UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA

A EVOLUO DA DVIDA PBLICA BRASILEIRA DE 1994 A 2004

ANA MARIA MARTINS GRYZER

Porto Alegre 2006

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA

A EVOLUO DA DVIDA PBLICA BRASILEIRA DE 1994 A 2004

Ana Maria Martins Gryzer

Orientador: Marcelo Portugal Dissertao submetida ao Programa de Ps-Graduao em Economia da Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS, como quesito parcial para obteno do grau de Mestre em Economia.

Porto Alegre 2006

A EVOLUO DA DVIDA PBLICA BRASILEIRA DE 1994 A 2004

ANA MARIA MARTINS GRYZER

Dissertao submetida ao Programa de Ps-Graduao em Economia da Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS, como quesito parcial para obteno do grau de Mestre em Economia.

Aprovada em: Porto Alegre, ________ de ___________________ de 2006.

Prof. Dr. Marcelo Savino Portugal orientador UFRGS

Prof . Dr. Eugenio Lagemann UFRGS

Prof. Dr. Stefano Florissi UFRGS

Prof. Dr. Alexandre Bandeira M. e Silva Unisinos

DEDICATRIA

Dedico este trabalho ao economista mais brilhante que conheo, Erik Sasdelli Camarano.

AGRADECIMENTOS

O convvio em sala de aula com meus colegas, praticamente todos do meio empresarial, que se aventuram na academia durante estes dois anos, foi muito importante. Juntos, vivemos discusses riqussimas que contriburam imensamente para a minha formao. Um abrao especial para Natlia Borba, Francisco Mariotti, Carlos Cordeiro, Vinicius Ferrasso, Nelson Naibert, Marcos Kessler e Carlos Lampert. Agradeo a toda equipe de profissionais que compem PPGE/UFRGS pela oportunidade de aprimorar meus estudos da Cincia Econmica. Agradeo aos professores que tive durante o curso, especialmente ao meu orientador Marcelo Portugal. Agradeo a todos meus familiares pelo apoio que obtive durante o mestrado. E tambm sou muito grata a Maurcio Fernandes, que muito mais do que um amigo. E o meu agradeo final para voc Ahanti. Por admirar a pessoa que voc , que segui na faculdade de economia e prossegui meus estudos na rea. Muito obrigado pelos livros, emails e conversas.

O Brasil precisa de um novo modelo de desenvolvimento que priorize a democracia, a economia de mercado e polticas sociais para os pobres. (Malson da Nbrega)

RESUMO

O presente trabalho de dissertao tem o objetivo de analisar o crescimento da dvida pblica brasileira no perodo entre 1994 a 2004. Assim, inicialmente realizada uma reviso macroeconmica sobre o tema, e posteriormente so expostas polticas fiscal, monetria e cambial adotadas pelo governo nos ltimos anos e sua influncia sobre o crescimento do dficit pblico. Finalmente, analisa-se os fatores condicionantes da dvida, bem como eventuais propostas de soluo para o problema.

PALAVRAS CHAVES: dvida pblica, polticas fiscal, monetria e cambial.

ABSTRACT

This dissertation analyzes the growth in Brazilian public debt from 1994 to 2004. It begins with a review of the macroeconomic theory on the subject, followed by a description of the fiscal, monetary, and exchange rate policies adopted by the government in different years, and what influence did these policies have on public deficit growth. In the end, it analyzes the factors that cause the debt, as well as some propositions to solve the problem.

KEY WORDS: public deficit; fiscal, monetary and exchange rate policies.

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Resultado Primrio 1994 a 2004 ........................................................... 25 Grfico 2 Carga Tributria / PIB 1994 a 2004........................................................ 26 Grfico 3 - Evoluo da Taxa Selic 1994 a 2004 .................................................... 29 Grfico 4 - Taxa de Cmbio Nominal x Real 1994 a 2004 ....................................... 41 Grfico 5 Relao Dvida / PIB 1994 a 2004 ......................................................... 42

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Arrecadao Tributria Geral 1994 a 2004 ............................................ 22 Tabela 2 Indicadores das Contas Pblicas (em % PIB) 1994 a 2004 ................... 22 Tabela 3 Arrecadao Total do Governo Federal por Impostos ........................... 23 Tabela 4 Fatores do Aumento da Dvida Lquida do Setor Pblico ....................... 45

SUMRIO

1. INTRODUO ..................................................................................................... 01 2 REVISO TERICA MACROECONMICA SOBRE DVIDA PLICA ................ 03 2.1 Conceituando Dvida Pblica ............................................................................. 03 2.2 Efeitos Macroeconmicos da Dvida Pblica ..................................................... 06 2.3 O Financiamento do Dficit Pblico ................................................................... 11 2.4 Credibilidade e Sustentabilidade da Dvida ....................................................... 13 3 POLTICAS ECONMICAS .................................................................................. 19 3.1 Poltica Fiscal ..................................................................................................... 20 3.2 Poltica Monetria ............................................................................................... 26 3.3 Poltica Cambial ................................................................................................. 32 4 EVOLUO DO DFICIT PBLICO: FATORES GERADORES E

PERSPECTIVAS DE SOLUO ............................................................................. 42 4.1 Fatos Condicionantes ......................................................................................... 47 4.2 Perspectivas de Soluo .................................................................................... 54 5 CONCLUSO ........................................................................................................ 62 REFERNCIAS ........................................................................................................ 65

1 INTRODUO
A dvida pblica de um pas formada por dficits acumulados pelas contas do governo ao longo do tempo. Estes dficits podem ser financiados atravs da emisso de ttulos (dentro do prprio pas ou no exterior), ou pela emisso de moeda. O estoque total de ttulos emitidos pelo governo constitui a dvida pblica. Salienta-se que o tamanho da dvida pblica de um pas tem influncia no seu crescimento econmico de longo prazo. Assim, quanto mais um pas deve ao

exterior e tambm ao mercado interno, maior a necessidade de gerao de supervit primrio, o que obriga o governo a aumentar impostos, reduzir gastos. Porm, examinar somente o montante nominal da dvida pblica, no expressa uma varivel passvel de anlise da administrao pblica. preciso avaliar a dvida pblica expressa como percentagem do PIB e no em termos de valores absolutos. Logo, a relao (dvida/PIB) no pode crescer indefinidamente, pois haver um momento que os credores percebero que a dvida impagvel. No caso do Brasil, observa-se que esta relao apresentou um crescimento considervel no perodo de 1994 a 2004. Existe a hiptese de que vrios fatores, dentre os quais destacam-se os esqueletos, juros elevados, previdncia entre outros, contriburam para esta elevao no perodo analisado. Apontar o aumento da dvida do Governo Federal tem sido uma crtica freqente desde a implantao do Plano Real. De fato, em julho de 2004 a dvida representava 30% do PIB e elevou-se para 51% do PIB em dezembro de 2004. Analisando esta informao e sem maiores explicaes, os nmeros impressionam negativamente e podem deixar a impresso de que a dvida cresceu em decorrncia da m gesto das finanas pblicas. necessrio analisar se realmente a expanso da dvida pblica vem da iniciativa do Governo Federal em assumir ou reconhecer dvidas que j existiam. Para este fim, as polticas econmicas implementadas pelo governo devem ser estudadas, pois determinadas aes por parte do governo provocaram variaes importantes sobre os fatores condicionantes da dvida pblica.

A poltica fiscal praticada nos ltimos dez anos, resulta em um problema de desajuste das contas, mesmo com a evoluo da arrecadao durante todo o

perodo analisado, nas trs esferas do governo federal, estadual e municipal. A poltica monetria foi caracterizada no perodo de 1994 a 2004 como restritiva, pois os juros reais praticados foram altos, o crdito foi restrito, as taxas dos depsitos compulsrios se elevaram e as operaes de mercado aberto funcionaram com a venda de ttulos pblicos. A poltica cambial apresentou perodos distintos. De julho de 1994 a maro de 1995, a opo foi pelo regime de taxas de cmbio flutuante. Porm, devido a crises no mercado financeiro internacional em maro de 1995 o cmbio fixo com sistema de bandas passou a ser utilizado. Este sistema prevaleceu at a adoo do sistema de cmbio flutuante a partir de janeiro 1999, sistema este que praticado atualmente. Este trabalho de dissertao tem por fim realizar uma anlise da evoluo da dvida pblica federal brasileira nos ltimos 10 anos, ou seja, no perodo de 1994 a 2004, dentro de uma tica de anlise macroeconmica. Para atingir este fim, sero apresentados trs captulos: No segundo, ser realizado uma reviso da teoria macroeconmica, definindo dvida pblica e seus principais componentes, apresentao de modelos sobre composio tima da dvida pblica e teorias sobre credibilidade e sustentabilidade. No terceiro captulo ser exposta a poltica econmica no perodo, Poltica Monetria e Poltica Fiscal e Cambial. No quarto e ltimo captulo, ser analisado o crescimento das contas pblicas, considerando-se a iniciativa do Governo Federal Brasileiro em assumir ou reconhecer dvidas que j existem, os chamados, esqueletos. Ainda neste mesmo captulo, sero apresentadas atuais propostas para reduo do dficit pblico, e para conter a dvida mobiliria e contratual, com fonte de financiamento externo e interno.

2 REVISO DA TEORIA MACROECONOMICA SOBRE DVIDA PBLICA

2. 1 Conceituando Dvida Pblica

A dvida pblica como instrumento de poltica econmica quase to antigo quanto o prprio Estado, como uma maneira de financiar suas atividades. A partir do sculo XVIII, o endividamento dos governos junto a bancos privados, atravs de contratos de emprstimos, e da emisso de dvida mobiliria foi se tornando uma prtica comum entre os pases capitalistas. At meados dos anos 1940, o endividamento junto ao setor privado constitua uma fonte excepcional de financiamento para o Estado, atendendo a despesas governamentais extraordinrias (como gastos de guerra, por exemplo). Aps o termino da Segunda Guerra Mundial, a dvida pblica tornou-se uma instituio regular nas economias capitalistas, como parte integrante dos instrumentos de poltica econmicas utilizadas at ento. Pode-se dizer, que a dvida pblica formada a partir de dficits acumulados ao longo do tempo. O oramento do governo est em dficit quando as receitas no so suficientes para cobrir os gastos.

Dficit primrio = despesas excluindo juros receita total Dficit total = dficit primrio + pagamento de juros Dvida t-1 = dvida t-0 + compras t-0 + transferncias t-0 + juros D t +1 = Dt + Gt + Ft +RDt - Tt
t-0

(2.1) (2.2)

- receitas t-0

(2.3) (2.4)

Conceitualmente, a equao (2.1) diz que o Dficit Primrio ocorre quando as receitas do governo so insuficientes para o pagamento das despesas (com exceo do pagamento dos juros), ento a equao (2.2) expressa o conceito de Dficit Total, dado pela soma do Dficit primrio somado ao pagamento dos juros. Na equao (2.3) e (2.4), mostra-se como a Dvida do governo acumulada entre os diferentes perodos de tempo. Usa-se D para dvida, G para compras, F para transferncias, T para receitas e R para a taxa de juros. O conceito de dficit primrio o mais indicado quando se analisa a dinmica da dvida pblica. J o dficit operacional mostra qual o dficit efetivo sem

considerar a inflao, e o dficit estrutural mostra at que ponto ativa a poltica fiscal do governo. O setor pblico abrange as contas do trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), e ainda as contas das empresas estatais, bem como as contas da previdncia social e a conta de resultado do Banco Central. Como o tesouro nacional o responsvel pelos recebimentos e pagamentos do governo, uma vez que o governo apresente um dficit em seu oramento, haver de pedir emprestado. Os dficits podem ser financiados pela dvida, tomando emprestado do pblico atravs da emisso de ttulos, ou pela emisso de moeda. O estoque total de ttulos emitidos pelo governo constitui a dvida pblica. O governo pode emitir ttulos dentro do prprio pas (formando a Dvida Interna), ou ainda, emitir ttulos no exterior (Dvida Externa). A Dvida Interna o somatrio dos dbitos assumidos pelo governo junto s pessoas fsicas e jurdicas residentes no prprio pas. Sempre que as despesas superam as receitas, h necessidade de dinheiro para cobrir o dficit. Para isso, as autoridades econmicas podem optar por trs solues: emisso de papel moeda, aumento da carga tributria (impostos) e lanamento de ttulos. A Dvida Externa o somatrio dos dbitos de um pas, garantidos pelo seu governo, resultantes de emprstimos e financiamentos contrados com residentes no exterior. Os dbitos podem ter origem no prprio governo, em empresas estatais e em empresas privadas. No Brasil, ainda pode citado conceito Dvida Pblica Consolidada ou Dvida Pblica Fundada, que o montante total apurado sem duplicidade das obrigaes financeiras do ente da federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses. E salienta-se tambm o conceito de Dvida Pblica Mobiliria que a parte da Dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central - BACEN, Estados e Municpios. O rgo do estado responsvel pelo controle da dvida pblica a Diviso da Dvida Pblica (DIDIP), subordinada

Coordenao da Administrao Financeira do Estado (CAFE) que, por sua vez, compe a Secretaria de Estado da Fazenda (SEFA). Giambiagi (2001, cap. 8) faz um estudo sobre a dinmica da dvida pblica e o caso brasileiro. Primeiramente o autor faz uma analogia das contas de um empresrio e as contas de um pas. Salienta que no caso de um empresrio ou de um trabalhador, possvel por em dia suas contas a partir do momento em que ocorre reduo dos gastos para quitar suas dvidas. Porm, no caso de um pas diferente, pois o horizonte de tempo levado em considerao visto que o tempo de permanncia no cargo de um governante um fator relevante. Para Giambiagi (2001, cap. 8), no correto examinar somente o montante nominal da dvida pblica, preciso avaliar a dvida pblica expressa como percentagem do PIB e no em termos de valores absolutos. O autor tambm estabelece que esta relao (dvida/PIB) no pode crescer indefinidamente, pois haver um momento que os credores percebero que a dvida impagvel. O autor salienta a importncia de observar a composio e o custo da dvida pblica, pois em pases desenvolvidos existe a possibilidade de rolagem, ao contrrio do que acontece em um pas pequeno que corre o risco de ficar frgil s oscilaes do mercado devido ao curto prazo de maturao da dvida. Posteriormente, Giambiagi (2001, cap. 8) faz uma anlise da dvida pblica no Brasil nos anos 1980 e tambm nos anos 1990. Reconhece a expanso da dvida no primeiro perodo, devido a ttulos indexados a inflao. No segundo perodo, verificou a importncia do reconhecimento de antigas dvidas inicialmente no registradas e o efeito das privatizaes. Ressaltou a falta de confiana dos credores na capacidade de pagamento, que no permitiu o alongamento da dvida no perodo. Em uma outra parte deste mesmo captulo, o autor procura definir a dvida pblica externa e interna como D, o valor da dvida no perodo t dado por: Dt = Dt 1 + J t SPt S t (2.5)

em que J a despesa de juros nominais, SP o valor do supervit primrio, S a coleta de senhoriagem (imposto inflacionrio, representa receita para o governo quando este emite moeda, em poca de altos ndices inflacionrios) e (t-1) expressa defasagem de um perodo. Por esta equao, o autor tenta provar que [...] adiar o ajustamento tende a torn-lo cada vez mais difcil, pois a postergao das medidas

destinadas a obter esse ajuste implica a persistncia de dficits [...] (Giambiagi, 2001 cap. 8, p. 22). Estabelece uma condio de equilbrio da relao entre dvida pblica e PIB. O autor diz que quanto maior a dvida ou a taxa de juros, mais o governo tem que se ajustar para arcar com a despesa de juros, e que quanto maior o crescimento da economia, mais fcil manter a dvida constante como proporo do PIB.

2.2 Efeitos Macroeconmicos da Dvida Pblica

Para que um pas tenha um ambiente macroeconmico sadio, a poltica fiscal deve ser eficiente para a obteno da estabilidade e do crescimento econmico. Como os gastos do governo constituem uma importante varivel de influncia sobre a Demanda Agregada1, o controle do dficit pblico passa a ter um papel fundamental sobre o oramento fiscal. J.M. Keynes, com sua obra A Teoria Geral do Emprego, do Juros e da Moeda (Keynes, 1982) publicada em 1936, influenciou os governos em todo o mundo, sobre a conduo da poltica econmica, inaugurando um debate sobre poltica fiscal e dvida pblica que persistem at hoje. A teoria keynesiana sugeriu nos anos 1930 que os gastos pblicos deveriam ativar a economia, provocando dficit, porm, nos anos de prosperidade deveria ser obtido um supervit. Atingindo o equilbrio fiscal na mdia entre os perodos de tempo. Ou seja, o dficit fiscal planejado e pode ser um fator que contribui para o crescimento. Keynes (1982) atribui ao Estado um papel anticiclico, de carter permanente, nas economias de mercado. O gasto, e principalmente, o dficit do governo so identificados como instrumentos anticiclicos potentes, que aliados a uma poltica monetria adequada, de juros baixos, so capazes de reverter situaes de desemprego. A administrao da dvida pblica , portanto, parte integrante deste modelo.

DA = C + I +G +X M, a Demanda Agregada (DA) soma do consumo das famlias (C) , investimentos(I) , gastos do governo (G) , exportaes (X) deduzidas as importaes (M).

O autor acredita que nos perodos de recesso da atividade econmica, cabe ao governo ampliar seus gastos em investimentos, expandindo a demanda agregada no curto prazo, melhorando as expectativas de lucro para as empresas no mdio prazo, motivando a recuperao dos investimentos privados. Neste modelo, as recesses implicam na ocorrncia ou no aumento dficits fiscais de duas maneiras: endogenamente, devido queda da arrecadao de impostos sobre a atividade econmica, e, exogenamente, devido ao emprego de polticas fiscais anticiclicas, apoiadas em aumentos dos gastos pblicos. Os dficits, por sua vez, tm como contrapartida a expanso da dvida pblica, sob a forma de emisso de moeda, de dvida contratual (bancria) ou de dvida mobiliria. Cabe ento a autoridade monetria administrar o montante de emisso de moeda e de ttulos de diferentes maturidades, de modo a manter o custo mais baixo possvel do financiamento para o governo, sem trazer prejuzo a estabilidade econmica. Para Keynes (1982), o consumo era determinado pela renda disponvel: C = a + bYd S = C - Yd ( 2.6) ( 2.7)

Logo, uma mudana temporria nos impostos correntes pouco afetaria o valor presente dos impostos, tendo assim, efeito reduzido sobre o consumo corrente. O efeito do dficit pblico sobre a Demanda Agregada dependeria das expectativas dos agentes econmicos acerca de ser permanente ou temporrio tal dficit. Com base neste modelo econmico, pode-se listar algumas conseqncias da elevao do dficit oramentrio atravs de reduo de impostos: aumento na renda disponvel provoca elevao do consumo e reduo da poupana; a reduo da poupana eleva a taxa de juros e desestimula o investimento; um menor nvel de investimentos levar a um menor nvel de produto/renda; com base no modelo IS-LM-BP, teremos elevao da demanda, do produto e do nvel de emprego apenas no Curto Prazo;

no longo prazo, os efeitos sero apenas a elevao no nvel geral de preos; com a reduo da poupana, temos supervits na conta de capital e dficit na conta-corrente, implicando em endividamento da nao; h ainda uma valorizao da moeda nacional, estimulando a importao e amenizando o efeito expansionista da poltica fiscal.

Segundo a concepo ricardiana da Dvida Pblica, o que desestrutura o pensamento tradicional a afirmao de que o consumo no se alterar diante de uma reduo de impostos sem correspondente reduo dos gastos. Ressalta-se que a Equivalncia Ricardiana diz que um corte nos impostos aumenta a renda disponvel elevando a poupana. Esta teoria prev que o dficit e os impostos so equivalentes quanto aos seus efeitos sobre o consumo. Os agentes teriam a percepo de que se o governo resgatasse sua dvida, seria necessrio um aumento nos impostos. Sendo o valor presente desses impostos futuros iguais ao da reduo de impostos que resultou no dficit, os consumidores elevariam sua poupana no presente. Levando em considerao esta hiptese, o dficit pblico no afetaria a poupana nacional, nem a taxa de juros ou o saldo do Balano de Transaes Correntes. Pois, um aumento no dficit pblico seria acompanhado de igual aumento na poupana privada, permanecendo inalterados os investimentos e o saldo da Balana Comercial. "Em algum momento do futuro, o governo ter de aumentar os impostos para liquidar sua dvida e os juros acumulados. [...] esta poltica representa uma reduo nos impostos no presente e um aumento no futuro." (Mankiw, 200, p. 147) Parte-se das expectativas que os agentes tm de que a reduo dos impostos ser transitria, visto que o dficit gerado dever ser coberto em algum momento no futuro. Com base na teoria do consumo de Milton Friedman (1984), uma renda disponvel transitria no consumida e sim poupada. interessante notar que uma situao inversa tambm poderia ser tratada por essa teoria: uma simples reduo nos gastos do governo geraria uma elevao

no consumo, pois as pessoas formariam a expectativa de uma reduo nos impostos no futuro para compensar o supervit gerado. Este modelo pressupe que os agentes possuem expectativas racionais, ou seja, os agentes formam suas expectativas utilizando todas as informaes disponveis e interpreta estas informaes corretamente. E ainda vale o modelo do ciclo de vida, segundo os quais os agentes definem a sua distribuio de renda entre consumo e poupana visando manter um padro estvel de consumo ao longo de sua vida, apesar das variaes correntes da renda disponvel. Diante da informao sobre a ocorrncia dos dficits governamentais e, portanto, aumento da dvida pblica, os agentes racionais antecipariam a necessidade de aumento futuro dos impostos, de modo a capacitar o governo a cumprir com os encargos financeiros da dvida. Espera-se assim que um aumento da renda disponvel e da capacidade de consumo no presente seja compensado por uma reduo futura. Nessas condies os agentes racionais tenderiam a reter o atual aumento na renda sob forma de poupana, que financiar o aumento futuro nas despesas com impostos. O dficit pblico no traria, portanto, qualquer beneficio em termos de crescimento econmico, tendo, pelo contrrio, um impacto negativo sobre o bem estar da sociedade, representado pelo nus da dvida a ser pago pelas geraes futuras. Da a recomendao de uma poltica fiscal permanente com equilbrio oramentrio. O dficit pblico ainda pode ser entendido como a soma do excedente do setor privado mais o dficit do Balano de Transaes Correntes. Assim, em uma situao de pleno emprego um aumento no dficit pblico resultar em reduo do investimento e ou aumento no dficit em Conta Corrente. O efeito do dficit pblico sobre o dficit comercial depende no s de como conduzida a poltica monetria, mas tambm do efeito que esta poltica tem sobre a taxa de cmbio e a taxa de juros. Nota-se que uma contrao fiscal acompanhada de uma poltica monetria expansionista, por reduzir a taxa de juros, pode levar desvalorizao cambial,

tendendo a aumentar os investimentos ao mesmo tempo em que reduz o dficit comercial. Porm, as teorias que surgiram aps a era Keynes (1982), mostram que o dficit do governo no um indicador seguro do efeito da poltica fiscal sobre a Demanda Agregada. Isto porque o dficit afeta como tambm afetado pelo nvel de atividade econmica. A trajetria da razo dvida/PIB pode ser expressa na seguinte equao: b = d + ( r - )b - m (2.8)

Onde b razo dvida/PIB, d o dficit primrio como proporo do PIB, r a taxa real de juros da dvida, a taxa de expanso real do PIB e m razo base monetria/PIB e a taxa de variao da base monetria nominal que, supe-se, seja igual taxa de variao do PIB nominal. A equao demonstra que se o dficit primrio excede a emisso de moeda relativa soma do imposto inflacionrio e da senhoriagem, essa diferena teria que ser financiada com a venda de novos ttulos pblicos. E ainda os gastos com os juros nominais tm que ser refinanciados com mais dvida. A equao ainda mostra que se a expanso do PIB for menor que a taxa de juros real, a razo dvida/PIB se torna instvel, ficando assim o governo impedido de ter dficits primrio permanentes que sejam maiores do que a receita da emisso da moeda relativa senhoriagem e ao imposto inflacionrio; caso contrrio a razo dvida/PIB crescer sem limites. Deve haver um limite para o endividamento, pois se pode chegar situao em que no haver mais tomadores para os ttulos da dvida. Nota-se tambm que, se a taxa de expanso do PIB real fosse maior do que a taxa real de juros seria possvel ter dficits primrios permanentes acima da receita de emisso de moeda dada por m. Se esta situao se concretizasse, um esquema de financiamento da dvida em que novos emprstimos fossem tomados, simplesmente para pagar os juros da dvida tornar-se-ia factvel. Acredita-se que os pases com rpida expanso econmica podem se dar ao luxo de ter dficits primrios maiores, j que tm mais espaos para recorrer emisso no inflacionria de moeda.

Os pases com elevados dficits pblicos apresentam, geralmente, tambm altas taxas de inflao. Historicamente, observa-se que em quase todos os episdios de hiperinflao houve situao prvia de descontrole fiscal. Pois as altas taxas de inflao provocam queda da arrecadao de impostos e reduzem tambm as receitas de senhoriagem devido menor demanda por encaixes monetrios reais. Como o governo percebe o crescimento do dficit, h uma tendncia de aumentar suas receitas atravs da emisso de moeda e que por fim, s faz crescer a inflao ainda mais, provocando nova elevao no dficit.

2.3 O Financiamento do Dficit Pblico

O dficit pblico pode ser financiado pela emisso de moeda mais emprstimos internos e externos. Destaca-se que a partir da deciso de financiamento da dvida, alguns problemas surgem no ambiente macroeconmico de um pas. A emisso de moeda pode gerar inflao e o endividamento externo pode gerar uma crise em moeda estrangeira. O endividamento interno por afetar a taxa de juros real pode levar a uma trajetria explosiva da dvida pblica interna. Salienta-se que a receita que o governo obtm atravs da emisso de moeda depende da demanda da base monetria que afetada pela elasticidade dos encaixes reais com relao tanto renda quanto inflao. Como a demanda por encaixes reais tende a cair com o aumento da inflao, o governo s arrecadaria mais se a taxa de variao da oferta de moeda fosse maior do que a retrao da demanda por encaixes reais. Uma outra alternativa para financiar o dficit pblico, o governo pode utilizar as reservas em divisas estrangeiras em vez de emitir moeda. Porm, quando o nvel de reservas de um pas diminui, aumenta a expectativa dos agentes de uma desvalorizao cambial, provocando fuga de capitais e crise no Balano de Pagamentos.

Se o governo decidir emitir ttulos como forma de financiamento do dficit, pode ser gerado um processo inflacionrio. E com uma dvida interna maior, o dficit total tambm seria maior no futuro, pois o governo teria que emitir mais moeda de modo a manter o dficit inalterado. O supervit primrio pode ser um instrumento utilizado pelo governo como instrumento de ajuste da dvida pblica. Assim, a restrio oramentria do governo, pode ser definida como: G = T + NB G = GP + GF GF = A + J (2.9) (2.10) (2.11)

Onde T a receita de impostos, NB a emisso de novos ttulos pelo governo, GP gastos primrios, GF gastos financeiros, A amortizaes da dvida pblica em ttulos e J despesas com juros. O supervit do governo pode requerer uma atuao pr-ciclica da poltica fiscal que aprofunda as tendncias recessivas ou expansivas da economia. Alm disto, ser a anttese do papel estabilizador que normalmente se espera da atuao do governo na economia, sua eficcia pode ser nula em relao ao objetivo que se segue, especialmente em ambientes recessivos. Pois, o supervit depende da arrecadao dos impostos que acompanha o movimento do PIB. E o PIB no independente dos tributos e dos gastos primrios, tanto uma elevao do primeiro como uma reduo no segundo, reduzem o PIB, eliminando o efeito sobre o supervit do governo. Assim, o supervit primrio deve apresentar aumento quando ocorrer crescimento econmico.

2.4 Credibilidade e Sustentabilidade da Dvida

A composio da dvida pblica tambm tem um papel essencial a desempenhar na gerao de comprometimento, importante no auxlio

implementao dos objetivos de poltica econmica.

A escolha do prazo e indexao da dvida pode ser relevante na escolha da poltica de estabilizao. Ao diminuir a maturao da dvida, aumentando a parcela de ttulos indexados, o gestor da dvida fortalece a credibilidade da poltica antiinflacionria, pois reduz o benefcio que poderia lev-lo a inflacionar a economia em perodos posteriores. Os agentes sabem que ao alongar os prazos o governo tem como evitar custos elevados decorrentes de uma maior inflao no futuro. A chave usar a dvida como mecanismo de comprometimento, evitando que autoridade monetria tome determinadas medidas que, embora sejam timas no curto prazo, no so uma boa idia no longo prazo. Este argumento sugere que o perfil da dvida seja mais indexado ou mais curto. Existem algumas condies para que haja credibilidade no pagamento da dvida pblica, e ainda, fatores para a administrao da dvida. A precondio para o aumento da credibilidade transmitir aos agentes que o governo tem intenes e condies de respeitar sua restrio oramentria intertemporal e que a estabilidade monetria de longo prazo est assegurada. Llussa (1998, p. 99) acredita que [...] a reforma nos fundamentos fiscais se faz necessria no s para equilibrar o oramento no longo prazo, mas tambm para reforar as expectativas de que a estabilidade da moeda consistente [...] . O equilbrio nas contas do governo est baseado em trs itens: i. aprovao de reformas institucionais (tributria, previdenciria, administrativa e pblica), reduzindo presses sobre os gastos; ii. introduo de um mecanismo que limite a transferncia de desequilbrios dos governos estaduais e municipais ao governo federal; iii. privatizao. A fragilidade do sistema financeiro um fator que abala a credibilidade na conduo da poltica monetria. Se as condies econmicas conduzirem a um longo perodo de endividamento, aumentar a possibilidade de uma crise de confiana.

Medeiros e Barcinski (1999) realizaram um estudo sobre confiabilidade e a dvida pblica aps a implementao do Plano Real. Argumentam que at a

introduo do plano, toda a dvida prefixada do governo era concentrada, em sua maioria, em prazos inferiores a um ms. Sendo este perfil explicado pelo nvel de risco associado incerteza quanto ao comportamento da inflao, o que gera desconfiana por parte dos agentes. Neste estudo foi constatado que a partir de julho de 1994, o prazo mdio de vencimento dos ttulos da dvida pblica federal aumentou quase cinco vezes. Isto ocorreu, segundo os autores, em funo da reputao inicial do plano econmico que foi introduzido, que acabou proporcionando credibilidade e um curto risco de rolagem da dvida aos agentes. Salientam ainda que o governo conseguiu pulverizar a dvida em diversos vencimentos. A administrao eficaz da dvida pblica possui um papel importante para o desenvolvimento econmico. As decises tomadas pela administrao da dvida influenciam sua maturidade, formando as expectativas dos agentes e suas escolhas de investimento e consumo. O governo, ao implementar determinada opo de poltica econmica, deve avaliar os custos e os benefcios desta escolha. Ou seja, quando um governo adota um sistema de metas de inflao e um regime de flutuao cambial com abertura da conta de capitais, esta estratgia tambm no livre de custos e riscos. Quanto mais um pas expressar um endividamento externo de curto prazo, ter em contrapartida um elevado nvel de financiamento externo do Balano Patrimonial, ficando refm dos humores do mercado financeiro internacional. O pas pode ficar ento mais vulnervel a ataques especulativos em razo de mudanas no cenrio internacional. E se ainda houver a opo pela manuteno de uma elevada taxa real de juros, o governo pode arcar com um elevado custo financeiro. Um pas que tenha como objetivo alcanar um crescimento econmico sustentvel deve procurar compatibilizar equilbrio interno com externo. Por equilbrio interno, entende-se a manuteno da taxa de inflao sob controle, bem como o estabelecimento de condio de gerenciamento sustentvel da dvida pblica, fundamental para a manuteno da taxa de inflao no curto prazo. Por equilbrio

externo, entende-se a manuteno de dficits em conta corrente relativamente baixos e financiados por capitais de longo prazo, em sua maioria. Para o caso brasileiro, Llussa (1998, p. 99) acredita que a reduo do endividamento pblico estaria baseada em trs argumentos: reduo do supervit primrio para um patamar de 3% do PIB adoo de um sistema de crawling-peg ativo no qual o Banco Central fixa ex-ante a taxa de desvalorizao do cmbio e da taxa de inflao. reduo da taxa nominal de juros A solvncia financeira de qualquer devedor depende de duas condies. Primeira, a relao entre o fluxo de despesas financeiras assumidas e o seu fluxo de receitas lquidas. Segunda, sua capacidade de refinanciamento, ou seja, sua capacidade de honrar seus compromissos financeiros assumidos. Mesmo em uma situao limite de total incapacidade de refinanciamento do governo junto ao mercado financeiro privado ou junto ao Banco Central, a influncia da poltica monetria crucial. Na verdade, salienta-se a importncia da coordenao entre as polticas monetria e fiscal para uma boa administrao da dvida pblica. Existe um efeito de realimentao entre o volume e perfil da dvida pblica e o nvel de reservas cambiais com as crises financeiras conhecido como efeito de profecias auto-realizveis. Benecke (2002) analisa, a gesto da dvida pblica em termos de uma medida de risco chamada de probabilidade de ocorrncia de crises da dvida (PCD). Os autores acreditam que essa medida afetada pela composio da dvida e pelo equilbrio das contas pblicas. Alm disso, avalia-se a disponibilidade de reservas internacionais em relao a um nvel adequado, calculado pelo modelo de buffer stock. De posse da PCD, do nvel adequado de reservas e dos objetivos de poltica monetria, apresenta-se um modelo de deciso baseado em controle timo estocstico clssico e por impulso que pode ser considerado em eventos de crises cambiais. Dessa forma, este trabalho de Benecke (2002) contribui com a apresentao de uma abordagem integrada entre ativos, passivos e objetivo

macroeconmico, que define uma estratgia para enfrentar situaes de ataque especulativo e de interrupo de fluxo de entrada de capitais estrangeiros que possam afetar o equilbrio do balano de pagamentos. Essa estratgia permite reduzir os riscos inerentes aos desdobramentos de uma crise financeira. O autor conclui que o aumento da indexao cambial da dvida eleva a probabilidade de ocorrncia de crises da dvida e a gerao de supervit primrio minimiza este impacto. Alm disso, o Brasil depende de acesso a fontes de financiamento do FMI para manter as reservas internacionais em nvel adequado em casos de eventos de crises cambiais. Com baixa disponibilidade de ativos e com alta indexao cambial da dvida, ou seja, a alternativa elevar a taxa de juros em momentos de crises financeiras, com desdobramentos negativos para o crescimento econmico. Como a elevao da taxa de juros tambm implica em maior risco de default, a menos que o governo decida por um choque fiscal com incremento do supervit primrio, a estratgia ideal do governo em momentos de estabilidade econmica passa a ser a manuteno de baixos valores de indexao cambial da dvida e um nvel de reservas internacionais adequado, a fim de que haja flexibilidade para a utilizao desses instrumentos em tempos de ataques especulativos e de interrupo de fluxos de entrada de capitais estrangeiros. Essa maior flexibilidade reduz o impacto de uma crise financeira na dvida pblica e nos riscos de que o banco central no tenha sucesso no seu combate. Relaxadas as hipteses da Equivalncia Ricardiana, constata-se que a composio da dvida pblica importante no s pelas razes de minimizao do custo esperado do servio da dvida, mas tambm por razes de credibilidade e sinalizao, minimizao da volatilidade oramentria e aumento da liquidez ou da informao disponvel no mercado. Reis e Valadares (2004), realizaram um trabalho apresentando duas abordagens alternativas para a formulao de um benchmark para a dvida pblica. Argumentam que ao longo da ltima dcada, houve expressivos avanos na discusso a respeito do gerenciamento da dvida, liderados por pases

desenvolvidos e encampados pelo setor oficial. Dentro dos instrumentos de planejamento estratgico e gerenciamento de riscos, uma das medidas que ganhou

destaque foi a adoo de um benchmark - uma estrutura de dvida tima de longoprazo que nortearia a estratgia de financiamento de curto e mdio prazos. Nas duas metodologias, a composio tima da dvida feita com base em uma anlise de fronteira eficiente, explicitando o trade off existente entre o retorno esperado e o risco da dvida, medidos a partir da relao Dvida/PIB e gerados a partir de simulaes que consideram as possveis diferentes composies para a dvida. No entanto, as duas abordagens so diferentes em sua natureza. No primeiro modelo, a evoluo da economia se d com base em alguns processos estocsticos de finanas. Para garantir a consistncia macroeconmica, esses processos so correlacionados, segundo a metodologia de cholesky (mtodo de fatorao). J o modelo macro-estrutural consiste na estimao de algumas equaes estruturais para as variveis econmicas. So elas: uma curva IS, uma curva de Phillips, uma regra de juros, uma equao para a dinmica do cmbio nominal e uma equao para a evoluo do prmio de risco. Os modelos geram diversas trajetrias estocsticas para a relao Dvida/PIB e so computadas estatsticas para estas relaes. Os resultados dos dois modelos parecem explicitar bem os trade-offs envolvidos nos principais instrumentos de dvida, explicitando, por exemplo, os ganhos com relao exposio a riscos de ttulos prefixados e indexados a ndice de preos, ao mesmo tempo em que evidenciam os ganhos de custos associados aos ttulos indexados taxa SELIC. Como o modelo macro estimado com base na evoluo atual da economia, provvel que ele seja muito mais acurado no curto prazo do que os modelos de finanas. Por outro lado, para a formulao de um benchmark de longo prazo, nos parece mais intuitiva a utilizao do modelo estocstico de finanas. Nesse sentido, as duas abordagens so complementares para a discusso tanto de um benchmark de steady-state como da convergncia da carteira atual para tal situao hipottica. A contribuio, portanto, de Reis e Valadares (2004) de uma formulao terica consistente, assim como sua implementao prtica, que possa subsidiar a escolha de um benchmark para a dvida pblica e dessa forma auxiliar o avano no sentido de um gerenciamento eficiente e eficaz da poltica fiscal.

3 POLTICAS ECONMICAS

As autoridades econmicas, cada qual com seus instrumentos, atuam na economia utilizando polticas expansionistas ou contracionistas para conduzir variveis como desemprego, produto, inflao, etc, aos nveis que so identificados como timo para tal economia que est sendo gerida, e tambm para estabiliz-la frente s adversidades, ou choques, que pode sofrer. Pode-se utilizar ou a poltica monetria ou a poltica fiscal ou ainda, uma combinao destas. No caso da combinao de polticas, cria-se a necessidade de uma autoridade para cada uma delas. A independncia da autoridade monetria diminui o grau de liberdade de ao da autoridade fiscal, porm, no exclui a possibilidade de coordenao entre as autoridades, assim como a subordinao da autoridade monetria fiscal no exclui a possibilidade de falhas de coordenao que acabem desviando os resultados dos objetivos. A conduo das polticas pode ser executada segundo regras ou discricionariamente. Ser segundo regras quando os gestores anunciarem antecipadamente suas aes frente a diversas situaes. Polticas discricionrias ocorrem quando os gestores agem em cada caso como mais adequado lhes parecer no momento. Os gestores possuem objetivos a serem atingidos que geralmente so expostos antes de assumirem o poder, durante a disputa eleitoral. Assumido o poder e anunciado o compromisso com objetivos definidos, podem ocorrer desvios destes objetivos pelos gestores depois de feito o anncio, pois tal formulao passar necessariamente pelo processo poltico e sujeito a fatores externos economia (crises e recesses de outros pases). Este captulo analisa as polticas econmicas implementadas pelo governo entre os anos 1994 e 2004. Para isto, est dividido em trs partes: na primeira seo ser abordada a poltica fiscal, na segunda de poltica monetria e em uma ltima parte a poltica cambial. Em cada seo apresentado o papel de cada poltica, as

principais aes e medidas tomadas pelos gestores do setor pblico, bem como o impacto destas sobre a dvida pblica federal no Brasil. Destaca-se que durante o perodo analisado, verificam-se dois momentos distintos. De 1994 a 1998 as polticas econmicas implementadas tinham o objetivo de atrair capital atravs de altas taxas de juros e o controle da inflao era efetuado atravs do cmbio. Porm, no segundo momento de 1999 a 2004, as taxas de juros passaram a ser utilizadas para controlar a inflao e o cmbio para resolver os problemas de Balano de Pagamentos. Esta distino de perodos salientada ao longo das sees a seguir.

3.1 Poltica Fiscal

A autoridade fiscal possui como instrumento de poltica o nvel de gasto do governo e a tributao, que podem ser utilizados para polticas expansionistas (aumento dos gastos, reduo da tributao, ou ambos) ou contracionistas (reduo dos gastos, aumento da tributao, ou ambos). Alguns economistas consideram que dficits e supervits podem ser razoveis, como observa Mankin (1998) por trs motivos: podem contribuir para manter a estabilidade econmica, podem ser usados para minimizar as distores de incentivos embutidos no sistema tributrio e possibilitar o deslocamento do nus atual para as geraes futuras. Porm, Blanchard (2001) favorvel ao oramento equilibrado, pois alm de eliminar os dficits tambm eliminaria o uso da poltica fiscal como instrumento macroeconmico. Atualmente a poltica de boa gesto de recursos aceita por muitos economistas e se observa a criao de impedimentos legais visando a este fim, pois o problema do endividamento decorrente de dficits continuados deixa duas opes para o governo no longo prazo: moratria da dvida ou monetizao desta, dado que governos muito endividados possuiro pouca credibilidade junto ao setor privado para obterem financiamento.

Durante o Plano Real, a poltica fiscal se caracterizou por um aumento da tributao e reduo nos gastos. A arrecadao total teve um aumento nominal de 96,08% de 1994 a 1998 e de 113,20% de 1999 a 2004. Neste perodo criaram-se alguns impostos e outros sofreram aumento, com o objetivo de elevar a arrecadao total, como exemplo, o IPMF (posteriormente CPMF), aumento da alquota da COFINS de 2% para 3%, aumento do IOF, aumento do IRRF para 27,5%. Estas modificaes ajudaram a relao dvida/PIB de 30% em 1994, para em torno de 51% em 2004. As despesas tiveram um crescimento nominal de 249,73% no perodo 1994 a 1999 (salienta-se que no esto includos os ttulos emitidos pelo Banco Central).,

Tabela 1- Arrecado Tributria Geral (em R$ milhes) Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 PIB 477.920 646.192 778.887 870.743 914.188 973.846 1.101.255 1.198.736 1.346.028 1.556.182 1.778.193 Tributos Tributos Tributos Arrecadao Federais Estaduais Municipais Total 98.199 34.334 4.200 136.733 124.695 53.139 9.024 186.858 139.484 62.980 10.116 212.581 158.566 69.320 11.305 239.191 181.828 72.070 14.219 268.117 210.691 79.154 15.096 304.941 250.302 95.383 16.011 361.696 278.599 108.262 16.884 403.745 341.007 115.810 19.754 482.361 391.052 139.137 22.990 553.179 451.423 168.821 29.905 650.149

Fonte: BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria da Receita Federal, 2005.

A poltica fiscal implementada nos ltimos dez anos resulta em um problema de desajuste das contas, que pode ser explicado pelo lado das despesas, devido ao aumento do custo da rolagem da dvida pblica (resultado do impacto provoca pelo aumento da taxa de juros), e no pelo lado da receita. Assim, o governo tem operado em dficit operacional, ou seja, as receitas menos despesas, incluindo pagamento dos juros reais, no so suficientes para cobrir o total de gastos. A arrecadao total apresentou evoluo durante todo o perodo analisado, nas trs esferas do governo federal, estadual e municipal. Esta concluso tambm

pode ser verificada atravs da anlise da Tabela 2, que apresenta a evoluo da arrecadao federal por impostos. Impostos como IR Total apresentou um crescimento de 285,9% na arrecadao, o IPI 118,9% e a CPMF 431,1%.

Tabela 2 Indicadores das Contas Pblicas (EM % PIB) 1994 - 2004 Supervit Relao Dficit Carga Primrio Dvida Nominal Tributria 1994 5,04% 30,01% 7,00% 27,90% 1995 0,36% 30,58% 7,30% 28,40% 1996 -0,09% 33,28% 5,90% 28,60% 1997 -0,91% 34,35% 6,10% 28,60% 1998 0,01% 41,71% 7,90% 29,70% 1999 3,28% 48,68% 9,90% 31,80% 2000 3,50% 48,78% 4,50% 32,50% 2001 3,70% 52,63% 5,20% 33,90% 2002 4,01% 55,50% 10,30% 35,50% 2003 4,27% 57,18% 3,60% 34,90% 2004 4,61% 51,81% 2,50% 38,10%
Fonte: BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN, 2004.

Porm, mesmo com a arrecadao em elevao, conforme tambm demonstra a Tabela 3, o governo federal apresentou supervit primrio em mdia prximo de zero durante o perodo de 1994 a 1998 e uma crescente relao dvida/PIB. No perodo seguinte 1999 a 2004, o supervit primrio elevou-se significativamente passando de 0,01% do PIB em 1998 para 4,61% em 2004. Este aumento justifica-se em funo do aumento da carga tributria, e do controle mais efetivo das despesas por parte do governo. A relao dvida/PIB passou de 30% em 1994 para 51% em 2004, um aumento de 21 pontos percentuais no perodo. Os principais fatores que proporcioram este aumento foram juros, variao cambial e o reconhecimento dos esqueletos (Brasil, 2002). No primeiro semestre de 2000, o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar n 101, que se trata de uma tentativa de controle do endividamento e das despesas pblicas nos trs nveis do governo. Tambm neste mesmo ano, uma emenda constitucional desvinculou em 20% as receitas oramentrias da Unio,

dando autonomia na realizao de gastos. E ainda em 2000, foi criado o Plano Plurianual, que conciliava a necessidade de investimentos com a austeridade fiscal traduzida nas metas de supervit primrio e tambm o Fundo de Combate a pobreza para canalizar recursos para habitao, educao e sade, que foi viabilizado por um aumento de 0,08% na CPMF e um adicional sobre o IPI incidente sobre produtos suprfluos. Em 2001, observa-se uma srie de dispositivos legais com vistas a promover reajustes na legislao tributria. Assim, o imposto de renda passou a incidir sobre os planos de benefcios de carter previdencirio. Foram adotados procedimentos de ressarcimento as contribuies relativas ao PIS/Pasep e ao Cofins incidentes sobre insumos utilizados na fabricao de produtos destinados exportao. Em 2002, atravs de uma emenda constitucional a CPMF passou a vigorar at 31.12.2004, mantendo-se a alquota de 0,38%, e o IRRF e a CSLL permaneceram sendo cobrados pelas taxas definidas pelo governo de 27,5% e 9%, respectivamente. Em 2003, foi implementada a reforma da Previdncia Social, em uma tentativa de tornar o sistema previdencirio vivel em termos financeiros e atuariais, destacando-se a aplicao aos servidores pblicos. Neste mesmo ano, a alquota do PIS/Pasep elevou-se de 0,65% para 1,65%, e o Cofins para 7,6% com incidncia no acumulativa, favorecendo aos segmentos da economia que geram maior valor agregado em um produto ou servio. A poltica fiscal no ano de 2004 tinha como objetivo estimular a realizao de novos investimentos em setores estratgicos para a manuteno do crescimento da atividade econmica. As principais medidas foram: reduo do IOF de 7% para 4% sobre as operaes de seguro de vida, ampliao da iseno tributria existente sobre as Letras Hipotecrias, o recolhimento do IPI passou a ser mensal e reduo da alquota de 5% para 2% sobre bens de capital, foram institudas as normas gerais para licitao e contratao das Parcerias Pblico Privadas. Destaca-se tambm a criao do Programa Universidade para todos (Prouni). Com o aumento das receitas, o governo federal alcanou um supervit primrio de 4,6% em 2004, proporcionado pela evoluo do nvel de atividade econmica.

Conforme demonstrado no Grfico 1, o supervit primrio do Governo Federal vem apresentando elevao a partir de 1999, devido ao aumento na arrecadao conforme constatado na Tabela 1.

16.00% 14.00% 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00% 1994 -2.00% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Grfico 1 - Resultado Primrio de 1994 2004

Df icit Nominal Super vit Pr imrio

Fonte: Bacen, 2005.

40.00% 35.00% 30.00% 25.00% 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Grfico 2 - Carga Tributria/PIB 1994 2004

Fonte: Banco Central do Brasil - Bacen, 2005.

3.2 Poltica Monetria

O executor responsvel pela poltica monetria controla o volume da oferta de moeda atravs de reservas compulsrias, operaes de mercado aberto e polticas de redesconto para manter o volume da oferta de moeda em um nvel que seja suficiente para o desenvolvimento das atividades econmicas e manter o sistema econmico com liquidez. Considera-se que os objetivos da autoridade monetria so: estabilidade de preos, estabilidade da taxa de juros, estabilidade do sistema financeiro, elevado nvel de emprego, crescimento econmico e estabilidade no mercado cambial. Atribuir maior flexibilidade para os gestores pode parecer benfico, logo a conduo segundo polticas monetrias discricionrias atraente. No entanto, sabendo que os gestores podem ser inconsistentes os agentes consideram esta probabilidade na formao das expectativas, antes e aps o anncio das polticas econmicas. Tendo este fato em mente, parece que uma soluo para este problema o estabelecimento de regras anunciadas antecipadamente e que sero

seguidas. Mesmo neste caso necessrio que o governo possua credibilidade para formar as expectativas corretas e, mais imprescindvel, o cumprimento de tais regras sem desvios propositais a curto prazo. Com a implementao do sistema de bandas cambiais, o governo estabeleceu o depsito compulsrio de 60% sobre os ativos bancrios e a elevao da alquota do IOF de 6% para 18%. O aumento na demanda agregada aps o Plano Real e o crescimento da economia era esperado, uma vez que a estabilizao de preos era um incentivo. Mas, essas medidas restritivas trataram de desaquecer a economia interna. Essa desacelerao do crescimento econmico trouxe conseqncias desastrosas sobre o nvel de emprego, que mantinha certa estabilidade desde o incio da dcada. A poltica monetria oscilou durante o Plano Real, entre maro de 1995 at o final de 1999, elevando as restries durante as crises externas. A opo por uma poltica monetria restritiva caracterizou o perodo de 1994 a 2004, pois os juros reais praticados foram altos, o crdito foi restrito, as taxas dos depsitos compulsrios se elevaram e as operaes de mercado aberto funcionaram com a venda de ttulos pblicos. Foram mantidas taxas de juros internas muito elevadas em comparao s taxas internacionais, para esterilizar a moeda nacional emitida que, principalmente entre 1994 e 1999, era facilmente trocada por moeda estrangeira, aumentando as reservas no incio do programa, e posteriormente para conter a demanda e atrair capitais externos. Essas taxas sofreram um aumento considervel em abril de 1995 com objetivo de barrar a sada de capitais devido Crise do Mxico ocorrida em dezembro de 1994. Em agosto de 1995, inicia-se um processo de uma lenta reduo, porm, no segundo semestre de 1997 com a crise Asitica, os juros se elevaram novamente. E ocorreu o mesmo em agosto de 1998 com a crise da Rssia, permanecendo em patamares elevados at 1999. As elevadas taxas de juros a partir de 1995 contriburam para o aumento da dvida pblica interna e externa, mas tambm influenciaram negativamente toda a atividade econmica atravs da reduo dos nveis de investimentos, elevao da

inadimplncia, bem como aumentando o custo das empresas que estavam endividadas. Observa-se que os juros finais pagos pelos consumidores (credirio, cheque especial, CDC) foram mais elevados que os juros pagos pelo governo devido ao spread e risco de inadimplncia. A utilizao de juros elevados para conter a demanda tem um efeito limitado. Se por um lado o efeito substituio exerce um fator contracionista sobre a demanda privada, por outro o efeito-riqueza exerce um fator expansionista sobre a demanda, pois o setor privado um credor lquido e o governo um devedor lquido. Por esta razo tomaram-se algumas medidas de restrio ao crdito. Inicialmente houve um grande aumento do consumo e do credirio no incio do Plano Real, posteriormente este comportamento foi detido com a elevao da taxa de juros e dos compulsrios, resultando em uma reduo na oferta de crdito. Em outubro de 1994 foi estabelecido um prazo mximo de trs meses para as operaes de crdito de qualquer natureza e recolhimento compulsrio de 15% sobre essas operaes. Em dezembro de 1994 ainda foi criado o recolhimento compulsrio de 30% sobre qualquer operao passiva. Essas regras foram sendo eliminadas ou modificadas ao longo do tempo, conforme o gerenciamento do Plano. As operaes de mercado aberto so realizadas atravs da compra e venda de ttulos pblicos pelo Banco Central, com o objetivo de regularizar a liquidez da economia. No incio do Plano Real as vendas de ttulos esterilizavam a moeda nacional, e posteriormente continuou aumentando devido ao aumento da dvida pblica. Pode-se concluir que a poltica monetria teve um papel fundamental no sentido de criar um impulso contracionista necessrio para compensar a expressiva presso expansionista gerada pela transferncia de renda provocada pela drstica reduo da inflao. Na viso do governo a poltica monetria baseada em metas de inflao e regime de taxas de cmbio flutuantes, implementado em meados de 1999, proporcionou estabilidade nos preos. Durante o perodo de 1994 a 1998, a poltica monetria foi utilizada como instrumento para atrair capitais do exterior para o Brasil. Esta opo adotada pelo

governo pode ser observada conforme mostra o Grfico 4. De julho de 1994 a dezembro de 1995 a taxa Selic atingiu em mdia 60% a.a. De janeiro de 1996 a dezembro de 1998 28% a.a e manteve-se em torno deste patamar at julho de 1999 em funo da instabilidade gerada pelo ambiente macroeconmico internacional. Porm, de 1999 at 2004, o governo passou a utilizar a taxa de juros como instrumento para conter a inflao e a taxa se manteve estvel em torno de 19% a.a.

% 140

120 100

80

60

40 20

A poltica monetria foi submetida incertezas geradas pelo mercado externo no ano 2000. Neste perodo, verificou-se elevao no preo internacional do petrleo, a indefinio quanto poltica monetria nos EUA, dificuldades enfrentadas pela economia Argentina, todos estes fatores acarretaram em riscos por parte dos agentes externos, atingindo tambm o Brasil. Ento a manuteno de uma taxa de juros alta nos perodos, onde as incertezas no cenrio macroeconmico internacional eram maiores,foi a maneira encontrada pelo governo para que o pas no sofresse com a conjuntura mundial. Mesmo assim a Selic apresentou uma pequena queda de 19%a.a em janeiro para 15,75% a.a em dezembro.

/9 4 ja n/ 95 ju l/9 5 ja n/ 96 ju l/9 6 ja n/ 97 ju l/9 7 ja n/ 98 ju l/9 8 ja n/ 99 ju l/9 9 ja n/ 00 ju l/0 0 ja n/ 01 ju l/0 1 ja n/ 02 ju l/0 2 ja n/ 03 ju l/0 3 ja n/ 04 ju l/0 4

ju l

Grfico 3 - Evoluo Taxa Selic % (1994 2004)

Fonte: Banco Central do Brasil - Bacen, 2005.

Ainda em 2000 destaca-se a classificao das operaes de crdito em vrios nveis de risco pelo Banco Central, permitindo a identificao mais precisa do grau de risco de cada operao e uma pequena queda da dvida indexada em moeda estrangeira que passou de 30,2% para 28% em relao ao montante total, porm, verificou-se um aumento na dvida pr-fixada de 12,9% para 21% e um alongamento da durao mdia da dvida. Em 2001, o Copom optou por elevar novamente a taxa Selic, para proporcionar o aumento da oferta de moeda estrangeira no pas, assim a taxa atingiu o patamar de 19% em julho. Para desestimular a reteno de moeda estrangeira por parte dos agentes internos, o governo passou a cobrar um compulsrio de 10% sobre os depsitos a prazo. A poltica monetria visou que as incertezas do cenrio macroeconmico e poltico no afetassem o cumprimento da meta de inflao. A trajetria ascendente da taxa de cmbio poderia se transformar em risco de repasse para os preos internos e as regras de reajustes de preos administrados pressionaram os indicadores de inflao. Neste ano entrou em vigor o novo Sistema de Pagamento Brasileiro (SPB), que fez com que as instituies financeiras necessitar de um nvel mais elevado de reservas disponveis, uma vez que todas as operaes que envolvessem a conta reservas bancrias passaram a ser contabilizadas pelo seu valor bruto e em tempo real. A partir de meados de julho de 2002, a conduo da poltica monetria foi caracterizada por postura conservadora, tendo em vista o aumento da preferncia pela liquidez na economia. O baixo crescimento mundial e as incertezas quanto futura poltica econmica interna no perodo pr-eleitoral geraram condies para movimentos especulativos. Assim, os recolhimentos compulsrios sobre depsitos a prazo e de poupana foram elevados e um novo aumento da taxa Selic foi necessrio, atingindo o patamar de 25% a.a em dezembro de 2002. Devido ao quadro de incertezas, a poltica monetria precisou ser ajustada em 2003 para que as metas de inflao fossem cumpridas. Assim, o ndice

estabelecido para 2003 passou de 4% para 8,5%, e as metas de inflao de 5,5% para 2004 e 4,5% para 2005.

Utilizando a taxa de juros como o principal instrumento de poltica monetria para reverter o crescimento da inflao, a taxa Selic atinge 26,5% a.a. em fevereiro de 2003. O Conselho Monetrio Nacional passou os recolhimentos compulsrios sobre depsitos a vista de 45% para 60% no incio do ano de 2003, porm, como as incertezas referentes conduo da poltica econmica foram reduzidas, o CMN estabelece em dezembro deste mesmo ano, que os compulsrios voltassem mesmo ao patamar inicial, 45%. O objetivo da conduo da poltica monetria em 2004 foi assegurar crescimento sustentado do produto, reduzindo a taxa de juros gradualmente para um patamar de 17,75% a.a., em dezembro de 2004. Destaca-se ainda neste perodo, a expanso das operaes de crdito pessoal, principalmente as operaes de crdito consignados em folha de pagamento que apresentaram taxa de juros menores em funo da garantia envolvida no contrato. Observando-se os dados do Grfico 3, a Taxa Selic se manteve elevada, praticamente durante todo o perodo de 1994 a 1998, com o objetivo de atrair capital do exterior para solucionar questes referente ao Balano de Pagamentos. A partir de 1999 verifica-se que a taxa se mantm relativamente estvel, pois a poltica monetria tinha, neste momento, o objetivo de controlar a inflao. Salienta-se uma pequena elevao durante o ano de 2003, devido a turbulncias causadas no mercado financeiro em funo do ano eleitoral 2002.

3.3 Poltica Cambial

A taxa de cmbio pode ser definida como o preo da moeda estrangeira em termos da moeda nacional ou vice-versa. Assim, por exemplo, tanto faz afirmar que um dlar americano vale R$ 2,97, quanto que um real vale US$ 0,34 ( R$ 1,00 = US$ 1,00 / 2,97 ). No Brasil, utiliza-se como conveno, cotar o preo da moeda estrangeira na moeda nacional. Dessa forma, o aumento da taxa de cmbio, digamos de US$ 1,00

= 2,97 para US$ 1,00 = R$ 3,00, implica que a moeda nacional se desvalorizou em relao divisa estrangeira. Um governo pode optar entre trs sistemas cambiais: - Taxa de Cmbio Flexvel ou Flutuante: as taxas de cmbio so flutuantes ou flexveis quando seu valor determinado livremente no mercado de divisas, atravs da interao das foras da oferta e demanda. - Taxa de Cmbio Fixa: a taxa de cmbio denominada fixa quando, em vez de ser determinada pelo mercado, seu valor fixado pelo Banco Central do pas, que se compromete a comprar e vender qualquer quantidade de divisas a esta taxa. - Sistema de Bandas Cambiais: para evitar alguns inconvenientes causados pelas taxas flutuantes, a maioria dos pases, utiliza um sistema misto. O Banco Central deixa que as taxas de cmbio flutuarem dentro de um intervalo com limite mnimo e mximo (banda). Se a taxa de cmbio ameaar romper o limite mnimo, o Banco Central entra comprando divisas de forma a evitar que este seja ultrapassado. Similarmente, se o limite mximo que estiver ameaado, o Banco Central passa a vender divisas, derrubando a cotao. Assim, uma vez que o governo faz a sua opo de sistema cambial, a escolha de determinadas polticas fiscal e monetria traz conseqncias para a taxa de cmbio. Se um governo opta por um sistema de taxa de cmbio fixa, uma poltica fiscal expansionista, eleva os gastos do governo e aumenta a demanda agregada, proporcionando um dficit em transaes correntes e elevao da taxa de juros. Logo, ocorre atrao de capitais para o pas, que cria uma tendncia a valorizao cambial. Como a taxa fixa, o governo deve aumentar a demanda da divisa estrangeira, para que esta permanea constante. J uma poltica monetria expansionista com cmbio fixo, provoca reduo na taxa de juros e uma fuga de capitais. Este movimento empurra a taxa de cmbio para cima, mas como este no pode sofrer alteraes o governo deve reduzir a base monetria atravs da oferta da divisa estrangeira.

Se um governo opta por sistema de taxa de cmbio flutuante, uma poltica fiscal expansionista, eleva os gastos do governo e aumenta a demanda agregada e tambm proporciona dficit em transaes correntes e elevao da taxa de juros. Porm, neste sistema cambial como a taxa livremente definida no mercado, uma elevao da taxa de juros atrai capital, valorizando o cmbio e apresentando um impacto negativo sobre as exportaes. E uma poltica monetria com cmbio fixo, provoca reduo na taxa de juros e uma fuga de capitais, desvalorizando o cmbio e favorecendo as exportaes.

3.3.1 Cmbio Flutuante: julho 1994 a maro 1995

A implantao do Real com a paridade com o dlar suscitou em uma queda na taxa de cmbio nominal de acordo com o mercado. Uma vez que a entrada de capital externo aumentou em decorrncia da estabilizao econmica e da poltca de juros altos, a moeda Real se fortaleceu. Isso fazia parte da estratgia do plano de uma moeda forte e confivel: era um ativo raro, escasso e extremamente valorizado. No final do primeiro ms a taxa de cmbio nominal fechou em R$0,94/US$. No final de agosto, aps o cambial nominal atingir R$ 0,89/US$, o Banco Central imps algumas medidas para aumentar a demanda por dlar e evitar uma valorizao do Real. As medidas foram: a liquidao antecipada das obrigaes decorrentes de emprstimos e financiamentos, a contratao de cmbio para a liquidao futura em operaes financeiras, a ampliao do pagamento vista e a dispensa de barreira de importao. As medidas impostas teriam que surtir efeito, mas com a poltica de valorizao cambial, em novembro de 1994 a balana comercial apresentou saldo deficitrio pela primeira vez desde 1987. Outro ponto que favoreceu a valorizao da taxa de cmbio foi a entrada de capitais autnomos, atrados pela alta taxa de juros, o que gerava excesso de oferta de moeda estrangeira no mercado interno. Portanto, o equilbrio em transaes correntes dava-se atravs da entrada de capitais estrangeiros para compensar o dficit na balana comercial, devido taxa de cmbio sobrevalorizada.

Entretanto, em dezembro de 1994, a crise cambial no Mxico contagiou a maioria dos pases em desenvolvimento, inclusive o Brasil. Esse contgio deu-se pela desconfiana dos investidores externos na dvida se os pases poderiam honrar seus compromissos. A partir de dezembro houve uma fuga de capitais estrangeiros autnomos de curto prazo no Brasil, devido crise mexicana com o chamado efeito tequila. A flutuao sofreu influncia direta do Banco Central para evitar a desvalorizao do cmbio. Essa interveno no foi por meio de medidas, mas com a injeo de US$ 2,4 bilhes no mercado. A manuteno da taxa de cmbio nominal valorizada dependia da entrada e da reserva de dlares no pas. Esse procedimento foi comprometido devido vulnerabilidade externa brasileira que agora dependia do capital voltil para manter o equilbrio das contas externas. Mesmo com o aumento dos juros de 46% ao ano em janeiro de 1995 para 56% a.a em fevereiro de 1995, a fuga de capital externo continuou a ocorrer. O governo encontrava alguns obstculos para a aprovao de emendas que permitiriam as privatizaes nas telecomunicaes, petrleo e energia eltrica, setores historicamente estatais. As privatizaes, da mesma forma, seriam uma fonte de dvidas para a manuteno da taxa de cmbio valorizada. Sem sada, o governo teve que alterar a poltica cambial brasileira do regime de cmbio flutuante para o sistema de bandas cambiais.

3.3.2 Cmbio Fixo com Sistema de Bandas: maro de 1995 a janeiro de 1999

Esse novo sistema de cmbio na economia brasileira teve seu incio em 6 de maro de 1995 atravs do Comunicado n 4479 do Banco Central, pelo qual a autoridade monetria passa a atuar no mercado de cmbio via leiles eletrnicos, visando a manter a taxa de cmbio dentro dos limites pr estabelecidos. A banda cambial estabelecida ficou entre R$ 0,86/US$ e R$ 0,90/US$. Esses limites vigoraram at 1 de maio de 1995, quando houve ampliao do limite superior da banda para R$ 0,98/US$.

Essa delimitao de bandas na taxa de cmbio nominal fazia parte de um pacote de medidas adotadas pelo governo aps a crise mexicana, uma vez que se percebeu que a necessidade de capital externo para equilibrar as contas do balano de pagamentos no podia se fazer sem controle. Com o sistema de bandas, o governo poderia controlar a valorizao do Real, nesse momento com intuito de desvaloriz-lo um pouco, para que diminussem as importaes, no agravando mais os dficits na balana comercial. Em junho de 1995, aps especulaes sobre a credibilidade da poltica cambial e a interveno do Banco Central para assegurar a estabilidade do cmbio depois de um ataque especulativo contra o Real, o Banco Central intervm editando o Comunicado n 4637 e introduzindo os leiles de spread. Nesses leiles, os bancos determinavam no mercado cambial de compra e venda de divisas baseados no spread determinado pelo Banco Central. O objetivo do Banco Central era alargar a banda cambial e praticamente fixar o cmbio nominal com oscilaes de 0,5% para evitar especulaes sobre a utilizao das variaes do cmbio nominal para indexar preos e salrios. A manuteno da taxa de cmbio sobrevalorizada desde a implementao do Real agravava a situao de dependncia de entrada de capitais, tanto especulativa quanto de investimentos externos diretos, uma vez que as divisas eram necessrias para equilibrar as contas externas. A atrao das divisas geradas pelos juros altos causou trs problemas para o governo: o aumento da dvida pblica, aumento dos gastos e endividamento do governo. Os investidores externos demonstraram falta de credibilidade no governo em sustentar tais medidas estabilizadoras da economia. A perda de reservas aps a crise do Mxico foi respondida com aumento na taxa de juros e depois de superado o problema, mesmo com a queda nos juros, a atratividade do capital se mantinha. Em 1996 o governo tinha como meta o aumento das exportaes, pois o dficit na balana comercial havia atingido cerca de US$ 5 bilhes. A poltica cambial nesse ano foi caracterizada por minidesvalorizaes, como tentativa de incentivo s exportaes e inibio s importaes, mas isso no surtiu muito efeito, uma vez que a taxa de cmbio desvalorizou-se 6,8%, bem abaixo dos 15% de desvalorizao em 1995.

Em fevereiro de 1997, o Banco Central estipulou novos valores para a banda cambial, R$ 1,05/US$ e R$ 1,14/US$, na tentativa de melhorar a balana comercial e estimulou, ainda mais a entrada de capitais. Nessa poca o Brasil acumulava um crescimento nas reservas internacionais desde abril de 1995, aps superao da crise mexicana, que chegava a nveis superiores a US$ 60 bilhes. Em outubro de 1997 o problema da vulnerabilidade externa voltava a perturbar a economia brasileira com a crise da sia. Mais uma vez, ocorre a fuga de capitais especulativos e de reservas de divisas, o que poderia gerar crise cambial. Como soluo para esta crise o governo volta a elevar a taxa de juros a fim de manter as reservas. Esse ataque especulativo no produziu o colapso do regime cambial brasileiro, uma vez que as reservas internacionais voltaram a crescer em janeiro de 1998, chegando a US$ 74 bilhes. Com a instabilidade econmica mundial gerou-se um influxo de capitais aos pases em desenvolvimento a partir de 1998. Com a reduo dos recursos externos no se promoveria o equilbrio na conta de transaes correntes e do balano de pagamentos. Juntamente com os acontecimentos adversos, no final de 1998 ocorreria mais uma eleio para presidente e governadores. Mesmo com todos estes problemas, Fernando Henrique Cardoso estava concorrendo reeleio. A sada seria estancar a perda de divisas e manter a poltica de estabilizao econmica, que favoreciam FHC. A realizao de um acordo com o FMI representou um alvio nas reservas internacionais. Alm disso, houve uma reduo das taxas de juros de pases desenvolvidos credores e o anncio de um pacote fiscal em novembro de 1998, o que acalmou a presso cambial e assegurou a reeleio de FHC. Em dezembro de 1998, o Congresso Nacional no aprovou a reforma da previdncia nos moldes do Executivo e isso gerou desconfiana nos agentes econmicos. O cmbio ultrapassa o limite superior das bandas e a bolsa de valores despenca. Em janeiro de 1999, o Brasil tinha de reservas internacionais apenas US$ 36,14 bilhes, quase 50% a menos do que tinha em abril de 1998. Entre 1 e 15 de janeiro de 1999, o sistema de bandas cambiais entrou em colapso. O presidente do

Banco Central Gustavo Franco pediu demisso e em seu lugar tomou posse Francisco Lopes. Lopes ampliou a banda cambial e permitiu sua flutuao entre R$ 1,20/US$ e R$ 1,32/US$. Como era evidente que o cmbio estava sobrevalorizado e a adoo do regime de flutuao de cmbio era uma questo de tempo, a corrida por dlar no mercado de cmbio fez com que o limite superior da banda fosse atingido no mesmo dia. Em 15 de janeiro de intervir 1999, o Banco Central anunciou que no iria mais

na cotao do cmbio. A formalizao do novo regime cambial de livre

flutuao do cmbio se deu em 18 de janeiro. Estava terminada esta fase da economia brasileira onde o cmbio valorizado era a ncora da estabilizao de preos e do controle inflacionrio e a taxa de juros elevada atraa capital externo para manter o equilbrio do balano de pagamentos. Observando-se o grfico 5, verifica-se que a taxa de cmbio nominal, bem como a taxa real, apresentou pequenas variaes no perodo de maro 1995 a dezembro 1998. Isto ocorreu em funo do sistema cambial adotado, o sistema de bandas cambiais.

3.3.3 Cmbio Flutuante: janeiro 1999 aos dias atuais

Em janeiro de 1999, com o fim da manuteno da taxa de cmbio valorizada, a taxa passa a flutuar livremente e atingindo R$ 1,50/US$. A ncora cambial antes responsvel pela estabilizao dos preos, devido aos sucessivos dficits na balana comercial, ora compensado pela entrada de capitais incentivados pelos juros altos, foi abandonada. Agora, o cmbio flutuante tenderia a diminuir os dficits na balana comercial e incentivaria a entrada de divisas atravs das exportaes, enquanto a inflao estaria sob controle devido aos desestmulos ao consumo e produo devido os juros altos. Portanto, ocorreu uma inverso das funes das polticas cambial e monetria. Em 1999, aps a crise cambial brasileira e o abandono da valorizao cambial, a flutuao do cmbio permitiu que houvesse melhora nas contas da

balana comercial. Isso tambm permitiu a queda dos juros a partir de maro deste ano. Em 1999 ocorre uma desvalorizao natural da taxa de cmbio, aps muitos anos de estrangulamento cambial, que gerou sucessivos dficits na balana comercial. Passados dois meses da crise a cotao do cmbio estava em R$ 2,16/US$ com uma desvalorizao de 80% em relao ao nicio do ano. Aps este salto na cotao do cmbio o seu valor recuou e oscilou entre R$ 1,80/US$ e R$ 2,00/US$ durante o ano de 1999. Atrelada a essa desvalorizao vieram significativas melhoras na balana comercial, que neste ano apresentou dficit de US$ 1,28 bilho. Em 2000, a mudana de patamar da taxa de cmbio continuou gerando melhoras na balana comercial. Em junho de 2001 diante da permanncia do ambiente de incerteza gerado pela crise da Argentina, o Brasil fez um emprstimo junto ao FMI no valor de US$ 2 bilhes, bem como um novo acordo que disporia ao Brasil US$ 6 bilhes para intervir na cotao do cmbio. No ms seguinte houve sucessivas intervenes no mercado de cmbio pelo Banco Central, porm no interferindo na permanncia da flutuao do cmbio. Mesmo assim a cotao do cmbio chegou a R$ 2,59/US$ com desvalorizao de 33% em sete meses. Em setembro deste mesmo ano, aps o atentado terrorista nos EUA, a cotao do cmbio chegou a R$ 2,80/US$ a maior do ano. A partir da, o Banco Central negociou um novo acordo com o FMI na ordem de US$ 16 bilhes, para cobrir o perodo de setembro 2001 a dezembro de 2002. Aps passados os efeitos imediatos, o cmbio toma uma trajetria descendente atingindo R$ 2,70/US$ no final de outubro e R$ 2,32/US$ no final do ano. Em 2002 novos problemas voltaram a assombrar a economia brasileira. As incertezas associadas ao processo eleitoral e a possvel troca de um governo que tinha como prioridade a estabilizao para um governo de esquerda, gerou um influxo de capitais para o Brasil. At abril de 2002 a cotao manteve o mesmo patamar que encerrou 2001, com pequenas oscilaes na faixa de R$ 2,35/US$. Aps esse perodo, a taxa de cmbio superou os R$ 3,00/US$ ao final de julho.

O Banco Central, na tentativa de controlar o ataque especulativo ao Real, toma diversas medidas na tentativa de estabilizar a cotao. Durante o ano houve a introduo de dlares no mercado de cmbio na ordem de US$ 7,5 bilhes. Neste valor est includo o resgate, por parte do governo, de ttulos atrelados ao dlar, para demonstrar a disponibilidade do governo em manter-se fiel a poltica proposta. Entretanto estas polticas no surtiram o efeito desejado e a cotao do dlar s vsperas do segundo turno da eleio, atinge R$ 3,95/US$, alcanando a maior cotao desde a implantao do Real. O ano de 2002 terminou com o cmbio oscilante na faixa de R$ 3,53/US$, recuando aps a mudana de postura de Lula, da confiana dos agentes econmicos no novo cenrio presente e do aumento dos juros para 25% ao ano. O segundo semestre de 2002 foi caracterizado como um perodo de aumento da averso dos investidores internacionais ao risco representado pelos pases emergentes. No caso brasileiro, a reduo registrada no fluxo de capitais e nas linhas de crdito foi intensificada pelas incertezas associadas transao do governo, registrando-se expressiva depreciao da taxa de cmbio no perodo. Nesse contexto, o Banco Central tomou medidas que inibissem a volatilidade da moeda norte-americana, aumentando de 75% para 100% a exigncia de capital para a exposio lquida em cmbio das instituies financeiras e passou a 30% o limite mximo da posio cambial lquida como proporo do patrimnio ponderado. A taxa de cmbio passou a apresentar tendncia de valorizao de R$ 3,52/US$ 1,00 em janeiro para de R$ 2,88/US$ 1,00 em abril de 2003, devido reduo da desconfiana por parte dos agentes econmicos referente ao novo governo. Destaca-se que em setembro de 2003, o Banco Central reduziu de dois para o nmero de leiles destinados rolagem da dvida atrelada ao dlar, o qual passou a ser realizado pelo menos quatro dias teis antes dos vencimentos. Em 2004, manteve-se a estratgia de reduo da parcela da dvida pblica interna atrelada ao dlar e de compra de divisas no mercado para pagamento da dvida externa e para recomposio do nvel de reservas internacionais, com o objetivo de reduzir a vulnerabilidade do balano de pagamentos.

A partir de setembro de 2004, a moeda brasileira passou a se valorizar perante o dlar, encerrando o ano em R$ 2,65/US$ 1,00. A moeda norte americana acumulou em 2004 uma depreciao de 8,1% contra uma depreciao de 18,2% em 2003. Observando-se o Grfico 4, verifica-se que a taxa de cmbio nominal, bem como a taxa real, apresentaram elevao a partir do momento em que o governo passou a adotar o regime de cmbio flutuante em janeiro de 1999. Destaca-se o perodo de maior oscilao entre o segundo semestre de 2002 e o primeiro semestre de 2003, devido ao quadro poltico em que o pas se encontrava no momento.

5.0000 4.5000 4.0000 3.5000 Taxa (R$) 3.0000 2.5000 2.0000 1.5000 1.0000 0.5000 0.0000 jul/94 jul/95 jul/96 jul/97 jul/98 jul/99 jul/00 jul/01 jul/02 jul/03 jul/04 TX DE CAMBIO NOMINAL TX CAMBIO REAL

Grfico 4 - Taxa de Cmbio Nominal x Real 1994 2004

Fonte: Banco Central do Brasil- Bacen, 2005.

4 EVOLUO DO DFICIT PBLICO: FATOS GERADORES E PERSPECTIVAS DE SOLUO

Apontar o aumento da dvida do Governo Federal tem sido uma crtica freqente desde a implantao do Plano Real. De fato, em julho de 2004 a dvida representava 30% do PIB e elevou-se para 51% do PIB em dezembro de 2004.
60.00%
57.18% 55.50% 52.63% 51.81%

50.00%

48.68%

48.78%

41.71%

40.00%
33.28% 30.01% 30.58% 34.35%

30.00%

20.00%

10.00%

0.00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Grfico 5 - Relao Dvida/PIB 1994 2004

Acredita-se na hiptese de que um dos principais fatores que contriburam para esta elevao no perodo analisado foi o reconhecimento por parte do governo de dvidas pr-existentes. Tambm consideram-se fatores relevantes a taxa de juros implementada pelo governo e a oscilao na taxa de cmbio. Segundo o Banco Central, a maior parte de aumento da dvida interna foi de R$ 275,2 bilhes, destinados ao saneamento das contas dos Estados e municpios. Isso representou 48,1% e foi o principal fator do crescimento.

Assumir as dvidas de 25 Estados, incluindo o Distrito Federal fez parte de um saneamento financeiro sem paralelo na histria da Federao brasileira. Cada governador se comprometeu a seguir um programa de equilbrio entre suas receitas e despesas, evitando gastar mais do que arrecada. Dados publicados pelo Banco Central demonstram que de cada R$ 100 do aumento da dvida interna, R$ 85 se devem aos trs primeiros fatores: saneamento de Estados e prefeituras, fortalecimento dos bancos pblicos federais e reconhecimento dos esqueletos das contas pblicas. Ou seja, em sua maior parte, esse crescimento vem da iniciativa do Governo Federal em assumir ou reconhecer dvidas que j existiam. Durante a dcada de 1980 e a primeira metade dos anos 1990, as contas estaduais e municipais passaram por crises constantes, um quadro que ameaava a viabilidade das administraes de governadores e prefeitos. Com o Plano Real e a estabilizao da economia, essa realidade veio tona. O Governo Federal passou, ento, a patrocinar programas que permitissem aos Estados e prefeituras resolver suas dificuldades financeiras. Aos poucos, os programas de saneamento financeiro de Estados e prefeituras acabaram se convertendo no principal fator de expanso da Dvida Interna. Isso incluiu tambm o apoio reestruturao e/ou privatizao dos bancos estaduais. Eram dvidas que vinham se tornando impagveis e foram negociadas em condies favorveis. Os Estados pagam prestaes mensais, que no ultrapassam 15% de sua receita lquida real (RLR), ao Governo Federal. A maioria dos Estados paga prestaes correspondentes a 13% de sua RLR. O Brasil passou a contar com a colaborao dos Estados na consolidao do ajuste fiscal e do equilbrio das contas pblicas. E ganharam os brasileiros por mais esse fator que ajudou a consolidar a estabilidade. O Governo Federal decidiu tambm fazer o mesmo com as dvidas dos municpios. Foram beneficiados 180 municpios, em 17 Estados, entre os quais nove capitais. Junto com esse Programa de Apoio ao Ajuste Fiscal dos Estados, houve a iniciativa para reestrutura dos bancos pblicos estaduais, cujas contas no iam bem. Desde o comeo dos anos 80, os bancos vinham sendo utilizados para financiar as

dificuldades de caixa dos governos estaduais ou para favorecer os interesses polticos do governo, especialmente em perodos eleitorais. O Governo Federal lanou o Programa de Reduo da Participao do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes). Aos Estados, para ter acesso a esse apoio financeiro, coube escolher para seus bancos estaduais entre as opes: saneamento, privatizao ou transformao em agncia de fomento. O Proes teve a adeso de 21 Estados. At o final de 2001, o resultado era o seguinte: 10 instituies bancrias estaduais extintas ou liquidadas

extrajudicialmente, 5 saneadas, 8 privatizadas, 6 federalizadas para posterior privatizao e 16 transformadas em agncia de fomento (sem possibilidade de receber depsitos do pblico). O programa de fortalecimento dos bancos pblicos federais foi iniciado com R$ 8 bilhes destinados capitalizao do Banco do Brasil em 1996, que, em corresponderam a R$ 26,9 bilhes. Houve uma complementao desse programa com medidas de saneamento em 2001, com recursos destinados Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amaznia, equivalentes a R$ 42,6 bilhes. Assim como o saneamento de Estados e

municpios, esse programa de fortalecimento dos bancos pblicos federais atacou problemas originados em perodos anteriores. Um dos objetivos centrais foi o de acabar com o fornecimento de emprstimos a preos muito inferiores aos de mercado ou de difcil recuperao, sempre com prejuzo para os bancos federais. Outro alvo foram os elevados subsdios concedidos nas reas de saneamento, habitao, agricultura, pequenos e mdios produtores e financiamentos de programas de desenvolvimento regional. Com o reconhecimento dos esqueletos da dvida pblica, houve explicitao de vrias fontes de dvida pblica, que at ento no eram contabilizadas como tal. Assim, o Governo Federal deu uma contribuio para a transparncia e a credibilidade das contas pblicas, embora isso certamente tenha ajudado a elevar os nmeros da dvida.

Tabela 4 - Fatores do aumento da dvida lquida do Setor Pblico 1994 a 2004 1. Razo Dvida total lquida do setor pblico/PIB (%) 1994 30 2004 51.8 Aumento no perodo 21.8 2. Fatores de variao (% PIB) 2.1 Aumentos Juros Variao Cambial Esqueletos Outros ajustes 2.2 Redues Supervit Primrio Crescimento do PIB Privatizaes Aumento no perodo
Fonte: Banco Central - BACEN, 2005

72.7 51.3 13.5 6.5 1.4 -50.8 -18.5 -28.2 -4.1 21.8

Os principais esqueletos foram: Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS). Criado pelo Banco Nacional da Habitao (BNH), em 16-6-1967 com a finalidade de garantir limite de prazo para amortizao da dvida aos adquirentes de habitaes financiadas pelo Sistema Financeiro da Habitao (SFH). Na dcada de 1980, o fundo teve as suas responsabilidades ampliadas em conseqncia da acelerao da inflao e, sobretudo, pela concesso de sucessivos e cumulativos subsdios aos muturios do SFH que levaram a um descompasso cada vez maior entre as prestaes pagas pelos muturios e os saldos devedores dos contratos de financiamento, sem a correspondente cobertura oramentria. Superintendncia de Incentivo Marinha Mercante (Sunamam). Est entre os casos mais relevantes das dvidas deixadas por empresas estatais. Ao longo dos anos 1980, foi colhendo prejuzos seguidos. Ao ser extinta, tinha uma dvida enorme, superior a R$ 6,5 bilhes.

 Rede Ferroviria Federal. Faz parte das dvidas das estatais. A concesso de suas 6 malhas ao setor privado, entre 1997 e 1998, implicou a herana de dvidas de R$ 2,2 bilhes. A iniciativa de assumir os esqueletos fez parte de um conjunto de medidas que levaram o Brasil a receber, recentemente, uma espcie de certificado ISO 9000 de qualidade na rea fiscal. Diversos programas e aes de governo levaram emisso de ttulos, com destaque para: a Lei Kandir; o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex); o refinanciamento das dvidas dos produtores rurais e o Programa de Reforma Agrria. O objetivo foi atender basicamente a necessidades como: a promoo das exportaes, o apoio agricultura e realizao da Reforma Agrria, todas elas fundamentais para o desenvolvimento econmico e social do pas. O ltimo fator est ligado a aes de gesto da dvida, sendo a principal delas a realizao de emisses de ttulos acima das necessidades de financiamentos correntes do governo federal. Troca de dvida externa por dvida interna, ao longo do perodo, o governo brasileiro tem buscado reduzir o estoque da dvida externa, o que tem sido feito por meio da emisso de ttulos no mercado interno para pagar a parte do servio dessa dvida no coberta por fontes oramentrias especficas ou emisses no mercado externo. Adicionalmente, o governo realizou programas de troca de ttulos da dvida externa renegociada (bradies) por ttulos da dvida interna (NTN-A) e de incentivo ao setor audiovisual brasileiro. Ao se analisar a evoluo da dvida pblica, merecem destaque dois fatores que contriburam para sua reduo: as privatizaes e os supervits primrios, responsveis por um total de R$ 167,6 bilhes. As privatizaes geraram R$ 67,9 bilhes, que foram responsveis por diminuir a elevao da dvida em 11,9%, na medida em que os recursos arrecadados serviram para resgatar ttulos emitidos pelo Governo Federal. Alm disso, o efeito positivo da venda de uma empresa pblica amplia-se pela transferncia para o setor privado de todas as dvidas que a empresa tem.

De um resultado primrio nulo, na mdia do perodo 1995-1998, o Governo Federal passou a apresentar supervits primrios entre 2% e 3% do PIB, a partir de 1999. Eles passaram a contribuir com o ajuste fiscal do conjunto do setor pblico, permitindo o cumprimento das metas globais do Programa de Estabilidade Fiscal. TABELA 5. EVOLUO DA DVIDA LQUIDA FATORES CONDICIONANTES

4.1 Fatores Condicionantes

O reconhecimento de dvidas j existentes foi um fator condicionante que determinou o crescimento da dvida pblica brasileira dentro do perodo analisado, que consistiu no Programa Estadual de Saneamento Bancos (PROES), Fundo de Compensao Salarial (FCVS), a renegociao das dvidas estaduais.

Fluxos acumulados no ano

Discriminao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

R$ milhes 2004

Dezembro

Dezembro

Dezembro

Dezembro

Dezembro

Dezembro

Dezembro

Dezembro

Dezembro

Dvida lquida total - saldo

269 193

308 426

385 870

516 579

563 163

660 867

881 108

913 145

956 996

Dvida lquida - var. ac. ano

1/

60 733

39 233

77 443

130 709

46 584

97 704

220 241

32 037

43 851

Fatores condicionantes: NFSP Primrio Juros nominais Ajuste cambial

60 733 44 968 740 44 229 1 530 1 013 517 - 241 15 220 - 745

39 233 51 626 8 310 43 317 4 114 1 606 2 509 0 - 207 -16 301

77 443 68 229 - 106 68 335 6 859 4 261 2 598 -6 15 216 -12 854

130 709 56 284 -31 087 87 372 69 384 39 873 29 511 0 14 014 -8 973

46 584 39 806 -38 157 77 963 18 344 9 479 8 864 0 8 672 -20 238

97 704 42 788 -43 656 86 444 30 840 19 182 11 658 - 383 25 439 - 981

220 241 61 614 -52 390 114 004 147 225 76 662 70 564 753 14 286 -3 637

32 037 79 037 -66 173 145 210 -64 307 -22 715 -41 592 16 703 605 0

43 851 47 144 -81 112 128 256 -16 193 -3 335 -12 858 7 139 6 514 - 753

Dvida mobiliria interna indexada ao cmbio Dvida externa - metodolgico Dvida externa - outros ajustes Reconhecimento de dvidas Privatizaes
2/

PIB acumulado doze meses - valorizado

808 785

897 946

925 089

1 061 135

1 154 561

1 255 658

1 587 584

1 596 841

1 851 972

Dvida lquida total - saldo Dvida lquida - var. ac. ano

1/

33,3 -5,0 7,5 5,6 0,1 5,5 0,2 0,1 0,1 0,0 1,9 -0,1
3/

34,3 1,1 4,4 5,7 0,9 4,8 0,5 0,2 0,3 0,0 0,0 -1,8 -3,3

41,7 7,4 8,4 7,4 0,0 7,4 0,7 0,5 0,3 0,0 1,6 -1,4 -1,0

48,7 7,0 12,3 5,3 -2,9 8,2 6,5 3,8 2,8 0,0 1,3 -0,8 -5,3

48,8 0,1 4,0 3,4 -3,3 6,8 1,6 0,8 0,8 0,0 0,8 -1,8 -3,9

52,6 3,9 7,8 3,4 -3,5 6,9 2,5 1,5 0,9 0,0 2,0 -0,1 -3,9

55,5 2,9 13,9 3,9 -3,3 7,2 9,3 4,8 4,4 0,0 0,9 -0,2 -11,0

57,2 1,7 2,0 4,9 -4,1 9,1 -4,0 -1,4 -2,6 1,0 0,0 0,0 -0,3

51,7 -5,5 2,4 2,5 -4,4 6,9 -0,9 -0,2 -0,7 0,4 0,4 0,0 -7,9

Fatores condicionantes: NFSP Primrio Juros nominais Ajuste cambial

Dvida mobiliria interna indexada ao cmbio Dvida externa - metodolgico Dvida externa - outros ajustes Reconhecimento de dvidas Privatizaes
2/

Efeito crescimento PIB - dvida Fonte: BACEN

-12,5

4.1.2 O Reconhecimento de Dvidas j Existentes

Durante muito tempo, o governo interveio fortemente na economia brasileira, seja como planejador executor e fiscalizador, seja como controlador de preos e tarifas pblicos, principalmente em setores ento considerados estratgicos. Como o governo atuava praticamente em todos os setores econmicos e sociais, era grande a dificuldade de aferio das fontes e usos de recursos pelo setor pblico o que contribua, por sua vez, para aumentar a probabilidade de surgimento de dbitos no contabilizados na estrutura das contas pblicas. Vrias podem ser as definies de passivos contingentes. Segundo o Banco Central do Brasil, os esqueletos podem ser definidos como dvidas do setor pblico, geradas no passado, e que j produziram impacto macroeconmico e, ao serem reconhecidas pelo Governo Federal, essas dvidas passam a ser contabilizadas no quadro da Dvida Lquida do Setor Pblico - DLSP. As principais dvidas que foram reconhecidas pelo governo so: a) PROES (Programa de Incentivo do Estado na Atividade Bancria) O Governo Federal fixou diretrizes, por meio da Medida Provisria n 1.654/1998, visando reduzir a participao dos estados na atividade bancria mediante a criao de duas concesses: garantias a financiamentos do Banco Central, por um lado; e, por outro, crditos diretamente concedidos pela Unio. Entre as garantias e crditos concedidos, foram destinados recursos equivalentes a R$ 48 bilhes, dos quais R$ 21,4 bilhes referem-se ao saldo lquido que contribuiu para o aumento do valor dos passivos contingentes. Foram beneficiadas cerca de trinta instituies (bancos estaduais, de desenvolvimento e caixas econmicas), destacando-se as seguintes: no Estado de So Paulo, 62,1% para o Banco do Estado de So Paulo BANESPA e a para a Nossa Caixa Nosso Banco NCNB; no Estado de Minas Gerais, 9% aos Bancos do Estado de Minas Gerais BEMGE e ao Desenvolvimento BDMG; no Estado do Paran, 8% para o Banco do Estado do Paran BANESTADO; e, no Rio de Janeiro, 6,1% destinados ao Banco do Estado do Rio de Janeiro BANERJ.

b) FCVS (Fundo de Compensao da Variao Salarial) Criado em 16 de junho de 1967, pela Resoluo n 25 do Conselho de Administrao do extinto Banco Nacional da Habitao BNH, o FCVS foi concebido com trs finalidades: - Garantir a quitao, junto aos agentes financeiros, dos saldos devedores remanescentes de contrato de financiamento habitacional, firmado com muturios finais do Sistema Financeiro da Habitao SFH, em face da possibilidade da ocorrncia, ao final do prazo de amortizao, de saldo devedor residual, decorrente da diferena de critrios de atualizao monetria das prestaes pagas e do saldo devedor da operao (Decreto- Lei - DL n 2.406, de 5/01/1988); Garantir o equilbrio do Seguro Habitacional do SFH,

permanentemente e em nvel nacional (Lei n 7.682, de 2/12/1988); e - Liquidar as obrigaes remanescentes do extinto Seguro de Crdito do SFH (Lei n10.150, de 21/12/2000).

Desde a sua criao o Fundo teve as seguintes fontes de recursos: inicialmente, com aportes do ento BNH e com contribuies mensais dos muturios, limitadas a 3% do valor de suas prestaes; e com a inviabilidade financeira do sistema, o governo editou o Decreto-Lei n 2.164/84 estipulando contribuio a ser paga, trimestralmente, pelos agentes financeiros do SFH, limitada a 0,025% do saldo dos financiamentos imobilirios concedidos, percentual que passou a ser de 0,1% aps a edio da Medida Provisria -MP 1.520/96. Outra fonte de recursos do FCVS seriam as dotaes oramentrias da Unio. A gesto do FCVS est a cargo do Ministrio da Fazenda MF (Lei n 7.739, de 16 de fevereiro de 1989 e Portaria Interministerial n 197, de 8 de novembro de 1989). A administrao feita pela Caixa Econmica Federal CEF e o Conselho Curador o rgo de deliberao coletiva, integrante do MF e que tem por finalidade aprovar as condies gerais de atuao do FCVS. O Conselho possui sete

representantes, a saber: o MF, a STN, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP, o Banco Central, a CEF, a Associao Brasileira de COHABs ABC e a Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana ABECIP. O FCVS possui tambm o Comit de Recursos do Seguro Habitacional do SFH CRSFH que tem a competncia de julgar, em instncia administrativa nica, os litgios decorrentes da aplicao das condies de cobertura, normas e rotinas do Seguro Habitacional do SFH, relativamente a contratos de financiamentos habitacionais cujo equilbrio da aplice esteja sob garantia do FCVS. O CRFSH possui dez representantes, sendo dois do MF,dois do MP, um da Superintendncia de Seguros Privados SUSEP, um do Instituto de Resseguros do Brasil IRB, um da CEF, um da ABECIP, um da ABC e um representante da Federao Nacional das Empresas de Seguros Privados e de Capitalizao FENASEG. J foram liquidados pelo Fundo os resduos de 652,6 mil contratos de financiamento habitacional, no valor de R$ 23,9 bilhes. A dvida estimada do FCVS, decorrente do resduo de 3,95 milhes de contratos, correspondia, em 31 de dezembro de 2001, a R$ 62,6 bilhes (Tabela 2) e, dentre os principais credores do Fundo esto as seguintes instituies: Caixa Econmica Federal (32,2% do total da dvida); agentes financeiros privados (27,7%); Companhia de Habitao Popular COHAB (15,7%); agentes financeiros pblicos (13,4%); e as instituies financeiras em liquidao (8,9%).

c) A Renegociao das Dvidas Estaduais em 1997-1998 A Unio assumiu R$ 101,9 bilhes de dvidas estaduais, sendo R$ 77,5 bilhes refinanciados pelo prazo mximo de 30 anos, a uma taxa de juros real mnima de 6% a.a., R$ 11,4 bilhes a amortizar com receitas de privatizaes estaduais e R$ 13 bilhes referentes diferena de encargos pela rolagem das dvidas entre a data de corte e a data de assinatura dos contratos (valores expressos em reais constantes de 1998). O montante assumido pela Unio (R$ 101,9 bilhes) equivale a 11,3% do PIB e a 77,9% da dvida lquida de estados e municpios em dezembro de 1998. A Lei 9.496/97 estabeleceu critrios para disciplinar a renegociao. Essa parte integrante de um programa de ajuste fiscal dos estados que fixa metas para a dvida

financeira, o resultado primrio, as despesas de pessoal, os investimentos, a arrecadao de receitas prprias e a privatizao. Os pagamentos das prestaes da dvida renegociada so garantidos pela vinculao das receitas prprias dos estados e dos repasses do FPE, recursos esses que podem ser bloqueados em caso de inadimplncia. Os contratos fixam limites mximos de comprometimento da receita lquida real com os encargos da dvida. Finalmente, a emisso de dvida nova no ser permitida enquanto a dvida financeira do estado for maior do que a sua receita lquida real anual. O descumprimento das metas do programa de ajuste fiscal ou de qualquer clusula dos contratos de renegociao implicar a elevao da taxa de juros da dvida renegociada para o nvel correspondente ao custo de captao da dvida mobiliria federal mais 1% a.a., alm do aumento do comprometimento da receita lquida real com os encargos em quatro pontos percentuais. O subsdio implcito na renegociao resulta da diferena entre a taxa de juros contratual e a taxa de juros de mercado. Ele pode ser desagregado em trs componentes: (1) o subsdio inicial, que se refere ao diferencial de juros entre a data de corte e a data de assinatura dos contratos; (2) o subsdio da conta grfica, cuja fonte o diferencial de juros aplicado capitalizao dessa conta at 30.11.99; e (3) o subsdio da dvida remanescente assumida pelos estados, que depende do comportamento da taxa de juros de mercado durante os 30 anos previstos para a amortizao. O custo total para a Unio oscila entre um mnimo de R$ 26 bilhes e um mximo de R$ 38 bilhes.

d) A renegociao da dvida do estado do Rio Grande do Sul Quatro grandes causas so responsveis pelo crescimento da dvida pblica estadual, a saber: dficits pblicos estruturais e contnuos; poltica monetria de juros reais do Governo Federal; afrouxamento nos controles por parte do Governo Federal; e indexador IGP-DI (a partir de 1999). Tomando-se o dficit primrio (Brasil, 2002) como referncia, constata-se que a partir de 1975 at 1986 (Governos Guazzelli, Amaral e Jair), ele situou-se em 19% da Receita Corrente Lquida (RCL). Entre 1987 e 1998 (Governos Simon, Collares e Britto), tal mdia foi de 14,0%. No perodo 1999-2002 baixou para apenas 3,2%, mas

 custa de um enorme corte nos investimentos, que passou de 16,5% no perodo governamental anterior para apenas 7,5%. A partir de 1991, a poltica monetria do Governo Federal tornou-se ativa (substituio do financiamento monetrio pelo financiamento mediante dvida mobiliria). Com isso, a taxa Selic real (taxa de juro bsica da economia) passou a ser positiva em percentuais bastante superiores variao do IGP-DI, atingindo seu maior percentual acumulado, no perodo 1995-98, em 128,49% acima da variao do IGP-DI. O Governo Federal tentou compensar os efeitos de sua poltica monetria, ao incluir o desconto de R$ 3,170 bilhes (33% do montante renegociado) no acordo assinado pelo Estado. Em certos momentos, o Governo Federal afrouxou os controles de endividamento dos estados subnacionais, havendo ocasies de incentivo contratao de operaes de crdito externas, o que levou o Rio Grande do Sul a contrair novos emprstimos, financiando seus dficits contnuos e sustentando um volume de investimentos acima de sua capacidade financeira. O IGP-DI indexador definido no contrato de renegociao da dvida estadual. Por ser composto por uma mdia ponderada que engloba 60% da variao dos preos por atacado, esse vem sendo influenciado pelas variaes da taxa de cmbio. A relao entre a variao do IGP-DI e a do IPCA atingiu 29,5% entre 1998 e 2003. A primeira iniciativa de renegociao da dvida dos estados ocorreu em 1991, tendo sido editada a Lei Federal n 8.388, de 30 de dezembro daquele ano, que estabelecia condies bem mais desfavorveis que aquelas que viriam a ser acordadas mais tarde, em 1998. Em nvel estadual, foi editada a Lei n 9.701, de 24 de julho de 1992, ainda no Governo Collares. O atual acordo concretizou-se aps trs anos de negociao, mediante Contrato n 014/98/STN/COAFI, de 15 de abril de 1998, tendo sido antes editadas a Lei Federal n 9.496, de 11.09.97, e a Lei Estadual n 10.920, de 03.01.97. Por esse acordo, a Unio refinanciou quase toda a dvida mobiliria (data do corte 31.03.96) e parte da dvida contratual com a Caixa Econmica Federal (data do

corte 16.12.97). Aps essas datas, tais dvidas passaram a ser corrigidas pelo IGPDI e acrescidas da taxa de juros de 6% ao ano. As condies financeiras da renegociao foram as seguintes: a) prazo de 30 anos ; b) taxa de juros de 6% ao ano; c) sistema de amortizao pela Tabela Price; d) comprometimento mximo do servio da dvida intralimite de 13% da RLR 12,0% em 1998 e 12,5% em 1999; e) amortizao extraordinria de R$ 1.150 milhes, subdivididos em conta grficos (R$ 650 milhes) e conta eltrica (R$ 500 milhes). As principais vantagens obtidas pelo Tesouro Estadual com a renegociao da dvida foram: a) reduo do custo financeiro das dvidas, da taxa Selic ou equivalente para o IGP-DI mais juros de 6% ao ano; b) subsdio de R$ 3,17 bilhes referente diferena entre o montante assumido pela Unio e o valor refinanciado ao Estado, na efetivao do contrato, em 16.11.98; c) reduo dos servios da dvida de 33% da RLR para 17%, sendo 13% referentes s dvidas intralimites e 4% s extralimites. Dois questionamentos surgem a partir da: primeiro poder-se-ia questionar o subsdio recebido como no sendo outra coisa seno os juros reais oriundos da poltica econmica praticada pela Unio; segundo, que o servio da dvida (correspondente a 33% da RLR) era, na sua maior parte, rolado, sendo o percentual efetivamente pago menor que o decorrente do acordo. Isso uma verdade, mas apenas parcial, porque toda parcela vencida de dvida que no paga vai se acumulando ao estoque existente, e isso tem um limite, que so as elevadas taxas de juros e at a ausncia de tomadores para os ttulos estaduais, na poca de sua rolagem. Alm disso, com o acordo, a cada ano, em mdia, ser amortizado 1/3 do estoque da dvida, o que no ocorria antes. No Governo Jair, por exemplo, o valor do servio da dvida superou o das operaes de crdito em R$ 2,3 bilhes, e,

mesmo assim, a dvida cresceu 39% em seu Governo. Com um pagamento dessa dimenso nas novas bases pactuadas, haveria uma amortizao de cerca de 15%. Evidentemente, o Governo Federal, com sua poltica econmica ao longo dos anos, contribuiu, para o crescimento da dvida do Estado. Se no tivesse ocorrido o acordo, o Estado j tinha 9% de sua receita comprometida com a dvida (5% intralimite e 4% extralimite, includos 2% do Proes) e, ainda, teria R$ 9,8 bilhes de dvida mobiliria para ser rolada (dvida mobiliria existente em 16.11.98), com todas as dificuldades e custos j referidos. Como j existiam 9% da receita lquida real comprometidos com dvidas preexistentes, carece de fundamento a proposta existente no Senado, de limitar tal comprometimento em 5%. Ora, sendo a receita lquida real de 1998 igual a 75% do saldo renegociado da dvida, a proposta citada significaria pagar to somente 3,75% do valor equivalente ao do estoque da dvida. Ora, como os juros do acordo representam 6%, com isso nem eles estariam sendo pagos, muito menos o principal da dvida, o que significaria a continuao de uma poltica de endividamento com todos os resultados perversos dela decorrentes. Sero 13% para a dvida intralimite, em torno de 2% para o Proes e mais 2% para as dvidas extralimites. No entanto, com a excluso da contribuio ao Fundef do valor da RLR retroativamente a maro de 1998, a dvida intralimite ficou em torno de 11% em 1999. O maior problema era a existncia de uma dvida com esse perfil e num montante to grande, que s se extinguir mediante amortizao, o que ser alcanado com o acordo. Ademais, como a prestao fixa em termos reais ( calculada pela Tabela Price), em mdio prazo, com o crescimento da receita, o comprometimento com o servio da dvida ir declinar, passando as condies de pagamento a serem satisfatrias. provvel que os governos tero tanto mais dificuldades para cumprir o acordo da dvida, quanto mais prximos temporalmente estiverem do mesmo.

4.2 Perspectivas de Soluo

Existem algumas perspectivas de soluo para a reduo da dvida pblica brasileira, tais como as que sero apresentadas a seguir, que propem medidas de polticas econmicas para estancar o crescimento do dficit pblico.

4.2.1Dficit Nominal Zero

A proposta do professor Delfim Netto (2005 apud Mora, 2005) sobre a implementao de uma poltica de mdio prazo para se alcanar o equilbrio pleno das contas pblicas do Brasil. O governo, que uma fico jurdica, um ente abstrato, no deveria gastar mais do que arrecada. Quando o faz, ou provoca inflao ou contrai novas dvidas, o que pressiona a taxa de juros, ou ambas as coisas, inflao e juros altos. O governo arrecada impostos para consumir e para investir. Por consumo deve-se entender as despesas no-financeiras, como o pagamento de salrio dos servidores pblicos e a aquisio de bens e servios - remdios, publicidade, aluguis, etc. Investimento do governo o gasto na construo de estradas, hospitais, hidroeltricas e demais itens de infra-estrutura. O que sobra, isto , a diferena entre o que arrecada e o que gasta, a poupana do governo, o supervit primrio. Este se destina ao pagamento dos encargos da dvida pblica, ou seja, dos juros. Como o supervit primrio no tem sido suficiente para pagar os juros, o governo tem de contrair novos emprstimos para honrar os juros, o que aumenta ainda mais o estoque da dvida e compromete os oramentos futuros. No ano de 2004, por exemplo, para pagar juros equivalentes a 7,3% do PIB, o governo fez supervit primrio de apenas 4,6%. Teve, ento, dficit nominal de 2,7% do PIB. Ou seja, teve de contrair novos emprstimos para pagar juros e o estoque da dvida do governo aumentou.

A proposta de Delfim Netto (2005 apud Mora, 2005) a implementao de uma poltica que objetive zerar o dficit nominal. Isto , a adoo de uma poltica que tenha por meta a gerao de supervit primrio suficiente para pagar os juros e, assim, estancar o crescimento da dvida, de forma a garantir o crescimento sustentado, sem inflao e sem aumento da taxa de juros. Isso exigiria um esforo fiscal adicional de quase 3% do PIB, que a diferena entre o montante de juros que deve ser pago a cada ano e os recursos gerados para pag-lo (o supervit primrio). Se esse objetivo de dficit nominal zero for alcanado, a relao dvida/PIB passaria a ser decrescente, pois o PIB cresce e o estoque da dvida seria constante em termos nominais. Isso liberaria mais recursos para investimentos pblicos e/ou reduo da carga tributria. Uma das crticas proposta que, ao se estabelecer como objetivo o dficit nominal zero, estar-se-ia confundindo as polticas monetria e fiscal. Ou, ainda, o Banco Central quando necessita aumentar a taxa de juros para perseguir objetivo contracionista, de combate inflao, estaria operando contra o objetivo do dficit nominal zero, pois taxa de juros mais elevada implica aumento nas despesas financeiras do prprio governo. Assim, qualquer aumento da taxa bsica de juros exigiria concomitante aumento do supervit primrio, que para ser alcanado exige corte de despesas no-financeiras e/ou aumento da carga tributria.

4.2.2 Gastos Pblicos cortar para crescer

No perodo 1994/2004, o Brasil experimentou crescente elevao da carga tributria e das despesas como proporo do PIB. Por sua vez, a relao Dvida Lquida do Setor Pblico / PIB observou crescimento em quase todo o perodo analisado, conseqncia direta dos elevados dficits operacionais provocados pelo pagamento de juros da dvida pblica. A dvida como proporo do PIB passou de 30,5%, em 1994, para 51,8%, em 2004. Com base nas variveis fiscais, a FIESP (Federao das Indstrias do estado de So Paulo) montou dois cenrios para uma simulao para a reduo da dvida pblica:

a) Projeo do Passado Recente do Brasil para 2015 b) Proposta de Reduo de Despesas feita pela FIESP

a) Projeo do Passado Recente do Brasil para 2015 Por hiptese considerou-se que as despesas continuaro crescendo mesma taxa que cresceram de 1999 a 2004, ou seja, taxa de 4,1 % a.a. Por outro lado, considerou-se que as receitas permanecero constante como proporo do PIB por se considerar que a carga tributria atingiu o limite mximo que a sociedade consegue suportar. Uma vez que as receitas crescem mesma taxa do PIB, a carga tributria no se altera. O supervit primrio (diferena entre receita e despesa, excluindo o pagamento de juros) do governo federal declina dos atuais R$ 52,3 bilhes para R$ 40,7 bilhes, resultado explicado pelo elevado crescimento das despesas (4,1% ao ano). Dado que o governo no gera supervit operacional (diferena positiva entre receita e despesa, incluindo o pagamento de juros reais , o montante da dvida pblica permanece crescendo. At 2015, a relao Dvida / PIB apresenta queda de 7 pontos percentuais, o que permite que os emprstimos do sistema financeiro ao setor privado se elevem em igual percentual. Por conseqncia, se verifica ligeiro aumento dos investimentos privados de 16,8% do PIB, em 2005, para 17,4%, em 2015. O aumento da taxa de investimento provoca a pequena elevao da taxa de crescimento econmico. O reduzido declnio da relao Dvida / PIB no permite reduo da taxa bsica de juros reais para um patamar inferior a 10% ao ano. A elevada taxa de juros acaba sendo um fator adicional para a manuteno do dficit operacional em nveis bastantes elevados e deixa a taxa de cmbio valorizada, no incentivando o aumento das exportaes. A trajetria dos indicadores fiscais permite concluir que o governo federal no obter significativa reduo da Dvida / PIB, a carga tributria permanecer elevada e as despesas passaro de 17,3%, em 2005, para 19,3%, em 2015. Alm disso, pode-se tambm constatar que os investimentos pblicos do governo federal permanecero em nveis bastante reduzidos (0,6% do PIB), o que

implica em crescimento econmico menor do que o possvel no caso do governo aumentar sua capacidade de investimento. b) Proposta de Reduo de Despesas feita pela FIESP Visto o desempenho pouco favorvel da economia no caso de manuteno do cenrio atual, torna-se necessria a proposta de mudanas. A exemplo da experincia dos EUA e Finlndia nos anos 90, a FIESP prope um profundo ajuste nas contas do governo para que este seja capaz de fazer mais com menos recursos. A proposta da FIESP de maior rigor no controle das contas do governo federal constituda de trs pontos: Reduo do total da despesa real em 2% ao ano durante seis anos consecutivos (2006 a 2011) seguida da manuteno do total da despesa real por quatro anos (2012 a 2015). Limite de crescimento para o total da receita real de 50% da taxa prevista de crescimento econmico, limitada a 2,75% ao ano. Uma vez atingido supervit operacional real positivo, lembrando que esse o resultado positivo da diferena entre receita e despesa levando-se em conta o pagamento de juros reais, destina-se 90% desse supervit para investimento no ano seguinte. A taxa de crescimento do PIB passa de 3,5%, em 2005, para 6,8%, em 2015 (taxa mdia anual de 5,7%). Isso explicado pelo aumento dos investimentos pblicos e privados: o primeiro atinge 5,0% do PIB, em 2015, enquanto que o segundo chega a 19,2%. O resultado fiscal o declnio da carga tributria federal de 23,95%, em 2005, para 17,8%, em 2015. No mesmo perodo as despesas como proporo do PIB passaro de 17,3% para 8,8%. Se for considerado que os governos estaduais e municipais tambm reduzam a carga tributria mesma proporo, ento pode se chegar em 2015 com carga tributria total de 26,4% do PIB, ante aos quase 51% atuais. A queda da relao Dvida / PIB possibilita a reduo da taxa bsica de juros, o que por sua vez favorece a reduo do montante de juros pagos (com impacto positivo no supervit operacional). Alm disso, haver melhores condies para o governo alongar o prazo da dvida e, reduzir as restries na sua rolagem em

momentos de eventuais crises. Outro efeito a se considerar a reverso da forte valorizao cambial causada pelo forte ingresso de capital financeiro e, por conseqncia, o estabelecimento de taxas de cmbio mais favorveis e a expanso das exportaes. A relao Dvida / PIB sai do patamar de 51,8% para 25,7% em 2015. Vale destacar que essa reduo possvel mesmo direcionando 90% do supervit operacional para os investimentos pois o acentuado crescimento econmico a ser observado passa a exercer um efeito considervel na queda da relao Dvida / PIB. O esforo fiscal do governo no sentido de cortar gastos e conter o avano da receita recompensado pelo avano dos investimentos e maior taxa de crescimento econmico. Tudo isso ocorre ao mesmo tempo em que os indicadores fiscais do governo melhoram de forma significativa.

4.2.3 Agenda para a Dvida Pblica

Ao longo do perodo analisado, devido a opo de poltica econmica adotada pelo governo, o perfil da dvida pblica brasileira vem se modificando. Segundo o governo, o maior fluxo de divisas para o Brasil, que tem elevado as reservas internacionais, contribui para a melhora dos principais indicadores de solvncia externa. Logo notrio que a dvida interna se tornou (tomando o lugar da dvida externa) uma patologia importante da economia brasileira. A dvida externa lquida (passivos externos menos reservas internacionais) caiu de 24,6% do PIB (58,5% da dvida lquida total) em janeiro de 1991 para apenas 3,5% do PIB (6,9% da dvida lquida total) em outubro de 2005. J a dvida lquida interna exibiu grande crescimento, passando de 17,4% do PIB (41,5% da dvida lquida total) para 47,5% do PIB (93,1% da dvida lquida total). Ou seja, a dvida lquida (51,1% do PIB em outubro de 2005) quase toda composta por dvida interna. A questo principal que deve constar na agenda para a dvida pblica primeiramente, reduzi-la. Isso permitir afastar a idia de uma possvel moratria, reduzindo ainda mais o risco pas, barateando o custo de capital, e produzindo

efeitos positivos sobre a taxa de crescimento do PIB. Para realizar isso necessrio que o governo implemente plano de controle de gastos pblicos, reduzindo o peso das despesas primrias do setor pblico em relao ao PIB, como vem sendo defendido pela rea econmica do governo. A implementao desse ajuste das despesas pblicas permitir a reduo mais acentuada das taxas de juros sem provocar aumento da inflao, ambos os efeitos (reduo dos gastos e queda dos juros) acarretando a queda do dficit nominal que alimenta a dvida lquida. O maior crescimento proporcionado por tal cenrio trar a rpida reduo da razo dvida/PIB. Sem controle das despesas primrias do setor pblico, todo o processo de reduo da razo dvida/PIB fica mais lento ou pode mesmo parar. Salienta-se que as condies internacionais so as melhores possveis, sendo este o melhor momento para implementar tal plano. Caso a boa conjuntura mundial venha a sofrer piora, a dvida poder voltar a aumentar, com efeitos negativos sobre o crescimento econmico. A segunda questo diz respeito composio da dvida pblica. O principal componente da dvida lquida interna a dvida mobiliria federal. Esta representa 48,9% do PIB (outubro de 2005). A composio da dvida mobiliria federal por indexadores constitui outro problema a ser atacado. A principal fragilidade da composio de nossa dvida mobiliria costumava ser a excessiva participao dos ttulos pblicos indexados taxa de cmbio. No evento de crises de fuga de capitais, a depreciao cambial decorrente tornava a dvida cambial mais cara, elevando a dvida total. Hoje, a participao da dvida cambial est quase zerada. A estratgia governamental foi plenamente bem sucedida em eliminar tal fragilidade. O principal problema hoje a excessiva indexao da dvida pblica mobiliria taxa de juros de curto prazo, a taxa Selic. A participao dos ttulos indexados Selic adicionada das operaes de mercado aberto do BC chega quase a 60% da dvida mobiliria federal. A dvida indexada a Selic uma dvida cara e com caractersticas ruins, pois torna-se ainda mais cara durante as crises, quando o BC se v obrigado a elevar os juros para conter a fuga de capitais e a

excessiva depreciao cambial. Alm disso, por reverter o efeito riqueza, reduz a eficincia da poltica monetria. Diminuir a indexao da dvida pblica taxa de juros de curto prazo a tarefa do momento para os gestores da dvida pblica. Tal reduo deve se dar em um contexto de operaes de mercado. A queda da Selic torna o ttulo indexado Selic menos atraente, facilitando sua substituio por outro tipo de ttulo: pr-fixado, indexado a ndice de preos, ou flutuante. A implementao do ajuste das despesas pblicas permitiria ao BC no s reduzir a mdia da taxa Selic, como tambm passar a realizar poltica monetria anticclica, como ocorre nos pases desenvolvidos, e tambm em alguns mercados emergentes mais avanados, como o Chile. Com a Selic podendo cair nas recesses, ao invs de subir como ocorre hoje nas crises financeiras, seu atrativo de ser mais alta em tempos ruins desapareceria. Isso seria mais um fator impulsionando a diminuio da indexao Selic.

5 CONCLUSO

A dvida pblica brasileira apresentou um considervel crescimento no perodo de 1994 a 2004, em funo da opo de poltica econmica adotada pelo governo, que culminou com uma elevao da dvida pblica interna e uma ligeira queda da dvida pblica externa. O crescimento da dvida pblica foi verificada com o reconhecimento por parte do governo de dvidas pr-existentes, os esqueletos. Estes podem ser definidos como dvidas do setor pblico, geradas no passado, e que j produziram impacto macroeconmico. e, ao serem reconhecidas pelo Governo Federal, essas dvidas passam a ser contabilizadas no quadro da Dvida Lquida do Setor Pblico - DLSP. As principais dvidas reconhecidas pelo governo federal foram o PROES (Programa de Reduo da Participao do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria), o FCVS (Fundo de Compensao de Variao Salarial) e a renegociao com os governos estaduais.

A dvida externa, porm, vem se reduzindo, devido ao maior fluxo de divisas para o Brasil, que provocou um aumento nas reservas internacionais e melhora dos principais indicadores de solvncia externa. Assim, mesmo com a adoo de uma poltica fiscal onde prevaleceu o crescimento nominal na arrecadao federal, foi impossvel deter o crescimento da dvida. A poltica monetria teve sua contribuio devido opo por juros elevados em momentos para atrair capitais externos, e em outros perodos para conter os preos internos. A poltica cambial contribui negativamente para a elevao da dvida externa nos perodos de crises cambiais. A sociedade acredita que a situao atual de gesto da dvida pblica invivel no longo prazo. Como o pas vm vivendo o mais longo perodo de democracia da sua histria recente (1985), vrias propostas para a reduo do dficit pblico vem sendo apresentadas por economistas, empresrios e demais entidades, como alternativas as polticas adotadas pelo governo. O deputado Delfim Neto apresentou uma proposta de dficit nominal zero, ou seja, a adoo de uma poltica que tenha por meta a gerao de supervit suficiente para pagar os juros e, assim, estancar o crescimento da dvida, de forma a garantir o crescimento sustentado, sem inflao e sem aumento da taxa de juros. A Fiesp elaborou uma proposta de reduo de gastos que permita uma taxa de crescimento maior na economia brasileira. E h ainda outras alternativas, como uma espcie de agenda que define a dvida interna atrelada a taxa Selic, um problema de mxima urgncia que deve ser resolvido com a reduo da taxa de juros e a manuteno das condies macroeconmicas estveis. Logo, a reduo da dvida pblica depende ainda de um modelo de gesto de administrao que deve ser aprimorado pelo governo com uma viso de longo prazo. Com o cenrio internacional favorvel, a dvida externa vem se reduzindo e a ateno se volta para a dvida interna. Um pas que cresceu em mdia 2,5% a.a nos ltimos 20 anos, que possui uma carga tributria em torno de 40% do PIB e com uma dvida pblica de 51% PIB,

necessita fixar um volume exato de gastos no financeiros para gerir de melhor maneira as contas pblicas. Atualmente, os elevados nveis das taxas de juros so a forma que o governo utiliza para financiar a dvida pblica no mercado. Pois, no passado recente verificaram perodos marcados por irresponsabilidade fiscal e riscos de calote da dvida. O Brasil necessita de um novo modelo de desenvolvimento onde ocorra a ruptura com o passado, ou seja, implementao de polticas econmicas voltadas para a maioria, predominncia da democracia de massa e intolerncia perante a inflao. Um novo modelo de desenvolvimento que priorize a democracia, a economia de mercado e polticas sociais para as pessoas de baixa renda que compem a sociedade. Para isto, necessrio promover crescimento econmico, bem como elevar a taxa de poupana interna e reduzir a carga tributria, comeando a lio de casa pelo prprio governo, administrando melhor seus gastos e contribuindo para a reduo da dvida pblica.

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