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Universität Zürich Dr.

Hartmut Egger
Seminar Globalisierung und öffentlicher Sektor Sommersemester 2007

Boeri, T., G. Hanson and B. McCormick (2002), Immigration Policy and the Welfare
System: A Report for the Fondazione Rodolfo Debenedetti, Oxford University Press.

Zusammenfassung der Kapitel 12 und 13

Nico Luchsinger / Juni 2007

Kapitel 12: Fiscal Impacts of Immigration

Die Autoren diskutieren in diesem Kapitel den Einfluss von Immigration auf den öffentlichen
Sektor, insbesondere auf den Sozialstaat der USA. Das Thema ist erst in den 1980er und
1990er Jahren debattiert worden – während der ersten grossen Immigrationswelle anfangs des
20. Jahrhunderts wahr der Sozialstaat schlicht inexistent, und bei seiner Entstehung in den
60er Jahren war der Anteil ausländischer Bevölkerung in den USA auf einem historischen
Tief.

Bezüge von Sozialleistungen durch Immigranten

Die meisten akademischen Studien sind sich einig, dass Immigranten mehr Sozialleistungen
beziehen als Einheimische. Diese Entwicklung ist relativ jung: Vor 1980 war es sogar
weniger wahrscheinlich, dass Eingewanderte staatliche Unterstützung bezogen. Boeri, Hanson
und McCormick erklären diesen Wandel mit drei Gründen.

Erstens: In der beobachteten Zeitperiode hat sich die Zusammensetzung der Immigranten
bezüglich Herkunftsland und Ausbildungsgrad geändert. Dies wiederum gründet in einer
Reihe von Gesetzesänderungen, welche eher arme und schlecht ausgebildete Einwanderer
angezogen haben. Zweitens haben sich die einzelnen Einwanderergruppen mit der Zeit an das
Sozialsystem gewöhnt und somit ihre Bezüge erhöht. Die Autoren vermuten, dass ethnische
Netzwerke eine wichtige Rolle bei der Distribution von Informationen über
Unterstützungsleistungen. Diese Vermutung wird gestützt durch die Beobachtung, dass die
Bezüge einer bestimmten ethnischen Gruppe von Immigranten ein gutes Mass zur Voraussage
der Bezüge neuer Immigranten aus derselben Gruppe sind. Drittens hat der Anteil von

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Flüchtlingen an der Gesamtzahl der Immigranten weiter zugenommen. Flüchtlinge beziehen


überdurchschnittlich viel staatliche Unterstützung, da sie meistens arm sind, im Durchschnitt
älter als andere Immigranten und weil sie aus humanitären Gründen vom Zeitpunkt ihrer
Einreise an bezugsberechtigt sind.

Die Sozialstaatsreform 1996 / 97

Boeri et al. sehen in den beiden Gesetzesreformen von 1996 und 1997 einen wesentlichen
Einschnitt in das Sozialsystem der Vereinigten Staaten in Bezug auf die Immigranten. Vor
1996 hatten (legale) Immigranten dieselben Bezugsansprüche wie amerikanische
Staatsangehörige. Zudem war der Bund und nicht die Bundesstaaten letztlich zuständig für die
Regelung und Finanzierung der Sozialleistungen an Immigranten. Die Gesetzesänderungen
von 1996 und 1997 änderten diese Grundvoraussetzungen. Sie schlossen Immigranten, die
nach August 1996 in die USA kamen, für die ersten 5 Jahre vom Bezug der meisten
Sozialleistungen aus. Ob sie nach Ablauf dieser Frist bezugsberechtigt wurden, lag mit der
Reform neu in der Kompetenz der Bundesstaaten.
Die zweite Änderung betraf die Finanzierung der Sozialleistungen: Während die
Bundesstaaten vorher unlimitierten Zugang zu den entsprechenden Fonds des Bundes hatten,
erhielten sie für die Sozialleistungen nun nominal festgelegte Summen, für deren Verteilung
sie selber zu sorgen hatten. Damit entstand ein Wettbewerb zwischen armen Amerikanern und
Immigranten um Sozialleistungen.
Boeri et al. stellen fest, dass ein Teil der Bezugseinschränkungen für Immigranten kurz nach
der Einführung der Gesetze auf Bundesebene wieder rückgängig gemacht wurde. Viel
wichtiger aber war, dass viele Bundesstaaten für die nicht mehr vom Bund zur Verfügung
gestellten Sozialleistungen für Immigranten in die Bresche sprangen und die Leistungen mit
eigenen Mitteln finanzierten. Interessanterweise war dies vor allem in Bundesstaaten mit
hohem Anteil an Immigranten der Fall. Es kam in diesen Staaten also nicht, wie befürchtet, zu
einem „race to the bottom“, in dem die Bundesstaaten durch Leistungskürzungen versuchten,
ihren Anteil an Immigranten zu senken – im Gegenteil. Es ist möglich, dass dies im
Zusammenhang mit dem grösseren politischen Einfluss steht, den Immigrantengruppen in
diesen Staaten ausüben. So waren 1998 in Kalifornien, das sehr grosszügige Sozialleistungen
für Immigranten hat, 14 Prozent der Wählerschaft hispanischer Herkunft. Boeri et al.
spekulieren deshalb, dass Kalifornien eine Art „Magnetwirkung“ auf Immigranten haben
könnte, die sich wegen der grosszügigen Sozialleistungen bevorzugt dort niederlassen.

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Kurzfristige Auswirkungen der Immigration auf den öffentlichen Sektor

Im nächsten Abschnitt stellen Boeri et al. die Frage, was für einen Effekt Immigration
gesamthaft auf den öffentlichen Sektor hat – beziehungsweise, inwiefern Immigration die
Steuerkosten für amerikanische Steuerzahler beeinflusst. Zu diesem Thema werden zwei für
den US-Kongress im Jahr 1997 erstellte Studien zitiert, welche für das Jahr 1996 die durch
Immigration zusätzlich verursachte Steuerlast pro amerikanischem Steuerzahler auf 116 bis
226 $ schätzen. Die Gründe dafür scheinen Unterschiede in Familienstrukturen und
Einkommensniveau zu sein: Immigranten haben im Durchschnitt mehr Kinder, welche in
öffentliche Schulen gehen, und ein tieferes Einkommen, weshalb sie mehr Sozialleistungen
beziehen und weniger Steuern bezahlen. Im Weiteren variiert das Transferniveau signifikant
zwischen den einzelnen Bundesstaaten, da die Staaten unterschiedliche demographische
Strukturen und unterschiedliche Sozialleistungen haben. Auf Bundesebene fliessen die
Transfers sogar in die andere Richtung, von den Immigranten zu den Amerikanern. Dies liegt
daran, dass der Bund vor allem öffentliche Güter bereitstellt, deren Kosten mit zusätzlichen
Immigranten nicht steigen (zum Beispiel Verteidigung). Die genaue Definition dieser
öffentlichen Güter ist aber auch eines der vielen konzeptionellen Probleme, mit denen die
Studien zu kämpfen haben.

Langfristige Auswirkungen der Immigration auf den öffentlichen Sektor

Wichtiger als die kurzfristige Analyse der Auswirkungen ist aber die langfristige, da
Immigranten kurz nach ihrer Ankunft oft Transferbegünstigte sind, aber nach einigen Jahren
gut zu Nettobeitragenden werden können. Dieselbe Studie aus dem Jahr 1997 versucht, den
Langzeiteffekt von Immigration einzuschätzen. Das Grundszenario geht von einem Verhältnis
von Staatsschulden und BIP aus und nimmt zudem an, dass neu ankommende Immigranten
die gleichen Charakteristika aufweisen wie bereits anwesende, und dass die Geschwindigkeit
der Assimilation an Einkommen und Familienstruktur der Amerikaner konstant bleibt. Für
diese Voraussetzungen kommen die Autoren der Studie zum Schluss, dass der abdiskontierte
Barwert des Effektes der Immigration positiv ist und stark über Zeit variiert. Der geschätzte
Effekt von 100'000 zusätzlichen Immigranten pro Jahr mit durchschnittlichen Attributen wäre
eine Steuerreduktion von weniger als einem Prozent. Das Resultat wird allerdings durch
kleine Variationen in den Annahmen beeinflusst.

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Die Studie beschreibt auch, welche Faktoren für den langfristigen Effekt der Immigration auf
den öffentlichen Sektor entscheidend sind. Die wichtigsten Variablen sind Bildung und Alter:
Am positivsten ist der Effekt von Immigranten, die im Alter zwischen 10 und 25 Jahren in die
USA kommen, also nachdem sie zumindest einen Teil ihrer Ausbildung schon absolviert
haben. Aus der Studie ist zudem ersichtlich, dass Immigranten mit einer höheren Ausbildung
Nettobeitragende sind – zumindest wenn man ihre Nachkommen über die kommenden 300
Jahre miteinberechnet. Zudem prognostiziert die Studie, dass der bereits oben beschriebene
Effekt von Nettogewinnen auf Bundes- und Nettoverlusten auf Staatesebene sich langfristig
vergrössern wird.

Kapitel 13: The Political Economy of Immigration Policy

In diesem Kapitel untersuchen Boeri et al., welche Faktoren die Immigrationspolitik der USA
formen. Dazu analysieren sie zuerst die Präferenzen der Bevölkerung, dann die Rolle, welche
verschiedene Interessengruppen spielen, und zuletzt das Abstimmungsverhalten im US-
Kongress.

Präferenzen in der Bevölkerung

Basierend auf Daten aus Wählerbefragungen über mehrere Jahre hinweg kommen Boeri et al.
gleich zu Beginn des Kapitels auf die wichtigste Feststellung: Die amerikanische Bevölkerung
unterstützt eine restriktivere Einwanderungspolitik. Die Aussage stützt sich auf die Antworten
auf die Frage „Sind Sie der Meinung, dass die Anzahl der Immigranten in den USA erhöht,
reduziert oder gleich belassen werden sollte?“, bei der in allen Befragungen zwischen 1992
und 2000 jeweils nur ca. 10 % der Wähler sich für eine Erhöhung aussprachen. Der
Prozentsatz derjenigen, die eine Verringerung der Immigrantenzahl befürworteten, lag jeweils
bei rund 50 %. Gleichzeitig sind fast 70 % der Amerikaner der Ansicht, dass Immigranten mit
ihren unterschiedlichen Kulturen und Talenten der USA Vorteile bringen.
Entscheidender für die restriktive Haltung einer Mehrheit der amerikanischen Bevölkerung
dürfte aber die Einschätzung der Effekte von Immigranten auf den Arbeitsmarkt sein. So
sagten rund zwei Drittel der Befragten in einer Umfrage aus dem Jahr 1992, es sei
„wahrscheinlich“, dass hispanische oder asiatische Immigranten den Amerikanern Jobs
streitig machen würden. Eine ebenso grosse Anzahl glaubt daran, dass durch Immigration die
Nachfrage nach Sozialleistungen und damit auch die Steuern steigen werden.

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Ausgehend von den Resultaten früherer Kapitel, die darauf hinweisen, dass die Gesamteffekte
der Immigration zwar meistens klein sind, aber oft einen grossen Umverteilungseffekt haben,
stellen Boeri et al. die Frage, welche Bevölkerungsgruppen aus welchen Gründen eine
restriktive Haltung vertreten. Unter den aktuellen Immigrationsgesetzen, die für einen
Zustrom an eher schlecht ausgebildeten Immigranten sorgen, gäbe es zum Beispiel
theoretische Gründe für die Vermutung, dass Immigration den schlecht ausgebildeten
Amerikanern schadet, während sie gut ausgebildete Amerikaner besser stellt. (Boeri et al.
weisen aber auch darauf hin, dass die empirische Evidenz in dieser Hinsicht unklar ist.)
Trotzdem lässt sich die Vermutung aufstellen, dass schlecht ausgebildete Amerikaner eine
restriktivere Haltung in der Immigrationspolitik haben als gut ausgebildete.
Mit den bereits eingangs des Kapitels zitierten Daten aus den Wählerbefragungen haben Boeri
et al. den Einfluss von Lohn und Ausbildung auf die Haltung gegenüber Immigranten
untersucht. Dabei hat sich herausgestellt, dass eine Erhöhung sowohl von Lohn als auch von
Ausbildung in Jahren die Wahrscheinlichkeit einer restriktiven Haltung gegenüber
Immigranten deutlich senkt, wenn für andere Charakteristika wie Geschlecht, Ethnie und
politische Ideologie kontrolliert wird. Diese Resultate, so befinden die Autoren, seien
angesichts der Ergebnisse aus früheren Kapiteln, die höchsten einen kleinen Effekt von
Immigration auf die Löhne von schlecht ausgebildeten Amerikanern festgestellt haben, auf
den ersten Blick erstaunlich. Trotzdem seien die Wahrnehmung der Befragten und die
tatsächlichen Auswirkungen nicht notwendigerweise inkonsistent. Erstens sei selbst bei
kleinen negativen Effekten eine negative Haltung gegenüber Immigration nachvollziehbar.
Zweitens vermuten die Autoren, dass die Haltung auch von Erwartungen geprägt wird, dass
sich der Effekt in der Zukunft vergrössern könnte.
Das theoretische Modell sagt auch voraus, dass der durch Immigranten hervorgerufene
Lohndruck in den Gebieten mit der höchsten Konzentration an Immigranten am stärksten ist.
Die Analyse der Daten zeigt allerdings, dass Amerikaner, die in Gebieten mit vielen
Immigranten leben, keine restriktivere Haltung haben.

Im weiteren untersuchen Boeri et al. den Einfluss von nicht-ökonomischen Faktoren auf die
Präferenzbildung der Bevölkerung. Dabei stellt sich heraus, dass Afroamerikaner sowie
Immigranten und Kinder von Immigranten jeweils eine etwa 10 Prozent tiefere
Wahrscheinlichkeit haben, eine restriktivere Einwanderungspolitik zu unterstützen. Eine
Korrelation ergibt sich auch zwischen politischer Ideologie und der Haltung gegenüber
Einwanderung: Amerikaner, die sich selbst als konservativ beschreiben, favorisieren eine

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restriktivere Politik gegenüber Immigranten. Boeri et al. führen dies darauf zurück, dass
Konservative tiefe Staatsausgaben präferieren und der Immigration wegen ihrem Effekt auf
die Sozialkosten skeptisch gegenüberstehen. Es muss allerdings darauf hingewiesen werden,
dass solche politische Selbstbeschreibungen in einer Studie problematisch sind, da die
Befragten unter „konservativ“ und „liberal“ unterschiedliche Dinge verstehen können. Zuletzt
finden die Autoren auch eine Korrelation zwischen einer liberalen Haltung gegenüber
Immigration und der Toleranz der Befragten (z.B. gegenüber Personen mit anderen
moralischen Standards).

Zuletzt untersuchen Boeri et al. die Präferenzen amerikanischer Firmen. Sie stellen dabei fest,
dass Firmen meistens eine liberale Haltung gegenüber Immigration einnehmen. Dies gilt nicht
nur für Firmen, die auf billige und saisonale Arbeitskräfte angewiesen sind und stark von der
Immigration profitieren, sondern auch für diejenigen, die Bedarf an gut ausgebildeten
Mitarbeitern haben und konsequenterweise eine stärkere Selektion aufgrund des
Ausbildungsniveaus bei Immigranten fordern. Viele Firmen haben aber noch keinen
wirklichen Engpass bei der Suche nach Arbeitskräften erlebt und haben deshalb eine
indifferente Haltung gegenüber Immigration.

Aggregation der Präferenzen in den politischen Prozess

Nach der Untersuchung der individuellen Präferenzen von Bevölkerung und Firmen
untersuchen Boeri et al. nun die Aggregation dieser Präferenzen durch das politische System.
Dabei greifen sie auf das in der Literatur viel diskutierte Problem des „kollektiven Handelns“
(collective action) zurück: Individuen können meistens nur dann den politischen Prozess
beeinflussen, wenn sie sich mit Gleichgesinnten zu Interessengruppen zusammenschliessen.
Das Produkt dieser Interessengruppen – der politische Druck – ist aber ein öffentliches Gut,
von dem alle Gleichgesinnten profitieren, unabhängig davon, ob sie sich in der
Interessengruppe engagieren oder nicht: Es entsteht ein klassisches Trittbrettfahrer-Problem.
Deshalb haben Interessengruppen am meisten Erfolg, wenn sie klein sind, der Nutzen
konzentriert ist und die Kosten, um die Aktivität der Mitglieder zu überwachen, tief sind. Im
weiteren können Interessengruppen, welche diese Bedingungen nicht erfüllen, selektiven
Nutzen als Anreiz für ihre Mitglieder schaffen. Der selektive Nutzen muss dabei nicht direkt
mit dem eigentlichen Ziel der politischen Einflussnahme verknüpft sein.

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Mit diesem theoretischen Konzept erklären Boeri et al. den Erfolg der drei wichtigsten
Interessengruppen in der amerikanischen Immigrationspolitik. Da sind zuallererst die Firmen,
welche Immigranten beschäftigen. Als Gruppe mit wenigen Mitgliedern und grossen
ökonomischen Interessen sind die Organisationskosten sehr tief. Zudem haben die Firmen
nicht nur in Bezug auf Immigration, sondern auf eine Reihe von anderen politischen Themen
ähnliche Interessen, was den Organisationsanreiz weiter erhöht. Im weiteren waren auch
Immigrantengruppen sowie afroamerikanische und Bürgerrechtsgruppen erfolgreich im
Lobbying für eine ihren Interessen entsprechende Immigrationspolitik. Diese Gruppen sind
zwar wesentlich grösser als die Firmengruppe und haben diffusere Interessen. Sie sind aber
meistens zu ganz anderen Zwecken organisiert worden (z. B. soziale Zwecke, Kontaktnetze)
und haben erst in einem zweiten Schritt eine Lobbying-Kapazität entwickelt. Sie sind also das
klassische Beispiel für Interessengruppen, die ihren Mitgliedern selektive Anreize bieten und
damit das öffentliche Gut Lobbying sozusagen als Nebenprodukt bereitstellen können.
Boeri et al. ziehen aus dieser Analyse das Fazit, dass die Präferenzen der Bevölkerung beim
Lobbying der Interessengruppen verzerrt wiedergegeben werden, da alle drei erwähnten
Gruppen eine liberalere Haltung gegenüber Einwanderung vertreten als der Durchschnitt der
Bevölkerung. Das heisst aber noch nicht, dass die amerikanische Einwanderungspolitik zu
liberal für die Präferenzen der Bevölkerung ist: Die Entscheidungsträger, in diesem Fall die
Kongressabgeordneten, werden bei ihrer strategischen Entscheidung auch die Präferenzen von
nicht organisierten Bevölkerungsgruppen berücksichtigen, wenn diese in ihrem Distrikt einen
grossen Teil der Wählerschaft stellen. Die Autoren untersuchen diesen Sachverhalt anhand
mehrerer Kongressabstimmungen. Die erste Abstimmung aus dem Jahr 1996 betraf das so
genannte „Chrysler Amendment“, das vorschlug, die Gesetzgebung in bezug auf legale und
illegale Immigration zu trennen. Damit war die Abstimmung kritisch im Hinblick auf weitere
Verschärfungen des Einwanderungsrechts – die Annahme der Gesetzesänderung machte
weitere Restriktionen schwierig. Boeri et al. werten eine Zustimmung für den Vorschlag
deshalb als Zustimmung für eine liberale Einwanderungspolitik, ein Nein für eine restriktive
Einwanderungspolitik. Boeri et al. haben den Einfluss folgender Faktoren untersucht:

• Anteil an Immigranten: Wie bereits vorher gezeigt, haben Immigranten eine


tendenziell liberalere Haltung gegenüber Immigration.
• Anteil an Afroamerikanern: Abgeordnete aus Distrikten mit hohem Anteil an
afroamerikanischer Bevölkerung sollten eine liberalere Haltung vertreten.

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• Wirtschaftsstruktur: Abgeordnete aus Distrikten mit verarbeitender Industrie oder


Landwirtschaft, die viele Immigranten beschäftigen, sollten ebenfalls eine liberalere
Haltung vertreten.
• Gewerkschaftlicher Organisationsgrad: Die Gewerkschaften in den USA haben
ihre Haltung gegenüber Immigration im Laufe der 90er Jahre geändert. Während sie
der beschäftigungsbasierten Immigration immer noch ablehnend gegenüber stehen,
unterstützen die meisten inzwischen eine liberale Haltung bei der familienbasierten
Immigration. Der Grund dafür liegt darin, dass die Mitgliederbasis vieler
Gewerkschaften inzwischen einen hohen Anteil an Immigranten aufweist.
• Schlecht ausgebildete Arbeitnehmer: Da sich diese Gruppe von Immigration stark
bedroht fühlt, ist zu erwarten, dass eine hohe Konzentration in einem Distrikt zu einer
restriktiveren Haltung im Kongress führt.
• Politischer Konservatismus: Wie bereits vorher gezeigt, haben konservative Wähler
wegen ihrer Präferenz für tiefe Staatsausgaben eine restriktive Haltung gegenüber
Immigration – insbesondere gegenüber familienbasierter Immigration und Zugang von
Immigranten zu Sozialleistungen.

Die Analyse des Abstimmungsverhalten über das „Chrysler amendment“ gemäss den oben
aufgeführten Faktoren ergibt, dass ein hoher Anteil an Immigranten, Afroamerikanern und
Gewerkschaftsmitgliedern die Wahrscheinlichkeit, dass ein Kongressmitglied für die Vorlage
stimmte, erhöhte. Abgeordnete aus Distrikten mit mehr schlecht ausgebildeten Arbeitnehmern
und konservativen Wählern hatten demgegenüber eine tiefere Wahrscheinlichkeit, für die
Vorlage zu stimmen. Keinen signifikanten Einfluss hatte die Wirtschaftsstruktur – egal ob sie
mit der Anzahl Beschäftigten in der verarbeitenden Industrie oder in der Landwirtschaft
gemessen wurde. Die Analyse zeigt im Weiteren, dass die politische Ideologie das
Abstimmungsverhalten auch dann beeinflusst, wenn ein konsistenteres Mass dafür verwendet
wird als bei den Wählerbefragungen. Der Konservatismus wird hier anhand eines Index
gemessen, der sich auf früheres Abstimmungsverhalten der Kongressabgeordneten stützt.
Boeri et al. analysieren nun weitere Abstimmungen über Immigrationsthemen mit leicht
anderem Themenfokus. Bei einer Abstimmung über eine Vorlage, die es den Bundesstaaten
erlaubte, illegale Immigranten vom Zugang zu öffentlichen Schulen auszuschliessen, zeigt
sich dasselbe Muster wie bei der Abstimmung über das „Chrysler amendment“. Der Effekt
des Konservatismus ist hier, kaum überraschend, noch grösser.

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Ein anderes Bild ergibt sich allerdings bei der Analyse von Abstimmungen über
beschäftigungsbasierte Immigration. Bei der Analyse einer Abstimmung über eine Vorlage,
welche Beschränkungen bei der Ersetzung von amerikanischen Arbeitnehmern durch
eingewanderte vornehmen wollte, vertraten Abgeordnete aus Distrikten mit hohem
Immigrantenanteil zwar immer noch eine liberalere Haltung. Die Anzahl der
Gewerkschaftsmitglieder führte nun aber – im Gegensatz zu vorher – zu einem restriktiveren
Abstimmungsverhalten, während Konservatismus zu einer weniger restriktiven Haltung führt.