2010 12 22 O Modelo de Policia Dos Postos Da Guarda GNR TM FDUNL 139p

UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO
V Curso de estudos avanados em Direito e Segurana

2008/2010
DISSERTAO DE MESTRADO
O MODELO DE POLCIA DOS POSTOS DA GUARDA
Joo Miguel Ribeiro de Brito, Capito GNR Inf Castelo Branco, 22 de Dezembro de 2010
UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO
V Curso de estudos avanados em Direito e Segurana

2008/2010
DISSERTAO DE MESTRADO
O MODELO DE POLCIA DOS POSTOS DA GUARDA
Posto Sculo XXI: simbologia
O orientador: Doutor Pedro Jos Lopes Clemente O mestrando: Joo Miguel Ribeiro de Brito, Capito GNR Inf
Castelo Branco, 22 de Dezembro de 2010
Para a Alexandra, a Ins e os amigos, pelas horas de convvio que este trabalho tolheu.
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AGRADECIMENTOS
Desde o momento em que decidi realizar esta dissertao at fase final foram muitas as pessoas que permitiram, atravs da sua preciosa colaborao, apoio e orientao, que fosse concluda. Eis o momento de lhes prestar uma homenagem lisonjeira, simples mas digna. Agradeo ao Exm. Sr. Professor Doutor Jorge Bacelar Gouveia pelo estmulo e forte impulso prestado em prol da realizao deste trabalho e na procura incessante de novos conhecimentos e competncias. Agradeo ao Doutor Pedro Jos Lopes Clemente pela imediata disponibilidade em aceder a orientar esta tese, mormente as vastas e relevantes funes que desempenha, pelo entusiasmo transmitido e pela extraordinria celeridade que patenteou ao longo do trabalho revendo as sucessivas fases do estudo, incorporando bibliografia, tcnicas, conselhos e reflexes que enriqueceram inabalavelmente a pesquisa e o relatrio. Agradeo ao Exm. Sr. Tenente-Coronel de Cavalaria Jos Lus Grainha da Cmara Lomelino, Chefe da Diviso de Estudos, Planeamento e Organizao e ao Exm. Sr. Tenente-Coronel de Cavalaria, Joaquim Antnio Garrido Gomes, Chefe da Diviso de Emprego Operacional, ambas integradas na Direco de Operaes do Comando Operacional da GNR, pela pronta e ampla colaborao, nomeadamente, cedendo vastssimo material estatstico sem o qual este estudo no teria sido possvel concretizar-se sob os parmetros do rigor e da actualidade. Agradeo aos senhores Comandantes dos Destacamentos Territoriais da GNR que, apesar de imersos no absorvente ofcio da segurana, acederam responder ao inqurito permitindo que os dados recolhidos sustentassem uma parte muito significativa da anlise. Agradeo ao Exm. Sr. Superintendente Kazuhiko Kawano, Primeiro Secretrio da Embaixada do Japo em Portugal, pela franqueza, disponibilidade e rigorosa colaborao prestada, bem como ao Sr. Joo Reis da mesma embaixada por ter contribudo de forma decisiva e simptica para a recolha de elementos sobre a polcia japonesa. Agradeo aos diversos militares da Diviso de Histria e Cultura da Guarda, ilustre guardi do patrimnio histrico da GNR e da segurana do pas, pela orientao documental prestada e pela disponibilidade de documentao. A todos bem hajam.
O modelo de polcia dos postos da Guarda
NDICE
NDICE .............................................................................................................................................. 4 NDICE DE TABELAS, GRFICOS, ORGANOGRAMAS E FIGURAS ...................................... 6 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ........................................................................................ 8 RESUMO ........................................................................................................................................... 9 CAPTULO 1 ENQUADRAMENTO GERAL ........................................................................ 11
1.1 - Escolha e contextualizao do tema ....................................................................... 11 1.2 - Actualidade e importncia do tema ........................................................................ 12 1.3 - Objecto e objectivos ............................................................................................... 14 1.4 - Delimitao da anlise ............................................................................................ 15 1.5 - Metodologia adoptada ............................................................................................ 16 1.6 - Estrutura da dissertao .......................................................................................... 20 CAPTULO 2 CONCEPTUALIZAO DE UM POSTO TERRITORIAL DA GUARDA ... 21
2.1 - A caracterizao geral da GNR .............................................................................. 21 2.2 - As atribuies da GNR ........................................................................................... 34 2.3 - A estrutura geral da GNR ....................................................................................... 49 2.4 - O enquadramento organizacional do posto territorial da Guarda ........................... 54 2.5 - A origem da disperso territorial dos postos da Guarda ......................................... 60 2.6 - Os tipos de postos da Guarda ................................................................................. 68 2.7 - A organizao do posto territorial da Guarda ......................................................... 74 2.8 - A misso do posto territorial da Guarda ................................................................. 80 CAPTULO 3 ANLISE DA ENVOLVENTE EXTERNA DOS POSTOS DA GUARDA ... 84
3.1 - A populao ............................................................................................................ 84 3.2 - A rea ..................................................................................................................... 88 3.3 - A densidade populacional....................................................................................... 93 3.4 - A relao administrativa ......................................................................................... 95 3.5 - A localizao dos postos ........................................................................................ 99 3.6 - A distncia dos postos territoriais entre si ............................................................ 102 3.7 - A relao judicial .................................................................................................. 105 CAPTULO 4 UM APONTAMENTO INTERNACIONAL .................................................. 111
4.1 - A polcia no Japo ................................................................................................ 111 4.2 - O sistema koban japons ...................................................................................... 115
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CAPTULO 5 -
CONCLUSES ............................................................................................... 119
ANEXOS........................................................................................................................................ 124 ANEXO 1: POSTOS E SUBDESTACAMENTOS TERRITORIAIS DA GNR .......................... 125 ANEXO 2: REAS EM QUE SE DESENVOLVE A MISSO DA GNR .................................. 128 ANEXO 3: QUESTIONRIO ....................................................................................................... 129 ANEXO 4: DADOS ESTATSTICOS POR DISTRITO............................................................... 131 BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................ 132
NDICE DE TABELAS, GRFICOS, ORGANOGRAMAS E FIGURAS

Tabela n. 1 Aplicao do inqurito .............................................................................................. 19 Tabela n. 2 Categorias profissionais, postos militares e distintivos ............................................. 24 Tabela n. 3 reas da misso da GNR .......................................................................................... 40 Tabela n. 4 - Atribuies da GNR................................................................................................... 47 Tabela n. 5 - Organizao geral da GNR ........................................................................................ 49 Tabela n. 6 Tipologia dos postos territoriais existentes ............................................................... 70 Tabela n. 7 Efectivo por tipologia de posto territorial ................................................................. 71 Tabela n. 8 Populao residente por posto territorial ................................................................... 84 Tabela n. 9 ZA dos postos territoriais .......................................................................................... 89 Tabela n. 10 Limite da ZA dos postos territoriais ........................................................................ 91 Tabela n. 11 Densidade populacional dos postos territoriais ....................................................... 93 Tabela n. 12 Policiamento dos concelhos de Portugal Continental ............................................. 96 Tabela n. 13 ZA dos postos territoriais relativamente aos municpios ........................................ 97 Tabela n. 14 Localizao dos PTer relativamente categoria da povoao .............................. 100 Tabela n. 15 Localizao dos PTer relativamente s autarquias locais...................................... 101 Tabela n. 16 Localizao dos PTer relativamente aos aglomerados populacionais ................... 102 Tabela n. 17 Relao: ZA dos postos territoriais com os distritos judiciais .............................. 108 Tabela n. 18 Relao: ZA dos postos territoriais com os crculos judiciais ............................... 109
Grfico n. 1 Postos territoriais em 1922 e 2008 (no continente).................................................. 67 Grfico n. 2 Funcionamento temporal dos postos territoriais ...................................................... 77 Grfico n. 3 Relao: postos por populao / populao total da GNR ....................................... 85 Grfico n. 4 Rcio distrital: populao / posto territorial............................................................. 86 Grfico n. 5 Capacidade hoteleira ................................................................................................ 87 Grfico n. 6 Relao: ZA dos postos / ZA da GNR ..................................................................... 89 Grfico n. 7 Rcio distrital: rea / posto territorial ...................................................................... 90 Grfico n. 8 Relao: populao / rea dos postos territoriais ..................................................... 94 Grfico n. 9 Menor distncia entre postos territoriais ................................................................ 103 Grfico n. 10 Segundo posto territorial mais prximo ............................................................... 104 Grfico n. 11 Relao: ZA dos postos territoriais com as comarcas judiciais ........................... 109
Organograma n. 1 Estrutura do Comando Territorial da GNR .................................................... 55 Organograma n. 2 Estrutura do Destacamento Territorial da GNR ............................................. 57 Organograma n. 3 Estrutura de referncia de um posto territorial ............................................... 79
Figura n. 1 Escales de Comando ................................................................................................ 59 Figura n. 2 Disperso e ocupao territorial dos postos da Guarda ............................................. 60 Figura n. 3 Diagrama de extremos e quadris das reas de responsabilidade ............................... 88 Figura n. 4 O Japo .................................................................................................................... 111 Figura n. 5 Koban ...................................................................................................................... 116
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CG / GNR Comando-Geral da Guarda Nacional Republicana CPP Cdigo de Processo Penal CRP Constituio da Repblica Portuguesa CNGF Corpo Nacional da Guarda Florestal DEPO/DO/CO/CG-GNR Diviso de Estudos, Planeamento e Organizao / Direco de Operaes / Comando Operacional / Comando-Geral / GNR DR Dirio da Repblica EG Escola da Guarda EII Equipa de Investigao e Inqurito EMGNR Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana GIPS Grupo de Interveno de Proteco e Socorro GNR ou Guarda Guarda Nacional Republicana hab. Habitantes IGAI Inspeco-Geral da Administrao Interna INE Instituto Nacional de Estatstica, IP LOIC Lei de Organizao da Investigao Criminal LSI Lei de Segurana Interna MAI Ministro da Administrao Interna NEP Norma de execuo permanente ONU Organizao da Naes Unidas OSCE Organizao para a segurana e cooperao na Europa OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte (NATO) PRACE Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado PSP Polcia de Segurana Pblica PTer Posto Territorial = Posto da Guarda Qt. Quantidade RGSGNR Regulamento Republicana Geral do Servio da Guarda Nacional
SEPNA Servio de Proteco da Natureza e do Ambiente UAF Unidade de Aco Fiscal, da GNR UCC Unidade de Controlo Costeiro, da GNR UI Unidade de Interveno, da GNR UNT Unidade Nacional de Trnsito, da GNR USHE Unidade de Segurana e Honras de Estado, da GNR ZA Zona de aco
V Curso de estudos avanados em direito e segurana 8
RESUMO
A GNR uma fora de segurana nica em Portugal, de natureza militar, constituda essencialmente por militares organizados num corpo especial de tropas, dotada de autonomia administrativa e integrada no Ministrio da Administrao Interna. A lei da sua orgnica, promulgada em 2007 e concretizada em 2009, tem por objecto o exerccio de funes de soberania na qual a vertente de fora de segurana assenta em muito na capilaridade dos postos territoriais que desenvolvem a sua misso fundamentalmente na rea policial assegurando a legalidade democrtica e garantindo a segurana interna e os direitos dos cidados. Definiu-se como objecto da dissertao o actual dispositivo dos postos territoriais da Guarda, no territrio continental portugus, visando caracteriz-lo relativamente sua envolvente externa tendo, para o efeito, sido seleccionados os indicadores da populao, da rea, da relao administrativa e judicial, da localizao especfica e das distncias mais prximas entre eles. Ao longo do trabalho foi utilizado o mtodo indutivo com recurso a diversas tcnicas (pesquisa bibliogrfica, anlise documental, estatstica e observao participativa) e, em especial, a um inqurito que permitiu arrolar informao sobre 92,69 % dos postos da Guarda num universo de quatrocentos e sessenta e cinco. O modelo secular do dispositivo dos postos territoriais uma competncia distintiva da GNR que se caracteriza por ser uma malha sistemtica de ocupao do territrio, composta por unidades elementares polivalentes, intermitentes, multiformes e muito desiguais. Independentemente da existncia de um posto da Guarda constituir um smbolo da soberania nacional interessa que no seja apenas isso pois trata-se de um escalo fundamentalmente operacional com profundas responsabilidades pelo cumprimento da misso policial da GNR. Em jeito prospectivo consideramos que os postos territoriais devem ostentar uma autonomia operacional necessria e, sem excepo, dispor de uma envolvente externa coerente e provida da adequada envergadura, legitimando materialmente a sua existncia, fomentandose o equilbrio relativo da mais pequena unidade orgnica da Guarda, sem prejuzo da proximidade s populaes, do conhecimento actual e permanente do espao social, de se assegurarem tempos de interveno aceitveis e da salvaguarda de constrangimentos geogrficos, sociais e econmicos.
PALAVRAS - CHAVE Segurana, GNR, posto, territrio, populao.
Quando se navega sem destino, nenhum vento favorvel. (Lucius Annaeus Seneca, 4 a.c 65 d.c., escritor / filsofo Imprio Romano)
CAPTULO 1 - ENQUADRAMENTO GERAL 1.1 - Escolha e contextualizao do tema

Este documento uma dissertao de mestrado realizada no mbito da 2 fase do V Curso de Estudos Avanados em Direito e Segurana 2008 / 2010 organizado pela Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, dando seguimento 1 fase de psgraduao integrada no Curso de Promoo a Oficial Superior da GNR que decorreu no Instituto de Estudos Superiores Militares, entre 13 de Outubro de 2008 e 29 de Maio de 2009. O trabalho teve o seu incio em 26 de Outubro de 2009 com a entrega nos Servios Acadmicos do tema escolhido e da aceitao por parte do orientador. Seguiramse dois passos essenciais: em 6 de Janeiro de 2010 a elaborao do projecto da dissertao e em 29 de Janeiro de 2010 a notificao do despacho de deferimento do Comandante da Doutrina e Formao do Comando Geral da GNR de 26 de Janeiro de 2010, ao requerimento, apresentado pelo autor em 7 de Janeiro de 2010, a solicitar autorizao para a elaborao desta investigao sobre a GNR, respeitando o disposto pela Circular n. 1/CDF/DF/ 2009 de 26 de Fevereiro, em vigor na GNR. No contexto da reforma da GNR de 2007 foi escolhido o tema sobre o modelo de organizao do sistema policial resultante da actual rede dos postos territoriais da GNR. A construo deste modelo, enquanto representao artificial da realidade, permitir ajudar a visualizar e a compreender a estrutura de implantao territorial da GNR. A opo por este assunto, inserido no mbito do estudo do sistema de segurana interna portugus, assentou em cinco critrios de deciso. O primeiro imposto pelo regulamento do curso, na medida, em que tem de estar inserido na sua temtica: Direito e Segurana. De imediato, surgiu como critrio adequado que o tema fosse prximo actividade do autor ou inserido na sua esfera de conhecimentos e de estudos anteriores. Depois, sabendo que a elaborao da dissertao iria decorrer em horrio ps-laboral, imps-se seguir o sbio conselho de se seleccionar uma rea cientfica consentnea com a sensibilidade e o comprometimento do autor. O redactor desempenhou as funes de Comandante do Destacamento Territorial da GNR de Castelo Branco, que se articula nos Postos Territoriais de Castelo Branco, Vila
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Velha de Rodo, Cebolais de Cima, Malpica do Tejo, Mata, Alcains, Tinalhas e So Vicente da Beira, desde 2 de Janeiro de 2003 at 23 de Maio de 2010. Alm disso, no mesmo espao temporal, comandou interinamente por longos perodos de tempo os Destacamentos Territoriais de Idanha-a-Nova (PTer Idanha-a-Nova, Ladoeiro, Rosmaninhal, Zebreira, Monsanto e Termas de Monfortinho) e da Sert (PTer Sert, Cernache do Bonjardim, Oleiros, Proena-a-Nova e Vila de Rei). Mesmo estando a desempenhar as funes de chefe da Seco de Proteco da Natureza e do Ambiente do Comando Territorial da GNR de Castelo Branco desde 24 de Maio de 2010, por vicissitudes vrias, tem continuado a desempenhar as funes de Comandante de Destacamento Territorial de Castelo Branco mas agora em substituio. Ao longo deste percurso profissional, vivenciou de forma directa, permanente e incisiva a temtica do funcionamento e das tantas vezes publicitadas extines dos postos territoriais. Alis, os anos de 2007 (incio formal da reforma) e de 2008 (publicao da Portaria n. 1450) foram especialmente prdigos em estudos, anlises, comparaes, debates e intervenes pblicas sobre o dispositivo territorial das foras de segurana. Os outros factores de deciso na escolha do tema foram a oportunidade e a relevncia, como se ver isoladamente e detalhadamente no prximo subcaptulo.
1.2 - Actualidade e importncia do tema

Deve estar bem presente na memria dos leitores a imensido de notcias e de debates sobre a reorganizao das foras de segurana, inseridos na alterao do sistema de segurana interna, ocorrida durante o XVII Governo Constitucional (2005-2009), nas suas mltiplas vertentes, ora em questes relativas s reas de competncia territorial, ora quanto possibilidade de encerramento de Postos da GNR. A reforma foi norteada por dois grandes objectivos: a incrementao da acessibilidade, da proximidade das foras de segurana aos cidados, garantindo a sua presena nos locais onde so mais requeridas, reforando a visibilidade e valorizando o seu potencial de preveno e de combate criminalidade, e ainda, melhorar as condies de funcionamento das foras de segurana, reparando ou reinstalando as subunidades policiais degradadas e reforando a sua capacidade de interveno atravs de mais e melhores meios e equipamentos e do recurso sistemtico a novas tecnologias de informao e comunicao1.
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Resoluo do Conselho de Ministros n. 44/2007 de 1 de Maro de 2007. 12
Por exemplo, foi durante esta reforma que em 28 de Agosto de 2007 foi suscitada uma das clebres querelas polticas quando o Sr. Presidente da Repblica vetou o Decreto n. 160/X da Assembleia da Repblica sobre a orgnica da GNR, tendo expressado no seu comunicado que o objecto daquela matria se inclua no exerccio de funes de soberania nacional e, por isso, revestia-se da maior relevncia. Este diploma, depois de alterado, viria a ser promulgado em 19 de Outubro de 2007 dando origem Lei n. 63/2007 de 6 Novembro, que aprova a orgnica da GNR. Durante todo o processo foram abundantes as manifestaes pblicas e publicadas quer sobre o encerramento de postos da GNR, quer sobre a transferncia de reas entre a GNR e a PSP ao que, naturalmente, os seus profissionais no ficaram indiferentes. Mas ser que esta reforma est concluda? Ciente que o que pode ser importante para uns pode no o ser para outros, arriscamo-nos a dizer que o dispositivo dos Postos da Guarda algo incontornvel da vida de qualquer portugus devido quer proximidade com o seu quotidiano, quer sua dimenso estrutural no sistema de segurana interna. No final do ano de 2008, no desenvolvimento do diploma relativo Lei que aprovou a orgnica da GNR, foi publicada a Portaria n. 1450/2008 de 16 Dezembro que define a organizao interna das unidades territoriais, especializadas, de representao e de interveno e reserva, bem como as respectivas subunidades. Este o diploma central na nossa temtica por conter descrito, entre outros aspectos, a previso de 490 postos territoriais da GNR (mais dois sazonais). Na estrutura dos postos territoriais desenvolvem a sua actividade profissional cerca de 9462 militares 2 da GNR, correspondendo a sensivelmente 1/5 do efectivo estritamente policial das foras e servios de segurana portugueses (24 762 militares da GNR + 21 228 elementos com funes policiais da PSP + 1 480 efectivos da carreira de investigao criminal da Polcia Judiciria + 670 elementos do Servio de Estrangeiros e Fronteiras + 500 agentes militarizados da Polcia Militar + ??? efectivos do SIS = + 48 640). Esta fora humana mesmo no universo dos militares das foras armadas , por si s, avassaladora pois em 31 de Dezembro de 2009 estavam na efectividade do servio 20 366 militares no Exrcito, 10 359 na Marinha e 7356 na Fora Area, perfazendo um total
Fonte: DEPO / DO / CG / GNR, em Junho de 2010. 13
de 38 081 militares nas foras armadas portuguesas3. A actualidade e a grandeza destes nmeros so suficientemente relevadoras da dimenso e da importncia do tema.
1.3 - Objecto e objectivos

O presente procedimento reflexivo e crtico de investigao tem como objecto o dispositivo dos postos territoriais da GNR, em Portugal continental, procurando caracterizar-se para construir um modelo representativo. O conceito de modelo, aqui usado, consiste em construir uma imagem que represente a realidade que por natureza complexa, mltipla e de difcil percepo. A organizao policial, resultante da matriz territorial dos postos da Guarda, em toda a sua dimenso, um composto complexo possuindo elementos estruturais e aspectos funcionais que lhe do uma dinmica prpria, resultantes da evoluo em contextos histricos e sociais especficos e de medidas polticas ou administrativas que so muitas vezes o resultado de processos de aprendizagem e de novas experincias4. Aquilo que vai ser objecto de discusso de forma mais detalhada, ou seja, o problema formulado para efeitos desta pesquisa : como se caracteriza a rede de postos territoriais da GNR, no territrio Continental, relativamente sua envolvente externa? De entre os vrios aspectos passveis de estudo, propomo-nos, desenvolver duas linhas prospectivas. Assim, um objectivo do trabalho o diagnstico da relao entre a rede de postos da GNR e o contexto em que se insere: a envolvente externa. Pretende-se caracterizar a vertente da integrao dos postos territoriais no meio envolvente. O outro objectivo decorre da natureza da dissertao, que deve ser um documento prospectivo, pelo que perante a observao racionalmente efectuada pretende-se propor uma melhoria ao modelo em vigor. nesta medida que, no quarto captulo, se vai efectuar incurso por um modelo extra nacional, onde de antemo se conhece um sistema especfico: o koban, sito no Japo. A construo da dissertao assentou na base do universo dos quatrocentos e sessenta e cinco postos da Guarda existentes data em Portugal. O passo seguinte consistiu em esmiuar a envolvente externa clarificando-a e conferindo-lhe uma dimenso especfica, vivel e observvel. Assim das diversas dimenses ou variveis foram retiradas os seguintes indicadores: o terreno (ou rea), a populao, as divises administrativas, a
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BRANCO, Carlos Guarda Nacional Republicana, p. 84 e 101. OLIVEIRA, Jos Ferreira As polticas de segurana e os modelos de policiamento, p. 97 e 98. 14
localizao especfica dos postos territoriais (numa cidade, numa vila, na localidade sede do municpio ou sede da freguesia ou num aglomerado populacional), as distncias entre os postos, a sua ZA e a malha judicial (comarca, crculo e distrito judicial).
1.4 - Delimitao da anlise

A fim de suster o trabalho imerso na sua temtica especfica, mantendo um fio condutor, necessrio adoptar alguns limites. Este pressuposto fundamental para evitar que o trabalho se torne extraordinariamente extenso, que se acumulem dados com um tnue fio de ligao entre si e, sobretudo, para centrar o esforo de pesquisa, de anlise e de apreciao na procura de uma resposta questo levantada ab initio. O estudo incide sobre a rede de postos territoriais da GNR situados em Portugal continental, ficando excludos os doze postos territoriais previstos nas regies autnomas da Madeira e dos Aores. Esta restrio positiva resulta de quatro aspectos. Por um lado, a presena do dispositivo territorial da GNR nas ilhas tem sido intermitente ao longo da histria. Por outro lado, os actuais PTer nas ilhas resultaram da recente reforma da GNR de 2007. Alm destas razes, emerge uma terceira particularmente significativa: as caractersticas insulares daquele territrio. A insularidade , por si s, um factor distintivo da rede de PTer ali existente e como tal, no reproduzvel na massa contnua do territrio do continente. Trata-se de uma especificidade, ou de um factor distintivo, que como tal deve ser encarada e no inserida num todo adulterando, ou pelo menos distorcendo, as concluses finais e globais. A derradeira razo resulta do facto dos dezoito comandos territoriais do continente terem uma misso diferente dos dois comandos territoriais das regies autnomas. Enquanto no primeiro caso, cumprem a misso da Guarda, no segundo caso, tambm absorvem as misses de vigilncia da costa e do mar territorial e da preveno e investigao de infraces tributrias e aduaneiras que, no continente, so prosseguidas pela UAF e pela UCC 5 . Em conformidade, a organizao dos comandos territoriais continentais distinta da organizao dos comandos territoriais insulares (ex.: no tm destacamentos de trnsito). Outra rea que no vai ser considerada a anlise e o diagnstico interno dos PTer. Assim, no vo ser analisados aspectos como os recursos humanos, materiais e
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Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: artigo 37.. 15
financeiros, a produtividade, a cultura organizativa, a eficincia ou a eficcia. Estas excluses foram adoptadas, quer pela necessidade de especificar o tema em anlise, tomando boa nota da inteno de efectuar um estudo aprofundado mas no demasiado abrangente, quer por se considerar que estes temas esto muito prximos de outras reas do conhecimento e, por vezes, distantes da rea cientfica do ciclo de estudos sobre Direito e Segurana. Ainda nesta esfera de balizamento temtico muito importante ressalvar dois aspectos cuja semntica aproximada pode dar azo a confuses. Por um lado, no vai ser analisado o modelo de policiamento pelo que se adverte previamente que, por exemplo, no vai ser apreciado o policiamento de proximidade. Por outro lado, no vai ser examinado o modelo de polcia em sentido amplo, ou seja, como se organiza a funo policial em Portugal [ex.: modelo napolenico (centralizado e dualista), modelo nacional (predomina no norte da Europa) e modelo descentralizado (tpico dos pases anglosaxnicos)]. Finalmente, em virtude da criao e implementao dos postos territoriais ser mutvel, necessrio efectuar uma salvaguarda temporal. A data de referncia da situao dos PTer o dia 30 de Agosto de 2010 pois, tendo a dissertao de ser entregue at 28 de Dezembro de 2010, reservam-se os quatro ltimos meses para a consolidao do relatrio.
1.5 - Metodologia adoptada

Este trabalho o resultado de um estudo descritivo que pretende efectuar uma representao das caractersticas de um tipo especfico de organizao: os postos territoriais da GNR considerados no seu todo. Para a sua elaborao foi seguido o mtodo indutivo pois executa-se uma operao lgica ascendente, partindo dos fenmenos em particular para alcanar a generalizao. Trata-se de partir de factos particularmente observados ou da realidade concreta at se chegar proposio geral do conjunto: o modelo. O conhecimento colhido, desde logo, no saber de experincia feito e na recolha de informao sobre factos e realidades, para depois se construir o modelo geral de organizao dos postos da Guarda. As tcnicas utilizadas, ou seja, os instrumentos seleccionados e utilizados de forma articulada para a realizao do estudo foram: a pesquisa bibliogrfica, a anlise documental, o inqurito, a estatstica (descritiva e indutiva) e a observao participativa. No mbito da recolha de dados recorreu-se famigerada pesquisa bibliogrfica,
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que consiste na anlise de material j elaborado colhendo o contributo de diversos autores, transversalmente ao longo da investigao mas predominantemente nas fases da redaco do relatrio e da conceptualizao do posto territorial. Durante a anlise documental utilizaram-se documentos ou dados sem qualquer tratamento prvio (ex.: as reas dos postos territoriais) e documentos j tratados (ex.: relatrios). Em todos os casos realizou-se um (novo) tratamento objectivo e sistemtico. Foram utilizadas fontes primrias (documentos do arquivo histrico da GNR, dirio da repblica, ordens de servio, dados estatsticos fornecidos pela Direco de Operaes da GNR, etc) e fontes secundrias (livros e publicaes). Ainda no mbito da recolha de dados foi efectuado um inqurito que consistiu na formulao em papel de questes logicamente relacionadas com a temtica em apreciao, tendo por objectivo a recolha de dados concretos sobre diversos indicadores que contribuem para a elaborao do modelo de polcia e que no esto disponveis ou facilmente disponveis noutras fontes (Anexo 3 - Questionrio). Optou-se por esta tcnica porque se pretende recolher informao sobre um elevado nmero de postos que se encontram dispersos por Portugal continental: 465, o universo do inqurito. Para atingir todo o universo optou-se por aplic-lo a todos os comandantes de destacamento territorial (oitenta e um). Assim, no foi seleccionado um subconjunto e no se utilizou uma amostra. Os destacamentos territoriais so subunidades operacionais de comando de Major ou Capito, que se articulam localmente em subdestacamentos ou postos, comandados, respectivamente, por um oficial subalterno ou por um sargento. O posto territorial a mais pequena unidade orgnica da Guarda do dispositivo territorial (Anexo 1 Postos e subdestacamentos territoriais da GNR). A construo do inqurito compreendeu a formulao de 17 perguntas sobre factos, porque dizem respeito a assuntos concretos e so de resposta simples, para cada posto territorial (ou subdestacamento territorial). Seis so de resposta fechada pois as hipteses foram fixadas de antemo, sendo quatro de escolha mltipla (n.s 1, 2, 3 e 14) e duas dicotmicas (n.s 15 e 16). As restantes onze perguntas so de resposta aberta, cabendo aos destinatrios indicar sempre um nmero. Uma primeira verso do inqurito foi testada junto de dois comandantes de destacamento territorial tendo os seus contributos sido incorporados na verso final, bem como os que foram indicados pelo orientador.
Os inquritos foram administrados directamente, cabendo ao inquirido redigir a resposta e foram-lhes enviados no perodo compreendido entre 19 e 22 de Julho de 2010, solicitando-se uma resposta at 30 de Agosto de 2010 disponibilizando-se, desta forma, seis semanas para que os destinatrios pudessem responder no momento mais conveniente. Sessenta e oito inquritos foram enviados por correio normal contendo cada envelope: a carta de apresentao, o formulrio de resposta (o nmero de pginas variou consoante o nmero de postos de cada destacamento) e outro envelope para a devoluo da resposta, devidamente selado e endereado. Os restantes 13 foram enviados por correio electrnico. Apesar da devoluo dos inquritos ser efectuada por correio normal ou por correio electrnico e das respostas conterem a identificao funcional e / ou pessoal do remetente, estes dados, apenas serviram para efeitos de controlo da taxa de retorno, preservando-se o anonimato. Precisamente para assegurar o anonimato que se optou por, ao longo da redaco do relatrio, no se mencionarem os postos territoriais em concreto, pois se isso fosse feito, permitir-se-ia que facilmente fosse deduzido o autor da resposta. At 21 de Setembro de 2010 foram recebidas 65 respostas pelo que entre 22 de Setembro de 2010 e 11 de Outubro de 2010, o autor, contactou telefonicamente os 16 destinatrios em falta reforando a importncia e a necessidade da sua colaborao para este estudo e, em alguns casos, esclarecendo dvidas e / ou reenviando o inqurito por correio electrnico. Desta feita at 14 de Outubro de 2010, data em que se encerrou a fase de recolha dos inquritos, no foram recebidos seis inquritos correspondendo a trinta e quatro postos territoriais situados nos distritos de Porto, Faro, Guarda, Setbal e Viseu. O quadro sumrio relativo aplicao do inqurito apresentado a seguir, podendo-se verificar essencialmente dois aspectos: a taxa de retorno dos inquritos foi de 92,59 %, correspondendo a um mximo de 92,69 % (alguns inquritos no contm resposta para todos os postos ou para todas as perguntas) do universo total de postos territoriais existentes em Portugal continental (taxa de concretizao).
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Tabela n. 1 Aplicao do inqurito
Indicadores Destinatrios (Comandante de Destacamento Territorial) Inquritos aplicados Inquritos respondidos, devolvidos e recebidos . Taxa de retorno ... Universo (todos os postos territoriais) ... Universo apurado ....
Valor 81 81 75 92,59 % 465 431
Taxa de concretizao . 92,69 %
A observao participativa uma consequncia do percurso profissional do autor pois, nos ltimos oito anos, tem integrado a vida quotidiana do dispositivo territorial numa fase em que a sua natureza tem sido amplamente debatida e, por isso, foi colhendo informao e experincia que agora pode sistematizar e integrar de forma organizada. Efectivamente, esta tcnica no podia ser desperdiada pois sustentou o conhecimento prvio necessrio em qualquer estudo descritivo, facilitou a percepo dos indicadores que visam permitir construir um modelo e proporcionou uma vivncia da realidade dos postos da Guarda apesar de poder perder alguma objectividade dada a envolvncia pessoal e a circunscrio a uma rea territorial. O uso da estatstica predomina no captulo da anlise da envolvente externa. A estatstica descritiva serviu para efectuar a recolha, classificao, apresentao (grficos e tabelas) e descrio dos dados (indicadores numricos). A anlise estatstica dos dados colhidos atravs do inqurito e ainda a informao sobre a ZA e a populao residente abrangida pelos PTer fornecida pela DEPO / DO / CO / CG - GNR, foi efectuada com recurso a uma tabulao electrnica traduzida numa matriz com 32 colunas (valores dos indicadores) e 466 linhas (cabealho e postos territoriais), perfazendo um total de 14912 clulas. A estatstica indutiva consiste na extraco de informaes tendo em vista o estabelecimento de inferncias que sirvam de base formulao de concluses. Trata-se de interpretar dados com vista a identificar as caractersticas dos diversos indicadores estudados, obtendo generalizaes sobre a sua natureza, ocorrncia e significado.
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1.6 - Estrutura da dissertao

A fim de no sobrecarregar o texto optou-se por uma lista de abreviaturas e siglas que apresentada no inicio do relatrio e cuja consulta importante para permitir uma adequada compreenso do texto. O relatrio est dividido em cinco captulos. Comea com o captulo de enquadramento geral que se destina a emoldurar esta dissertao, expondo o assunto a desenvolver, o objecto da discusso, definindo-se as linhas prospectivas a seguir, delimitando o estudo e esclarecendo a metodologia utilizada. Segue-se um captulo de pesquisa pelo domnio cognitivo ou pelo conjunto de conhecimentos que necessrio possuir a montante com vista sua integrao a jusante. Nesta fase visa-se caracterizar a GNR quanto sua natureza, constituio, dependncia, rea de responsabilidade, atribuies e organizao afunilando, a dado momento, pela linha dos postos territoriais que, sendo o foco do trabalho, escalpelizado quanto sua misso, organizao, tipologia e gnese da disperso territorial. No terceiro captulo assenta o cerne do trabalho. aqui que esmiuada a caracterizao da rede de postos territoriais da Guarda quer com recurso a dados estatsticos disponibilizados pelo Comando geral da GNR quer, sobretudo, pela anlise dos resultados do inqurito aplicado aos Comandantes de Destacamento Territorial. O penltimo captulo desvenda o abraar de uma grande aventura pela incurso num sistema policial estrangeiro. Seleccionou-se o Japo, que apesar de ser um pas distante e dispare, contem o subsistema koban cuja compreenso e aceitao poder contribuir para introduzir um factor inovador no modelo de organizao policial da rede de postos da Guarda. Para finalizar reserva-se uma sntese conclusiva com o desiderato de descrever o modelo encontrado e de introduzir uma componente prospectiva com vista ao desencadear de um juzo reflexivo e, eventualmente, potenciador da evoluo ou alterao do status quo, tendo em vista a melhoria do servio de segurana prestado s populaes.
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CAPTULO 2 - CONCEPTUALIZAO DE UM POSTO TERRITORIAL DA GUARDA 2.1 - A caracterizao geral da GNR

Sob o espectro da Lei n. 63 / 2007 de 6 de Novembro que aprova a orgnica da Guarda Nacional Republicana6, em vigor desde 6 de Dezembro de 2007 e que comeou a ser implementada em Janeiro de 2009 a GNR, tambm designada por Guarda, definida como sendo uma fora de segurana de natureza militar, constituda por militares organizados num corpo especial de tropas, dotada de autonomia administrativa e organicamente dependente do MAI7. O aspecto marcante a sua concretizao enquanto fora de segurana e como tal um organismo pblico, exclusivamente ao servio do povo portugus, rigorosamente apartidrio, que concorre para garantir a segurana interna desempenhando funes do mesmo tipo e com uma organizao nica em todo o territrio nacional, nos termos do n. 3 do artigo 2. e do n. 2 e da alnea a) do n. 1 do artigo 25., tudo da Lei n. 53/2008 de 29 de Agosto que aprova a Lei de Segurana Interna. A GNR reveste prima facie o manto de fora de segurana desde logo por imperativo constitucional pois preenche o iderio de fora de segurana - polcia de ordem e tranquilidade pblicas8. Trata-se de uma corporao policial que desenvolve funes de segurana pblica dispondo para o efeito de uma estrutura organizativa fortemente hierarquizada e especialmente habilitada para o uso de meios coercivos. Esta vocao policial remete-nos para o artigo 272. da CRP que est inserido no Ttulo IX - Administrao Pblica com o ttulo Polcia: 1. A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados. 2. As medidas de polcia so as previstas na lei, no devendo ser utilizadas para alm do estritamente necessrio. 3. A preveno dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurana do
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Rectificada pela Declarao de Rectificao n. 1-A/2008 de 4 de Janeiro. Decreto-Lei n. 203/2006 de 27 de Outubro: art. 6 n.2. VALENTE, Manuel Monteiro Guedes Teoria Geral do Direito Policial, respectivamente, p. 44 e 60 (conceito adaptado).
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Estado, s pode fazer-se com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidados. 4. A lei fixa o regime das foras de segurana, sendo a organizao de cada uma delas nica para todo o territrio nacional. O preceito de polcia aqui utilizado de natureza funcional pois refere-se actividade da Administrao destinada defesa da legalidade democrtica, da segurana e dos direitos dos cidados. A polcia em sentido orgnico ou institucional constitui um dos pilares do edifcio da Administrao Pblica9. Esta insero sistemtica determina que os princpios fundamentais da Administrao pblica valem para polcia com as devidas adaptaes porque a polcia tem caractersticas particulares justificativas da sua individualizao. De entre os diversos princpios da administrao pblica destacam-se os princpios da necessidade de aproximao dos servios das populaes, da descentralizao e da racionalizao, pela proximidade conceptual com o objecto de estudo10. Logo o n. 1 do artigo 272. da CRP dispe que as funes da polcia se destinam a defender a legalidade democrtica e a garantir a segurana interna e os direitos dos cidados. O n. 2 estabelece a lei como forma de previso das medidas de polcia (princpio da tipicidade legal) e o princpio geral da sua aplicao: princpio da proibio do excesso. O n. 3 estabelece os limites para a actuao preventiva nos crimes. Finalmente o n. 4 refere-se polcia em sentido orgnico incumbida da segurana interna: as foras de segurana. Delibera para elas dois princpios: o princpio da unidade de organizao para todo o territrio nacional e o princpio da reserva de lei para a definio do seu regime 11 . Deixa ainda subjacente a existncia de vrias foras de segurana. Conclui-se pois que de entre as foras policiais temos as foras de segurana que esto especialmente incumbidas da segurana interna: garantir a ordem, a segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular
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RAPOSO, Joo Direito Policial I, p. 41. CRP: artigo 267. n.os 1 e 2. da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre Regime das foras de segurana: alnea u) do n. 1 do art. 164 (Reserva absoluta de competncia legislativa) da CRP.
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exerccio dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica, nos termos do n. 1 do artigo 1. da LSI. A organizao nica para todo o territrio nacional das foras de segurana um ditame constitucional elencado no n. 4 do artigo 272. da CRP, introduzido na primeira reviso constitucional de 1982 e destina-se a maximizar a sua operacionalidade e eficcia e a salvaguardar a unidade nacional visando impedir a sua desarticulao, proibindo-se assim a existncia de organizaes regionais ou locais, combatendo o perigo de desigualdade de tratamento dos cidados. Desta forma as regies autnomas da Madeira e dos Aores no dispem de foras de segurana prprias ou especficas e so policiadas pela GNR e pela PSP, apesar das caractersticas insulares do seu territrio e da autonomia administrativa. Mas ento e as polcias municipais que no tm uma estrutura nacional? Ora as polcias municipais so servios municipais especialmente vocacionados para o exerccio de funes de polcia administrativa que cooperam na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das populaes locais 12 , dependem hierarquicamente do presidente da cmara e so criadas por deliberao da assembleia municipal, que tem de ser ratificada por Resoluo do Conselho de Ministros (os casos de Lisboa e do Porto tm um regime especial a ser aprovado por Decreto-Lei). So complementares e no substitutivas das foras de segurana e da polcia cujas competncias no podem afectar, destinando-se prioritariamente fiscalizao do cumprimento das leis e dos regulamentos que disciplinam matrias relativas s autarquias e aos seus rgos, na rea do municpio sob a sua jurisdio 13 . As polcias municipais no constituem foras de segurana, estando-lhes vedado o exerccio de competncias prprias de rgos de polcia criminal14, com algumas excepes (ex.: identificao). Trata-se de um servio pblico municipal que desenvolve uma actividade puramente administrativa, sem vertente judiciria. A designao da GNR como sendo de natureza militar e organizada num corpo especial de tropa pretende adjectivar a qualidade da organizao, sendo constituda por militares que, por sua vez, esto agrupados hierarquicamente, nas categorias profissionais, subcategorias e postos que a seguir se indicam.
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CRP: art. 237 n.3. Lei n. 19/2004 de 20 de Maio: art. 1 n. 1, art. 2 n.s 1 e 2, art. 3 n. 1, art. 5 n. 1, art. 6 n. 1, art. 11 e art. 21..
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N. 4 do Parecer n. 28/2008 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica de 8 de Maio de 2008, homologado por Despacho do MAI de 23 de Junho de 2008.
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Tabela n. 2 Categorias profissionais, postos militares e distintivos

CATEGORIAS / CARREIRAS Oficiais generais Subcategorias Oficiais superiores Capites Capito Oficiais subalternos Aspirante (a) POSTOS
Tenente-general
Major-general
Oficiais
Coronel
Tenente-coronel
Major
Tenente
Alferes
Sargentos
Sargentomor
Sargentochefe
Sargentoajudante
Primeirosargento
Segundosargento
Furriel (b)
Guardas (c) Cabo-mor Cabo-chefe Cabo Guarda-principal Guarda Legenda: Lei n. 63/200 de 6 de Novembro (artigo 19.) e Decreto-Lei n. 297/2009 de 14 de Outubro (artigos 29., 230., 231., 253. e 254.). (a) Os militares da Guarda durante o tirocnio do curso de formao de oficiais designam-se por aspirantes. (b) Os militares da Guarda durante o curso de formao de sargentos so graduados em furriel. O candidato a militar da Guarda no curso de formao de guardas designa-se por guarda provisrio.
Trata-se de um corpo militar com funes de segurana, inserindo-se no universo das gendarmeries: por terem como matriz originria a Gendarmerie francesa, instituda em 1791 pela reestruturao da marchausse, uma criao da revoluo francesa (1789). Tm como principal caracterstica possurem uma natureza militar e desempenharem predominantemente funes policiais. Esta caracterstica prevalece desde a sua origem, nos termos no artigo 4. do decreto de 3 de Maio de 1911 onde era preconizado que a GNR fazia parte integrante das foras militares da Republica, tem perdurado ao longo dos tempos e hoje considerada no plano institucional como um ponto forte em sede de sntese da anlise interna expressa pela SWOT15. Em abstracto, a identidade militar da Guarda bicentenria (1801-2010) pois remonta Guarda Real, verdadeira antecessora da GNR, que foi criada por Diogo Incio de Pina Manique, Intendente da Polcia da Corte e do Reino, no tempo de D. Maria I e durante a regncia do prncipe D. Joo, quando extinguiu os Quadrilheiros.
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GNR - Plano de Actividades de 2011: p. 42. SWOT = Strengths (foras / pontos fortes) Weaknesses (debelidades / pontos fracos) Opportunities (Oportunidades) Threats (ameaas).
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Alis, como refere Carlos Branco, considerando que a antecessora mais antiga da GNR Guarda Real de Polcia criada por Decreto de 10 de Dezembro de 1801 Independentemente da controvrsia jurdica ou da ambiguidade poltica existente em torno da realidade da GNR, no restam dvidas de que a Guarda, desde sempre, se considerou e foi considerada, como um Corpo Militar e que os seus elementos se sentem militares e no funcionrios pblicos ou empregados do Estado em sentido estrito16 e continua citando alguns exemplos do quotidiano, facilmente identificveis, que afirmam a caracterstica militar da GNR onde existem quartis e no locais de trabalho ou esquadras, porta de armas e no portaria, parada e no ptio, sentinela e no porteiro, etc. Outros aspectos que caracterizam a organizao militar da GNR so: a doutrina militar, a dupla dependncia, a organizao hierrquica, a designao da maioria dos postos hierrquicos (Cabo, 2 Sargento, 1 Sargento, Sargento-ajudante, Sargento-chefe, Sargento-mor, Alferes, Tenente, Capito, Major, Tenente-coronel, Coronel, Major-general, Tenente-general), as categorias profissionais de Sargentos e de Oficiais, as promoes a oficial general que se realizam por escolha de entre os oficiais com formao de nvel superior e qualificaes complementares idnticas s exigidas para acesso aos postos de contra-almirante ou de major-general das Foras Armadas sujeita a confirmao pelo Presidente da Repblica 17 , o estatuto de instalao militar, para todos os efeitos, das instalaes prprias da GNR18, etc. Convm no confundir militar com militarizado pois so duas realidades bem diferentes e o Tribunal Constitucional j efectuou esta destrina considerando que uma instituio militarizada algo que apenas se aproxima, atravs de determinadas caractersticas, da instituio militar, mas com esta se no identifica, nem sequer um seu desenvolvimento19. algo civil que se aproxima, mas no atinge o militar. A natureza militar da Guarda, ciclicamente colocada em crise, seja por razes econmicas, seja por razes ideolgicas, sendo discutida amide quer por polticos, quer por diversos autores que estudam esta temtica, questionando-se o dualismo policial seguido em Portugal (como na Frana, na Espanha ou na Itlia), por oposio ao
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BRANCO, Carlos - Desafios segurana e defesa e os corpos militares de polcia, p. 144. Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 19 n.s 3 e 4. RGSGNR: art. 75 n. 1. Tribunal Constitucional: acrdo n. 103/87 Processo n. 74/83, publicado no DR 1 srie - n. 103 de 06 de Maio, p. 1871 a 1903.
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pluralismo (ex.: Reino Unido ou Alemanha) ou ao monismo (ex.: Irlanda An Garda Siochna, Dinamarca Danish National Police). O autor citado na pgina anterior, Carlos Branco (Coronel da GNR, a desempenhar as funes de Juiz militar nas Varas Criminais de Lisboa), publicou em 2010 um livro intitulado Guarda Nacional Republicana: contradies e ambiguidades, onde defende que a utilizao do termo militar no tem actualmente uma concretizao efectiva sendo uma dupla falcia devido adulterao das suas componentes distintivas impondo-se uma clarificao poltica que, na sua ptica, dever ser a evoluo da GNR para o 4. ramo, passando a integrar as Foras Armadas como na Frana ou na Itlia (p. 474 e 480). Grosso modo verbera que tem existido uma grande diferena entre o dito e o feito, transformando a referncia realidade militar na GNR em pura semntica (p. 346) na medida em que a sua identidade tem sido progressivamente descaracterizada por razes polticas, ideolgicas, de interesse pessoal ou por simples preconceito atravs de uma poltica selectiva e gradual de pequenos passos. Para o efeito, ao longo da Parte IV do livro, denuncia a existncia de uma estratgia, ancorada na teoria da irrelevncia dos factos (desvalorizar o significado de determinadas medidas descaracterizadoras e, ao mesmo tempo, afirmar que no vale a pena discutir a natureza da Guarda porque ela indubitavelmente militar) e na teoria do facto consumado (medidas de pequena visibilidade, mas de grande relevncia) e apresenta um vasto pacote de medidas que vm sendo implementadas desde 1995 e que visam atingir dissimuladamente aquele objectivo nas reas orgnicas e estatutrias, na disciplina, na formao, nos suplementos remuneratrios, na organizao do servio, na hierarquia e comando e em aspectos simblicos e formais. Depois em apenas oito pginas apresenta as contra-medidas. Sublinhe-se ainda que, segundo o mesmo autor, toda esta estratgia acompanhada por uma campanha nos rgos de comunicao social bem orquestrada com o claro intuito de manipular a opinio pblica contra a natureza militar da GNR, criando um ambiente propcio desmilitarizao (p. 356). Neste sentido aponta inclusive uma jornalista do Dirio de Notcias que entre 27 de Janeiro de 1997 e 17 de Outubro de 2000, publicou 51 artigos / notcias contra a natureza militar da GNR. Calcula-se que existam foras tipo gendarmerie em quarenta e trs pases, distribudos por diversos continentes, como por exemplo: Argentina (Gendarmeria
Nacional), Chile (Carabineros), Brasil (Polcia Militar), Canad (Polcia Montada), Turquia (Jardarma), Romnia (Jandarmeria Romnia), Polnia (Zandarmeria Wojskwa), Hungria (Rendszeti Biztonsgi Szolglat), Bulgria (Zhandarmeriya), Espanha (Guardia Civil), Frana (Gendarmerie Nationale), Itlia (Carabinieri), Holanda (Koninklijke Marechaussee), Nigria (Gendarmerie), Camares (Gendarmerie), Marrocos (Gendarmerie), Arglia (Gendarmerie), etc20. Esta discusso no de agora pois, j em finais do sculo XIX, o Ministro do Interior de Inglaterra Robert Peel comeava os seus ideais para a organizao da Polcia Metropolitana defendendo que a polcia devia ser estvel, eficiente e organizada segundo padres militares (Princpios de Peel - 1829). Em Portugal existe diversa jurisprudncia sobre esta matria e o prprio Tribunal Constitucional j se pronunciou, repetidamente, no sentido de considerar Militares tanto o so os que prestam servio activo nas Foras Armadas como os que o prestam na Guarda Nacional Republicana 21. No mesmo acrdo identifica, na sua ptica, algumas das caractersticas da instituio militar: o estrito enquadramento hierrquico dos seus membros, segundo uma ordem rigorosa de patentes e postos; correspondentemente, a subordinao da actividade da instituio (e, portanto, da actuao individualizada dos seus membros) no ao princpio geral da direco e chefia comum generalidade dos servios pblicos, mas a um peculiar princpio de comando em cadeia, implicando um especial dever de obedincia; o uso de armamento (e armamento com caractersticas prprias, de utilizao vedada aos cidados e aos agentes pblicos em geral) no exerccio da funo e como modo prprio desse exerccio; o princpio do aquartelamento, ou seja, o agrupamento dos seus agentes em unidades de interveno ou operacionais dotadas de sede fsica prpria e de um particular esquema de vida interna, unidade a que os respectivos membros ficam em permanncia adstritos, com prejuzo, para a generalidade deles, da possibilidade (e do direito) de utilizao da residncia prpria; a obrigatoriedade, para os seus membros, do uso de farda ou de uniforme; a sujeio dos mesmos a particulares regras disciplinares e, eventualmente, jurdico-penais.
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BRANCO, Carlos Guarda Nacional Republicana, p. 277. Tribunal Constitucional: acrdo n. 521/2003/T. Processo n. 471/97, publicado no DR 2 srie - n. 40 de 17 de Fevereiro, p. 2727 a 2734.
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Efectivamente a GNR no fazendo parte das Foras Armadas uma fora militar quanto sua natureza e estatuto militar que tambm se integra funcionalmente no sistema das foras de segurana por desempenhar misses tipicamente policiais, como adiante se ver mais pormenorizadamente. No quadro do espectro do ordenamento jurdico portugus que define o sistema de foras nacionais a GNR a nica fora de segurana com natureza e organizao militar, ocupando uma posio de charneira entre as Foras Armadas e as Foras e Servios de Segurana, sendo tambm designada por fora intermediria, hbrida ou terceira fora22.
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A PSP uma fora de segurana, uniformizada e armada, com natureza de servio pblico e dotada de autonomia administrativa (Lei n. 53 / 2007 de 31 de Agosto: art. 1 n. 1). A Polcia Judiciria (PJ) um corpo superior de polcia criminal organizado hierarquicamente na dependncia do Ministro da Justia e fiscalizado nos termos da lei, um servio central da administrao directa do Estado, dotado de autonomia administrativa (art. 1 da Lei n. 37 / 2008 de 6 de Agosto que aprova a orgnica da PJ, DR 1 srie n. 151, p. 5281-5289). A Polcia Martima integra a estrutura operacional da Direco - Geral da Autoridade Martima uma fora policial armada e uniformizada, dotada de competncia especializada nas reas e matrias legalmente atribudas ao SAM [sistema da autoridade martima] e composta por militares da Marinha e agentes militarizados (n.1 do art. 15 do Decreto Lei n. 44/2002 de 2 de Maro que define a autoridade martima nacional, DR 1 srie n. 52, p. 1752-1758) e a sua misso garantir o cumprimento da lei nos espaos martimos sob jurisdio nacional (n. 1 do art. 6 e alnea b) do n. 1 do art. 7 do Decreto-Lei n. 43/2002 de 2 de Maro que cria o sistema de autoridade martima, DR 1 srie n. 52, p. 1750-1752). O Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) um servio de segurana, organizado hierarquicamente na dependncia do Ministro da Administrao Interna, com autonomia administrativa e que, no quadro da poltica de segurana interna, tem por objectivos fundamentais controlar a circulao de pessoas nas fronteiras, a permanncia e actividades de estrangeiros em territrio nacional, bem como estudar, promover, coordenar e executar as medidas e aces relacionadas com aquelas actividades e com os movimentos migratrios (n.1 do art. 1 do Decreto Lei n. 252 / 2000 de 16 de Outubro sobre o SEF, DR 1 srie n. 239, p. 5749-5766). O Servio de Informaes de Segurana (SIS) o organismo incumbido da produo de informaes que contribuam para a salvaguarda da segurana interna e a preveno da sabotagem, do terrorismo, da espionagem e a prtica de actos que, pela sua natureza, possam alterar ou destruir o Estado de direito constitucionalmente estabelecida, tem natureza de servio pblico e autonomia administrativa e financeira, depende directamente do Primeiro-Ministro (artigos 14., 16. e 21. da Lei Orgnica n. 4/2004 de 6 de Novembro que define a Lei Quadro do Sistema de Informaes da Repblica, DR 1 srie n. 261, p. 6598-6606 e alnea c) do n. 1 e n. 2 do art. 2. e n. 3 do art. 3. da Lei n. 9/2007 de 19 de Fevereiro que estabelece a orgnica do Secretrio-Geral do Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa, do Sistema de Informaes Estratgicas de Defesa e do Servio de Informaes de Segurana, DR 1 srie n. 35, p. 1238-1252). A Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE) um
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Na realidade, no se deve deduzir que todos os elementos da GNR so militares. Tome-se como exemplo o efectivo da GNR em Abril de 2010 e pode-se verificar que a GNR dispunha de 921 civis (509 em regime de contrato em funes pblicas por tempo indeterminado e 412 na carreira de Guarda Florestal), num universo total de 25 527 elementos, o que corresponde a 3,61 % do efectivo total23. O grosso daquele efectivo de civis resultou da extino do Corpo Nacional da Guarda Florestal (CNGF) da Direco-Geral dos Recursos Florestais e da integrao, em Maio de 2006, do seu pessoal no quadro de pessoal civil da GNR onde foi criada a carreira florestal (com as categorias de Guarda florestal, Mestre florestal e Mestre florestal principal) integrando o Servio de Proteco da Natureza e do Ambiente (SEPNA), por fora do Decreto Lei n. 22 / 2006 de 2 de Fevereiro, que tambm consagrou institucionalmente o SEPNA. Para o ano de 2010, o mapa de pessoal aprovado por Despacho de 14 de Setembro de 2010 do Ministro da Administrao Interna, prev 24 852 militares e 2 095 (7,78%) civis, perfazendo um total de 26 947 efectivos. Entre os 2 095 civis destacam-se 885 vigilantes florestais, que so contratados em regime de contrato a ttulo resolutivo para operarem na Rede Nacional de Postos de Vigia, nos meses de Maio a Setembro,
servio central da administrao directa do Estado dotado de autonomia administrativa tem por misso a avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, bem como a fiscalizao e preveno do cumprimento da legislao reguladora do exerccio das actividades econmicas nos sectores alimentar e no alimentar, exercendo funes de autoridade nacional de coordenao do controlo oficial dos gneros alimentcios e organismo nacional de ligao com outros Estados membros (n.s 1 dos artigos 1. e 3. do Decreto Lei n. 274/2007 de 30 de Julho que aprova a orgnica da ASAE, DR 1 srie n. 145, p. 48724876). A PJM um corpo superior de polcia criminal auxiliar da administrao da justia, organizado hierarquicamente na dependncia do Ministro da Defesa Nacional e um servio central da administrao directa do Estado com competncia especfica na investigao dos crimes estritamente militares (artigos, 2. e 4. da Lei n. 97-A/2009 de 3 de Setembro que define a misso e atribuies da PJM, DR 1 srie n. 171, p. 5890(2)5890(5)). O Corpo da Guarda Prisional, da Direco-Geral dos Servios Prisionais (DGSP), uma fora de segurana que tem por misso garantir a segurana e tranquilidade da comunidade, nomeadamente, mantendo a ordem e segurana do sistema prisional (art. 16. do Decreto-Lei n. 125/2007 de 27 de Abril sobre a DGSP, DR 1 srie n. 82, p. 2626-2631) e o seu pessoal est sujeito ao regime ao regime jurdico dos funcionrios civis do Estado com as devidas especialidades (art. 1. do Decreto-Lei n. 174/93 de 12 de Maio sobre o Corpo da Guarda Prisional, com sucessivas alteraes, DR 1 srie n. 110, p. 2491-2498).
23
GNR - Relatrio de actividades de 2009, Anexo V/D: Balano Social 2009, p. 1. 29
desempenhando funes de vigilncia no mbito de defesa da floresta contra incndios florestais24. O facto de a GNR ser constituda de forma avassaladora por militares - os soldados da lei - um elemento caracterizador da GNR enquanto organizao militar. A condio castrense destes efectivos visvel na sujeio a um regime especial, o Estatuto dos Militares da GNR (EMGNR) aprovado pelo Decreto-Lei n. 297 / 2009 de 14 de Outubro, e a diversos institutos jurdicos, conforme discorre do n. 1 do artigo 5. do EMGNR e do n. 1 do artigo 19. da Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro, e que se indicam a seguir: As bases gerais do estatuto da condio militar (Lei n. 11/89 de 1 de Junho: artigo 16.). O Cdigo de Justia Militar (Lei n. 100/2003 de 15 de Novembro). O Regulamento de Disciplina Militar, que se aplica GNR, subsidiariamente, com as devidas adaptaes e na parte no incompatvel (artigo 7. do Regulamento de Disciplina da GNR, aprovado pela Lei n. 145/99 de 1 de Setembro). O Regulamento de Honras e Continncias Militares (Decreto-Lei n. 331/80 de 28 de Agosto). O Regulamento da Medalha Militar e das Medalhas Comemorativas das Foras Armadas (Decreto-Lei n. 316/2002 de 27 de Dezembro). Alm disso os militares da GNR esto sujeitos a restries quanto aos direitos fundamentais de expresso (artigo 37. da CRP), de reunio e manifestao (artigo 45. da CRP), de associao (artigo 46. da CRP)25, de petio colectiva (artigo 52. da CRP) e de capacidade eleitoral passiva (artigo 48. da CRP) nos termos do artigo 47. da Lei Orgnica n. 1-B/2009 de 7 de Julho, que aprova a Lei de Defesa Nacional. Conclui-se pois que a GNR tem ao seu servio pessoal militar e civil, os primeiros, esto sujeitos ao Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana e so o grosso dos seus quadros, os segundos, esto sujeitos ao estatuto dos funcionrios e agentes da administrao pblica e so uma minoria, na ordem dos 4%.
24 25
GNR - Plano de Actividades de 2011, p. 49. Lei n. 39/2004 de 18 de Agosto: Estabelece os princpios e as bases gerais do exerccio do direito de associao profissional dos militares da Guarda Nacional Republicana. DR 1 srie - A n. 194: p. 52365237.
30
Continuando a caracterizao geral da GNR temos a considerar que depende do Ministro da Administrao Interna, sendo as suas foras colocadas na dependncia operacional do Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas, atravs do seu comandante - geral, nos casos e termos previstos nas Leis de Defesa Nacional (Lei Orgnica n. 1-B/2009 de 7 de Julho) e das Foras Armadas (Lei Orgnica n. 1-A/2009 de 7 de Julho) e do regime do estado de stio e do estado de emergncia (Lei n. 44/86 de 30 de Setembro), dependendo, nesta medida, do Ministro da Defesa Nacional no que respeita uniformizao, normalizao da doutrina militar, do armamento e do equipamento26. Quanto rea de responsabilidade cabe-lhe prosseguir as suas atribuies em todo o territrio nacional, no mar territorial27 e fora do territrio nacional desde que legalmente mandatada para esse efeito. Pode ainda actuar na zona contgua 28 para prosseguir as suas atribuies no mbito da preveno e da investigao das infraces tributrias, fiscais e aduaneiras, bem como para fiscalizar e controlar a circulao de mercadorias sujeitas aco tributria, fiscal ou aduaneira, nos termos regulamentados pelo Decreto Regulamentar n. 86/2007 de 12 de Dezembro. No caso de atribuies cometidas tambm PSP, a rea de responsabilidade da GNR definida por portaria do MAI29, o que sucedeu atravs da Portaria n. 340-A/2007 de 20 de Maro, que define um vasto nmero de freguesias cuja rea de responsabilidade passou a ser totalmente da GNR ou da PSP e da Portaria n. 778/2009 de 22 de Julho que definiu as reas de responsabilidade relativamente aos itinerrios principais e complementares nas reas metropolitanas de Lisboa e do Porto.
26 27
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 2. Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 5 n. 5. O mar territorial corresponde a uma rea de 12 milhas martimas (21,936 quilmetros) contadas a partir da linha de baixa-mar ao longo da costa: artigos 5 e 6 da Lei n. 34/2006 de 28 de Julho sobre a soberania nacional nas zonas martimas, DR 1 srie n. 145, p. 5374-5376. Conveno da Naes Unidas sobre o Direito do Mar de 10 de Dezembro de 1982.
28
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 5 n. 4 e art. 53 n. 2. A zona contgua corresponde a uma rea de 12 milhas martimas, para alm do mar territorial: art. 7 da Lei n. 34/2006 de 28 de Julho. Conveno da Naes Unidas sobre o Direito do Mar de 10 de Dezembro de 1982.
29
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 5 n.s 1, 2 e 3 e art. 53 n. 6 alnea a). Exposio de motivos da proposta de Lei n. 138/XL 318/2007 de 3 de Maio Neste sentido, estabelece-se que a Guarda exerce as suas atribuies em todo o territrio nacional, habilitando-se o Governo, a definir, por portaria a rea de responsabilidade da Guarda.
31
Fruto da reestruturao das reas de policiamento da GNR e da PSP ocorrida em 2007 e 2008, a rea de responsabilidade actual da GNR cerca de 86 597,4 km (93,9% do territrio nacional) abrangendo aproximadamente 5 756 027 residentes (53,8% da populao residente)30. A actuao fora dos limites definidos pelo MAI depende: do pedido de outra fora de segurana, de ordem especial ou de imposio legal. Um dos exemplos mais esclarecedor que estende a rea de responsabilidade da GNR para alm dos seus limites base a interveno do Servio de Proteco da Natureza e do Ambiente (SEPNA). Inserida na misso especfica de proteco da natureza e do ambiente, integrada no mbito da polcia administrativa, foi definido por Despacho do General Comandantegeral da GNR, em 1 de Janeiro de 1997, que a Guarda pretende criar, no seio das suas Unidades Territoriais, equipas especializadas, dotadas de meios humanos e materiais adequados vigilncia, deteco e tratamento policial das infraces praticadas contra a natureza e o meio ambiente31. O SEPNA, nasceu em Maio de 2001 no mbito de um protocolo entre o Ministrio da Administrao Interna e o Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do Territrio, segundo o qual se comprometia a intervir pedaggica e coercivamente, na preveno e no combate contra condutas, passivas e activas, contrrias ao devido cumprimento das normas legais que vigorem na rea do Ambiente e do Ordenamento do Territrio. A sua consolidao institucional sobreveio pelo Decreto-Lei n. 22/2006 de 2 de Fevereiro. Este servio tem como misso genrica zelar pelo cumprimento das disposies legais e regulamentares referentes conservao e proteco da natureza e do meio ambiente, nomeadamente, nas reas dos recursos hdricos, da caa, da pesca, da floresta, do montado, dos solos, do ordenamento do territrio, no mbito sanitrio e de proteco animal e na preveno, vigilncia e deteco de incndios florestais. Mas vejamos mais detalhadamente a competncia policial para a actuao na rea do ambiente. A PSP tem como atribuio na rea do ambiente assegurar o cumprimento das disposies legais e regulamentares referentes proteco do ambiente, bem como
30 31
Fonte: GNR Relatrio de actividades de 2009, p. 20 e GNR - Plano de Actividades de 2011, p. 19. GNR - Manual de Operaes Vol. I, p. III-6. 32
prevenir e investigar os respectivos ilcitos32. No caso da GNR dispe-se que lhe compete assegurar o cumprimento das disposies legais e regulamentares referentes proteco e conservao da natureza e do ambiente, bem como prevenir e investigar os respectivos ilcitos33. A letra destes preceitos legais apenas difere porque no caso da GNR se acrescenta: conservao da natureza. Em todo o caso trata-se de uma competncia genrica igual, de actuao na rea ambiental, para a GNR e para a PSP. Desde logo o prembulo do diploma que institucionaliza o SEPNA alertava que o seu reforo com o pessoal do CNGF / DGRF visava reforar a sua capacidade de vigilncia e fiscalizao do territrio nacional. Posteriormente a Portaria n. 798/2006 de 11 de Agosto regulamentou o n. 1 do artigo 8. do Decreto-Lei n. 22/2006, de 2 de Fevereiro, conforme se adverte no seu objecto definindo os termos em que se processa a coordenao da actividade dos servios dependentes dos Ministrios da Administrao Interna, do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas no mbito da defesa da floresta contra incndios, nomeadamente na preveno, vigilncia, deteco e investigao das causas de incndios florestais, bem como na proteco dos espaos florestais e recursos associados, designadamente na fiscalizao, na proteco contra agentes biticos e na preveno de outras agresses ao ambiente, aos recursos hdricos e ao patrimnio natural [sublinhados nossos]. Mais adiante, redige-se de forma decisiva que o SEPNA constitui-se como polcia ambiental [polcia em sentido material, objectivo ou funcional e no orgnico, subjectivo ou institucional], competente para vigiar, fiscalizar, noticiar e investigar todas as infraces legislao que visa proteger a natureza, o ambiente e o patrimnio natural, em todo o territrio nacional, sem prejuzo das competncias prprias dos vigilantes da natureza34. No ficam pois dvidas que tendo a PSP competncia genrica na rea da proteco do ambiente, compete ao SEPNA, em primeira mo, actuar em todo o territrio nacional no mbito da legislao que visa proteger a natureza, o ambiente e o patrimnio
32 33 34
Lei n. 53/2007 de 31 de Agosto, aprova a orgnica da PSP: art. 3 n. 2 alnea n). Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro, aprova a orgnica da GNR: art. 3 n. 2 alnea a). Portaria n. 798/2006 de 11 de Agosto: art. 5 (cujo ttulo outras agresses ao ambiente) n.1, sublinhados nossos.
33
natural. A GNR pois uma fora de segurana nacional pois a sua dimenso territorial abrange todo o territrio Portugus. Esta caracterstica territorial remonta s suas origens na medida em que o Decreto de 12 de Outubro de 1910, que extinguiu a Guarda Municipal de Lisboa e do Porto e criou a Guarda Republicana, estabeleceu uma comisso para estudar a organizao da GNR enquanto corpo da segurana pblica para todo o pas. Posteriormente, o artigo 1. do Decreto de 3 de Maio de 1911, a primeira Lei Orgnica da GNR, dispunha que organizado um corpo especial de tropas para velar pela segurana publica, manuteno da ordem e proteco das propriedades publicas e particulares em todo o pas, que se denominar Guarda nacional Republicana. Por tudo o que foi dito at aqui podemos concluir que a GNR uma fora de segurana, nacional, de natureza militar e integrada no Ministrio da Administrao Interna pois rene todas estas caractersticas, constituindo uma fora policial nica em Portugal.
2.2 - As atribuies da GNR

Feita a caracterizao geral da GNR quanto sua natureza, constituio, dependncia e rea de responsabilidade, vamos analisar a misso da GNR que no mbito dos sistemas nacionais de segurana e proteco assegurar a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, bem como colaborar na execuo da poltica de defesa nacional, nos termos da Constituio e da lei 35. Assim, a misso geral da GNR abarca plenamente o n. 1 do artigo 272. da CRP segundo o qual A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados. A polcia (no feminino) um termo que pode ser utilizado essencialmente com dois sentidos. Em sentido material, objectivo ou funcional quando se pretende referir a actividade em vista de um certo fim ou funo (ex.: manuteno da ordem e da tranquilidade pblica), ou seja, tratam-se dos actos e das operaes relativas actividade policial. Em sentido institucional, subjectivo ou orgnico quando se pretende referir uma organizao, servio ou conjunto de servios com funes exclusiva ou
predominantemente policiais. Ao longo deste trabalho, o uso da palavra polcia , em regra, em sentido funcional.
35
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 2 n. 2. 34
Por legalidade democrtica entende-se que os actos devem ser conformes com o quadro jurdico, que por sua vez fundado no sufrgio universal, igual, directo, secreto e peridico. Especificamente, a defesa da legalidade democrtica, pode ser entendida como a actividade desenvolvida para neutralizar as situaes de perigo que ponham em causa ou lesem os direitos protegidos pela lei, protegendo-se as normas jurdicas em geral e zelando pelo seu cumprimento36. GNR cabe pois proteger os bens tutelados pela lei que sejam susceptveis de condutas perigosas e, por isso, desenvolve uma actividade preventiva da violao das leis pela qual acompanha e fiscaliza as actividades dos indivduos no intuito de os orientar a conformarem a sua conduta com a lei e, deste modo, evitar a violao dos interesses por ela protegidos. A Guarda o olho da lei ou uma face visvel da lei a quem cabe assegurar o respeito pela ordem jurdica desenhada pelas normas, que por sua vez so a expresso da vontade popular manifestada atravs das eleies37. A execuo do Direito compreende a actividade que visa promover e garantir o cumprimento das leis e uma funo de natureza executiva central na actividade da polcia para a qual tambm concorrem, por exemplo, os tribunais. A polcia, enquanto actividade, um brao do Estado, na medida em que uma das suas actividades pois o respeito pelas leis no pode estar dependente da sorte ou a generosidade do Homem. O Estado faz as leis e a polcia zela pelo seu cumprimento. Sublinhe-se que a lei tambm define como pretende ser defendida regulando a forma de organizao e de actuao da GNR. Doutrinariamente, a GNR, integra esta finalidade legal numa norma geral de aco que deve ser respeitada na conduta das operaes, designando-a pelo princpio da legalidade. Este princpio da actividade operacional significa que os actos levados a cabo pela GNR devem ter fundamento na lei, estando sujeitos sua precedncia e tipicidade legal. Prosseguindo a anlise da viso tripartida da misso policial da Guarda
36
Perigo (em sentido amplo): a possibilidade, identificada e localizada, de uma ameaa se concretizar, dadas as condies gerais existentes, entendendo-se, ameaa como qualquer vector potencial de danos, no localizado e impreciso (ALVES, Armando Introduo segurana, p. 47). Perigo (em sentido jurdico): a ameaa objectiva de leso imediata de bens jurdicos ou a probabilidade de ocorrncia de um dano real em certo bem jurdico (MIRANDA, Jorge; Medeiros, Rui Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, p. 651 e 660).
37
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 26 de Agosto de 1789: art. 6 A lei a expresso da vontade geral.
35
verificamos que a Lei de Segurana Interna esclarece taxativamente o conceito de segurana interna, incrustado na misso da GNR e define-o, logo, no n. 1 do artigo 1. como sendo: a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica. O princpio do objectivo, que norteia a actividade operacional da GNR, enraza-se precisamente no conceito de segurana interna, na medida, em que preconiza que o objectivo ltimo da actividade operacional na Guarda garantir a ordem, a segurana e a tranquilidade pblica, proteger pessoas e bens prevenir e reprimir a criminalidade e os actos ilcitos38. O conceito de segurana interna abarca o conceito de ordem pblica que pode ser entendido como o conjunto de condies externas necessrias ao regular funcionamento das instituies e ao efectivo exerccio de direitos digo condies externas, no tanto porque esteja pensando em ordem nas ruas quanto porque esto em causa factores exteriores aos direitos e circunstncias envolventes ao seu exerccio39, ou, o conjunto de condies que permitem o desenvolvimento da vida em social com tranquilidade e disciplina, de modo que cada indivduo possa desenvolver a sua actividade sem terror ou receio 40. um estado em que se verifica uma convivncia sem rupturas, sem tumultos, podendo cada um exercer os seus direitos legalmente estabelecidos. A forma como se exerce a actividade de segurana interna vem enunciada no n. 2 da LSI, embora pouco acrescente, pois circunscreve-a aos termos da Constituio e da lei, designadamente da lei penal e processual penal, da lei quadro da poltica criminal, das leis sobre poltica criminal e das leis orgnicas das foras e dos servios de segurana, ou seja, o imprio da lei. Esta funo de segurana interna cabe s foras de segurana excluindo-se, constitucionalmente, as foras armadas, nos temos do n. 1 do artigo 272. e do artigo 275. da CRP. Alis Catarina Sarmento e Castro afirma que da discusso realizada na Comisso
38 39 40
GNR - Manual de Operaes Vol. I, p. V-2. IGAI - Direitos humanos e eficcia policial, p. 28 (palestra de Jorge Miranda). OLIVEIRA, Jos A manuteno da ordem pblica, p. 13 e 16, citando o acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Junho de 1992 P 029379.
36
Eventual para a (primeira) Reviso Constitucional transparece a opinio de que a imerso da expresso segurana interna pretende deixar claro que a segurana no competncia das foras armadas cabendo a segurana interna s foras de segurana41. Tambm neste sentido anuncia contundentemente Jorge Miranda Nas Constituies anteriores, no se separavam ou no se discerniam com nitidez os domnios da segurana (ou segurana interna) e da segurana externa, e as Foras Armadas intervinham tambm naquela Agora no: s Foras Armadas ficam reservadas a defesa nacional e funes conexas e, quando muito, podem ser empregadas em estado de stio ou em estado de emergncia declarados nas formas constitucionais e nos termos das respectivas leis42. Esquematicamente, a segurana interna prossegue os seguintes objectivos43: Garantir: ordem, segurana e tranquilidade pblicas. Prevenir (medidas que se adoptam a priori para evitar que uma ameaa se concretize) e reprimir (a posteriori): a criminalidade. Proteger (medidas que se adoptam para limitar os prejuzos, reduzir ou fazer parar os efeitos danosos de uma ameaa concretizada): pessoas e bens. Contribuir para assegurar: o funcionamento das instituies democrticas; o regular exerccio dos direitos, liberdades e garantias dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica. O ltimo vrtice da viso tripartida da misso policial da GNR definido pelos direitos dos cidados. Por um lado, so um dos fins da funo policial e, por outro lado, so um limite actuao policial. Esta finalidade policial tem uma proteco constitucional: A polcia tem por funes garantir os direitos dos cidados e, alis, uma tarefa fundamental do Estado Garantir os direitos e liberdades fundamentais44. Por esta altura, verifica-se a necessidade de esclarecer que polcia tambm interessa proteger os bens individuais indispensveis ao convvio social (ex.: direito vida, integridade fsica, liberdade, etc) tendo a obrigao de proteger os cidados contra a agresso de terceiros aos seus direitos e no apenas proteger os bens colectivos ou
41 42 43 44
MIRANDA, Jorge Constituio portuguesa anotada, p. 661. IGAI - Direitos humanos e eficcia policial, p. 31 (palestra de Jorge Miranda). Nosso sublinhado. ALVES, Armando Introduo segurana, p. 44, 45 e 49. CRP: artigo 272. n.1 e artigo 9. alnea b). 37
pblicos. So sempre as pessoas que esto sob a alada policial actuem em grupo ou isoladamente. Para que os cidados possam exercer de forma tranquila e segura os seus direitos necessrio que disponham de uma ordem social liberta de ameaas ou agresses. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 26 de Agosto de 1789 verberava no seu artigo 4. que A liberdade consiste em poder fazer tudo aquilo que no prejudique outrem. Mesmo que se tratem de aces preventivas da criminalidade ou estando em causa o afastamento de perigos que ponham em causa a segurana pblica, continuam a merecer respeito os direitos, liberdades e garantias dos cidados pois o direito constitucional segurana significa essencialmente a garantia de exerccio seguro e tranquilo dos direitos, liberto de ameaas e agresses45. Este limite entre o dever e o direito no esttico. Efectivamente, difcil precisar quotidianamente pois requer uma permanente conjugao e ponderao entre assegurar o exerccio de um direito e a perturbao que pode ser incutida. Veja-se que a regulamentao legal das medidas de polcia condicionada pelo n. 2 do artigo 272. da lei fundamental da Repblica portuguesa pelo princpio da proibio do excesso que acarreta uma subordinao aos princpios da necessidade ( indispensvel adoptar uma determinada medida, com um determinado contedo lesivo, para atingir um certo fim, no havendo uma alternativa menos lesiva), da proporcionalidade (justa medida entre a medida adoptada e o fim pretendido, ou seja, uma ponderao entre o sacrifcio e a satisfao de bens, interesses ou valores que em linguagem econmica se resumiria relao custo / benefcio) e da adequao (a medida adoptada capaz de conduzir ao objectivo visado). Estes trs princpios para um bom juzo na actuao de qualquer soldado da lei. Sendo muitos dos actos de polcia tomados em circunstncias extremas, de grande urgncia e em situaes crticas de risco ou de perigo, assentando em opes baseadas em apreciaes sumrias da situao de facto, s vezes com tenses perturbadoras de uma ponderao objectiva de todos os dados, possvel que um acto que num determinado momento da sua prtica se afigura perfeitamente proporcionado aparea como intoleravelmente desproporcionado num momento posterior, de fria e serena
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CANOTILHO, Gomes Constituio da repblica portuguesa anotada: Vol. I, p. 478. 38
reavaliao em sede de controlo administrativo ou jurisdicional (ou da opinio pblica e publicada). Por no se ter isto em conta e por se negligenciarem as diferenas entre as duas perspectivas, escolhendo a do momento do controlo, fazem-se por vezes juzos ilegtimos sobre actos de polcia46. Convm, agora, introduzir uma limitao da actividade da GNR, prevista organicamente e esclarecer-se que a Guarda no pode dirimir conflitos de natureza privada, devendo, nesses casos, limitar a sua aco manuteno da ordem pblica47. Como refere Marcelo Caetano S aquilo que constitua perigo susceptvel de projectar-se na vida pblica interessa polcia, e no o que apenas afecte interesses privados ou a intimidade das existncias pessoais. Tudo o que particular escapa ao domnio policial enquanto no crie o risco de uma perturbao da ordem, da segurana, da moralidade, da sade pblica A polcia no pode ocupar-se de interesses particulares tem de respeitar a vida ntima e o domiclio dos cidados48. As atribuies da GNR encontram-se exaustivamente elencadas ao longo de vinte e seis alneas dos dois nmeros do artigo 3. da Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro. Este catlogo pode (e deve) ser organizado para permitir uma leitura estruturada e uma compreenso mais fcil. Para o efeito vamos seguir a tradicional diviso da actividade da polcia em administrativa e criminal, onde se desenrola o grosso da actividade das foras de segurana e onde inserimos ainda a rea do apoio e socorro Depois associam-se as tarefas no materialmente policiais nas reas honorficas e de representao e, ainda, as misses militares e as misses internacionais seguindo a doutrina da Guarda e respeitando a sua identidade. O conceito de modalidades de polcia decorre da diviso de Marcelo Caetano49, usado pela doutrina oficial da GNR embora utilize o termo reas50, enquanto o conceito de misses parcelares segue a diviso utilizada actualmente pelo comando da Guarda conforme resulta do Relatrio de Actividades da GNR de 2009 (p. 13) ou do Plano de Actividades da GNR de 2010 (p. 12).
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CANAS, Vitalino Actividade, limitao de direitos e limitao da actividade de polcia, p. 25. Lei n. 63 / 2007 de 6 de Novembro: art. 4. CAETANO, Marcello - Manual de Direito Administrativo, p. 1151,1152 e 1156. CAETANO, Marcello - Manual de Direito Administrativo, p. 1153. GNR - Manual de Operaes, vol. I, p. III-2. 39
Paralelamente, vamos considerar a estruturao da misso da GNR, nas principais reas em que se desenvolve, apresentada pelo artigo 6. do RGSGNR (Anexo 2: reas em que se desenvolve a misso da GNR). Esta estruturao segue em linha com o anterior RGSGNR, aprovado pela Portaria n. 722/85 de 25 de Setembro que, no entanto, apenas previa as reas: policial, de segurana e ordem pblica, de fiscalizao e regulao da circulao rodoviria, de apoio e socorro, honorfica e de representao e militar, com contedo similares (Parte I: artigo 2.). Tabela n. 3 reas da misso da GNR MODALIDADES DE POLCIA / MISSES PARCELARES Geral REAS EM QUE SE DESENVOLVE A MISSO Segurana e ordem pblica Fiscalizao e regulao da circulao rodoviria Fiscalizao no mbito fiscal e aduaneiro Controlo costeiro Proteco da natureza e do ambiente Investigao criminal, tributria, fiscal e aduaneira Proteco e socorro Honorfica e representao Militar Transversal s restantes
Polcia
Criminal ou judiciria
Apoio e socorro Honorfica e representao Militar Internacional
O Ministro da Administrao Interna adoptou uma definio de actividade de polcia, em linha com a teoria da polcia administrativa de Marcelo Caetano que tambm seguida no Manual de Operaes da GNR (volume II, ttulo I Da actividade policial). Nestes termos a actividade da polcia traduz uma forma de actuao da autoridade administrativa que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de fazer perigar interesses gerais, com o objectivo de evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir51. A polcia uma actuao da autoridade, conferida por lei, porque pressupe o exerccio de um poder, fora da actividade judicial, sobre o exerccio de actividades alheias, que no pode usado para alm do estritamente necessrio e incide sobre as pessoas, quer
51
N. 1 das concluses do Parecer n. 162/2003 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica de 18 de Dezembro de 2003, homologado por Despacho do MAI de 2 de Maro de 2004.
Policial
40
Administrativa
Especial
actuem isoladamente (ex.: o cidado agindo isoladamente) quer em grupo organizado (ex.: uma associao)52. A actividade policial em certa medida orienta as pessoas e leva-as a conformarem a sua conduta com as leis de modo a evitar a sua violao. O objecto da polcia os danos sociais decorrentes da lei e entendidos como os prejuzos para a vida em sociedade ou para a s convivncia dos seus membros, ou seja, aquilo que constitua um perigo susceptvel de perigar interesses gerais ou colectivos ou de se projectar na vida pblica53. Assim, a actuao da polcia visa preveni-los (evitar que se produzam factos danosos). Mas se ocorrer um dano? Ento cabe-lhe limitar a sua ampliao e investigar os termos em que se verificou, descobrindo o (eventual) infractor, de forma a permitir que as entidades decisoras, tendo cabea os Tribunais, o julguem e lhe apliquem a sano adequada e legalmente prevista. O modo de actividade administrativa que a polcia, recorde-se que a norma constitucional Artigo 272. (Polcia) encontra-se inserida sistematicamente no Ttulo IX Administrao Pblica, pode ser dividida em polcia administrativa especial, que compreende a actividade policial cujo objecto a observncia e a defesa de determinados sectores da ordem jurdica 54 ou proteger interesses pblicos especficos 55 (exemplo: a segurana rodoviria, a segurana alimentar ou a segurana ambiental) e em polcia administrativa geral que compreende a actividade policial que visa a observncia e a defesa da ordem jurdica globalmente considerada 56 , ou seja, destina-se a garantir a ordem, a segurana de pessoas e bens e a tranquilidade pblicas enquanto razo de ser da funo policial. Na esfera da actividade da polcia de segurana e ordem pblica fica compreendida desde a actuao das patrulhas dos postos territoriais para resolverem uma simples rixa no lugar mais recndito do pas at interveno de unidades tcticas especiais para controlarem ou resolverem manifestaes organizadas, violentas e volumosas. Inclui-se tambm o servio de guarnio, relativo segurana permanente ou
52
A vigilncia e a preveno criminal pode incidir sobre pessoas colectivas pois h actividades levadas a cabo pelas pessoas jurdicas ou colectivas capazes de lesar ou colocar em perigo de leso bens colectivos, ex.: poluio ambiental. Contudo integram sempre pessoas.
53 54 55 56
CAETANO, Marcello Manual de Direito Administrativo, p. 1151, 1155 e 1156. CAETANO, Marcello Manual de Direito Administrativo, p. 1154. RAPOSO, Joo Direito Policial I, p. 29. CAETANO, Marcello Manual de Direito Administrativo, p. 1154. 41
eventual de edifcios pblicos e de outros locais sensveis e as escoltas. A actividade de polcia criminal compreende as diligncias desenvolvidas no mbito da investigao criminal destinadas a investigar a existncia de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e descobrir e recolher as provas. A GNR tem competncia para a investigao de crimes cuja competncia no esteja reservada a outros rgos de polcia criminal e ainda dos crimes cuja investigao lhe seja cometida pela autoridade judiciria competente para a direco do processo nos casos de criminalidade pouco complexa57. Trata-se da faceta de rgo de polcia criminal desempenhada por todos aqueles que sejam incumbidos de levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciria ou determinados pelo CPP, como por exemplo: colher a notcia de crime, promover actos necessrios e urgentes para assegurar os meios de prova, deter os agentes de crimes em flagrante delito ou identificar os suspeitos e as testemunhas, realizar revistas e buscas, etc. Esta polcia criminal no se confunde com a funo judicial embora seja sua acessria. A preveno da criminalidade tambm se insere no mbito da polcia criminal pois trata-se de uma funo auxiliar da administrao da justia e destina-se a reprimir a criminalidade58. Dentro da actividade da polcia inserimos o apoio e socorro pelas razes que passamos a enunciar. Seguindo diversos autores, verifica-se que a rea do apoio e socorro compreende-se a proteco, o auxlio e a assistncia. Tal implica prestar auxlio aos cidados que se encontrem em dificuldades ou em perigo e esta aco pode ir desde o esclarecimento sobre a localizao de uma praia a um turista, passando pela substituio de um pneu furado na berma da estrada a um condutor menos preparado, at realizao de uma batida59 ou execuo de uma interveno inicial num incndio florestal. Como refere Armando Alves Cada agente policial, por si, tem o dever de se constituir como autntico anjo da guarda dos seus concidados60.
57
Artigos 1. e 6. da Lei n. 49/2008 de 27 de Agosto (Lei de organizao da investigao criminal) e artigo 262. do CPP. RAPOSO, Joo Direito Policial I, p. 29. Na mesma linha: BRANCO, Carlos - Desafios segurana e defesa, p. 69 e GNR - Manual de Operaes, vol. I, p. III-3 e vol. II, p. I-5.
58
59
Batida: aco efectuada por uma fora de efectivo varivel, levada a efeito em reas abertas ou no condicionadas com o objectivo de procurar, descobrir ou encontrar algo ou algum (GNR - Manual de Operaes, vol. II, p. V-1).
60
ALVES, Armando Em busca de uma sociologia policial, p. 136. 42
O RGSGNR integra o auxlio e a proteco dos cidados no mbito do servio policial e delimita o servio de proteco e socorro como uma tarefa de todas as unidades da Guarda e, particularmente, do GIPS quer em aces de preveno, quer em aces de interveno em primeira linha61. Num aspecto puramente operacional, verifica-se que de entre os vrios tipos de operaes policiais, como por exemplo as buscas, as escoltas ou o patrulhamento, temos as operaes de auxlio e socorro que so aces desencadeadas para prevenir, evitar ou minimizar os efeitos de acidentes, catstrofes ou calamidades resultantes da aco humana ou da natureza62. Nesta mesma linha verifica-se que os postos, sendo por excelncia os rgos de execuo do servio policial, garantem a segurana da sua ZA atravs do lanamento dirio de patrulhas. As patrulhas so as clulas base da actividade policial e podem ter como misses, entre outras, o auxlio e socorro e, especificamente, as patrulhas s ocorrncias, que se destinam a preencher as 24 horas do dia, tm como misso a assistncia imediata a cidados em risco ou necessitando de auxlio, para alm de assegurarem o tratamento policial das ocorrncias inopinadas63. Resta ainda considerar que o Cdigo Europeu de tica Policial [Recommendation Rec(2001)10], aprovado pelo Conselho de Ministros do Conselho da Europa de 19 de Setembro de 2001, considera que um dos objectivos da polcia prestar assistncia e exercer funes de servio pblico, tal como manter a ordem e a tranquilidade ou prevenir e combater a criminalidade. Os restantes trs tipos da actividade da GNR ou misses parcelares (honorfico e de representao, militar e internacional) espelham a misso multifacetada e heterognea da GNR, estendendo a sua actividade para alm das funes tpicas de polcia e para alm da rea territorial de competncia. A rea honorfica e de representao refere-se s honras e cerimnias militares e ao protocolo de Estado, nomeadamente, o cerimonial militar, as escoltas de honra, as
61
RGSGNR: artigos 155 e 194. n. 1. GIPS (Grupo de Interveno de Proteco e Socorro) criado pelo Decreto-Lei n. 22/2006 de 22 de Fevereiro com a misso especfica de executar aces de preveno e de interveno de primeira linha, em todo o territrio nacional, em situaes de emergncia de proteco e socorro, designadamente nas ocorrncias de incndios florestais ou de matrias perigosas, catstrofes e acidentes graves (n. 1 do artigo 4.).
62 63
GNR - Manual de Operaes, vol. II, p. XV-1. GNR - Manual de Operaes, vol. II, p.I-2 (finalidade do patrulhamento) e p. I-6 (Misso). GNR NEP 3.43 Servio dirio dos postos territoriais, p. 2.
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guardas de honra e as guardas honorficas, em que exigido dignidade, brio, solenidade, aprumo e sentido patritico caractersticas do militar da Guarda. Esta actividade executada, principalmente, pela USHE (onde se integra a Banda e a Fanfarra), regulada pelo Regulamento de Honras e Continncias Militares 64 e tem especial visibilidade no Palcio Presidencial, no Palcio Nacional de Queluz, no Palcio Nacional da Ajuda e no Palcio Nacional de So Bento. As misses militares so consideradas no mbito da defesa nacional, decorrem da natureza militar da GNR desde as suas mais remotas origens e a doutrina de emprego baseia-se naquela que se encontra em vigor nas Foras Armadas. A Guarda pode ser chamada a cumprir as seguintes misses militares: vigilncia e ligao entre foras fixas ou mveis; segurana de reas da retaguarda; contra-guerrilha, como fora de quadrcula; ocupao e defesa de infra-estruturas crticas e pontos sensveis; combate de ruas; operaes especiais; polcia militar; inactivao e supresso de engenhos explosivos; guarda, ocupao e segurana de infra-estruturas crticas; patrulhas de reconhecimento, ligao e contra-infiltrao; controlo de danos; controlo da populao, de refugiados e de transviados; fiscalizao da circulao, abertura e segurana de itinerrios e proteco e regulao do movimento de colunas auto e pesquisa, recolha e tratamento de informaes65. Frise-se o facto do conhecimento que o efectivo da Guarda tem do territrio portugus, das populaes e dos pontos sensveis, merc da sua implantao e da sua misso policial, constituir uma inegvel mais-valia para as foras empenhadas em operaes militares em territrio nacional. Decorrente das relaes internacionais, multilaterais ou bilaterais estabelecidas pela Instituio, directamente ou atravs da tutela, podemos, genericamente, dividir o espectro do envolvimento da Guarda, no plano internacional, em misses de gesto civil de crises, de paz e humanitrias e em misses de cooperao tcnica e operacional66. A participao da GNR em misses internacionais iniciou-se em Janeiro de 1995, quando um Major desempenhou funes no posto do comando em Calafate Romnia, no mbito de uma operao de embargo ex - Jugoslvia no rio Danbio.
64 65 66
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 331/81 de 28 de Agosto. DR 1 srie n. 198: p. 2397 a 2431. RGSGNR: artigos 6. - alnea j), 150. e 151.. GNR - Plano de Actividades de 2011: p. 15 e dados da Diviso de Planeamento Estratgico e Relaes Internacionais da GNR disponveis em www.gnr.pt.
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Mais tarde, em Maro de 2000, pela primeira vez da sua histria, a Guarda projectou para Timor uma fora auto-sustentada, de escalo Companhia (o 1 contingente tinha 6 oficiais, 16 Sargentos e 98 Praas, perfazendo um total de 120 militares) constituindo-se uma Fora de Interveno Rpida sob a gide da UNTAET (United Nations Transitional Administration in East Timor). Nestes quinze anos a GNR participou em diversas misses em diferentes pases (Angola, Congo, Iraque, Macednia, Libria, Costa Marfim, Haiti, Palestina, Gergia, Kosovo e Bsnia) empenhando um efectivo superior a dois e mil e trezentos de elementos67. Ao nvel da cooperao multilateral, destaca-se a participao da Guarda na Associao FIEP e na EUROGENDGOR. A associao FIEP (acrnimo francs de Frana, Itlia, Espanha e Portugal, que so considerados os quatro membros fundadores, apesar de Portugal ter entrado em 1996, dois anos aps a fundao) uma associao de foras de segurana de natureza militar da Europa e do Mediterrneo. Actualmente integram a FIEP: GNR - Portugal, Guardia Civil Espanha, Gendarmerie Nationale Frana, Arma dei Carabinieri - Itlia, Jandarma Genel Komutanligi - Turquia (1998), Koninklijke Marechaussee - Holanda (1999), Royal Morroccan Gendarmerie - Marrocos (1999) e Romanian Gerdarmerie Romnia (2002). Em Outubro de 2005 juntaram-se Associao FIEP na qualidade de Membros Associados a Gendarmera Nacional da Argentina e os Carabineros de Chile. O objectivo principal da associao promover a cooperao entre as Foras de Segurana de natureza militar que a integram, especialmente no tocante ao intercmbio de informaes e experincias nos domnios dos recursos humanos; da organizao do servio; das novas tecnologias e logstica e dos assuntos europeus, existindo para cada qual uma Comisso de Trabalho. A Presidncia da Associao FIEP rotativa anualmente, cabendo a Portugal assumir a (prxima) presidncia em 2012. Quanto EUROGENDFOR (European Gendarmerie Force = Fora de Gendarmerie Europeia), resultou da concretizao de uma iniciativa de cinco pases da Unio Europeia (Portugal, Espanha, Frana, Itlia e Holanda), todos com foras de segurana de natureza militar, com vista ao desenvolvimento da Poltica Europeia de Segurana e de Defesa e dotao da Europa de uma maior capacidade para conduzir
67
BRANCO, Carlos Guarda Nacional Republicana, p. 261 a 265. 45
operaes de gesto de crises. A EUROGENDFOR foi criada em 17 de Setembro de 2004 e est, prioritariamente, disposio da Unio Europeia, embora possa actuar mediante requisio e mandato da ONU, da OSCE, da OTAN ou de outras organizaes internacionais. Trata-se de uma fora multinacional, operacional, modular (pr-estruturada), robusta, com capacidade de reaco rpida (800 elementos, no prazo de 30 dias, nmero este que poder chegar aos 2300), dotada de altos nveis de flexibilidade e interoperabilidade e especialmente vocacionada para assegurar todas as misses de polcia no mbito da gesto civil de crises, em especial misses de substituio. Integram a EUROGENDFOR: GNR - Portugal, Guardia Civil - Espanha, Gendarmerie Nationale - Frana, Arma dei Carabinieri - Itlia, Koninklijke Marechaussee Holanda e Romanian Gendarmerie - Romnia. A Jandarma Genel Komutanligi - Turquia tem o estatuto de observador. A Zandarmeria Wojskowa - Polnia e a Lietuvos Viesojo Saugumo Tarnyba (Servio de Segurana Pblico da Litunia) - Litunia so parceiros. O Quartel-General Permanente da EUROGENDFOR est localizado em Vicenza Itlia, tem um efectivo de 36 Oficiais e Sargentos das diferentes Foras, sendo comandando por um Coronel da GNR desde 26 de Junho de 2009. As Foras da EUROGENDFOR, constitudas para cada misso, tm capacidade para actuar em todas as fases da resposta a uma crise, desde a interveno militar at transferncia de responsabilidades para as autoridades civis locais ou para uma organizao internacional. Esto aptas a desenvolver, em tal contexto e no mbito de um mandato internacional, todo o espectro de tarefas de polcia, designadamente misses de restabelecimento e manuteno da ordem pblica, investigao criminal, vigilncia e recolha de informaes, controlo de trfico de ilcitos, polcia de fronteiras, proteco e segurana de pessoas e bens e formao de formadores e de oficiais de polcia. At aqui verificmos um vasto catlogo de misses internacionais que no so relativas actividade desenvolvida pelos postos da Guarda ainda que os seus efectivos as possam integrar. Contudo, podemos examinar um tipo de misso internacional que executada pelos postos territoriais. Referimo-nos aos controlos mveis. Os controlos mveis surgiram em 17 de Janeiro de 2004 na sequncia de um acordo bilateral celebrado em Lisboa, entre o Ministro da Administrao Interna de Portugal e o Ministro do Interior de Espanha e so um sistema que possibilita a vigilncia coordenada da fronteira comum.
Decorrem, quer em territrio portugus, quer em territrio espanhol, com a participao em simultneo da GNR e da Guardia Civil e tm como finalidade efectuar um controlo de movimentos de pessoas, numa faixa de 50 quilmetros de um e do outro lado da fronteira, visando prevenir e reprimir a emigrao ilegal, a delinquncia transfronteiria, o trfico de droga, as infraces rodovirias, o contrabando e a fraude fiscal. Toda esta actividade sujeita a uma coordenao a diversos nveis e com distintas periodicidades. Localmente, a coordenao efectuada entre os Comandantes de Destacamento Territorial da GNR e os Comandantes de Companhia da Guardia Civil, realizando-se no s reunies de avaliao e coordenao bimensais mas, sobretudo, operaes mensais conjuntas, em que participam diversas valncias da GNR (trnsito, SEPNA e investigao criminal) e, naturalmente, os postos territoriais de fronteira. Regressando Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro (artigo 3.) verifica-se que as atribuies da GNR so as que a seguir se indicam. Considerando o cerne destas atribuies e excluindo alguma actividade excepcional ou residual podemos enquadr-las com as modalidades de polcia / misses parcelares, anteriormente consideradas, conforme consta na prxima tabela. Tabela n. 4 - Atribuies da GNR ATRIBUIES DA GNR
Garantir as condies de segurana que permitam o exerccio dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias dos cidados, bem como o pleno funcionamento das instituies democrticas, no respeito pela legalidade e pelos princpios do Estado de direito Garantir a ordem e a tranquilidade pblicas e a segurana e a proteco das pessoas e dos bens Desenvolver as aces de investigao criminal e contra-ordenacional que lhe sejam atribudas por lei, delegadas pelas autoridades judicirias ou solicitadas pelas autoridades administrativas Prevenir a prtica dos demais actos contrrios lei e aos regulamentos Garantir a execuo dos actos administrativos emanados da autoridade competente que visem impedir o incumprimento da lei ou a sua violao continuada Manter a vigilncia e a proteco de pontos sensveis, nomeadamente infra-estruturas rodovirias, ferrovirias, aeroporturias e porturias, edifcios pblicos e outras instalaes crticas Contribuir para a formao e informao em matria de segurana dos cidados Prevenir a criminalidade em geral, em coordenao com as demais foras e servios de segurana Assegurar o ponto de contacto nacional para intercmbio internacional de informaes relativas aos fenmenos de criminalidade automvel com repercusses transfronteirias, sem prejuzo das competncias atribudas a outros rgos de polcia criminal
MODALIDADES DE POLCIA / MISSES PARCELARES
Polcia administrativa geral
Polcia administrativa geral Polcia administrativa Polcia criminal Polcia Polcia administrativa Polcia administrativa Militar Polcia Polcia criminal
Polcia criminal
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MODALIDADES DE POLCIA / MISSES PARCELARES
ATRIBUIES DA GNR
Prevenir e investigar as infraces tributrias, fiscais e aduaneiras, bem como fiscalizar e controlar a circulao de mercadorias sujeitas aco tributria, fiscal ou aduaneira Garantir a segurana nos espectculos, incluindo os desportivos, e noutras actividades de recreao e lazer, nos termos da lei Participar no controlo da entrada e sada de pessoas e bens no territrio nacional Controlar e fiscalizar as embarcaes, seus passageiros e carga, para os efeitos previstos do item anterior e, supletivamente, para o cumprimento de outras obrigaes legais Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos relativos viao terrestre e aos transportes rodovirios, e promover e garantir a segurana rodoviria, designadamente, atravs da fiscalizao, do ordenamento e da disciplina do trnsito Garantir a fiscalizao, o ordenamento e a disciplina do trnsito em todas as infra-estruturas constitutivas dos eixos da Rede Nacional Fundamental e da Rede Nacional Complementar, em toda a sua extenso, fora das reas metropolitanas de Lisboa e Porto Prevenir e detectar situaes de trfico e consumo de estupefacientes ou outras substncias proibidas, atravs da vigilncia e do patrulhamento das zonas referenciadas como locais de trfico ou de consumo Participar na fiscalizao do uso e transporte de armas, munies e substncias explosivas e equiparadas que no pertenam s demais foras e servios de segurana ou s Foras Armadas, sem prejuzo das competncias atribudas a outras entidades Assegurar o cumprimento das disposies legais e regulamentares referentes proteco e conservao da natureza e do ambiente, bem como prevenir e investigar os respectivos ilcitos Assegurar, no mbito da sua misso prpria, a vigilncia, patrulhamento e intercepo terrestre e martima, em toda a costa e mar territorial do continente e das Regies Autnomas Participar na fiscalizao das actividades de captura, desembarque, cultura e comercializao das espcies marinhas, em articulao com a Autoridade Martima Nacional e no mbito da legislao aplicvel ao exerccio da pesca martima e cultura das espcies marinhas Proteger, socorrer e auxiliar os cidados e defender e preservar os bens que se encontrem em situaes de perigo, por causas provenientes da aco humana ou da natureza Executar aces de preveno e de interveno de primeira linha, em todo o territrio nacional, em situao de emergncia de proteco e socorro, designadamente nas ocorrncias de incndios florestais ou de matrias perigosas, catstrofes e acidentes graves Colaborar na prestao das honras de Estado Cumprir, no mbito da execuo da poltica de defesa nacional e em cooperao com as Foras Armadas, as misses militares que lhe forem cometidas Participar, nos termos da lei e dos compromissos decorrentes de acordos, tratados e convenes internacionais, na execuo da poltica externa, designadamente em operaes internacionais de gesto civil de crises, de paz e humanitrias, no mbito policial e de proteco civil, bem como em misses de cooperao policial internacional e no mbito da Unio Europeia e na representao do Pas em organismos e instituies internacionais Prosseguir as demais atribuies que lhe forem cometidas por lei
Polcia administrativa especial Polcia criminal Polcia administrativa especial Polcia administrativa especial Polcia criminal Polcia administrativa especial
Polcia administrativa especial
Polcia administrativa especial
Polcia administrativa especial Polcia criminal Polcia administrativa especial Polcia criminal Polcia administrativa especial Polcia criminal Polcia administrativa especial Polcia criminal Polcia administrativa especial Polcia criminal
Apoio e socorro
Polcia administrativa especial Apoio e socorro Honorfica e de representao Militar
Misso internacional
Transversal a vrias reas
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A misso da GNR abrange pois todas as modalidades de polcia (polcia administrativa geral, polcia administrativa especial e polcia criminal), incluindo o apoio e socorro e ainda outras reas no materialmente de polcia como as honras de estado e as misses militares e as misses internacionais.
2.3 - A estrutura geral da GNR

Procurando ter uma viso global do entrelaado jurdico que erige a estrutura da GNR temos a considerar a montante a lei da orgnica 68 que define a estrutura geral da Guarda, onde se inclui a estrutura de comando, as unidades e um estabelecimento de ensino. Tabela n. 5 - Organizao geral da GNR
Fonte: GNR - Relatrio de actividades da GNR de 2009, p 21.
Esta actual estrutura da GNR resulta da Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro; do Decreto Regulamentar n. 19/2008 de 27 de Novembro que estabelece o nmero, as
68
Trata-se de uma lei que aprova a orgnica da GNR e no de uma lei orgnica. 49
competncias, a estrutura interna e o posto correspondente chefia dos servios directamente dependentes do comandante-geral e dos servios dos rgos superiores de comando e direco da GNR69; do Despacho n. 4501/2010 de 30 de Dezembro de 2009 do Comandante geral que define as unidades orgnicas flexveis da estrutura de Comando da GNR, bem como as correspondentes atribuies e competncias 70 ; da Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro que define, nomeadamente, a organizao interna das unidades territoriais, especializadas, de representao e de interveno e de reserva71 e da Portaria n. 777/2009 de 22 de Julho que cria as subunidades, os servios e os centros de formao da Escola da Guarda. Para alm desta regulamentao o Comandante-geral produziu no ltimo ano diversos Despachos, nomeadamente, o Despacho n. 53/09-OG de 30 de Dezembro de 2009 que define a estrutura, as competncias e os efectivos de referncia dos Comandos Territoriais72 e o actual Regulamento Geral do Servio da Guarda Nacional Republicana (RGSGNR), em vigor desde 6 de Maio de 2010, aprovado pelo Despacho n. 10393/2010 de 5 de Maio de 2010, que sucedeu ao anterior RGSGNR, aprovado e publicado pela Portaria n. 722/85 de 25 de Setembro. Somam-se os despachos relativos organizao e aos efectivos da Escola da Guarda e das unidades de mbito nacional: Unidade Nacional de Trnsito (UNT), Unidade de Controlo Costeiro (UCC), Unidade de Interveno (UI), Unidade de Segurana e Honras de Estado (USHE) e Unidade de Aco Fiscal (UAF) 73. Estes documentos no vo
69 Nos termos da Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 35 que se repete no n. 5 do art. 53. O art. 53 essencialmente um repositrio da regulamentao mencionada ao longo da Lei 63/2007. 70 Este Despacho entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2010, revogou o Despacho n. 3201/2008 de 5 de Dezembro que foi produzido aps a actual lei orgnica da GNR e foi alterado pelo Despacho n. 47/10OG de 23 de Agosto do Comandante-Geral da GNR: cria a Diviso de Trnsito e Segurana Rodoviria e extingue a Diviso de Cooperao e Projeco de Foras.
71
Rectificada pela Declarao de Rectificao n. 14/2009 de 4 de Fevereiro e sucessivamente alterada pela Portaria n. 20/2010 de 11 de Janeiro e pelos Despachos n.s 3521/2010 de 25 de Novembro de 2009 e 4500/2010 de 21 de Janeiro de 2010, ambos do Comandante-Geral, que alteram duas subunidades de escalo posto territorial para o escalo subdestacamento territorial, respectivamente, Sintra e Alcabideche.
72 Este Despacho revogou o Despacho n. 72/08-CG de 22 de Dezembro do Comandante-Geral da GNR que vigorou no ano de 2009 e foi rectificado pelo Despacho n. 39/10-OG de 28 de Maio do ComandanteGeral da GNR.
73
GNR - Ordem Guarda n. 5 1 Srie de 15 de Maro de 2010: p. 147-184 e GNR - Ordem Guarda n. 14 1 Srie de 31 de Julho de 2010, p. 872-876.
50
ser analisados porque estas unidades no dispem de Postos Territoriais No caso dos Comandos Territoriais das Regies Autnomas foi publicado uma orgnica diferente dos restantes 18 Comandos Territoriais do Continente que no vai ser analisada, conforme foi explicado no subcaptulo sobre a delimitao da anlise74. A estrutura de comando desenvolvida primeiro no Decreto Regulamentar n. 19/2008 de 27 de Novembro, que cria as unidades orgnicas nucleares (treze Direces), define as suas competncias e requer que o seu chefe tenha o posto de Coronel e, posteriormente, no Despacho n. 4501/2010 que cria as unidades orgnicas flexveis (quarenta Divises) e define as respectivas atribuies e competncias75. Esta estrutura concentra-se no Comando-Geral, com sede em Lisboa, per si uma unidade76, compreendendo o Comando da Guarda e os rgos superiores de comando e direco ou comandos funcionais. O comando das guardas militares de polcia funciona ininterruptamente desde 20 de Abril de 1845 no Quartel do Carmo, data em que ali se instalou o Comando Geral da Guarda Municipal. O Comando da Guarda integra o Comandante-geral (GCG), o 2 Comandantegeral (2 CG), a Inspeco da Guarda (IG), o Conselho Superior da Guarda (CSG), o Conselho de tica, Deontologia e Disciplina (CSEDD), a Junta Superior de Sade (JSS) e a Secretaria-Geral (SGG), com as seguintes atribuies: O GCG responsvel pelo cumprimento das misses da Guarda, sendo coadjuvado pelo 2 CG e apoiado pela IG no exerccio das funes de controlo e avaliao. Dispe ainda do CSG como seu rgo mximo de consulta, do CEDD para consulta em matria de justia e disciplina e de um Gabinete pessoal (no mencionado no quadro anterior). A JSS um rgo, constitudo por trs mdicos, responsvel por avaliar o grau de capacidade para o servio dos militares da Guarda e emitir pareceres sobre as decises das juntas mdicas.
74 75
GNR - Ordem Guarda n. 13 1 Srie de 15 de Julho de 2010, p. 847-855. Unidades nucleares: so as direces dos servios, correspondendo a uma departamentalizao fixa definida pelo membro do governo competente, pelo Ministro das Finanas e pelo membro do governo responsvel pela Administrao Pblica. Unidade flexvel: corresponde s divises definidas pelo dirigente mximo do servio (Lei n. 4/2004 de 15 de Janeiro, alterada e republicada pelo Decreto-Lei n. 105/2007 de 3 de Abril).
76
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 36 n.1 e art. 22 n. 1 alnea a). 51
A SGG alm de ser responsvel pela elaborao e publicao da Ordem Guarda e da Ordem de Servio do CG, assegura o apoio e o enquadramento administrativo do CG, da Biblioteca, do Museu e Arquivo Histrico e da Revista da Guarda. Os comandos funcionais so o Comando Operacional (CO), o Comando da Administrao dos Recursos Internos (CARI) e o Comando da Doutrina e Formao (CDF). Compete-lhes assegurar o comando e a direco das diferentes actividades da Guarda e vieram substituir o estado-maior especial ou tcnico e o estado-maior geral ou coordenador77. Os seus comandantes so equiparados a chefe de estado-maior para efeitos de competncia para conceder ou propor recompensas e punir78. O CO comanda a actividade operacional (operaes, informaes, investigao criminal, proteco da natureza e do ambiente, comunicaes, sistemas de informao e misses internacionais). O CARI compreende as reas dos recursos humanos, dos recursos financeiros, dos recursos logsticos, da sade, da assistncia na doena e da assistncia religiosa. O CDF desenvolve a sua actividade nos domnios da doutrina e da formao. Quanto s unidades, criadas pela lei que aprova a orgnica da guarda (artigo 22.), verifica-se que a criao e extino de subunidades e a criao, extino e o funcionamento de servios dos comandos territoriais (em nmero de 20) e da Escola da Guarda definido por Portaria do MAI79 tendo os diplomas, entretanto publicados, delegado no ComandanteGeral da GNR a definio dos rgos de apoio deciso e da componente operacional do comando dos comandos territoriais, da UCC, da UAF, da UNT, da USHE, da UI80 e a estrutura, as competncias e o efectivo dos rgos, das subunidades, dos servios e dos
77
Exposio de motivos da proposta de Lei n. 138/XL 318/2007 de 3 de Maio, que precedeu a Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro.
78 79
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 52 n.3 alnea a). Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro e Portaria n. 777/2009 de 22 de Julho: publicadas ao abrigo dos artigos 45 n. 5, 46, 47 e das alneas e) e f) do n. 6 do art. 53, tudo da Lei 63/2007 de 6 de Novembro.
80
Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro: art. 2 n. 2, art. 4 n. 2 e art. 10 alnea a). 52
centros de formao da EG81 . Eis pois a sustentao legal para os diversos Despachos lavrados pelo Comandante-Geral da GNR relativos organizao das unidades da Guarda, conforme foi referido anteriormente. A UCC e a UAF so unidades especializadas, sucessoras da Brigada Fiscal, que por sua vez sucedeu Guarda Fiscal extinta em 1993 nos termos do artigo 1. do DecretoLei n. 230/93 de 26 de Junho. primeira compete-lhe assegurar a vigilncia, o patrulhamento e a intercepo martima ou terrestre em toda a costa e mar territorial quer no continente, quer nas regies autnomas. A segunda constitui-se como uma unidade especializada de investigao e de alto nvel nas reas tributrias, fiscais e aduaneiras. A UNT uma unidade especializada nas matrias de fiscalizao, ordenamento e disciplina do trnsito podendo realizar aces especiais de fiscalizao em qualquer parte da rea de competncia da GNR. No sucessora da Brigada de Trnsito pois as competncias desta passaram a ser prosseguidas pelos Comandos Territoriais82 onde se integraram os Destacamentos de Trnsito e a quem foi integralmente afecto o seu afectivo. A UI uma unidade de interveno e de reserva especialmente vocacionada para as misses de manuteno e restabelecimento da ordem pblica, a resoluo e gesto de incidentes crticos, a interveno tctica em situaes de violncia concertada e de elevada perigosidade, complexidade e risco, a segurana de instalaes sensveis e de grandes eventos, a inactivao de explosivos, a proteco e socorro e o aprontamento e projeco de foras para misses internacionais. A USHE uma unidade de representao responsvel pela proteco e segurana s instalaes dos rgos de soberania e de outras entidades que lhe sejam confiadas e pela prestao de honras de Estado. Por fim temos o estabelecimento de ensino da Guarda: a Escola da Guarda, situada em Queluz e que dispe do Centro de Formao de Portalegre (CFP) e do Centro de Formao da Figueira da Foz (CFFF), localizados naquelas cidades. A EG uma unidade especialmente vocacionada para a formao, moral, cultural, fsica, militar e tcnico-profissional dos militares da Guarda e ainda para a actualizao,
81 82
Portaria n. 777/2009 de 22 de Julho: art. 6. Exposio de motivos da proposta de Lei n. 138/XL 318/2007 de 3 de Maio que precedeu a Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro.
53
especializao e valorizao dos seus conhecimentos83. Em suma, temos que a GNR composta por vinte e sete unidades, mas que no esto todas no mesmo patamar hierrquico, pois o Comando-Geral eleva-se em relao s restantes. Cinco unidades tm uma misso especfica e um mbito nacional (UI, USHE, UCC, UNT e a UAF) e vinte so os Comandos Territoriais cuja ZA corresponde, respectivamente, aos dezoito distritos administrativos do continente e s duas regies autnomas. A derradeira unidade a Escola da Guarda, que se relaciona para efeitos de formao com as restantes.
2.4 - O enquadramento organizacional do posto territorial da Guarda

Feito o enquadramento da Guarda, urge agora situar o Posto da Guarda, imerso nesta extensa, ramificada, recente e complexa estrutura. Para tal vamos dissecar os Comandos Territoriais, at chegarmos base onde se situam os postos territoriais da Guarda Nacional Republicana. Os Comandos Territoriais distinguem-se, desde logo, das restantes unidades pela rea de competncia que corresponde, respectivamente, aos dezoito distritos
administrativos de Portugal Continental, Regio Autnoma da Madeira e Regio Autnoma dos Aores. Estas unidades, de escalo regimento
84
, dependem do Comandante-geral,
materializam a componente territorial da Guarda pela ocupao do espao e constituem a estrutura de implantao territorial da Guarda. So responsveis pelo cumprimento da misso geral da Guarda na respectiva zona de aco e integram elementos (militares e civis) dos quadros, das diferentes armas (infantaria e cavalaria) e servios (administrao militar; transmisses, informtica e electrnica; material; tcnicos de pessoal e secretariado; etc) sob um comando nico (Coronel ou Tenente-coronel). A componente territorial caracteriza-se, assim, pela ocupao da rea de
83
Curiosamente no constam os civis (ex.: Guardas Florestais), apesar de ser considerado que colabora na formao de elementos de outras entidades, nacionais e estrangeiras.
84
Doutrinariamente so unidades comandadas por um Coronel, situados sob o escalo tctico Brigada e que integram diversos batalhes ou subunidades equivalentes da mesma arma. Actualmente os Regimentos so as unidades base do exrcito portugus.
54
competncia da GNR, dividida por distritos e regies autnomas, detendo cada unidade competncia genrica e cabendo-lhe executar tarefas nas reas dos recursos humanos, materiais e financeiros e do planeamento e conduo da actividade operacional. Os Comandos Territoriais articulam-se em comando e estado-maior85, servios e subunidades operacionais, conforme se pode verificar no organograma que se segue. Organograma n. 1 Estrutura do Comando Territorial da GNR
Fonte: GNR - Ordem Guarda n. 5 1 Srie, 15 de Maro de 2010: p. 135.
O Comando e Estado-Maior compreendem o comandante, o 2 comandante, o Adjunto do Comando (no consta no organograma oficial), a Secretaria do Comando, a Sala de Situao, a Seco de Operaes, Informaes, Treino e Relaes Pblicas (SOITRP), a Seco de Investigao Criminal (SIC), a Seco de Proteco da Natureza e do Ambiente (SEPNA), a Seco de Recursos Humanos e Justia (SRHJ) e a Seco de Recursos Logsticos e Financeiros (SRLF). O Peloto de Apoio de Servios (PAS) destina-se a garantir todas as funes de apoio, sustentao da unidade e ainda a colaborar na segurana das instalaes. Integra os servios: manuteno e transportes, alimentao e bem-estar, apoio sanitrio, etc.
85
O art. 38 da Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro e o n. 1 do art. 2 da Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro dispe que Os comandos territoriais articulam-se em comando, servios e subunidades operacionais. No entanto, quer o Despacho n. 72/08-OG de 22 de Dezembro de 2008 do ComandanteGeral da GNR, quer o Despacho n. 53/09-OG de 30 de Dezembro do Comandante-Geral da GNR referem no seus n.s 2, respectivamente, Os Comandos Territoriais (CTer) articulam-se em: a. Comando e Estado-Maior e Os Comandos Territoriais (CTer) articulam-se, conforme Anexo A, em: a. Comando e Estado-Maior.
55
As Subunidades operacionais dos Comandos Territoriais so os Destacamentos Territoriais (em nmero varivel), o Destacamento de Interveno e o Destacamento de Trnsito (em nmero varivel). O Destacamento de Interveno especialmente vocacionado para o cumprimento de misses de segurana e de manuteno e restabelecimento da ordem pblica, dispondo de um efectivo de referncia de 54 elementos. Como vimos anteriormente, os Destacamentos de Trnsitos, so provenientes da extinta Brigada de Trnsito e tm como competncia a fiscalizao, o ordenamento e a disciplina da circulao rodoviria. Por motivos de natureza operacional e para que a misso seja cumprida com maior proficincia, podem ter na sua dependncia subdestacamentos de trnsito e postos de trnsito. Atravs dos Ncleos de Investigao de Crimes em Acidentes de Viao (NICAV), procedem investigao de todos os acidentes com vtimas mortais e outros atendendo ao grau de complexidade ou gravidade. Os Destacamentos Territoriais, constituem um escalo eminentemente operacional, so comandados por um Capito ou Major e articulam-se em subdestacamentos territoriais (cujo comandante Alferes ou Tenente) e / ou postos territoriais (que so comandados por Sargentos) 86 . O conjunto das reas de interveno dos postos e dos subdestacamentos constitui a zona de aco do Destacamento Territorial. Onde se justifique, podem ainda existir Postos Fiscais cuja misso especfica de natureza tributria, fiscal e aduaneira e de segurana de instalaes e estncias aduaneiras. Mediante despacho ministerial podem ser criados Centros de Cooperao Policial e Aduaneira (CCPA), tal como os que j existem em Vilar Formoso, Castro Marim, Quintanilha, Valena/Tuy e Caia (os dois ltimos em territrio espanhol). A misso dos Destacamentos Territoriais manter a lei e a ordem, auxiliar e proteger os cidados e vigiar o territrio, com especial incidncia nos pontos sensveis. O comando destes Destacamentos, com um efectivo de referncia de 39 elementos, integra um Comandante, um Adjunto do Comandante (Tenente ou Alferes), um Adjunto do comando (Sargento-chefe, que acumula com as funes de chefia da Secretaria), a Secretaria, a Seco de Transmisses, Informtica e Electrnica (STIE), o Ncleo de Investigao Criminal (NIC), o Ncleo de Proteco do Ambiente (NPA) e a Seco de Programas Especiais (SPE), conforme se pode verificar no organograma que se segue.
86
Lei 63/2007 de 6 de Novembro: art. 39 n. 3. 56
Organograma n. 2 Estrutura do Destacamento Territorial da GNR
Fonte: GNR - Ordem Guarda n. 5 1 Srie, 15 de Maro de 2010: p. 138.
Ao NIC compete desenvolver a actividade de investigao criminal, nos termos da lei processual em vigor, com vista a averiguar a existncia de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e recolher e descobrir provas no mbito do respectivo processo. Se dispuser de efectivo suficiente, articula-se em Equipa de Investigao Criminal (EIC) e Equipa de Investigao de Crimes de Droga (EICD) O NPA pode articular-se em equipas de proteco da natureza e do ambiente (EPNA), equipas de proteco da natureza em zona especfica (EPNAZE), equipas nuticas de mergulho ambiental (ENMA) e equipas de proteco florestal (EPF: integram os elementos da carreira de guarda florestal) e executa a misso do SEPNA. A SPE constituda pelos Ncleos Escola Segura (NES), Idosos em Segurana, Comrcio Seguro, Taxi Seguro, Frias em Segurana, etc, de acordo com os programas implementados na ZA. Depois de percorrido todo este caminho desde o topo da hierarquia, sempre com o farol dos postos territoriais da Guarda em vista, chegmos agora estrutura nuclear desta tese: o posto territorial da Guarda. No intrincado mapa de competncias, o MAI reservou para si a competncia para a criao e a extino de subunidades, em especial nos comandos Territoriais (destacamentos e postos). Para tal elencou-as exaustivamente nos anexos I, II, e III da Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro, em vigor desde 1 de Janeiro de 2009, tornando pblico, todos os destacamentos, subdestacamentos e postos, territoriais, de trnsito, de
interveno, fiscais, de aco fiscal, de pesquisa, de controlo costeiro e de vigilncia mvel (Anexo 1 Postos e subdestacamentos territoriais da GNR). Contudo, o Comandante-Geral da GNR pode, por motivos de ordem operacional, redefinir os postos territoriais quer alterando a sua classificao, quer mudando-os para subdestacamentos territoriais87. Alis esta competncia de alterar postos territoriais para subdestacamentos territoriais j foi utilizada atravs dos Despachos n. 3521/2010 de 25 de Novembro de 2009 e n. 4500/2010 de 21 de Janeiro que transformaram, respectivamente, os Postos Territoriais de Sintra e de Alcabideche em subdestacamentos territoriais, ambos no Destacamento Territorial de Sintra do Comando Territorial de Lisboa. A subida de escalo implica, nomeadamente, que o seu comandante, organicamente, deixe de ser um sargento para passar a ser um oficial subalterno (Alferes ou Tenente), com as expectativas que da resultam por se tratar de um reforo do enquadramento, nos termos do n. 3 do artigo 39. da Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro o que confere a esta regra uma fora jurdica bastante assinalvel. Um corolrio desta alterao traduz-se no facto de os subdestacamentos poderem dispor de uma entidade - o comandante de subdestacamento - com funes de Autoridade de Polcia e de Autoridade de Polcia Criminal o que no acontece nos postos territoriais, por fora da aplicao da alnea a) do n. 1 do artigo 12. que reserva estas qualidades apenas a determinadas funes desempenhadas por oficiais 88 ou a oficiais da Guarda, quando no exerccio de funes de comando ou chefia operacional89. O atributo de autoridade de polcia permite determinar a aplicao das medidas de polcia (ex.: identificao de pessoas suspeitas em lugar pblico, aberto ao pblico ou sujeito a vigilncia policial; a interdio temporria de acesso e circulao de pessoas e meios de transporte a local, via terrestre, fluvial, martima ou area; a apreenso temporria de armas, etc), nos termos do n. 1 do artigo 32. da LSI. Por sua vez, a qualidade de autoridade de polcia criminal, permite determinar medidas de mbito processual penal: manuteno da ordem nos actos processuais (n. 1 do
87 88
Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro: art. 11. Comandante-Geral, 2 Comandante-Geral, Comandante do CO, Comandantes de unidades e subunidades de comando de oficial: alneas a) a d) do n.1 do art. 11 e alnea a) do n.1 do art. 12, tudo da Lei 63/2007 de 6 Novembro.
89
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 11 n.1 alnea e) e art. 12 n.1 alnea a). 58
artigo 85. do CPP), nomeao de intrprete (n. 7 do artigo 92. do CPP), colher o compromisso de intrprete e de perito (n. 3 do artigo 91. do CPP), emisso de mandado de comparncia (n. 1 do artigo 273. do CPP), ordenar a comunicao de actos processuais (n. 2 do artigo 111. do CPP), notificao por contacto pessoal (alnea a) do n. 7 do artigo 113. do CPP), obteno de dados sobre a localizao celular (n. 1 do artigo 252.-A do CPP), deteno fora de flagrante delito (n. 2 do artigo 257. do CPP), dirigir requerimentos ao juiz de instruo (artigos 268. n. 2 e 269. n. 2, ambos do CPP), ordenar algumas percias, por delegao do Ministrio Pblico (n. 3 do artigo 270. do CPP) e designar o (s) funcionrio (s) competente (s) para realizar as investigaes e os actos delegados pelas autoridades judicirias (n. 5 do artigo 2. da LOIC). Entre a previso legal de postos territoriais no sazonais e a realidade existe alguma diferena pois dos 478 previstos no territrio de Portugal Continental (h mais 12 nos arquiplagos da Madeira e dos Aores, perfazendo um total de 490 postos territoriais) existem 465 postos territoriais ou subdestacamentos territoriais o que equivale a uma taxa de concretizao de 97,28 %90. Em jeito de eplogo deste subcaptulo podemos verificar que a componente territorial da estrutura da GNR compreende a existncia de quatro escales: Figura n. 1 Escales de Comando
Comandante-Geral
Comando superior: 1
CO
CARI
CDF
Comando-Geral
Unidades territoriais: 20
Comando Territorial
Comando Territorial
Destacamentos territoriais: 87
Destacamento Territorial
Destacamento Territorial
Postos (ou subdestacamentos) territoriais: 490
Posto Territorial
Posto Territorial
90
No esto implementados treze postos territoriais: Barcelos Norte, Figueira da Foz Norte, Fuzeta, Terrugem, Alcoentre, Tolosa, Montalvo, Vila Fernando, Modivas, Caxarias, Alcanede, Torredeita e Melides.
59
Na base temos o posto territorial ou o subdestacamento territorial, a seguir o destacamento territorial, no patamar seguinte o comando territorial e no topo da cadeia o Comando-Geral, que concentra o Comando da Guarda e os rgos superiores de comando e direco (CO, CARI e CDF). Note-se que embora o artigo 4. do RGSGNR estabelea cinco escales principais de comando, como nos Comandos Territoriais no existe o escalo Grupo ou subunidade equivalente (como existe, por exemplo, na UI) ficam, pois, a restar os descritos quatro. O posto territorial quer a mais pequena unidade orgnica da Guarda, quer a unidade elementar de quadrcula, constituindo uma malha sistemtica de ocupao do territrio: disperso territorial (Anexo 1 Postos e subdestacamentos territoriais da GNR). De forma ilustrativa pode-se verificar na prxima figura, em que cada ponto representa um posto territorial, a realidade desta disperso em Portugal continental, sinnimo de uma ocupao sistemtica do territrio. Figura n. 2 Disperso e ocupao territorial dos postos da Guarda
Fonte: GNR.
2.5 - A origem da disperso territorial dos postos da Guarda

A disperso geogrfica da Guarda e a sua forte implementao territorial so considerados como elementos caracterizadores e identificadores, incutindo GNR caractersticas sem paralelo nas restantes instituies portuguesas. Trata-se mais do que um ponto forte de uma competncia distintiva que enforma a Guarda desde a sua fundao.
No incio da segunda dcada do sculo passado, aps a implantao da Repblica, proclamada s 11H00 do dia 5 de Outubro de 1910 na varanda da Cmara Municipal de Lisboa, sucedendo Monarquia, foi publicado no Dirio do Governo n. 7 de 13 de Outubro de 1910 o Decreto com fora de Lei de 12 de Outubro de 1910 que extinguiu as Guardas Municipais de Lisboa e do Porto (artigo 1.), criou com carcter provisrio a Guarda Republicana em Lisboa e no Porto para, nomeadamente, velar pela segurana e liberdade dos cidados e guardar edifcios pblicos (artigos 3. e 4.). O mesmo diploma nomeou uma comisso composta pelo General de Brigada Ernesto da Encarnao Ribeiro (primeiro Comandante-Geral da GNR at 31 de Maro de 1915) e pelos cidados Manuel Maria Coelho (Coronel) e Manuel de Brito Camacho (Coronel mdico), para estudar a organizao de um corpo de segurana publica para todo o pas, que ter a denominao de guarda nacional republicana (artigo 2.). A Guarda Republicana de Lisboa e do Porto teve, efectivamente, um carcter efmero pois foi extinta por fora do artigo 78. do Decreto de 3 de Maio de 1911 que criou legalmente a Guarda Nacional Republicana. em evocao a esta data que o dia 3 de Maio o Dia da Guarda91. O diploma criador da GNR comeava o seu prembulo com o seguinte desabafo: Datam de longe as reclamaes dos povos por falta de uma policia rural que lhes assegure o livre transito das estradas e caminhos e lhes proteja as propriedades contra os frequentes assaltos de vagabundos e malfeitores, que saqueiam os frutos e dannificam as culturas. Efectivamente, ela destinava-se aos mais recnditos lugares do pas, ultrapassando isenes e privilgios, e perseguindo os que vivem margem da lei92. Percebe-se ainda que um pouco por todo o pas j existiam corpos de polcia rural nos municpios e corpos de polcia civil nas capitais dos distritos que, no entanto, se deparavam com a falta de recursos (humanos, materiais e financeiros), de organizao e de formao no cumprindo cabalmente a misso de policiar os campos e as povoaes rurais. O Cdigo Administrativo de 1836 previa a criao de Guarda Municipais dos Concelhos, subordinadas aos magistrados administrativos para tudo o que respeitasse a manuteno da ordem, a segurana e o policiamento das respectivas reas93. Com efeito desde 2 de Julho de 1867, no reinado de D. Lus, que existem corpos
91 92 93
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 9 n.1. SANTOS, Antnio Ribeiro dos Santos O estado e a ordem pblica, p. 188. SANTOS, Antnio Ribeiro dos Santos O estado e a ordem pblica, p. 135. 61
de polcia cvica (Polcia Cvica) em Lisboa e no Porto, que foram implementados progressivamente em todas as capitais de distrito, mas no tinham uma unidade orgnica e funcional. Encontravam-se sob a tutela directa dos Governos Civis e tinham no seu comando um comissrio-geral de polcia que era um agente de polcia administrativa e um oficial de polcia judicial, tendo a seu cargo a polcia geral e municipal94. Alm disso, nas reas rurais existiam guardas campestres pertencentes s Cmaras Municipais. Em 1911, o artigo 81. do diploma fundador da GNR previa que os diversos corpos de polcia civil dos distritos deveriam ser extintos medida que fossem organizados os Batalhes da GNR, mas apenas se fossem dispensveis. As suas praas poderiam ser incorporadas na GNR, com o posto de soldado, se o desejassem e mediante a verificao de diversas outras condies: ter mais de vinte e dois e menos de trinta e cinco anos de idade, ter mais de dois anos de servio, saber ler e escrever regularmente, ter bom comportamento e a necessria robustez. Sobre o trabalho da polcia no final do perodo monrquico no deixa de ser interessante verificar o que escreveu Teixeira de Sousa, o ltimo chefe de governo da monarquia, sobre as tentativas para neutralizar a actuao da Carbonria (considerada o brao revolucionrio do Directrio do Partido Republicano que implantou a Repblica e derrubou a Monarquia): que nunca a polcia encarregada de fazer essas averiguaes conseguiu chegar a concluses dignas de crdito e os poucos processos que conseguiu organizar e julgar pelos tribunais tiveram como eplogo a absolvio dos incriminados por falta de provas. Havia nessa altura em Lisboa 12 esquadras de Polcia e no Porto 895. O legislador, ainda na fase preambular do citado diploma, sintetiza uma ideia que ainda hoje tema de debate, parecendo no estar completamente resolvida, e considera de forma contundente que o emprego das foras do exrcito era inconveniente pois no tinham a instruo adequada, implicavam bastante despendio para o Estado e prejudicam a educao militar" para o desempenho da misso que lhe estava confiada na sua gnese. Como refere Pedro Cardoso Em 4 de Maio de 1911, foi criada a Guarda Nacional Republicana para ao mesmo tempo libertar o Exrcito das tarefas de ordem pblica no meio rural96.
94 95 96
OLIVEIRA, Jos Ferreira As polticas de segurana e os modelos de policiamento, p. 254. CARDOSO, Pedro As informaes em Portugal, p. 76. CARDOSO, Pedro As informaes em Portugal, p. 77. 62
neste contexto que a jovem Repblica, seguindo os passos de todas as naes cultas
97
e esperando incalculaveis beneficios para a segurana e tranquilidade dos
povos , cria a Guarda Nacional Republicana organizando-a num corpo especial de tropas para velar pela segurana pblica, manuteno da ordem e proteco das propriedades pblicas e particulares em todo o pas (artigo 1.).
98
A opo pela criao da GNR assume-se como um investimento pois era espectvel que o dispndio resultante da sua criao, implementao e funcionamento fosse compensado quer pela reduo das despesas com os corpos de polcia distritais e com o emprego das foras do exrcito em servios de polcia quer, sobretudo, com o aumento da capacidade produtiva e do desenvolvimento econmico em consequncia da criao de uma vida tranquila e segura aos cidados. O legislador viria a reafirmar, uns anos mais tarde, que a GNR um ptimo elemento de ordem pblica e uma garantia impeditiva da sua perturbao99. A GNR nasceu com as seguintes incumbncias: policiar as povoaes, as estradas, os caminhos, as pontes, os canais, as florestas, os bosques, os pastos, as rvores, os viveiros, as linhas frreas, as linhas telefnicas e telegrficas, auxiliar os trabalhadores dos correios, perseguir os vagabundos, fiscalizar a caa, a pesca, as substncias explosivas e o uso e porte de arma. Era composta por um Comando Geral e pelas tropas que, por sua vez, eram organizadas num grupo de esquadres, em seis batalhes no continente (numerados de 1 a 6) e em duas companhias nas ilhas e tinha um efectivo de 5854 homens. Quanto aos Postos da Guarda a sua referncia surge no artigo 30. do Decreto de 3 de Maio de 1911 onde se estatui que para o desempenho do servio da Guarda Nacional Republicana ser o pas dividido em circumscripes de inspeco policial, as
97 98 99
Prembulo do Decreto de 3 de Maio de 1911. Prembulo do Decreto de 3 de Maio de 1911. Prembulo do Decreto n. 4179 de 20 de Abril de 1918. 63
circumscripes em distritos, estes em seces e as seces em postos. A correspondncia entre a organizao territorial e a orgnica era feita da seguinte forma: a cada distrito era atribuda uma companhia e o conjunto de vrias companhias formavam um batalho cuja rea correspondia circumscripo (artigo 34.), uma espcie de regio100. No artigo 32. elencavam-se os critrios para a disposio dos Postos da Guarda. O legislador (Governo Provisrio da Repblica Portuguesa) prescrevia que As distancias dos postos entre si e a sua collocao sero reguladas, tendo em atteno a maior ou menor facilidade de communicaes, a commodidade dos povos, orographia do terreno, etc. Outra particularidade que se deve assinalar relativa ao comando quer das seces, quer dos Postos. Em 1911 definia-se que as seces eram comandadas por oficiais subalternos e os Postos por sargentos ou cabos (artigo 34. - segunda parte). Em larga medida, este princpio prevalece na actual organizao da GNR pois os destacamentos so comandados por oficiais (Capito ou Major) e os postos territoriais so comandados por Sargentos. Em 3 de Junho de 1911, por Decreto do Ministro do Interior, Antnio Jos de Almeida, publicado no Dirio do Governo n. 130 de 5 de Julho, era aprovado o Regulamento provisrio para o servio da Guarda Nacional Republicana, prevendo-se um Manual para o uso dos Commandantes de Postos e praas da Guarda Nacional Republicana que versava sobre diversos assuntos como as obrigaes das praas, o servio policial, a higiene, o tratamento dos cavalos, o arquivo do posto e a elaborao de participaes. Neste regulamento dispunha-se que os Postos deveriam estar localizados em stios e em condies de boa vigilncia, facilmente acessveis, preferindo os lugares de passagem e as estradas (artigo 190.). Previa-se ainda que os fundos para a construo ou apropriao dos quarteis sero fornecidos pelo Ministrio do Interior quando no sejam fornecidos pelas camaras municipaes (artigo 195.). Dois anos depois da criao da GNR foi publicada a Lei n. 1 de 1 de Julho de 1913 sobre a sua organizao (2 lei orgnica da GNR), revogando-se a 1 lei orgnica. No entanto, os aspectos referidos at aqui mantiveram-se inalterados, com pequenas mudanas
100
Exemplos: Batalho de Braga com as companhias de Braga, Viana do Castelo, Vila Real e Bragana ou o Batalho de vora com as companhias de Portalegre, vora, Beja e Faro.
64
da articulao. Afirma-se ainda que as diversas unidades da Guarda Nacional Republicana, seriam organizadas medida que as circunstncias do tesouro o permitissem (artigo 91.). O contedo dos artigos 30. (organizao do servio policial), 32. (critrios de localizao dos postos) e 34. (organizao do servio policial e comando) do Decreto de 3 de Maio de 1911 perdurou nas sucessivas alteraes legislativas orgnicas que ocorreram por via do Decreto n. 4179 de 1 de Maio de 1918, do Decreto n. 5568 de 10 de Maio de 1919 e do Decreto n. 8064 de 13 de Maro de 1922 que reorganizou profundamente a GNR. Em 26 de Junho de 1920 publicado o decreto n. 6950 que aprova o Regulamento para o Servio Rural da Guarda Nacional Republicana. Este diploma apresenta uma seco II no primeiro captulo sob o ttulo da Distribuio das foras onde se definem algumas regras sobre o dispositivo territorial. As condies apresentadas destinavam-se a regular a distribuio das foras de um batalho, cuja rea correspondia a vrios distritos, e eram as seguintes (artigo 13.): 1. - Conseguir uma densidade de policiamento proporcional s necessidades de cada rea e, tanto quanto possvel, igual em regies de caracteres aproximado; 2. - Ser feita de forma a poder manter nas estradas, campos e povoaes rurais o nmero de patrulhas indispensveis para um policiamento regular; 3. - A rea duma mesma companhia no poder pertencer a mais de um distrito administrativo, assim como a rea dum psto ou sub-psto no poder pertencer a mais de um concelho; 4. - Um psto ou sub-psto no poder ter efectivo inferior a 1 cabo e 4 soldados;. Mais adiante o artigo 17. dispe que Em concelhos cuja rea seja demasiada ou onde a sede esteja muito deslocada do centro e seja por isso impossvel um policiamento normal, haver os sub-postos que seja possvel estabelecer, cujo efectivo ser tirado das foras do respectivo batalho . Ainda neste artigo esclarece-se que os sub-postos eram pequenos postos com uma rea definida e que funcionavam independentemente como postos, podendo ser sujeitos inspeco dos comandantes de posto das sedes de concelho onde se situavam para efeitos de verificarem a conformidade do servio com os preceitos regulamentares. A lei orgnica da GNR de 1922 (Decreto n. 8064 de 13 de Maro de 1922) define um quadro orgnico de pessoal com um efectivo total de 12 205 e apresenta dois aspectos
novos relacionados com a temtica desta dissertao. O artigo 32. estabelece que, em regra, os postos devero situar-se nas sedes dos concelhos e, acrescenta, que dali podem ser destacados efectivos para os sub-postos, quando as exigncias do servio o requeiram. A competncia para a colocao dos subpostos sempre que a convenincia do servio o aconselhasse era do Comandante Geral (artigo 86.). Retomando o objecto central em anlise neste captulo, a origem dos Postos da Guarda, enquanto estrutura policial disseminada por todo o territrio nacional, no restam dvidas que eles surgiram legalmente com a criao da GNR em 3 de Maio de 1911. Por sua vez os sub-postos tm a sua previso orgnica no Decreto n. 8064 de 13 de Maro de 1922. No entanto, existem referncias existncia deste modelo desde 1912 pois na organizao da 2 companhia com sede em Beja e da 3 companhia com sede em vora, ambas do Batalho n. 3, esto previstos dois sub-postos, respectivamente, na Amareleja (pertencente ao Posto de Moura) e em Alcaovas (pertencente ao Posto de Viana)101. Este Decreto prev extensamente os quadros orgnicos da GNR detalhando o seu efectivo pelos diferentes comandos, batalhes, companhias, seces, postos e subpostos. Em paralelo no primeiro anurio da GNR, referente a 31 de Dezembro de 1922, verifica-se que so guarnecidas pela Guarda 481 localidades, correspondendo a 480 Postos e sub-postos, embora muitos estivessem encerrados ou por instalar. Considerando estes dois documentos de forma integrada e efectuando uma anlise comparativa entre a previso de postos e sub-postos de 1922 e a estrutura prevista em 2008 pela Portaria n. 1450 de 16 de Dezembro podemos concluir os seguintes aspectos: Em 1922 existiam (ou estavam previstos) 274 postos e 206 sub-postos, perfazendo um total de 480 unidades. Em 16 de Dezembro de 2008 estavam previstos 478 postos territoriais no Continente. 252 postos de 1922 mantm-se em 2008 (ex.: Alfubeira, gueda, Castelo Branco, Paos de Ferreira, Gouveia). 98 sub-postos de 1922 so postos territoriais em 2008 (ex.: Ericeira, Samora Correia, Teixoso, Vimieiro).
101
GNR - Ordem n. 126 do Comando Geral de 23/11/1912. 66
108 sub-postos de 1922 foram entretanto extintos (ex.: Entre-os-Rios, Lourial do Campo, Minas de Aljustrel, Salvaterra do Extremo). At 2008 foram extintos 130 postos ou sub-postos existentes ou previstos em 1922 (ex.: Cascais, Amadora, Capinha, Espinho, Marinha Grande). At 2008 surgem 128 postos que no existiam, nem estavam previstos, em 1922 (ex.: Montijo, Tria, Vilamoura, Quarteira, Ftima). Grfico n. 1 Postos territoriais em 1922 e 2008 (no continente)
Postos territoriais em 2008:

Eram subpostos em 1922: 20,50% Eram postos em 1922: 52,72% Criados ps 1922: 26,78%
Esta apreciao permite concluir que dos actuais 478 postos territoriais previstos no Continente, 252 (52,72 %) remontam pelo menos a 1922 e, se somarmos os sub-postos de 1922 (98), o valor de postos territoriais em 2008 que j eram postos ou sub-postos em 1922 sobe para 350 (73,22 %). Assim, estando a GNR beira de comemorar em 3 de Maio de 2011 o seu centsimo aniversrio, pode-se concluir que 73% da actual rede de postos territoriais remonta as suas origens aos primeiros onze anos da sua criao, entre 1911 e 1922, existindo uma margem um pouco inferior a 27% que tem variado ao longo de oitenta e seis anos. Dos 274 postos de 1922 passamos para 478 em 2008 (s no continente) o que equivale a um aumento de 174,45 %. Do mesmo universo de 274 postos em 1922, verificase que, passados quase 90 anos, prevalecem 252 postos (91,97 %) pois apenas se extinguiram 22. Pela anlise da primeira dcada de vida da GNR conclui-se que os postos e os sub-postos da Guarda, enquanto estrutura policial disseminada pelo territrio, nascem de forma consistente com a prpria instituio em 1911-1912 e desde a sua gnese que a sua
respectiva implementao uma preocupao legislativa. Foram considerados diversos critrios: devem situar-se nas sedes de concelhos, em locais de fcil acesso e que sirvam a comodidade das populaes. Deve atender-se orografia do terreno e s distncias entre si. A sua rea de competncia deve inscrever-se apenas no concelho onde est localizado e nos concelhos muito grandes ou em que a localizao do posto seja excntrica podero existir sub-postos. Deve procurar obter-se uma densidade de policiamento homognea. Como corolrio da conjugao destes princpios podemos concluir que era inteno que um concelho tivesse um nico posto, embora pudesse ter vrios sub-postos, e que cada posto teria como rea de responsabilidade um nico concelho. Verifica-se pois, no plano da vontade legal, um paralelismo entre os postos territoriais e os concelhos administrativos. Como aspecto conclusivo h a referir que desde 1911 a aco policial da Guarda tem por base o Posto
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ao passo que os restantes escales tm sofrido diversas
alteraes: as seces passaram a designar-se por Destacamentos (1993), as Companhias por Grupos (1993), os Grupos por Comandos (2007) e os Batalhes por Brigadas (1993) que, por sua vez, foram extintas (2007).
2.6 - Os tipos de postos da Guarda

A doutrina da GNR, prev a possibilidade de existncia das seguintes designaes de Postos: Postos Territoriais, Postos de Atendimento, Postos Privativos, Postos de Observao, Postos Temporrios, Posto de Fronteira, Posto de Trnsito, Posto Fiscal103, Posto mvel e Posto virtual. Vejamos a sua caracterizao. Posto de Atendimento: depende funcionalmente de um posto territorial em cuja ZA est implantado. Tem como principais atribuies, receber denncias e manter a presena da Guarda numa determinada rea circunscrita. O seu efectivo diminuto, em regra uma patrulha destacada do efectivo do posto de que depende. Funciona em determinados perodos do dia, em regra oito horas seguidas ou interpoladas. Posto Temporrio: tem uma misso idntica do posto territorial, embora apenas funcione em certas alturas do ano ou em determinados perodos
102 103
BRANCO, Carlos Guarda Nacional Republicana, p. 200. GNR - Manual de Operaes: Volume I, p. IV-4 e IV-5. 68
que o justifiquem. A Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro prev dois postos territoriais com o atributo de posto sazonal: o posto territorial da Praia de Pedrgo / Destacamento Territorial de Leiria e o Posto Territorial de Porto Covo / Destacamento Territorial de Santiago do Cacm. Posto Privativo: funciona por solicitao de entidades pblicas ou privadas, mediante contrato celebrado com a Guarda, com a misso de segurana de rea ou de instalaes. Fica na dependncia do Destacamento em cuja ZA est implantado. Posto de Observao: tem a misso de vigilncia e observao de um determinado sector de responsabilidade. Posto de Fronteira: tem como principal misso, a fiscalizao e controlo da entrada e sada de cidados nacionais e estrangeiros num ponto de fronteira autorizada. Os CCPA tambm tm esta misso. Posto de Trnsito: fica na dependncia de um Destacamento de Trnsito e tem a misso de fiscalizao e de segurana rodoviria numa determinada rea circunscrita. O seu efectivo diminuto, em regra uma patrulha destacada. Esto previstos dezassete postos de trnsito no Anexo I da Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro104. Posto Fiscal: executa misses especficas de natureza tributria, fiscal e aduaneira e de segurana de instalaes e estncias aduaneiras 105. Note-se que no Manual de Operaes (Volume I: p. IV-4) previa-se como misso principal a vigilncia e a fiscalizao no mbito fiscal-aduaneiro. Esto previstos sete postos fiscais no Anexo I da Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro 106. Os postos territoriais, o cerne deste estudo, so classificveis em Tipo A, B ou C, nos termos da aliena a) do n. 1 do artigo 3. da Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro:
104
Postos de Trnsito: Santa Maria da Feira, Ourique, Fafe, Covilh, Figueira da Foz, Vendas Novas, Estremoz, Tavira, Caldas da Rainha, Maia, Abrantes, Salvaterra de Magos, Coina, Grndola, Ponte de Lima, Chaves e Santa Comba Do.
105 106
Despacho n. 53/09-G de 30 de Dezembro de 2009 do Comandante-Geral: 3. j.. Postos Fiscais: Arada, Aeroporto de Faro, Alfragide, Pedras Rubras, Bantica, Aeroporto do Funchal e Zona Franca da Madeira.
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PTer tipo A: de comando de Sargento-chefe ou Sargento-ajudante, com um efectivo superior a cinquenta militares (no se define um efectivo mximo). PTer tipo B: de comando de Sargento-ajudante ou Primeiro-sargento, com um efectivo entre trinta e cinquenta militares. PTer tipo C: de comando de Primeiro-sargento ou Segundo-sargento, com um efectivo inferior a trinta militares (no se define um efectivo mnimo). Parece que a inteno do legislador foi promover a classificao dos postos territoriais, mediante critrios no especificados, ao que corresponde um efectivo de referncia e um determinado posto hierrquico para o respectivo comandante de posto, dentro da categoria profissional de Sargento. Esta tipologia classificativa no inovadora pois o n. 1 do art. 10. do anterior RGSGNR, aprovado pela Portaria n. 722/85 de 25 de Setembro, j previa que os postos territoriais se dividiam em tipo A (mais de 28 militares), B (efectivo entre 17 e 27) ou C (at 16 militares). Mais tarde o Manual de Operaes da GNR, aprovado em 1 de Janeiro de 1997 pelo Comandante-Geral, veio dispor que os postos territoriais podem classificar-se em tipo A, B ou C sem, no entanto, apontar qualquer caracterstica (Volume I, p. IV-4). Na extinta Brigada Territorial n. 5, com sede em Coimbra existiam ainda Postos tipo D (at 12 militares, incluindo o Comandante de Posto) que funcionam com o servio de atendimento apenas no horrio de expediente, das 09H00 s 17H00. Efectuando uma anlise realidade, ou seja, considerando o efectivo existente em Maio / Junho de 2010 (que certamente no resultado do acaso) e depois aplicando a tabela actualmente em vigor, podemos verificar a tipologia existente dos postos territoriais. Tabela n. 6 Tipologia dos postos territoriais existentes Efectivo existente
(em Maio / Junho de 2010)
TIPO de PTer A B C
Postos (e subdestacamentos) territoriais

(em Portugal continental)
Superior a 50 Entre 30 e 50 (ambos inclusive) Inferior a 30 TOTAL
5 57 403 465
1,08 % 12,26 % 86,67 % 100 %
Fonte: DEPO / DO / CO / CG GNR.
70
Apreciando estes dados reais verifica-se que a largussima maioria dos postos territoriais, cerca de 87%, tem menos de 30 militares e que apenas uma pena franga marginal tem mais de 50 militares (1,02%). Os restantes, 12,26 % tm um efectivo superior a 29 e inferior a 51. Outro aspecto interessante a ausncia da definio de um efectivo mnimo por posto territorial, o que impede saber qual o efectivo mnimo total necessrio da Guarda para os guarnecer. Se, por exemplo, o efectivo mnimo de um posto territorial for 20 militares, ento seriam necessrios, pelo menos, 9560 militares para guarnecer os 478 postos territoriais previstos, excluindo os Aores e a Madeira, que sendo includos implicariam um aumento para 9800 elementos, para 490 postos territoriais. Mesmo continuando a admitir, por hiptese, que o efectivo mnimo necessrio de 20 militares, o nmero total de 9800 elementos persiste em ser insuficiente, pois, por lei e na realidade existem postos que podero ter mais de 30 militares e at mais de 50, como j se comprovou. Assim, se efectuarmos uma nova estimativa em que consideramos numa parcela o efectivo real dos postos com mais de 29 militares e, na outra parcela, um efectivo mnimo de 20 militares para os restantes postos, obtemos um valor prximo de 11 000 de militares. Tabela n. 7 Efectivo por tipologia de posto territorial Postos (e subdestacamentos) territoriais Tipo A e B: existentes em razo do efectivo em Maio / Junho 2010 Restantes postos TOTAL 62 428 490 Efectivo 2400 existente 8560 necessrio 10960
Fonte: DEPO / DO / CO / CG GNR.
Podemos ainda considerar uma nova espcie de posto territorial, alis como temos vindo a fazer at aqui, na medida em que se trata de um tipo de posto territorial especialmente enquadrado: o subdestacamento territorial
107
107
. Para justificar esta
O subdestacamento no uma inovao doutrinria resultante da reforma da GNR ocorrida em 2007 porque consta no Manual de Operaes da GNR, aprovado em 1 de Janeiro de 1997 pelo ComandanteGeral: Volume I, p. IV-5. No entanto, agora existem efectivamente subdestacamentos territoriais, sem prejuzo de terem existido experincias anteriores como, por exemplo, em Albufeira.
71
classificao podem ser alegados os seguintes argumentos: O RGSGNR define expressamente que todas as referncias efectuadas no presente regulamento ao escalo Posto, devem ser consideradas extensveis ao escalo subdestacamento e ambas as estruturas esto situadas no mesmo escalo de comando
108
. Logo, os deveres, as
atribuies e as competncias do comandante de subdestacamento territorial so iguais s do comandante de posto territorial109. Ambos dependem do Destacamento Territorial. Ambos tm uma rea de responsabilidade atribuda. No tm uma diferenciao expressa quanto ao nmero de efectivos. A criao de subdestacamentos territoriais pode ser efectuada pelo Comandante-Geral, por razes de natureza operacional (entenda-se para garantir um melhor cumprimento da misso) e sem prejuzo da manuteno do dispositivo territorial definido pelo MAI, de entre os postos territoriais existentes, como se viu anteriormente. Esta estirpe de posto territorial, o subdestacamento territorial, diferencia-se apenas no requisito do seu comando dever ser exercido por um militar da subcategoria profissional de oficial subalterno, em vez de ser da categoria profissional de sargento. Neste trabalho vamo-nos interessar, na mesma medida, pelos postos territoriais e pelos subdestacamentos territoriais. No entanto, o conceito de posto de atendimento vai ser utilizado na ltima fase do trabalho pelos motivos a descritos. A seleco deste conjunto de postos resulta do critrio adoptado ab initio para a circunscrio da temtica deste trabalho e que agora se esmia. Enquanto os postos privativos, de observao, de fronteira, de trnsito e fiscais tm uma misso especfica em reas delimitadas, os postos territoriais e as suas variaes (subdestacamento, posto de atendimento e posto temporrio) destinam-se a cumprir a misso geral da Guarda, ainda que o seu funcionamento possa ser limitado no tempo (posto de atendimento e posto temporrio). Impe-se efectuar uma pequena ressalva sobre os postos mveis. O posto mvel uma patrulha, que utiliza uma viatura especialmente escolhida para permitir o atendimento
108 109
RGSGNR: art. 4 n. 1 alnea e) e n. 2. Competncias do Comandante de Posto: RGSGNR artigos 18 e 160 n. 4. 72
de pessoas, normalmente tipo furgo, mas no uma estrutura orgnica, inserindo-se, por isso, na temtica das formas e dos modelos de policiamento e no na rea de estudo e anlise demarcada para a realizao este trabalho. Em ltima instncia, poderamos enquadrar o posto mvel, como um posto de atendimento mvel. Em sentido amplo podemos ainda considerar outra tipologia de posto da GNR: o Posto Virtual. Trata-se de uma aplicao informtica disponvel no site oficial da GNR (www.gnr.pt) que gerida pela Direco de Comunicaes e Sistemas de Informao, do Comando Operacional da GNR. Permite que em qualquer parte do Mundo, onde se tenha acesso internet, qualquer pessoa, que domine minimamente a lngua portuguesa, possa consultar um vasto nmero de informaes sobre a temtica da segurana ou interagir com a GNR, possibilitando por esta via melhorar a qualidade do servio prestado aos cidados. Esto disponveis para consulta conselhos policiais (ex.: Em casa, deixe as portas e janelas fechadas sempre que sair) e conselhos de trfego (ex.: Observe e respeite a sinalizao e cumpra com o mximo rigor as indicaes que ela lhe fornece.) e ainda as plataformas electrnicas interactivas designadas por formulrios110, e-queixa e e-perdidos / achados. Os dois ltimos separadores permitem o acesso, respectivamente, ao Sistema de Queixa Electrnica111 e ao Portal de Perdidos & Achados112. No entanto, em 11 de Dezembro de 2010, o Posto Virtual j no constava no portal oficial da GNR, apesar das restantes ferramentas se manterem. Assim, dada a mutao do sistema e o reduzido grau de desenvolvido impe-se que a sua descrio neste trabalho seja sucinta e breve pois, concomitantemente, tambm no aqui objecto de estudo. Resta ainda esclarecer que o conceito de posto sede refere-se aos postos territoriais situados junto ao comando do destacamento pelo que no se refere a uma tipologia de posto, mas sim localizao do posto.
110 111
Est disponvel um nico formulrio: requerimento para lanamento de fogo-de-artifcio (05/10/2010). O Sistema de Queixa Electrnica SQE foi criado pela Portaria n. 1593/2007 de 17 de Dezembro, DR 1 srie n. 242, p. 8945 a 8949 e destina-se a simplificar a apresentao s foras de segurana de queixas e denncias em determinados tipos de crime.
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uma ferramenta digital que disponibiliza um conjunto de servios relacionados com a inventariao de objectos achados e entregues s foras de segurana, ordenados por categorias e devidamente indexados para efeitos de pesquisa. Foi criada no mbito do Sistema Integrado de Informao sobre Perdidos e Achados SIISPA: Portaria n. 1513/2007 de 29 de Novembro, DR 1 srie n. 230, p. 8688 a 8691.
73
2.7 - A organizao do posto territorial da Guarda

A experincia tem ensinado que a organizao das quase cinco centenas de postos territoriais, como de outras estruturas, amide definida por especificidades locais, nem sempre difundidas pelo que em detrimento de se denunciarem todos as particularidades cuja revelao e anlise seria, certamente, uma tarefa ciclpica, vamos considerar o modelo universalmente conhecido e reconhecido em normas avulsas da GNR. Os PTer articulam-se, no mnimo, no Comandante de Posto e nos patrulheiros, podendo aqui ser includos os militares de cavalaria que integram, ou no, as esquadras de cavalaria. Esta estrutura simples caracteriza-se por dispor de dois nveis hierrquicos (o comandante de posto e os patrulheiros) sendo pouco formal e especializada. Noutros locais podem existir, progressivamente, o Adjunto do Comandante de Posto (vulgo interino), a Secretaria e a Equipa de Investigao e Inqurito (EII) sem prejuzo de existirem casuisticamente outros ncleos, equipas ou elementos com reas funcionais especficas, como por exemplo um militar afecto especialmente ao cumprimento de diligncias judiciais (vulgo notificaes). Neste caso, organiza-se uma estrutura funcional, baseada na especializao de alguns militares em determinadas actividades. Refira-se que tipicamente um Posto no tem estruturas de suporte com o sentido de servios de apoio geral como manuteno de instalaes, alimentao, oficinas e outras funes auxiliares, tais como barbeiros, sapateiros, correeiros e alfaiates os quais deveriam garantir a auto-suficincia da unidade em situaes de crise. Tambm no dispem de estruturas orgnicas do SEPNA, mas podem ter sediado nas suas instalaes equipas que dependem do escalo hierrquico superior: o Comandante de Destacamento. O comandante do PTer um militar da categoria profissional de sargentos 113 , conforme vimos num subcaptulo anterior. No entanto, frequente encontrar postos territoriais comandados por Cabos ou Cabos Chefes, cujo suporte legal se enraza no n. 1 do artigo 50. do EMGNR. Os seus deveres e competncias funcionais esto elencados exaustivamente nos artigos 18. e 160. n. 4, ambos do RGSGNR. No essencial o Comandante de Posto o principal responsvel pela disciplina, aprumo, formao, administrao, moral e servio (quer o que executa, quer o que deixa de
113
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 39 n. 3. 74
executar) dos militares que comanda, competindo-lhe dirigir, coordenar e controlar as foras e os meios que tenha sua disposio e ainda garantir o cumprimento das normas legais em vigor por parte do seu efectivo. Nos casos em que existir, ao Adjunto do Comandante de Posto, cabe-lhe coadjuvar o Comandante de Posto no exerccio das suas funes, nomeadamente, nas reas da administrao, da formao e da actividade operacional e substitu-lo na sua ausncia114. uma funo tpica de Segundo-sargento, Cabo-mor ou Cabo-chefe115. Dispe sempre de uma Secretaria ou equivalente que concentra as actividades de suporte aos recursos da unidade116. As Secretarias dos postos territoriais so constitudas por um nmero reduzido de militares (um ou dois) e tm como misso coadjuvar o Comandante de Posto em todas as tarefas administrativas relativas ao servio, nomeadamente, no tratamento da correspondncia e na realizao de actos processuais relacionados com as contra-ordenaes ou outras diligncias (fora do mbito da investigao criminal) solicitadas por autoridades administrativas e judicirias. A sua implementao da competncia do Comandante Territorial117. Todos os postos territoriais, atravs do patrulhamento, executam tarefas no mbito do primeiro nvel do servio de investigao criminal 118 , mas aqueles que tiverem um efectivo orgnico de referncia igual ou superior a 25 militares devem possuir uma EII, integrada na estrutura da investigao criminal com um efectivo entre um e trs militares. As EII s so um rgo do posto e tm uma tripla dependncia: organicamente dependem directamente do Comandante de Posto, tecnicamente e no que diga respeito preveno e investigao de crimes dependem do Ncleo de Investigao Criminal do Destacamento Territorial e funcionalmente dependem da autoridade judiciria competente. Em finais de Outubro de 2010 existiam 245 EII. Possuem as seguintes competncias: levar a efeito as investigaes dos crimes que se revistam de menor complexidade e que se enquadrem nas competncias da Guarda, com excepo dos crimes de droga; promover a investigao de ilcitos contra-ordenacionais e o
114 115 116
RGSGNR: art. 19.. EMGNR: art. 231 n. 2 al. e) e art. 254 n. 2 al. a). ACCENTURE Estudo de racionalizao de estruturas da GNR e da PSP: Relatrio final, p. 14, 46 e 48. Garantidamente este conceito de Secretaria no significa a afectao em permanncia de efectivos. GNR - NEP / GNR 3.40 da 3 REP/CG de 13 de Novembro de 2003. RGSGNR: art. 193, n.s 1 e 2. 75
117 118
tratamento dos acidentes de viao mais complexos; satisfazer os pedidos de diligncias efectuados pelas autoridades judicirias ou administrativas; auxiliar o Comandante de Posto no desenvolvimento da actividade de investigao criminal e colaborar com o Ncleo de Investigao Criminal do Destacamento. Residualmente podem prestar apoio ao Comandante de Posto em aspectos relacionados com a Secretaria e levar a efeito aces preventivas de investigao criminal nos lugares pblicos mais crticos. Os militares dos postos designados por patrulheiros so da categoria profissional de guarda (normalmente com os postos de Guarda, Guarda Principal e Cabo) e cabe-lhes executar o servio de patrulhamento e de atendimento. Como diria Mintzberg, so o centro operacional pois compreende todos os membros que executam o trabalho bsico relacionado directamente com a produo de bens ou servios119. A patrulha a principal modalidade de execuo do servio policial. A misso das patrulhas , fundamentalmente, a segurana e proteco de pessoas e bens, a ordem e tranquilidade pblicas, a observncia do cumprimento das leis e outras disposies regulamentares, o reconhecimento activo da zona de aco, a vigilncia de pontos e instalaes sensveis 120 , o auxlio e socorro, sem prejuzo da existncia de instrues especiais (ex.: notificaes) ou de misses especficas (ex.: servio gratificado). A vigilncia merece um especial relevo porque por natureza uma aco preventiva em virtude de ter como objectivo a recolha de informaes destinadas a habilitar as polcias a prevenir possveis perturbaes ou ameaas enquanto vector potencial de dano (prevenir) ou, caso se produzam, a adoptar as necessrias providncias para minorar os danos (proteger) e a permitir a identificao de forma clere do agente perturbador da ordem, actuando prontamente (reprimir: uso da fora, investigar, reunir provas e apresentar os infractores Justia). O reconhecimento activo da zona de aco entronca nesta mesma vigilncia e assume-se como uma actividade que permite conhecer pormenorizadamente o espao fsico e social. Esta uma ferramenta essencial contra o improviso. Doutrinariamente, os postos utilizam essencialmente dois modelos de patrulhas:
119
Sesso sobre A organizao inserida na disciplina de Administrao das Organizaes ministrada ao Curso de Promoo a Oficial Superior da GNR - 2008 / 09.
120
Podem ser considerados pontos sensveis: povoaes, ncleos populacionais, complexos industriais, servios hospitalares, pontos importantes das vias de comunicao, escolas, bancos, farmcias, ourivesarias, armeiros, etc (RGSGNR: art. 140 n. 2).
76
as patrulhas policiais e as patrulhas s ocorrncias 121. Ambas tm uma misso, giros e horrios pr-definidos. As patrulhas s ocorrncias distinguem-se por terem a durao de um turno de 8 horas seguidas, tendo em vista, garantir a disponibilidade imediata para assegurarem o tratamento policial de situaes inopinadas ou de ocorrncias extraordinrias e a assistncia a cidados em risco ou necessitando de auxlio, desempenhando patrulhamento policial normal quando no estiverem empenhadas. Desde o incio do ano de 2001, existe regulamentado e implementado, um modelo de servio dirio nos postos territoriais designado por agrupamentos de postos. Esta inter organizao entre postos surgiu pelo crescente esgotamento e o imobilismo de modelos tradicionalmente consagrados da Guarda pela prtica quotidiana enraizada e visvel depauperamento dos efectivos de alguns dos Postos122. Explicando: para garantir o funcionamento ininterrupto (24H/24H) de um posto territorial necessria a disponibilidade diria de 9 efectivos para o desempenho do servio ordinrio, sendo 3 para execuo do servio de atendimento (1 militar X 3 turnos de 8 horas = 3 militares) e 6 do servio de patrulhamento (2 militares X 3 turnos de 8 horas = 6 militares). Com recurso ao inqurito realizado podemos analisar dois aspectos operacionais que comprovam o depauperamento dos efectivos dos postos territoriais. Grfico n. 2 Funcionamento temporal dos postos territoriais
Patrulhamento em permanncia
Sim 62,80%
No 29,89%
Atendimento em permanncia
Sim 78,28%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
No 14,41%
80% 90%
Fonte: inqurito [pergunta 15: O PT garante em permanncia (24H/24H) pelo menos uma Patrulha com o efectivo mnimo de 2 militares? (Responda Sim ou No) e pergunta 16: O PT assegura em permanncia (24H/24H) o atendimento presencial no Quartel? (Responda Sim ou No)]
121
As patrulhas podem ser classificadas quanto ao tipo (genricas ou especficas), quanto ao ambiente operacional (terrestre, aqutico, areo), quanto forma (giro, rea, local, misto) e quanto mobilidade (apeada, a cavalo, moto, auto, em embarcao, etc).
122
GNR - NEP 3.01 da Brigada Territorial n. 5 Coimbra de 10 de Fevereiro de 2001: p. 1. 77
No apurado 7,31%
No apurado 7,31%
100%
Conclui-se que os postos territoriais que asseguram em permanncia pelo menos uma patrulha com o efectivo mnimo de 2 militares, tambm asseguram o servio de atendimento presencial no quartel em permanncia (24H / 24H): 62,8 %. Depois surge uma margem de 15,48 % (78,28% menos 62,8%) que embora no assegure o patrulhamento em permanncia, assegura o atendimento. Resta uma margem de 14,41 % que nem assegura o patrulhamento, nem o servio de atendimento (no universo apurado de 92,69 % dos postos). O quadro deficitrio de efectivos uma realidade que no adianta fugir e que institucionalmente assumido atravs do Plano de Actividades da GNR para 2011 (p. 42), disponvel do site oficial da GNR, na medida, em que a sntese da anlise interna, inserida na anlise SWOT, considera como um ponto fraco os escassos recursos humanos. Perante esta incapacidade dos postos territoriais disporem de autonomia operacional mnima necessrio promover a mudana deste paradigma. Importa efectivamente pugnar pela autonomia operacional necessria dos postos da Guarda, na medida, em que estes garantam na sua ZA uma continuidade temporal do seu servio, sem interrupes, o que pressupe uma capacidade operacional de referncia, traduzida em meios humanos e materiais, capaz de permitir o cumprimento da sua misso na sua ZA em situaes de normal convivncia social, reservando a necessidade de reforo para os casos de graves alteraes da tranquilidade pblica ou por motivo da realizao de eventos extraordinrios ou de assinalvel dimenso. O arqutipo a construir dever seguir, pelo menos, uma das seguintes linhas: aumento substancial dos efectivos, aumento substancial da carga horria dos efectivos123, reduo do nmero de postos ou reorganizao do modelo do posto territorial. Como se percebe este trabalho debrua-se especificamente sobre esta ltima via. Retomando a organizao do agrupamento de postos. Esta consiste num conjunto de dois ou trs postos (excepcionalmente quatro), do mesmo destacamento que em permanncia garantem o policiamento conjunto das zonas de aco, atravs do emprego das patrulhas dos postos adstritos, sob o comando, direco e controlo do respectivo Comandante de Destacamento. Este modelo pressupe que exista um Posto vulgo posto director ou coordenador
123
O actual EMGNR prev o estabelecimento, pela primeira vez, de um horrio de referncia semanal para os militares que exeram funes policiais, atravs da fixao de um nmero de horas mximo de trabalho semanal com compensao em crdito horrio, a regular por portaria conjunta dos membros do Governo responsveis pelas reas das finanas e da administrao interna (prembulo e artigo 26.).
78
- a funcionar ininterruptamente e implica que tenha agrupado a si 1,2, 3 ou 4 postos. Enquanto o 1 garante em permanncia o servio de atendimento os outros apenas nomeiam o servio de atendimento no perodo compreendido entre as 09H00 e as 17H00 e fora deste perodo, tm a particularidade, de reencaminhar as chamadas telefnicas para o 1. Este modelo assemelha-se a um servio comercial ou a uma repartio pblica com um horrio de trabalho entre as nove da manh e as cinco da tarde atendendo ao perodo de abertura da porta do quartel ao pblico (horrio de funcionamento). Por outro lado, o patrulhamento do agrupamento assegurado, por rotatividade, pelas patrulhas de todos os postos que o integram. Assim, um PTer pode estar encerrado, mas mesmo assim ter uma patrulha de servio, na sua ZA ou fora dela, e um posto director pode ter um militar de atendimento, mas no ter nenhuma patrulha. Este modelo de organizao, no altera a misso do posto, no se traduz na sua extino e no transforma formalmente um posto territorial num posto de atendimento. Em sntese, a orgnica de um posto territorial da Guarda multiforme pois pode variar entre uma estrutura simples com o Comandante de Posto e os patrulheiros e uma estrutura funcional, cujo modelo de referncia pode dispor da seguinte organizao: o Comandante (1 militar), o Adjunto do Comandante (1 militar), a componente de apoio ao Comandante do Posto e ao funcionamento do posto (nmero varivel de militares) e os patrulheiros (nmero varivel de militares). Organograma n. 3 Estrutura de referncia de um posto territorial
79
2.8 - A misso do posto territorial da Guarda

O posto territorial a mais pequena unidade orgnica da Guarda, sendo a unidade de quadrcula que no dispositivo territorial, por via da sua disperso, constitui uma malha sistemtica de ocupao do terreno. um escalo detentor fundamentalmente de responsabilidade operacional cuja misso garantir o cumprimento da misso geral da GNR. Como, por um lado, os destacamentos territoriais tm a misso de manter a lei e a ordem, auxiliar e proteger os cidados e vigiar o territrio, com especial incidncia nos pontos sensveis e, por outro lado, articulam-se em postos e subdestacamentos, podemos concluir que os postos territoriais prosseguem a misso dos destacamentos territoriais. Em paralelo, verifica-se que o servio policial incide, em especial, na observncia do cumprimento das leis, na manuteno da ordem pblica e da segurana dos cidados e da propriedade e no seu restabelecimento caso seja ofendida e em auxiliar e proteger as pessoas (apoio e socorro). Este mesmo servio policial fundamentalmente desempenhado pelas patrulhas feitas pelos militares dos postos, pelas visitas de inspeco e superviso destinadas a fiscalizar a boa execuo do servio e efectuadas por oficiais, sargentos e comandantes de posto e pelas visitas s localidades a serem feitas pelos oficiais e pelos comandantes de posto para se aquilatar do que interessa s populaes no mbito do policiamento. As operaes policiais que os PTer desenvolvem, para alm do patrulhamento, podem ser as seguintes: cerco (destina-se a evitar a fuga de indivduos a deter e impedir a retirada de objectos utilizados em prticas delituosas), batida, buscas, rusgas, policiamento de espectculos, operaes STOP, escolta (evitar a fuga de presos), operaes estticas de segurana e operaes de auxlio e socorro. Entretanto, o recente RGSGNR dividiu a misso geral da Guarda,
fundamentalmente, em onze reas ou misses especficas (Anexo 2: reas em que se desenvolve a misso da GNR). Conjugando todas estas premissas ao que se associa o conhecimento que se tem da actividade dos postos pode-se obter o seguinte corolrio: os postos desempenham quotidianamente misses policiais, de segurana e ordem pblica, de fiscalizao e de regulao rodoviria, de fiscalizao fiscal e aduaneira, de investigao criminal, de proteco da natureza e do ambiente e de proteco e socorro.
80
Como bom de adivinhar esta no deve ser a concluso final, atendendo ao largo espectro destas misses que no podem ser cumpridas em igual medida pois a especificidade dos conhecimentos, tcnicos e legais, requeridos para a sua real execuo impede que todos os militares conheam tudo de todas as matrias. Dito o mesmo por outras palavras, trata-se da impossibilidade de todos saberem muito de tudo, em detrimento de muitos saberem um pouco de tudo (os generalistas) e poucos saberem tudo de um pouco (os especialistas). O cidado espera do polcia que ele tenha a sabedoria de Salomo; a coragem de David; a fora de Sanso; a pacincia de Job; a autoridade de Moiss; a bondade do Bom Samaritano; o saber estratgico de Alexandre; a f de Daniel; a diplomacia de Lincoln; a tolerncia do Carpinteiro de Nazar; e ainda um conhecimento profundo das cincias naturais, biolgicas e sociais. Se ele tiver tudo isto, pode-se esperar que seja um bom polcia124. Nos tempos actuais as sociedades so cada vez mais complexas, os cidados mais exigentes e o quotidiano mais tcnico. J Fernando Pessoa dizia em 1928 Ningum sabe que coisa quere. / Ningum conhece que alma tem, / Nem o que mal nem o que bem / (Que nsia distante perto chora?) / Tudo incerto e derradeiro. / Tudo disperso, nada inteiro. / Portugal, hoje s nevoeiro125 Os estados de direito vm patenteando um mpeto regulador produzindo constantemente legislao, doutrina e jurisprudncia, que por sua vez, teima em ser alterada a um ritmo vertiginoso, modificando-se o quadro normativo, impedindo muito vezes a sua consolidao. Esta mudana alucinante tem imposto o modelo da especializao em busca da maximizao da eficcia e da produtividade. A GNR no pode ficar alheia a este processo de mudana civilizacional (mesmo que tente sob o manto do esprito de servio e de misso), pois aos seus elementos policiais requerido, cada vez mais, uma habilitao de excelncia, uma constante actualizao, ambas certificadas e reconhecidas, a par de uma vocao para uma dupla servido causa pblica, por serem militares e por serem polcias, e de um comportamento impoluto. Tem de se aceitar este pressuposto assumindo esta informao como verdadeira. A ttulo de mero exemplo, no se pode exigir a um mesmo elemento de uma fora
124
ALVES, Armando Em busca de uma sociologia da polcia, p. 301, citando Augusto Volmer, chefe da polcia na Califrnia, considerado o iniciador do profissionalizao da polcia. PESSOA, Fernando Mensagem, p. 123. 81
125
de segurana que tenha um desempenho constante e proficiente ao fiscalizar um condutor de um transporte de matrias perigosas (legislao rodoviria), a policiar uma claque de futebol (ordem pblica), a fiscalizar o IVA (rea fiscal), a descobrir o autor de um furto (investigao criminal), a fiscalizar a extraco de gua do domnio hdrico (proteco da natureza), a combater incndios (proteco e socorro) ou a realizar uma guarda de honra no exterior de um cemitrio por motivo da realizao do funeral de um militar da GNR (rea honorifica). Como refere Armando Alves Ao patrulheiro da polcia de proximidade, como expresso tpica no sistema de lotage, no possvel ser um especialista de cada um dos aspectos que interessam polcia, portanto, a sua eficcia em muitos campos limitada. Temos antes que v-lo como um generalista, polivalente at certo ponto, efectivamente vocacionado para o policiamento geral126. Assim, os postos territoriais da Guarda podendo percorrer todas as referidas misses, confrontam-se com a necessidade de privilegiarem umas em relao s outras, segundo dois critrios: um critrio de excluso - a especialidade - e um critrio de incluso a urgncia. A especialidade: nos termos da qual tm de passar para segundo plano as misses que so (ou podem ser) cumpridas por unidades e subunidades especializadas (ex.: UAF, Destacamentos de Trnsito, Postos Fiscais) ou por servios especficos (ex.: SEPNA, NIC, GIPS, Destacamento de Interveno). A urgncia: um corolrio da implantao territorial o conhecimento da ZA, a proximidade geogrfica e a imediao temporal s ocorrncias, mediante a existncia de patrulhas, o que permite uma pronta interveno e a concretizao de diligncias urgentes e indispensveis. O perigo na demora da interveno, protelando a interveno inicial, poder hipotecar irremediavelmente o objectivo subsequente da actuao das foras de segurana, dos tribunais, das autoridades administrativas, etc, seno forem acautelados meios de provas ou recolhidas informaes, que se perdem se no forem logo preservadas ou recolhidas. Alm disso, uma adequada actuao na fase inicial quando um problema
126
ALVES, Armando Em busca de uma sociologia da polcia, p. 213. Na mesma obra, entende-se lotage como sendo a atribuio de pequenas zona ou ilhotas de responsabilidade (p. 173) ou a individualizao operacional de agrupamentos ou clulas de casario, com atribuio do seu patrulhamento a agentes apeados, especializados e permanentes (p. 179).
82
simples pode evitar, que com o decurso do tempo, passe a ser um problema de grandes propores exigindo uma soluo complexa e dispendiosa. Um exemplo desta realidade a deslocao efectuada por elementos dos postos territoriais a acidentes de viao. Os acidentes de viao apenas com danos materiais constituem um dos processos que mais recursos consome e que cuja reviso deveria, por isso, ser considerada. Tipicamente, quando se verifica um acidente de viao, os elementos da GNR so accionados via 112 ou por contacto da respectiva unidade. Estima-se que cada deslocao envolva em mdia cerca de uma hora (deslocao e permanncia no local), no mnimo, dois elementos e uma viatura para se deslocarem e, adicionalmente, um mnimo de uma hora de trabalho administrativo posterior (registo de participaes, emisso de certides, Boletim Estatstico de Acidente de Viao, etc.)127. No obstante cumprir aos postos territoriais velar pelo cumprimento das leis e regulamentos (competncia genrica), de desempenharem misses internacionais (ex.: controlos mveis), honorficas e militares, constituindo uma unidade elementar polivalente, resta rematar atribuindo-lhes as seguintes misses principais na rea policial: Garantir a manuteno da ordem pblica (polcia administrativa geral). Manter e restabelecer a segurana e a tranquilidade de pessoas e bens (polcia administrativa geral). Fiscalizao e regulao rodoviria (polcia administrativa especial). Investigao criminal no 1 nvel (polcia criminal). Auxiliar e proteger as pessoas (apoio e socorro). Em suma, os postos territoriais so um escalo eminentemente operacional com profundas responsabilidades em assegurar o cumprimento da misso policial da Guarda, nas suas diferentes vertentes conforme se ilustrou na Tabela n. 3 reas da misso da GNR. Estas misses de carcter policial cumprem-se atravs do patrulhamento intensivo de toda a zona de aco da Guarda sendo exercidas, prioritria e quotidianamente, de forma preventiva, pela vigilncia, fiscalizao e presena, bem como, eventualmente, pela actuao correctiva como exigncia do cumprimento da lei.
127
ACCENTURE Estudo de racionalizao de estruturas da GNR e da PSP: Relatrio final, p. 155 e 156. 83
CAPTULO 3 - ANLISE DA ENVOLVENTE EXTERNA DOS POSTOS DA GUARDA 3.1 - A populao

Por tudo o que foi dito anteriormente, as pessoas, esto no centro da actividade dos postos da Guarda. Estes existem para proteger as pessoas e assegurar o pleno e regular exerccio dos direitos, liberdade e garantias dos cidados, permitindo que cada indivduo possa desenvolver a sua actividade num ambiente de s convivncia social, liberto de ameaas, agresses ou medos. As pessoas so o fim da actividade policial desenvolvida pelos postos da Guarda cuja ZA abrange 53,8 % da populao residente em Portugal. Tabela n. 8 Populao residente por posto territorial Populao residente <= 2500 > 2500 e <= 5000 > 5000 e <= 7500 > 7500 e <= 10 000 > 10000 e <= 12500 > 12500 e <= 15 000 > 15 000 e <= 17 500 > 17500 e <= 20 000 > 20 000 e <= 22 500 > 22 500 e <= 25 000 > 25 000 e <= 27 500 > 27 500 e <= 30 000 > 30 000 TOTAL Postos Territoriais Qt. % 46 9,89 92 19,78 58 12,47 71,83 57 12,26 46 9,89 35 7,53 21 4,52 21 4,52 16,77 20 4,30 16 3,44 7 1,51 10 2,15 11,40 36 7,74 465 100 100 Percentagem da populao total da GNR abrangida 1,13 5,65 6,44 8,11 8,89 7,11 7,10 6,66 7,25 6,52 3,12 4,82 27,21 100
37,32
27,53
35,15
Fonte: DEPO / DO / CO / CG GNR (Maio / Junho de 2010)
Foram ainda extrados outros indicadores estatsticos: a mdia nacional da populao residente dos postos da Guarda 12 000, a mediana 8 986 e existe uma amplitude de 99 041 habitantes, perante um mnimo de 608 e um mximo de 99 649128.
128
Mediana: valor do indicador que ocupa a posio central depois de ordenados todos os valores, ou seja, o nmero de dados inferiores mediana igual ao nmero de dados superiores.
84
Este indicador , por si s, suficientemente justificador das mltiplas formas de organizao dos PTer, como vimos no subcaptulo da organizao do posto territorial da Guarda. Estamos perante uma variao extraordinariamente grande dos diferentes universos populacionais abrangidos pelos distintos postos da Guarda o que permite justificar a criao dos subdestacamentos territoriais, na medida em que estes devam ser resultantes de motivos de ordem operacional, reforando-se o enquadramento do efectivo. No entanto, esta amplitude apresenta-se algo incoerente. Como explicar que 71,83 % dos postos da Guarda abranjam 37,32 % da populao, ou, que 11,40 % abranjam 35,15 % dos habitantes? Ou ainda que existam 8 PTer com menos de 1 000 habitantes e 36 com mais de 30 000 habitantes? Vejamos esta relao ilustrada detalhadamente. Grfico n. 3 Relao: postos por populao / populao total da GNR
Populao por grupos
>30000 2,15
7,74 4,82 1,51 3,12 3,44 6,52 4,3 7,25 4,52 6,66 4,52 7,1 7,53 7,11 9,89 8,9 8,11 6,44 5,65 1,13 0 5 9,89 10 15 20 25 12,26 12,47 19,78
27,21
]27500:30000] ]25000:27500] ]22500:25000] ]20000:22500] ]17500:20000] ]15000:17500] ]12500:15000] ]10000:12500] ]7500:10000] ]5000:7500] ]2500:5000] <=2500
% Postos % Populao total GNR
30
Percentagem
Como se pode ver, pela diferena de valores dentro de cada grupo populacional, nos extremos existe um desequilbrio: os postos com menos de 5 000 habitantes e os postos com mais de 30 000, o que no absolutamente de estranhar pois a forma de clculo destes indicadores propicia que assim seja.
Poder-se- arguir que esta discrepncia colmatada com o nmero de efectivos atribudos a cada PTer provocando um equilbrio no rcio Populao / Guarda. No entanto, tal tem como consequncia que a mais pequena unidade orgnica da GNR pode assumir uma estrutura orgnica muito diferenciada e assim no se pode tratar de forma igual (misso, meios, competncias) o que diferente (dimenso) ficando bastante dificultado o comando, o controlo, a coordenao, a percepo da realidade, a uniformidade de procedimentos, etc. No se pretende arguir a imposio de uma norma uniformizadora, transformando os postos da Guarda em fotocpias uns dos outros mas, parece ser um bom princpio organizacional seguir uma rota de diminuio substancial das diferenas entre eles, atenuando os extremos. Outra perspectiva de anlise a distribuio geogrfica em razo do distrito (Anexo 4: Dados estatsticos por distrito). Neste parmetro foi utilizada a informao institucional disponibilizada pela DEPO / DO / CO / CG GNR. Grfico n. 4 Rcio distrital: populao / posto territorial
35000 30000
2828 0 2751 3
Rcio distrital Rcio nacional: 12 000
Populao / PT
1980 6
25000 20000 15000 10000 5000 0
1607 3
1401 4 1350 7
1308 1 1261 8 1200 8
1175 9
9977
8748 6455
6026
5879
3985
4070
Sob este ponto de vista, verifica-se que o rcio distrital da populao residente pelos respectivos postos territoriais segue uma diviso entre os distritos do interior (Vila Real, Bragana, Guarda, Castelo Branco, Portalegre, vora e Beja) e Faro com uma
Po rto Br ag Av a ei Vi ro an a Lis do bo Ca a st Co elo im br a Le Sa iria nt ar m Vi se Se u t ba l F Vi aro la R Br eal ag an Ca Gu a st el ard o Br a Po anc rta o leg re v or a Be ja
Distritos
3720
86
relao inferior 10 000 hab. / PTer e os restantes, com uma relao superior a 12 000 hab. / PTer. Os distritos de Coimbra, Leiria, Santarm, Setbal e Viseu esto perto do rcio nacional: 12 000 hab. / PTer e os valores mximos so dos distritos de Lisboa, Aveiro, Braga e Porto. Esta anlise segue em linha com o facto de se verificar uma concentrao populacional na faixa litoral entre Viana do Castelo e Setbal129. Um dos muitos factores que influi na flutuao da populao o turismo e por isso foi escolhido como indicador a capacidade hoteleira na ZA de cada posto da Guarda, tendo-se utilizado como unidade de medida o nmero de camas existentes. Vejamos os resultados. Grfico n. 5 Capacidade hoteleira
Entre 101 e 300: 12,47%
Entre 301 e 500: 2,58% Entre 501 e 1000: 2,80% Entre 1001 e 5000: 2,58%
At 100: 54,41% No apurado: 24,09%
Mais de 5000: 1,08%
N de camas
Fonte: inqurito [pergunta 17: qual a capacidade hoteleira existente na ZA do PT? (indicar o nmero de camas existentes)]
Esta pergunta foi a que teve menor taxa de retorno, pois foram obtidos resultados de 75,91 % do universo total de postos, tendo ficado por apurar os valores de 112 postos territoriais. Analisando as respostas individualmente, verificou-se uma ausncia de dados em reas onde este indicador ter certamente uma grande influncia (ex.: distritos do Porto e do Algarve) pelo que os resultados obtidos no foram tratados por distrito. Nas respostas concretizadas verificou-se que a ZA da larga maioria dos postos territoriais no influenciada substancialmente pela capacidade hoteleira existente pois 54,41 % dos PTer apurados revelaram ter at 100 camas (inclui os que no tm capacidade hoteleira). Segue-se uma parcela ainda relevante de 12,47 % que tm uma capacidade
129
INE Anurio estatstico de Portugal 2008, p. 42-43. 87
hoteleira implantada entre 101 e 300 camas. A partir deste valor podemos considerar dois grupos: entre 301 e 5 000 camas e mais de 5 000 camas que tm, respectivamente, os valores de 7,96 % (2,58 + 2,80 + 2,58) e de 1,08 %. guisa de interpretao podemos enunciar dois aspectos, independentemente de este indicador carecer de uma recolha de dados mais extensiva. A capacidade hoteleira no influencia significativamente a ZA da maioria dos postos territoriais. No entanto, considerando o espectro das respostas, em alguns postos este indicador determinante por influenciar directamente a tipologia da populao (turistas) que de forma regular desenvolve a sua vivncia na sua ZA. Assim, trata-se de um indicador que deve ser analisado caso a caso, pois consoante a dimenso hoteleira e a sua sazonabilidade pode requer per si a implantao de um posto territorial, de um posto sazonal ou, simplesmente, de condicionar a definio das necessidades de efectivos, em permanncia ou em reforo.
3.2 - A rea
A rea de responsabilidade um critrio fundamental no decurso da actividade operacional porque delimita a competncia territorial dos postos da Guarda. O servio policial desempenhado fundamentalmente atravs de patrulhas que, por sua vez, atingem de forma sistemtica e programada todos os pontos da sua ZA, para exercerem a respectiva misso atravs do processo natural dos giros. Verifica-se pois um nexo de causalidade entre a ZA e o processo de patrulhamento e de policiamento. Para se obter uma viso geral dos valores oficiais obtidos sobre a ZA de cada PT podemos apresentar o seguinte diagrama de extremos e quadris. Figura n. 3 Diagrama de extremos e quadris das reas de responsabilidade
Valores indicados em km. Fonte: DEPO / DO / CO / CG GNR (Maio / Junho de 2010).
Verifica-se uma mediana de 138,45 km, existindo uma amplitude de 1 121 km, perante um mnimo de 3 km e um mximo de 1 124 km. 25% dos postos tm at 76,07
88
km (Q1 = primeiro quadril) e 75 % tm at 266,01 km (Q3 = terceiro quadril). A mdia nacional da ZA dos postos da Guarda 186 km. Assim, quanto rea de responsabilidade dos postos territoriais, verifica-se uma grande variao de valores, tal como observmos para o indicador populacional. A prxima tabela ainda mais esclarecedora. Tabela n. 9 ZA dos postos territoriais Postos Territoriais Qt. 157 150 64 49 26 19 465 33,76 32,26 13,76 10,54 5,59 4,09 100 4,09 100 29,89 % 66,02 Percentagem da rea total da GNR abrangida 10,10 24,57 18,16 13,01 19,36 14,81 100 50,53 34,66
rea (km) <=100 >100 e <=200 >200 e <=300 >300 e <=400 >400 e <=500 >500 TOTAL
Para se compreender melhor a relao entre a dimenso territorial dos postos da Guarda e a poro da ZA total da GNR, vejamos o seguinte grfico combinado. Grfico n. 6 Relao: ZA dos postos / ZA da GNR
40 35 30 25 20 15 10 5 0
33,76
32,26 24,57 18,16 19,36 10,54 13,01 13,76
% rea total GNR % Postos 14,81 4,09
Percentagem
10,1
5,59
<=100
]100;200]
]200;300]
]300;400]
]400;500]
>500
rea dos postos territoriais (km)
Verifica-se que 66,02 % dos postos tm uma ZA inferior a 200 km e policiam 34,66 % ZA da GNR. 4,09 % dos postos abrangem 14,81 % da ZA e existam 64 postos (13,76 %) com uma ZA inferior a 50 km (similar a um quadrado com 7,07 quilmetros de
lado). Grosso modo conclui-se que a maioria dos postos tem uma rea inferior a 200 km (corresponde a um quadrado com pouco mais de 14,14 kms de lado) e a generalidade (90,32 %) tem menos de 400 km (corresponde a um quadrado com 20 quilmetros de lado). Resta um pequeno nmero de 19 postos que tm uma dimenso
extraordinariamente grande e por conseguinte tm uma enorme repercusso no total da ZA abrangida da GNR. Relativamente a estes postos com mais de 500 km, antecipamos j, que tm uma densidade populacional de 15 hab. / km, para uma mdia da GNR de 66 hab. / km abrangendo em mdia 9 668 habitantes, para uma mdia da GNR de 12 000. Assim, conclui-se que os postos com uma grande ZA tm, relativamente, pouca populao. Para analisar a dimenso geogrfica dos postos em razo do distrito (Anexo 4: Dados estatsticos por distrito) foi utilizada a informao institucional disponibilizada pela DEPO / DO / CO / CG GNR. Grfico n. 7 Rcio distrital: rea / posto territorial
400 350 363 293 250 244 241 220 213 203 Rcio distrital Rcio nacional: 186 km
rea (km) / PT
300 250 200 150 100 50 0
180 171 167 167 145 138 114 93 92
67
postos territoriais segue uma diviso entre os distritos do interior (Vila Real, Bragana, Guarda, Castelo Branco, Portalegre, vora, Beja) e Santarm com uma relao superior a 186 km / PTer (rcio nacional) e os restantes, com uma relao inferior a este valor,
Br ag an a Po Be rt ja al eg re v Sa ora nt ar Ca G m s t ua el o rda Br an Vi c o la Re al Fa ro Vi s Co e u im b Vi an Se ra a t do ba Ca l st el o Le iri a Br ag Li a sb o Av a ei ro Po rt o
Distritos
Sob este ponto de vista, verifica-se que o rcio distrital da rea dos respectivos
estando no extremo mnimo os distritos de Braga, Lisboa, Porto e Aveiro. Esta anlise segue quase na ntegra a efectuada para o rcio distrital da populao por posto da Guarda, mas em sentido inverso (p. 86 e 87). Para apoiar a anlise do indicador da rea, temos outro elemento a considerar: a distncia mais longnqua da ZA em cada posto territorial, conforme podemos verificar na tabela que se segue, mediante os resultados obtidos do inqurito. Tabela n. 10 Limite da ZA dos postos territoriais Distncia mxima da ZA ao PTer <= 10 kms ... > 10 e <= 20 kms ... > 20 e <= 30 kms ... > 30 kms .......... No apurado TOTAL Postos Territoriais Qt. 112 186 82 34 51 465 % 24,09 40,00 17,63 7,31 10,97 100
Fonte: inqurito [pergunta 8: A que distncia fica o limite mais longnquo da ZA do PT? (Resposta em km s calculados em linha recta)].
A taxa de retorno pergunta 8 foi de 89,03 %. Desta feita verificamos que cerca de 64,09 % dos postos territoriais (24,09 % + 40,00 %) tm a sua ZA compreendida num raio de 20 kms. Uma fatia ainda significativa de unidades orgnicas tem o limite a mais de 30 kms: 7,31 %. No meio destes valores, entre 20 e 30 kms, ficam cerca de 17,63 % dos postos apurados. Considerando a evoluo da rede rodoviria nacional com uma crescente melhoria das acessibilidades, a dotao da GNR com meios autos mais rpidos (e seguros) e o desenvolvimento e crescente acesso a formas de comunicao com ou sem fios, devemos precaver-nos de evitar retirar grandes concluses pois este indicador facilmente influencivel. Efectivamente ao considerar as distncias em linha recta usa-se um critrio uniforme e simples mas excluem-se factores de ordem geogrfica, como as montanhas, os rios e outras especificidades locais que so determinantes no clculo no tempo real de deslocao. No entanto, parece elementar considerar que o modelo de implantao dos postos
91
territoriais no pode deixar do considerar. Na verdade, a distncia a percorrer influncia directamente a oportunidade da interveno de uma fora policial, sobretudo em situaes inopinadas. O que mais revela o tempo de interveno que as equipas mveis ou as patrulhas, levam a chegar ao local do incidente, por aquele que se mede a eficcia do sistema e se transmite segurana s populaes130. Alm disso, contribui para a proximidade ou afastamento fsico entre as populaes e os quartis da GNR, pois se a distncia a percorrer for muito grande (e mais de 30 quilmetros parece ser muito) inibe-se a interaco. Como algum leitor mais potico diria: longe da vista, longe do corao. Mas estas factualidades no so uma sentena irrevogvel ou impondervel a favor da implantao de postos territoriais pois a sua forma de actuao traduz-se nas patrulhas que, por sua vez, carecem de efectivos que como se verificou no subcaptulo sobre a organizao do posto territorial da Guarda esto em grande falta. No adianta ter postos territoriais se depois h dificuldades em colocar guardas na rua. Ainda na alada da caracterizao da ZA dos postos da Guarda temos a considerar um derradeiro indicador: os aglomerados populacionais. Efectivamente, o RGSGNR considera que os Comandantes de Posto devem ter a carta de situao actualizada, destacando os pontos sensveis, podendo ser considerados pontos sensveis as povoaes ou os ncleos populacionais131. Por aglomerado populacional entende-se o conjunto de edifcios contguos ou prximos, distanciados entre si no mximo 50 m e com 10 ou mais fogos, constituindo o seu permetro a linha poligonal fechada que, englobando todos os edifcios, delimite a menor rea possvel132. O critrio incrustado na definio a existncia de habitaes e no, necessariamente, a existncia de populao. Para avaliar este indicador foi elaborada a pergunta n. 12 do inqurito: A ZA do PTer abrange quantos aglomerados populacionais? O resultado foi inesperado: a soma dos valores indicados para 376 postos, correspondendo a 80,86 % do universo, de 8 996 aglomerados populacionais. Ora, segundo o Anurio Estatstico de Portugal 2008, editado pelo INE, existem
130 131 132
BRANCO, Carlos Guarda Nacional Republicana, p. 306. RGSGNR: artigo 18. n. 4 alnea j e artigo 140. n. 2 alnea a. Decreto-Lei n. 124/06 de 28 de Junho: art. 3 alnea a). 92
em Portugal Continental 25 701 lugares, sendo 25 170 com menos de 2 000 habitantes133. Assim, facilmente se conclui que a pergunta no atingiu o objectivo preconizado inicialmente, verificando-se uma clara insuficincia de dados e, por isso, os seus resultados no so considerados.
3.3 - A densidade populacional

Em 2008, residiam no pas 115,4 hab. / km. A distribuio da populao pelo territrio nacional no era, porm, homognea: dos 308 municpios nacionais, 116 exibiam densidades populacionais superiores mdia nacional, ocupando apenas um quinto da superfcie nacional. No continente, a concentrao era mais intensa no litoral, numa faixa que liga Viana do Castelo a Setbal, verificando-se uma bipolarizao em torno das reas metropolitanas de Lisboa e do Porto. Com efeito, dos dezanove municpios nacionais que apresentavam uma densidade populacional superior a 1 000 hab. / km, onze localizam-se na rea Metropolitana de Lisboa e seis na rea Metropolitana do Porto. Pelo contrrio, o interior do continente apresentava densidades populacionais reduzidas, maioritariamente, inferiores a 50 hab. / km, em consequncia de um processo de despovoamento que se tem verificado nas ltimas dcadas 134 . Feito este enquadramento do panorama nacional, vejamos a realidade dos postos da Guarda. Tabela n. 11 Densidade populacional dos postos territoriais Densidade populacional <= 100 hab. / km .... > 100 e <= 200 hab. / km ... >200 e <=300 hab. / km . >300 e <=400 hab. / km . >400 e <=500 hab. / km . >500 hab. / km TOTAL Postos Territoriais Qt. 284 86 27 19 14 35 465 % 61,08 18,49 5,81 4,09 3,01 7,53 100
133
INE Anurio estatstico de Portugal 2008, p. 56-57. Por lugar entende o INE: conjunto de edifcios contguos ou prximos com dez ou mais alojamentos, a que corresponde uma designao. INE Anurio estatstico de Portugal 2008, p. 41. 93
134
A mediana da densidade populacional dos postos da Guarda 63,98 hab. / km, perante um mnimo de 2,75 hab. / km, um mximo de 2 074 hab. / km, perfazendo uma amplitude de 2 071 hab. / km. Os valores obtidos revelam que em 305 casos (65,59 % postos da Guarda) a densidade populacional inferior mdia nacional 66,47 hab. / km (5 756 027 hab. / 86 597,4 km). A reduzida densidade populacional um aspecto caracterizador dos postos territoriais, alis, em 210 casos (45,16 %) a densidade populacional inferior a 50 hab. / km. Contudo, concorrendo como se tem vindo a ver com outros indicadores, verificase um espectro de situaes muito amplo, pois, existe uma representatividade em todas as classes de densidade populacional seleccionadas, at ao limite de 7,53 % dos postos territoriais que tm uma densidade populacional superior a 500 hab. / km, tendo-se apurado que 11 postos da Guarda apresentam mais de 1 000 hab. / km. Estas so as excepes que confirmam a regra da reduzida densidade populacional apresentada anteriormente. Considerando os dois indicadores que formulam a densidade populacional da ZA dos postos da Guarda (populao e rea) para cada um, podemos obter o seguinte grfico em que cada ponto significa um posto. Grfico n. 8 Relao: populao / rea dos postos territoriais
94
A sua leitura permite concluir que cerca de um tero dos postos da guarda, tm menos de 200 km (ou igual) e menos de 10 000 habitantes (ou igual): 153 32,90 %. Seguem-se depois trs outras classes: Os postos com uma rea inferior ou igual a 200 km, menos de 20 000 habitantes (ou igual) e mais de 10 000 habitantes: 90 (19,35 %). Os postos com uma rea superior a 200 km e inferior ou igual a 400 km e menos de 10 000 habitantes (ou igual): 73 (15,70 %). Os postos com mais de 400 km ou mais de 20 00 hab: 128 (27,53 %). Os restantes 21 postos da Guarda tm uma populao superior a 10 000 e igual ou inferior a 20 000 e uma rea superior a 200 km e igual ou inferior a 400 km.
3.4 - A relao administrativa

A organizao democrtica do Estado compreende a existncia de autarquias locais, nos termos do n. 1 do artigo 235. da CRP. No continente as autarquias locais so as freguesias, os municpios e as regies administrativas e nas grandes reas urbanas podem ser estabelecidas, por lei, outras formas de organizao territorial autrquica de acordo com as suas condies especficas, conforme dispem os n.os 1 e 3 do artigo 236. da CRP. Os municpios so uma forma constitucional de descentralizao administrativa, representativa do poder local. Trata-se de uma autarquia local que visa a prossecuo de interesses prprios da populao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos por ela eleitos O municpio , sem qualquer margem para dvidas, a mais importante de todas as espcies de autarquias locais135. O municpio tem existncia universal pois existe, pelo menos, em todos os pases democrticos, tem-se mantido na nossa organizao administrativa provindo desde antes da fundao de Portugal. uma estrutura que pratica a democracia localmente dispondo de rgos representativos das populaes locais (diz-se que um viveiro de vocaes polticas e uma escola de formao de quadros polticos), tem responsabilidade por um elevado nmero (cada vez maior) de servios prestados comunidade, movimenta uma percentagem significativa das finanas pblicas, emprega milhares de funcionrios, etc. As responsabilidades dos municpios incluem diversos domnios como, por exemplo, os equipamentos pblicos, o saneamento bsico, a energia, os transportes, as
135
AMARAL, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, p. 452. 95
comunicaes, a urbanizao, a edificao, a educao, o ensino, a cultura, o lazer, o desporto, a sade e a segurana. A Carta Europeia de Autonomia Local, aprovada em 1985 pelo Conselho da Europa e ratificada pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 28/90 de 13 de Julho, considerou que as autarquias locais so um dos principais fundamentos de todo o regime democrtico (prembulo) e que o princpio da autonomia local deve ser reconhecido pela legislao interna e, tanto quanto possvel, pela constituio (artigo 1.). A criao, extino e modificao dos municpios uma competncia legislativa da reserva absoluta da Assembleia da Repblica (CRP: artigo 164. alnea n)) que est regulada pela lei quadro da criao de municpios: Lei n. 142/85 de 18 de Novembro. Os factores de deciso (artigo 2.) so: a vontade das populaes abrangidas, razes de ordem histrica e cultural, factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais e administrativos e interesses de ordem nacional e regional ou locais. O artigo 4. discorre ainda uma extensa e detalhada lista de requisitos geodemogrficos, sociais e econmicos136. Os municpios so um indicador que tornam bem perceptvel a dimenso territorial da GNR, conforme se pode verificar na tabela seguinte. Tabela n. 12 Policiamento dos concelhos de Portugal Continental Concelhos (no continente) Qt. 205 8 65 278 138 22 % 73,74 2,88 23,38 100 49,64 7,91
Policiamento: GNR / PSP Policiados totalmente pela GNR .. Policiados totalmente pela PSP ... Partilhados pela GNR e PSP TOTAL Policiados por um nico PTer . Policiados por um nico PTer + PSP ...
Fonte: DEPO / DO / CO / CG - GNR
O critrio do concelho constitui um sustento incontornvel da implementao territorial da GNR, pois, o nmero de concelhos que a GNR no policia em Portugal
136
Actualmente existem 278 municpios no continente mais 30 nas ilhas, perfazendo um total de 308. Em 1820 existiam 826 concelhos. Em 1836 Passos Manuel ficou clebre por ter extinto 498 e criado 21. Em 1911 eram 262 no continente e 29 nas ilhas e em 1974 eram, respectivamente, 274 e 30.
96
continental, ainda que parcialmente, muito reduzido: 2,88 % (concelhos de: Lisboa, Amadora, Odivelas, Oeiras, Porto, Espinho, So Joo da Madeira e Entroncamento). Mesmo nestes casos, embora a GNR no tenha ali competncias territoriais, tem em muitos deles uma presena fsica pois dispe de quartis, como exemplo o concelho de Lisboa onde abundam as instalaes da Guarda e onde se situa o Comando-Geral por imperativo orgnico137. Verifica-se pois que a distribuio geogrfica dos postos territoriais da GNR caracterizada por uma elevada capilaridade, estando presente em praticamente todos os Concelhos do territrio nacional138. Pela leitura da tabela anterior podemos retirar que um nmero muito relevante de concelhos 160 (138+22) so policiados por um nico posto da Guarda (49,64 %) ou por um nico posto da GNR e pela PSP (7,91 %). Mas esta diviso administrativa pode ser avaliada sob o ponto de vista dos postos da Guarda. Para avaliar a relao entre as ZA dos postos da Guarda e a circunscrio territorial dos concelhos foi formulada a pergunta n. 14, da qual se obteve a resposta de 431 postos da Guarda (taxa de retorno: 92,69 %). Para os restantes casos foi recolhida informao institucional. O resultado consta da prxima tabela. Tabela n. 13 ZA dos postos territoriais relativamente aos municpios ZA dos postos da Guarda Compreende a totalidade de um nico municpio Compreende parte de um nico municpio .. Compreende a totalidade de vrios municpios ... Compreende vrios municpios No apurado . TOTAL Postos Territoriais Qt. 115 324 0 26 0 465 % 24,73 69,68 0 5,59 0 100
Fonte: inqurito (pergunta 14) e DEPO / DO / CO - GNR
Numa parte significativa dos concelhos existe uma soluo muito meritria e relevante, pois, integridade territorial do municpio corresponde a unicidade do posto da Guarda (24,73%). Este nmero pode ainda aumentar se forem includos os casos em que os concelhos so partilhados (policiados pela PSP e pela GNR) mas a rea respeitante GNR
137 138
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: artigo 36. n. 1. ACCENTURE Estudo de racionalizao de estruturas da GNR e da PSP: Relatrio final, p. 18. 97
inscreve-se num nico posto territorial, como verificamos anteriormente (22 municpios). No entanto, o aspecto mais relevante o facto de 69,68 % dos postos territoriais terem uma rea de responsabilidade correspondente a parte de um nico concelho, sendo a restante rea policiada ou por outro (s) posto (s) e / ou pela PSP. Finalmente, um aspecto muito crtico: 5,59 % dos postos territoriais policiam mais de um municpio. Considera-se muito crtico porque existe uma desarmonia entre a natureza do municpio e a sua diviso territorial por mais de uma das mais pequenas unidades orgnicas da GNR, criando dificuldades de relacionamento entre o municpio e a respectiva Fora de Segurana. Por exemplo, a GNR faz-se representar por um nico elemento no mbito das comisses e dos conselhos municipais, que por sua vez representa vrios postos, cada qual com a sua organizao e o seu comandante139. A estrutura hierarquizada da GNR atribui ao princpio da unidade de comando uma especial importncia. Defende-se que a unidade de comando ou o nico Comandante indispensvel para potenciar o uso dos meios disponveis, garantir a eficcia da actividade operacional, concertar os esforos de todos para os objectivos comuns e assegurar uma correcta coordenao. A soluo adoptada muitas vezes subir na cadeia de comando e atribuir a responsabilidade de comando, coordenao ou controlo a um patamar que tenha ou passe a ter competncia sobre as unidades intervenientes. Ora esta boa soluo tem, pelo menos, um defeito: diminui-se a proximidade ao nvel da execuo. Noutro patamar de diviso administrativa temos a considerar a relao entre a ZA do posto da Guarda e o distrito administrativo. Aqui conclui-se que os postos no policiam a rea de mais de um distrito pois em 89,89 % dos dados recolhidos (90,11 % do universo) a sua ZA abrangia um nico distrito (inqurito: pergunta 13), tendo sido identificada uma nica excepo. Na vertente da anlise da relao administrativa no foi considerada a ligao com as NUTS (Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatsticos). Apesar do PRACE (Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado) ter estabelecido como uma das suas linhas estratgicas de aco clarificar e uniformizar as funes da administrao directa do estado de nvel regional, conformando-as com o quadro territorial das NUTS II, manteve a organizao territorial distrital para os servios
139
Exemplos: Comisso Municipal de Defesa da Floresta, Comisso de Proteco de Crianas e Jovens, Comisso Municipal de Proteco Civil, Conselho Municipal de Educao, Conselho Municipal de Segurana.
98
de segurana, tal como para outras reas como por exemplo a proteco civil140. O PRACE foi criado pelo XVII Governo constitucional atravs pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 124/2005 de 8 de Julho e teve como objectivos modernizar e racionalizar a Administrao Central, melhorar a qualidade dos servios prestados aos cidados pela Administrao e colocar a Administrao Central mais prxima e dialogante com o cidado. Visava desta forma constituir a Administrao Pblica do Estado como um instrumento de desenvolvimento econmico, social e cultural sustentado do pas e de afirmao e relevncia no plano internacional. As NUTS foram criadas pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 34/86 de 26 de Maro e esto actualmente definidas pelo Decreto-Lei n. 46/89, de 15 de Fevereiro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 163/99 de 13 de Maio, Decreto-Lei n. 317/99 de 11 de Agosto, Decreto-Lei n. 244/2002 de 5 de Novembro, Decreto-Lei n. 68/2008 de 14 de Abril e Decreto-Lei n. 85/2009 de 3 de Abril. Foram estabelecidos trs nveis, sendo o Nvel I constitudo pelo continente e por cada uma das regies autnomas e o nvel II constitudo pelas regies autnomas da Madeira e dos Aores e pela diviso do continente em cinco regies (Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve). Finalmente o nvel III que assenta a sua estrutura na agregao de um nmero varivel de municpios, entre um mnimo de trs (Serra da Estrela e Cova da Beira) e um mximo de 19 (Douro). Assim, a organizao dos municpios est na base da organizao das NUTS pois as unidades territoriais definem-se pela reunio de diversos municpios numa determinada rea geogrfica. A configurao do territrio nas NUTS III revela uma relao directa com as reas dos municpios. O aspecto muito crtico apontado na relao dos municpios obtm aqui um apoio, pois se um posto policiar um nico municpio ou parte dele, ento tambm policia uma nica NUTS III. Mas se policiar mais de um municpio ento pode ter responsabilidades territoriais sobre diferentes NUTS III.
3.5 - A localizao dos postos

A implementao concreta dos PTer pode ser analisada segundo diversos indicadores. Assim, os PTer podem estar localizados numa cidade, numa vila, na localidade sede do municpio, na localidade sede de freguesia, no interior de um
140
Alnea f) do n. 8 da Resoluo do Conselho de Ministros n. 39/2006 de 30 de Maro. 99
aglomerado populacional, nos limites de um aglomerado populacional ou em nenhum destes locais. Para este efeito foram formuladas e analisadas as perguntas 1, 2 e 3 do inqurito. Os conceitos de cidade e vila referem-se categoria das povoaes e so utilizados pelo INE que se socorre da Lei n. 11/82 de 2 de Julho. Cidade um aglomerado populacional contnuo, com um nmero de eleitores superior a 8000, possuindo pelo menos metade dos seguintes equipamentos colectivos: instalaes hospitalares com servio de permanncia; farmcias; corporao de bombeiros; casa de espectculos e centro cultural; museu e biblioteca; instalaes de hotelaria; estabelecimentos de ensino preparatrio e secundrio; estabelecimentos de ensino prprimrio e infantrios; transportes pblicos, urbanos e suburbanos e parques ou jardins pblicos (artigo 13.). Vila um aglomerado populacional contnuo, com um nmero de eleitores superior a 3000, possuindo pelo menos metade dos seguintes equipamentos colectivos: posto de assistncia mdica; farmcia; casa do povo, dos pescadores, de espectculos, centro cultural ou outras colectividades; transportes pblicos colectivos; estao dos CTT; estabelecimentos comerciais e de hotelaria; estabelecimento que ministre escolaridade obrigatria ou agncia bancria (artigo 12.). Em ambos os casos, podem existir razes de natureza histrica, cultural e arquitectnica que justifiquem uma ponderao diferente dos requisitos enumerados (artigo 14.). Tabela n. 14 Localizao dos PTer relativamente categoria da povoao Localizao Situado numa cidade ... Situado numa vila ... Situado noutro local No apurado TOTAL Postos Territoriais Qt. 102 271 56 36 465 % 21,94 58,28 12,04 7,74 100
Fonte: inqurito (pergunta 1: O PT est situado numa cidade, numa vila ou noutro local?)
Nesta pergunta a taxa de retorno foi de 92,26 %.Verifica-se que a larga maioria dos PTer est situada numa cidade ou numa vila 80,22 % (21,94 % + 58,28 %), no se
tendo apurado a localizao de 7,74 %. Assim, existe uma pequena franja de PTer que esto localizados em povoaes que no tm nem a categoria de vila, nem de cidade (12,04 %). A existncia de mais de um dcimo dos postos da Guarda situados em povoaes que no renem os requisitos para serem distinguidos com a elevao a vila ou a cidade, pode ser explicada atendendo a especificidades locais carecendo de uma anlise casustica. Contudo, podemos pensar que se um lugar ainda no atingiu o atributo de vila ou de cidade porque no tem a dimenso necessria, mas tambm podemos encontrar lugares que tendo atingido essa graduao em tempos passados, entretanto, foram perdendo alguns dos requisitos que o justificaram. Nesta linha, basta pensar na recente reestruturao de rede escolar que levou ao encerramento de centenas de escolas e no xodo das populaes para os centros urbanos. Tabela n. 15 Localizao dos PTer relativamente s autarquias locais Localizao Est situado na localidade sede de municpio. Est situado na localidade sede de freguesia... Est situado noutro local.. No apurado. TOTAL Postos Territoriais Qt. 237 182 12 34 465 % 50,97 39,14 2,58 7,31 100
Fonte: inqurito (pergunta 2: O PT est situado numa sede de municpio, numa sede de freguesia ou noutro local?).
A maioria dos PTer est situada numa localidade sede de municpio 50,97 % e 39,14 % esto localizados numa sede de freguesia, no se tendo apurado a localizao de 7,31 %. Existe uma pequena franja de PTer que no esto localizados nem na sede de um municpio, nem na sede de uma freguesia (2,58 %). A taxa de retorno desta pergunta foi de 92,69 % Na conjugao dos quatro indicadores anteriores verifica-se que, pelo menos, 8 postos territoriais (1,72 % do universo de respostas) no esto situados numa cidade, numa vila, na localidade sede de municpio ou na localidade sede de freguesia. Ora aqui surge um aspecto que tem de merecer uma anlise muito cuidada, pois, a localizao dos postos da Guarda fora de aglomerados populacionais que no tm nenhuma destas categorias ou tem uma fundamentao clara e inequvoca ou estaremos perante um aresta a precisar de
ser limada. Como corolrio desta anlise podemos questionar sobre a razo para que exista um posto da Guarda numa povoao que no teve (ainda) a envergadura social, econmica, cultural, histrica ou at arquitectnica para merecer um estatuto de maior relevo para alm da digna mas mera existncia e na qual o posto da Guarda actualmente o nico smbolo da soberania na zona por afirmar a presena do poder central. A resposta fica pendente de uma anlise casustica, mas a no ser encontrada uma razo objectiva estaremos perante um critrio de excluso da existncia de postos da Guarda. Tabela n. 16 Localizao dos PTer relativamente aos aglomerados populacionais Localizao Est situado no interior de um aglomerado populacional ... Est situado nos limites de um aglomerado populacional .. Esto situado fora de um aglomerado populacional ... No apurado TOTAL Postos Territoriais Qt. 366 60 2 37 465 % 78,71 12,90 0,43 7,96 100
Fonte: inqurito (pergunta 3: O PT est situado no interior, nos limites ou fora de um aglomerado populacional?)
No que diz respeito a este indicador a concluso pacfica pois absolutamente excepcional (0,43 %) a localizao de postos da Guarda fora dos aglomerados populacionais, cujo conceito foi definido anteriormente e bem entendendo que o seu limite faz parte do interior, num universo de respostas de 92,04 % (taxa de retorno) dos postos territoriais situados em Portugal continental. Alm disso, este indicador dever influenciar mais o policiamento que o modelo de organizao policial.
3.6 - A distncia dos postos territoriais entre si

Um dos princpios da actividade operacional o princpio da concentrao de meios segundo o qual, por vezes, decisivo para o cumprimento da misso o emprego de uma fora com capacidade superior do adversrio (respeitando o princpio da proporcionalidade) que se obtm pela combinao apropriada dos vrios meios disponveis, no local e no momento adequado. No servio policial destaca-se muitas vezes a necessidade de concentrao de
102
efectivos provenientes de vrios postos, para fazer face a situaes inopinadas ou planeadas. , alis, dever dos Comandantes de Posto reunir, em inesperados casos de gravidade, por motivos de alterao de ordem pblica, calamidades e outros, o efectivo do posto em qualquer ponto da sua zona de aco onde se torne necessrio e solicitar de imediato auxlio aos postos mais prximos que, por sua vez, devem prestar o auxlio que lhes for solicitado141. Eis pois a justificao para a anlise da possibilidade de apoio entre os postos territoriais pela maior proximidade geogrfica com pelo menos outros dois postos territoriais. Trata-se de apurar a solidariedade operacional entre os postos da Guarda. Para efeitos de anlise apresenta-se o seguinte quadro em que o eixo horizontal relativo menor distncia em quilmetros, o eixo vertical relativo menor distncia em minutos e o tamanho dos crculos espelha o nmero de casos, estando o valor de unidades indicado no seu lado direito. Grfico n. 9 Menor distncia entre postos territoriais
>30
Em minutos
]20:30]
21
18
]10:20]
60
145
10
<=10
116
36
<=10
]10:20]
]20:30]
>30
Em quilmetros
Fonte: inqurito [A que distncia fica o PT mais prximo em quilmetros (pergunta 4) e em minutos (pergunta 5)]
A taxa de retorno das perguntas n.os 4 e 5 foi de 90,54 %, ou seja, foram colhidas as respostas de 421 postos em ambos os indicadores: menor distncia e menor tempo. Como se pode analisar existem duas grandes manchas: em 116 casos (27,29 %) o posto mais prximo est a menos (ou igual) de 10 quilmetros e de 10 minutos e em 76,77 % dos
141
RGSGNR: artigo 160. n. 4 alnea d. 103
casos (357 casos = 145+116+36+60) o posto mais prximo est a menos (ou igual) de 20 quilmetros e de 20 minutos. O posto mais prximo est a mais de 20 quilmetros ou a mais de 20 minutos em 13,76 % dos casos (64 casos = 21+10+18+6+4+3+2). A realidade mostra dois valores mximos de referncia sobre a distncia mnima dos postos da Guarda que no parecem ser desprezveis: vinte quilmetros e vinte minutos. No nos atrevemos, por agora, a avaliar este limite sob o ponto de vista da adequao, da pertinncia e das necessidades operacionais mas com algum grau de razoabilidade podemos afirmar que, salvo por razes de ordem geogrfica inalterveis, os valores superiores a estes dois nmeros no preenchero, certamente, o desiderato descrito no incio deste subcaptulo, pelo qual se fundamenta a importncia da rede de postos da Guarda dever permitir o apoio mtuo. Grfico n. 10 Segundo posto territorial mais prximo
>30
18
35
Em minutos
]20:30]
43
48
10
]10:20]
25
135
37
<=10
26
20
<=10
]10:20]
]20:30]
>30
Em quilmetros
Fonte: inqurito [A que distncia fica o segundo PT mais prximo em quilmetros (pergunta 6) e em minutos (pergunta 7)]
Nestas perguntas obteve-se uma taxa de retorno de 86,67 %, ou seja, foram colhidas as respostas de 403 postos em ambos os indicadores: menor distncia e menor tempo. Como seria de esperar, em relao tabela anterior, a representatividade aumentou para o quadrante superior direito do grfico revelando que aumentam as distncias. A distncia ao segundo posto territorial mais prximo tem uma grande representatividade para distncias inferiores ou iguais a 20 minutos e a 20 quilmetros:
(135+20+20+26=206): 40,30 %. Segue-se outro grupo em que as distncias so superiores a 20 quilmetros, iguais ou inferiores a 30 quilmetros, superiores a 20 minutos e iguais ou inferiores a 30 minutos. Nesta situao esto 129 (1+43+48+37) postos territoriais: 27,74 % do universo total. Nos restantes 68 casos (5+18+35+10), o segundo posto territorial, est a mais de trinta quilmetros e a mais de trinta minutos, correspondendo a 14,62 % do total. Impe-se, no entanto, efectuar uma advertncia. Foram seleccionados os indicadores de tempo e de distncia entre os postos da Guarda. Estes indicadores so perfeitamente vlidos para situaes planeadas em que as foras iniciam e terminam o servio no quartel onde prestam servio. Mas, como se alerta, tal no pode permitir que se deduza ou se aprecie um valor de apoio s patrulhas em situaes inopinadas. Na verdade, nestes casos o apoio ter de ser prestado pelos efectivos que se encontrem em determinada hora de servio e que so em primeira mo as patrulhas que, por sua vez, deveram encontrar-se a policiar uma rea ou um local previamente definido pelo que o tempo e a distncia de interveno estar dependente do lugar onde estejam, do lugar para onde tenham de ir, do percurso entre eles e dos meios de deslocao disponveis.
3.7 - A relao judicial

No dia 14 de Abril de 2009 decorreu em Sintra a cerimnia que assinalou o incio da reforma do mapa judicirio, com a entrada em funcionamento das comarcas piloto de Grande Lisboa Noroeste (municpios de Sintra, Amadora e Mafra), Baixo Vouga (municpios de Anadia, gueda, Oliveira do Bairro, Vagos, lhavo, Aveiro, Murtosa, Estarreja, Ovar, Albergaria-a-Velha e Sever do Vouga) e Alentejo Litoral (municpios de Sines, Odemira, Santiago do Cacm, Grndola e Alccer do Sal). As trs circunscries, designadas por comarcas, integram dezanove municpios e foram seleccionadas, para o perodo experimental entre 14 de Abril de 2009 e 31 de Agosto de 2010, por serem representativas da diversidade do Portugal judicirio, apresentando realidades sociolgicas, econmicas, demogrficas e um movimento processual multiforme e diferenciado. A nova organizao judiciria assentou em trs eixos fundamentais: uma nova matriz territorial, um novo modelo de competncias e um novo modelo de gesto, sem colocar em causa a proximidade da justia face aos cidados, assegurando a presena de tribunais e juzos onde estes j existem e criando novos onde se justifique.
105
Por sua vez, a nova matriz territorial agregou as actuais comarcas, em circunscries territoriais de mbito geogrfico mais alargado, tendo por base o modelo de organizao territorial das NUTS III, ajustando-o em funo das especificidades da litigiosidade, do volume processual, da populao e da proximidade aos cidados e s empresas. Passaram a existir cinco distritos judiciais, delimitados a partir das NUTS II, e 39 circunscries de base, em resultado da agregao das actuais 231 comarcas142. A estrutura judicial preconizada assenta em trs nveis. O rgo superior da hierarquia dos tribunais judiciais o Supremo Tribunal de Justia, com sede em Lisboa. No plano intermdio situam-se os Distritos Judiciais de Lisboa e Vale o Tejo (com sede em Lisboa), do Norte (com sede no Porto), do Centro (com sede em Coimbra), do Alentejo (com sede em vora) e do Algarve (com sede em Faro), onde se situa pelo menos um Tribunal da Relao que so em regra os tribunais de segunda instncia e cuja rea de competncia territorial agrupa diversas comarcas. Na base da matriz territorial esto as comarcas onde se situam, em regra, os tribunais de primeira instncia. O novo conceito de comarca mantm esta unidade como o elemento base e essencial da matriz territorial judiciria. Uma das grandes revolues da reforma judiciria em curso foi a criao de 39 circunscries, designadas por comarcas, e onde existe um Tribunal de Comarca com, pelo menos, um tribunal judicial de primeira instncia podendo existir o desdobramento em juzos de competncia genrica ou especializada. As circunscries foram criadas tomando como base geogrfica os municpios. Tal como indicmos para as NUTS, os municpios so a estrutura de referncia a partir da qual se constri a matriz judiciria. Estando em curso a reforma do mapa judicirio durante o perodo de elaborao deste trabalho houve a necessidade de seleccionar uma data para garantir a coerncia dos dados obtidos, na fase de produo do inqurito. A data escolhida foi o dia 30 de Junho de 2010, seguindo o cronograma do projecto e garantindo um espao temporal posterior capaz implementar o inqurito e de assegurar o seu tratamento. A importncia em atender ao factor judicial para caracterizar a matriz da diviso territorial dos postos da guarda resulta de diversos aspectos. Logo cabea temos as competncias de polcia criminal que so desenvolvidas pelos efectivos dos postos territoriais, conforme verificmos no subcaptulo relativo misso do posto territorial da
142
Exposio de motivos da Lei n. 52/2008 de 28 de Agosto. 106
Guarda. Em particular, os militares da Guarda, enquanto rgos de polcia criminal, ficam incumbidos de realizar quaisquer actos ordenados pelas autoridades judicirias ou determinados pelo Cdigo de Processo Penal. Nesta qualidade e sem prejuzo da organizao hierrquica da Guarda e da autonomia tcnica e tctica 143 , os militares da Guarda actuam sob a direco e na dependncia funcional da autoridade judiciria competente 144 , respeitando o dever de assistncia previsto na Lei de Organizao da Investigao Criminal (artigo 2. n. 2). Impende sobre a Guarda o direito de coadjuvao dos tribunais judiciais e / ou o dever de coadjuvao dos rgos de polcia criminal para com as autoridades judicirias145. Alis o artigo 381. do Cdigo Penal tipifica e pune o crime recusa de cooperao nos seguintes moldes: O funcionrio que, tendo recebido requisio legal de autoridade competente para prestar a devida cooperao administrao da justia ou a qualquer servio pblico, se recusar a prest-la, ou sem motivo legtimo a no prestar, punido com pena de priso at um ano ou com pena de multa at 120 dias. A experincia demonstra ainda que a actividade desenvolvida pela GNR no mbito do cumprimento de mandados, da execuo de notificaes e na concretizao de diligncias emanadas do Ministrio Pblico, dos tribunais e de inmeras autoridades administrativas constituem uma fonte avassaladora de absoro de recursos humanos, materiais e financeiros. Alis, no elevado nmero de servios solicitados GNR incluemse as notificaes, tambm designadas internamente por tarefas saturantes. O sistema policial e o sistema judicial desenvolvem as suas actividades em campos que se entrecruzam diariamente, pelo que a criao de procedimentos simples, geis e respeitadores da lei, pode contribuir de forma prtica e real para combater a famigerada lentido da justia. Podem ser citados trs exemplos, entre muitos outros, que so bem demonstrativos da imperiosa necessidade de existirem canais de comunicao e formas de
143
A autonomia tcnica assenta na utilizao de um conjunto de conhecimentos e mtodos de agir adequados e a autonomia tctica consiste na escolha do tempo, lugar e modo adequados prtica dos actos correspondentes ao exerccio das atribuies legais dos rgos de polcia criminal (Lei n. 49/2008 de 27 de Agosto: art. 2. n. 6).
144 145
Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: art. 12. e CPP: art. 56.. Lei n. 52/2008 de 28 de Agosto: art. 13. e CPP: art. 55. n. 1. 107
articulao entre a Guarda e o Ministrio Pblico e os Tribunais. As sucessivas alteraes legislativas: dois dos diplomas legais mais importantes para as polcias so o Cdigo de Processo Penal que foi alterado dezanove vezes desde a data da sua aprovao em 1987 atravs do Decreto-Lei n. 78/87 de 17 de Fevereiro (19 alteraes em 23 anos) e o Cdigo Penal que foi alterado vinte e seis vezes desde a data da sua aprovao em 1982 pelo Decreto-Lei n. 400/82 de 23 de Setembro (26 alteraes em 28 anos). Outro caso foi a alterao ao CPP em 2007, um das mais profundas reformas, que teve um perodo de vacatio legis de dezasseis dias seguidos (artigo 7. da Lei n. 48/2007 de 29 de Agosto). Por tudo isto, interessa garantir a existncia estrutural de formas de articulao e de coordenao cleres e eficazes da actividade que ambas os sistemas desenvolvem para fins concordantes e / ou comuns. Como temos feito at aqui, imperioso conhecer a realidade, o que se pretende fazer sob trs variveis: o distrito judicial, o crculo judicial e a comarca judicial. Apesar da necessidade de actualizao destes valores, a verdade, que os bons princpios costumam ser duradouros e podem prevalecer para alm das reformas. Vejamos os resultados obtidos. Tabela n. 17 Relao: ZA dos postos territoriais com os distritos judiciais Distritos judiciais A ZA do PT abrange um distrito judicial ... A ZA do PT abrange mais de um distrito judicial ...... No apurado TOTAL Postos Territoriais Qt. 424 0 41 465 % 91,18 0 8,82 100
Fonte: inqurito (pergunta 9: A ZA do PT abrange quantos distritos judiciais? Considerar a realidade em 30 de Junho de 2010)
Em todos as respostas apuradas, que correspondem a uma taxa de retorno de 91,18 % do universo total, a ZA de cada posto da Guarda integra-se num nico distrito judicial verificando-se, desta feita, uma total coerncia que no de estranhar dada a grande dimenso geogrfica dos distritos judiciais (supra distrital ou do tipo regional).
108
Tabela n. 18 Relao: ZA dos postos territoriais com os crculos judiciais Crculos judiciais A ZA do PT abrange um crculo judicial A ZA do PT abrange dois crculos judiciais ... A ZA do PT abrange mais de dois crculos judiciais .. No apurado TOTAL Postos Territoriais Qt. 408 8 1 48 465 % 87,74 1,72 0,22 10,32 100
Fonte: inqurito (pergunta 11: A ZA do PT abrange quantos crculos judiciais? Considerar a realidade em 30 de Junho de 2010)
A diviso judicial em crculos, real e existente, encontra-se extinta por fora da Lei n. 52/2008 de 28 de Agosto. Mesmo assim, no deixamos de verificar a existncia de 9 (1,94 %) postos da Guarda cuja rea de responsabilidade abrange mais de um crculo judicial num universo de 89,68 % de respostas. Naturalmente que os postos que abrangem mais de um crculo judicial tambm abrangem mais de uma comarca. Toda a incoerncia entre a ZA dos postos da Guarda e os crculos ou comarcas judiciais pode ser resolvida de uma assentada s na medida em que estes nveis superiores de organizao judiciria assentam na associao de comarcas judicirias. Basta que o critrio a considerar seja precisamente a comarca judicial. Vejamos o actual panorama. Grfico n. 11 Relao: ZA dos postos territoriais com as comarcas judiciais
A ZA dos postos territoriais abrange:
No apurado 7,53%
> 2 comarcas 1,08%
1 comarca 87,10%
Outros 5,38%
2 comarcas 4,30%
Fonte: inqurito (pergunta 10: A ZA do PT abrange quantas comarcas judiciais? Considerar a realidade em 30 de Junho de 2010) V Curso de estudos avanados em direito e segurana 109
A correspondncia da matriz judiciria com a matriz territorial pode ser medida pela relao entre as comarcas e os postos territoriais. Saliente-se que a data de referncia dos resultados obtidos, 30 de Junho de 2010, anterior aplicao a todo o territrio nacional da actual Lei de organizao e funcionamento dos tribunais judiciais (1 de Setembro de 2010, tendo em conta o relatrio de avaliao do impacto da aplicao desta lei s comarcas piloto)146. Mormente a actualidade possvel das respostas verifica-se que a grande maioria dos postos da Guarda tem a sua rea de competncia territorial inserida numa nica comarca judicial: 87,10 % correspondendo a 405 respostas, perante uma taxa de retorno de 92,47 %. Uma fatia dos resultados aponta para um grupo de 25 casos (5,38 %) cuja ZA abrange mais de uma comarca judicial e, dentro deste universo, 4,30 % (20) abrange duas comarcas e 1,08 % (5) dos postos territoriais abrangem mais de duas comarcas. Estes so os aspectos crticos e muito crticos desta relao. Conjugando os dois ltimos indicadores podemos ainda verificar que os 3,44 % (16) postos territoriais que abrangem mais de uma comarca, inscrevem-se num nico crculo judicial.
146
Lei n. 52/2008 de 28 de Agosto: artigo 187. n. 3. 110
CAPTULO 4 - UM APONTAMENTO INTERNACIONAL 4.1 - A polcia no Japo

Ao iniciar a leitura deste captulo, devemos interrogar-nos sobre a razo da escolha da anlise do Japo, um pas to distante de Portugal, situado fora da Unio Europeia e com caractersticas sociais, econmicas e culturais to dspares das nossas. A explicao bem simples: no Japo existe um sistema de organizao e de policiamento, designado por koban, que reconhecido por diversos autores e que pode constituir um aspecto prospectivo deste trabalho, com vista a introduzir uma melhoria no modelo do dispositivo territorial anteriormente caracterizado. O Japo est situado na costa oriental do continente asitico, ao largo da Repblica Popular da China e da pennsula da Coreia e est rodeado a leste pelo oceano pacfico e a oeste pelo mar do Japo, estendendo-se por um estreito arco com 3800 quilmetros de comprimento. um pas insular formado por milhares de ilhas mas em que as quatro maiores (Hokkaido, Honshu , Shikoku e Kyushu) correspondem a 97 % da rea terrestre do territrio. Tem uma extenso total de 377 915 km (semelhante Alemanha), 3/4 do territrio montanhoso, sendo o ponto mais alto o monte Fuji com 3776 m de altitude, possui vrias regies vulcnicas, o rio mais comprido o Shinano com 367 quilmetros e a capital Tquio. Em 2005 tinha uma populao estimada em 127 645 000 habitantes. Figura n. 4 O Japo
Fonte: www.google.pt
111
O imperador o smbolo do Estado e da unidade do povo, o sistema poltico uma democracia constitucional, a Dieta (parlamento com duas cmaras: Cmara dos Deputados e Cmara dos Representantes) detm o poder legislativo e o Governo exerce o poder executivo, sendo dirigido pelo Primeiro-ministro. A bandeira nacional (hinomaru) branca com um crculo vermelho ao centro que simboliza o sol. No ano de 2009 foi a segunda maior economia de mercado do Mundo, integra o G8 (pases mais industrializados do Mundo) a par de: Canad, Estados Unidos da Amrica, Frana, Alemanha, Itlia, Rssia e Reino Unido. Est dividido em oito regies: Hokkaido, Tohoku, Kanto, Chubu, Kinki, Shikoku, Chugoku e Kyushu, que se subdividem em 47 prefeituras que, por sua vez, so encabeadas pelos respectivos governadores (chiji). Em 1 de Junho de 2009 possua 783 cidades, 801 povoaes, 191 aldeias e 23 divises especiais em Tquio. O topo do sistema policial japons constitudo pela National Public Safety Commission (Comisso Nacional de Segurana Pblica) e pela National Police Agency (Agncia Nacional de Polcia). A Comisso Nacional est sob a jurisdio do Primeiro-ministro mas este no tem poder para exercer comando e controlo directo. As suas competncias so: enquadrar administrativamente a polcia, formular regulamentos e polticas, coordenar a administrao da polcia em questes de interesse nacional e aprovar guias gerais de formao, comunicaes, identificao criminal, estatsticas criminais e equipamentos. constituda por um presidente e por cinco membros e rene, no mnimo, semanalmente. O presidente um ministro de estado e os restantes membros so designados pelo Primeiroministro, com a aprovao do Parlamento, exercendo o cargo durante cinco anos. A National Police Agency dirigida por um Comissrio geral, nomeado pela Comisso Nacional com a aprovao do Primeiro-ministro. As competncias da Agncia incluem as seguintes reas: planeamento e pesquisa de sistemas policiais; oramento da Agncia; reviso das polticas nacionais sobre polcia; operaes policiais em situaes de distrbios ou de desastres em larga escala; formulao e implementao de planos de emergncia; medidas de combate ao crime organizado; regulamento de trnsito nas autoestradas nacionais; apoio a investigaes criminais internacionais; operacionalizao da Guarda Imperial; actividades de auxlio em emergncias internacionais; formao policial; comunicaes policiais; identificao criminal; estatsticas criminais; equipamento policial; critrios de recrutamento, deveres e actividade dos trabalhadores do sector policial;
coordenao da administrao policial; inspeco, etc. Em 2008 tinha cerca de 7600 efectivos. Esto ligadas National Police Agency a National Police Academy (Academia Nacional de Polcia), o National Research Institute of Police Science (Instituto Nacional de Investigao de Cincias Policiais) e a Imperial Guard Headquarters (Guarda Imperial). A National Police Academy proporciona formao aos oficiais de polcia e efectua investigaes acadmicas sobre matrias policiais. constituda por nove departamentos (ex.: Segurana Comunitria, Investigao Criminal, etc) e os seus especialistas trabalham quer como formadores, quer como investigadores. O National Research Institute of Police Science efectua investigaes de cincia forense que utiliza no mbito das provas recolhidas durante as investigaes policiais. Est dividido nos seguintes Departamentos: Assuntos Gerais, 4 departamentos de Cincias Forenses, Cincias comportamentais e criminologia e Trnsito. A Guarda Imperial, com cerca de 900 elementos, responsvel pela segurana do Palcio Imperial e de outros servios Imperiais, efectua a escolta ao Imperador, Imperatriz, ao Herdeiro da Coroa e a outros membros da Famlia Real. Organiza-se na Administrao da Polcia Imperial e nos departamentos da Segurana Imperial e da Escolta Imperial. Dependentes da Agncia esto sete servios regionais de polcia (Regional Police Bureaus) correspondentes s regies que se indicam a seguir com a meno, entre parntesis, dos efectivos policiais orgnicos em 2008 das respectivas polcias das prefeituras147: Tohoku: prefeituras de Aomori (2270), Iwate (2101), Miyagi (3638), Akita (1943), Yamagata (1697) e Fukushima (3208). Kanto: prefeituras de Ibaraki (4636), Tochigi (3308), Gunma (3324), Saitama (11054), Chiba (11237), Kanagawa (15304), Niigata (4054), Yamanashi (1625), Nagano (3381) e Shizuoka (5985). Chubu: prefeituras de Toyama (1915), Ishikawa (1919), Fukui (1642), Gifu (3443), Aichi (13250) e Mie (2987). Kinki: prefeituras de Shiga (2207), Kyoto (6412), Osaka (20987), Hyogo (11685), Nara (2393) e Wakayama (2130).
147
POLICE OF JAPAN, p. 6. 113
Shikoku: prefeituras de Tokushima (1532), Kagawa (1813), Ehime (2394) e Kochi (1564). Chugoku: Tottori (1196), Shimane (1460), Okayama (3360), Hiroshima (5044) e Yamaguchi (3078). Kyushu: Fukuoka (10777), Saga (1657), Nagasaki (3020), Kumamoto (3030), Oita (2041), Miyazaki (1986), Kagoshima (2958) e Okinawa (2555). Cada servio regional dirigido por um Director-geral com competncias de controlo, superviso e apoio s polcias das prefeituras (nvel inferior imediato) sob as orientaes da Agncia e dispe de uma Regional Police School (Escola Regional de Polcia) que providencia formao e treino. As prefeituras de Tquio e de Hokkaido (uma regio que corresponde segunda maior ilha) so policiadas, respectivamente, pela Tokyo Metropolitan Police Department (Polcia Metropolitana de Tquio, fundada em 1874 e com um efectivo policial em 2008 de 44905) e pela Hokkaido Prefectural Police Headquarters (Polcia de Hokkaido, com um efectivo policial em 2008 de 10389 elementos). A organizao policial de Hokkaido ligeiramente diferente das polcias das restantes prefeituras. Todas as prefeituras tm competncias policiais no mbito da proteco de pessoas e de bens e da manuteno da segurana e da ordem pblica na respectiva jurisdio e cada uma tem a sua organizao policial. Tal como ao nvel nacional, tambm nas prefeituras existem Comisses de Segurana Pblica (Prefectural Public Safety Commissions) instituies administrativas que enquadram e supervisionam a respectiva polcia, cuja constituio pode variar entre trs a cinco elementos e que esto sob a jurisdio do respectivo governador eleito. As competncias destas Comisses so, nomeadamente, a superviso
administrativa, formulando polticas e regulamentos bsicos para operaes policiais e a emisso de licenas. No entanto, no podem interferir em casos individuais ou nas actividades especficas de execuo da lei. Em Tquio, ao invs de existir uma polcia da prefeitura existe uma polcia metropolitana. As competncias so iguais, mas os procedimentos de nomeao do seu dirigente mximo so diferentes: o Superintendente Geral designado e demitido pela Comisso Nacional de Segurana Pblica, com a aprovao do Primeiro-ministro e o consentimento da Comisso de Segurana Pblica Metropolitana de Tquio enquanto os
chefes dos servios regionais de polcia so designados e demitidos pela Comisso Nacional com o consentimento da respectiva comisso regional. As polcias das prefeituras, incluindo a polcia metropolitana de Tquio, so independentes mas devem prestam apoio mtuo sempre que as circunstncias o justificarem. Adicionalmente, as polcias das prefeituras podem estender a sua autoridade para alm das suas fronteiras territoriais (geralmente at quinze quilmetros) para lidarem com incidentes que estejam a decorrer no interior ou perto da sua ZA. Os efectivos policiais do Japo eram em 2008 cerca de 289 800: 7600 da Agncia e 282 200 nas polcias das prefeituras. Dos diversos meios disponveis destacam-se 39 000 veculos policiais, 190 embarcaes (entre 5 e 23 metros) e 80 helicpteros de pequenas e mdias dimenses. Em sntese, no sistema policial japons temos a considerar uma Agncia Nacional que centraliza a actividade das 47 polcias das prefeituras e quer ao nvel nacional quer ao nvel regional (acima da prefeitura) existem comisses de segurana que supervisionam administrativamente as respectivas polcias.
4.2 - O sistema koban japons

Feito o enquadramento geral do sistema policial japons, chegamos ao nvel local (as prefeituras) onde o territrio est dividido em distritos, cada qual sob a jurisdio de uma Police Station (estao / esquadra de polcia) chefiada por um chefe de esquadra. Estas so as subunidades operacionais da linha da frente que desenvolvem a sua aco em contacto directo com as comunidades locais. A anlise que se segue resulta, essencialmente, de documentao e de informao institucional, que tender a potenciar as suas capacidades e a relativizar as suas fragilidades e no foi sujeita a um crivo absolutamente imparcial quando eficincia e eficcia do sistema koban nem a uma apreciao in loco. Na base da pirmide, os japoneses tm a funcionar o sistema Koban, fundamentado na ideia de que a segurana da nao por inteiro se consegue garantindo a paz e segurana em cada comunidade; as Police Boxes (Koban) e as Residential Police Boxes (Chuzaisho) subordinadas s estaes de polcia, localizam-se em subdivises de responsabilidade destas, funcionando como baluartes das actividades de polcia comunitria e desempenhando o papel de centros de segurana comunitria para os
115
residentes locais148. Figura n. 5 Koban
Fonte: www.google.pt
A ligao permanente dos koban s police station permite, por exemplo, que aquando da recepo de uma emergncia sejam mobilizados para a sua resoluo quer os agentes policiais do koban, ou do Chuzaisho, quer outras unidades mveis ou patrulhas. O termo koban resulta da agregao de duas palavras japonesas: Ko (cruzamento) e Ban (box ou gabinete), simbolizando a existncia de um gabinete de polcia situado num local de confluncia, de encontro e de desencontro da actividade comunitria (proximidade), onde se pode medir o pulsar da vida em sociedade (vigilncia), cuja fluidez interessa garantir em permanncia para assegurar a normalidade da vida quotidiana (preveno) e onde qualquer conflito pode perturbar toda a paz e a tranquilidade pblica (actuao). O sistema koban teve a sua origem no tempo da fundao da polcia metropolitana de Tquio. Actualmente composto por cerca de 6 000 police boxes (koban) e por 7 000 Residential Police Boxes (chuzaisho). Os koban tm um efectivo reduzido entre 3 e 5 polcias, esto situados, em regra, nas reas urbanas e funcionam ininterruptamente. Os chuzaisho tm habitualmente um nico elemento policial que vive na rea com a sua famlia e esto situados nas reas no urbanas (pequenas povoaes). A virtude deste sistema assenta em trs aspectos essenciais: a presena de polcias na rua (visibilidade), a implantao de instalaes perto das populaes (proximidade) e o conhecimento profundo e pormenorizado que os agentes obtm da sua rea e dos seus residentes (informaes). A actividade policial do sistema koban desenvolve-se em diversas reas. Vejamos
148
ALVES, Armando Em busca de uma sociologia da polcia, p. 187. 116
as principais. A vigilncia: existncia de um elemento em permanncia de atendimento porta da instalao ou sentado no seu interior, que desenvolve vrias tarefas de rotina (receber denncias, perdidos e achados, prestar informaes gerais, etc) e tornando possvel a resposta imediata a qualquer incidente. Outra vertente de actuao o patrulhamento, na medida em que os agentes efectuam servio exterior, realizam patrulhas para manterem um conhecimento profundo das caractersticas topogrficas da rea e executam diversas tarefas policiais (contacto com a populao, regulao de trnsito, difuso de avisos, etc). Periodicamente, so efectuadas visitas aos domiclios e aos locais de trabalho, visando, por um lado, recolher informao sobre a estrutura familiar ou empresarial e sobre as suas preocupaes e, por outro lado, difundir avisos promovendo a preveno seja de crimes, seja de acidentes. Um aspecto que goza de muita popularidade so as cartas / circulares koban. Trata-se de panfletos de informao sobre diversos assuntos com interesse para as populaes e que so distribudos aos cidados. Evitando cair na tentao de continuar a dissertar sobre o modelo de policiamento, que no o objecto deste trabalho conforme prevenimos antecipadamente, podemos j retirar alguns aspectos conclusivos do sistema koban. Verificamos semelhanas com o tipo de posto de atendimento existente na GNR. Recorda-se que o posto de atendimento est na dependncia do posto territorial em cuja ZA est implementado, tem como principais atribuies, receber denncias e manter a presena da Guarda numa determinada rea circunscrita, tem um efectivo diminuto que, em regra, uma patrulha destacada do efectivo do posto de que depende, funciona em determinados perodos do dia, em regra oito horas seguidas ou interpoladas. Assim, entre estes dois sistemas existem as seguintes semelhanas: dependem de um escalo operacional, tm um efectivo diminuto, asseguram a presena policial numa determinada rea e recebem queixas ou denncias. Quanto s diferenas, temos a considerar que os elementos do posto de atendimento podem no ser sempre os mesmos (ao contrrio do sistema koban), o horrio de funcionamento e a maior vocao para o servio exterior patenteada pelo sistema koban. Desde logo, a prpria designao de posto de atendimento indiciadora da existncia de um local onde se presta um servio de atendimento mas, sobretudo, o facto da sua principal atribuio ser a recepo de denncias revela uma disposio para ser um servio prestado no interior de uma instalao onde os cidados se podem dirigir.
O atendimento efectivamente de um servio interno, pois as misses regulamentares do militar de atendimento, sucedneo do planto desde o ano 2000 so, para alm do atendimento ao pblico: assegurar a defesa imediata do Quartel, prestar honras regulamentares e efectuar a abertura e o encerramento das portas exteriores s horas determinadas149. O sistema koban, tal como foi apresentado, tem uma propenso muito forte para o servio exterior, pois o seu efectivo deve responder de imediato a qualquer incidente e, sobretudo, deve procurar manter um contacto estreito e regular com as populaes que residam ou trabalhem na sua ZA assegurando um conhecimento permanente e exaustivo da sociedade em que se insere. Para o efeito desenvolve parte da sua aco pelo patrulhamento e por visitas s populaes. Pelo simples facto do efectivo lhe pertencer, estando ali colocado, e ainda que no habite no local onde presta servio, propicia-se a criao de um vnculo de proximidade com as populaes e com a rea em que se inscreve ficando ligado profissionalmente a um determinado espao social, promovendo-se o conhecimento directo e imediato dos seus habitantes e permitindo que a deteco de rumores ou os simples acasos sirvam para evitar o improviso e a surpresa. O posto de atendimento ao ser, em regra, uma patrulha destacada do efectivo do posto de que depende no potencia a criao de uma proximidade com as populaes, nem o conhecimento aprofundado da respectiva rea geogrfica pois estamos perante uma patrulha que sai de um quartel para ir para outro quartel, regressando no final do servio ao primeiro, podendo eventualmente patrulhar a rea que lhe est adstrita e consumindo parte do tempo normal de servio e dos recursos do Estado em viagens. Aqui chegados podemos ento comparar o koban com os sub-postos da 2 dcada do sculo passado. Verificmos que estes tinham uma rea definida, no podiam ter um efectivo inferior a 5 militares (1 cabo e 4 soldados) e poderiam / deveriam ser criados nos concelhos cuja rea fosse demasiado grande ou em que a sede tivesse uma localizao excntrica, podem ser inspeccionados pelos comandantes de posto da sede do concelho onde estivessem localizados. Por todas estas caractersticas o sub-posto estava prximo do modelo koban.
149
NEP/GNR-3.43 de 14OUT98: n. 3, alnea b. 118
CAPTULO 5 - CONCLUSES
Este captulo enclausura uma elevada importncia pois a concluso de um trabalho uma das partes que os leitores costumam ler em primeiro lugar150 procurando num pice ficar com uma ideia do interesse que a investigao tem, sem terem de ler o relatrio na totalidade. Ao longo desta dissertao tivemos o cuidado de delimitar o campo de anlise, estabelecer linhas prospectivas, sistematizar os dados recolhidos, efectuar algumas reflexes e tirar concluses sobre o objecto do estudo. A finalidade desta fase capitular expor algumas ideias fora sobre a caracterizao do actual dispositivo dos postos territoriais da GNR, no territrio continental portugus, relativamente sua envolvente externa. Nesta busca pelo conhecimento foi utilizado o mtodo indutivo com recurso a diversas tcnicas (pesquisa bibliogrfica, anlise documental, estatstica e observao participativa) e, em especial, a um inqurito aplicado entre 19 de Julho e 21 de Setembro de 2010 aos Comandantes de Destacamento Territorial, sob o compromisso do anonimato, que permitiu arrolar informao sobre 92,69 % dos postos da Guarda num universo de quatrocentos e sessenta e cinco. A Guarda Nacional Republicana uma fora policial nica em Portugal por ser uma fora de segurana, de natureza militar, constituda essencialmente por militares organizados num corpo especial de tropas, dotada de autonomia administrativa e integrada no Ministrio da Administrao Interna. As suas atribuies so transversais s reas da polcia administrativa (geral e especial), da polcia criminal, do apoio e socorro, das honras de estado, das misses militares e das misses internacionais. Prima facie veste o manto de fora de segurana cuja concepo tripartida da misso policial (defesa da legalidade democrtica, garante da segurana interna e dos direitos dos cidados) se incrusta na ntegra nas funes constitucionais da polcia em sentido funcional. Durante a reforma do sistema de segurana interna efectuou-se em 2007 a reorganizao das foras de segurana que se traduziu numa profunda reforma da GNR concretizada em 2009. Com a promulgao da Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro ficou
150
QUIVY, Raymond; CAMPENHOUDT, Luc Van - Manual de investigao em cincias sociais, p. 243. 119
definida a actual orgnica da GNR que foi posteriormente regulamentada por um vasto, recente, ramificado e complexo manancial de normas jurdicas. Ao acompanharmos a estrutura da componente territorial no sentido descendente encontramos no quarto e ltimo escalo de comando os postos territoriais da GNR, tambm designados por postos da Guarda, e cuja capilaridade revela uma matriz territorial que enforma uma malha sistemtica de ocupao do territrio. Efectivamente, o dispositivo dos postos territoriais da Guarda, definido pela Portaria n. 1450/2008 de 16 de Dezembro, um elemento incontornvel quer para a vida dos cidados, quer na dimenso estrutural do sistema. O posto territorial a mais pequena unidade orgnica da GNR e desempenha na sua zona de aco, predominantemente, misses de polcia administrativa geral, de fiscalizao e regulao rodoviria, de investigao criminal e de apoio e socorro, absorvendo uma fora humana aproximada de dez mil militares da Guarda. A disperso geogrfica e a forte implementao territorial em todo o pas so caracterizadoras da Guarda incutindo-lhe uma competncia distintiva sem paralelo nas outras instituies portuguesas e ancestral na medida em que 73,22 % dos postos previstos em 2008 estavam tambm previstos como postos ou sub-postos em 1922. Atente-se que num universo de 278 concelhos do Continente apenas oito no so policiados pelos postos da Guarda ainda que parcialmente e 205 so da sua total responsabilidade. No entanto, nos ltimos anos os postos da Guarda tm sido confrontados com o depauperamento dos seus efectivos pelo que, quando considerados isoladamente, deixaram de cumprir a sua misso sem interrupes temporais mesmo em situaes de normal convivncia social. Em meados de 2010 86,67 % dos postos da Guarda tinham menos de trinta efectivos e, pelo menos, 29,89 % no garantiam em permanncia o servio de patrulhamento e 14,41 % o servio de atendimento. Este paradigma da perda de autonomia operacional mnima tem de merecer a devida reviso, no se devendo cair no engodo de se ser muito aberto s coisas novas desde que elas sejam exactamente iguais s antigas. O diagnstico do modelo de organizao policial dos postos da Guarda foi realizado pela observao da sua relao com a envolvente externa, sem qualquer desprimor por outras vertentes analticas. Dos indicadores seleccionados podemos comear por considerar que as relaes populao e rea por posto territorial esto definidas segundo uma diviso entre o interior de Portugal (distritos de Vila Real, Bragana, Guarda, Castelo Branco, Portalegre, vora e
Beja) e o resto do pas. Nestes distritos o rcio populao / PTer inferior mdia nacional (12 000 habitantes) e o rcio rea / PTer superior mdia nacional (186 km). A maioria dos postos da Guarda tem menos de 15 000 habitantes (71,83 %) e / ou menos de 200 km (66,02 %). Nestes mesmos indicadores verifica-se uma amplitude extraordinariamente grande pois 71,83 % dos postos da Guarda abrangem 37,32 % da populao total da GNR, oito tm menos de mil habitantes, trinta e seis tm mais de 30 000 habitantes, sessenta e quatro tm uma ZA inferior a 50 km e dezanove tm mais de 500 km. Pela conjugao destes dois indicadores obtm-se que a mdia nacional da densidade populacional dos postos de 64,42 hab. / km e ainda que 65,69 % das unidades tm valores inferiores mdia da densidade de Portugal apontada pelo INE em 2008 (115,4 hab. / km) confirmando a expectativa emprica de os postos da Guarda terem uma baixa densidade populacional. Mas h excepes, pois 35 postos tm mais de 500 hab. / km. Os dados que foram obtidos sobre a capacidade hoteleira implantada na ZA de cada posto, medida pelo nmero de camas, permitiram concluir que em regra no influencia a sua caracterizao pois 54,41 % dos postos tm at 100 camas. No entanto, em 1,08 % dos casos apurados influi decisivamente porque tm mais de 5 000 camas. No aspecto da relao com os municpios deslindou-se uma desigualdade geogrfica entre o posto da Guarda e a integridade territorial dos municpios potenciadora da existncia de dificuldades de interligao, articulao e coordenao, por conflituar com o princpio da unidade de comando. Os municpios so a mais importante de todas as espcies de autarquias locais, so um dos principais fundamentos do regime democrtico e esto na base do ordenamento do territrio, por exemplo, para efeitos de NUTS III e de circunscrio geogrfica das comarcas judiciais. O desequilbrio perceptvel em dois aspectos: um aspecto crtico pois 69,68 % dos postos da Guarda policiam parte de um nico concelho e um aspecto muito crtico em que 5,59 % policiam vrios municpios. O princpio da coincidncia de reas entre posto territorial e municpio apenas se verifica em 24,73 % dos postos. Na radiografia da matriz territorial considermos ainda a localizao em concreto, concluindo-se que os postos da Guarda esto situados em cidades ou vilas (80,22 %), em aglomerados populacionais (91,61 %), na sede de um municpio (50,97 %) e na sede de uma freguesia (39,14 %). No entanto, foram referidos oito postos, num universo de 429
casos apurados, que no esto localizados numa cidade, numa vila ou numa localidade sede de municpio ou sede de freguesia o que ou tem uma explicao casustica ou estamos perante uma desconformidade com a relevncia social, econmica, cultural, histrica ou at arquitectnica daqueles lugares, em que o posto da Guarda parece ser o nico smbolo da soberania nacional. Em comunho com o princpio da actividade operacional da concentrao de meios importa analisar a capacidade de apoio que um posto tem proveniente dos dois postos territoriais mais prximos seja usando o critrio da distncia (medida em quilmetros), seja usando o critrio do tempo de viagem (medida em minutos). A solidariedade operacional entre postos da Guarda verifica-se em pelo menos 76,77 % dos casos, pois estes dispem de outro posto a menos de vinte minutos e a menos de vinte quilmetros e em pelo menos mais de um quarto do universo total (27,29 %), o posto mais prximo, est a menos de dez quilmetros e a menos de dez minutos. Naturalmente, que ao considerarmos o segundo posto territorial mais prximo, os valores de ambos os indicadores aumentam mas continua a existir uma mancha de 40,30 % que tem um segundo apoio a menos de vinte minutos e a menos de vinte quilmetros. O derradeiro indicador observado foi a relao judicial. Apesar de estar em curso a reforma da reestruturao da territorializao da justia foi possvel concluir que em 30 de Junho de 2010 a larga maioria da ZA dos postos da Guarda inseria-se numa nica comarca (87,01 %) mas, uma vez mais, surge uma franja crtica em que 5,38 % abrangem mais de uma comarca e, em alguns casos, mais de duas comarcas (1,08 %). O actual modelo de postos da GNR, centenrio, caracteriza-se por ser uma malha sistemtica de ocupao do territrio composta por unidades elementares polivalentes, operacionais, intermitentes, multiformes e muito desiguais, em que se destaca a existncia de um nmero significativo de postos nos extremos: uns de grande dimenso e outros de reduzida dimenso. Independentemente da existncia de um posto da Guarda num determinado lugar constituir um smbolo da soberania nacional interessa que no seja apenas isso pois eles so um escalo fundamentalmente operacional com profundas responsabilidades pelo cumprimento da misso policial da GNR. Admitindo como pressupostos que o pessoal e o nmero de horas de servio por militar no ir aumentar significativamente a curto, mdio e longo prazo impe-se a reorganizao deste modelo, com uma viso de futuro, de forma integrada e global, merc
das diversas alteraes demogrficas, econmicas, sociais, culturais, de ordenamento do territrio, da melhoria das vias e dos meios de comunicao, etc. Parece que tudo mudou excepto o dispositivo mas o futuro que nos deve interessar pois l que vamos passar o resto das nossas vidas. Sem prejuzo das inequvocas e justas manifestaes de reconhecimento e apreo pelo modelo contemporneo e desaprovando a linha fcil da crtica pela crtica urge reconhecer e superar as vulnerabilidades. A mudana no consensual, raramente o , mas deve ser uma questo central para a GNR, e por conseguinte para a segurana nacional pois, seno ultrapassar a tradicional resistncia mudana ou se for mais sensvel opinio pblica ou publicada do que realidade dos factos, corre o risco de ficar irremediavelmente para trs e acabar por ser rejeitada. Consideramos pois que os postos territoriais devem ostentar uma autonomia operacional necessria e, sem excepo, dispor de uma envolvente externa coerente e provida da adequada envergadura, legitimando materialmente a sua existncia, fomentando-se o equilbrio relativo da mais pequena unidade orgnica da Guarda, sem prejuzo da proximidade s populaes, do conhecimento actual e permanente do espao social, de se assegurarem tempos de interveno aceitveis e da salvaguarda de constrangimentos geogrficos, sociais e econmicos pontuais. Prospectivamente so apresentados sumariamente dois contributos: o sistema koban japons e os sub-postos do incio da Repblica, que podem ser mais complementares dos postos territoriais que os postos de atendimento. Tratam-se de modelos organizativos que dispem de um efectivo muito reduzido, efectuam atendimento e patrulhamento numa rea determinada situada em zonas populacionais e esto subordinadas a um escalo operacional (Posto Territorial). A verdade raramente pura e nunca simples mas, a olhar v-se muito. O panorama apresentado ao longo deste documento na ptica da caracterizao da organizao policial do modelo dos postos das Guarda, onde milhares de Guardas labutam diariamente sob o lema Pela lei e pela grei, defendendo com uma mo a legalidade e com a outra os cidados, ambiciona representar um modesto contributo em prol da reafirmao e da mutao sustentada da matriz territorial da GNR, a bem do pas, da segurana e da tranquilidade de todos os cidados que a Guarda serve porque quando se navega sem destino, nenhum vento favorvel.
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ANEXOS
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ANEXO 1: POSTOS E SUBDESTACAMENTOS TERRITORIAIS DA GNR

VISEU
Armamar Cinfes Lamego Resende Souselo Tarouca Avelal Canas de Senhorim Mangualde Nelas Penalva do Castelo Sto Moimenta da Beira Penedono So Joo da Pesqueira Sernancelhe Tabuao Vila Nova de Paiva Campo de Besteiros Caramulo Carregal do Sal Mortgua Santa Comba Do Tondela Castro Daire Oliveira de Frades So Pedro do Sul Torredeita Viseu Vouzela
VORA
Arraiolos Borba Estremoz Mora Pavia Veiros Vimieiro Azaruja vora Portel Redondo So Manos So Miguel de Machede Alcovas Cabrela Escoural Lavre Montemor-o-Novo So Cristvo Vendas Novas Viana do Alentejo Alandroal Bencatel Granja Mouro Reguengos de Monsaraz Santiago Maior So Romo Telheiro Vila Viosa
BEJA
Aljustrel Ervidel Ferreira do Alentejo Garvo Ourique Almodvar Castro Verde Mrtola Minas de So Domingos Alvito Baleizo Beja Beringel Cuba Pedrgo Salvada Vidigueira Vila Alva Amareleja Barrancos Brinches Moura Pias Safara Santo Aleixo da Restaurao Serpa Sobral da Adia Vila Nova de So Bento Vila Verde de Ficalho Colos Odemira Sabia So Lus So Teotnio Vila Nova de Mil Fontes
SETBAL
Charneca da Caparica Costa da Caparica Ferno Ferro Paio Pires Trafaria Alccer do Sal Azinheira de Barros Comporta Melides Grndola Torro Tria Alcochete Canha Moita Montijo Santo Antnio da Charneca Alvalade do Sado Cercal Ermidas do Sado Santiago do Cacm Santro Andr Sines Alfarim Azeito Palmela Pinhal Novo Poceiro Quinta do Conde Sesimbra Setbal Porto Covo (Sazonal)
BRAGA
Barcelos Barcelos Norte Esposende Joane Riba de Ave Vila Nova de Famalico Braga Prado Ruilhe Sameiro Vila Verde Cabeceiras de Basto Caldas de Taipas Celorico de Basto Fafe Guimares (So Torcato) Lordelo Vizela Amares Gers Pvoa de Lanhoso Rossas Terras de Bouro Vieira do Minho
VILA REAL
Boticas Carrazedo de Montenegro Chaves Lebuo Montalegre Valpaos Venda Nova Vidago Alij Meso Frio Peso da Rgua Pinho Sabrosa Santa Marta de Penaguio Cerva Mondim de Basto Mura Pedras Salgadas Ribeira de Pena Vila Pouca de Aguiar Vila Real
BRAGANA
Bragana Izeda Macedo de Cavaleiros Morais Rebordelo Vinhais Argozelo Miranda do Douro Mogadouro Sendim Vimioso Carrazeda de Ansies Mirandela Torre de Dona Chama Vila Flor Alfndega da F Freixo de Espada Cinta Torre de Moncorvo
VIANA DO CASTELO
Arcos de Valdevez Paredes de Coura Ponte da Barca Ponte de Lima So Julio do Freixo Melgao Mono Tangil Valena Vila Nova de Cerveira Barroselas Caminha Lanheses Viana do Castelo Vila Praia de ncora
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FARO
Albufeira Olhos de gua Paderne Faro Fuzeta Olho So Brs de Alportel Almancil Loul Quarteira Salir Vilamoura Aljezur Lagos Monchique Odeceixe Portimo Vila do Bispo Armao de Pra Carvoeiro Lagoa So Bartolomeu de Messines Silves Alcoutim Castro Marim Martinlongo Tavira Vila Real de Santo Antnio
AVEIRO
gueda Albergaria-a-Velha Arrancada do Vouga Sever do Vouga Anadia Bustos Mealhada Oliveira do Bairro Sangalhos Aveiro (Oliveirinha) Cacia Gafanha da Nazar lhavo Vagos Arouca Castelo de Paiva Csar Cucujes Oliveira de Azemis Vale de Cambra Avanca Esmoriz Estarreja Murtosa Ovar Canedo Lourosa Santa Maria da Feira Santa Maria de Lamas
SANTARM
Abrantes Bemposta Constncia Mao Sardoal Tramagal Benavente Coruche Couo Marinhais Salvaterra de Magos Samora Correia Alcanede Almeirim Alpiara Cartaxo Pernes Rio Maior Santarm Caxarias Ftima Ferreira do Zzere Ourm Tomar Alcanena Chamusca Goleg Torres Novas Vila Nova da Barquinha
GUARDA
Aguiar da Beira Fornos de Algodres Gouveia Loriga Paranhos da Beira Seia Vila Nova de Tazm Celorico da Beira Gonalo Guarda Manteigas Pnzio Sabugal Freixedas Freixo do Numo Meda Pinhel Trancoso Vila Franca das Naves Vila Nova de Foz Ca Almeida Figueira de Castelo Rodrigo Miuzela Soito Vilar Formoso
LEIRIA
Alcobaa Benedita Bombarral Caldas da Rainha bidos Pataias Peniche So Martinho do Porto Valado de Frades Batalha Leiria Mira de Aire Monte Real Monte Redondo Porto de Ms So Pedro de Moel Vieira de Leiria Alvaizere Ansio Castanheira de Pra Figueir dos Vinhos Guia Pedrgo Grande Pombal Praia de Pedrgo (Sazonal)
PORTALEGRE
Arronches Campo Maior Elvas Monforte Santa Eullia Vila Boim Vila Fernando Alpalho Castelo de Vide Gavio Marvo Montalvo Nisa Santo Antnio das Areias Tolosa Avis Casa Branca Galveias Montargil Ponte de Sor Sousel Alter do Cho Cabeo de Vide Crato Fronteira Gfete Portalegre
LISBOA
Alcoentre Alenquer Aveiras Azambuja Cadaval Merceana Ericeira Livramento Mafra Malveira Alcabideche (Subdestacamento) Colares Pro Pinheiro Terrugem Sintra (Subdestacamento) Lourinh Moita dos Ferreiros Santa Cruz Sobral de Monte Agrao Torres Vedras Arruda dos Vinhos Bucelas Castanheira do Ribatejo So Julio do Tojal Vialonga
COIMBRA
Ana Cantanhede Mira Praia de Mira Tocha Souselas Condeixa-a-Nova Penacova Penela Taveiro Vila Nova de Poiares Arganil Gis Lous Miranda do Corvo Oliveira do Hospital Pampilhosa da Serra Tbua Maiorca Montemor-o-Velho Paio Figueira da Foz Norte Praia de Quiaios Soure
126
PORTO
Alpendurada Amarante Baio Marco de Canaveses Vila Me Felgueiras Freamunde Lousada Paos de Ferreira Vila Cova de Lixa Maia Modivas Matosinhos Pvoa do Varzim Vila do Conde Lordelo Pao de Sousa Paredes Penafiel So Vicente Alfena Santo Tirso Trofa Valongo Vila das Aves Arcozelo Avintes Canelas Carvalhos Fnzeres Lever Medas
CASTELO BRANCO
Alcains Castelo Branco Cebolais de Cima Malpica do Tejo Mata So Vicente da Beira Tinalhas Vila Velha de Rodo Belmonte Caria Covilh Paul Teixoso Tortosendo Unhais da Serra Alpedrinha Fundo Penamacor Silvares Soalheira Idanha-a-Nova Ladoeiro Monsanto Rosmaninhal Termas de Monfortinho Zebreira Cernache do Bonjardim Oleiros Proena-a-Nova Sert Vila de Rei
AORES
Praia (Graciosa) Praia da Vitria (Terceira) Velas (So Jorge) Corvo Horta (Faial) Santa Cruz das Flores So Roque do Pico (Pico) Vila do Porto (Santa Maria) Ponta Delgada (So Miguel)
MADEIRA
Funchal Porto Santo So Vicente
Fonte: Portaria n. 1450/2008, de 16 de Dezembro, Despacho n. 3521/2010 de 25 de Novembro de 2009 e Despacho n. 4500/2010 de 21 de Janeiro de 2010, ambos do Comandante Geral da GNR (ver bibliografia).
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ANEXO 2: REAS EM QUE SE DESENVOLVE A MISSO DA GNR
MISSES
Policial De segurana e ordem pblica De fiscalizao e regulao da circulao rodoviria De fiscalizao no mbito fiscal e aduaneiro De controlo costeiro De investigao criminal De preveno e de investigao da actividade tributria, fiscal e aduaneira De proteco da natureza e do ambiente
CARACTERIZAO
Patrulhamento Preveno: vigilncia, fiscalizao e presena. Actuao correctiva como exigncia pelo cumprimento da lei Garantir a segurana e tranquilidade pblicas. Segurana das instalaes dos rgos de soberania. Velar pelo cumprimento da legislao relativa viao terrestre e aos transportes rodovirios. Promover e garantir a segurana rodoviria. Detectar delitos fiscais e aduaneiros. Assegurar a vigilncia, o patrulhamento e a intercepo terrestre e martima em toda a costa e no mar territorial. Averiguar a existncia de crimes, determinar os seus agentes e descobrir e recolher provas. Diligncias processuais penais, Preveno e a investigao da actividade tributria, fiscal e aduaneira
EXECUO PTer Obs.

Sim
Sim
Foras de interveno
Sim
UNT
Sim No
UCC Investigao Criminal
Sim
No
UAF
Zelar pelo cumprimento da legislao relativa Sim SEPNA conservao e proteco da natureza e do meio ambiente. Prestao de auxlio s pessoas em perigo, quer se encontrem isoladas, quer no caso de Sim GIPS De proteco e socorro catstrofes naturais ou outras situaes que tal exijam. Prestao de honras militares a altas entidades Honorfica e de nacionais e estrangeiras Excepcional USHE a) Representao nacional no estrangeiro, em representao cerimnias de carcter militar. mbito da defesa nacional (vigilncia e ligao entre foras fixas ou mveis; segurana de reas da retaguarda; contraguerrilha, como fora de quadrcula; ocupao e defesa de infra-estruturas crticas Excepcional Militar e pontos sensveis; combate de ruas; operaes especiais; polcia militar; inactivao e supresso de engenhos explosivos). Fonte: artigos 6., 150., 179., 186., 190., 193. e 194. do RGSGNR / 2010. a) Os postos da Guarda executam misses honorficas, entre outros casos, participando em cerimnias eventuais como as inauguraes de quartis, os dias comemorativos dos comandos territoriais ou as honras fnebres, nos termos do Regulamento de Continncias e Honras Militares e de diversa regulamentao interna (ex.: NEP/GNR 1.21 Honras Fnebres de 31MAR09). Embora estas parecem no inscrever-se expressamente na misso honorfica e de representao (sentido literal) s ali podem caber (significado).
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ANEXO 3: QUESTIONRIO
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DESTACAMENTO TERRITORIAL DE POSTOS TERRITORIAIS 1:
PERGUNTAS
numa cidade. O PT est situado (seleccione uma 1 numa vila. nica opo por PT): noutro local. numa sede de municpio. O PT est situado (seleccione uma numa sede de freguesia. 2
nica opo por PT):
noutro local. no interior de um aglomerado populacional. nos limites de um 3 O PT est situado (seleccione uma nica opo por PT): aglomerado populacional. fora de um aglomerado populacional. 4 A que distncia fica o PT mais Em km 's. 5 prximo? Em minutos. 6 A que distncia fica o segundo PT mais Em km 's. 7 prximo? Em minutos. 8 A que distncia fica o limite mais longnquo da ZA do PT?
(resposta em km 's calculados em linha recta)
quantos distritos judiciais?
10 A ZA do PT quantas comarcas judiciais? 11 abrange (considerar a quantos crculos judiciais?

realidade em 30 de Junho
12 de 2010): 13
quantos aglomerados populacionais? quantos distritos administrativos? a totalidade de um nico municpio?
A ZA 14 abrange
PT parte de um nico municpio? (seleccione mais de um municpio, mas todos uma nica opo por PT): completamente? do
vrios municpios? O PT garante em permanncia (24H/24H) pelo menos uma 15 Patrulha com o efectivo mnimo de 2 militares? (Responda
Sim ou No)
O PT assegura em permanncia (24H/24H) o atendimento presencial no Quartel? (Responda Sim ou No) 17 Qual a capacidade hoteleira existente na ZA do PT? 16
(indicar o n de camas existentes)
________________________________
1
Incluir subdestacamentos, se existirem. p. 2 de 2
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ANEXO 4: DADOS ESTATSTICOS POR DISTRITO Qt. de postos territoriais 15 23 31 21 18 29 23 29 25 31 24 27 23 30 24 30 35 27 TOTAL 465 MDIA NACIONAL
Fonte: DEPO / DO / CO / CG GNR (Maio / Junho 2010)
Distrito Viana do Castelo Braga Porto Vila Real Bragana Aveiro Coimbra Viseu Guarda Castelo Branco Leiria Santarm Lisboa Setbal Portalegre vora Beja Faro
Rcio populao residente / PTer 14 014 27 513 28 280 8 748 6 455 19 806 13 507 12 008 6 026 5 879 13 081 12 618 16 073 11 759 3 985 4 070 3 720 9 977 12 000
Rcio rea (km) / PTer 145 114 67 203 363 92 167 171 220 213 138 241 93 167 250 244 293 180 186
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LEGISLAO (Principais normas indicadas por ordem cronolgica) Decreto de 12 de Outubro de 1910: cria a Guarda Republicana. Dirio do Governo n. 7 de 13 de Outubro de 1910. Decreto de 3 de Maio de 1911: cria a Guarda Nacional Republicana. Colleco de legislao Portuguesa de 1911. Revista de legislao e de jurisprudncia de Coimbra: 1913, p. 511 a 519. Decreto de 3 de Junho de 1911: Regulamento Provisrio para o Servio da Guarda Nacional Republicana. Dirio do Governo n. 130 - I srie, de 5 de Julho. Ordem do Comando Geral da GNR n. 126 de 23 de Novembro de 1912. Arquivo Histrico da GNR. Lei n. 1 de 1 de Julho de 1913: organiza a Guarda Nacional Republicana. Colleco de legislao Portuguesa de 1913. Revista de legislao e de jurisprudncia de Coimbra. Coimbra: 1913. p. 291 a 297. Alterada pelo Decreto n. 4179 de 1 de Maio de 1918. Dirio do Governo n. 93 - I Srie: p. 563 a 565. Alterada pelo Decreto n. 5568 de 10 de Maio de 1919. Dirio do Governo n. 98 - I Srie: p. 815 a 819. Decreto n. 6950 de 26 de Junho de 1920: aprova o Regulamento para o Servio Rural da Guarda Nacional Republicana. Lisboa: Servios Grficos do Exrcito, 1920. Decreto n. 8064 de 13 de Maro de 1922: organiza a Guarda Nacional Republicana. Dirio do Governo n. 50 - I srie: p. 205 a 255. Lei n. 11 / 82 de 2 de Junho: define o regime de designao e determinao da categoria das povoaes. DR 1 srie - n. 125: p. 1529 a 1531. Lei n. 142 / 85 de 18 de Novembro: lei quadro da criao de municpios. DR 1 srie n. 265: p. 3841 a 3845. Resoluo da Assembleia da Repblica n. 28 / 90 de 13 de Julho: ratifica a Carta Europeia de Autonomia Local. DR 1 srie - n. 55 de 19 de Maro de 2007: p. 1642 a 1646. Norma Portuguesa n. 405-1. Informao e documentao Cincia da documentao e informao; documentos; referncias bibliogrficas; normas bibliogrficas. Lisboa: IPQ, Janeiro / 1995. 46 p. NEP - 3.01. Servio Dirio nos Postos Territoriais. GNR Brigada Territorial n. 5. Coimbra: 10 de Fevereiro de 2001.
134
Acrdo n. 521/2003/T do Tribunal Constitucional de 29 de Outubro de 2003. DR 2 srie A - n. 40, de 17 de Fevereiro de 2004: p. 2727 a 2734. Norma Portuguesa n. 405-4. Informao e documentao Referncias bibliogrficas Parte 4: documentos electrnicos. Lisboa: IPQ, Maro / 2003. p 26. NEP / GNR 3.40. Secretaria do Posto Territorial. GNR/CG/ 3 Repartio. Lisboa (Carmo): 13 de Novembro de 2003. Parecer n. 162/2003 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica de 18 de Dezembro, publicado no DR n. 74 II Srie de 27 de Maro de 2004: p. 4915-4921. Lei n. 19 / 2004 de 20 de Maio: define o regime e a forma de criao das polcias municipais. DR 1 srie A - n. 118: p. 3152 a 3155. Resoluo do Conselho de Ministros n. 124/2005 de 8 de Julho: estabelece o PRACE. DR 1 srie B n. 149, de 4 de Agosto: p. 4502 a 4504. Lei constitucional n. 1 / 2005 de 12 de Agosto: Stima reviso da Constituio da Repblica Portuguesa. DR 1 srie A - n. 155: p. 4642 a 4686. Decreto Lei n. 22 / 2006 de 2 de Fevereiro: consagra o SEPNA, cria o GIPS e extingue o Corpo Nacional da Guarda Florestal. DR 1 srie n. 24: p. 785 a 787. Resoluo do Conselho de Ministros n. 39/2006 de 30 de Maro: PRACE. DR 1 srie B n. 79 de 21 de Abril de 2006, p. 2834 - 2866. Rectificada pela Declarao de Rectificao n. 33/2006 de 14 de Junho. DR 1 srie B n 117 de 20 de Junho de 2006: p. 4374. Decreto Lei n. 124 / 2006 de 28 de Junho: Sistema de defesa da floresta contra incndios. Alterado e republicado pelo Decreto Lei n. 17 / 2009 de 14 de Janeiro. DR 1 srie n. 9: p. 273 a 295. Portaria n. 798 / 2006 de 11 de Agosto: regulamenta o Decreto Lei n. 22 / 2006 de 2 de Fevereiro sobre o SEPNA. DR 1 srie n. 155: p. 5787 a 5789. Decreto Lei n. 203 / 2006 de 27 de Outubro: lei orgnica do Ministrio da Administrao Interna. DR 1 srie n. 208: p. 7441 a 7446. Resoluo do Conselho de Ministro n. 44/2007 de 1 de Maro: desencadeia a reforma da GNR e da PSP. DR 1 srie - n. 245 de 23 de Outubro de 1990: p. 4344 a 4351. Portaria n. de 340-A/2007 de 20 de Maro: reas de responsabilidade da GNR e da PSP. DR 2 srie - n. 64 de 30 de Maro: p. 8618 (350).
Lei n. 53 / 2007 de 31 de Agosto: aprova a orgnica da PSP. DR 1 srie - n. 168: p. 6065 a 6074. Lei n. 63/2007, de 6 de Novembro: aprova a orgnica da GNR. DR 1 srie - n. 213: p. 8043 a 8051. Rectificada pela Declarao de Rectificao n. 1-A/2008, de 4 de Janeiro. DR 1 srie - n. 3: p. 150 (2). Decreto Regulamentar n. 86 / 2007 de 12 de Dezembro: regula a articulao nos espaos martimos sob soberania e jurisdio nacional. DR 1 srie - n. 239: p. 8880 a 8884. Parecer n. 28/2008 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica de 8 de Maio, publicado no DR n. 155 II Srie de 12 de Agosto de 2008: p. 3585935875. Lei n. 49/2008, de 27 de Agosto: aprova a Lei de Organizao da Investigao Criminal. DR 1 srie - n. 165: p. 6038 a 6042. Rectificada pela Declarao de Rectificao n. 1-A/2008, de 4 de Janeiro. DR 1 srie - n. 3: p. 150 (2). Lei n. 52/2008, de 28 de Agosto: aprova a Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais. DR 1 srie - n. 166: p. 6088 a 6124. Alterada pela Lei n. 115/2009 de 12 de Outubro. DR 1 srie - n. 197: p. 7423 e 7424. Alterada pela Lei n. 40/2010 de 3 de Setembro. DR 1 srie - n. 172: p. 3918 e 3919. Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto: aprova a Lei de Segurana Interna. DR 1 srie n. 167: p. 6135 a 6141. Rectificada pela Declarao de Rectificao n. 66-A/2008, de 28 de Outubro. DR 1 srie - n. 209: p. 7578-(2). Decreto Regulamentar n. 19 / 2008 de 27 de Novembro: estrutura do Comando da GNR. DR 1 srie - n. 231: p. 8540 a 8546. Portaria n. 1450/2008, de 16 de Dezembro: organizao interna das unidades territoriais, especializadas, de representao e de interveno e reserva da GNR. DR 1 srie - n. 242 de 16 de Dezembro de 2008: p. 8845 a 8854. Rectificada pela Declarao de Rectificao n. 14/2009 de 10 de Fevereiro. DR 1 srie - n. 28 de 10 de Fevereiro de 2009: p. 872. Alterada pela Portaria n. 20/2010 de 11 de Janeiro. DR 1 srie - n. 6 de 11 de Janeiro de 2010: p. 149. Portaria n. 778 / 2009 de 22 de Julho: reas de responsabilidade da GNR e da PSP. DR 1 srie n. 140: p. 4695.
136
Decreto Lei n. 297 / 2009 de 14 de Outubro: aprova o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana. DR 1 srie n. 199: p. 7662 a 7700. Rectificado pela Declarao de Rectificao n. 92/2009 de 20 de Novembro. DR 1 srie n. 231 de 27 de Novembro de 2009: p. 8479 e 8480. Despacho n. 53/09-OG de 30 de Dezembro de 2009 do Comandante-Geral da GNR: Comandos Territoriais. Ordem Guarda n. 5 - 1 srie de 15 de Maro de 2010: p. 125 a 146. Rectificado pelo Despacho n. 39/10-OG de 28 de Maio de 2010 do Comandante-Geral da GNR: Quadros orgnicos dos Destacamentos. Ordem Guarda n. 12 - 1 srie de 30 de Junho de 2010: p. 773 e 774. Despacho n. 3521/2010 de 25 de Novembro de 2009 do Comandante Geral da GNR: cria o Subdestacamento Territorial de Sintra. DR 2 srie - n. 39 de 25 de Fevereiro de 2010: p. 8485. Despacho n. 4501/2010 de 30 de Dezembro de 2009 do Comandante Geral da GNR: unidades orgnicas flexveis da GNR. DR 2 srie - n. 51 de 15 de Maro de 2010: p. 11975 a 11983. Alterado pelo Despacho n. 47/10-OG de 23 de Agosto de 2010 do Comandante-Geral da GNR: cria a Diviso de Trnsito e Segurana Rodoviria. Ordem Guarda n. 17 - 1 srie de 15 de Setembro de 2010: p. 1127 a 1129. Alterado pelo Despacho n. 49/10-OG de 30 de Agosto de 2010 do Comandante-Geral da GNR: altera competncias. Ordem Guarda 1 srie - n. 17 de 15 de Setembro de 2010: p. 1129 a 1132 Despacho n. 4500/2010 de 21 de Janeiro de 2010 do Comandante Geral da GNR: cria o Subdestacamento Territorial de Alcabideche. DR 2 srie - n. 51 de 15 de Maro de 2010: p. 11975. Despacho n. 10393/2010 de 5 de Maio de 2010 do Comandante Geral da GNR: aprova o Regulamento Geral do Servio da Guarda Nacional Republicana. DR 2 srie - n. 119 de 22 de Junho de 2010: p. 33856 a 33891.
137
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UNIVERSIDADE NOVA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO

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Posto Sculo XXI: simbologia

Castelo Branco, 22 de Dezembro de 2010

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CONCLUSES ............................................................................................... 119

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NDICE DE TABELAS, GRFICOS, ORGANOGRAMAS E FIGURAS

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PALAVRAS - CHAVE Segurana, GNR, posto, territrio, populao.

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CAPTULO 1 - ENQUADRAMENTO GERAL 1.1 - Escolha e contextualizao do tema

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1.2 - Actualidade e importncia do tema

Resoluo do Conselho de Ministros n. 44/2007 de 1 de Maro de 2007. 12

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Fonte: DEPO / DO / CG / GNR, em Junho de 2010. 13

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1.3 - Objecto e objectivos

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1.4 - Delimitao da anlise

Lei n. 63/2007 de 6 de Novembro: artigo 37.. 15

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1.5 - Metodologia adoptada

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Tabela n. 1 Aplicao do inqurito

Valor 81 81 75 92,59 % 465 431

Taxa de concretizao . 92,69 %

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1.6 - Estrutura da dissertao

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CAPTULO 2 - CONCEPTUALIZAO DE UM POSTO TERRITORIAL DA GUARDA 2.1 - A caracterizao geral da GNR

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Tabela n. 2 Categorias profissionais, postos militares e distintivos

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