Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
277-290
Serie: Klassieke studies in de bestuurskunde nr. 13
Onder redactie van P. 't Hart en J. de Vries
L. Schaap
Systeembegrip
'Het systeembegrip kan een integrerende kern zijn van een algemene
overheidstheorie' (Luhmann, 1966: 64 e.v.).
Hij gaat ervan uit dat de werkelijkheid uiterst complex, onbeheersbaar en snel
veranderend is. Systemen kunnen daar samenhang in aanbrengen door aan
handelingen een eenduidige betekenis toe te kennen, en wel door ze een
'zinsamenhang' te geven. Luhmann hanteert hier een ongewoon systeembegrip.
Een sociaal systeem is geen menselijk samenwerkingsverband verbonden door
doelstellingen en structuren en ook geen analytisch model als bij Easton. Ook
zijn sociale systemen niet per definitie open of gesloten. Sociale systemen zijn
'zin'-systemen, hun grenzen zijn 'zin'-grenzen. Ze geven betekenis aan
gebeurtenissen in de samenleving op grond van hun eigen zinstructuur. Zo
reduceren zij voor zichzelf de complexiteit en veranderlijkheid van de omgeving
en maken zij zinvol handelen mogelijk. Noch het systeem zelf, noch de omgeving
is geheel en al bepalend voor het voortbestaan van het systeem. Het is een
wisselwerking tussen allerlei signalen uit de complexe omgeving en de
betekenissamenhang die het systeem zelf daaraan toekent. Luhmann ziet de
relaties tussen systeem en omgeving weliswaar nog als causale betrekkingen.
Maar signalen uit de omgeving worden in het systeem vertaald. Het systeem
bepaalt zelf welke informatie het selecteert en welke betekenis het daaraan
toekent. Daardoor wordt het niet louter door de omgeving gedetermineerd, maar
krijgt het een zekere autonomie. De selectie van de informatie en daarmee het
handhaven van systeemgrenzen vinden plaats aan de hand van de structuren
van het systeem. En die structuren bestaan uit 'gegeneraliseerde verwachtingen'.
Zo kan verwacht worden dat bureaucratieën gebeurtenissen zullen interpreteren
aan de hand van bestaande regels.
Ook voor een analyse van de maatschappij heeft dit systeembegrip gevolgen
(Luhmann, 1982). 'Functionele differentiatie' is hier het sleutelbegrip. In de
samenleving moeten enkele functies vervuld worden: economische, politieke,
religieuze en juridische. Vroeger kon dat geïntegreerd plaatsvinden, bijvoorbeeld
door instituties als familie of stam, of door een maatschappelijke toplaag. De
huidige samenleving is daarvoor te complex, mede door de groeiende
wetenschappelijke kennis en professionalisering. Voor alle functies zijn
maatschappelijke deelsystemen ontstaan (Van der Eyden, 1988: 129). Het
juridisch deelsysteem legt zich toe op de juridische aspecten van een
gebeurtenis, het economische op de economische. En het politieke deelsysteem
zal alleen de politiek relevante kanten van de zaak in ogenschouw nemen, dan
wel bijvoorbeeld de juridische aspecten politiek interpreteren. De
maatschappelijke interpretaties van een gebeurtenis drijven als het ware uiteen.
Als we bij wijze van voorbeeld kijken naar de discussie over de route van de
HSL, dan is te constateren dat in het juridische deelsysteem zaken als de
eigendom van de grond en de rechtsbescherming van betrokkenen een rol
spelen en in het economisch deelsysteem vragen naar de rentabiliteit van het
project. In de politiek voert de vraag naar de macht de hoofdtoon: wat zijn de
gevolgen voor het kabinet?
Met behulp van dit systeembegrip is inzichtelijk te maken dat er in de
samenleving zeer verschillende betekenissen gehecht worden aan
overheidsbeleid en dat mede daardoor de resultaten van beleid anders kunnen
zijn dan wat oorspronkelijk politiek voor wenselijk werd gehouden.
Overheid en omgeving
'De functie van de overheid is het nemen van bindende beslissingen' (Luhmann,
1966: 67 e.v.).
'De klassieke machtenscheiding moet vervangen worden door een beginsel van
interne differentiatie van het overheidssysteem' (1966: 74 e.v.).
Met deze werkhypothesen zet Luhmann vraagtekens bij de traditionele
machtenscheiding: de Triasleer. Dat ligt ook voor de hand: als het nemen van
bindende beslissingen de functie is van een systeem, en dat systeem 'overheid'
heet, dan is het logisch ook wetgeving en rechtspraak tot die functie te rekenen.
Want ook in parlementen en gerechten worden bindende beslissingen genomen.
Ook parlement en rechterlijke macht behoren tot het systeem dat bindende
beslissingen neemt, dus tot de overheid. Daarmee is het principe van de
machtenscheiding niet overbodig geworden: het laat zich herformuleren tot een
principe van interne differentiatie van het staatsbestuurssysteem, tot een
systeem van interne 'checks and balances'.
Luhmann brengt daartoe een scheiding aan tussen 'politiek' en 'overheid'.
Politiek betreft daarbij alle communicatieprocessen die ertoe dienen legitieme
macht te vormen: belangen te articuleren en te generaliseren, consensus te
verschaffen voor bepaalde personen of programma's. Politiek is vooral
partijpolitiek, zij kan aan beslissingen geen bindende werking toekennen. Dat kan
alleen de overheid. Beslissingen zijn slechts dan zonder meer voor iedereen
verbindend als ze formele beslissingen zijn van de overheid die volgens
geldende regels zijn vastgesteld. Deze beslissingen binden de omgeving en de
overheid zelf. Ze reduceren de complexiteit van de omgeving voor de omgeving,
daarbij samenwerkend met algemene sociale instituties. Zaken als politiek,
macht en legitimiteit groeperen zich rondom het bindende karakter van
overheidsbeslissingen. 3 De scheiding tussen politiek en overheid is deels
organisatorisch, deels bestaat ze uit onopvallende mechanismen voor het filteren
van informatie; deze zorgen ervoor dat politieke voorstellen, hoe dringend of
prominent ook, niet zonder meer bindend zijn voor het publiek. Of die voorstellen
getransformeerd worden in overheidsbeslissingen, is een machtsvraag.
De scheiding tussen politiek en overheid leidt overigens niet tot het ontstaan van
aparte werelden. Er is ook sprake van een innige verstrengeling. Politiek en
overheid moeten naar personen, rollen, normen, waarden en rationaliteitscriteria
gedifferentieerd worden. De grens tussen politiek en overheid wordt in de praktijk
bepaald door de planning van de overheid door de politiek: het omzetten van
politieke rationaliteit in overheidsrationaliteit, door de personen die in parlement,
regering en ambtelijk top politieke programma's kunnen omzetten in
overheidsprogramma's (Van der Eyden, 1988: 140). Als de overheid bindende
beslissingen neemt, is het niet juist de overheid te zien als slechts de uitvoerder
van de politieke wil. Tegelijkertijd is het onjuist de overheid uitsluitend als politiek
verschijnsel te bestuderen. Overheidssysteem en politiek systeem hebben
verschillende functies. Door de scheiding tussen politiek en overheid wordt het
mogelijk processen voor het verkrijgen van legitieme macht (politieke processen)
af te zonderen van processen voor het gebruiken van legitieme macht
(overheidsprocessen) (Van der Eyden, 1988: 133-136). In later werk heeft
Luhmann de interne differentiatie van het politieke systeem verfijnd, onder meer
door de relaties tussen 'politiek', 'bestuur' en 'publiek' onder woorden te brengen
(Luhmann, 1981, 1990). Zo heeft hij onder meer beredeneerd dat de
publiciteitsmedia een grote rol spelen bij de relatie tussen publiek en politiek.
Met deze twee hypothesen is interessant onderzoek te doen, bijvoorbeeld naar
het vraagstuk van het politiek primaat. Dan kan blijken dat partijpolitieke wensen
niet de enige inputs voor de overheid zijn en dat ook bestaande
beleidsprogramma's hun waarde hebben. Tevens is onderzoek te doen naar de
rollen die parlement en rechters spelen in het nemen van bindende beslissingen.
Programmastructuur
'Voor het nemen van bindende beslissingen is een interne structuur van
beslissingspremissen noodzakelijk: een programmastructuur' (Luhmann, 1966:
84 e.v.).
Wil de overheid bindende beslissingen nemen, dan moet ze informatie
verwerken; in het bijzonder informatie vanuit de politiek is daarbij van belang.
Een interne programmastructuur regelt de selectie en verwerking van informatie
en programmeert besluitvorming. Dit overheidssturingsprogramma kan deze
functie alleen vervullen als het ook zelf ontstaat en verandert in
beslissingsprocessen; in die zin is het een zelfsturingsprogramma, vaak in
juridische vorm gegoten. Met deze zelfprogrammering kan de overheid haar
betrekkingen met twee omgevingen regelen: met de politiek door middel van
algemene besluitvorming over het zelfsturingsprogramma en met het publiek
door specifieke beslissingen binnen het programma.
Contacten met de omgeving verlopen causaal. De omgeving verschijnt als
oorzaak of als gevolg; de tijdshorizon differentieert zich als verleden of toekomst.
Op grond van de scheiding tussen oorzaak en gevolg kan Luhmann zijn
tweedeling in programma's introduceren: 'conditionele programma's' en
'doelprogramma's'. Conditionele programma's hebben als structuur 'als A, dan B'.
De overheid treedt uitsluitend op, als bepaalde gebeurtenissen plaatsvinden:
alleen die informatie geeft aanleiding tot handelen. Voorbeeld: een burger komt
in aanmerking voor een bijstandsuitkering, als hij/zij aan bepaalde voorwaarden
met betrekking tot inkomen, leeftijd etc. voldoet. Bij doelprogrammering ligt dit
anders. Hierbij stelt de overheid een beleidsdoel en laat zij de keuze van
middelen en de uitvoering over aan andere actoren. Het programma bemoeit
zich als het ware niet met oorzaken, maar richt zich op gewenste gevolgen. In
beginsel rechtvaardigt het doel het middel dat ermee verbonden is. In
zelfsturingsarrangementen zien we dit terugkomen: betrokken actoren moeten
bijvoorbeeld een terugdringing van de CO2-uitstoot realiseren, maar zijn daarbij
vrij in de keuze van de instrumenten. Slechts conditionele programma's zijn
juridisch te maken.
Dit onderscheid is van belang voor de manier waarop de overheid probeert te
sturen. Zeker omdat tegenwoordig in vele beleidssectoren op zelfsturing door
beleidsnetwerken vertrouwd wordt, is het nuttig dit onderscheid te hanteren. De
conclusie zou kunnen zijn, dat de overheid zelfsturing propageert, maar wel wil
dat betrokken actoren doen wat de overheid wil en zoals zij dat wil (Schaap en
Van Twist, 1992). Ofwel: de overheid belijdt met de mond doelprogrammering,
maar stuurt ondertussen conditioneel.
Rationalisering
'De overheid is rationeel als ze baar problemen kan formuleren en oplossen, als
zij problemen in de omgeving kan vertalen in systeeminterne problematiek en ze
kan bewerken aan de hand van geleerde reactiepatronen' (Luhmann, 1966: 91
e.v.).
Ook hier wijkt Luhmann af van gebruikelijke omschrijvingen van begrippen. Hij
constateert dat er in de veelheid aan betekenissen van het begrip rationaliteit
twee hoofdstromen bestaan. Enerzijds is er de 'handelingsrationaliteit', veelal in
economische analyses: de best mogelijke, individuele, keuze van middelen voor
een bepaald doel. Hier gaat het om de rationaliteit van het individu, diens
beperkte vermogen tot kennisverwerving en -verwerking (vergelijk het
rationaliteitsbegrip van Simon). Daarnaast is er het begrip 'systeemrationaliteit',
veelal gebruikt in de sociale wetenschappen: dan gaat het om systeembehoud.
Hier kan het rationaliteitsbegrip van Weber als voorbeeld dienen. Bij Weber ligt
de rationaliteit besloten in de structuur van het systeem: de bureaucratie.
Luhmann combineert deze beide begrippen. Weliswaar vat ook hij rationaliteit op
als systeemrationaliteit, maar hij legt meteen een koppeling met het oplossen
van problemen. Het systeem is rationeel als het eigen problemen weet op te
lossen en externe problemen weet te begrijpen en te vertalen naar interne
problemen; de programmastructuur is daarvoor essentieel. Als de omgeving
verandert, moet het systeem zijn programma aanpassen. Om zich aan een
groeiende complexiteit van de omgeving te kunnen aanpassen, moet de
programmastructuur meer onbepaald zijn. Op die manier kan het systeem zijn
'variëteit' vergroten, zonder de interne complexiteit te groot te laten worden. Als
de samenleving verder individualiseert, en de overheid haar beleidsprogramma's
steeds meer op de individuele verschillen wil afstemmen, loopt ze het risico zeer
gedetailleerde beslissingsprogramma's te moeten maken. Luhmann lijkt het
tegenovergestelde voor te staan: het nemen van meer algemene
beleidsprogramma's en de individuele invulling daarvan over te laten aan de
overheid en de rechtspraak. Een vorm waarin het overheidssysteem kan omgaan
met veranderingen in zijn omgeving is interne differentiatie, arbeidsdeling. Een
gevolg daarvan is dat er interne wrijvingen ontstaan. Die zijn te beschouwen als
vertalingen van maatschappelijke conflicten in interne conflicten. Veelal krijgen
ze de vorm van conflicten tussen leden van de organisatie in bepaalde rollen. Als
zodanig kunnen ze beslecht worden met behulp van interne regels.
Maatschappelijke problemen zijn zo op te lossen met intern-organisatonsche
regels. Het nadeel daarvan is dat er een te sterke oriëntatie kan ontstaan op
tweede- of derderangsproblemen (vergelijk de vrees dat in een bureaucratie de
nadruk komt te liggen op regelgerichtheid en formalisme in plaats van op de
substantiële doelen van de organisatie; zie Merton, 1969). Een voordeel is dat de
kans bestaat dat er relatief gegeneraliseerde posities worden opgebouwd:
macht, prestige, etc. 'Die Verwaltungswissenschaft wird deshalb mehr als bisher
Verstandnis und Interesse für die taktisch-rationalen Verhaltenskonzeptionen der
Verwaltungsangehörigen aufbringen mussen' (Luhmann, 1966: 97). En dat klinkt
toch heel modern.
Functionele analyse
'De functioneel-vergelijkende methode is de aangewezen methode voor de
bestuurswetenschap, omdat in de systeemtheorie het bestaande
geproblematiseerd wordt' (Luhmann, 1966: 103 e.v.).
Luhmann neemt hier afstand van de gebruikelijke onderzoeksmethode: het
structureelfunctionalisme. In een dergelijke analyse worden de structuren van
sociale systemen als vaststaand beschouwd en vinden menselijke handelingen
binnen het raamwerk van die structuren plaats. Structuren bepalen het handelen.
Luhmann wil echter ook de structuren zelf onderzoeken, hun ontstaan en de
veranderingen erin. Met name is hij op zoek naar de functie die structuren
vervullen, bijvoorbeeld de functie van de differentiatie van structuren (Strijbos,
1988, p. 137). Voor een dergelijke analyse wordt wel de term
'functioneelstructuralisme' gebruikt. Bij een functionele vergelijking gaat het om
het functioneel equivalente, om het uitwisselbare; zij kijkt niet naar het wezen van
fenomenen, maar naar de mogelijkheid ze te betrekken op andere fenomenen.
Eenvoudig gezegd: geheel verschillende structuren kunnen identieke
gebeurtenissen veroorzaken, identieke structuren kunnen zeer verschillende
gevolgen hebben. Waar het om gaat is de functie die structuren hebben. In deze
analyse is geen plaats voor causale wetten, wel voor theoretische kennis over
equivalenten. Absoluut zekere voorspellingen en volledige verklaringen zijn
welhaast uitgesloten.
Procedurele legitimiteit
'Besluitvormingsprocedures kunnen een legitimerende werking hebben, los van
de inhoud van de beslissingen' (Luhmann, 1969/1983).
Na 1966 voegt Luhmann eigenlijk deze hypothese toe aan zijn theorie. Hij stelt
dan dat legitimiteit niet het gevolg is van de inhoud van een besluit, maar van de
procedure waarlangs de beslissing genomen is, ook als de beslissing inhoudelijk
gezien moeilijk geaccepteerd kan worden. Luhmann ziet legitimiteit daarbij als
een 'gegeneraliseerde bereidheid om beslissingen te accepteren'. De legitimiteit
van overheidsbeslissingen berust zijn inziens op een sociaal klimaat waarin het
erkennen van bindende overheidsbeslissingen in het algemeen normaal is en
niet noodzakelijk gebaseerd hoeft te zijn op de persoonlijke beslissing van
iedereen om de beslissingen te aanvaarden (dit is een verschil met Habermas
die een situatie beoogt te bereiken dat bindende beslissingen van de overheid
alleen erkend worden als iedereen persoonlijk deze beslissingen als redelijk
erkent; Van der Eyden, 1988: 139, 141).
Zelfreferentialiteit en autopoiese
De inzichten in zelfreferentialiteit en autopoiese hebben deels al hun waarde
bewezen, blijkens het gebruik dat ervan is gemaakt. Maar daarmee is het aantal
toepassingsgebieden niet uitgeput. In de eerste plaats kan onderzoek naar het
ontstaan, de functie en de wijziging van instituties een extra dimensie krijgen als
zij onderzocht worden vanuit autopoietisch perspectief. Met de autopoiese-
theorie biedt zich een verklaring aan voor het voortduren van instituties.
Datzelfde geldt, in het verlengde daarvan, voor de programmastructuur van
overheidsorganisaties. De autopoiese-theorie verklaart hier in potentie waarom
beleidsprogramma's lang blijven bestaan en waarom overheidsorganisaties bij
tegenvallende beleidsresultaten reageren met een aanscherping en verfijning
van bestaande beleidsprogramma's (In 't Veld, 1989). Termen als wetsfamilies,
bestuursstijlen, sectorculturen, geslotenheid, 'where-you-stand-depends-on-
where-you-sit' zouden daar een plaats kunnen krijgen.
In de tweede plaats biedt de autopoiese-theorie mogelijkheden voor een
integratie van theoretische inzichten (zonder dat ik naar een algemene
bestuurstheorie zou willen streven). Samen met Van Twist heb ik een poging
ondernomen om een relatie te leggen tussen postmoderne 'discours'analyse en
een netwerkanalyse (Schaap en Van Twist, 1997). We hebben daarin
beredeneerd dat met een netwerkanalyse weliswaar onderzoek te doen is naar
onder meer wederzijdse afhankelijkheden en interactiepatronen, maar dat soms
een analyse van taal- en communicatiesystemen noodzakelijk is. In die laatste
namelijk worden afhankelijkheden gevormd. Op deze wijze kan de autopoiese-
theorie een verbinding vormen tussen actorgerichte en discoursgerichte
analyses.
Het wellicht belangrijkste toepassingsgebied voor de autopoiese-theorie lijkt mij
het vraagstuk van zelfsturing. Als we ervan uitgaan dat sociale systemen, en dus
organisaties, een eigen kijk op de wereld hebben; als we ervan uitgaan dat
sociale systemen zichzelf kunnen sturen; als we er verder van uitgaan dat
sociale verandering uitsluitend de vorm kan aannemen van zelfsturing, dan zal
de bestuurskunde op zoek moeten naar een adequaat theoretisch en praktisch
kader, waarin ruimte is voor zelfsturing door maatschappelijke systemen én voor
de externe prikkeling daarvan. Anders gezegd: de bestuurskunde moet
handreikingen doen voor de sturing van zelfsturing. Dat geldt eens te meer, nu er
in het openbaar bestuur enerzijds gekoerst wordt op zelfsturing door
maatschappelijke sectoren, en er anderzijds een discussie gaande is over het
primaat van de politiek. Om maar zelfreferentieel af te sluiten: uit mijn eigen
onderzoek (Schaap, 1997) blijkt die spanning tussen zelfsturing en centrale regie
tot een weinig fraai resultaat te leiden. In het regiovormingsproces in Rotterdam-
Rijnmond zijn vele vernieuwende voorstellen uit de regio gestrand op de centrale
wensen van het ministerie van Binnenlandse Zaken. 12
Noten
Zie voor een overzicht van de titels van zijn werk van 1958 tot en met de eerste
maanden van 1993: Dammann e.a. (1994: 287-383).
De formulering van de hypothesen in dit artikel is voor mijn rekening; Luhmann
heeft soms wat meer woorden nodig.
En verduidelijking van die plaats was noodzakelijk, aldus Luhmann, omdat de
toenmalige rechts- en bestuurswetenschap zich geen raad wisten met macht en
politiek (Luhmann, 1966: 72-73).
Luhmann onderzoekt inzichten uit: 'sociaal-psychologisch industrie-onderzoek en
bedrijfssociologie', sociologische theorie, coalitie-theorie, de leer van de
bedrijfseconomie en de 'bestuursbedrijfsleer', input-outputmodel, cybernetische
theorie van communicatiesystemen, psychologie, beslissingstheorie en
organisatietheorie, statistisch organisatie-onderzoek, theorie van politieke
systemen, 'public administration' en de rechtswetenschappelijke theorie en
dogmatiek (Luhmann, 1966: 26-63).
Luhmann deelt nog een laatste klap uit: je kunt als wetenschap wel forse kritiek
uitoefenen op 'de macht', of zelfs de noodzaak van een revolutie op
wetenschappelijke wijze onderbouwen, maar zelfs op die manier kun je bijdragen
aan de stabilisering van de 'heerschappij': zodra zij als een politiek gevaar gezien
wordt.
Van der Eyden, 1988: 143; zie de daar aangehaalde werken.
Resp. Beck, 1986. Luhmann heeft zelf enig empirisch onderzoek gedaan: zie N.
Luhmann en R.Mayntz, (1973).
Een groot deel vond plaats in het Rotterdamse onderzoeksprogramma
'Grondslagen en theorie van de bestuurskunde: het leervermogen van de
overheid' onder leiding van R.J. in 't Veld.
Maar ook in bijvoorbeeld de literatuurwetenschap; zie H. de Berg (1994).
Wellicht zal het dit begrip vergaan als andere termen die bij Luhmann vandaan
komen. Het begrippenpaar 'conditionele en doelprogrammering' is aan te treffen
zonder bronvermelding. 'Autopoiese' is voor sommige auteurs ook al zo bekend,
dat een bronvermelding blijkbaar overbodig is: zie H. van Gunsteren en Van
Ruyven (1993).
Van der Eyden noemt als praktisch goed bruikbare inzichten: de typen
programmering (doel- en conditionele), functionele equivalenten, politieke
planning van de overheid, reflexieve mechanismen, de legitimerende werking
van bepaalde procedures, sociale rationalisering, functionele differentiatie als
middel ter vergroting van de effectiviteit van sociale systemen (Van der Eyden,
1988: 139).
Na het gereedkomen van dit artikel verscheen het bij Kok Agora uitgegeven
proefschrift van Tannelie Blom onder de titel Complexiteit en contingentie - een
kritische inleiding tot de sociologie van Niklas Luhmann. Blom promoveerde in
1997 aan de Universiteit Maastricht cum laude op deze dissertatie.
Literatuur
Beck, M., Ruimte voor bestuur, bestuur voor de ruimte, Den Haag, 1986.
Brasz, H. e.a., Inleiding tot de bestuurswetenschap, Den Haag, 1976 (3e druk).
Rosenthal, U. e.a., Openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1987 (1996).
Sciulli, D., An interview with Niklas Euhmann, in: Theory, culture and society,
1994, nr. 2, pp. 37-68.
Veld, R. in 't, De verguisde staat, Den Haag, 1989. Veld, R. in 't, E. Schaap, C.
Termeer en M. van Twist (eds.), Autopoiesis and configuration theory: new
approaches to societal steering, Dordrecht, 1991.