PD 000406

Alieto Aldo Guadagni. Hacia la Socializacin de la Renta Petrolera y la Privatizacin de la Explotacin. Desarrollo Econmico Vol XXX N117. 1990.
HACIA LA SOCIALIZACION DE LA RENTA PETROLERA Y LA PRIVATIZACION DE LA EXPLOTACION*

ALIETO ALDO GUADAGNI**
"Los jugos de la tierra pertenecen al Rey". Ordenanzas de Aranjuez, Minas en Nueva Espaa, Carlos III, mayo de 1783. "All petroleum existing in its natural state is vested in the Crown". Petroleum Act, 1969, Trinidad Tobago.
Introduccin La estrategia de implementacin de las reformas estructurales que requiere nuestra economa tiene que fundarse en un anlisis de costo-beneficio, de manera de concentrar los esfuerzos en aquellas actividades donde las propuestas de cambio generen el mayor beneficio neto para el pas. La cuanta de este beneficio depende de dos elementos: la magnitud de la ineficiencia productiva y asignativa inducida por las instituciones vigentes y la importancia del sector en el conjunto econmico. Por estas razones, entendemos que. la desregulacin de la actividad petrolera y gasfera puede arrojar ganancias econmicas. Pero atencin: es crucial para que las reformas sean polticamente viables que estas ganancias signifiquen una mejora para el conjunto de la sociedad, y no sean meros mecanismos de enriquecimiento de pocos, agravando an ms la actual concentracin de la riqueza. La historia de la administracin de los recursos naturales en el mundo est plagada de ejemplos que evidencian que esto ltimo ocurre con frecuencia. En un documento preparado con Pablo Gerchunoff (1987) propusimos una reforma petrolera de acuerdo con los siguientes lineamientos:
Versin corregida del trabajo presentado en el Seminario "Nuevas Bases Institucionales para el Desarrollo Petrolero Argentino", Instituto Torcuato Di Tella, 17 de noviembre de 1987. ** Instituto Torcuato Di Tella.
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a) creacin de un marco competitivo y abierto al mercado internacional en el cual se inserte un creciente aporte privado, nacional y extranjero. b) apropiacin colectiva de la renta econmica (RE), con participacin privada en la explotacin de los recursos naturales que incluya la libre disponibilidad de la produccin. c) reorganizacin de YPF con plena autonoma empresaria, pero despojado del predominio monoplico. d) estmulo a nuevas formas de participacin social en la empresa estatal reorganizada. Las actuales instituciones generan un marco regulador que origina una puja permanente entre todos los factores involucrados: i) contratistas de servicios de YPF, ii) contratistas de crudo que venden obligatoriamente a YPF, iii) refineras privadas, iv) expendedores de combustibles, v) sindicatos de trabajadores, vi) YPF, vii) provincias productoras de gas y petrleo, y finalmente viii) el Tesoro. Estos ocho actores pujan entre s por apropiarse de la RE de los recursos. El "lobby" -como elemento central que define los beneficios de cada actor- alcanza en esta industria su mxima expresin: En ltima instancia, el objetivo de la propuesta era hacer rotar este nocivo centro de gravedad hacia la maximizacin global de la RE de los recursos. Las regulaciones vigentes implican un juego de suma cero, donde cada parte puede ganar nicamente a expensas del resto. El cambio propuesto, por el contrario, dara lugar a un juego de suma positiva. Hoy prima la habilidad negociadora, la presin poltica y la "sofisticacin" en las relaciones pblicas; as se puede incrementar la participacin en una menguada RE. Pero para expandir la renta se necesita algo distinto: privilegiar la asuncin de riesgo empresario y el esfuerzo productivo en el yacimiento. Las reformas propuestas harn que los gelogos y perforadores desplacen a los cortesanos peticionantes del favor burocrtico. Avanzando en el diseo concreto de este cambio, en los prximos captulos se considera el punto b) de la mencionada propuesta, es decir, cmo asegurar la apropiacin colectiva de la RE con participacin privada en la explotacin de los recursos de petrleo y gas. La discusin se centra en una evaluacin comparativa de diversos arreglos institucionales propuestos, y que estn siendo aplicados hoy en pases en va de desarrollo y tambin en pases industrializados. El trabajo concluye con recomendaciones que
apuntan a la promocin de licitaciones abiertas y competitivas, que den una solucin eficiente y equitativa a la crucial cuestin de la creacin y distribucin de la RE. "Los jugos de la tierra pertenecen al Rey". Las recomendaciones y propuestas de este trabajo se basan en este principio. Al mismo tiempo, buscan que haya ms "jugo" por el aporte de la iniciativa privada (nacional y extranjera), en un marco de libertad de gestin pero asumiendo los riesgos empresarios. El problema poltico esencial no es quin extrae el "jugo" sino quin se lo apropia.
I. Instituciones, exploracin y riesgo La participacin del capital privado en la exploracin y desarrollo petrolero ha sido recientemente revalorizada teniendo en cuenta su importancia en la evolucin futura de las reservas de los pases en va de desarrollo, donde hoy ocupan un rol central empresas estatales agobiadas por la penuria fiscal. Estos pases tpicamente deudores estn realizando ajustes econmicos para mejorar sus balances en cuenta corriente, pero gran parte del ajuste se hace a expensas de la inversin (tanto pblica como privada). Por este motivo las empresas petroleras estatales no estn en condiciones de asumir integralmente todo el riesgo propio de las inversiones en exploracin requeridas para mantener sus niveles de reservas. Al mismo tiempo el riesgo exploratorio se ha incrementado sustancialmente durante la ltima dcada; la creciente volatilidad en las condiciones del mercado significa un riesgo considerable en una actividad como la exploratoria que, an en condiciones de estabilidad de precios, es sumamente riesgosa. Por este motivo las compaas transnacionales y los pases que desean explorar han desarrollado rpidamente nuevas formas contractuales. El mundo no vive hoy una situacin de exceso de oferta de capitales petroleros de riesgo; las compaas con fondos invertibles enfrentan una gama muy amplia de alternativas, incluso en pases en desarrollo. Por ello es importante prestar atencin a los factores capaces de movilizar las inversiones requeridas para expandir la frontera de reservas en la Argentina. Existen evidencias que sugieren que diversos factores adicionales a la disponibilidad de recursos naturales son determinantes importantes del nivel exploratorio en los pases en va de desarrollo. A pesar de
que un pas sea rico en recursos de hidrocarburos y tenga una adecuada infraestructura, los factores institucionales pueden reprimir las inversiones exploratorias. Los arreglos contractuales con el gobierno y el rgimen tributario pueden implicar una inadecuada divisin de riesgos entre gobierno a inversor, cuyo resultado final sea un insuficiente esfuerzo exploratorio. Las inversiones exploratorias son inherentemente riesgosas; grandes costos pueden estar asociados con reducidas probabilidades de xito. Los riesgos exploratorios derivan de la incertidumbre acerca del potencial del rea, no solamente referida a la existencia del depsito, sino tambin en lo que hace a su tamao, calidad y accesibilidad. Por su parte, los riesgos asociados con el desarrollo de recursos conocidos se derivan principalmente de la incertidumbre acerca de la comercializacin futura, particularmente las posibilidades de aprovechamiento del gas por su importancia creciente. Las empresas petroleras asignan su presupuesto de inversiones en exploracin entre los diversos proyectos que compiten por fondos restringidos, ordenando las alternativas en funcin de su valor presente neto ajustado por este factor de riesgo, usualmente estimado por la varianza, de las ganancias esperadas. Mientras mayor es el riesgo de un proyecto, menor es su valor presente neto ajustado. La eficiencia econmica exige que, bajo el supuesto razonable de aversin al riesgo, la estructura de recompensa por la inversin debe acompaar los niveles de riesgo; esto significa que se requieren mayores tasas esperadas de rendimiento para inducir la asuncin de inversiones de mayor riesgo. Los factores institucionales influyen marcadamente en esta cuestin, ya que, por ejemplo, la variacin de las ganancias netas ex impuestos es afectada diferencialmente por distintos regmenes tributarios. El riesgo en la industria de hidrocarburos tiene dos dimensiones. Un componente est asociado con todos los proyectos y se deriva del marco externo comn a todas estas inversiones (por ejemplo, el futuro precio del petrleo/gas). El otro componente es especfico a cada proyecto y se deriva de las condiciones propias de la inversin (por ejemplo, estructura geolgica del rea explorada). El inversor se protexe del riesgo proyecto especfico escogiendo una camera diversificada de proyectos que d lugar a una deseada estructura de riesgo recompensa. Sin embargo, esta diversificacin intrasectorial no puede eliminar el riesgo comn a toda la actividad.
La asignacin de riesgos y recompensas en las inversiones exploratorias entre las partes intervinientes (gobierno y compaas) surge de la naturaleza de los contratos y del rgimen tributario. La teora econmica de las relaciones agente-principal intenta definir la distribucin eficiente de riesgo entre ambas partes y adems los incentivos para el cumplimiento eficiente del contrato. Respecto de este ltimo punto, la teora establece que esta eficiencia en el cumplimiento del contrato productivo depende crucialmente del costo inherente a su control de ejecucin. Existen cinco clases bsicas de contratos: (i) concesiones; (ii) participaciones en produccin; (iii) servicios sin riesgo; (iv) servicios con riesgo y (v) "joint-venture". En las ltimas dos dcadas los pases en va de desarrollo han tendido a abandonar la concesin y se han orientado hacia otras formas de contrato, en particular participaciones en la produccin. Los contratos de servicios, ya sea en su forma de riesgo o sin riesgo, predominan en pases con buenos niveles de reservas probadas y un grado avanzado de desarrollo petrolero local. La concesin es un arreglo mediante el cual una empresa obtiene el derecho a explorar un rea definida y se encarga de suministrar todo el capital exploratorio. Si existe un descubrimiento la empresa tiene la libertad de desarrollarlo y explotarlo por su cuenta; usualmente se reconoce una regala al gobierno por unidad extrada. Cabe aqu realizar una distincin de gran importancia poltica. Una cosa son las concesiones "imperialistas" obtenidas mediante tratativas discrecionales entre partes desiguales (por ejemplo, la concesin otorgada por Irn en 1901), y otra cosa bien distinta son las concesiones modernas otorgadas mediante un proceso abiertamente competitivo. La caracterstica esencial de la concesin competitiva moderna es que el riesgo exploratorio es asumido totalmente por la empresa, ya que el gobierno se asegura equitativos ingresos fiscales an en el caso del fracaso exploratorio, mediante pagos que reflejen la RE ex-ante del recurso. Desde este punto de vista, la concesin moderna en el rea de los hidrocarburos presenta una clara similitud con la franquicia competitiva propuesta por Chadwick-Demsetz. Esta cuestin no es menor por su gran carga emocional que, justificadamente previene contra una apropiacin monoplica privada de "los jugos de la tierra que pertenecen al Rey". Veremos ms adelante en este trabajo si el Rey (o sea el pueblo) puede quedarse con el jugo (RE), pero al mismo tiempo es posible aprovechar la fuerza creativa de la iniciativa privada. El problema
crucial aqu no es quin extrae el "jugo" sino quin se lo apropia; si esto se entiende, el debate puede entrar en una senda de racionalidad.
II. Rgimen tributario y renta econmica Las minas y las tierras pagan una renta a su propietario... El metal producido por la mina ms pobre en operacin debe tener un valor de cambio por lo menos suficiente para procurar la indumentaria, la alimentacin y todos los bienes necesarios consumidos por quienes trabajan en ella y llevan el producto al mercado, y adems retribuir con una ganancia ordinaria a quien adelant el capital requerido para desarrollar la produccin... Esta mina se supone que rinde la ganancia normal y acostumbrada a la inversin. Todo lo que las dems minas producen por encima de esto necesariamente se paga a los propietarios como renta. David Ricardo El diseo de los regmenes tributarios en petrleo y gas, as como los acuerdos entre gobiernos propietarios de los recursos y las empresas privadas operadoras, suelen fundarse sobre la presuncin implcita de que la tributacin es un juego de suma cero en el cual los ingresos fiscales no pueden ser incrementados sin reducir simultneamente los incentivos en favor de las empresas privadas. Pero esto no es necesariamente as. Muchos regmenes tributarios traban el pleno desarrollo de los descubrimientos realizados; la tributacin intensiva con frecuencia origina el subaprovechamiento de yacimientos conocidos, dando lugar al abandono prematuro. De esta forma el esquema fiscal puede perjudicar simultneamente al gobierno y al sector privado en la medida en que inhibe el aprovechamiento pleno de los recursos. En estos casos -que son muy frecuentes- es posible el rediseo de rgimen tributario de una manera consistente con la maximizacin del valor econmico de los recursos, permitiendo as mejorar la situacin del productor privado y aumentar tambin el ingreso fiscal. Se trata, como se ve, de un claro ejemplo de suma positiva. Una de las condiciones para la asignacin eficiente de un recurso agotable es intertemporal: el recurso debe ser producido y consumido durante
el perodo en el cual genera el ms alto valor presente. La estructura temporal del rgimen tributario es desde este punto de vista muy importante. Por ejemplo, los impuestos transitorios son inferiores en esta perspectiva a los impuestos permanentes. Capturar fiscalmente la renta del recurso mediante impuestos sin introducir distorsiones productivas es sumamente difcil; el gobierno necesitara conocer la exacta estructura de costos de la industria, pero adems debera conocer el verdadero costo de cada unidad producida. La incertidumbre asociada con la existencia, tamao y calidad del recurso prospectivo crea grandes complicaciones para la captura fiscal de la renta. La asimetra en la informacin y la posible colusin entre los productores exacerba el problema de la incertidumbre. Si el gobierno acta "pasivamente", no podr capturar la totalidad de la renta asociada con los recursos que controla. La cuestin es importante porque la oferta de energa no es perfectamente elstica; el nivel de las rentas y cuasi-rentas es sustancial en la explotacin de los recursos energticos. Al analizar los efectos de distintos regmenes tributarios es importante considerar las cuestiones de eficiencia. En este sentido interesan el impacto del tributo sobre tres decisiones estratgicas: (i) tamao mnimo para que un depsito sea econmicamente aprovechable (margen extensivo), (ii) la tasa de extraccin (margen intensivo), y (iii) la, cadencia temporal de la produccin. Por ejemplo, se ha demostrado en el caso del golfo de Mxico, que el tamao mnimo requerido para que los depsitos de gas sean econmicamente rentables, vara sustancialmente segn el rgimen tributario aplicado. Algunas variantes impositivas son tan distorsionantes que exigen la existencia de depsitos por lo menos 2,5 veces mayores al tamao mnimo exigido para que los beneficios econmicos sean mayores a los costos. Esta diferencia da idea del desaprovechamiento de la renta potencial del recurso. Pero el efecto de los tributos no se agota en la decisin inicial de comenzar a explotar los recursos; la intensidad del esfuerzo de desarrollo (cantidad de pozos perforados) tambin es afectada directamente por el rgimen tributario. La cantidad ptima de pozos (desde el punto de vista econmico) es mayor a la cantidad que el operador efectivamente ejecutar debido a la influencia de tributos usualmente distorsionantes. Estas conclusiones son el resultado de aplicar modelos de simulacin que integran los aspectos geolgicos,
ingenieriles y econmicos del desarrollo de yacimientos gasferos (Jacoby y Smith, 1985). Esta tcnica puede cuantificar la renta perdida por aplicar algunos esquemas tributarios. Utilizando un mtodo similar se ha evidenciado que un precio de U$S 21,50 el barril es suficiente para tener una produccin econmicamente rentable en algunos yacimientos off-shore de California; sin embargo la introduccin de regalas puede hacer subir este precio requerido a un nivel tan alto como U$S 35 (Smith, 1984). Un mtodo tributario puede servir para capturar fiscalmente un alto valor por m producido, pero puede deprimir simultneamente el nivel de produccin y por ende el tamao absoluto del ingreso fiscal. El objetivo tributario debe ser: (i) capturar fiscalmente toda la RE, (ii) no reducir el tamao de la RE.
III. Decisiones de exploracin y rgimen tributario Para entender el impacto del rgimen tributario debemos comenzar por considerar el criterio de optimizacin del esfuerzo exploratorio. La magnitud de la actividad exploratoria depende de la relacin entre el precio del stock existente de reservas in situ y el costo marginal de obtencin de nuevas reservas. El precio de la reserva por m puede ser calculado como el valor presente neto del flujo de net-backs asociado con la futura produccin esperada, dividido por la cantidad esperada de m aprovechables depositados en el yacimiento. El net-back corresponde al valor de los m producidos menos todos los costos de desarrollo y operacin, impuestos y regalas. Los flujos se calculan en valores reales y son descontados utilizando el costo de oportunidad del capital. Por su parte el costo marginal de obtencin de nuevas reservas se integra con los siguientes rubros: (i) costos geolgicos y geofsicos, y (ii) costos de perforacin. Dejando de lado la incertidumbre, la actividad exploratoria avanza hasta un nivel tal que los costos marginales de obtencin de reservas son equivalentes al precio de las reservas in situ. La incertidumbre acerca de las perspectivas de descubrimiento de nuevas reservas hace ms compleja esta relacin simple entre costos marginales y precio de la reserva. Lo mismo ocurre si consideramos la incertidumbre fiscal que puede afectar seriamente los net-backs esperados. De cualquier manera, esta relacin es la ecuacin bsica
que explica el comportamiento inversor en la industria de los hidrocarburos. Por ejemplo, cualquier evento que tienda a disminuir el precio de la reserva afectar negativamente la actividad exploratoria. Esto es obvio en el caso de una reduccin anticipada en el precio del petrleo; pero tambin es obvio que un nivel alto de regalas est asociado con un menor esfuerzo exploratorio que un nivel reducido de regalas. Esta relacin elemental sirve como patrn para evaluar el impacto que los diversos regmenes tributarios tienen sobre la inversin en la etapa exploratoria. Una reduccin en el precio de la reserva puede ser interpretada como una disminucin de la, renta del recurso in situ. Esta disminucin de renta afecta negativamente la actividad exploratoria y los ingresos fiscales por licitacin de tierra pblica. La captura ciega de la RE no puede ser el nico objetivo del rgimen tributario en hidrocarburos. Es esencial disear instituciones tributarias que no distorsionen negativamente el proceso productivo en ninguna de sus tres etapas: exploracin, desarrollo y explotacin. Pero los tributos pueden insertarse en contratos que correspondan a licitaciones competitivas o a adjudicaciones discrecionales. (Veremos esto en el prximo captulo. )
IV. Licitaciones discrecionales?
competitivas
adjudicaciones
La evidencia indica que la licitacin verdaderamente competitiva no ha sido la forma predominante de asignacin al sector privado de recursos naturales pblicos ni en la Argentina ni en otros pases (Reino Unido, Noruega y Holanda). Esto no quiere decir que la puja competitiva no haya existido, sino que su peso ha sido confuso o secundario. La mayora de los pases que buscan el desarrollo de sus hidrocarburos enfatizan el control estatal directo de las reas; adems, los esquemas abiertamente competitivos se utilizan excepcionalmente. Para entender este predominio de las asignaciones discrecionales de reas sobre las adjudicaciones competitivas, basadas en mecanismos de mercado, es necesario aceptar que el gobierno no siempre est realmente interesado en maximizar el valor presente esperado de sus ingresos en el desarrollo de los recursos naturales.
Para entender lo que ocurre es necesario contar con una teora del comportamiento del gobierno que duplique el predominio de las adjudicaciones discrecionales. La opcin institucional por un determinado mecanismo de adjudicacin de los recursos naturales es un tpico de la poltica econmica en la cual el criterio estrictamente poltico es determinante. El reciente desarrollo de la teora del public-choice (Buchanan, Tullock, Olson) suministra un coherente marco conceptual para esta cuestin. Podemos as entender por qu el gobierno suele preferir las asignaciones no competitivas, pero al mismo tiempo es posible cuantificar las perdidas para la comunidad por no aplicar mecanismos competitivos. La nocin bsica para analizar el comportamiento de la burocracia gubernamental reconoce que ciertos miembros de las organizaciones gubernamentales optimizan su propia funcin de utilidad sujeta a las restricciones impuestas a su cargo. Desde seta ptica existe un clculo "poltico", que es anlogo y est relacionada con el convencional clculo "econmico". Muchas acciones burocrticas implican decisiones irracionales- desde el punto de vista econmico, pero son coherentes con el criterio de optimizacin individual de los miembros de la burocracia. Estas nociones ayudan a explicar cierto comportamiento gubernamental, por ejemplo, la adjudicacin de los recursos -naturales (Ramsey, 1980). Las preguntas que nos debemos formular en esta materia son dos: (i) por qu las burocracias no utilizan el mercado competitivo para asignar Los recursos naturales?; (ii) a quin beneficia el instrumento adjudicatorio adoptado? Las respuestas exigen reconocer que existe un mercado "poltico", en el cual interactan la "demanda" por regulacin discrecional y la "oferta" regulatoria discrecional. Existe una vigorosa demanda por servicios gubernamentales que consagren una regulacin discrecional; el campo de los recursos naturales de propiedad pblica es terreno frtil para que diversos grupos privados traten de obtener transferencias de riqueza en desmedro de la comunidad, utilizando a su favor el poder estatal ejercido por la burocracia. Si alguien desea maximizar su riqueza mediante las transacciones a riesgo en el mercado competitivo tiene que concentrar su esfuerzo en la eficiencia; pero en el campo de los recursos naturales puede asegurarse una mayor ganancia operando hbilmente en el mercado "poltico" de las regulaciones discrecionales y la legislacin "especial". Esta legislacin se aprueba en cambio de apoyo poltico (Stigler,
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Posner, Peltzman). Existe adems una oferta por regulaciones discrecionales, que es bien fcil de entender si se acepta la funcin de utilidad individual de ciertos burcratas. Esta funcin de utilidad tiene como argumentos el poder y la flexibilidad. El poder puede ser definido por la capacidad para influir los acontecimientos; en poltica econmica el poder puede ser cuantificado mediante el valor presente de los recursos "controlados". Por ejemplo, a mayor valor de los recursos controlados, mayor poder del burcrata; de igual manera, a mayor probabilidad de que un burcrata determinado influya una decisin acerca de los recursos controlados, mayor poder. La idea es intuitivamente clara: a mayor poder del burcrata, mayor nivel para su funcin de utilidad. El otro argumento de esta funcin es la flexibilidad, o sea la libertad de optar. La idea es bien sencilla: a mayor rango de opciones discrecionales para las decisiones que puede tomar el burcrata, mayor nivel de utilidad individual. Estas consideraciones son coherentes con la teora del public-choice, segn la cual muchos polticos estn interesados en maximizar su utilidad individual sujetos a las restricciones impuestas por el proceso electoral. La burocracia poltica racionalmente aspira a ensanchar su control sobre los recursos y simultneamente busca que este control sea ejercido discrecionalmente. Si pretendemos distinguir entre polticos y burcratas, no podemos olvidar que la burocracia establecida es para el poltico la principal fuente informativa y de evaluacin de criterios alternativos. En general los polticos tienden a estar cautivos de sus propias creaciones. Hemos visto hasta ahora el porqu del control burocrtico-discrecional de los recursos naturales; veamos ahora el cmo se ejerce el control. La creacin de agencias o empresas pblicas es un instrumento utilizado para administrar recursos naturales. Aqu- conviene sealar que una agencia o empresa pblica es una poderosa coalicin y casi toda la informacin acerca del recurso es provista exclusivamente por ellas. El resultado prctico es que despus de la creacin de la agencia o empresa, su mandato y evolucin futura tienden a ser determinados por sus propios miembros y no por el control legislativo. Existen tres dimensiones que deben ser consideradas cuando se analiza la asignacin de recursos naturales a travs del mercado competitivo. La primera se refiere a los ingresos fiscales, que tienden a ser maximizados cuando no se aplican adjudicaciones directas discrecionales. La segunda reconoce las ventajas desde el punto de
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vista de la asignacin de recursos productivos que surge de racionar la escasez mediante el mecanismo de precios. La tercera dimensin se refiere a la informacin acerca de las decisiones futuras. En el caso de la produccin de hidrocarburos este ltimo aspecto es de gran importancia debido a la incertidumbre en el proceso de toma de decisiones. La generacin de distintas ofertas para distintas reas reduce la incertidumbre acerca de los valores relativos de las futuras adjudicaciones de reas. El gobierno aprende cules regiones deben ser intensamente licitadas y cules no, adems de tener elementos de juicio objetivos para determinar el ritmo general de licitacin. Por su parte, las empresas aprenden de sus xitos y fracasos, y se benefician de la observacin de las ofertas licitatorias. Todas las partes involucradas disminuyen su incertidumbre por esta continua generacin de valores relativos de los recursos provista por la puja competitiva. Cuando el propietario de un bien no conoce su valor de mercado y cuando el costo de adquirir esta informacin es grande, el mecanismo ptimo para realizar una transaccin es la licitacin competitiva. El pedido de ofertas es el mtodo mediante el cual el propietario vendedor reduce su riesgo, cuyo origen es su propia ignorancia acerca del valor econmico. En consecuencia, el proceso licitatorio es un mecanismo para que el Estado gane informacin. El Estado propietario aprende a un costo bajo cules reas pueden ser adjudicadas en mejores condiciones (por ser capaces de producir petrleo / gas a bajo costo) en prximas licitaciones. Nada de esto ocurre si, por el contrario, tenemos adjudicaciones discrecionales en el marco de licitaciones cerradas y confusas; en este caso burcratas y compaas se apropian de una tajada de la RE.
V. Sistemas alternativos de adjudicacin de los derechos de aprovecha miento de gas y petrleo Nuestra legislacin pone en manos del Estado los recursos de petrleo y gas. Estas riquezas forman parte del patrimonio colectivo y su ptimo aprovechamiento es uno de los mayores desafos que enfrenta hoy nuestra sociedad. La poltica de transferir derechos de explotacin de los recursos naturales al sector privado ha sido una de las cuestiones histricamente ms controvertidas, no slo en nuestro en nuestro pas, sino en todas partes. Existen tres razones que
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explican el control estatal de los recursos naturales: 1) facilitar la participacin de la sociedad en la RE, 2) proteger los intereses de las futuras generaciones, y 3) proteger el medio ambiente. Es posible demostrar que si el Estado adopta instituciones inapropiadas para administrar estos recursos no se cumplir ninguno de estos objetivos. Una deficiente organizacin institucional afecta la generacin de la RE. En ltima instancia las deficiencias institucionales son pagadas por la sociedad presente y futura mediante una reduccin en su nivel de vida. La adjudicacin de tierras pblicas para la produccin privada de petrleo y gas involucra varias decisiones polticas: (i) cul debe ser el objetivo de los contratos de adjudicacin?; (ii) cul debe ser el mecanismo licitatorio y el criterio para decidir la adjudicacin?; (iii) cmo se asegura que el fisco se apropie del valor equitativo de estos recursos naturales?; y (iv) cul debe ser el ritmo licitatorio? En la base de toda esta discusin encontramos el concepto de renta econmica (RE). En este contexto la RE es el excedente que los recursos de gas y petrleo rinden por encima de todos los costos de exploracin, desarrollo y extraccin, incluyendo el rendimiento del capital invertido. Los depsitos "marginales" tienen RE igual a cero. Es justamente esta RE la. que define el pago que idealmente los operadores privados debern realizar para ganar el derecho a explorar, desarrollar y explotar un determinado yacimiento de propiedad pblica. El pago de esta RE al fisco no reduce la oferta de petrleo y gas, ya que an quedan beneficios netos que cubren todos los costos, incluyendo el rendimiento del capital. Por este motivo, puede decirse en una primera aproximacin que el fisco debe apuntar a la captura total de la RE, ni ms (no puede) ni menos (no es equitativo). Al momento de la licitacin, que usualmente en muchos pases tiene lugar antes de las perforaciones exploratorias pero despus del relevamiento superficial, existe incertidumbre acerca del verdadero valor de esta RE. En un proceso licitatorio abierto y competitivo los oferentes pueden ofrecer mucho o poco con respecto a esta RE esperada. Pero si los operadores sistemticamente ofrecen demasiado poco, la libertad de entrada tender a elevar en el futuro el precio de la oferta tpica; lo contrario ocurrir si inicialmente las ofertas son excesivas. En el largo plazo y considerando todos los lotes licitados, la licitacin competitiva arroja resultados consistentes con la RE esperada. La verificacin emprica de esta hiptesis puede
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realizarse observando el comportamiento por dcadas de estos sistemas competitivos en los pases que lo han aplicado. (Volvemos sobre este tema en el Apndice de este trabajo.) El fisco puede asegurar la maximizacin del valor descontado de la RE esperada que capta diseando un ritmo ptimo licitatorio. En principio, puede pensarse que el adelantamiento de las licitaciones, sobre todo de las mejores reas, tiende a elevar el valor descontado de la RE captada fiscalmente. Pero de aqu no se deduce que una espasmdica aceleracin no prevista con suficiente antelacin sea deseable. Existen varios inconvenientes en este caso; (i) la exploracin preperforacin es incompleta, de manera que la incertidumbre aumenta y por lo tanto aumenta la tasa de descuento ajustada por riesgo; (ii) la competencia licitatoria es dbil; (iii) la restriccin sobre los capitales invertibles es ms astringente; (iv) aparecen estrangulamientos de oferta de equipos y personal especializado. Si una aceleracin es deseable debe realizarse de manera gradual y con anuncio pblico del ritmo al cual se apunta, para que la industria reaccione ajustando y planificando su oferta futura. Cambios bruscos en el ritmo licitatorio seguramente evitan la maximizacin de la RE generada por la industria y captada fiscalmente. Existen varios criterios para decidir la adjudicacin de derechos de explotacin a los operadores privados. Por ejemplo, la legislacin federal vigente en los Estados Unidos consagra la aplicacin de seis criterios que se consignan en el cuadro 1. La evaluacin comparativa de estos criterios se presenta en el Apndice.
VI. El impuesto a la renta del recurso Hemos visto cmo la licitacin por bono es capaz de captar fiscalmente ex-ante, pero nada asegura que sea apta para captar la RE ex-post en cada contrato individual. Por este motivo, en los pases en va de desarrollo ha comenzado la aplicacin de regmenes tributarios orientados hacia la captura de las posibles ganancias extraordinarias. Uno de estos regmenes se conoce como "impuesto a la renta del recurso" (IRR); se pretende apropiar fiscalmente las ganancias por encima de un nivel especificado para el rendimiento de la inversin petrolera. Este tipo de tributo fue introducido por vez primera en Papua, Nueva Guinea.
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Por su parte, Malasia y Per han aplicado impuestos mayores a las ganancias cuando el precio internacional del petrleo superaba cierto nivel. Justamente esta aspiracin poltica de capturar fiscalmente ganancias inesperadas es la principal justificacin del IRR. En principio se podra pensar que el IRR puede eficientizar los regmenes tributarios en los pases en va de desarrollo. En la mayora de estos pases los tributos vigentes dan lugar a rendimientos financieros satisfactorios para los inversores nicamente en el caso de grandes yacimientos, con los cuales se asocian reducidos costos de produccin. No ocurre lo mismo con los yacimientos pequeos, ya que los costos de exploracin y desarrollo por m estn negativamente relacionados con el tamao de los depsitos.
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El IRR fue concebido por Garnaut y Ross (1975 y 1977). La idea fue proponer una nueva forma impositiva que fuera progresiva con respecto a la tasa de rendimiento de la inversin, calculada por el mtodo de los flujos descontados. El IRR est diseado para asegurar que el inversor privado obtenga una especificada tasa de rendimiento despus del impuesto, antes que el fisco comience a capturar renta econmica por el recurso minero. Desde este punto de vista, se reduce el riesgo asumido por el operador privado que asume la inversin exploratoria y se incrementa concomitantemente el riesgo del fisco. Los proponentes del IRR enfatizan que el tamao absoluto de la renta no es independiente del mecanismo tributario adoptado; argumentan que el IRR al disminuir el riesgo para el inversor da lugar a la generacin de ms renta que otros mtodos alternativos. El impuesto se aplica exclusivamente a un determinado proyecto de inversin, y difcilmente puede ser extendido a todas las operaciones de una empresa petrolera. Es una aspiracin razonable de todos los gobiernos apropiarse de la totalidad de la renta de los recursos naturales. Sin embargo, esto no es fcil de lograr en cada caso bajo el rgimen de explotacin privada. Si se aplica un impuesto marginal del 100 % a las ganancias altas se eliminan los incentivos para minimizar costos. Regalas establecidas ex-post con el mismo propsito tienen un efecto negativo sobre la produccin. Si se pretende establecer regalas ex-ante que apunten a capturar toda la renta, se tropieza con el inconveniente de la incertidumbre acerca del futuro. Capturar eficientemente toda la renta, en todos los casos parecera ser una aspiracin inalcanzable. Los proponentes del IRR intentan definir un impuesto con una recaudacin que refleje adecuadamente la renta, pretendiendo adems que la renta efectivamente generada sea igual a la renta potencial del recurso. En esencia, el IRR es un impuesto a las ganancias que slo comienza a ser aplicado (a una tasa muy alta) cuando el proyecto ya ha asegurado una tasa mnima de retorno. Desde el punto de vista administrativo se diferencia del impuesto a las ganancias porque exige la, definicin precisa de la base tributaria: un determinado proyecto. Es interesante sealar que los proponentes del IRR reconocen que el rgimen se basa en el supuesto de que no existe competencia efectiva en el proceso administrativo de adjudicacin de los derechos de exploracin y/o explotacin de los recursos. En este caso la
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determinacin ex-ante de los dos parmetros bsicos del IRR (tasa de rendimiento y alcuotas tributarias) tiene dos ventajas: (i) evita la negociacin discrecional gobierno compaa que suele ser no balanceada por la asimetra informativa, y (ii) remueve la incertidumbre acerca del futuro rgimen tributario que suele aumentar el riesgo para el inversor privado. Sin embargo, cuando hay posibilidades de competencia entre potenciales inversores por el mismo proyecto, existe una clara ventaja en la adopcin de alguna forma de licitacin abierta y competitiva. La ausencia de competencia y la intolerancia poltica de posibles altas ganancias, incluso en el caso de un nico proyecto exploratorio, son los argumentos ms slidos en favor del IRR. Desde ya que el caso en favor del IRR se hace ms fuerte si se trata de un proyecto excesivamente grande, en trminos de la actividad y si adems la administracin tributaria es reconocida por su eficacia y honestidad. A pesar de estas argumentaciones el IRR no goza de aceptacin generalizada. Su aplicacin ms reciente ha sido en Australia, donde el Partido Laborista impuso este tributo a partir de 1984, en la exploracin off-shore bajo jurisdiccin federal. El "Commonwealth Resource Rent Tax" (CRRT) toma al proyecto de inversin exploratoria como unidad tributaria. La pregunta que nos podemos hacer es por qu el IRR no se utiliza ampliamente; la respuesta indica que se trata de un rgimen tributario con serias desventajas. La limitacin principal del IRR se refiere a la magnitud y definicin de la RE. El concepto de renta como surplus exige que todos los costos sean considerados. Si se excluyen los costos de exploracin tenemos cuasi-rentas y no rentas; la cuasi-renta representa el valor presente del recurso in situ. La oferta de recursos no renovables se mantiene gracias al flujo permanente de nuevos descubrimientos, pero este proceso puede ser alterado si se captura fiscalmente la totalidad de la cuasi-renta. En una industria como la petrolera, en la cual los costos de exploracin son altos, estimaciones precisas de renta de un proyecto determinado son apenas aproximaciones. Las cuasi-rentas, en las formas aqu definidas, s pueden ser cuantificadas con razonable precisin, porque los costos de desarrollo y extraccin estn directamente asociados con la produccin de un cierto proyecto. Pero para derivar un estimativo de la verdadera renta, un procedimiento usual es deducir de la cuasi-renta una estimacin promedio de los costos exploratorios. Esta deduccin es derivada a
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partir de la informacin agregada provista por la industria acerca de los costos geofsicos y de perforacin, ajustados por la probabilidad de xito de los pozos exploratorios. Por este motivo, la cuantificacin de la renta de un proyecto determinado inevitablemente es imprecisa a incierta. Las propuestas de IRR estn motivadas por el deseo de capturar fiscalmente una alta proporcin de renta; se supone que se pueden aplicar altos impuestos a las rentas sin afectar la asignacin de recursos, o sea sin afectar las decisiones del productor. Sin embargo, esta simplificacin omite un hecho evidente: un alto impuesto a la renta debilita los incentivos para el uso eficiente de los factores productivos. Este punto ha sido sealado en la experiencia australiana; ya que el CRRT induce inversiones excesivas (efecto Averch-Johnson) por la combinacin de una alta tasa impositiva ms una generosa tasa aceptada para el costo del capital. Evitar inversiones injustificadas exige en este contexto, que el fisco renuncie a gravar con un 100 % la renta efectivamente generada por el proyecto petrolero. Existe adems una cuestin anloga en trminos de ineficiencia que comprende la generalidad de los costos; la, misma se refiere al denominado fenmeno del gold plating tan bien conocido en todas las regulaciones que pretenden controlar la tasa de rentabilidad de una determinada actividad1. En el caso del CRRT se seala adems la natural tendencia de las empresas petroleras a asignar la ms alta proporcin de sus costos comunes a aquellos proyectos bajo este rgimen tributario, as como la tendencia de imputar a la actividad extractiva de crudo, gastos correspondientes a otras etapas productivas o actividades colaterales. Toda esta evasin se entiende porque la base tributaria del IRR es un determinado proyecto, lo cual estimula la sobreimputacin de gastos. Para evitar estas distorsiones, el fisco debe reaccionar aumentando sus controles, lo cual significa costos mayores y oportunidades adicionales para la corrupcin.
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Muchas dcadas de regulacin de servicios pblicos mediante el control de la tasa de rentabilidad, han dado lugar a la aparicin de numerosos ejemplos de gold plating, o sea sencillamente derroche de recursos. La denominada "Nueva economa institucional" significa una reaccin contra esta situacin. Los servicios pblicos privatizados en el Reino Unido (gas y telfonos) no son controlados va tasa de rentabilidad, sino que estn obligados a reducir sus precios por lo menos por cinco aos.
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A pesar de todas estas objeciones, la renta del recurso sigue siendo la base tributaria ptima. Pero es imposible disear un IRR completamente neutral. Si el gobierno insiste en capturar la renta efectivamente generada por el proyecto (pero imperfectamente medida) a travs del CRRT no podr evitar un nivel excesivo de gastos de inversin y operacin. Existen vas alternativas al IRR para capturar rentas, que incluyen pagos "incondicionales", es decir fijados ex-ante. Ningn mtodo de IRR puede capturar plenamente rentas que impliquen al mismo tiempo costos mnimos en todo l ciclo petrolero. Por estas razones existen propuestas en el caso australiano, que sugieren modificar el CRRT aplicando un mtodo asignativo de derechos de exploracin de reas pblicas que cumplan tres requisitos: (i) incentivos eficientes para la exploracin y desarrollo, (ii) maximizacin efectiva de la renta (lo cual exige minimizacin de costos) y (iii) simplicidad administrativa con reglas objetivas no discrecionales. El mtodo recomendado ha sido la licitacin competitiva por los derechos de exploracin, sobre la base del pago de un bono (Bradley, 1985).
VII. El problema diligencia productiva
del
"rpido"
aprovechamiento
la
En general el gobierno busca que el operador realice un rpido desarrollo de las reas. Pero cabe la pregunta: existe una mejora para la sociedad si se "induce" una aceleracin en el ritmo de desarrollo y extraccin de un depsito? Desde un punto de vista conceptual, un desarrollo "rpido" no siempre es preferido a un desarrollo "lento". En una adjudicacin por bono, el operador tender a producir petrleo y gas con una estrategia consistente con el inters colectivo, ya que su objetivo es la maximizacin del valor descontado de la RE del recurso. En algunas circunstancias esto implicar un desarrollo acelerado; lo contrario convendr que ocurra bajo otras circunstancias de costos, precios y tasas de preferencia intertemporal. En algunos casos la demora en la explotacin es nociva para el crecimiento econmico del pas; en otros casos puede significar una justificada conservacin del recurso. La imposicin de cnones anuales a cargo del operador, a partir de la adjudicacin de la licitacin y hasta que comienza la produccin, es
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un mecanismo usualmente utilizado para acelerar el inicio de la produccin. Pero este tributo no asegura la maximizacin de la RE, porque no asegura la eficiente conservacin del recurso. Estos pagos anuales actan como costos artificiales, a pesar de ser meras transferencias; por esta razn alteran la ptima asignacin intertemporal de la produccin. El canon anual es un tributo innecesario a ineficiente. Adems, la imposicin del canon anual tiende a deprimir el valor ofrecido por el pago inicial del bono; el valor de los cnones anuales previstos es deducido por el operador de su estimacin de la RE ex-ante, as que tampoco implica un mayor ingreso fiscal. La prctica usual en el mundo indica que casi todas las adjudicaciones tienen un perodo inicial dedicado a la exploracin (usualmente 5 aos). Si comienza la produccin de petrleo / gas durante dicho perodo, el gobierno otorga automticamente el derecho adicional a producir durante un perodo prolongado, con el objeto de facilitar el pleno aprovechamiento del yacimiento. Es clara la intencin de esta norma: acelerar el desarrollo y extraccin del recurso. Pero esta restriccin institucional tiene un costo econmico para la sociedad, ya que el perfil de exploracin desarrollo-produccin que emerge en este caso restringido no puede ser nunca superior al perfil alternativo que emergera de una optimizacin no restringida. El bono ofrecido sin restriccin tendera a ser mayor al bono que se ofrece bajo este arreglo institucional de dos perodos. La diferencia entre ambas ofertas corresponde a una diferencia entre las RE esperadas. Tenemos aqu un quebranto para la sociedad, parte del cual puede ser apropiado por los propietarios de los factores especializados (equipos, tecnologa, mano de obra) que se benefician con la aceleracin exploratoria. La solucin alternativa es eliminar la distincin entre los dos perodos; en este caso la adjudicacin licitatoria implicara la transferencia de toda la administracin del recurso del gobierno al operador privado. Existen muchas razones que aconsejan adoptar este criterio, a pesar de la impaciencia poltica por capitalizar ante la opinin pblica el crdito por un adelantamiento productivo. Como probablemente la unificacin de los dos perodos suscitar mucha oposicin, resultan convenientes todas las iniciativas que extiendan el perodo exploratorio.
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Evaluacin adjudicacin
APENDICE econmica de los sistemas
alternativos
de
A) La licitacin por bono 1) Promueve la conservacin del recurso La maximizacin del valor descontado de las ganancias (despus del pago del bono) es coherente con la maximizacin del valor econmico del recurso RE (en competencia, sin externalidades tcnicas y con una apropiada tasa de descuento). El pago es un costo hundido irrelevante para el futuro clculo econmico. Todas las decisiones acerca de exploracin-desarrollo y extraccin se basan nicamente en el valor presente de flujos esperados a partir del momento decisorio. Por ejemplo, si la perforacin descubre depsitos, lo nico que interesa es el clculo incremental; de igual manera las decisiones de alterar niveles de recuperacin o abandonar se realizan en trminos incrementales "plenos". El carcter de "costo hundido" del pago del bono es la principal contribucin de este procedimiento para lograr una produccin eficiente de gas y petrleo. Cada actividad se expande hasta el punto en el cual el costo marginal es igual al beneficio marginal. De esta manera se promueve la conservacin del recurso, que en un sentido econmico se expresa en trminos de la estrategia de utilizacin que maximiza el valor descontado del recurso. Esto exige dos cosas: efectividad de costos y asignacin intertemporal de la extraccin en funcin de precios plenos y tasa de preferencia temporal esperadas. Por ejemplo, un alza en la tasa de preferencia temporal debe inducir un adelantamiento de la produccin, mientras que un alza en los precios esperados tiene el efecto opuesto. La licitacin por bono es neutral respecto a las decisiones de desarrollo, produccin y abandono. No se distorsiona la asignacin ptima temporal de la produccin, pero adems existe el mximo incentivo para minimizar costos. 2) Identifica al productor ms eficiente La licitacin la gana quien otorga al recurso su valor econmico esperado ms alto. nicamente las firmas mejor organizadas y ms eficientes pueden ofrecer los pagos ms altos, ya que contando con la
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misma informacin inicial confan en su propia eficacia. Esto no ocurre plenamente con otros mtodos. 3) Minimiza los costos administrativos y el control burocrtico Todos los otros mtodos exigen diversas formas de control y supervisin estatal, que significan costos y dan origen a diversas formas de presin poltica y engorrosas negociaciones. Estos costos improductivos reducen la RE generada a favor de la sociedad. 4) Facilita la apropiacin fiscal de la RE y la minimizacin de costos La licitacin competitiva no obstaculiza que los adjudicatarios tengan una ganancia normal. Al mismo tiempo se maximiza la RE por los siguientes motivos: i) el volumen de produccin tiende al ptimo econmico; ii) los costos se disciplinan por los incentivos automticos de este rgimen (todos los ahorros de costos quedan para el inversor). De esta forma el valor del bono representa la RE esperada. 5) Depende crucialmente de la competencia licitatoria Supongamos que las licitaciones por bono no sean competitivas. Si esto es as los adjudicatarios gozarn de altos rendimientos en sus inversiones, por encima de las tasas normales de ganancias; esto equivale a decir que se apropian de una fraccin de la RE. Si por el contrario las licitaciones son competitivas debemos esperar que los capitales invertidos sean remunerados normalmente, lo que significa que el bono pagado refleja adecuadamente la RE. Desde ya que es una cuestin abierta desde el punto de vista emprico, la efectiva magnitud del rendimiento del capital invertido. En este campo son relevantes las investigaciones de W. Mead (1980 a, 1980 b y 1984 b). En los Estados Unidos rigi desde 1953 el rgimen licitatorio por bono, aplicado a contratos off shore: Mead consider en su investigacin 1.223 adjudicatarios en el golfo de Mxico entre 1954-69 con un rcord productivo hasta 1979. La tasa de retorno despus de impuestos fue de 10,74 %; esta cifra se compara con el 11,7 % que fue la tasa de retorno de los accionistas en la industria americana en el perodo 1954-1983. El clculo se hizo hasta el futuro agotamiento del yacimiento. De los 1.223 adjudicatarios, el 62 % fracas totalmente; el 16 % encontr yacimientos que fueron productivos pero dieron prdidas al operador, y el 22 % restante tuvo una rentabilidad del 18,7 % .
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Estas evidencias sugieren que estas licitaciones fueron razonablemente competitivas; las ofertas conjuntas de varias empresas pequeas pudieron superar la barrera que significa un alto bono inicial. Esta tendencia hacia una tasa normal de ganancia indica que las firmas petroleras tienen ms conocimiento y previsin que lo sugerido popularmente por el vocablo "incertidumbre". Conocimiento, previsin, competencia y reaccin ante el error tiende a asegurar que el fisco recibe la RE -no en cada contrato, lo cual es prcticamente imposible, pero s en el agregado-. La leccin en esto es bien clara: son imprescindibles esquemas licitatorios abiertos y claros que aseguren la competitividad. 6) Minimiza el riego fiscal La licitacin por bono maximiza el riesgo exploratorio a cargo del licitante; el fisco tiene siempre un ingreso cierto. 7) Soluciona el problema de las deseconomas externas productivas Las reas adjudicadas por bono son fcilmente unificables. Los acuerdos de unificacin permiten agrupar reas contiguas con el propsito de operar un reservorio compartido entre varios operadores. El acuerdo designa una gerencia que instrumenta un plan de extraccin acordado; costos y beneficios se reparten con una formula negociada entre las partes. Esta unificacin permite internalizar las externalidades propias del uso de un recurso comn (el reservorio), evitando as una produccin antieconmica. B) Licitacin por regalas 1) La regala es un costo "artificial" que distorsiona las decisiones productivas La regala es un costo variable que afecta todas las decisiones de exploracin, desarrollo, extraccin y abandono. Por ejemplo, si se realiza un descubrimiento de valor marginal la regala puede inhibir su aprovechamiento. La regala es un costo financiero de produccin (si bien no es un verdadero costo real para la economa); se trata de una transferencia que acta como un costo artificial que genera acciones antieconmicas. Desde el inicio la regala distorsiona negativamente, porque comienza por inducir subinversin en exploracin y desarrollo.
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2) No es apta para identificar a la empresa ms eficiente Este mtodo licitatorio no revela necesariamente a quin transferir el pago ms grande al fisco, porque no se obtiene la maximizacin de la RE; por este motivo no se asegura la identificacin de quin ser ms eficiente en la produccin. Esto es as porque los oferentes pujan en funcin de las tasas propuestas para la regala, pero no exhiben ni sus planes productivos ni sus estructuras de costos. Recordemos que en la licitacin por bono, la produccin y los costos esperados estn implcitos en el pago fijo ofrecido, que corresponde a la diferencia entre ambos conceptos descontados. 3) No asegura la maximizacin del ingreso fiscal porque no se maximiza la produccin ni la RE La oferta que significa pagar la regala ms alta no asegura que el fisco tendr el mayor ingreso. Los motivos son los siguientes: i) mientras mayor sea la regala ofrecida, menor tiende a ser la produccin obtenida del yacimiento; ii) aunque no varen los volmenes totales de produccin, pueden discrepar las diversas ofertas con respecto a su evolucin a lo largo del horizonte de planeamiento, ya que los programas de desarrollo pueden diferir entre s. 4) Estimula el abandono prematuro del yacimiento Los costos son bajos en la fase inicial del proceso extractivo; a medida que crece la produccin acumulada disminuye la presin del reservorio y los costos por m aumentan. Si no existe regala, la produccin avanza hasta que los costos incrementales sean iguales al precio pleno. Con regalas la produccin se paraliza antes, cuando el costo incremental es igual al precio neto de regala. Mientras mayor sea la regala menor ser el coeficiente de recuperacin del recurso y ms prematuro el abandono de la explotacin. En este caso existe un derroche social de riqueza: todos pueden ganar si las regalas disminuyen persistentemente a medida que avanza la produccin acumulada. En la fase final de agotamiento econmico la regala ptima es sencillamente cero. 5) Desalienta el aprovechamiento de yacimientos pequeos Existen yacimientos pequeos que son econmicamente aprovechables (beneficios mayores a costos), pero no aguantan el
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pago de regalas. Este tributo los convierte en improductivos, la sociedad pierde as RE. 6) Regalas escalonadas: desalientan la recuperacin secundaria y terciaria Las regalas escalonadas aumentan o disminuyen con los aumentos o disminuciones trimestrales de la produccin. Grandes descubrimientos resultan en tasas altas para las regalas. La regala escalonada se convierte as en una traba para la maximizacin de la produccin y por ende tambin de la RE; tiende a retardar las inversiones en mtodos de recuperacin asistida que estimulan la produccin y por lo tanto significan mayores alcuotas por regalas. Este mtodo de tributacin es bizco, ya que mira nicamente los aumentos de produccin, pero ignora que para ello puede ser necesario afrontar aumentos de costos e inversiones. El efecto de este mtodo es deprimir la rentabilidad neta de las inversiones adicionales que mejoran el coeficiente de recuperacin del recurso. As tambin se deprime la RE. Si la alcuota de la regala depende nicamente del volumen de produccin, el operador tiene un incentivo para reducir la produccin por debajo del nivel que maximiza RE. El nivel ptimo de produccin debe ser determinado nicamente por costos y beneficios econmicos, no por costos "artificiales" como regalas. 7) Afecta negativamente la asignacin intertemporal de la produccin El operador que maximiza ganancias tiende a desarrollar en primer lugar los recursos con menores costos. Al postergar hacia el futuro la explotacin de mayor costo el operador minimiza el valor descontado de los costos totales de produccin. Desde el punto de vista del operador privado la regala es un costo artificial; en consecuencia, se induce el diferimiento de la produccin ms all de lo indicado por una optimizacin econmica que no computa regalas. Remediar esto exige la imposicin de requisitos de "diligencia" productiva; pero es prcticamente imposible definir burocrticamente criterios de "diligencia" que sustituyan perfectamente el clculo econmico para cada perfil productivo en cada yacimiento. Adems, aunque se pudieran disear criterios de diligencia ptimos para cada operador, su implementacin exigira altos costos
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administrativos. Habra "renegociaciones".
seguramente
un
proceso
continuo
de
8) Estimula la especulacin licitatoria La adjudicacin otorga el derecho a producir gas y petrleo. Usualmente esto implica de hecho una opcin que expira si la produccin no comienza durante cierto lapso (alrededor de 5 aos). Las opciones juegan un rol muy importante en el mercado, ya que permiten a los operadores ajustar sus cameras de activos al nivel deseado de riesgo. La reasignacin de riesgo entre las partes se instrumenta mediante call options sobre activos por los cuales se paga una suma denominada option premium. La licitacin por regalas significa una verdadera opcin sin costo; los oferentes pueden ofrecer altas regalas con el nico propsito de ganar la licitacin, sin pensar realmente desarrollar el yacimiento, salvo un alza sustancial de los precios de gas /petrleo. Si esto no ocurre durante la fase exploratoria inicial, el adjudicatario simplemente devuelve el rea. Este problema se vincula con la "diligencia" productiva recin mencionada. La diligencia productiva no es un problema significativo cuando las adjudicaciones se realizan licitando por bono. Cuando un operador tiene que afrontar fuertes pagos fijos iniciales enfrenta una situacin en la cual cada da de demora reduce su tasa efectiva de ganancia. Su propio inters coincide con el adelantamiento de la produccin. No ocurre esto en el caso de regalas; hay dbiles incentivos para acelerar el desarrollo y la produccin. Hay motivaciones para asegurarse la adjudicacin y retenerla con propsito especulativo esperando un alza de precios, una reduccin de impuestos a otras circunstancias favorables. La diligencia debe ser asegurada en este caso mediante la fijacin de un plazo corto para la exploracin y por el control burocrtico de los programas de desarrollo y extraccin. Esto significa costos adicionales, y seguramente "renegociaciones" sucesivas. C) Licitacin por participacin en las ganancias 1) Existen problemas para definir y optimizar las "ganancias" Existen varias circunstancias que hacen difcil la definicin y control de las ganancias: i) integracin vertical de las compaas; ii) existencia de transacciones con compaas vinculadas; iii)
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tratamiento de la investigacin y desarrollo relacionada con diversos aspectos de la actividad (existen incentivos para imputar estas actividades a los contratos con participacin en las ganancias); iv) si una compaa posee equipos de diferente productividad tiene incentivos para asignar los peores equipos a este tipo de contratos y reservar los mejores para otros yacimientos; v) si una compaa necesita entrenar nuevo personal tiene incentivos para realizar estas tareas con cargo a las operaciones bajo estos contratos; vi) no existen incentivos para el control de costos (gold plating); as no se alcanza la eficiencia productiva. Todas estas distorsiones se agrandan en el caso del impuesto a la renta del recurso, tratado en el captulo VI. 2) No asegura la maximizacin de la RE y su apropiacin fiscal Adems de las ineficiencias descriptas en el punto anterior, la licitacin es ganada por quien ofrece la tasa porcentual de participacin en las ganancias ms altas en favor del fuco: esto no asegura ni maximizacin de RE ni de ingresos fiscales. 3) Se maximizan costos de administracin Por lo indicado en 1) y 2) el fisco se ve obligado a inspeccionar estrechamente todas las actividades. Esto significa mayores costos, posibilidades de corrupcin y litigios frecuentes. Se han determinado costos administrativos en los Estados Unidos del orden de U$S 1,3 millones a lo largo de la vida de los contratos petroleros de este tipo. Si se suman los costos legales por los litigios, se tiene una clara disminucin en la RE neta para la sociedad. 4) Desalienta inversiones justificadas El efecto combinado del impuesto comn a las ganancias, ms la participacin en las ganancias del contrato puede ser muy alto. Se desalientan as inversiones justificadas desde el punto de vista econmico que busquen mejorar el coeficiente de recuperacin del recurso. As no se maximiza la RE. Adems estas argumentaciones dan lugar a "renegociaciones". D) Licitacin por "compromiso de exploracin" 1) Imposibilidad de definir ex-ante un programa ptimo de inversiones exploratorias
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No existe manera de identificar rgidamente un programa ptimo de exploracin de un rea antes de perforar. La informacin ganada a medida que avanza el proceso exploratorio es crucial para definir la magnitud justificada de inversiones. El programa debe ser flexible y ajustarse gradualmente en funcin de los datos nuevos. Si introducimos variaciones posibles en los parmetros econmicos, el argumento es an ms fuerte. Cmo se puede definir un programa rgido de inversiones que permanezca inalterado ante variaciones de precios? Recuerde el lector la discusin que hemos realizado de esta cuestin en el captulo III, donde se exponen los criterios de optimizacin de inversiones exploratorias. 2) Se promueven inversiones injustificadas En la versin imperante en los Estados Unidos tenemos un sistema ineficiente durante la fase exploratoria, ya que mientras el compromiso total de inversin no ha sido satisfecho, la compaa recupera la mitad de las inversiones. De esta forma el costo marginal exploratorio es apenas el 50 % del costo econmico en trminos de recursos reales. Esto significa que el nivel exploratorio puede llegar a exceder el nivel justificado econmicamente. En general, se tiene que el valor de las inversiones excesivas en exploracin incurridas en una adjudicacin por monto de inversiones, se mide justamente por el valor del bono ofrecido en una licitacin alternativa.. Esta diferencia puede ser muy grande tal como lo evidencia la experiencia del Reino Unido. Por este motivo, las empresas con ventajas comparativas en exploracin capital-intensiva tienden a favorecer este tipo de mecanismo de adjudicacin. Lo mismo ocurre con las empresas que suministren equipos y servicios de exploracin. 3) Dudosa captacin fiscal de la RE El mtodo no asegura la captacin fiscal de la RE. Esto es evidente en el caso argentino, cuando se pretende licitar mediante este mtodo reas de diferente productividad, y al mismo se desea aplicar un precio uniforme. Insistir en esta prctica suscitar oposicin, en algunos casos ideolgica, pero es cierto que aqu hay un flanco abierto a una crtica objetiva.
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4) Costos administrativos Existen costos administrativos de inspeccin del programa. El mtodo puede dar lugar a renegociaciones, litigios y ser proclive a la corrupcin, porque se fortalece el poder de la burocracia "controladora". 5) Confuso criterio de adjudicacin La adjudicacin licitatoria puede ser engorrosa, sobre todo si no se especifica una tasa de actualizacin de los flujos de inversin en los distintos aos. La adjudicacin se hace ms confusa si encima se incorpora otro criterio, por ejemplo, el porcentaje de cobro en moneda local tal como se ha dispuesto en nuestro pas. No hay forma clara, objetiva y "neutral" de combinar dos variables licitatorias, aunque sean tan deficientes como stas. Todo esto da margen para la discrecionalidad. 6) No genera informacin acerca del valor de los recursos La licitacin por bono es superior a la licitacin por inversiones exploratorias como mecanismo para generar nueva informacin acerca del valor econmico de los recursos de hidrocarburos en un rea. La Autoridad de Reservas pierde as una oportunidad para enriquecer la informacin requerida para definir una estrategia ptima de produccin. En el cuadro 2 se presenta una evaluacin comparativa de estas cuatro variables licitatorias.
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RESUMEN La estrategia de implementacin de las reformas estructurales tiene que fundarse en un anlisis costo-beneficio, de manera de concentrar los esfuerzos en aquellas actividades donde las propuestas de cambio generen el mayor beneficio neto para el pas. La cuanta de este beneficio depende de dos elementos: la magnitud de la ineficiencia productiva y asignativa inducida por las instituciones vigentes y la importancia del sector. Por estas razones, entendemos que la desregulacin de la actividad petrolera y gasfera puede arrojar sustanciales ganancias econmicas. Es crucial para que las reformas sean polticamente viables que estas ganancias signifiquen una
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mejora para el conjunto de la sociedad, y no sean meros mecanismos de enriquecimiento de pocos, agravando an mas la actual concentracin de la riqueza. La historia de la administracin de los recursos naturales en el mundo est plagada de ejemplos que evidencien que esto ltimo ocurre con frecuencia. Se realiza una evaluacin comparativa de arreglos institucionales que estn siendo aplicados hoy en pases en va de desarrollo y en pases industrializados. El trabajo concluye con recomendaciones que apuntan a la promocin de licitaciones abierta y competitivas, que den una solucin eficiente y equitativa a la crucial cuestin de la creacin y distribucin de la renta petrolera. El objetivo es maximizar la renta con el aporte de la iniciativa privada en un marco de libertad de gestin, pero asumiendo los riesgos empresarios. El problema poltico esencial no es quien extrae el petrleo sino quien se apropia de su renta.
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Alieto Aldo Guadagni. Hacia la Socializacin de la Renta Petrolera y la Privatizacin de la Explotacin. Desarrollo Econmico Vol XXX N117. 1990.

HACIA LA SOCIALIZACION DE LA RENTA PETROLERA Y LA PRIVATIZACION DE LA EXPLOTACION*

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IV. Licitaciones discrecionales?

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VII. El problema diligencia productiva

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APENDICE econmica de los sistemas

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administrativos. Habra "renegociaciones".

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