ORGANISMO ESPECIALIZADO DE LA OEA

PROGRAMA DE PROMOCIN INTEGRAL DE LOS DERECHOS DEL NIO

LA PLANIFICACIN DE POLTICAS DE INFANCIA EN AMRICA LATINA. Hacia un Sistema de Proteccin Integral y una Perspectiva de Derechos

Csar Gaviria Trujillo Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA)

Luigi Einaudi Secretario General Adjunto de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) Carmen Bergs de Amaro Presidenta del Consejo Directivo Instituto Interamericano del Nio (IIN) Alejandro Bonasso Director General Instituto Interamericano del Nio (IIN) Ariel Gustavo Forselledo Autor del Documento Coordinador Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio Instituto Interamericano del Nio (IIN)

Montevideo, agosto de 2002 Editado por el Instituto Interamericano del Nio Av. 8 de Octubre 2904 (11600) Montevideo Uruguay Tel: 5982 487 2150 Fax: 5982 487 3242 E-mail: iin@redfacil.com.uy

LA PLANIFICACIN DE POLTICAS DE INFANCIA EN AMRICA LATINA. HACIA UN SISTEMA DE PROTECCIN INTEGRAL Y UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS Dr. Ariel Gustavo Forselledo Coordinador del Programa de Promocin Integral de los Derechos del Nio Instituto Interamericano del Nio (IIN)

INTRODUCCIN AL CONTEXTO REGIONAL En la actualidad habitan en Amrica Latina y el Caribe ms de 190 millones de nios, nias y adolescentes, cifra que representa casi el 40% de la poblacin total. A inicios del Siglo XXI, ms de la mitad de los nios y adolescentes se ven afectados por mltiples depriv aciones como resultado de la pobreza crtica que vive la regin, estado que los expone a situaciones agravantes de riesgo, vulnerabilidad y vulneracin de los derechos que les han sido consagrados en la Convencin sobre los Derechos del Nio. De hecho, segn las estimaciones de la CEPAL y UNICEF, entre 1990 y 1999, el total de nios y adolescentes que viven por debajo de la lnea de pobreza aument de 110 a 114 millones. Por otro lado, la pobreza aument ms en aquellos hogares con mayor presencia de nios, nias y adolescentes que en aquellos con mayor presencia de adultos. El resultado de ello, es la alarmante tendencia hacia la infantilizacin de la pobreza. A pesar de los avances constatados en la dcada de la Cumbre Mundial de la Infancia (1990-2000), en reas como la mortalidad infantil, la eliminacin de algunas enfermedades como la polio, la reduccin casi total del ttanos neonatal y el incremento casi universal de la matrcula de educacin primara, la situacin que vive la mayora de las personas menores de 18 aos atenta, de manera evidente, contra sus derechos fundamentales. Si bien todos los pases de la Regin han ratificado la Convencin sobre los Derechos del Nio y muchos han ajustado su legislacin nacional a sus principios y mandatos, las reformas legislativas e institucionales nacionales se encuentran en proceso, generando estados de situacin diversos y heterogneos. La exigencia hoy en da, es la de reformular las polticas pblicas, con un enfoque de derechos, que sea garantista, de proteccin integral y de restitucin. Pero la planificacin de Polticas Pblicas para la Niez y la Adolescencia en Amrica Latina y el Caribe, debe contextualizarse en una regin que enfrenta, una vez ms, a una crisis social y econmica de difcil pronstico.

Uno de los impactos que se prevn en el corto plazo, es el de la dificultad que debern enfrentar los nios, nias y adolescentes de la regin p ara acceder a la estructura de oportunidades que ofrece el Estado, el mercado y la sociedad1. La exclusin de los beneficios sociales, econmicos y culturales del desarrollo, as como la inmovilidad social, tienen profundas implicaciones polticas, ya que contradicen los fundamentos esenciales de la democracia, como lo son la participacin, la equidad y la justicia social. 2 El informe titulado Construir Equidad desde la Infancia y la Adolescencia en Iberoamrica, elaborado por CEPAL y UNICEF seala que los nios y nias menores de 6 aos que viven en hogares pobres - el grupo ms vulnerable - suman alrededor de 36 millones en los 19 pases latinoamericanos estudiados. Al mismo tiempo, la franja etrea de nios pobres entre 6 y 12 aos aument de 41.6 a 43.7 millones en el perodo 19901999. Entre los adolescentes, la incidencia de pobreza se mantuvo bastante constante en el mismo perodo, pero la creciente gravitacin de este grupo poblacional en la poblacin regional general, hizo que la cantidad de ellos aumentara de 31.5 a 34.8 millones. Las consecuencias debidas al deterioro en los niveles de ingreso en la regin, son trascendentes sobre la familia y, en particular, sobre los nios. Entre otras, se constatan mala alimentacin, desnutricin, analfabetismo, carencias de vivienda, hacinamiento, maltrato y enfermedades (muchas de ellas tericamente evitables), as como ndices elevados de mortalidad (7 veces mas alta que la de U.S.A. y Canad). Asimismo, la estabilidad de la estructura familiar, en su forma tradicional, se vio seriamente cuestionada en las ltimas dcadas debido a la impostergable necesidad de la mayora de sus integrantes de salir a buscar sustento en ese campo laboral frustrante e insuficiente. Como ya se mencion, el crecimiento demogrfico excesivo, ms que nada en las clases pobres, se ve agravado por la profundizacin de la brecha entre las clases sociales, con la consecuente debilitacin progresiva de las clases medias. En este escenario se agregan otros fenmenos como: - Concentracin de la poblacin en las reas urbanas, con un incremento significativo de los cinturones urbano-marginales. En las urbes se asienta el 70% de la poblacin latinoamericana debido a las migraciones internas desde las zonas rurales de produccin.

El cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia implica que ellos tengan igualdad de oportunidades sin distincin alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, la opinin poltica o de otra ndole, el origen nacional, tnico o social, la posicin econmica, los impedimentos fsicos, mentales y sensoriales, el nacimiento o cualquier otra condicin en la que se encuentren ellos, sus p adres o representantes legales (Art. 2 de la Convencin sobre los Derechos del Nio). Impulsar polticas jurdicas de proteccin a la identidad del nio, nia y adolescentes que incluyan todos los aspectos relacionados con su nombre, nacionalidad, su pertenencia fam iliar, y conservar sus races tnico-culturales. Las Polticas debern promover todas las medidas apropiadas para garantizar que la niez y adolescencia tengan las oportunidades de desarrollo para su autorrealizacin y sean protegidos contra toda forma de marginacin y exclusin social o castigo por causa de la condicin econmica, s ocial, cultural y poltica en la cual ellos y su familia se encuentren.
2

Pilotti, Francisco (1994). Crisis y perspectivas del Sistema de Bienestar Infantil en Amrica Latina en: Infancia en riesgo social y polticas sociales en Chile". IIN. Montevideo, p. 15.

El 57% de los pobres viven en los cinturones marginales de las ciudades. Aumento en los ndices de violencia y delincuencia.

Por otro lado, los procesos de Modernizacin del Estado que tuvieron especial auge en la dcada de los 90 en Amrica Latina, acarrearon una serie de consecuencias que impactaron directa e indirectamente sobre la niez, la adolescencia y la familia. La reduccin del aparato estatal y la transferencia del eje de la economa hacia el sector privado tuvo y tiene, en muchos casos y al menos en el corto plazo, un importante costo social. Entre ellos, el aumento de la desocupacin, la reduccin de los beneficios sociales y el deterioro de la calidad de vida de muchos grupos poblacionales (Forselledo, 2000)3. En el mismo sentido, la disminucin en la acumulacin de capital fsico, humano y social, fundamentalmente en el seno de la familia, es otro factor que incidir en la condicin futura de la niez. Siguiendo el Informe sobre el Panorama Social de Amrica Latina 19992000 de la CEPAL, Con el fin de analizar los principales factores determinantes de las oportunidades de bienestar durante la infancia, se consideraron las condiciones de riesgo que enfrentan los menores de seis aos de edad, sobre todo la proporcin de nios y nias cuya madre tiene bajo nivel educacional, pues es ella quien realiza buena parte del cuidado y socializacin de los nios en la etapa preescolar. De hecho, la instruccin de la madre, como lo han demostrado diversos estudios, es el factor socioeconmico ms directamente asociado a la mortalidad y morbilidad de los menores. Los antecedentes provenientes de las encuestas de hogares sealan que no obstante la mejora de los niveles educacionales de la poblacin latinoamericana aumento de la cobertura de la educacin secundaria y elevacin del promedio de aos estudio, especia lmente de las mujeres, hacia fines de los aos noventa, en 10 de 16 pases el porcentaje de nios urbanos en edad preescolar, cuya madre no complet la educacin primaria , vara entre 40% y 50%, y en los seis restantes ese porcentaje flucta entre 13% y 18%. En las zonas rurales de 6 de 10 pases analizados este porcentaje se sita entre 65% y 85%, y en los cuatro pases restantes, entre 30% y 40%. En la mayora de los pases de la regin una proporcin muy alta de los menores que integran la nueva generacin ingresar al ciclo primario e iniciar la acumulacin de capital educativo con claras desventajas en comparacin con las mayores oportunidades de los nios provenientes de hogares con un mejor clima educacional.4 Parecera, pues, prioritario, prestar especial atencin en materia de inversin social y proteccin de los sectores ms carenciados - en particular en relacin a la situacin de la mujer y de la infancia - ya que, son estos sectores quienes sufren el mayor impacto de las reformas en materia de salud, educacin y todos aquellos problemas que vulneran sus derechos humanos.
3

Forselledo, A.G. Introduccin a las Polticas Pblicas para la Prevencin del Uso Indebido de Drogas IIN/OEA, Montevideo, 2000 4 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Oportunidades de bienestar en la infancia y adolescencia En Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000.

Es dable reconocer que, dados los esfuerzos continuados en el rea educativa, algunos pases han alcanzado niveles universales de alfabetizacin y de matriculacin primaria, as como avances significativos en la matrcula de secundaria. En cambio, otros presentan niveles universales en primaria, pero marginales en secundaria. Un ltimo grupo de pases no ha logrado todava universalizar su educacin primaria. Finalmente, el rango de variacin de la riqueza de los pases analizados es extremadamente amplio, abarcando desde un PBI per cpita de 7500 dlares en algunos de ellos a menos de 500 dlares en otros (Kaztman, 2001). Como ya se ha sealado, las tendencias demogrficas en la regin son otro elemento trascendente para realizar una proyeccin del futuro de la infancia y la adolescencia. A los elementos sociales y econmicos mencionados anteriormente, debe agregarse que la mayora de los pases de las Amricas tienen una poblacin menor de 18 aos que se sita entre el 25 y el 49% y que, en los casos de Nicaragua y Guatemala, estos guarismos alcanzan a ms del 50% de su poblacin5. Segn el Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo del ao 2000, en el caso de Nicaragua, la poblacin mayor a 65 aos alcanza al 3.1% y la de Guatemala el 3.5%.6 Sin llegar a estos extremos demogrficos, varios pases de Amrica Latina tienen una pirmide poblacional joven, con carga demogrfica baja en la infancia y sin un aumento de la misma en la tercera edad, que tendran una serie de ventajas provenientes de la misma, entre otras:7 a) Existe un incremento, en trminos absolutos y relativos, del nmero de personas capaces de generar riqueza, al tiempo que disminuye la poblacin que debe ser mantenida por dicha riqueza (ampliacin del Capital Humano del pas). b) Una baja tasa de dependencia relativa a la tercera edad permite niveles de gasto social ms modestos orientados a jubilaciones, lo que libera una pocin importante de ese gasto para su utilizacin en la infancia. Lamentablemente se observa un desaprovechamiento de estas ventajas relativas, en virtud de los niveles de desigualdad de ingresos entre los ms ricos y los ms pobres y entre las generaciones, de modo tal, que se produce un fenmeno de segmentacin social que concentra desproporcionadamente la pobreza en la infancia y la adolescencia. Esta concentracin de la pobreza, no hace ms que consolidar la segmentacin social y la reproduccin intergeneracional de la misma. Ms all de las diferencias demogrficas, se podra plantear como un rasgo comn de la regin, que la pobreza infantil y adolescente resulta superior a la pobreza en los otros tramos etreos. Existen marcadas desigualdades entre los pases y, particularmente, entre diferentes grupos sociales al interior de ellos. Por lo tanto, se propone concentrar el esfuerzo en interrumpir los canales de transmisin intergeneracional de la pobreza y la desigualdad, ni cluidas las barreras de la discriminacin por gnero y por etnia.

5 6

UNICEF. Estado Mundial de la Infancia 1999 Programa de las Naciones Unidas para e l Desarrollo (PNUD) Informe de Desarrollo Humano del del

ao 2000 7 Autores como R. Kaztman mogrfica

(2001) denominan a este fenmeno ventana de oportunidades d e-

Algo ms sobre las inequidades Mientras en los mercados de divisas del mundo se intercambian cada da 1,5 billones de dlares, ms de 1.200 millones de personas viven en todo el mundo con menos de 1 dlar diario; y de ellas, ms de 600 millones son nios. Si bien cada ao a partir de 1990 el ingreso medio per cpita ha aumentado en 40 pases en ms del 3% anual, en 55 pases se ha producido en el mismo perodo una declinacin y ms de 80 pases del mundo tienen ahora ingresos per cpita menores que los que tenan hace un decenio. Si se comparan los extremos de la distribucin del ingreso en el mundo, la quinta parte ms rica de la poblacin disfruta de una porcin del ingreso mundial 74 veces superior a la correspondiente a la quinta parte ms pobre. Segn se estima, solamente un 12% de las personas que viven en los pases ms ricos del mundo estn afectadas por la pobreza y, an as, viven en condiciones comparativ amente mejores que la de los pobres de los pases en desarrollo. 8 Por tanto, y pese a los adelantos logrados respecto de muchas de las metas fijadas en 1990 en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, ste ha sido un decenio de hostilidades no declaradas contra las mujeres, los adolescentes y los nios, dado que la pobreza, los conflictos, la crnica inestabilidad social y las enfermedades susceptibles de prevencin como el VIH/SIDA, amenazan sus derechos humanos y sabotean su desarrollo. Algunos de los temas emergentes que se han venido considerando en las agendas de infancia de las Amricas son: el trabajo infantil, el subregistro civil de la niez, el VIH/SIDA, la niez en situacin de calle, la no inclusin de la niez con discapacidad, la matriculacin escolar de las nias, la niez involucrada en conflictos armados, la separacin de las familias, el abuso y la explotacin sexual y el abuso de drogas, entre otros.

UNICEF, PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 1999.

LA PLANIFICACIN DE POLTICAS DE INFANCIA EN EL CONTEXTO REGIONAL En la actualidad las polticas pblicas que los pases de Amrica Latina y el Caribe desarrollan, estn marcadas por el drstico cambio en la percepcin de la infancia y la adolescencia que es producto de la progresiva integracin doctrinaria propuesta por la Convencin sobre los Derechos del Nio. Las sociedades y las instituciones se debaten entre el anterior paradigma del menor en situacin irregular, la judicializacin de los problemas sociales, la institucionalizacin de los menores y la ruptura sustancial que significa el nuevo paradigma formulado por la Convencin sobre los Derechos del Nio. Dicho paradigma considera al nio como un sujeto de derechos, transforma en prioridad social el inters superior del nio y asume el deber de garantizar los derechos a todos los nios por igual. La Convencin sobre los Derechos del Nio abre caminos nuevos en el enfoque de la i n fancia y la adolescencia, colocando al Estado y a la sociedad como co-responsables en el diseo y la ejecucin de p olticas pblicas. La Convencin supera las instituciones del patronato, la tutela o los consejos tutelares del Estado, sujetos stos a la doctrina de la situacin irregular y a la concepcin de los nios como objetos de proteccin; para ubicarlos en la doctrina de la proteccin integral, cuya concepcin los reconoce como sujetos de derecho, dotados de capacidad de vivir, tener salud, educacin, convivencia familiar, identidad y dignidad. ALGUNOS REQUERIMIENTOS PARA LA REFORMA SOCIAL El cambio de paradigma y la definicin, planificacin e implementacin de polticas pblicas de infancia requiere de transformaciones en los marcos normativos de los pases, as como en sus condiciones socio-econmicas y polticas. La reforma social de los pases en vas de desarrollo parece ser uno de los requisitos para hacer realidad dichos cambios a favor de la niez y de la sociedad en su conjunto. Los siguientes, seran algunos de los requerimientos para la reforma social. La Racionalizacin del gasto pblico Implica la reestructuracin del Gasto Pblico que realiza el Estado teniendo en particular consideracin el rea correspondiente al gasto social, en cuanto a la importancia que reviste para la supervivencia de los sectores carenciados. El gasto pblico social puede, efectivamente, evitar que desciendan por debajo de la lnea de la pobreza nuevos hogares. En este sentido, tan importante como recuperar la capacidad fiscal del Estado, es asegurar la calidad del gasto pblico. Esto tiene que ver, antes que todo, con las prioridades que se adopten en materia de distribucin sectorial. Mejorar la eficacia del gasto pblico social requiere esfuerzos simultneos en varios campos: (i) la integracin de enfoques y la coordinacin del gasto entre sectores; (ii) la utilizacin racional de la infraestructura fsica y equipos, junto con la compatibilizacin de los modelos de gestin: (iii) una mejor distribucin geogrfica del gasto en base a una identificacin y localizacin ms precisa de las necesida-

des; (iv) la adecuada capacitacin de los recursos humanos; (v) la transferencia de responsabilidades de administracin directa de recursos pblicos y algunas responsabilidades de control de gestin a organizaciones de la sociedad civil; y (vi) la movilizacin de recursos y potencialidades de esta ltima para complementar los recursos pblicos (BID/PNUD, 1993).9 Otro elemento importante es el de la equidad del gasto pblico social, el que est ntim amente vinculado a la forma en que se financia el mismo, a su composicin sectorial y a la poblacin atendida por los servicios financiados por el Estado. La equidad vara en funcin de: (i) el carcter progresivo o regresivo del financiamiento del gasto pblico social; (ii) la distribucin sectorial de los recursos y el nivel de la asignacin para servicios y transferencias destinados a necesidades bsicas de los ms pobres; (iii) la cobertura efectiva de la poblacin por tramos de ingreso; (iv) las diferencias de calidad en los servicios a los que tienen acceso los sectores de poblacin de distintos niveles de ingreso; y (v) la medida en que el gasto pblico se oriente a preparar a la poblacin beneficiaria, especialmente a los nios y los jvenes, para eliminar la perpetuacin de la pobreza de generacin en generacin (BID/PNUD, 1993 op. Cit). Erradicacin de la pobreza La pobreza constituye, en su doble dimensin de bajos ingresos y de insatisfaccin de necesidades bsicas, la forma extrema de exclusin de los individuos y de las familias del eje de los procesos productivos, de la integracin social y del acceso a la estructura de oportunidades. Asimismo la pobreza constituye una de las ms claras manifestaciones de falta de equidad y, por su dinmica de reproduccin, ella limita las oportunidades de las que disponen los individuos y condiciona en buena medida las posibilidades futuras de movilidad social para los nios, nias y adolescentes que nacen y crecen en hogares pobres. La erradicacin de la pobreza o, en trminos de ms corto plazo, su reduccin significativa, debe formar parte de una concepcin unitaria del proceso de desarrollo, que integra objetivos amplios en materia econmica y social. Las estrategia para reducir la pobreza se refieren tanto al crecimiento econmico como a la transformacin eficiente de las oportunidades que ste genere en crecientes niveles de bienestar para el conjunto de la poblacin, con un nfasis especial en los sectores ms pobres. Siguiendo al BID (1993), la reduccin de la pobreza debe basarse en la discriminacin positiva y genrica de parte del conjunto de polticas e instrumentos para asegurar que se reduzcan los niveles de exclusin de los sectores ms pobres, tanto en lo que refiere a su insercin productiva, como en su acceso a las transferencias y servicios sociales.

BID/PNUD (1993). Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo en: Derecho a tener Derecho. Infancia, Derecho y Polticas Sociales en Amrica Latina, tomo 3, Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe/ Instituto Interamericano del Nio, Caracas, p.55

Participacin de la sociedad civil Como parte de los requerimientos para la reforma social, la asuncin de responsabilidades por parte de la sociedad civil implica que sus organizaciones sociales, comunitarias, comerciales, no lucrativas, etc. intensifiquen su participacin comprometida, tanto en la planificacin de las respuestas a los problemas sociales que los aquejan como en la prestacin de servicios. Es aqu donde el Estado juega un rol diferente al tradicional, en tanto debe cumplir una funcin regulatoria para asegurar niveles aceptables de calidad en las prestaciones de los servicios, a la vez que elevar los niveles de eficiencia del nuevo sistema en su conjunto. Las organizaciones no gubernamentales, que tradicionalmente realizan una importante tarea de movilizacin comunitaria participativa, adems de controlar la cobertura, calidad y costos de sus prestaciones, suelen movilizar recursos complementarios que amplan y mejoran en forma sustancial los servicios, con ajuste a las caractersticas de la demanda. Es en la perspectiva de propiciar la participacin ciudadana y no solamente en trminos de la eficacia intrnseca del Estado, que adquiere su mayor significado la descentralizacin. Dos principios mejoran especialmente la capacidad administrativ a del Estado: la descentralizacin y la obligacin de rendir cuentas (BID/PNUD, 1993 op. Cit). Criterios para la planificacin de las polticas sociales Este punto es de especial relevancia para la superacin de la concepcin gubernamental hacia aquella que considera la d imensin de lo pblico en materia de polticas sociales. El Instituto Interamericano del Nio (IIN) ha realizado un importante esfuerzo por desarrollar un modelo de planificacin de polticas de infancia desde la perspectiva de la artic ulacin de Estado y la Sociedad Civil, modelo que ser esbozado ms adelante. PROBLEMAS DE ORGANIZACIN Y PLANIFICACIN DE LAS POLTICAS DE INFANCIA Las instituciones pblicas que actualmente ejecutan las polticas para la infancia y la adolescencia en l regin deben enfrentar diversos problemas estructurales y organizacionales a que repercuten sobre la eficacia y eficiencia de su gestin. Histricamente, la regin ha asistido a distintos tipos de accionar "clientelista" y "coorporativista" que excluye la participacin de otras organizaciones civiles y otros actores sociales que podran beneficiarlas. Asimismo, dicho corporativismo cierra a las propias instancias gubernamentales entre s, impidiendo la potenciacin de los recursos materiales, humanos y financieros y favoreciendo la duplicacin, la burocracia y el desgaste. Los planes, programas, proyectos y actividades se ven muchas veces afectados por la "desequilibrada asignacin de recursos" entre los diversos niveles administrativos de los Estados (centrales, provinciales, departamentales, municipales, etc.). De igual manera, las polticas para la infancia son afectadas tambin, por la "desequilibrada distribucin de los recursos" que se asignan a los programas de institucionalizacin, de asistencia y de prevencin destinados a los nios y adolescentes (Forteza, C. Cassous. C, 1990).

AVANCES ETICO-POLITICOS HACIA LA VIGENCIA Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS NIOS Sin lugar a dudas, todo lo expresado en torno a la Convencin representa un avance y un imperativo tico y poltico para las naciones del mundo, aunque existen otros adelantos que se han ido produciendo conjuntamente con el amplio y multifactico grupo de transformaciones que, en el campo econmico y social, la comunidad internacional viene produciendo. Tales transformaciones no constituyen un proceso homogneo en todos los pases sino que, al contrario, stas dependern de la forma en cmo cada comunidad nacional se va nsertando en la globalizacin de la economa de la era post-industrial, en los i procesos de modernizacin de los estados y en la consolidacin de las democracias. Dichas transformaciones son complejas y derivan, por una parte, de los impresionantes avances tecnolgicos en, prcticamente, todos los sectores de la produccin. Estos generan, por primera vez en la historia, la situacin de que el crecimiento de la produccin no significa ms el crecimiento del empleo. Hoy es posible aumentar la produccin y disminuir el empleo en base a las nuevas tecnologas y a las nuevas formas de organizacin del trabajo (Gmez da Costa, 1996) . En el contexto de la globalizacin ya mencionado, los pases realizan esfuerzos para una insercin competitiva en una economa internacional en acelerado proceso de transformacin global. Como se mencion, este proceso se acompaa de un significativo grupo de avances ticos y polticos que se estn produciendo en la comunidad internacional, desde finales del siglo veinte y en los comienzos del siglo XXI. Los mismos se concretizan y expresan en un conjunto de iniciativas que, a travs de grandes eventos, las Naciones Unidas y la Organizacin de los Estados Americanos vienen desarrollando. Se mencionarn a ttulo ilustrativo solamente algunas de ellas: En 1989 se aprob la mencionada Convencin sobre los Derechos del Nio en las Naciones Unidas. En 1990 se llev a cabo la Cumbre Mundial de la Infancia, realizada en New York, as como la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos en Jomtien, Tailandia, que fuera convocada por el Programa de d esarrollo de las Naciones Unidas-PNUD, Banco Mundial, UNESCO y UNICEF. En esta conferencia, adems de un derecho humano fundamental, la educacin ha sido considerada como componente bsico del desarrollo econmico, social y poltico de las naciones. En 1993, se desarroll Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos, que tuvo un gran significado tico y poltico, en la medida de que emerge como el principio condicionador de las relaciones nacionales e internacionales, la idea de la persona humana como s ujeto de derecho internacional. Esto significa que el punto de vista y los intereses objetivos de las personas pueden ser considerados en el plano de las relaciones internacionales. En cuanto al sistema interamericano, de acuerdo con la estrategia de la "cooperacin solidaria para el desarrollo" de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) de 1996, las acciones de esta entidad y las de sus organismos especializados deben dirigirse a apoyar los

esfuerzos que realizan los Estados Miembros para alcanzar su desarrollo integral y sostenible. De hecho este rol implica la no imposicin de modelos nicos y la participacin directa de las comunidades en la solucin de sus problemas y, en particular la de sus nios y nias, as como una visin moderna de la cooperacin internacional. En este marco, tambin deben destacarse las Reuniones Americanas sobre Niez y Polticas Sociales, llevadas a cabo en Ciudad de Mxico, Bogot, Santiago de Chile, Lima. En el ltimo bienio se destacan la V Reunin Ministerial sobre Temas de Infancia, llevada a cabo en Jamaica, la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de Panam y la Cumbre de las Amricas de Canad. Tambin debe mencionarse la Sesin Especial de las Naciones Unidas sobre Infancia, llevada a cabo en New York, en mayo del presente ao. HACIA UNA DEFINICIN DE POLTICA PBLICA DE INFANCIA Las polticas pblicas son frecuentemente consideradas igual que las polticas gubernamentales. Ahora, estos conceptos deben ser reconsiderados en virtud de la creciente participacin de la sociedad civil en la creacin e implementacin de medidas conducentes a mantener el bienestar de los nios, nias y adolescentes (Forselledo, 2000 Op. cit.). Existe una variedad de polticas pblicas de infancia. La siguiente es una breve descripcin de las ms comnmente concebidas: Polticas Pblicas Bsicas. Estas estn caracterizadas por una perspectiva universal. En otras palabras, el cumplimiento de estas polticas es un deber del Estado y un derecho de la poblacin. En muchos casos, estas polticas tienen un estatuto constitucional y usualmente refieren a servicios bsicos de salud y educacin Polticas Asistenciales. Ellas tienen una menor dimensin que las Bsicas, en cuanto alcanzan a una ms limitada poblacin. Tambin son un deber del Estado pero son solamente un derecho de la poblacin en los casos de necesidades especficas, por ejemplo, programas de emergencia para combatir la p obreza, servicios especiales para personas con discapacidades, etc. En general, estas polticas no tienen estatus constitucional. Polticas de Proteccin Especial. Estas polticas alcanzan en su cobertura a un nmero an ms pequeo y especfico de personas que las polticas asistenciales. Ellas apuntan a resolver situaciones de urgencia que comprometen a nios y adolescentes (por ejemplo, explotacin sexual, abandono, abuso de drogas, maltrato infantil, trabajo infantil, violencia poltica y social, guerras, etc.). Polticas de Garanta. Estas polticas refieren a nios y adolescentes en conflicto con la ley y apuntan a la administracin de justicia en situaciones de delincuencia. Algunas veces esta categora tiene estatuto constitucional. QU ENTIENDE EL IIN POR POLTICA PBLICA? El IIN considera que una Poltica Pblica es un conjunto articulado de acciones en busca de una finalidad que incluye el nivel nacional, el nivel intermedio, del Estado, provincia, departamental y el nivel local y/o municipal. Dicha articulacin de acciones ocurre cuando

el Estado y la sociedad civil logran trabajar mancomunadamente, en el caso que nos ocupa, por el derecho, por la promocin, la defensa y la proteccin de los derechos de las nias y los nios. Cuando se hace referencia al Estado, se habla del poder ejecutivo, del poder legislativo, del poder judicial, en todos sus niveles (nacional, provincial, departamental, municipal, etc.). Cuando se habla de la sociedad civil, no se refiere solamente a las ONGs que trabajan y luchan en favor de los nios, sino tambin de las organizaciones sociale s, los empresarios, los sindicatos, del mundo de las organizaciones jurdicas de defensa de derechos, de los comunicadores, los formadores de opinin, de la Iglesia, de los liderazgos comunitarios, de las familias y hasta de los mismos nios y adolescentes. Una articulacin es un trabajo convergente y complementario entre fuerzas distintas, que en la convergencia, no pierden su identidad, su autonoma, su dinamismo propio, ni su manera peculiar de actuar en relacin a lo social. Para obtener una poltica pblica con tal configuracin, con tales actores es necesario un amplio proceso de movilizacin social.

LAS POLTICAS PUBLICAS EN EL MARCO DE UN SISTEMA DE PROTECCIN INTEGRAL Un Sistema de Proteccin Integral no constituye ms que un diseo organiz acional y operativo concebido para la implementacin de Polticas Pblicas de Infancia y Adolescencia en el seno de las entidades responsables de los pases de las Amricas. Tiene como Paradigma la Convencin sobre los Derechos del Nio, pues parte del nio como SUJETO DE DERECHO y se basa en la doctrina de la PROTECCIN INTEGRAL. Se trata de un "sistema interinstitucional" que define las relaciones de las instituciones de niez de un pas, sus competencias respectivas y la participacin de la Sociedad Civil en el marco de la Proteccin Legal, Judicial y Social. Esto pretende facilitar la articulacin entre los planes y programas que las instituciones de cada pas llevan adelante, as como permitir una adecuada identificacin de su perfil, sus funciones y sus relaciones en la rbita de lo gubernamental y lo privado, como en la de los rganos administrativos y los judiciales. Tambin analiza el relacionamiento entre las instituciones pblicas y privadas del pas, sus interacciones y complementariedades, en virtud de que es el vnculo entre el Estado y las Organizaciones de la Sociedad Civil, el que est brindando servicios de proteccin integral a miles de nios y nias de la regin. Asimismo establece el perfil que debera tener el rgano Rector de las Polticas de Niez, as como el de las instituciones vinculadas a la poblacin en situacin de riesgo. En sntesis, el SNI trata de estructurar y sistematizar el relacionamiento entre todos los actores a los efectos de dar efectividad a los derechos reconocidos en la Convencin. POLITICAS PUBLICAS UNIVERSALES Y FOCALIZADAS PARA LA PROTECCIN INTEGRAL DE LA INFANCIA Tradicionalmente las polticas sociales en Amrica Latina se desarrollaron de forma universalista, proveyendo los mismos bienes y servicios, de la misma forma y cantidad, a toda la poblacin, con el objetivo de lograr la mejora de la calidad de vida de la sociedad. Este enfoque tuvo su xito en el pasado en sociedades con "relativamente escasa diferenciacin", esto es, baja interdependencia social y econmica interna, reducida y homognea poblacin. Por el contrario, en la Amrica Latina de hoy en da, encontramos una situacin de marcada interdependencia y complejidad interna y externa. Segn la OPP (1994), "Un concepto muy amplio de la universalidad puede conducir a la institucionalizacin de situaciones de fuerte desigualdad social en el acceso e utilizacin de los servicios sociales, en la medida en que no se le acompaa de mecanismos compensatorios y asistenciales que permitan una relativa igualacin para poder acceder a esos servicios." Desde una perspectiva econmica, en la provisin de los servicios sociales (especialmente los que son inversiones en el capital humano) existen externalidades que justifican cubrir la poblacin en forma universalista. Por ejemplo, una poblacin sana y bien instruida afecta positivamente a la sociedad en su conjunto, en trminos sociales y productivos. En este sentido, los primeros aos de enseanza, as como la prevencin de las enfermedades debera ser suministrados desde un enfoque universalista. La universalizacin de la educa-

cin y la salud primaria o preventiva, tambin fundamentada por razones de equidad y por poseer caractersticas de bienes pblicos. Por ejemplo, no es viable ni deseable impedirle a nadie que se beneficie de una campaa masiva contra el clera, el SIDA o las drogas. Asimismo, todos los nios deberan tener acceso a la educacin, independientemente de la riqueza de sus padres. Las polticas focalizadas aplicadas al mbito social y, en particular, al bienestar integral de la infancia y la adolescencia, corresponden a una modalidad de intervencin pblica que tiende a destinar sus recursos tcnicos y financieros hacia los ms vulnerables y vulnerados en sus derechos. Es una estrategia para alcanzar una mayor eficiencia y equidad en las prestaciones sociales que realiza el estado. Si bien hoy en da no es un enfoque novedoso, persiste la polmica respecto acerca de la complementariedad-suplementariedad entre los dos enfoques. Cules seran los objetivos de las polticas focalizadas para la proteccin integral de la infancia? a) Promover el derecho a la igualdad de oportunidades b) Asegurar cobertura, prestaciones y oportunidades a los sectores ms vulnerables y vulnerados en sus derechos c) Desarrollar sistemas de prestacin de servicios ajustados a la demanda (en trminos de derechos vulnerados) d) Extender a la poblacin ms desfavorecida de las oportunidades y opciones que les son consagradas en la Convencin sobre los Derechos del Nio ACTORES Y CAMBIO DE ENFOQUE EN MATERIA DE POLTICAS PUBLICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA Existe una multiplicidad de actores que se ocupan de las polticas pblicas de infancia y adolescencia en el contexto regional. Los sectores que podran llamarse tradicionale s, corresponden a la salud, la educacin, la seguridad social, el trabajo y, fundamentalmente, los entes rectores de infancia. Ellos tienen el cometido y la responsabilidad de asegurar el desarrollo integral de los nios, nias y adolescentes para dar cumplimiento pleno a sus derechos humanos y el acceso a la estructura de oportunidades, sin discriminacin alguna y en condiciones de equidad. Otros actores se suman a esta tarea tanto desde el sector publico como el de la sociedad civil. Entre otros se pueden citar a las organizaciones no gubernamentales que han cumplido un papel histrico de subsidio al Estado para atender a las necesidades y las demandas de los sectores sociales ms postergados. En concordancia con los nuevos enfoques dirigidos a la intersectorialidad y la nterdisciplina, han surgido en los ltimos aos comii ts o comisiones nacionales que actan como entidades planificadoras en aquellos temas emergentes de infancia en la regin. Entre ellos, trabajo infantil, niez en situacin de calle, explotacin sexual, abuso de drogas, niez con capacidades diferentes, etc. Con criterios netamente focalizadores y con una visin orientada a obtener la mayor efic acia y eficiencia posible en las prestaciones que se realizan, tambin se han operado cam-

bios desde la perspectiva tradicional de la oferta hacia la perspectiva de la demanda (en trminos de derechos vulnerados). Esto implica una evolucin desde la provisin de programas y servicios con una visin centrada en la institucin prestataria, hacia una visin centrada en el destinatario o beneficiario de aquellos, esto es, las necesidades, los problemas y los derechos de los nios y nias afectados y sus familias. Asimismo esta transformacin se produce desde una sectorialidad marcada (enfoque por reas de servicio) hacia una integralidad de actores y sectores (enfoque multidisciplinario con nfasis en los tipos de poblaciones). Desde una centralidad en la responsabilidad de la prestacin, hacia una responsabilidad compartida con las organizaciones de la sociedad civil organizada, la familia, la comunidad y el tercer sector (descentralizacin de la responsabilidad). Desde una centralidad en la gestin hacia una gestin descentralizada, tanto en el plano tcnico como administrativo y, finalmente, desde una visin asistencial hacia una visin Inclusiva y de respeto a los derechos humanos de los nios, nias y adolescentes. ALGUNOS APORTES DEL PLAN ESTRATGICO DEL IIN Desde la asuncin de la presente Direccin General en marzo del ao 2000, el Instituto Interamericano del Nio (IIN) se aboc a la elaboracin del Plan Estratgico 2000-2004, que constituye el eje de la actual accin institucional, tanto en el plano tcnico como en el poltico. Dicho Plan fue aprobado por la 75 Reunin del Consejo Directivo, llevada a cabo en Ottawa, Canad en junio de 2000. El Plan en su base pretende promover la Convencin sobre los Derechos del Nio, la descentralizacin de las actividades del IIN, el incremento de la presencia de los temas de niez y familia en los foros polticos de la Regin y la incorporacin decisiva de la sociedad civil al compromiso hemisfrico por la infancia. En su base, este Plan impulsa la generacin de productos estratgicos de alto impacto tcnico y poltico, que pretenden constituirse en un modelo referencial para el abordaje de los temas relativos al nio y la nia desde una ptica gerencial. Los productos estratgicos mencionados, son un conjunto de herramientas que abarcan los diferentes aspectos involucrados en la gestin de los temas de niez de un pas determinado. Estas herramientas, llamadas prototpicas sentaran las bases para la promocin de avances en la capacidad de respuesta que los Estados tienen frente a los temas de Niez. Sin embargo, la generacin de este conjunto de herramientas no es, ni pretende constituirse, en un fin en s mismo, ellas deben ser parte de una estrategia poltica, comunicacional, de asistencia tcnica que se complemente con un soporte de capacitacin vital para la sustentabilidad de las acciones que las mismas implican. Uno de los componentes del Plan Estratgico promueve la generacin de respuestas polticas apropiadas para atender los problemas y las necesidades de los nios, nias y adole scentes y, en particular, de aquellos en circunstancias de vulnerabilidad, riesgo, marginacin y exclusin. Circunstancias que, en general, no son cubiertas por las Polticas Pblicas de carcter universal. Dichas respuestas podran hacerse operativas mediante: a) el desarrollo de sistemas nacionales de informacin de Infancia

b) la adecuacin de la legislacin nacional en concordancia con la Convencin sobre los Derechos del Nio y dems convenciones, tratados y acuerdos internacionales asumidos por cada pas c) la planificacin e implementacin de Polticas Pblicas de Infancia Focalizadas En este marco, el IIN est desarrollando para la regin una serie de instrumentos de fcil rplica, a saber: * Prototipos legales sobre explotacin sexual, trabajo infantil, abuso de drogas y discapacidad * Prototipos de polticas pblicas focalizadas sobre los mismos temas * Un sistema para el monitoreo y la evaluacin de las polticas y acciones que se desarrollen en favor de la Infancia y Adolescencia * Un Sistema de Informacin para el Monitoreo de Derechos del Nio Para terminar, se tiene el convencimiento de que la accin concertada de los gobiernos, los organismos internacionales y la sociedad civil, incluyendo a los propios nios y adole scentes, es clave para poder disear y ejecutar polticas pblicas y programas de infancia y adolescencia que logren ajustarse a las distintas realidades, necesidades y demandas, al tiempo que garanticen la proteccin y la restitucin de los derechos que, lastimosamente, les son vulnerados.

Montevideo, agosto de 2002