Movimentos Sociais e Conselhos Elenaldo Celso Teixeira A formao de conselhos como canal de participao da sociedade na constituio do poder poltico

no uma questo recente. Os tericos marxistas clssicos j os concebiam como rgos embrionrios de um governo revolucionrio, cujos delegados recebiam um mandato imperativo e revogvel, isto , deveriam seguir estritamente as instrues dos representados e poderiam, a qualquer momento, ser suspensos de suas funes. Nos pases capitalistas constituram-se como formas alternativas de poder e grmens de novas estruturas polticas. A discusso se travava em torno da relao dos conselhos com os sindicatos e o partido e do seu papel de autogoverno. Experincias concretas desse tipo de organizao, desde a Comuna de Paris, os sovietes na Rssia, os conselhos operrios na Alemanha, Itlia e mais tarde na Espanha, representaram tentativas de construo de um poder autogerido, bases para a instituio de um novo Estado, articulando a esfera econmica poltica, fundamentando-se na revogabilidade dos mandatos, assuno de funes administrativas e em formas de democracia direta. Essas experincias surgiram em momentos de crise do sistema, no conseguindo entretanto institucionalizar-se, a no ser na Iugoslvia, onde os conselhos estavam vinculados a um sistema de planejamento central. (Gohn, 1989: Wanderley, 1991). No Brasil, nas dcadas de 70/80, a questo dos conselhos se insere na agenda poltica de duas formas. De um lado, na forma de conselhos comunitrios criados pelo poder pblico para negociar demandas dos movimentos populares, face crescente mobilizao das populaes, principalmente as residentes nos bairros de periferia. J em 1979, em So Paulo, um decreto do prefeito criava um conselho comunitrio, formado por associaes de bairros. Posteriormente, ele foi estruturado por administraes regionais, para discutir o oramento municipal e captar demandas e reivindicaes das diversas regies, que, no entanto, eram atendidas segundo os critrios da administrao. No governo Montoro, esse processo foi ampliado para o Estado todo, elegendo o discurso participativo e da descentralizao como ideologia oficial e a ao comunitria como poltica governamental. Instituram-se vrios tipos de Conselhos, desde o da Condio Feminina, do Negro, da Juventude, Idosos, Deficientes Fsicos, de Comunidades Locais, at Conselhos Municipais, para promover o estudo e a soluo dos seus problemas e, em troca, ampliar sua base de legitimidade. Na realidade, constituam-se em mecanismos de ritualizao de demandas ou instrumentos de cooptao de lideranas. (Silveira, 1991). Tambm no Rio de Janeiro, a partir de 1982, houve uma tentativa de formar conselhos em algumas Secretarias de Estado, de natureza consultiva e efmera, j que todas as decises concentravam-se no gabinete do governador. Em 1986, a Prefeitura criou os Conselhos Governo/Comunidade por regio administrativa, com representao de associaes de moradores e outras entidades, sem carter deliberativo, entendidos como frum de negociao, porm de vida curta. (Braga, 1989). No Esprito Santo, criou-se um conselho integrado representantes dos municpios e do Estado, alm do movimento popular. Em Vitria, constituiu-se em 1986 um

Conselho Popular, formado por entidades de bairro, que foi objeto de disputas partidrias, resultando posteriormente na criao de um conselho paralelo, dividindo e enfraquecendo o movimento popular. Essas iniciativas surgiram como tentativa de resposta de governos eleitos a partir de 1982 crescente mobilizao popular, buscando neutralizar a fora poltica que certas organizaes populares passaram a ter com o agravamento da crise poltica e econmica. A outra forma de conselho tinha caractersticas de Conselho Popular, criado a partir dos prprios movimentos, sem uma estruturao formal e baseado em aes diretas e sem nenhum envolvimento institucional, a no ser os contatos com autoridades para pressionar sobre reivindicaes, com a proposta de constituir-se em fora poltica autnoma em relao aos partidos e ao Estado. As experincias dos conselhos foram referncias para a Constituinte nos arranjos institucionais visando a participao da sociedade no controle, fiscalizao e proposio de atos e decises governamentais Experincias como a de Campinas (SP), Assemblia do Povo (1979), Conselho Popular Municipal de Osasco (1980), Comisses de Sade da Zona Leste de So Paulo (1970), a partir das quais se formaram os Conselhos de Sade dos Centros (1981), suscitaram discusses tericas e polticas nos partidos de esquerda, universidades e entre os prprios movimentos. Foram referncias importantes para lutas desenvolvidas na Constituinte em torno de arranjos institucionais que permitissem um mnimo de participao da sociedade no controle, fiscalizao e proposio de atos e decises governamentais. Serviram de base tambm para proposio de atos e decises governamentais. Serviram de base tambm para proposies na Constituinte, como a do Sistema nico de Sade, cuja emenda popular fundamentou-se na 8 Conferncia Nacional de Sade, com participao de 5 mil pessoas, apoiada por 160 entidades da sociedade, e ainda para emendas sobre participao popular, instituindo alguns instrumentos e mecanismos para viabiliz-la. (Michiles, 1989). Com a eleio de 1988, em que algumas prefeituras passaram ao controle de partidos como o PT, a discusso se acirra, inclusive internamente, envolvendo questes como natureza dos conselhos, competncia, composio, iniciativa de criao, relao com o Estado. A questo central dizia respeito a ser ou no o conselho um rgo embrionrio de um novo poder, de uma forma de democracia direta, com autonomia em relao ao Estado; a posio ao final prevalecente o concebia como uma das formas de participao visando mudanas na gesto pblicas e na elaborao de polticas, tendo em vista sua democratizao e transparncia, portanto, como canal de relao entre Estado e sociedade, espao de administrao de conflitos. Quanto s competncias e natureza do conselho, ou seja, ao seu carter decisrio ou consultivo, as posies no eram alinhadas primeira questo, alguns descartando esta dicotomia, preferindo pensar o conselho como espao de negociao, com decises partilhadas. (Daniel, 1994). Outros afirmavam o carter consultivo como forma de manter a independncia e autonomia dos movimentos em relao ao Estado, no se comprometendo com as decises resultantes de uma correlao de foras, em geral desfavorvel.

Alguns defendiam a natureza deliberativa como forma de constituio de um novo poder num processo de acumulao de foras, outros buscavam a democratizao atravs da formulao de polticas pblicas voltadas para os interesses populares. Esse debate persiste, envolvendo outras questes que se relacionam com o problema da institucionalizao de mecanismos que possam garantir a continuidade da participao popular, independente de que partido esteja no poder. Se os administradores eleitos naquela poca tiveram a cautela de no implementar nenhuma das posies em debate e procuraram estimular canais informais, com o decorrer do tempo viram que era necessrio fixar regras, procedimentos, ainda que frutos do debate pblico e baseados nas experincias j desenvolvidas, como ocorreu com o oramento participativo. Por outro lado, o processo poltico desenvolvido a partir de 1984, com a participao organizada de vrios segmentos da sociedade, conduziu instituio de uma srie de mecanismos e canais de interlocuo entre sociedade civil e Estado, entre os quais os Conselhos Setoriais, cuja generalizao e implementao compulsria a partir do governo federal nos parece bastante problemtica. Processo de institucionalizao dos conselhos Mesmo nas experincias dos conselhos populares implementadas pelos movimentos populares, como as de Osasco (1981), Conselho de Sade da Zona Leste de So Paulo (1979) e Conselho Comunitrio de Vitria, ocorreu certa institucionalizao, em alguns casos por presso dos prprios movimentos (Zona Leste de So Paulo), noutros, por iniciativa polticas dos prefeitos (Osasco), porm com o regimento elaborado pelos movimentos e reconhecidos por decreto. Na realidade, o processo envolvia mais do que a formalizao dos conselhos, implicando o reconhecimento oficial de espaos autnomos de interlocuo da sociedade e de formulao de demanda; isso exigia apenas a publicao dos regimentos internos, elaborados e discutidos pelos movimentos, e a sua aceitao pela prefeitura como canal de mediao com a populao. Em casos como o de Campinas, o que se pleteiava era a regulamentao do uso da terra, pois a Assemblia do Povo j se constitua como interlocutora legitimada, ainda que sem nenhuma institucionalizao. Ao lado dessas iniciativas, com a crise do Estado, agrava-se a precariedade dos servios pblicos, principalmente nas reas de previdncia e sade. A ampliao das demandas e a crescente mobilizao e organizao popular levam setores do Estado a uma maior interao com a sociedade, buscando ouvir as reivindicaes da populao, selecionando-as e enquadrando-as institucionalmente, ao mesmo tempo que tambm modificam, de certo modo, os mtodos e concepes tecnocrticas. Alm dos espaos criados pelos movimentos mais organizados, setores da burocracia estatal, pressionados pelo Movimento Sanitrio e de Sade, criam na administrao federal rgos mistos, de composio paritria, como o CONASP Conselho Consultivo de Administrao de Sade Previdenciria (1981) e as Comisses Interinstitucionais de Sade. So assim incorporadas as representaes dos prestadores de servios, profissionais de sade e usurios. Elas no tm poder deliberativo porm tematizam as questes de sade numa perspectiva crtica em relao ao modelo assistencialista vigente, com propostas de reforma do sistema. Esse processo na rea de sade desemboca na VIII Conferncia de Sade, que em 1986 rene 5 mil representantes dos diversos segmentos sociais, alm dos

governamentais. Os delegados foram eleitos a partir de conferncias estaduais, que discutiram as questes de sade. Dessa conferncia surgem as principais diretrizes que seriam incorporadas na Constituio Federal, aps vrias mobilizaes e articulaes com os demais segmentos da rea e com os demais segmentos da rea e com os movimentos sociais, atravs da Plenria Nacional das Entidades de Sade. Propunha-se a participao da populao, atravs de entidades representativas, na formulao da poltica, planejamento, gesto e execuo e avaliao das aes de sade e se sugeria como mecanismo para sua efetivao uma estrutura de conselhos, do nacional ao municipal, alm de conselhos por unidade de servio. O que era, inicialmente, uma luta de profissionais e tcnicos de sade articulados no movimento sanitrio, amplia-se com a realizao de fruns e plenrias, nas mobilizaes pela Constituinte, envolvendo movimentos populares, centrais sindicais, associaes de trabalhadores de sade, conselhos e entidades cientficas. A insero na Constituio de princpios e diretrizes constantes da emenda popular sobre o Sistema nico de Sade consolidou um processo iniciado bem antes, fruto das presses de movimentos populares e de articulaes de entidades profissionais. E exigiu novas mobilizaes para seu detalhamento e posterior implementao, enfrentando interesses de grupos privados, refratrios s mudanas e s diretrizes democratizantes. Exemplo do jogo de presses foi o veto ao artigo 11 da Lei Orgnica de Sade (a de n 8080), que tratava exatamente da participao da comunidade atravs da Conferncia de Sade e do Conselho de Sade e tambm da necessidade de elaborao de outra lei, afinal sancionada, repondo esses dispositivos (Lei 8142). Seguiu-se todo um esforo das organizaes de base para implementao dos conselhos estaduais e municipais, em alguns municpios e Estados, precedidos de ampla discusso em Conferncias de Sade. Processo semelhante, com resultados um pouco diferentes, deu-se com a rea de Educao. Desde a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (1961), estavam previstos o Conselho Federal e os Estaduais, porm com atribuies mais burocrticas e composio elitista, atravs de figuras de notrio saber. A participao de unidades de ensino era concebida com um papel limitado e conservador, no sentido de colaborar com a manuteno dos prdios e funcionamento dos estabelecimentos. A partir de 1980, constitui-se um forte movimento de professores e profissionais de educao, cuja participao na Constituinte, atravs do Frum Nacional de Educao, formado por 15 entidades, consagrou princpios como o da educao gratuita, definio de percentual mnimo do oramento para cada nvel de governo e participao da comunidade na gesto. A Constituio passou a considerar, ento, o acesso ao ensino obrigatrio gratuito como direito pblico subjetivo, passvel de ser exigido judicialmente. E, por outro lado, definiu como crime de responsabilidade a falta de oferta de ensino em condies regulares. O seu desdobramento em nvel estadual especifica conselhos e colegiados escolares e, em alguns Estados, eleies de diretor de colgio. Na regulamentao dos dispositivos constitucionais, os movimentos sociais no obtiveram muito xito, tal a fora dos grupos de presso privatistas. O projeto da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao, que passou pelo crivo de centenas de educadores e

tcnicos de educao e de suas entidades representativas, foi aprovado na Cmara em 93 mas permanece em discusso no Senado, como parecer contrrio. Apesar de toda a presso do Frum Nacional de Defesa da Escola Pblica, o projeto tramita h 8 anos, com provvel desfecho desfavorvel em relao aos avanos obtidos em termos de democratizao do ensino e da participao da sociedade civil na formulao das polticas. Em relao s questes do meio ambiente, assistncia social, direitos humanos, direitos da criana e do adolescente e moradia, as entidades que apresentam propostas democratizantes se defrontam, ainda hoje, no s com as resistncias das elites burocrticas, como tambm com os grupos de interesses contrrios, com os quais se buscam discusses e negociao para fazer avanar uma regulao mais democrtica dessas polticas. Em alguns setores, em decorrncia de presses internacionais, imagem do pas no exterior ou mesmo resistncias conservadoras menos organizadas, como na questo da criana, dos direitos humanos e do meio ambiente, as mobilizaes da sociedade civil e dos movimentos organizados conseguiram obter mais xitos, aprovando-se a muito custo leis que instituem conselhos e polticas sociais, o que exigiu, porm, novos esforos e negociao para sua implementao. Noutros, alm dos fruns, das caravanas, das articulaes, foi necessria ao judicial contra o governo por omisso, como no caso da assistncia social, ou ento iniciativa popular de projeto de lei, como a que foi promovida na rea da habilitao e obteve 830 mil assinaturas, tramitando desde 1991 na Cmara. Houve avanos significativos na concepo de assistncia social como seguridade e extenso da cidadania aos excludos e tambm na gesto descentralizada atravs de conselhos No campo da assistncia social, a partir de um projeto de lei apresentando na Cmara com sugestes das diversas organizaes da sociedade civil, foi possvel discutir com o governo e realizar 11 seminrios regionais para coletar sugestes. Em parte, elas foram acolhidas na lei afinal promulgada (n 8742, de 1993), aps 5 anos de mobilizaes, presses, negociaes. Alguns avanos significativos foram introduzidos na concepo de assistncia como seguridade e extenso da cidadania aos excludos, na gesto descentralizada atravs de conselhos nos trs nveis de governo e na avaliao das aes por conferncia. Esse modelo encontra-se atualmente em fase de implementao, com muitos percalos e obstculos nos Estados e municpios. Esses so exemplos de que se constri no pas uma nova forma de conceber a institucionalidade, no como mera formalizao de procedimentos a cargo dos doutos e tcnicos, mas resultante de um processo contraditrio de interlocuo entre atores diferenciados, numa pluralidade de espaos pblicos. Nesses espaos, interesses e concepes so realizadas em busca de uma concertao, ainda que provisria e limitada, com a elaborao de parmetros mnimos para orientar a ao dos diversos atores. Diante disso no se trata de revisitar a antiga questo de uma escolha esquizofrnica (Moiss, 1990: Doimo, 1995) entre o institucional e o social, mas de como permear o institucional com as conquistas sociais e o exerccio da cidadania ativa pelos indivduos e suas organizaes, no enquanto meros usurios ou beneficirios, mas como sujeitos.

A institucionalidade sempre foi vista em termos de formalidades, burocracia, dominao, regras rgidas. Realmente, esses elementos no desapareceram, no s porque o seu suporte social e econmico no foi desmontado, mas tambm porque ainda prevalece, de um lado, uma cultura poltica formalista, clientelista, mandonista e, do outro, a submisso dos dominados, o voluntarismo e idealismo de suas lideranas. Mas h algo novo nesse cenrio: a presena ativa de novos atores que questionam aquelas marcas e propem novas formas de interao nem sempre acolhidas e, quando acolhidas, congeladas, revertidas por presses de outros interesses. Ao mesmo tempo, esses novos atores, com presena marcante e novos posturas a partir dos anos 80, padecem da descontinuidade de suas aes, da fragmentao de demandas, de maior capacitao para sua sobrevivncia, cada vez mais precria. Talvez se esteja diante daquilo que Vera Teles e Ana Amlia (1993) chamam de nova contratualidade, uma descoberta da lei e dos direitos que se firma e se renova na prtica da representao, interlocuo e negociao de interesses nas relaes dos movimentos sociais com o Estado. Na realidade, a intitucionalidade tem um carter contraditrio. Por um lado, pode concretizar e consolidar mudanas sociais, dando-lhes permanncia e continuidade. Por outro, pode estabilizar situaes e prticas rgidas que dificultam mudanas, exigindo dos atores um processo crtico e reflexivo permanente, e das estruturas regras flexveis que possam ser renegociadas e reelaboradas, conforme as necessidades. A dimenso institucional esta presente na prpria dinmica dos movimentos sociais, no s porque necessrio um mnimo de regras e procedimentos para realizar suas aes e interagir com outros atores, mas tambm porque objetivam construir e efetivar direitos e garantias que no prescindem de um suporte legal. Por outro lado, a ao de carter institucional para tornar-se eficaz no dispensa os meios de presso e mobilizao social, sobretudo por que h muitos interesses em jogo e a utilizao de outros recursos de poder no compatveis com padres de tica e de equidade que devem nortear uma relao social civilizada. Do percurso realizado pelos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil , nestes ltimos anos, pode-se depreender algumas marcas que preciso levar em conta , tendo em vista uma ao mais eficaz. Marcas da ao coletiva no campo institucional A durao do processo de elaborao e aprovao de algumas leis fundamentais para implementar conquistas alcanadas na Constituinte, conforme vimos anteriormente, foi extremamente longa, em mdia de 5 a 6 anos. A ao dos movimentos sofre interrupes e descontinuidades; questes saem muitas vezes de pauta em decorrncia de mecanismo protelatrios do sistema e das manobras dos grupos de interesses. Isso leva tambm desmobilizao dos movimentos em funo de crises que enfrentam. O exemplo da lei de Diretrizes e Bases da Educao, h 8 anos em tramitao no Congresso, evidencia muito bem esse problema. Todo o esforo de mobilizao, debate pblico e elaborao de proposies, desenvolvido intensamente no incio do processo, de proposies, desenvolvido intensamente no incio do processo, de um momento para outro ameaa ser anulado pelo parecer de um senador, surpreendentemente educador e cientista, que o rejeita sem nenhuma interlocuo com os envolvidos no processo, entidades , especialistas e autoridades na rea. Porm, nem assim a questo entra em

pauta, seja na imprensa, na Universidade, no movimento docente, estudantil e nas demais organizaes da sociedade civil ! Outros exemplos so o projeto de Estatuto da Cidade, aprovado no Senado desde 90, com substitutivo baseado nas propostas negociadas no Frum Nacional de Reforma Urbana; o veto ao projeto de Lei de Saneamento; a questo da reforma agrria, ora em pauta em face das chacinas de trabalhadores e das ocupaes do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra; a poltica de convivncia com a seca, objeto de grandes mobilizaes de trabalhadores rurais no nordeste e de proposies sistematizadas por mais de 100 entidades em 1994 e encaminhadas em reforma de projeto ao Congresso. Tudo isso indica uma fragilidade muito grande da nossa sociedade civil e merece uma reflexo mais profunda das entidades e movimentos sociais. Existe uma articulao entre entidades vinculadas a temticas especficas, atravs dos diversos Fruns e Movimentos Nacionais, que em alguns aspectos tm obtido resultados. Porm, falta uma articulao e estratgia global que condense elementos bsicos para uma ao mais abrangente e coordenada entre os diversos movimentos. A prtica setorialista e at mesmo corporativista, a falta de interlocuo entre os prprios movimentos e entidades, no apenas em termos de discusso mas de ao e avaliao, a disputa por espaos e recursos - todos obcecados por realizar seus projetos especficos - so alguns obstculos que precisam ser enfrentados para se desenhar novas formas de ao coletiva. Ao sair de uma fase essencialmente reivindicatria e denuncista, de grandes mobilizaes de massas na dcadas de 70/80, os movimentos tm procurado assumir nos ltimos anos uma dimenso propositiva, com razovel eficcia no sentido de formular alternativas de polticas pblicas , negociando com outros atores as proposies em temticas especficas. No entanto, no conseguiram se inserir no debate mais amplo das reformas constitucionais, para impedir o retrocesso numa srie de conquistas alcanadas no processo constituinte. Por outro lado, uma ao coletiva mais efetiva em termos de controle social dos atos e decises que operacionalizam as polticas do Estado, envolvendo uma monitorao do Executivo, parece estar ausente das preocupaes das entidades, ainda que isso seja feito parcialmente em relao ao Legislativo por algumas ONGs (Inesc, Diap, Cfmea). Talvez seja essa a dimenso mais promissora para a qual se encaminham os conselhos nos diversos nveis. Nessa direo do controle social, a utilizao de alguns mecanismos judiciais (ao popular, mandado de segurana, ao civil pblica, mandado de injuno), at aqui muito cogitados, poderia ser uma forma de se operacionalizar essa dimenso da ao institucionalizada, como alis alguns partidos tm feito mais recentemente. A linguagem dos direitos, muito utilizada no discurso dos movimentos sociais, ao lado do seu valor simblico como expresso de identidade e de cidadania, precisa assumir a dimenso da efetividade, atravs no apenas do reconhecimento polticoinstitucional - com a sua insero nas leis -, mas tambm da prtica social, pelo exerccio dos meios judiciais e outros mecanismos constitucionais disponveis para efetiv-los. A aprovao de leis, e ns temos muitas, algumas das quais elaboradas com a contribuio direta da sociedade civil, no significa sua efetivao. Sua implementao depende de atos e decises governamentais, de recursos financeiros orados. As polticas pblicas no se traduzem apenas nas diretrizes ou estratgias estabelecidas, campo no qual, apesar dos percalos e insucessos, os movimentos sociais

e entidades tm atuado com algum xito. Tais polticas se revelam concretamente pela distribuio e aplicao dos recursos pblicos e pelo seu impacto social. Nessa rea bastante complexa do processo oramentrio, onde a guerra dos interesses particularistas e clientelistas dos grupos polticos dominantes acirrada, os movimentos e entidades tm-se omitido, apesar de alguns esforos de pouqussimas ONGs (IBASE, INESC) e da participao nas experincias localizadas do oramento participativo. E no se pode dizer que esse seja um campo imune s presses da sociedade civil. No ano passado, em ao coordenada pelo INESC e IBASE, com apoio de 35 organizaes, alterou-se o funcionamento da Comisso Mista de Oramento do Congresso, com a reduo das emendas individuais e realizao de audincias pblicas com a sociedade civil. Dessa forma, buscou-se no apenas fazer denncia mas coordenar uma ao conjugada, tendo em vista a mudana de um procedimento, no sentido de torn-lo mais transparente e democrtico. Ora, esse tipo de ao poder ter maior impacto sobre as polticas na medida em que se volte para os critrios de distribuio dos recursos e possa articular maior nmero de organizaes. importante insistir nessa questo tendo em vista que entre as competncias dos conselhos est a de participar da elaborao do oramento e de avaliar a execuo das aes governamentais. A nfase que estamos dando s fragilidades da ao institucional at agora desenvolvida pelas entidades e movimentos no pode obscurecer a estratgia perversa de um governo que, usando um discurso modernizante e personalidades de uma tradio de militncia social, se sustenta nas foras mais retrgradas do pas e pe em prtica as estratgias mais tradicionais do jogo poltico para realizar o projeto neoliberal pelo qual optou. Disso decorre que os obstculos para a ao da sociedade civil tornam-se bem maiores, desafiando no apenas sua organizao ainda incipiente e fragmentada, mas tambm sua capacidade de criar alternativas eficazes no sentido de democratizao e de maior eqidade social. Conselhos - espaos pblicos de participao No processo de institucionalizao, os Conselhos Setoriais tornaram-se, recentemente, um dos principais instrumentos organizados da sociedade civil. Essa atuao at agora tem-se voltado mais para sua regulamentao e implementao do que para o exerccio de suas competncias em relao formulao e controle da execuo das polticas pblicas. Trata-se de rgos pblicos colegiados de natureza ambivalente, vinculados administrao estatal mas ao mesmo tempo constitudos de representaes da sociedade. No se pode confundi-los com arranjos neocorporativistas institudos nos pases do capitalismo avanado para medio de interesses de classes opostas na elaborao de polticas estatais. A especificidade desse tipo de organizao, gestada num amplo movimento de luta social, envolve uma composio que compreende atores coletivos diversos, que, alm de no terem monoplio de representao como as corporaes econmicas e sindicais, em muitos casos no se vinculam a interesses especficos de uma classe ou grupo social. Neles, o conflito de interesses permeia a representao dos diversos segmentos por outras clivagens, como a qualidade de vida, meio ambiente, direitos fundamentais,

transparncia nas decises, enfim, uma srie de interesses hoje considerados de natureza coletiva ou difusa, ainda que concebidos e apropriados de forma diferenciada por cada segmento social e, portanto, disputados como recursos de poder. No se quer dizer com isso que nesses espaos no esto presentes os interesses econmicos ou de classes, at porque a formulao de polticas envolve distribuio de recursos, que no sistema capitalista so apropriados e distribudos de forma desigual. No so espaos neutros, imunes a conflitos, contradies e manipulaes, mas podem constituir-se em instrumentos abertos ao debate pblico, s proposies de estratgias para efetivar direitos j conquistados ou a construir. Apesar de vinculados estrutura administrativa, com decises homologadas pelo chefe do poder executivo, so teoricamente autnomos, pois seu funcionamento interno regido por regras e procedimentos formulados por seus membros. Alm do mais, suas competncias e composio so fixadas em lei, de cuja elaborao muitas entidades em vrios municpios e Estados tm participado. Dessa forma, a autonomia das decises vai depender da correlao de foras no apenas no mbito do conselho mas na estrutura de poder, de acordo com a organizao e mobilizao da sociedade para acompanhar, avaliar e dar suporte s aes. Exige tambm que a representao dessas foras sociais se capacite para expressar suas aspiraes e necessidades, traduzindo-as em proposies e alternativas de polticas. Assim, no se pode superestimar o papel desse arranjo institucional e nele apostar todas as energias dos movimentos sociais. Trata-se de mais um espao de luta, de negociao e articulao, repleto de limitaes e ambigidades, mas tambm de oportunidades e desafios. A conscincia das limitaes e riscos da participao dos movimentos sociais nesses espaos sugere dois procedimentos, de certa forma usados por algumas organizaes. O primeiro a combinao da atuao institucional nesses espaos com aes coletivas de presso e mobilizao e, em certos casos, at com a ao direta, como fizeram os trabalhadores rurais do Nordeste no perodo da seca (93/94). A ao dos movimentos e entidades nos conselhos, a nosso ver, no pode restringir-se s quatro paredes das salas de reunies; deve ser uma ao pblica, transparente. E os movimentos j descobriram o caminho, atravs do funcionamento de fruns, redes de informao e articulaes setorializadas que poderiam ser horizontalizadas, em nvel de municpio e regio, com aes conjuntas que renam organizaes de vrios setores. No entanto, torna-se imperioso dar maior visibilidade a esses mecanismos, envolvendo os segmentos ainda no organizados. Se por um lado a estruturao compulsria dos conselhos pode despertar a sociedade para a necessidade de se organizar, por outro no leva em conta a complexa situao dos municpios do pas. O outro procedimento seria uma certa cautela para evitar o envolvimento na febre conselhista que domina o governo e que esteve presente tambm nas organizaes populares quando da elaborao das Leis Orgnicas (municipais e setoriais). A estratgia de descentralizao pode significar uma forma de privatizao, na medida em que o governo central se desonera de certos encargos e os transfere para o municpio e para a sociedade, sem transferir recursos. Isso significa que esses servios no sero prestados, dada a situao pr-falimentar da maioria dos municpios, ou sero

entregues s empresas privadas. A transferncia de recursos, sem um mnimo de preparao e capacitao das estruturas municipais e com uma sociedade civil pouco organizada e frgil, acaba por reforar o poder das elites oligrquicas. A estruturao dos conselhos tornou-se compulsria e com prazos rgidos, sob pena de o municpio no receber recursos em reas fundamentais. Se por um lado esse processo induz articulao dos conselhos e pode despertar a sociedade para necessidade de se organizar, por outro no leva em conta a heterogeneidade e complexidade da situao dos municpios no pas, sobretudo dos pequenos. Uniformizando um procedimento que exige apenas o preenchimento de formalidades legais, os conselhos podem ser criados sem nenhuma discusso e preparao da comunidade, com seus componentes escolhidos entre os amigos do prefeito, sem nenhuma representatividade, reforando assim as prticas de clientelismo e mandonismo. Mesmo se nesses municpios a sociedade civil estivesse bem organizada, haveria dificuldades para compor os conselhos, tal o nmero deles previsto nas Leis Orgnicas dos Municpios, numa quantidade que ainda reforada de forma compulsria pelas leis federais. Trata-se, pois, de uma descentralizao centralizada, que no respeita a autonomia dos municpios, as especificidades do poder local e o princpio formalmente proclamado da participao da sociedade. Isso exige uma atitude de cautela dos movimentos no sentido de no assumirem essa febre conselhista, pelo desejo de ocupar todos os espaos formalmente criados. Cabe-lhes estabelecer assim seu prprio processo de participao, priorizando os espaos de que devem participar em funo das necessidades da sociedade, segundo sua capacidade e possibilidades e, tambm, de acordo seu tempo social, ou seja, respeitando os passos que precisam dar para que sua representao no seja meramente formal. Por parte das ONGs, seria o caso de um investimento maior na capacitao das organizaes de base e de uma assessoria sistemtica ao funcionamento desses conselhos. Na rea de sade e direitos de crianas, algumas organizaes como a UNICEF, CBIA e Pastoral da Criana tm realizado um trabalho srio nessa direo. Alguns elementos para avaliao Face diversidade dos conselhos j implantados no pas e sobretudo diante da heterogeneidade de situaes, principalmente nos municpios, caberia uma avaliao sistemtica da prtica desses mecanismos, tendo em vista possveis e necessrias mudanas nos diplomas legais. tambm necessria, em termos mais imediatos, a proposio de algumas diretrizes para orientar a atuao dos movimentos e entidades da sociedade civil. Algumas pesquisas j foram realizadas na rea de sade e tambm sobre experincias localizadas, principalmente em alguns municpios administrados pelo PT (Andrade e Goya, 1992) e municpios do Estado de So Paulo (Heimann e outros, 1992), alm de trabalhos sobre Conselhos Estaduais (IBAM, 1993). Embora no seja esse o objetivo deste texto, relacionamos aqui algumas consideraes gerais e preliminares, com base em informaes de pessoas envolvidas nesse processo, cujos elementos podero servir de indicao para reflexo mais aprofundada: Processo de criao dos conselhos

 preciso examinar como se deu a formao dos conselhos que, em nvel dos municpios, geralmente esto previstos nas Leis Orgnicas. Em muitos casos, sua criao na esfera municipal foi provocada por organizaes da sociedade civil, na rea de sade a partir das Conferncias Municipais de Sade, ou at mesmo por projetos de lei de iniciativa popular. A questo central saber como se deu o processo de discusso das competncias, papel, composio, plano de ao e forma de escolha dos representantes da sociedade. A determinao do governo de vincular o repasse de recursos a prazos rgidos levou a que em muitos municpios no houvesse nenhuma mobilizao e a escolha dos representantes se fizesse por indicao dos prefeitos. No caso dos Conselhos de Direitos das Crianas e Adolescentes, a presso e viso formalista de juzes e promotores no possibilitou maior discusso da sociedade civil, apesar do apoio sua implantao. Se certo que o funcionamento desses conselhos depende muito do seu processo de criao e da participao ativa da sociedade, o fato de existirem em 1993 cerca 3 mil Conselhos de Sade e 1.834 Conselhos de Direitos da Criana cria condies, se no de um controle social do Estado nessas reas, pelo menos de uma discusso mais ampla das questes relacionadas com as polticas sociais. Composio dos Conselhos A composio definida por lei federal como paritria em relao aos usurios, no caso da rea de sade; nos outros, a paridade no especificada. Se a paridade for definida em termos de representao de rgos governamentais e entidades da sociedade, pode tornar-se ilusria, na medida em que entre as entidades da sociedade esto includas, alm das patronais, algumas que dependem de subvenes governamentais e dificilmente tomaro posies independentes. Por outro lado, as entidades filantrpicas geralmente tm uma tradio assistencialista, cartorial, conservadora e assumem uma lgica privatista, favorecendo a despolitizao das questes. importante levar em conta esses elementos, no para impedir que essas organizaes possam se representar, mas para se ter conscincia clara do conjunto de foras sociais favorveis ou no ao processo de democratizao e publicizao das questes que so objeto de competncia dos conselhos. Representatividade da participao A representatividade na composio do conselho diz respeito no apenas ao aspecto quantitativo (nmero de associados ou componentes da entidade) mas sua capacidade de expressar os interesses do respectivo segmento social, revelada pelo seu engajamento na conduo das lutas especficas. Em termos de conjunto, a composio reflete a presena dos diversos atores sociais, no s aqueles tradicionalmente inseridos na estrutura social, mas tambm as foras emergentes. importante considerar tambm o processo de escolha das representaes, levando em conta que, em certos municpios, vrias entidades competem pela representao de um mesmo segmento. Deve-se analisar se essa funo atribuda, por exemplo, a congressos ou conferncias em que os delegados so eleitos pelos associados das entidades ou se cabe s respectivas diretorias das organizaes ou, ainda, se a indicao efetuada pelo chefe de governo de forma discricionria. Cremos que alguns critrios poderiam ser formulados entre as prprias entidades, para definio daquelas que deveriam participar e tambm da forma de escolha mais democrtica dos representantes. mister levar em conta, por exemplo,

experincia, capacitao tcnico-poltica, expresso social do segmento, engajamento da organizao nas lutas dos seus associados e no processo de democratizao. Alguns conselhos tm contemplado na sua composio uma representao do poder legislativo ou do judicirio, o que no muito recomendvel, no s por ser algo imputado como inconstitucional, como pela necessidade de impedir certos tipos de disputas de poder que so comuns em determinados municpios. Outros conflitos e confrontos em relao s competncias do prprio conselho so inevitveis e podem ser at saudveis. Funcionamento dos Conselhos Cremos ser necessrio examinar o funcionamento dos conselhos no apenas sob o aspecto burocrtico e de realizao de reunies, embora um mnimo de suporte administrativo seja imprescindvel. Segundo pesquisa do IBAM, em 1993, 55% dos Conselhos Municipais de Sade faziam reunies regulares e em 26% deles existia esse suporte. (Carvalho, 1995). No entanto, importa avaliar que aes foram propostas e realizadas, que debates pblicos foram promovidos, qual o controle sobre os recursos aplicados e sobre as aes do poder pblico. Para que o conselho possa ter maior visibilidade na sociedade preciso examinar seu grau de articulao com os diversos segmentos sociais, em que medida os seus componentes discutem previamente com suas entidades as pautas e proposies das reunies e como dar a elas conhecimento de suas resolues. Papel dos conselhos Apesar do carter deliberativo formalmente atribudo aos conselhos, deve-se indagar se suas decises se sintonizam com os interesses da maioria da populao, sobretudo dos setores excludos, ou se apenas referendam as decises do poder executivo e dos grupos que lhe do suporte. Precisa tambm ser analisado de que modo se efetiva o processo decisrio, o papel de cada representao na discusso e na iniciativa de proposies. So conhecidas as dificuldades para que as demandas e interesses dos setores excludos cheguem at os centros de poder. Os conselhos podem constituir-se num canal para que isso acontea, dependendo da composio, do maior ou menor poder de articulao entre os prprios representantes dos usurios e da sua capacidade de construir um consenso em torno das questes centrais de seu interesse. Torna-se necessrio acentuar o papel de controle social a ser exercido pelo conselho, entendido no apenas como mera fiscalizao dos atos do executivo, mas sobretudo no sentido de avaliao, pela comparao dos dados realizados com parmetro estabelecidos consensualmente. Controlar a aplicao dos recursos implica analisar no s a honestidade dos gastos, mas tambm avaliar seu impacto econmico-social em termos de benefcios para o conjunto da populao, sua economicidade e oportunidade. Essa dimenso do papel dos conselhos exige maior visibilidade e transparncia das suas aes e dos atos do governo, prticas pouco comuns em nossa tradio poltico-administrativa. Portanto, pressupe maior vinculao sociedade, utilizando para isso mecanismos no institucionais (fruns, comisses, assemblias, comits), alm da prpria atuao independente das entidades em termos de mobilizao, presso, debate pblico e interao com os meios de comunicao de massa. Fragmentao e pluralidade de conselhos

Como j se observou, multiplicam-se os conselhos em vrias reas e setores. Se por um lado h o aspecto positivo de se tentar contemplar a diversidade de problemticas que o pas enfrenta, preciso encarar as conseqncias perversas da fragmentao das demandas, como a viso setorial e at corporativa de problemas que esto imbricados numa realidade mais ampla e complexa, que exige a formulao de uma poltica social mais abrangente. Esse problema torna-se mais grave ainda nos municpios menores, em que a sociedade pouco ou nada organizada e os quadros disponveis so sobrecarregados com vrias representaes, alm das funes que tm de desempenhar nas suas entidades e da dedicao prpria sobrevivncia. Isso leva essas pessoas a uma participao menos qualificada e meramente formal ou seleo dos espaos onde atuar. Para contornar o problema da fragmentao, a alternativa poderia ser o funcionamento de plenrias agregando temticas, entidades e movimentos, congressos e, principalmente, a realizao de aes conjuntas, alm de um fluxo contnuo de informaes. Desafios e oportunidades O processo de participao institucionalizada atravs de conselhos enfrenta srios desafios, que exigem da sociedade muita energia criativa para enfrent-los. Correse o risco do contgio pela febre conselhista protagonizada pelo governo (fala-se agora em municipalizar a reforma agrria e criar conselhos municipais!): pulveriza-se a ao do Estado, transferindo seus encargos para a sociedade, via filantropia e/ou privatizao. Os conselhos podem constituir-se em mecanismos de fortalecimento da sociedade civil e controle social do Estado, mantendo-se a autonomia de ambas as esferas, que tm suas lgicas prprias. Mas a atuao indiscriminada em conselhos, sem ancoragem na mobilizao social, com a nica preocupao de ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas clientelistas e burocrticas. A idealizao do papel dos conselhos pode criar expectativas exageradas e conduzir a maiores frustraes. Os recursos pblicos destinados s polticas sociais so cada vez mais reduzidos. Impe-se, pois, aos conselhos, nos diversos nveis, a tarefa crucial de discutir o oramento pblico, no apenas o fundo especfico do setor, mas as prioridades na distribuio dos recursos. No caso especfico dos municpios, tambm necessria a discusso sobre a gerao de receitas prprias, j que os tributos de sua competncia so ineficientemente arrecadados. Algumas gestes municipais tm demonstrado como essas receitas podem ser ampliadas e como as prioridades podem ser invertidas a partir da participao ativa da sociedade. A problemtica a ser enfrentada pelos conselhos e pela sociedade organizada por demais complexa e requer maior qualificao da participao, alm da priorizao de certos espaos que ofeream maiores potencialidades de transformao das relaes sociedade / Estado. A atuao das ONGs nesse processo de vital importncia, seja como componentes dos conselhos, seja no papel de assessoria, na capacitao, na sistematizao de dados e experincias bem-sucedidas dos movimentos e entidades e na formulao de alternativas de polticas pblicas. Esse suporte tcnico poder ser demandado tambm das universidades, que, principalmente em termos de conselhos de sade, tm prestado significativo apoio.

A construo dos conselhos como espaos de interlocuo e articulao entre diferentes atores sociais e de controle social do Estado constitui-se, assim, no s num desafio, mas tambm numa oportunidade no sentido do fortalecimento da sociedade civil e da democratizao do Estado. Referncias bibliogrficas ANDRADE, Odorico Monteiro de e GOYA, Neusa. Sistemas locais de sade em municpios de pequeno porte: a resposta de Icapu. Fortaleza, Expresso Grfica e Editora, 1992. BRAGA, Saturnino. Governo-comunidade: socialismo no Rio. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989. DANIEL, Celso. Gesto local e participao da sociedade. In VILLA-BOAS, Renata (org). So Paulo, Plis, 1994. DOIMO, Ana Maria. A vez e a voz do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70. Rio de Janeiro, Relume-Dumara, Anpocs, 1995. CARVALHO, Antonio Ivo de. Conselhos de sade no Brasil. Rio de Janeiro, Fase/Iam, 1995. GOHN, Maria da Glria. Conselhos populares. Caxambu-MG, Anpocs, 1989. HEIMANN, Luisa e outros. O municpio e a sade. So Paulo, Hucitec, 1992. MICHILES, Carlos e outros. Cidado constituinte; a saga das emendas populares. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989. MOISS, J. Alvaro. Cidadania e participao. So Paulo, Cedec/Marco Zero, 1990. SILVA, Ana Amlia da. Dimenses da interlocuo pblica: cidade, movimentos sociais e direitos. Caxumba, MG: Anpocs, 1993. SILVEIRA, Maria da Lcia da. Discurso participativo: fragilidade e ambivalncia. So Paulo: Tese de Mestrado, PUC, 1991. TELLES, Vera da Silva. Sociedade civil e a construo de espaos pblicos. In Dagnino, Evelina. Anos 90-poltica e sociedade no Brasil. So Paulo, Brasiliense, 1994. WANDERLEY, Luis Eduardo. Participao popular, poder local e conselhos. In Rev. So Paulo em Perspectiva, 5(2):23-30 1991