Pontificia Universidad Catlica de Chile Instituto de Sociologa Taller de Titulacin Profesor Gua: Nicols Somma

Participacin ciudadana
Anlisis en el marco de la aplicacin de la Ley 20.500

Jorge Bernal Fernndez Matas Gonzlez Vera

27-7-2012

NDICE

INTRODUCCIN PREGUNTA, PROBLEMA Y OBJETIVOS INVESTIGATIVOS

MARCO REFERENCIAL MARCO TERICO METODOLOGA ANLISIS DE DATOS RESULTADOS CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA ANEXO

2 4 5 7 19 27 34 38 42 45

INTRODUCCIN Contexto de la investigacin El centro de estudios de la federacin de Estudiantes de la Universidad de Chile, (CEFECH), en convenio con la Corporacin Nuevo Chile, ha solicitado una investigacin sobre la participacin ciudadana en las comunas de Pealoln, La Reina y La Florida. Lo que se pide es crear un instrumento de anlisis que de cuenta acerca de la forma de aplicacin de la Ley 20.500 sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica en los Municipios anteriormente sealados y la relacin que tienen estos marcos con las organizaciones sociales de base presentes y en conflicto con el territorio. La investigacin tiene como eje la identificacin y anlisis de la efectiva implementacin de la normativa en las comunas de Pealoln, La Reina y La Florida, en el contexto de las organizaciones sociales comunales en procesos de conflicto, su percepcin de tal normativa y la relacin que stas tienen con los canales de participacin que se estipulan en dicha Ley. Esta investigacin viene a ser parte de un estudio mayor, que contempla otra investigacin complementaria que se enfoca en la aplicacin del instrumento en las comunas de Santiago, Renca y uoa. Nuevo Chile: Es una organizacin de trabajo territorial cuyo propsito es potenciar procesos sociales que vayan en la lnea de otorgar poder de decisin a los habitantes de dichos territorios. Con lo cual, se espera contribuir en la conformacin de organizaciones comunales que desarrollen proyectos encaminados a solucionar conflictos locales. El trabajo de Nuevo Chile, tiene como objetivo potenciar la organizacin comunal, y con ello, incrementar la solidaridad y cohesin en el territorio. El trabajo se materializa en acompaar a los dirigentes en los distintos procesos sociales que se viven en el barrio y comuna. Para ello se apoya con trabajo tcnico sobre todo en el rea urbana, formacin de dirigentes, formulacin de proyectos para el barrio, y actividades culturales.1 CEFECh: El Centro de Estudios de la Federacin de estudiantes Universidad de Chile, compuesto por estudiantes y profesionales de la Universidad de Chile, es una fundacin de derecho privado desde el ao 2007. Su objetivo es contribuir al fortalecimiento de la democracia y la plena vigencia de los derechos sociales, econmicos y culturales. Su trabajo apunta hacia la promocin de asociatividad, el empoderamiento de la ciudadana y el anlisis de las polticas pblicas, mediante la investigacin acadmica aplicada y laboral de extensin. La CEFECh, apunta a largo plazo a constituirse en un organismo integral, con
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Qu es Nuevo Chile?, informacin extrada de http://nuevochile.org/nosotros/

transcendencia nacional, que actu como referente de opinin y de accin para organizaciones sociales de distintos mbitos, generando propuestas que permitan fortalecerse y mejorar sus capacidades y destrezas. 2

CEFECh, informacin extraida de http://fech.cl/areas-de-trabajo/cefech

PROBLEMA, PREGUNTA Y OBJETIVOS INVESTIGATIVOS

El problema que busca resolver nuestro trabajo es comprender, a la luz de la nueva Ley de participacin ciudadana promovida el 2011, el modo en que las organizaciones ciudadanas comunales perciben dicha Ley, y cmo actan en base a ella, segn el marco de aplicacin en cada comuna, en este caso Pealoln, La Reina y La Florida. Para guiar nuestro trabajo se han adoptado tres preguntas investigativas, las cuales se mencionan a continuacin: Cmo es adoptada y aplicada la Ley 20.500 Sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica en las comunas de Pealoln, La Reina y La Florida? Cmo es que estos marcos de aplicacin son percibidos por las organizaciones ciudadanas comunales en conflicto en el territorio? Cmo estas organizaciones comunales actan en base a ella?

Objetivo general: Identificar y describir las distintas formas en que los municipios de Pealoln, La Reina y La Florida aplican la Ley 20.500, y la percepcin que tienen sobre sta las organizaciones sociales en proceso de conflicto dentro de estas comunas. Adems, la manera en que las organizaciones se adecuan a la Ley segn la aplicacin otorgada por la municipalidad correspondiente segn las caractersticas especificas de las distintas organizaciones. Objetivos especficos: 1. Identificar y describir el contexto institucional en que se aplica la Ley de participacin ciudadana (Ley 20.500) en cada comuna. 2. Identificar y describir el contexto organizacional que opera bajo la Ley para las organizaciones correspondientes a cada comuna. 3. Identificar y describir la forma en que el contexto institucional y el contexto organizacional constituyen un panorama de participacin comunal. 4. Construir una herramienta que permita el anlisis emprico comparativo de los distintos marcos de participacin comunales. 5. Identificar y describir las distintas percepciones que tienen las organizaciones sobre los mecanismos que implica la Ley.

MARCO REFERENCIAL El marco de la participacin de la sociedad civil en la institucionalidad chilena ha tenido una escasa consideracin en las ltimas dcadas, post dictadura. En general las polticas bajo los gobiernos de la Concertacin no tuvieron como objetivo principal crear entornos favorables al fortalecimiento de la sociedad civil (Delamaza, 2005), sino principalmente encargar al tercer sector a ayudar a subsidiar la insuficiencia de recursos pblicos. Como seala Delamaza, el diseo poltico de la transicin omiti abrir espacio a los movimientos sociales [] supuso la desactivacin de stos para asegurar una particular gobernabilidad de la transicin pactada. El Mapa Nacional de Asociatividad que intent realizar el PNUD (2000) tuvo dificultades para encontrar fuentes, y contabiliz apenas 88.386 organizaciones, lo que contrasta agudamente con el panorama latinoamericano (Delamaza, 2005; p 109), que puede alcanzar cientos de miles. Adems, en cuanto a financiamiento de organizaciones locales, ste se ha dado principalmente a travs de fondos concursables, sin permitir otro tipo de relacin con la institucionalidad, y con nfasis en ayudar a la labor estatal, ms que financiar a las organizaciones, aspectos que resultan insuficientes si se considera que la relacin entre financiamiento estatal y fortaleza de la sociedad civil es directa (Delamaza, 2005). El mensaje presidencial, mediante el cual el proyecto de la Ley 20.500 fue presentado al congreso, afirmaba que la existencia de una sociedad civil fuerte y provista de legitimidad, es un objetivo poltica y socialmente deseable. El incremento de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos constituye un elemento clave de un ejercicio eficiente y prudente del poder poltico. En este prrafo se refleja el espritu de sta nueva Ley 20.500 que se funda en la libertad de asociacin y el principio participativo y que entrega un nuevo marco legal que regula las organizaciones voluntarias y establece mecanismos de participacin ciudadana. Para esta investigacin, los aspectos de la Ley que han sido estudiados son los referidos al mbito del gobierno local. La Ley unifica instancias de participacin contempladas en distintas Leyes, en la orden de emisin de una nueva Ordenanza Municipal de Participacin, adems de traer algunos cambios como disminuir a la mitad el nmero de firmas necesarias de inscritos en los registros electorales para realizar un plebiscito. Adems de la Ordenanza, los municipios y los dems rganos estatales eran obligados a crear Consejos consultivos de organizaciones de la Sociedad Civil, teniendo que crear sus reglamentos antes del 16 de agosto del ao 2011. Para el caso de los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil (CCOSOC), la Ley crea un reglamento tipo, el cual fija un nmero variable de Consejeros, adems de las atribuciones de stos, los qurums y otros requerimientos para su eleccin que inclua una publicacin de las organizaciones con personalidad jurdica vigente y destitucin, los cuales podan tambin ser adecuados a las propias realidades locales; es as que existen municipios siguieron el Reglamento

tipo al pie de la letra, como otros que decidieron diferenciarse en trminos de el proceso de votaciones o generando mayores atribuciones a los Consejeros, dentro del marco de la Ley. Tanto las Ordenanzas de participacin como los Reglamentos deban ser constituidos durante el ao 2011, y son documentos importantes para contrastar las distintas realidades municipales de la implementacin de la Ley. Entonces, responder a las preguntas de investigacin planteadas anteriormente nos permitir conocer las distintas apreciaciones que las organizaciones sociales de base, que se encuentran en conflicto en la comuna, poseen con respecto a dicha Ley, los aspectos que manejan, los que desconocen, los que valoran como positivos, y los que no. Por otro lado, se pretende analizar cmo realizan su accin las organizaciones, considerando los diferentes aspectos, tanto de aplicacin de la Ley a nivel del municipio, como a nivel de las caractersticas especficas que las organizaciones poseen. Esto nos permitir percatarnos de las condiciones que favorecen el desarrollo de procesos de participacin a nivel comunal y organizativo, y que fortalecen la capacidad de incidencia de nuevos actores en las decisiones que se toman en las distintas comunas. Adems de lo anterior el hecho de que contemos con sta informacin nos permitir generar insumos que sirvan para el trabajo de las distintas organizaciones, ya que asumimos como una necesidad el fortalecimiento de las organizaciones y la participacin, por lo que pretendemos hacernos parte activa en el potenciamiento de ellas. De esta manera, la respuesta a estas preguntas nos ayudar a comprender las implicancias sociales de la implementacin de una nueva ley, que tiene como fin el fortalecimiento de la sociedad civil del pas, a la vez que pretendemos que la presente investigacin logre constituir un pequeo aporte para las organizaciones que hoy se encuentran desarrollando procesos de movilizacin ligados a esta Ley.

MARCO TERICO

Sobre la discusin terica La estructura que el marco terico en que se insertar nuestra investigacin se constituye, en primer lugar, con una aproximacin al concepto general de participacin ciudadana local, revisando las distintas variantes que sta disponga con respecto al foco de nuestra investigacin. Del mismo modo, se plantea la importancia de estudiar este tema, dando un repaso al contexto en que se inserta la Ley de participacin. Finalmente, se construyeron dos tipologas a partir de categoras que representan las caractersticas de participacin ms relevantes observadas- que permitieron analizar, a modo de mapeo, los resultados del trabajo de campo realizado. Participacin en el contexto local Tanto desde el mundo poltico como desde la sociedad civil se ha percibido la necesidad de que los ciudadanos se hagan ms partcipes del gobierno local, dada su mayor cercana y accesibilidad para la gente, en cuanto son referentes inmediatos de sus asuntos. Lo anterior debe comprenderse adems en el marco de una crisis de representatividad que afecta principalmente al Estado y los partidos polticos, lo que ha conllevado a que los gobiernos locales adquieran un papel crecientemente ms protagnico. La Ley 20.500 centra su mbito de accin en el espacio local, es aplicada por los municipios, con lo que sus efectos se remiten de manera especfica a las comunas. Con ello, se puede afirmar que el foco de la Ley se encuentra puesto sobre la participacin ciudadana reducida a unidades territoriales determinadas. De este modo, a qu nos referimos por participacin ciudadana? Para responder esta pregunta, debemos tener claro el concepto de sociedad civil. Bsicamente, De Piero (2005) sostiene que puede entenderse como el conjunto de grupos o movimientos plurales que actan con autonoma con respecto de la accin del Estado y del Mercado, es decir, que no tienen por objetivo la dominacin poltica ni la acumulacin de capital, pero determinan a las esferas econmica y poltica (adems del plano social y cultural) a travs de su accin, que busca el reconocimiento de ciertos derechos. As, se comprende que la sociedad civil no deba interpretarse ni como correlato social a la idea de sociedad de mercado, ni como mera oposicin al Estado. En este sentido, la sociedad civil representa mucho ms que el agregado de los derechos individuales, ya que significa la construccin de instancias colectivas de representacin tanto social como poltica, de profundizacin de la ciudadana y [...] de la generacin de lazos comunitarios (De Piero, 2005. P. 36). Lo anterior no excluye, por otra parte, el nfasis transformador de la sociedad y de las relaciones de poder en su conjunto.

Entenderemos entonces la participacin ciudadana como aquellas acciones que se generan en la sociedad civil. Es decir, son acciones colectivas, que pueden generarse en el marco de organizaciones. Para efectos de nuestra investigacin, nos remitiremos a aquellas formas de participacin que se dan en el plano local, ms especficamente, en las distintas comunas de Santiago que fueron estudiadas. Formas en que se da la participacin ciudadana Una vez entendida la nocin de participacin ciudadana que se utiliza en nuestra investigacin, podemos hablar de las distintas formas en que sta se canaliza a travs de las organizaciones ciudadanas, como representantes de la sociedad civil. As, Baiocchi (2008) define que el modelo de organizaciones de la sociedad civil se establece entre dos ejes de anlisis: segn su capacidad de auto-organizacin pueden ser dependientes o autnomas y, segn el modo de compromiso, pueden ser asociativas o clientelistas. El primer eje se vincula al grado en que los actores colectivos de la sociedad civil son capaces de organizarse independientemente, lo que implica movilizar sus propios recursos y tomar sus propias decisiones. Segn la clasificacin propuesta por Baiocchi (2008), las organizaciones son dependientes cuando no tienen la capacidad de organizarse o determinarse sin apoyo externo, y autnomas cuando si tienen la capacidad de hacerlo. Por otra parte, el modo de compromiso refiere a la forma en que las organizaciones se relacionan con el Estado. stas tienen un carcter asociativo cuando las relaciones que establecen con l estn regidas por la Ley y existen procesos transparentes y pblicos en cuanto a la canalizacin de sus demandas. El compromiso es de carcter clientelista cuando ocurre lo opuesto, es decir, cuando sus demandas no son transparentes, ni pblicas, y se encuentran influidas por el Estado o un tercero. Por su parte, De Piero (2005) propone dos categoras principales en trminos de las organizaciones de la sociedad civil, que son el Tercer sector y las organizaciones de promocin y desarrollo. La primera categora hace referencia a un bloque ms profesionalizado -constituido por ejemplo, por ONGs- y que cumple con un rol de asistencia, siendo un intermediario entre las demandas ciudadanas y los gobiernos locales. Por otro lado, las organizaciones de promocin y desarrollo tienen un carcter de base, por lo que no son tan profesionales en su actuar, pero son un referente directo entre la ciudadana y se relacionan muchas veces con las autoridades locales, en este caso con los municipios. Siguiendo una clasificacin similar, Della Porta (2006) establece dos tipos de organizaciones. A las primeras las denomina organizaciones profesionales del movimiento social mientras que las

segundas corresponden a organizaciones participativas del movimiento las cuales se dividen a su vez en organizaciones de protesta de masas y organizaciones de base. Una aproximacin a nuestros casos de estudio podra obtenerse segn lo visto en algunos trabajos en Chile (Poduje et al, 2010), donde frecuentemente se da el caso de agrupaciones conocidas como NIMBY (Not In My BackYard, o No En Mi Patio), las cuales se caracterizan por tener una naturaleza conservadora, poseer intereses meramente particulares y estar compuestos, generalmente, por gente de situacin econmica acomodada. Sin embargo, esta clase de colectivos no fueron con los que trabajamos, ya que para nuestro caso, veremos que se trata de organizaciones insertas en procesos de lucha con cierto carcter reivindicativo, formadas por ciudadanos que no se encuentran en una situacin de holgura econmica, lo cual plantea obstculos a la hora de poder dar a conocer efectivamente sus demandas. Entonces, viendo stas formas de clasificacin de organizaciones, es posible decir que las organizaciones que fueron sujeto de nuestro estudio se definen, en los trminos de Baiocchi, como autnomas y asociativas, en la medida en que no dependen de otras entidades para operar, pero s constituyen alianzas de apoyo, en base a relaciones horizontales. En la misma lnea, dentro de las clasificaciones aportadas por De Piero y Della Porta, las organizaciones analizadas en este estudio corresponderan la categora de base o de promocin y desarrollo ya que presentan altos niveles de participacin con bajos niveles de especificacin funcional o profesionalizacin. Ahora, si consideramos las categoras organizacionales que implica la Ley (territoriales, funcionales, de inters pblico y otras que abarcan temas relevantes como las tnicas), tenemos un caso que clasifica como territorial (Villa La Reina), mientras que los otros dos se encasillan mejor como funcionales. Respecto de las formas en que se da la participacin, es importante tambin considerar las diferentes identidades propuestas por Castells (2000), que pueden adoptar las organizaciones Estas identidades son tres: legitimadora, de resistencia y de proyecto. La primera es introducida por las instituciones dominantes de la sociedad para extender y racionalizar su dominacin frente a los actores sociales. La identidad de resistencia es propia de aquellos actores que se encuentran en posiciones devaluadas por la lgica de la dominacin, por lo que construyen trincheras de resistencia y supervivencia basndose en principios diferentes u opuestos a los que impregnan las instituciones de la sociedad. La ltima categora de identidad, la de proyecto, se refiere a cuando los actores sociales, basndose en los materiales culturales de que disponen, construyen una nueva identidad que redefine su posicin en la sociedad y, al hacerlo, buscan la transformacin de toda la estructura social (Castells, 2000. P. 29). Contexto de la participacin ciudadana local La participacin ciudadana ha sido una temtica que ha cobrado gran relevancia durante las ltimas dcadas. Muchas investigaciones han puesto especial nfasis en destacar la importancia

que sta tiene, no slo en la generacin de capital social y el fortalecimiento de la sociedad civil, sino tambin como un elemento fundamental para el desarrollo de la democracia. Como Tilly (2004) postula, el Estado debe mantener relaciones constantes con sus asuntos, sin exclusin y tratndolos de manera igualitaria, para lo cual requiere desarrollar mecanismos eficientes en cuanto a personal y recursos, en pos de lograr un ptimo desempeo institucional dirigido a la consulta peridica de los sujetos, especialmente de las minoras. De la misma forma, afirma que la presencia de movimientos sociales en un pas habla del grado de democratizacin que ste alcanza: a mayor nmero de movimientos, ms democrtico. La participacin de los ciudadanos juega, entonces, un papel esencial para el funcionamiento de la democracia como tal, sobre todo si comprendemos a este sistema de gobierno como el rgimen del pueblo, es decir, uno en que cada ciudadano sea parte, entre otras cosas, de la administracin de su territorio. Por otra parte, es necesario considerar que en la actualidad existe una notoria falta de representatividad, en la forma de una crisis a nivel mundial, donde muchas nuevas democracias sufren de pobre institucionalidad y de dbiles canales de integracin vertical (O`Donnell, 1999, en Baiocchi et al., 2008). Esto se traduce en que los ciudadanos no tienen medios para fiscalizar la labor del gobierno ni vas para hacer llegar sus demandas de manera efectiva. Lo anterior ha decantado en un cansancio ciudadano (Meny y Surel, 2000) producido por la crisis de legitimidad a la cual se enfrenta una concepcin particular de lo que la democracia es, y que reduce el concepto a un conjunto de instituciones, normas y procedimientos para la eleccin de representantes a cargos de ejecucin y legislacin gubernamental. Con ello, el papel de la ciudadana radicara en elegir a una elite poltica para que ella gobierne en su nombre y se encargue de garantizar el bien comn. Siguiendo esta lnea, vemos que la crisis de representatividad radica esencialmente en la figura de los partidos polticos (Delamaza, 2010), los cuales aparecen como incapaces de cumplir con la funcin de intermediar entre la ciudadana y el Estado nacional. A pesar de seguir siendo electos, los representantes de los partidos no asimilan la amplia gama de peticiones que la gente hace en vista de sus necesidades inmediatas. A este hecho, es necesario agregar que se da una creciente fragmentacin de los intereses sociales, junto a una tambin mayor agregacin de identidades, ante lo cual el Estado no es capaz de responder de manera simultnea y centralizada (Castells, 2000). De esta forma, la descentralizacin y el nfasis en los gobiernos locales ser la principal forma de abarcar estas demandas mltiples, producto de la diversidad de individuos. En el marco de la Ley estudiada, la relacin Estado-ciudadana viene constituida por el gobierno local, representado por el municipio y la sociedad civil, a travs de las organizaciones ciudadanas.

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En vista de esto, cabe recalcar la importancia que tienen las organizaciones de la sociedad civil en este panorama. Fung (2003) habla de que las organizaciones son importantes en la democracia porque (a) fomentan la vida asociativa, (b) desarrollan virtudes cvicas y habilidades polticas, (c) ofrecen resistencia al poder establecido y fiscalizan la labor del gobierno, (d) mejoran la calidad e igualdad de la representacin, (e) facilitan la deliberacin pblica y (f) crean oportunidades para que se participe en el gobierno. De ese modo, si pensamos en el marco jurdico especfico, notamos que existen varias experiencias de Leyes de participacin en el continente (Canto, 2005). Si bien una Ley de participacin ciudadana puede aparecer en el papel como algo beneficioso para el desarrollo democrtico de la sociedad, no es algo que pueda garantizarse. Por un lado, podemos ver que la aparicin de esta Ley podra servir como un impulso a la participacin, en el sentido de crear oportunidades polticas (Tarrow, 2008), dando espacio para la proliferacin de organizaciones de la sociedad civil y la consagracin de las ya existentes. Sin embargo, la experiencia brasilea nos muestra que iniciativas como la que estudiamos pueden no ser eficaces, o bien, producir efectos distintos a los esperados. La Ley de presupuesto participativo en Brasil (Baiocchi, 2008) tena entre sus objetivos el ser un fomento real para la participacin democrtica en el pas, a nivel regional. A pesar de ello, dadas las circunstancias (desigualdad social y econmica, control poltico de elites y lo que denomina como ciudadana de baja intensidad, que refiere al hecho de que la ciudadana no se hace parte de la gestin local y no tiene un mayor inters en hacerlo), la implementacin de esta poltica no trajo los resultados esperados en cuanto a la participacin de la ciudadana. A partir de estas experiencias, nos damos cuenta que, como Putnam (1993) postula, la descentralizacin ha llevado a que la aplicacin de leyes se realice de maneras diversas, segn los distintos gobiernos de los territorios y las distintas condiciones socio-polticas y econmicas. De esa forma, se establecen variadas formas para un marco legal determinado, segn el contexto en que se inserte. Esto podra ocurrir con la Ley 20.500, en cuanto se aplica a nivel municipal por medio de ordenanzas emitidas por los respectivos municipios. En ese sentido, volviendo a Tarrow y su concepto de oportunidades polticas, pensamos en la pregunta la Ley N20500 vendr a abrir oportunidades polticas para las organizaciones sociales en cuanto puedan realizar una participacin efectiva de la gestin del territorio?

Caractersticas relevantes para el estudio de la participacin ciudadana Con el objetivo de entender de manera metdica como se relacionan los factores que se conjugan en la participacin, a saber, las caractersticas de las organizaciones sociales que se involucran y el contexto municipal en el que ellas se desenvuelven. Para estas dos dimensiones se encontraron dos variables clave que explicaran de buena forma las condiciones de participacin de las comunas estudiadas y, a partir de stas, construimos dos tipologas -una por dimensin- que 11

conforman una breve, pero poderosa herramienta de anlisis. La conjugacin de ambas tipificaciones en un marco mayor permitir la comparacin entre las condiciones de cada comuna y estimar cuales son las ptimas para el ejercicio de la participacin ciudadana. 1. Organizaciones: A continuacin, se presenta la tipologa construida a partir de las variables que, a juicio nuestro, son las ms relevantes para caracterizar el factor de las organizaciones ciudadanas de la participacin ciudadana local.
TABLA N1. Tipologa: Formas de participacin de las organizaciones
Vinculacin con la Ley Capacidad de presin Alta Media Baja
Fuente: Elaboracin propia

Baja

Media

Alta

A) Capacidad de presin Entenderemos que la capacidad de presin ser la facultad que tengan las organizaciones para marcar presencia y hacer llegar sus demandas a la autoridad, o bien, darlas a conocer a la opinin pblica. Es decir, la capacidad de presin es relevante para ejercer incidencia o advocacy (Mayorga, 2010) En un estudio respecto de la sociedad civil en Repblica Dominicana y su capacidad de generar cambios en la institucionalidad del pas, los autores Morgan y Harlyn sostienen que cuando la sociedad civil es fuerte y presenta la capacidad de generar presin en el sistema poltico, logra expandir los beneficios sociales a los sectores que representa (Morgan y Hartlyn, 2010). La capacidad de organizacin y movilizacin que poseen las agrupaciones de la sociedad civil, son elementos que influyen positivamente en la capacidad de presin debido a que ambos factores contribuyen a que los partidos polticos y los gobiernos se sientan obligados a responder a las expectativas de las organizaciones. Lo anterior tambin se encuentra relacionado con el clientelismo, ya que se encuentra evidencia a favor de que las relaciones clientelistas reducen la disposicin a la movilizacin en las organizaciones. En este sentido, otro de los determinantes fundamentales que segn dichos autores influencia la capacidad de presin, corresponde a la existencia de relaciones clientelistas entre las organizaciones de base, los partidos y el Estado. El clientelismo no slo podra reducir la capacidad de presin de las organizaciones de la sociedad civil, sino tambin, diluir la funcin de representacin de los intereses sociales que corresponde a los partidos polticos.

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Otro estudio sobre el movimiento piquetero argentino tambin destaca el importante papel de la capacidad de presin con la que cont el movimiento. Se argumenta que sta fue un factor decisivo para que los piqueteros lograran interpelar al Estado a responder a sus reivindicaciones (Svampa, 2004). En vista de estas experiencias, vemos que la capacidad de presin que tenga una organizacin ser relevante en torno al nivel de participacin que pueda tener en la gestin municipal. En la medida en que la agrupacin tenga una orgnica de operacin slida y tenga una capacidad potencial para movilizar gente, determinar una mayor probabilidad de ser parte de la toma de decisiones en la comuna. Del mismo modo, que la organizacin tenga nexos, volviendo al concepto de asociatividad de Baiocchi (2008), significara un aumento en su capacidad de presin. Siguiendo con esto, la identidad de la organizacin es importante en ese sentido, ya que es el factor que distingue a las organizaciones que estudiamos de las NIMBY, ya que la identidad, siguiendo a Touraine (1977), es un factor de trascendencia que lleva a la solidaridad entre organizaciones que estn inmersas en luchas similares, algo que las NIMBY no hacen. En un ltimo lugar, logramos destacar en el trabajo emprico el hecho de haber conseguido logros o victorias bajo la Ley en cuestin, lo cual repercute como un factor que potencia la capacidad de presin. Entonces, a modo de resumen, una de nuestras hiptesis est planteada en cuanto a una mayor capacidad de presin por parte de las organizaciones repercute en una participacin ms amplia. B) Vinculacin con la Ley A partir de nuestra experiencia emprica, pudimos observar que la situacin de las organizaciones respecto de sus vnculos con la Ley 20.500, tratada en trminos tanto del conocimiento que tengan de sus mecanismos que contempla como del uso de los mismos para su contexto especfico, puede situarse dentro de las siguientes categoras: 1. Organizaciones que no conocen la Ley y no ocupan sus mecanismos. Puede ser el caso de organizaciones sin conocimiento de los beneficios del acceso a personalidad jurdica, ni de las instancias de participacin o consulta que crea o cambia la Ley, en las ordenanzas de participacin.

2.

Organizaciones que no conocen la Ley, pero utilizan algunos mecanismos de esta. Los mecanismos locales de la Ley pueden ser utilizados sin conocimiento de la totalidad del esfuerzo de la Ley por generar participacin (facilidad de obtencin de personalidad jurdica, requisitos de firmas, recursos, etc.), buscando un uso puntual. Organizaciones que conocen la Ley, y utilizan algunos mecanismos de esta. 13

3.

Es el caso de organizaciones que intentan constituir los Consejos Comunales, asisten, exigen audiencias pblicas, considerando o no limitaciones en la Ley. 4. Organizaciones que conocen la Ley, pero no pueden utilizarla. Este puede ser el caso tanto de organizaciones que no logran los requisitos electorales en los Consejos Comunales o plebiscitos, como para las que se encuentran en municipios con poca disposicin al acceso a informacin para las decisiones (revisado ms adelante), con una mala o lenta implementacin de la Ley. Organizaciones que conocen la Ley, pero no la utilizan porque la desechan por vas de participacin que consideran ms efectivas. Existen organizaciones que no buscan conformar los Consejos Comunales - mayor instancia local de participacin que abre la Ley - o tampoco utilizan otros mecanismos, que son descartados dentro de sus estrategias, por insatisfaccin con los niveles de participacin otorgados, considerados meramente consultivos.

5.

De ese modo, construimos la variable de vinculacin con la Ley N20.500 de participacin ciudadana en la medida en que pueda explicar que el uso y/o conocimiento de la Ley es un factor que determina de manera directa una mayor o menor participacin ciudadana. Considerando esto, desglosamos esta variable en tres categoras: baja vinculacin con la Ley, vinculacin media con la Ley o alta vinculacin con la Ley; teniendo en cuenta que mientras mayor sea la vinculacin, mayor ser el potencial de participacin ciudadana efectiva en la gestin municipal. Del mismo modo que para la dimensin anterior, podemos decir a modo de hiptesis que si una organizacin tiene una mejor vinculacin con la Ley N20500 de participacin, tendr mejores chances para participar efectivamente de la gestin del territorio. 2. Contexto Institucional Municipal El contexto poltico institucional se entender como los factores de carcter poltico correspondientes a la estructura institucional formal. Dentro de esos factores se puede mencionar, por ejemplo a: el grado de concentracin y centralizacin del poder, la capacidad de dar respuestas polticas a las demandas de los ciudadanos, la estabilidad social y las caractersticas que asume la estructura social. Por otro lado, contiene elementos de carcter menos formal como lo son: la demanda o no de una mayor apertura por parte de los ciudadanos y/o diferentes grupos sociales para incidir en los asuntos pblicos y la ausencia o presencia de participacin que desborda los canales institucionalmente ofrecidos por los gobiernos locales.

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Tanto los factores formales como los que lo son en menor medida- individualmente o en conjuntofacilitan o dificultan la actividad ciudadana para la consecucin de determinados objetivos. (Schneider, 2007). Este contexto institucional tambin involucra a los Municipios por ser una estructura Institucional de carcter poltico. Pastor Seller (2010), expresa que un gobierno local que estimula la participacin de la sociedad civil y ejerce su liderazgo de representatividad desde un modelo de gestin municipal ms relacional y abierto basado en la profundizacin democrtica, ciudadana y participativa, favorece a la construccin de una identidad comunitaria. Con lo cual se afirma un sentimiento de pertenencia en las necesidades, conflictos y convivencia comn y, por lo tanto, en las alternativas y decisiones finalmente adoptadas. El gobierno local es la instancia ms inmediata en la relacin entre Estado- Ciudadana, por lo cual se hace menester la participacin en la formulacin y evaluacin de las polticas publicas promovidas por las autoridades elegidas en Democracia. Siguiendo con esta idea, Pastor Seller (2010) indica que el gobierno local facilita el desarrollo y evaluacin de las polticas y practicas participativas, en tanto, permite el dilogo y la interaccin personal, inter-organizacional e interinstitucional ms cercana a los intereses cotidianos. Esta proximidad con los temas de los ciudadanos incita a la mayor disposicin a participar; siendo necesario innovar en mecanismos y practicas participativas que permitan escuchar las voces de la ciudadana en los procesos de toma de decisiones a nivel local, ms all de entregar informacin al ciudadano sobre la actividad de la administracin municipal, que es unidireccional. El reto que se crea en una comunidad heterognea, como es el caso de una comuna, es la formulacin de condiciones y espacios de participacin ciudadana que generen oportunidades reales y favorables para la deliberacin y construccin colectiva de las polticas sociales a partir de la conformacin de preferencias slidas e informadas entre la ciudadana, en el complejo universo relacional local. Lo que se aprecia en general, es que las caractersticas especficas de cada contexto poltico institucional afecta la disposicin al acceso por parte de los ciudadanos y la naturaleza participativa desarrollada. Por ejemplo, el tipo de liderazgo poltico llevado a cabo por los alcaldes y directores de distrito que con su accionar poltico o con su omisin fomenta o inhiben el desarrollo de la participacin. Por otro lado, como menciona Schneider (2007), cuantas ms oportunidades ofrece el sistema para la representacin de los grupos e intereses, es ms permeable a las necesidades ciudadanas por lo que ser ms abierta su estructura. Mientras que cuando se es menos permeable a las demandas, su estructura ser relativamente ms cerrada y menos huecos habr para la accin. De acuerdo a la literatura y al conocimiento emprico adquirido, presentamos a continuacin una tipologa con las variables ms importantes encontradas que especifican el Contexto Municipal de acuerdo a cmo afecta la participacin ciudadana. 15

TABLA N2: Contexto municipal de participacin

Disposicin institucional al acceso Naturaleza de la participacin Informativa Consultiva Vinculante
Fuente: Elaboracin propia, basndonos en conceptos de Claro (2005)

Restringida

Moderada

Con Incentivos

A) Naturaleza de la participacin Para entender lo que concebimos como naturaleza de la participacin, es importante notar que esta caracterstica de la participacin ciudadana local est influenciada -desde la institucionalidadpor el marco legal existente que, ltimamente, est definido por la municipalidad. De esa manera, la forma en que la aplicacin de polticas de participacin se d en un territorio ser determinada por el contexto y el color poltico de la administracin municipal, lo cual significar implicancias en las formas de participacin ciudadana local que sta permitir. Ahora, nuestro trabajo se centr en caracterizar esta implicancia como la naturaleza de la participacin en cada comuna. Es decir, los lmites prcticos que cada municipio pone a la participacin de la comunidad en la gestin comunal. Para ello, elaboramos un concepto de contexto municipal, que se enfoca en lo que Canto (2005) plantea, ya que lleva un poco ms all las categoras de Baiocchi (2008). Una dimensin de este concepto sera el espacio que le da la municipalidad a las organizaciones sociales para la toma de decisiones en el territorio. Para esto, se clasifica el carcter de este espacio como informativo, consultivo o vinculante, dependiendo de la naturaleza de la participacin de las organizaciones en la gobernanza de la comuna, segn como sta se vea en la prctica. Aunque la literatura hable de instancias de co-decisin y co-gestin, estas categoras no son aplicables a los marcos institucionales vigentes, segn lo que fuimos capaces de observar. Vemos que es informativo cuando la participacin ciudadana en cuanto a la toma de decisiones sobre la gestin de la administracin comunal es inexistente, donde el municipio se limita tan solo a informar sobre los procesos y deliberaciones que el mismo ha llevado a cabo. Una segunda forma de participacin estar definida por una participacin ciudadana que puede o no ser muy prolfica, pero que est limitada a lo meramente consultivo. Es decir, la ciudadana cuenta con medios formales para hacer llegar su opinin, pero queda a juicio de la administracin municipal el tomar en cuenta esta postura. Por ltimo, la categora de participacin vinculante hace referencia a una forma participativa que incluye directamente a la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones del gobierno local.

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Para esta dimensin, la formulacin de la hiptesis pasa por si el municipio ofrece un mayor grado de vinculacin en cuanto a la toma de decisiones, mejor ser el contexto de participacin para las organizaciones ciudadanas. B) Disposicin institucional al acceso Dentro de la literatura sobre gestin de polticas pblicas, se seala que para que las transformaciones de los mtodos y objetivos de gestin de stas tengan xito, debe existir una sociedad con capacidad para hacer exigibles estos cambios, con lo que no slo dependeran de la existencia de mecanismos participativos (Delamaza, 2010b). En este sentido, la sola promulgacin de la Ley 20.500 y su implementacin en el aparato de gobierno local no garantiza que estos mecanismos sean utilizados a cabalidad. Sin embargo, Delamaza tambin expresa que los cambios que causan una apertura de la institucionalidad a la sociedad facilitan el surgimiento de una ciudadana activa y deliberante, por lo cual el rol de la institucionalidad va ms all del reconocimiento legal de derechos a una ciudadana pasiva, debiendo abrir espacios de participacin que involucren la definicin de intereses, prioridades y control del quehacer pblico, etc: interesa tambin el cambio institucional, vale decir, si estas iniciativas conjuntas derivan finalmente en transformaciones de la cultura poltica y funcionaria en favor de un empoderamiento de la sociedad en los asuntos pblicos. Delamaza (2010b) En Amrica Latina los problemas que enfrenta la democracia poltica para favorecer la inclusin social y actuar de canal efectivo para la demanda ciudadana son: el elitismo democrtico, el peso creciente de la tecnocracia en la poltica, la influencia de organismos internacionales no sujetos a control ciudadano, la desafeccin de la ciudadana respecto de los mecanismos tradicionales de representacin, nombrando solamente algunos. Es por estos problemas que Navarro (2002) sostiene que la disposicin constitucional al acceso es una poltica pblica sujeta a prcticas de oportunismo poltico, pues la demanda de participacin ser canalizada y satisfecha siempre y cuando resulte beneficioso para el propio gobierno, es decir, esta estrategia adaptativa le permite distribuir oportunidades de participacin a la vez que controla la oferta (Schneider, 2007). El municipio debe resolver los problemas que demandan una rpida solucin tratando de relacionar de la mejor manera la gestin pblica y la sociedad civil. La capacidad de gestin social de los gobiernos locales est vinculada directamente con la capacidad de cubrir las expectativas y necesidades de la poblacin local y la capacidad de co-responsabilizar a la propia sociedad tanto en el control como en la implementacin de las polticas sociales (Spinelli, 2001). Se deja en evidencia la importancia de tomar en cuenta los conflictos sociales coherentes con el reclamo constante de la poblacin por el ejercicio de la ciudadana y los derechos adquiridos, para lo cual se hace extremadamente necesario entablar conexin con formas de organizacin social que hacen de puente entre la gestin pblica y los vecinos; estas pueden ser por ejemplo Iglesias, ONG, organizaciones de base, etc.

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Jos Vargas (2007) introduce la idea de que las instituciones del Estado no han sido exitosas en la creacin de poder de las comunidades, en hacer efectivas la autoridad local y en la creacin de agencias de la sociedad civil para la articulacin y accin de las demandas sociales. Siguiendo a Graciela Spinelli (2001), el fortalecimiento entre Estado y sociedad presupone de partida una articulacin slida entre Municipio y la sociedad a partir del fortalecimiento de las organizaciones sociales. Si se llega a un punto de un desconocimiento por parte de la municipalidad que carga de responsabilidades (o le quita las mismas) a las organizaciones sin recursos ni capacidades, se estara descentralizando slo los problemas y no aumentando en definitivas la gestin: La clave del xito del gobierno comunal en la obtencin de soluciones para los apremiantes desafos que enfrenta, radica justamente en el grado de participacin real que la autoridad sea capaz de convocar en sus residentes y usuarios en el desarrollo de la gestin comunal (Cataldo, 2001) Con el surgimiento de las organizaciones desarrolladas desde la propia sociedad civil se modifican las pautas de funcionamiento del aparato pblico local y de los actores sociales. Es por ello, que el buen funcionamiento y realizacin de polticas sociales en la municipalidad depende de la conjugacin entre la capacidad tcnica de la administracin, el estilo de la gestin pblica y el nivel de participacin de las organizaciones de la sociedad civil. De acuerdo a lo analizado anteriormente, la institucionalidad puede tanto obstaculizar como facilitar el acceso a la participacin. Es por ello, que hemos generado una clasificacin de la disposicin Institucional al acceso. Primeramente, cuando se permite la participacin pero con marcadas limitaciones, incluso atentando contra el espritu de la Ley 20500, hablaremos de una disposicin restringida. Por otro lado, cuando el municipio permite la participacin de amplios grupos de la comunidad, pero no fomenta mayormente el desarrollo de las formas de participacin efectiva de la ciudadana, diremos que se trata de una disposicin moderada a la participacin. En el ltimo caso, si vemos que la institucin se esfuerza en hacer que la sociedad civil se haga participe del gobierno local, estamos ante lo que denominaremos como disposicin con incentivos a la participacin. Las caractersticas que permiten clasificar a un municipio determinado como perteneciente a una de las categoras previamente expuestas salen a la luz luego del trabajo emprico, que seguirn la lnea de los visto en la literatura. De ese modo, la aplicacin cabal de la Ley, la presencia de instancias de capacitacin y entrega de informacin, la restriccin a la asistencia a eventos pblicos y la acogida que se le de a las demandas ciudadanas dentro del municipio sern los factores que decidirn la pertenencia de la institucionalidad a las categoras de disposicin al acceso. Finalmente, como ltima hiptesis para nuestro estudio, diremos que mientras mayor sea la disposicin institucional al acceso, mejor ser el contexto de participacin para las organizaciones ciudadanas. 18

METODOLOGA La metodologa utilizada en el marco de esta investigacin ser de carcter cualitativo, principalmente debido a que el objetivo principal es identificar y describir, en profundidad, las caractersticas y percepciones de distintas organizaciones, as como tambin las distintas formas en que los municipios aplican la Ley 20.500. Requerimos por tanto de un mtodo que nos permita interpretar y describir los datos que podamos recabar. El enfoque cualitativo nos fue til en cuanto sugiere una bsqueda del entendimiento de una realidad mediante un proceso interpretativo (Meja y Sandoval, 2003. P. 40). Por otra parte el fenmeno a estudiar es relativamente nuevo, ya que involucra una nueva legalidad que data del ao 2011 con lo que las caractersticas propias de la investigacin cualitativa se adaptan ms a esta situacin: para un problema o fenmeno acerca del cual se sabe poco y sobre el cual tenemos muy pocos datos, podra ser mucho ms prudente hacer un estudio exploratorio intenso empleando mtodos cualitativos de observacin participante, estudios de caso o entrevistas abiertas (Meja y Sandoval, 2003, pp. 42). Tal como plantea Touraine entendemos que la seleccin del mtodo no depende solamente de consideraciones tcnicas (Touraine, 1987. P.127.) Ya que cada mtodo corresponde a un modo de aproximacin, a una representacin de la vida social y, por consiguiente, a la seleccin que realiza el investigador al privilegiar determinado tipo de conducta (Touraine, 1987. Pg.127). Por dichas razones, esperamos tambin que nuestra investigacin sea de utilidad para el fortalecimiento de los canales de participacin que las distintas organizaciones poseen. Diseo Metodolgico La investigacin corresponde a un estudio de caso, situado en 3 comunas de Santiago, en las cuales existen organizaciones comunales en proceso de conflicto. Tanto las comunas como las organizaciones fueron seleccionadas desde la contraparte, a partir de los vnculos que han sostenido con stas, lo cual nos facilit el acceso al trabajo de campo. Las comunas seleccionadas son Pealoln, La Reina y La Florida. La unidad de anlisis para la investigacin est constituida por organizaciones sociales, desde las que se extrajeron las relaciones e interacciones con la Ley, adems de su propia estructura y conflicto. La unidad de observacin est constituida por dirigentes y representantes de organizaciones sociales, funcionarios municipales y Concejales de las distintas comunas. Los informantes clave utilizados el estudio han sido seleccionados mediante una estrategia de muestreo intencionado, la cual consiste en seleccionar algunos casos de un tipo particular, como tambin en seleccionar una variedad de tipos de casos para investigacin a fondo (Blaikie, 2007), adems de permitir al investigador seleccionar los informantes, eligiendo aquellos que mejor se adecen a los propsitos del estudio (BaiLey, 1982). 19

Informantes desde la Institucionalidad Para analizar la relacin entre las organizaciones sociales y la aplicacin de la Ley 20.500 en distintos municipios, se han seleccionado informantes de los municipios, tanto como de las organizaciones, en vistas a conocer aspectos tcnicos y polticos de la implementacin de dicha Ley, y las caractersticas de las organizaciones que interactan con sta. Para los municipios han sido considerados los encargados de la aplicacin de aspectos de la Ley, tales como Directores de la Direccin de Desarrollo Comunitario, Jefes de Participacin Ciudadana, o funcionarios de Secretara Municipal. Fue realizada una entrevista en cada municipio como herramienta para obtener esta informacin (ver cuadro resumen ms abajo). Adems se contemplaron como informantes a Concejales en ejercicio al momento de discutir aspectos de la Ley en los respectivos Municipios, en vistas a considerar los aspectos polticos que puedan haber estado involucrados en la implementacin, y la discusin de sta. En particular se eligieron Concejales que manifiestan una postura poltica (partido) contraria o de oposicin a la de la cabeza del Municipio, para poder contrastarla con caractersticas subjetivas de la implementacin, como son la orientacin y disposicin de la autoridad municipal hacia la participacin, ya que los documentos que deben publicar los municipios en la implementacin de la Ley (Reglamento del CCOSOC; ordenanza de participacin) son discutidos en el Concejo Municipal. Considerando lo anterior, la seleccin de Concejales vari para cada comuna. En Pealoln, encontrndose en ejercicio el democratacristiano Claudio Orrego, fue considerado Lautaro Guanca, Concejal perteneciente al Movimiento de Pobladores en Lucha, y Presidente del Partido Igualdad, quien tambin estuvo involucrado en el proceso de plebiscito que tension a la autoridad. En La Reina la Municipalidad es dirigida por Luis Montt, perteneciente a Renovacin Nacional, por lo que se seleccion al Concejal socialista Francisco Olea. Por ltimo, en La Florida, al estar en la alcalda Rodolfo Carter, perteneciente a la Unin Demcrata Independiente, por lo que se eligi a la Concejal Susana Hernndez, del Partido Comunista. Se realiz tambin una entrevista a cada informante. Documentos La Ley involucra la creacin de documentos tales como una nueva Ordenanza de participacin ciudadana, el reglamento del Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil, adems de las actas constitutivas de ste Consejo; fue necesaria la realizacin de un anlisis de estos documentos para comparar y enmarcar la participacin ciudadana segn los mecanismos de las distintas comunas. En particular, no se tuvo acceso a la ordenanza de participacin de la comuna de La Florida, debido a que su formulacin an estaba en proceso durante la realizacin de esta investigacin; sin embargo, las entrevistas a la institucionalidad daban un efectivo acercamiento a los mecanismos de participacin que contemplaba cada municipio. 20

Informantes desde las organizaciones Para las organizaciones se han seleccionado como informantes a dirigentes y miembros de stas, que hayan participado en experiencias de movilizacin de la organizacin, que busquen una mayor participacin, en vistas a poder contrastar su visin con los niveles de participacin contemplados por las respectivas municipalidades, y los contemplados en la Ley 20.500. Hay que considerar que las organizaciones estudiadas se encuentran en un proceso de tensin con el municipio respectivo, en una bsqueda por ampliar su participacin en torno a las decisiones que se toman a nivel comunal, es decir, involucra temticas referidas al Plan Regulador Comunal, o el Plan de Desarrollo Comunal, directamente relacionados con el gobierno local. No todas se encontraban relacionadas con el uso de al menos un aspecto de los contemplados en la Ley 20.500, lo que pudo aumentar la variabilidad de los datos. Las organizaciones que fueron estudiadas son la Junta de Vecinos N13 Villa La Reina, en La Reina, que tiene un representante en el CCOSOC de La Reina, buscando mayores instancias de participacin en representacin de un barrio de escasos recursos, dentro de una de las comunas ms ricas. Tambin fue seleccionado el Concejo de Movimientos Sociales de Pealoln, para Pealoln, involucrados en el proceso movilizador para el plebiscito del Plan Regulador el ao 2011, contra la propuesta del Alcalde. Por ltimo se eligi a la Red por la Defensa de la Precordillera en La Florida, impulsora de la defensa del bosque Panul y en bsqueda de participacin ciudadana en las decisiones municipales, contra intereses de inmobiliarias y en conflicto con el Alcalde. Se consider realizar una entrevista grupal con cada organizacin comunal, con dirigentes, representantes y miembros de aquellas organizaciones, en miras a captar la autodefinicin de la organizacin, su historia, composicin, objetivo, adversarios y actividades, como tambin entender la percepcin que se tiene en cuanto a la aplicacin de la Ley de participacin ciudadana, y las dinmicas de participacin en cada comuna. La entrevista grupal provee un ambiente adecuado para revelar variaciones en la perspectiva y actitud (Schatzman & Strauss, 1973; citado en Frey y Fontana, 1991) de los miembros de la organizacin, adems de permitirnos realizarla en un entorno natural (Frey y Fontana, 1991), para obtener cierto nivel de consenso acerca de sus significaciones y aclarar argumentos. Adems, el que participaran ms miembros de la organizacin disminua el riesgo de encontrarnos con personas que no manejaran la informacin sobre la Ley, o sobre el manejo que la organizacin tena sobre la misma. Para realizar la entrevista con los allegados de Pealoln, realizamos en retribucin un taller sobre la Ley 20.500 asistiendo a una de sus reuniones operativas, lo que fue guiando la conversacin. En el caso de La Florida, se realiz una entrevista grupal exitosa con la Red de la Defensa de la Precordillera, en el mismo bosque Panul que buscan defender, tras la realizacin de una actividad de informacin en el lugar. Para el caso de Villa La Reina no se pudo realizar una entrevista grupal 21

con la junta de vecinos, por lo que se realiz una entrevista al Presidente de la misma, quien es miembro del nuevo Consejo Comunal. La seleccin de informantes y documentos contemplados se resume en la tabla siguiente: Tabla N3: Resumen informantes
Comuna 1 entrevista a funcionario municipal 1 entrevista a Concejal 1 Entrevista grupal con organizacin Otros Pealoln Sara Campos, Gerente de Comunidad y Familia (DIDECO) Lautaro Guanca, Concejal del Movimiento Pobladores en Lucha Agrupacin de Allegados de Pealoln Taller sobre Ley 20.500 en retribucin a acceder al estudio Ordenanza de participacin ao 2012; reglamento del CCOSOC La Reina Bessie Glvez, Directora DIDECO, y Juan Echeverra Secretario Municipal Francisco Olea, Concejal Socialista Junta de Vecinos N13 Villa La Reina (entrevista individual a dirigente) La Florida Mara Victoria Ramrez, Jefa Departamento de Participacin Ciudadana Susana Fernndez, Concejal Partido Comunista Red por la Defensa de la Precordillera Asistencia a capacitacin a dirigentes (DOS) Ordenanza de participacin 2000 (nueva an en tramitacin); reglamento CCOSOC

Documentos

Ordenanza de participacin ao 1999; Decreto de modificacin ordenanza; reglamento del CCOSOC. Instructivo de Reglamento CCOSOC tipo (SUBDERE); Ley 20.500.

Fuente: Elaboracin propia

La informacin recopilada desde las entrevistas, en vistas al anlisis, fue organizada tras un proceso de reduccin de datos, con el objetivo de seleccionar, enfocar, simplificar, abstraer y transformar los datos que aparezcan en las transcripciones de las entrevistas, o notas de campo. Esto para resguardar la capacidad de manejo de la informacin y para hacerla inteligible en trminos de los temas que trata la investigacin, pudiendo enfatizar o minimizar segn el nuestros objetivos investigativos (Berkowitz, 1997). De esta manera se construyeron matrices de datos cualitativos a partir de lo expresado por los entrevistados, a modo de cita, o apuntes, para categoras relevantes pre-definidas segn los aspectos de la pauta de entrevista, pero flexibles segn categoras nuevas que aparezcan en los datos. La siguiente tabla resume la relacin entre los instrumentos utilizados, y las categoras sobre participacin que luego seran operacionalizadas para el anlisis:

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Tabla N 4: Cruce entre instrumentos utilizados y dimensiones de la participacin

Dimensiones de la participacin comunal Naturaleza de la participacin Revisin de documentos (Leyes, Ordenanzas, Reglamentos, otros) Instrumento Entrevistas a Concejales Entrevista a encargados de la aplicacin Grupo focal a dirigentes sociales
Fuente: Elaboracin propia

Disposicin institucional

Vnculos con la Ley

Capacidad de presin

X X

Operacionalizacin Para seguir una estrategia de anlisis acorde a los conceptos a utilizar, y en vistas a la construccin de la herramienta de anlisis final, las categoras de las tipologas fueron operacionalizadas de la siguiente manera, segn los elementos que fueron considerados ms relevantes a partir del trabajo de campo: 1. Capacidad de presin: Baja, Media, Alta Para medir la capacidad de presin de cada organizacin estudiada, sta fue operacionalizada a partir de la presencia o ausencia de cuatro variables dummy; Presencia de Redes Siguiendo al concepto de asociatividad de Baiocchi (2008), refiere a si la organizacin, en vistas al logro de sus intereses, mantiene o no redes de apoyo con otras organizaciones, en un trabajo concreto que sirva a los fines de sta. Orgnica de operacin efectiva Con orgnica efectiva, ms que referirnos a un tipo de forma de trabajo, hablamos de una manera en que son distribuidas las funciones dentro de la organizacin que sea capaz de sostenerla, y sea efectiva en el logro de las distintas tareas. Identidad La identidad remite a la pregunta por la presencia o ausencia de un factor de trascendencia y unidad dentro de la organizacin y de solidarizacin hacia afuera, con otras organizaciones en la misma lucha. 23

Logros Se pregunta por la existencia de victorias recientes bajo el marco de las actuales disputas y demandas que las organizaciones sostienen. De ese modo, si se hacen presentes a lo ms 2 de estas cualidades, la organizacin quedar catalogada como con capacidad de presin baja. En cambio, si presenta 3 de estas caractersticas, podemos decir que la organizacin tiene una capacidad media para ejercer presin. Por ltimo, si la organizacin posee todas las cualidades, tendr una alta capacidad de presin. 2. Vinculacin con la Ley Para medir el nivel de vinculacin con la Ley que tengan las organizaciones, es necesaria una revisin prctica tanto de los usos que se hagan de los mecanismos de participacin que esta contempla, as como el conocimiento prctico de estos mecanismos. De ese modo, una organizacin que no use ni conozca la Ley, calificar con una baja vinculacin con la Ley. Una organizacin que no use, pero conozca la Ley, o bien, use alguno de sus mecanismos, sin saber que responden a la Ley especfica, se considerarn con una vinculacin media con la Ley. Por ltimo, si una organizacin conoce y usa la Ley, ser definida con una alta vinculacin. Para la institucionalidad:

1. Naturaleza de la participacin: Informativa, Consultiva o Vinculante

A partir de los documentos analizados - la Ordenanza de participacin ciudadana y el Reglamento de constitucin del nuevo Consejo -, adems de otros elementos de participacin mencionados en las entrevistas, se estim la naturaleza de la participacin existente en la comuna. Segn el trato dado a las distintas instancias institucionalizadas, se centr la atencin en la regulacin de los plebiscitos comunales, las instancias de financiamiento para las organizaciones, y en las audiencias pblicas. Se intenta ver en primer lugar si el espritu de los documentos se enfoca en un nivel de participacin vinculante. En caso que no lo sea, se enfoca en una naturaleza consultiva. Si tampoco es el caso, se considerar que el municipio dispone de una naturaleza de participacin informativa.

2. Disposicin institucional al acceso

La operacionalizacin para disposicin considera caractersticas fundamentales de los municipios al momento de ofrecer vas para que la ciudadana se haga parte de la gestin, las que aparecieron luego de lo observado a travs del trabajo emprico. De ese modo, dependiendo del grado de 24

acceso que se permita, los municipios se catalogaran dentro de las categoras de disposicin Restringida, moderada o con incentivos para la participacin. - Se aplica la Ley a cabalidad, aplicando todas las medidas que abarca y hay un esfuerzo por cumplir con los tiempos estipulados en sta? - Eventos pblicos no son restringidos? - Hay instancias para la entrega directa de informacin clara y detallada a la ciudadana, adems de otras herramientas para la gestin de sus representantes? - Hay alternativas de participacin fuera de la Ley? - Se atienden las demandas ciudadanas? - Se realizaron capacitaciones a los dirigentes en lo que refiere al funcionamiento de las distintas instancias que abarca la Ley? As, un municipio se considera restringido si slo ha implementado a lo ms dos de ests medidas. Si tiene hasta cuatro, es moderado. Si tiene al menos cinco, se considera como un municipio que incentiva la participacin.

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ANLISIS DE DATOS En este apartado se expone el anlisis de la informacin obtenida a travs del trabajo emprico. Para ello, se presenta un resumen del contexto comunal en general, que enriquece el anlisis expuesto inmediatamente despus, el que se realiz en torno a la aplicacin de la tipologa a cada contexto especfico (organizacin y municipio).

Pealoln
Contexto El conflicto entre la organizacin y la Municipalidad de Pealoln tiene aos de trayectoria; el ltimo hito en la historia de la demanda por vivienda social, y las tomas de terreno en Pealoln se enmarca en el plebiscito realizado en diciembre del ao pasado. Cabe mencionar que ste plebiscito fue solicitado mediante recoleccin de firmas, proceso que tiene costos asociados a notara, y requiri amplio esfuerzo para obtener el 5% de las firmas de los 90mil inscritos en los registros electorales de entonces, las cuales luego fueron desestimadas por la autoridad, atrasando el proceso hasta diciembre, en el que obtuvieron una victoria en el plebiscito planteado en los trminos del Alcalde. Para la promocin de la participacin, Pealoln tiene una situacin particular, ya que es una comuna grande con variados espacios de participacin, de escucha y consulta a la comunidad, que han sido institucionalizados en la ordenanza de participacin publicada este ao. Sin embargo, en esta ordenanza nueva que fue impugnada por el Concejo Municipal en un momento contempla tambin la nocin de Civismo, planteando derechos y deberes de los vecinos que reglamentan el comportamiento de las personas en el espacio pblico, con nfasis en el respeto al orden pblico. Existe una regla que prohbe conductas que impidan el libre trnsito de las personas, y otra para evitar ruidos, lo cual, sin los permisos necesarios que otorga la autoridad, dificultan la realizacin de manifestaciones pblicas como las utilizadas por la organizacin estudiada, lo cual es bastante restrictivo considerando que estos aspectos forman parte de otros aspectos del marco legal nacional, repitiendo la prohibicin. Infracciones a la ordenanza pueden devenir en multas de hasta 5 UTM (alrededor de 200 mil pesos) Si bien existe variados mecanismos de participacin, esta distincin es logro de la gestin del Alcalde Orrego, en base a su propio proyecto, lo que genera cierta participacin encauzada, ya que es en los trminos propuestos, y no necesariamente satisface la visin de las organizaciones. A modo de ejemplo, para el caso de los allegados que participan en Presupuestos Participativos, consideran negativo el carcter competitivo de los recursos, alegando que No dejan otra opcin y tenemos que recurrir a estas migajas de nos dejan del presupuesto municipal. En este sentido, plantean que el proyecto de participacin de Orrego es exitoso en la medida que las organizaciones participan en ste, pero que son insuficientes. Y en la medida que no existen 26

alternativas eficientes, son las organizaciones las que hacen la pega sucia del gobierno, porque juntamos a la gente y les damos una vivienda social, teniendo que validar el proyecto a la fuerza, mientras que si existiesen otros mecanismos efectivos para ellos, no participaran de ste. Respecto del nuevo Consejo, la convocatoria para conformar el CCOSOC, si bien a tiempo, no fue masiva la respuesta de las organizaciones, segn la encargada de Gestin comunitaria. ste Consejo se compone de 20 consejeros y 12 suplentes3. Si bien ste se tuvo que haber conformado, segn los plazos, a comienzos de noviembre, no estn publicadas las actas de su constitucin, ni funcionamiento. Respecto del reglamento, no existen ms atribuciones que las otorgadas por el reglamento tipo, y se limitan las sesiones ordinarias a cuatro al ao, en vez de cuatro a lo menos como estipula la Ley. El Concejal nos plante la hiptesis de que el nuevo Consejo funcione como parte de una poltica de contencin del movimiento social, ya que al tener representantes de las organizaciones de la sociedad civil dentro de la institucionalidad, el Consejo se vuelve el canal formal hacia la autoridad para hacer llegar las demandas sociales, disminuyendo la posibilidad de que la autoridad reciba a algn dirigente de algn conflicto particular. Allegados de Pealoln Esta agrupacin de comits de allegados mantiene relaciones directas con otras organizaciones, ya que algunos de sus miembros forman parte del Movimiento de Pobladores en Lucha; adems forman parte de una Federacin de allegados - que representa a cerca de mil familias -, y del Concejo de Movimientos Sociales de Pealoln, que llev adelante el plebiscito a fines de 2011. Desde aquella experiencia tambin mantienen vnculos con Nuevo Chile y el Partido Igualdad, con el cual esperan lograr nuevas victorias electorales. Adems, mantienen una orgnica horizontal y auto-gestionada; abarcan a cerca de 5 a 6 comits distintos, donde todos ayudan de la manera en que pueden, aportando sus conocimientos y opiniones. La falta de tiempo es evidente, por lo que hay jornadas largas de discusin en reuniones que mantienen semanalmente, y si bien parece agotador, esta manera de trabajar les permite realizar sus tareas (movilizaciones, participacin en presupuestos participativos, etc.). Mantienen un sentimiento de lucha en conjunto, teniendo conocimiento de las necesidades reales de los vecinos y la historia de Pealoln, que remite a tomas de terreno, y una necesidad de vivienda cuya lucha corresponde dar ahora a sus hijos. Pelean por espacios que dicen, con mucha conviccin, les corresponden. Cabe agregar que el principal logro dentro del marco institucional que tienen es en la victoria frente al Alcalde Orrego en el plebiscito ocurrido a fines de 2011, negando la propuesta de Plan Regulador de ste, para buscar otra opcin que los favorezca en los trminos de su lucha. sta
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Al haber 8 concejales en Pealoln, el nmero de consejeros poda variar entre 16 y 24

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victoria fue realizada en participacin en el Concejo de Movimientos Sociales de Pealoln; adems tienen un representante en el nuevo CCOSOC. En vista de esto, podemos decir que la capacidad de presin que demuestra tener la agrupacin de allegados de Pealoln es alta. Por otra parte, el nivel de Vinculacin con la Ley que tienen es alto. Esto se debe a que tienen un conocimiento prctico de las herramientas de participacin en general. Si bien no conocan que la Ley agrupara tanto al CCOSOC como el tema del plebiscito, haban recurrido a estos mecanismos. Cabe decir que al conocer la nmina de Consejeros, y los alcances del Consejo mostraron gran decepcin, ya que la nmina no les deca nada, y los atributos del CCOSOC dan risa, sobretodo por el hecho de estar presidido por el alcalde. En cuanto al uso de los mecanismos de la Ley, como mencionamos anteriormente, fueron parte del proceso de plebiscito bajo la normativa de la Ley 20.500, y mantienen un representante en el CCOSOC. Municipalidad de Pealoln Analizando el contexto institucional de Pealoln, vemos que el espritu de los documentos se encasilla en lo vinculante, ya que tenemos la posibilidad de plebiscitar temas relevantes, existen fondos concursables para las organizaciones. Adems, se presentan instancias de presupuestos participativos y co-gestin de equipamiento y servicios pblicos. CITA? Con respecto a la disposicin institucional al acceso, tenemos que considerar que Pealoln constituy su Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil dentro de los plazos, con elecciones regulares. Adems, se han realizado capacitaciones y talleres de elaboracin para la ordenanza municipal de participacin ciudadana que se exige por Ley, la cual incluye mltiples formas de participacin ciudadana, adems de las existentes en la Ley original. Adems, la municipalidad dispone de un sistema de oficinas de reclamos (las OIRS) para atender las demandas ciudadanas, as como la emisin de peridicos informativos mensuales (TODOTERRENO). A pesar de que los eventos pblicos son restringidos y, ltimamente sin contenido, ya que son usados para promover el proyecto poltico del alcalde Orrego, como candidato a la presidencia del pas, el municipio de Pealoln, segn la operacionalizacin, se clasifica como con incentivos a la participacin ciudadana. La Reina Contexto La Reina es una de las comunas ms ricas del pas, lo que dificulta bastante las luchas que deben sostener los vecinos de Villa La Reina. Un ejemplo concreto: viven frente al Hospital Militar, pero no pueden ser atendidos por sus altos costos; y la presencia de ste hace que el Plan de Desarrollo 28

Comunal impida que se cree un SAPU (Servicio de Atencin Primaria de Urgencia) dentro de la Villa. En este sentido, el PLADECO no considera la presencia de barrios pobres dentro de la comuna, est orientado a otro nivel socioeconmico. Nos faltan 3000 casas. No tenemos SAPU. Tenemos un Hospital Militar que no nos atiende. Falta infraestructura deportiva, () cultural (). Tenemos calles que no se han arreglado por 46 aos. El problema que tenemos es que el PLADECO no nos favorece, est destinado a otro tipo de gente Observando la gestin de las juntas de vecinos, se abre la discusin acerca de la influencia de los partidos polticos, y sus disputas, dentro de las organizaciones territoriales. Esto tambin es un elemento que dificulta la gestin de los intereses de la directiva actual, ya que ha hecho perder el inters en la participacin vecinal, an existen caudillismos en las organizaciones, que entorpecen la democracia. Por esto buscan un mejoramiento de la calidad de vida de la Villa por sobre los colores polticos, para restaurar la confianza en las juntas de vecinos, priorizando la gestin. Un tema importante en la implementacin de la Ley, es que La Reina cumpli con todos los plazos de la ordenanza y la instalacin del nuevo Consejo. Sin embargo, la discusin en el Concejo Municipal no tuvo mayor debate, lo cual se ve plenamente reflejado en el Reglamento del nuevo CCOSOC, que no contiene modificaciones a la propuesta enviada por el gobierno central; en la ordenanza de participacin, que slo fue modificada por decreto, sin constituir una nueva lo cual da cuenta de la falta de mecanismos nuevos de participacin respecto de la ordenanza del ao 1999 ; y en el nmero de Consejeros fue limitado a 14, de un rango posible entre 12 y 184. Todo esto, sumado a una difusin que no destaca, repercuti en las elecciones del nuevo Consejo, en donde, segn nuestro entrevistado, se eligieron casi los mismos representantes que en el ex CESCO. Adems, el Concejal asegura que la representatividad de las organizaciones que lo componen es bastante escasa. Sobre otros mecanismos de participacin, si bien se han promovido consultas desde el Concejo Municipal, stas no se han realizado. Y hasta el momento se ha realizado una sola audiencia pblica a travs de la Ley 20.500. Junta de Vecinos N 13 Villa La Reina Capacidad de Presin: Media La Junta de vecinos mantiene un trabajo de apoyo con otras organizaciones, tanto como son otras juntas de vecinos, a travs del CCOSOC, aunque destaca el proyecto de investigacin en conjunto con la Universidad ARCIS, en la que esperan conocer qu aspectos del equipamiento y servicios que la municipalidad brinda son ocupados por la Villa, a fin de tener argumentos slidos frente a la
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Lo cual es bajo comparado con comuna como La Florida, que se design el nmero mximo de consejeros posible (30, dados sus 10 concejales), adems de 30 suplentes

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autoridad al momento de discutir instancias formales, superando las barreras subjetivas, tales como el ninguneo u otras descalificaciones. La estructura de trabajo de la organizacin sigue la lnea de cualquier junta de vecinos, en donde cada miembro se especializa en la tarea que le corresponde (Tesorero a finanzas, presidente a vocera, etc.), reunindose semanalmente para poner en marcha sus ideas y realizar gestin. Tambin la Villa cuenta con una alta carga identitaria dada la historia con la que cuenta, al ser la primera villa de autoconstruccin de la comuna. La Junta de vecinos funciona desde la dcada del 70, y mantiene el orgullo de ser miembro de esta Villa, y de ser la junta de vecinos con ms socios inscritos, y donde ms gente vota. Sin embargo, esta junta de vecinos califica con capacidad de presin media, dado que no ha conseguido mayores logros en su historia reciente, precisamente por lo cual han buscado la alianza con la UARCIS y la realizacin del estudio. Vinculacin con la Ley: Alta La junta de vecinos de villa la Reina se puede clasificar con una alta vinculacin, dado que su presidente forma parte del nuevo Consejo, adems de conocer los atributos que contempla el reglamento, para su cargo; sin embargo, se considera que este Consejo cae en lo meramente consultivo. Esta organizacin considera un uso de las vas formales. Para el contexto institucional de La Reina, al determinar la naturaleza de la participacin que permite el municipio, nos encontramos con que los documentos no se diferencian de los que hace llegar el gobierno central, por lo que cae en la categora de consultivo. No vemos que las audiencias se determinen como de carcter vinculante y las formas de financiamiento a organizaciones se limitan solamente a subvenciones, y aun as hay problemas presupuestarios, ya que se demanda ms dinero del que realmente puede otorgarse. En cuanto a la disposicin al acceso que refleja el municipio, se considera que es restringido en la medida de que, a pesar de que se hizo un esfuerzo por constituir el CCOSOC bajo todos los parmetros estipulados por la Ley, son notorias las carencias de medidas que busquen el fomento de la participacin. Esto se hace evidente al dar cuenta de eventos pblicos, a los cuales solo puede accederse con invitacin. Tampoco hay vas para la participacin ciudadana, salvo las formas bsicas que la Ley N20.500 estipula, por lo que no hay otras formas para participar de la gestin municipal. Adems, hay que tener en cuenta que el proceso de informacin en torno a la Ley se limit a la publicacin va web y en un diario de alta difusin, como ordena la Ley [CITAR DIARIO Y FECHA?]. En ese sentido, no se puede apreciar un esfuerzo por la difusin de los nuevos documentos que la Ley contempla. Si bien hubo algunos esfuerzos desde el Concejo Comunal para hablar sobre la Ley, stos dieron como resultado un escaso inters en la institucionalidad nueva, mirada con la misma desconfianza que el resto del aparato municipal. A este punto, se le agrega que El alcalde escucha 30

a quien quiere, es decir, no acoge todas las demandas ciudadanas, sino que la autoridad elige a que personas recibir. Fue una discusin bastante acotada, no fue un gran proceso ni del punto de vista de nuestra participacin como Concejo, ni tampoco del punto de vista de la opinin de la comunidad. (Entrevista a Concejal Olea).

La Florida Para analizar a La Florida hay que partir mencionando el ltimo cambio en la autoridad municipal: durante marzo de 2011, Jorge Gajardo (PS) renunci al cargo de Alcalde por problemas de salud, lo que dej un vaco de autoridad. Siendo los Concejales quienes deban votar por un nuevo Alcalde, y siendo Carter (UDI) el siguiente candidato a alcalde ms votado, los representantes de la izquierda mantuvieron la estrategia de ausentarse de las votaciones, para invalidar el quorum y evitar que Carter fuese electo, pero esto termin al 15 intento. Estos meses de vaco y cambio de autoridad, repercuti en la gestin de las polticas participativas del municipio. Adems, Carter ha mantenido hasta hoy a los Concejales de oposicin un intento de destitucin, lo que les ha dificultado tambin el trabajo, y la implementacin de la Ley 20.500. Al querer acceder a los documentos, en la comuna de La Florida la ordenanza de participacin an se encontraba en su desarrollo al momento de realizar la investigacin, por lo que no se pudo tener acceso a sta. Al revisar la ordenanza del ao 2000, se observan mecanismos de recaudacin de opinin tales como encuestas, asambleas, cabildos, congresos y buzones; adems de formas de financiamiento tales como un Fondo de Desarrollo Vecinal, para juntas de vecinos, y un Plan de Accin Comunal, en el que se decide participativamente el destino de una parte del presupuesto municipal a iniciativas de organizaciones sociales. Si miramos el Reglamento, que elabor a fines del ao pasado, ms all de los plazos contemplados en la Ley, ste mantuvo un esfuerzo especial por mejorar la representatividad del nuevo Consejo. Se mantuvo al mximo posible el nmero de representantes (30, y 30 suplentes), el reglamento regula de mejor manera las elecciones, establece quorums ms altos para el funcionamiento del Consejo, y le da adems la atribucin especial de formar comisiones de estudio paralelas a las del Concejo Municipal. Por otro lado, la Red por la Defensa de la Precordillera tiene sus races en el aluvin ocurrido el ao 93 en la quebrada de Macul; vecinos de Lo Caa, Santa Sofa, Las Perdices, se vieron preocupados, convencidos de que haba que hacer algo, porque esto no poda volver a ocurrir. El ao 97 aparece el proyecto inmobiliario Macalto, a un costado de la misma quebrada, por lo que comenz un proceso de movilizacin, que pudo detener el proyecto. Sin embargo, ste an se llev a cabo, debido a una decisin de la Corte Suprema. Un acuerdo disminuy el nmero de

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casas a construir, pero al da de hoy ste nmero ya ha sido superado. En palabras de uno de los miembros de la Red: Y ac pas mucho, no slo con se proyecto inmobiliario [Macalto], pas primero con una modificacin que hicieron los vecinos el ao 98, del Plan Regulador () y el ao 2001 se cambia el plan regulador y se incorpora el [bosque] Panul en el rea urbana () Cansados de esas patadas en el trasero, el 2005 se genera la Red (Entrevista grupal a Red por la defensa de la precordillera) La Red, entonces, nace para defender lo que queda de bosque nativo en la ciudad, en una bsqueda de mecanismos de participacin de la ciudadana en las decisiones. Este conflicto marca algunas lneas en trminos de los alcances que puede tener la movilizacin social en la lucha contra poderes econmicos y polticos. Avanzando en el conflicto, el ao 2008 lograron llegar a un acuerdo con el Municipio en una audiencia pblica convocada desde los Concejales. Presenciaron el acto unas 300 personas; estaban todos menos Pablo Zalaquett, Alcalde de ese entonces, y el Municipio se comprometi a modificar el Plan Regulador. A la fecha de la realizacin de esta investigacin, eso an no ha sucedido. El Concejo Municipal no tiene incidencia poltica, afirman, dado que ste tipo de acuerdos no tienen peso despus, mostrando la crisis de representacin presente en este organismo. La Red tambin denuncia la influencia de poderes fcticos en la administracin municipal, dado que el actual Alcalde Carter obedecera a un grupo inmobiliario, transando cosas por debajo: Dnde aparecen [los empresarios] () aparecen con logos, con marcas () Se invisibilizan, es el poder verdadero. Aparecen en el Concejo Municipal y en el Alcalde () Ellos son los monigotes de los empresarios que no aparecen con nombre y apellido, y hacen lobby (Entrevista grupal a Red por la defensa de la precordillera)

Red de defensa de la Precordillera Capacidad de presin: Media La Red por la Defensa de la Precordillera se plantea como una organizacin horizontal, autogestionada y autonomista, la cual ha contado con profesionales que se han sumado a dedicar esfuerzos en comisiones especficas de trabajo, como por ejemplo para generar argumentos para alguna evaluacin de impacto ambiental, o bien equipos jurdicos, de diseo, vocera, etc. Adems, mantienen lazos de amistad, lo cual refuerza su unin en la lucha que llevan a cabo. Adems de esto ltimo, y a pesar de que no todos los miembros de la Red son floridanos, los une una preocupacin comn, que es la mantencin del bosque, en su preocupacin por el medio ambiente, y la construccin responsable del entramado urbano, intentando evitar su expansin;

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esto genera una identidad comn, adems que mantiene una conviccin de que debe generarse mayor participacin social en la toma de decisiones en el gobierno local. Son responsables de la amplia victoria en la consulta llevada a cabo por iniciativa del Alcalde Carter para modificar el Plan Regulador comunal y salvar el bosque. Sus estrategias de movilizacin son las que aumentaron a 22mil floridanos los votantes en aquella consulta, que apoy las modificaciones por un amplio 98%, instancia en la cual tambin se dieron a conocer mayormente en la opinin pblica. Sin embargo, la Red an dista de mantener nexos de apoyo fuertes con otras organizaciones, stas relaciones son ms bien precarias; estn en proceso de armar mayores redes de apoyo. Esto los deja clasificados en una capacidad de presin media. Vinculacin con la Ley: Media Sobre su nivel de vinculacin con la Ley 20.500, el equipo jurdico de la Red revis en detalle la Ley tras su publicacin, y evalu negativamente su contenido, siendo rechazado como parte de su estrategia, por ser insuficiente. Consideran que el CCOSOC es meramente consultivo, y no vale la pena realizar esfuerzos; la movilizacin social les puede traer mejores resultados. Por lo tanto, conocen la Ley, pero no utilizan sus mecanismos. Analizando la institucionalidad floridana y los documentos que determinan la naturaleza de participacin, vemos que hay instancias interesantes como la posibilidad de tener decisin vinculante en una parte del presupuesto municipal, postular a fondos concursables y ser parte del PLADECO participativo (Entrevista a concejala Hernndez), con lo cual podemos dar cuenta del carcter vinculante de la toma de decisiones que pueda darse con la participacin de la ciudadana. Ahora, si revisamos los esfuerzos que ha hecho el municipio de La Florida por el acceso de la ciudadana a la gestin, podemos decir que no han sido suficientes. Si bien tiene varias formas de participacin, todas contempladas en la ordenanza, que est siendo co-elaborada en conjunto con el CCOSOC, la disposicin al acceso califica como moderada. A pesar de realizar capacitaciones (que son dbiles, como pudimos apreciar a travs nuestra experiencia en una de ellas) que son repetidas para intentar clarificar el panorama para los dirigentes de las organizaciones de la comuna, es un caso de entrega deficiente de informacin, que se agrava en lo que refiere al proceso de eleccin del Consejo, el cual fue difundido va web, adems de unos diminutos carteles en los paraderos que nadie lea (Entrevista a concejala Hernndez). Sumado a este problema de difusin, en el proceso fueron dejadas de lados muchas agrupaciones que, a pesar de encontrarse activas, fueron descartadas por no tener al da su personalidad jurdica. Cabe considerar la demora en la constitucin de los documentos, hecho que tambin fue factor determinante en la operacionalizacin de esta categora. 33

RESULTADOS

A continuacin, se presentan los resultados obtenidos en el anlisis de los datos. stos se enfocan en la tipologa construida, de modo que la informacin recopilada a travs de la fase emprica de la investigacin va enmarcada en esta herramienta de anlisis. De ese modo, sumada a las dos tipologas, cada una para un contexto en que se da la participacin ciudadana, se presenta una tercera estructura tipolgica que comprender a ambos contextos. Tabla N5. Tipologa para contexto organizacional

Fuente: Elaboracin propia

En la tabla N5, se resumen los resultados del anlisis de los datos obtenidos a travs del trabajo de campo para el contexto organizacional. Como se puede apreciar, se establece un marco comparativo que sita a La Florida como la comuna que presenta el caso estudiado de organizacin con menor capacidad de participacin, dada su vinculacin media con la Ley y su capacidad media para ejercer presin. Luego, se sita la agrupacin de La Reina con un nivel de participacin mayor, dado que la Villa La Reina posee una vinculacin con la Ley ms alta, a pesar de permanecer en un nivel medio en cuanto a capacidad de presin se refiere. Por ltimo el caso de los allegados de Pealoln arroja el mayor potencial de participacin ciudadana, dada su alta capacidad de presin y su alta vinculacin con la Ley. Estas dos categoras se reflejan en el gran triunfo que signific el plebiscito sobre el Plan Regulador, el cual es una prueba emprica de este alto potencial participativo que la organizacin de Pealoln posee, segn los parmetros de nuestra investigacin.

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Tabla N6. Tipologa para contexto institucional

Fuente: Elaboracin propia

Para el caso del contexto institucional, la tabla N6 expone de manera comparativa la realidad de las comunas estudiadas en cuanto al espacio de participacin ciudadana que otorgan, a partir de la disposicin institucional al acceso y de la naturaleza de la participacin en la toma de decisiones. De esa manera, vemos que la municipalidad de La Reina se sita en el escalafn ms bajo de entre los tres municipios analizados, dado su carcter consultivo y, principalmente, por lo restricitivo que resulta en cuanto a la participacin, ya que no hace esfuerzos por estimular o mejorar las condiciones de acceso a la gestin para la ciudadana. Luego, siguiendo la lgica de menor a mayor potencialidad para la participacin, vendra el contexto definido por la municipalidad de La Florida. Si bien se sita en una naturaleza vinculante en lo que respecta a dar espacios a la ciudadana para la toma de decisiones en la comuna, los problemas operativos mencionados anteriormente en la etapa de anlisis restringiran el nivel de acceso que pueda permitirse el municipio, obstaculizando las numerosas vas de participacin, de modo que slo puede clasificarse con una disposicin moderada. Por ltimo, la municipalidad de Pealoln dispone del mejor contexto institucional para su comuna. Es decir, en el papel, ofrecera el mejor panorama para la participacin ciudadana dado el nivel vinculante que puede alcanzar la naturaleza de la participacin, asi como una disposicin que incentiva el acceso de la ciudadana a la gestin local. Ahora, es necesario ver como ha sido la interaccin entre ambos contextos de participacin. Para ello se elabor una tabla que combina tanto el aspecto institucional como el organizacional. Con el fn de tener una comprensin y perspectiva de comparacin mejor, se reordenaron las categoras de las dimensiones esperando que la estructura de la tabla N7 se ordene de menor a mayor 35

participacin. Es decir, la ordenacin vertical, que define el contexto institucional, define un mejor panorama para la participacin a medida que va subiendo. Complementariamente, la ordenacin horizontal, que refleja el contexto organizacional, representar un mejor potencial de participacin a medida que se avanza hacia la derecha.

Tabla N7. Caracterizacin de las comunas estudiadas segn la tipologa

Fuente: Elaboracin propia

De ese modo, la tabla N7 presenta la interaccin entre ambos contextos, dando cuenta en que situacin se encuentran los casos de organizaciones estudiados respecto a su panorama poltico para la participacin. Nuevamente, como estudio de caso, no es representativo de todas las organizaciones de los respectivos territorios. Entonces, vemos que, a pesar de que la Red por la defensa de la Precordillera se presenta como inferior en cuanto a potencial de participacin en comparacin a la junta de vecinos de Villa La Reina, esta ltima se ve limitada por las trabas para la participacin que vienen desde el municipio de su comuna, dada su restriccin al acceso a la gestin. Ahora, si comparamos a La Florida (que, convenientemente, puede cumplir el rol de caso de control para comparar las distintas realidades), con lo que sucede en Pealoln y la interaccin de los allegados con el municipio, vemos que se trata de una amplia diferencia, dados los mayores

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espacios que da Pealoln a sus organizaciones para ser partes de la gestin comunal, a la vez que la organizacin estudiada se caracteriza por su fuerza y amplia participacin. Es importante notar, que, como concluiremos despus, Pealoln, a pesar de tener la mejor calificacin posible segn el instrumento que hemos elaborado, dista mucho de ser el paraso de la participacin ciudadana. Esto se debe a que la herramienta de anlisis que elaboramos mide la participacin ciudadana como un concepto amplio de injerencia de las organizaciones en la gestin pblica. Sin embargo, es necesario notar que la participacin no es un bien en s mismo (Entrevista a concejal Guanca), ya que debe ser encausada hacia las temticas relevantes para la gente y la posibilidad de obtener acuerdos vinculantes respecto a estos asuntos. Adems, cabe volver a mencionar las limitaciones del uso del espacio pblico y las multas que estn contempladas bajo la nocin de civismo en la nueva ordenanza de participacin. Ahora bien, volviendo a la interpretacin de la tipologa, podemos pensar que cada casilla de la tabla N7 tiene coordenadas especficas. De ese modo, es posible generar un grfico que permita comparar de manera ms expedita los distintos casos de estudio, adems de las futuras aplicaciones de esta herramienta. En el grfico N1, se ve como puede realizarse esto. Aqu se exponen nuestros casos de estudio especficos, sumados a los casos que la investigacin hermana revis, cuando estudi a Santiago Centro, uoa y Renca. Grfico N1 Nivel de participacin

Fuente: Elaboracin propia

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CONCLUSIONES A partir del anlisis hecho y de los resultados obtenidos, podemos encasillar nuestras conclusiones en tres grandes ejes: conclusiones acerca de la Ley, respecto a la tipologa de anlisis y conclusiones que surgen luego de reflexionar en torno a la literatura del tema. En primer lugar, respecto de la Ley 20.500, notamos al iniciar el trabajo de campo que ha tenido muchos problemas de implementacin. Los municipios mantuvieron confusin acerca de los documentos a publicar y sus fechas, lo que gener tambin nuevos instructivos de la SUBDERE para aclarar el proceso; esto redund en plazos de constitucin de Consejos o de emisin de documentos que no se cumplen, CCOSOC que no sesionan, denotan que hay problemas logsticos graves tanto del gobierno central como de los municipios para llevar a cabo una poltica de fomento a la participacin ciudadana. En la misma senda, la Ley da mucho espacio para el carcter subjetivo en la promocin de la participacin. Vimos casos de municipios, como el de La Reina, que no entregaban mayores herramientas o incentivos para que la ciudadana se comprometa con la gestin local, lo cual pasa en gran medida por los intereses propios de la administracin, generalmente, el alcalde. A pesar de que da libertad a los ediles para promover otras formas de participacin ciudadana, la Ley ofrece tambin incentivos perversos para dejar pasar estas instancias paralelas, ya que solo obliga a la constitucin y atencin al Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil. Del mismo modo, consideramos que el CCOSOC es una buena instancia para remplazar al CESCO al dejar de lado las entidades con fines de lucro, pero est siendo mal realizada, dadas las restricciones a la participacin ciudadana efectiva que vimos a lo largo de nuestro estudio. En ese sentido, la Ley aparece como insuficiente para poder incentivar la participacin. Por lo mismo, debe complementarse con medidas que busquen potenciar su labor y la de las dems organizaciones de la comuna, de modo que se pueda ampliar la capacidad de representacin de los dirigentes ciudadanos a travs de sus organizaciones. Un punto importante a considerar, en vistas a la participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones de temtica relevantes para el gobierno local, est en que los esfuerzos por facilitar los plebiscitos comunales contemplados en la Ley 20.500, fueron posteriormente devastados por la Ley 20.568, conocida como de inscripcin automtica y voto voluntario, promulgada en enero de este ao, ya que en su artculo 189 establece cambios para regular la recoleccin de firmas necesarias, en vistas a que deja de haber distincin entre inscritos y no inscritos. Las firmas ahora son un porcentaje no de inscritos, sino del nmero de votantes en la eleccin anterior; y adems, este porcentaje subi de 5% a 10%, como estaba antes de la Ley 20.500, lo que considerando que el nmero potencial de votantes aumentar en cada comuna, deja un panorama de mayor difcil acceso a la instancia de plebiscito comunal.

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Ahora, si consideramos la aplicacin de las tipologas que logramos construir para analizar el marco de participacin comunal, vemos que el resultado es positivo en cuanto a que son capaces de resumir el contexto de participacin en categoras concretas, simples y medibles. Adems, permiten relacionar de una manera concisa la interaccin entre los contextos de la institucionalidad y el de las organizaciones de la sociedad civil, lo cual posibilita una comparacin fluida entre los casos analizados, sumado a los que, eventualmente, puedan surgir a futuro y sean sujeto de anlisis a travs de esta metodologa. En ese sentido, sera interesante ver cmo va evolucionando la categora que construimos sobre la vinculacin con la Ley. Como se trata de una Ley joven, estos niveles no han sido particularmente altos, pero cabra esperar que con el paso del tiempo, sean mayores en cuanto permitan acceder a mejores formas de hacer llegar sus demandas, de ser parte de la gestin municipal. Otro punto a destacar respecto a la herramienta es el caso de Pealoln, que segn nuestro instrumento, arroj la mejor evaluacin posible. Sin embargo, si revisamos los datos contextuales que aparecieron durante el trabajo de campo, ms all de lo descriptivo, veremos que hay un descontento en las bases frente a las formas de participacin que ofrece el municipio, ya que sienten que, a pesar de todo, sus demandas siguen sin ser odas por la administracin, por lo que sus problemas persisten. En vista de esto, volvemos a algunos de los planteamientos que aparecieron en el trabajo de campo, que discutan la validez de la participacin en s misma, en cuanto se hablaba de que la participacin ciudadana no es positiva si no logra encontrar formas de superar los problemas que enfrenta la ciudadana. Siguiendo con el tema, se hablaba tambin de que no haba una sola forma de participar en la gestin, pero la va oficial responda al proyecto poltico del alcalde Orrego, la cual no era la ms efectiva, por lo menos, para la organizacin de allegados. Ahora, surge el tema del plebiscito como mxima figura de deliberacin contemplada en la Ley. La experiencia cuenta que la organizacin result victoriosa en tal instancia, siguiendo todos los pasos legales necesarios. Sin embargo, las dudas surgen con la reaccin que la clase poltica tuvo despus del resultado del plebiscito, ya que se aument el quorum de firmas necesarias para su convocacin, lo cual implica un notable aumento en la dificultad para seguir realizando instancias similares. Por lo mismo surge la duda, si el plebiscito es una de las mximas figuras de la Ley, adems de ser una fiel representacin del ejercicio democrtico, entonces, por qu se limita? Se podra sugerir que est dentro de los intereses de la clase poltica el no dar espacio a tanto poder de deliberacin para la ciudadana, pero, por el momento, no es algo que pueda afirmarse fehacientemente. Una tercera perspectiva se enfoca en las visiones tericas que se expusieron durante el trabajo y fueron enriquecidas con la experiencia emprica. Lo primero que es importante tratar en este apartado es el tema de la crisis institucional a escala mundial, que implica la prdida de legitimidad del gobierno central y de los partidos polticos (Delamaza, 2010). Habamos hablado de la descentralizacin como medida antes esta situacin, donde la Ley vendra a ofrecer un intermediario renovado a la relacin Estado-ciudadana. Ahora, sin embargo, podemos decir que la instancia del CCOSOC, como ente surgido desde la 39

institucionalidad, posee el mismo germen de deficiencia en la representacin de la ciudadana, por lo que fallara al enfrentarse a la relacin del gobierno con la gente. Su crisis va determinada por el hecho de que su constitucin implica representantes de las organizaciones de la sociedad civil que no son capaces de dar cuenta de toda la gama de intereses que persiguen las distintas agrupaciones ciudadanas. Adems, la Ley estableca plazos que pudieron resultar en implementaciones drsticas, siendo contemplada incluso la designacin a dedo de los representantes en los casos en que los quorums fuesen insuficientes. Sin embargo, no pensamos que esta crisis sea terminal para el Consejo, sino que ms bien hacen patente la necesidad de potenciar aspectos clave de las organizaciones para obtener logros, y son aquellas cualidades que quedan registradas en las categoras que elaboramos: la capacidad de presin y la vinculacin con la Ley, de modo que las organizaciones puedan obtener logros a travs de vas formales y no sea necesario recurrir a medidas ms conflictivas para poder ser tomados en consideracin. Por otra parte, damos cuenta de lo que Putnam (1993) plantea. El contexto socio-poltico y econmico determina cambios notables en las polticas cuando son emitidas desde el gobierno central hasta su aplicacin por medio de los gobiernos locales. Nuestra investigacin fue capaz de toparse con esta variabilidad, e incluso, dio luces sobre la influencia que esta variabilidad tiene sobre el desempeo de las organizaciones en su cometido democrtico. Respecto a la pregunta expuesta anteriormente, que se basaba en el postulado de Tarrow (2008), la cual buscaba comprobar si esta Ley de participacin abrira oportunidades polticas para las organizaciones en lo que respecta al acceso a la gestin, no somos capaces de dar una respuesta clara y definitiva. Dado que la Ley es an joven y que su implementacin no ha sido completa, no se puede establecer un panorama general que permita aseverar si se dan oportunidades polticas o no. Nuestra experiencia da cuenta de lneas que podran significar una mejor y ms amplia participacin ciudadana, como otros enfoques que sugeriran una disminucin del peso de sta.

Notas finales Este estudio est orientado a ser un apoyo para futuras investigaciones, a la vez que pueda servir como insumo para las organizaciones, de modo que sepan un poco ms sobre como desenvolverse en este nuevo marco legal. En el mismo plano, la Ley es bastante nueva, por lo que ser interesante poder ver que conclusiones se puedan conseguir cuando el instrumento de anlisis sea aplicado a otras realidades y en un contexto en que la Ley est ms madura. Hay temas relevantes que surgieron a partir de este estudio, los cuales deben ser abordados desde un enfoque ms explicativo, dada la naturaleza que comprenden. Dentro de estas temticas cabe mencionar el fenmeno poltico de apropiacin de eventos de participacin, como hacen Orrego o Carter, o los poderes invisibles que estn detrs de la institucionalidad y van determinando los hilos de la administracin municipal a travs de sus intereses especficos.

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Pero, sin dudas, lo ms relevante de este ejercicio fue haber podido dar cuenta de la relacin existente entre el mbito municipal y el de las organizaciones, en cuanto van perfilando un panorama de participacin ciudadana nico, en cuanto es determinado por las acciones, percepciones y caractersticas que cada bloque tenga y que son definidas a partir de caractersticas puntuales que, a nuestro juicio, despus del trabajo realizado, pueden ser agrupadas en las dimensiones en las que nos enfocamos. Sin embargo, es posible que estudios de naturaleza ms explicativa puedan enriquecer las categoras, considerando variables de carcter socioeconmico, que, para objetos de nuestro estudio, no fueron consideradas de especial relevancia.

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