CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE

AULA 2: O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

Prosseguindo o nosso curso, apresento a vocs a nossa segunda aula. Nesse encontro teremos a oportunidade de verificar como nasceu o Tribunal de Contas da Unio, como foi o seu desenvolvimento ao longo da histria, bem como trataremos do sistema de controle externo ptrio.

1 O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

O controle externo no Brasil nos modelos que ns temos hoje se iniciou logo aps a proclamao da Repblica. No perodo colonial, apesar de algumas tentativas para a criao de um rgo de controle da despesa pblica, o mais prximo que se conseguiu alcanar foi a criao do ERRIO RGIO, o qual tinha como principal atribuio fiscalizar a arrecadao da receita. Logo aps a proclamao da independncia, o ERRIO RGIO foi transformado no Tesouro pela Constituio monrquica de 1824, oportunidade em que foram previstos os primeiros oramentos e balanos gerais. Na poca do Imprio, tentou-se criar um Tribunal de Contas nos moldes que conhecemos hoje. Em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de Jos Incio Borges, foi apresentado no Senado do Imprio projeto de lei nesse sentido. Entretanto, a nobre iniciativa no conseguiu, durante todo o perodo imperial, sair do papel. Somente com a Proclamao da Repblica, a idia, graas ao pensamento reformista que figurava na poca, pode se concretizar. Assim, por meio do Decreto 966-A, de iniciativa do ento Ministro da Fazenda Rui Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da Unio. J naquela poca, o Tribunal baseava-se nos princpios da autonomia, fiscalizao, julgamento e vigilncia. A primeira constituio republicana concedeu status constitucional ao Tribunal de Contas da Unio, apesar de t-lo colocado nas Disposies Gerais e Transitrias, art. 89 daquela Carta.

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A instalao do Tribunal, entretanto, s ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graas ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra. Originariamente o Tribunal teve competncia para exame, reviso e julgamento de todas as operaes relacionadas com a receita e a despesa da Unio. A fiscalizao se fazia pelo sistema de registro prvio. A Constituio de 1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competncias para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. Na Constituio de 1934, ao Tribunal de Contas da Unio foi reservada uma Seo, dentro do Captulo Dos rgos de Cooperao nas Atividades Governamentais. Assim, percebe-se que o Tribunal ganhou uma maior relevncia, na medida em que a Carta Poltica concedeu-lhe um captulo prprio. Foi, tambm, a primeira vez que a Constituio apresentou competncias especficas para o Tribunal de Contas da Unio. No art. 101, foi positivado o controle prvio dos contratos administrativos e, no 102, havia expressa disposio para o Tribunal emitir parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica. A Constituio seguinte, a de 1937, pouco falou acerca dos Tribunais de Contas, apenas um artigo, deixando a sua regulamentao para os normativos infraconstitucionais (Art. 114, NICO). Importante anotar que a maioria dos doutrinadores considera que a Carta de 1937 colocou o TCU na esfera do Poder Judicirio. A Constituio democrtica de 1946, em seu art. 22, trouxe, pela primeira vez, a expresso com auxlio do Tribunal de Contas. Quis aquela Carta Poltica deixar claro que o responsvel pelo Controle Externo, no mbito federal, era o Congresso Nacional, que seria exercido com o auxlio do TCU. A Carta de 1946 apresentava como competncia da Corte de Contas o julgamento da legalidade das concesses iniciais de aposentadoria, reforma e penses, bem como o julgamento das contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos. A carta de 1967 apresentou-se em moldes muito semelhante ao da atual Constituio Federal. Essa Constituio acabou com a necessidade do controle prvio dos contratos administrativos.

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com relao evoluo histrica do Tribunal de Contas da Unio, no acredito que a banca possa fazer perguntas sobre a competncia do TCU em determinada poca. Trago essas informaes acerca de sua evoluo, para mostrar que no foi a Carta Poltica de 88 que criou o TCU. Abstraio desse tpico, como informao essencial, o fato de que a competncia do Tribunal para emitir parecer prvio nas contas do Presidente da Repblica remonta ao ano de 1934 e o fato de que o TCU j figurou na esfera do Poder Judicirio Carta de 1937. Importante tambm salientar que a Constituio de 1967 retirou a competncia da Corte de Contas de fazer o controle prvio dos contratos administrativos, a fim de lhes conceder eficcia.

2 O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

Como mencionado em nossa primeira aula, o Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas. Esse sistema organizado da seguinte maneira: 1 Tribunal de Contas da Unio, com sede no Distrito Federal e representao em todas as Unidades da Federao; 26 Tribunais de Contas Estaduais 1 em cada Unidade da Federao; 4 Tribunais de Contas dos Municpios localizados nos Estados da Bahia, Cear, Amazonas e Gois; e 2 Tribunais de Contas Municipais localizados nos Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro. De incio, importante termos em mente que cada Tribunal de Contas possui suas prprias competncias, no existindo em nosso Sistema a possibilidade de uma Corte ser a revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsvel seja condenado no mbito de algum Tribunal de Contas Estadual, ele no poder recorrer desta condenao ao Tribunal de Contas da Unio. Ento, como saberemos qual a Corte de Contas deve atuar em cada caso? simples! A regra geral : o responsvel pela fiscalizao o dono do recurso. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da esfera federal, o Tribunal que ir atuar ser o Tribunal de Contas da Unio. Caso o recurso em questo seja do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, o TCE do RN ser o responsvel pela fiscalizao.

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Agora que j sabemos como funciona a regra geral, vamos passar para as especificidades. De vez em quando, presenciamos na impressa notcias no sentido de que o Tribunal de Contas da Unio condenou determinado prefeito municipal a restituir alguma verba mal aplicada no mbito do municpio. Ser que isso possvel ou alguma informao truncada que nos passada? Realmente, isso possvel. Como anteriormente comentado, a regra geral diz que o responsvel pela fiscalizao o dono do dinheiro que foi gasto. Acontece que existe a possibilidade de um ente da federao repassar a outro ente da federao recursos, de forma voluntria, para que seja realizada alguma atividade de interesse recproco, so as chamadas transferncias voluntrias, que esto previstas, dentre outros dispositivos, no art. 25 da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre acrescentar que as transferncias voluntrias so instrumentalizadas por meio de convnios, ajustes ou outros instrumentos congneres. Assim, como foi a Unio que repassou voluntariamente recursos para o municpio, nada mais justo que a Unio fiscalize a aplicao desses recursos. Como exemplo, podemos citar a seguinte situao hipottica: Com intuito de diminuir o problema do analfabetismo infantil, a Unio repassa, VOLUNTARIAMENTE, a determinado municpio R$ 300.000, 00, para que o municpio construa uma escola. Percebemos que tanto a Unio como o municpio tm como objetivo a construo da escola e que o repasse da verba no est vinculado a nenhuma transferncia de recursos determinada pela CF ou por alguma Lei. (Em momento oportuno, vamos verificar quem ser o responsvel pela fiscalizao quando os recursos envolvidos se referirem a transferncias vinculadas a determinaes legal ou constitucional). Nesse sentido, podemos chegar a seguinte concluso: o Tribunal de Contas da Unio fiscaliza a aplicao dos recursos federais, sejam eles gastos diretamente ou por meio de transferncias voluntrias. No mbito estadual, o responsvel pela fiscalizao dos recursos o Tribunal de Contas Estadual. Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCEs a fiscalizao dos recursos gastos pelos municpios. Como verificado no incio deste tpico, somente em quatro estados existe a figura dos Tribunais de Contas dos Municpios e, em apenas dois,

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete ao TCEs fazer a fiscalizao dos recursos gastos pelos municpios. Dessa forma, com exceo dos estados que possuam Tribunais de Contas dos Municpios, competir ao TCE local a fiscalizao tanto do dinheiro gasto no mbito da administrao estadual como no mbito municipal. Exemplificando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a fiscalizao dos recursos gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educao, com o Tribunal de Justia do Estado, entre outros. Compete, ainda, fiscalizar as despesas de todos os municpios do Estado. J nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municpios (TCDM), ao Tribunal de Contas Estadual competir fiscalizar apenas as despesas que tenham sido efetuadas no mbito estadual, ficando para o Tribunal de Contas do Municpio a fiscalizao dos recursos gastos no mbito de todos os municpios. Assim, no estado de Gois, competir ao TCDM a fiscalizao dos municpios de Anpolis, Luzinia, Goinia etc. Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos ligados a estrutura organizacional do Estado. Assim sendo, compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que comporo o Tribunal. No pas, temos dois municpios que possuem Tribunais de Contas prprios. So eles, Rio de Janeiro e So Paulo. Logo, a esses tribunais competir apenas a fiscalizao desses dois municpios. Necessrio destacar que a Constituio Federal vedou, em seu art. 31, 4, a criao de Tribunais ou Conselhos de Contas municipais. Assim, nenhum municpio pode criar a sua prpria Corte de Contas. Ocorre que, por meio da ADIN 154, o STF j se posicionou no sentido de que somente vedado a criao de Tribunais de Contas na estrutura organizacional dos municpios. Como os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos que pertencem estrutura estadual, no h vedao para que sejam criados novos tribunais dessa espcie. O que o constituinte originrio quis vedar foi a criao de mais uma estrutura no mbito municipal. No nos esqueamos que no Brasil h uma cultura de grande politizao dos municpios,

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE aumentando este problema na medida em que diminumos o tamanho dos municpios. Assim, bastante comum, no interior do Brasil, termos municpios bem pequenos, sendo amplamente dominados por duas famlias. Assim, enquanto uma famlia governa, a outra faz oposio. Com isso, poderamos correr o risco de o rgo que tem a funo de prestar apoio tcnico no exerccio do Controle Externo ficar totalmente politizado. Relembrando, ento, segundo o STF, a criao de Tribunais de Contas dos Municpios no fere o disposto no art. 31, 4, da CF. J a criao de um Tribunal de Contas Municipal seria inconstitucional. Quanto ao art. 31 da CF, acredito interessante anotar trs breves comentrios antes de prosseguirmos na matria. Os dois primeiro referem-se ao caput e ao 2 do artigo 31, que possuem as seguintes redaes: Art. 31 - A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito
deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.

Na ltima prova para Analista de Controle Externo, a questo foi explorada da seguinte maneira: De acordo com a Constituio Federal de 1988, a fiscalizao contbil, oramentria, financeira, operacional e patrimonial do municpio ser exercida pelo Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno dos poderes Executivo e Legislativo municipais, na forma da lei. Assim, o parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. Percebe-se que a questo est incorreta, pois o Controle Interno do Legislativo no tem a incumbncia de fiscalizar o municpio. Essa tarefa afeta ao Controle Externo, que ser auxiliado pelo Controle Interno do Municpio. Quanto ao quorum para a derrubada do parecer prvio, a questo est de acordo com o que prev o art. 31, 2, da CF. Com relao a esse quorum, importante anotar que essa a maioria mais qualificada que a Carta www.pontodosconcursos.com.br 6

CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE apresenta. A razo disso deve-se ao fato da politizao dos municpios, como anteriormente mencionado. O que pretendeu o constituinte originrio foi resguardar a tecnicidade do parecer da Corte de Contas local, pois somente com 2/3 dos membros da Cmara Municipal o parecer pode ser derrubado. A terceira observao refere-se ao pargrafo terceiro do j citado art. 31, o qual apresenta a seguinte redao: 3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionarlhes a legitimidade, nos termos da lei. Com relao a esse dispositivo, o aluno deve ficar atento que o art. 49 da LRF apresentou novo comando para a matria, vejamos: Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Apesar da diferena nas duas redaes, no vejo que uma possa prejudicar a outra. A LRF apenas elasteceu o prazo fixado na CF. A respeito do tema, encontra-se tramitando no Supremo Tribunal Federal diversas aes diretas de inconstitucionalidade que visam a atacar a mencionada LRF. At a presente data, a eficcia do art. 49 est mantida. Dessa forma, para efeito de prova, o aluno deve ficar atento se a questo refere-se a dispositivo constitucional ou infraconstitucional, para poder responder a questo. Assim, cuidado com o assunto. Prosseguindo com o Sistema de Controle Externo no Brasil, vamos estudar agora o Tribunal de Contas do Distrito Federal. O Distrito Federal um ente sui generis em nosso ordenamento jurdico. Por no ser dividido em municpios, exerce funes estaduais e municipais. Alm disso, por fora de dispositivos constitucionais, recebe verbas da Unio para manter alguns de seus servios. Apesar de o Distrito Federal no ser dividido em municpios, o que poderia sugerir um controle direto de toda despesa da Administrao do Distrito Federal pelo TCDF, devemos ter em considerao que algumas despesas so custeadas com verbas da Unio.

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com efeito, como mencionado no incio deste tpico, precisamos verificar quem o dono do recurso para sabermos quem ser o competente para fiscaliz-lo. Seguindo orientao constitucional, temos que o art. 21, incisos XIII e XIV, da Carta Poltica apresenta a seguinte redao: Art. 21 Compete Unio: XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) Dessa forma, podemos perceber que Unio vai competir a realizao de algumas atividades necessrias organizao e manuteno do Distrito Federal. Com efeito, como a responsvel pela despesa a Unio, nada mais lgico do que ser o Tribunal de Contas da Unio o responsvel por essa fiscalizao. Para ratificar essa posio, o Tribunal de Contas da Unio, na Sesso Plenria de 16/06/2004, proferiu o Acrdo 739, que apresenta a seguinte ementa: Solicitao da Cmara dos Deputados. Informaes acerca da competncia para apreciao das contas das Polcias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal. Conhecimento. Competncia do TCU. Encaminhamento das informaes. Cincia ao interessado. Arquivamento. - Corpo de Bombeiros Militar do DF. Entidade afeta competncia do TCU. Consideraes. A matria pode ser questionada da seguinte forma na prova: Todos os rgos integrantes da Administrao Direta do Distrito Federal so fiscalizados pelo TCDF. A resposta seria falsa, pois o Tribunal de Contas da Unio tem competncia para fiscalizar a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros do DF, alm do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e Territrios.

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Para finalizar o assunto relacionado ao Sistema de Controle Externo no Brasil, importante anotar que a Constituio Federal no trouxe previso para que possveis territrios venham a possuir Tribunais de Contas. O Controle Externo dessas Autarquias Territoriais ser, conforme disposto no art. 33, 2, feito com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, o qual competir emitir parecer prvio sobre as contas do Governo do Territrio, as quais sero julgadas pelo Congresso Nacional. Veja como a CF apresenta o assunto: Art. 33. A lei dispor sobre a organizao administrativa e judiciria dos Territrios. (...) 2 - As contas do Governo do Territrio sero submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio. Essa matria foi alvo do ltimo concurso de Analista de Controle Externo, ocasio em que foi efetuado o seguinte questionamento: Nos termos da Constituio Federal de 1988, o TCU pode apreciar contas de governo de autarquia territorial e emitir parecer prvio. Facilmente, verificamos que realmente essa a competncia do Tribunal de Contas da Unio, o que torna correta a assertiva. Antes de passarmos para o prximo tpico, faz-se necessrio esclarecer que as transferncias voluntrias que a Unio faz a outros entes de federao so, normalmente, realizadas mediante uma contrapartida monetria por parte de quem est recebendo o recurso. Assim, quando da celebrao de um convnio, iremos ter tanto recursos federais como locais. Dessa forma, seguindo a nossa regra geral, competir tanto ao Tribunal de Contas da Unio como ao Tribunal de Contas local a fiscalizao das despesas efetuadas. Quando ocorre esse tipo de situao, temos as chamadas competncias concorrentes dos rgos de fiscalizao.

3 COMPOSIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A Constituio Federal apresenta a forma como ser composto o Tribunal de Contas da Unio e disciplina que, no que couber, as disposies atinentes ao TCU sero aplicadas aos demais Tribunais de Contas. Na Carta de 88, a matria foi tratada nos seguintes artigos: 52, III, b, 73 e 75 da Constituio Federal, os quais apresentam as seguintes redaes: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) III - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de: (...) b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no art. 96. 1 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputao ilibada; III - notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV - mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 2 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos: I - um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antigidade e merecimento; II - dois teros pelo Congresso Nacional. 3 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE de Justia, aplicando-se-lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998) 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros. Com relao aos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, teremos aula prpria para tratar do assunto. Nesse momento, importo-me com a composio dos outros Tribunais de Contas. Como verificado acima, o art. 75 da CF estipulou que as Cortes de Contas estaduais e municipais sero formadas por sete Conselheiros. Como o prprio art. 75 dispe que a essas Cortes se aplica, no que couber, o que a Constituio estatuiu para o Tribunal de Contas da Unio, vale mencionar, ento, que a indicao dos Conselheiros deve ser feita pelo Chefe do Executivo local e pelo Poder Legislativo. Com efeito, das sete vagas para as Corte de Contas, 3 so de escolha do Chefe do Executivo e 4 de escolha do Poder Legislativo. Reforo, mais uma vez, que, quando estudarmos a composio do Tribunal de Contas da Unio, o tema vai ser completamente esgotado.

Pessoal, essa nossa segunda aula vai ficando por aqui. Por didtica, entendo que no devemos avanar em tpico novo nesse mesmo encontro, pois as matrias que sero apresentadas em seguida so, segundo as melhores doutrinas, bastante polmicas e, por isso, merecem um encontro s para elas. Nessa aula de hoje, tivemos a oportunidade de verificar como surgiu o Tribunal de Contas da Unio e como as Cartas Polticas vm apresentando a matria.

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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Em seguida, estudamos o Sistema de Controle Externo Ptrio, oportunidade que percebemos a necessidade de se verificar a origem dos recursos para podermos saber qual a Corte de Contas ser a responsvel por sua fiscalizao. Peo ateno para as competncias do TCDF, pois, como visto, verificamos que nem todas as despesas utilizadas para a manuteno do Distrito Federal so fiscalizadas pelo TCDF. Por fim, demos uma breve passada na forma de composio dos Tribunais de Contas, pois, mais adiante, aprofundaremos o assunto. Continuem estudando!

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