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El virus de la ayuda pblica a las telecos

Fernando Herrera Analista asociado ENTER-IE

p rincipios de septiembre, la Comisin Europea public un documento de directrices sobre ayudas pblicas para el despliegue de banda ancha1, donde se describen las condiciones que deben cumplir las subvenciones de dichos despliegues para que la Comisin las considere aceptables. Entre las muchas funciones que el tratado constitutivo de la Comunidad Europea asigna al citado organismo, est la vigilancia de las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. (Artculo 87.1). El mismo artculo define qu ayudas sern o podrn ser consideradas compatibles con el mercado comn. Y as era, y as hubiera seguido siendo, hasta que un buen da se despert en mitad de una crisis econmica sin precedentes. El nerviosismo cundi y lo que hasta ese momento haba sido algo anecdtico pas a ocupar las primeras planas de los peridicos: los gobiernos empezaron a soltar fondos a las entidades financieras con problemas. Difcil encontrar un mejor ejemplo de ayuda pblica que distorsiona el mercado, pues al banco receptor de los fondos se le salva de la quiebra, mientras que a sus competidores, a lo mejor ms diligentes, se les puede condenar a la desaparicin. La mancha de aceite se ha seguido extendiendo. Una vez los gobiernos quebraron la voluntad del propio tratado que ellos mismos se haban otorgado, por qu limitar la ayuda pblica al sector financiero? No nos ense Keynes que para salir de una crisis el Estado tiene que gastar y gastar? Pues que lo pueda hacer sin cortapisas de ninguna clase. Y, extendindose, extendindose, el aceite ha llegado tambin a las telecomunicaciones.

Volumen de ayudas pblicas en 2007

Transportes excl. Ferr. 3% Otros no industriales. 2% Carbn. 5% Pesca. 1% Agricultura. 17% Industria. 59% Otros servicios. 5%

UE-15
Total: 57.694M

Introduccin
Las ayudas procedentes de fondos pblicos para el sector de telecomunicaciones se dirigan tradicionalmente a reas geogrficas supuestamente deprimidas, a las que el despliegue de los operadores no haba llegado. Se asume que, en la situacin actual del mercado, el hecho de que esas reas no estn cubiertas demuestra que no existe incentivo comercial a hacerlo
1 Directrices comunitarias para la aplicacin de las normas sobre ayudas estatales

S. Financieros. 8%

Transportes excl. Ferr. 3% Otros no industriales. 0% Carbn. 15% Pesca. 3% Agricultura. 13% Otros servicios. 8% S. Financieros. 0%

Espaa
Total: 5.371M

Industria. 58%

al despliegue rpido de redes de banda ancha, 17.09.2099, O. J. C 235, 30.9.2009, p.7

CE, Scoreboard - Data on State aid expenditure. Disponible en http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/expenditure.html

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pblicas para ser compatibles con el ordenamiento comunitario. De cara a su definicin, basada en la prctica existente, se distinguen dos grandes grupos de ayudas pblicas para banda ancha: las que buscan eliminar la llamada brecha digital y las dirigidas a acelerar el despliegue de NGNs. Interesan aqu, por su novedad, aqullas dirigidas a acelerar el despliegue de la red. Por tanto, son completamente diferentes de las ayudas tradicionales, que se dirigan a cubrir un despliegue que presumiblemente no sera acometido por la iniciativa privada. Se parte, pues, de que es una intervencin de ayuda pblica en un mercado nuevo, al que no se puede decir que no vaya a llegar el sector privado. Al contrario, se trata de un tema candente en las agendas de los principales operadores. El territorio europep se divide en tres tipos de reas, segn la presencia o existencia planes de despliegue de NGNs (fibra ptica). Zonas Next Generation Access (NGA) blancas: en las que actualmente no existe infraestructura de banda ancha o en las que los operadores de banda ancha existentes no consideran rentable desplegar redes NGA. Zonas NGA grises: en las que un inversor privado ya ha desplegado una red NGA o va a hacerlo en los prximos tres aos, y ningn otro inversor privado tiene previsto desplegar otra red. Zonas NGA negras: en las que ya existe ms de una red NGA o varios inversores privados tienen planes de despliegue de redes competidoras en los prximos aos. En las zonas NGN negras no se autorizara ninguna ayuda pblica. En las grises, s, sujeto al cumplimiento de una serie de criterios adicionales (mapa detallado y anlisis de la cobertura, procedimiento de licitacin abierto, oferta ms ventajosa econmicamente, neutralidad tecnolgica, utilizacin de infraestructuras existentes, imposicin

y que la nica forma de que la red llegu a ellas es mediante fondos pblicos. Sera interesante explorar las razones por las que esto ocurre, que posiblemente tengan que ver con la existencia de un precio mximo para el acceso telefnico, que hace que no sea rentable desplegarlo en reas de alto coste2. En todo caso, esa era la situacin hasta el momento. Pero la crisis econmica est agudizando todos los ingenios, incluidos los de las distintas administraciones pblicas, que empiezan a ver el despliegue de las nuevas redes de telecomunicacin (Next Generation Networks o NGNs), especialmente fibra ptica, como una hipottica tabla de salvacin. Bsicamente, asumen que la inversin en NGNs traer puestos de trabajo a corto plazo y preparar a sus municipios para el futuro. Ocurre, asimismo, que los operadores de telecomunicaciones, incluso los ms interesados, confrontan una gran incertidumbre, tanto de demanda como regulatoria, sobre la viabilidad de estas inversiones3. Por tanto, pese a sus deseos, los ayuntamientos no ven perspectivas de que estas inversiones ocurran en sus municipios a corto plazo. Y la salida es tirar del dinero del contribuyente. Aqu es donde entrara la Comisin Europea como hipottico garante de un mercado sin distorsiones. Y es que inversiones con fondos pblicos en un sector competitivo pueden dar lugar a desequilibrios indeseables para el ciudadano. El papel de las directrices antes aludidas es describir los criterios que utilizar la Comisin Europea para considerar las futuras ayudas pblicas para NGN aceptables o no.

Las directrices
Como se ha dicho, este documento recoge los criterios que han de cumplir las ayudas
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Un desarrollo ms detallado de esta idea se puede encontrar en Herrera-Gonzlez, F. How not to bring broadband to all, Mises Daily 9 Agosto 2009. Disponible en http://mises.org/story/3581 Ver Nota Enter 112: La incertidumbre contra las NGNs, 25 Noviembre 2008.

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La concesin de ayudas pblicas oculta otra cara de la moneda, que es la exaccin de los correspondientes impuestos a la sociedad. Por tanto, existen una serie de individuos a los que se priva de una cierta cantidad de recursos, que obviamente no pueden utilizar para satisfacer sus necesidades. Dichos recursos van a manos del Estado, que los utiliza de la forma que considera conveniente y que, desde luego, no coincide con las preferencias de los individuos. De hecho, si coincidiera, no sera necesario dedicar los recursos obtenidos de los impuestos a esos fines, pues ya los dedicaran los ciudadanos espontneamente. As pues, la utilizacin de ayudas pblicas supone el desvo de unos recursos desde las preferencias de la sociedad, a las preferencias de unos supuestos intereses generales. En otras palabras, por cada euro que sea invertido en ayudas por las administraciones pblicas, se est dejando de gastar un euro en los bienes y servicios que preferira cada ciudadano. Y eso implica que no habr creacin neta de empleo o crecimiento econmico: todo lo que se financie con estas ayudas ser en detrimento de otros sectores, como sanidad, educacin, etc., o en otras actividades econmicas a las que los individuos no podrn dedicar los recursos5 que han destinado al pago de impuestos. Quiz se pueda discutir si las administraciones pblicas estn mejor preparadas que los ciudadanos para saber lo que a stos les conviene. El ciudadano no ve los beneficios que le va a suponer la existencia de NGAs por su mentalidad a corto plazo. Quiz por ello, la Comisin Europea deja esa puerta abierta en las zonas negras y grises para que las administraciones justifiquen que los servicios de banda ancha actuales no son suficientes para satisfacer las necesidades de los usuarios del rea. Sin embargo, los defensores del neo-despotismo ilustrado debern justificar cmo es posible que tampoco perciban ese desfase de necesidades los operadores de telecomunicaciones, que son los que mejor
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de acceso abierto mayorista, anlisis comparativo de precios y clusula de devolucin). En las blancas, por fin, s se permitiran las ayudas pblicas. Pero cuando se analiza la realidad del despliegue de NGNs a nivel europeo se encuentra que la prctica totalidad de la geografa es en la actualidad una zona NGA blanca o, en el mejor caso, gris. As que, con estas directrices, son aceptables ayudas pblicas en todo el territorio europeo, incluidas las principales metrpolis. Consciente de lo absurdo de la situacin, la propia Comisin Europea trata de limitar el mbito geogrfico de posibles ayudas pblicas, diciendo que en las zonas negras (aqullas en las que actualmente compiten infraestructuras de banda ancha, como xDSL y cable) no seran aceptables las ayudas pblicas. An as, permite a las autoridades la posibilidad de darlas, si demuestran cosas como que los servicios de banda ancha prestados a travs de dichas redes no son suficientes para satisfacer las necesidades de los usuarios privados o empresariales en la zona en cuestin (teniendo tambin en cuenta una posible mejora futura). En definitiva, las directrices de la Comisin Europea dejan libre al virus de las ayudas pblicas para NGNs en los territorios europeos. A continuacin se ver la enfermedad que puede causar, si se termina inyectando en el sector.

El principal problema de las ayudas pblicas

Una de las cosas que parecen ignorar los defensores de las polticas keynesianas, como la que se analiza, es que los recursos necesarios para conceder ayudas pblicas han de salir de algn sitio. Salen de los impuestos, presentes o futuros4, que se obliga a pagar a los individuos.
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En el caso comn en que el Estado opta, en vez de subir los impuestos, por endeudarse para conseguir los fondos.

Explicado de forma magistral por el pensador francs del siglo XIX Frederic Bastiat en su clsico Lo que se ve y lo que no se ve.

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nistraciones, tendern a disminuir su rentabilidad respecto a aquellas que s lo hacen: al no acceder a ayudas pblicas, no pueden competir con precios similares. El pblico puede encontrar sustitutivo el producto subvencionado, aunque no se adapte bien a sus necesidades, simplemente por ser artificialmente ms barato. La empresa que no se adapta est llamada a desaparecer del mercado, mientras que la otra garantiza su supervivencia siendo cada vez ms eficiente en la obtencin de ayudas pblicas,esto es, apartndose progresivamente de las necesidades del mercado y acercndose a las preferencias del Estado. Eventualmente, podran llegar a desaparecer las empresas que satisfacan mejor al mercado y la oferta quedara compuesta exclusivamente por empresas especializadas en satisfacer la demanda de las administraciones. Al consumidor no le queda ms remedio que consumir el producto subvencionado, aunque haya dejado de satisfacer sus expectativas, o dejar de consumirlo completamente. Un ejemplo paradigmtico es el sector cinematogrfico espaol, como muestra el grfico.

conocen el mercado y sus usuarios; entre otras razones, porque su supervivencia depende exclusivamente de ser capaces de satisfacer estas necesidades de la forma ms eficiente. En conclusin, las ayudas pblicas suponen el desvo de recursos de unas necesidades de la sociedad a otras que sta percibe de menor prioridad, cuya satisfaccin es menos necesaria. Por ello, es una falacia pensar que pueden tener un efecto positivo sobre la economa. De hecho, que lo tuvieran significara que el sector privado ha perdido una oportunidad de negocio frente a la administracin pblica, suceso que rara vez ocurre.

La infeccin del sector receptor

Hasta aqu se ha razonado que los efectos de las ayudas pblicas son nocivos en general para la sociedad. Pero tambin son muy nocivos para el sector receptor de las ayudas, aunque no lo parezca en el corto plazo. El efecto es algo ms sutil, pero no por ello menos grave. En el momento en que entran las ayudas pblicas a un sector, las empresas del mismo comienzan a cambiar su comportamiento. Se produce la progresiva adaptacin de las empresas a los requisitos para obtener dichas ayudas, abandonando el objetivo principal de conseguir un producto final aceptable para el pblico. La estructura productiva se va modificando hacia aspectos innecesarios desde el punto de vista de la demanda, pero imprescindibles para conseguir la subvencin. Por ejemplo, pueden aparecer especialistas en realizar proyectos segn los requerimientos pblicos, o en preparar la documentacin necesaria. Son actividades que, desde el punto de vista de la empresa, tienen valor nicamente por la existencia de las ayudas pblicas. De hecho, aquellas empresas que no se adapten a los requerimientos de las admi-

Cuando, en esta situacin, cambia la poltica econmica del Gobierno, es decir, decide que hay que fomentar otro sector econmico, las empresas hasta ahora subvencionadas dejan de ser viables. El consu-

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quier parte de la Unin Europea y la Comisin las autorizar. Con esta posibilidad, y la visin preclara de las administraciones pblicas, lo nico que puede evitar un despliegue generalizado de fibra ptica con dinero pblico es la disponibilidad real de fondos en las circunstancias actuales. En realidad, tal despliegue desviara recursos de los usos ms prioritarios para los individuos a otro que en este momento no lo es tanto, por mucho que la administracin pueda pensar que s. Ms importante an, dicho despliegue se hara siguiendo criterios polticos, no de demanda, por lo que tampoco resultara satisfactorio para los individuos y adems sera ineficiente. Es imposible que las administraciones pblicas conozcan mejor las necesidades de comunicacin de los individuos que los propios individuos y que los operadores de telecomunicaciones. Pero la situacin podra ser an ms grave en pases, como Espaa, donde los despliegues de red de los operadores requieren permisos de las mismas autoridades que estn dispuestas a desplegar red con dinero pblico. La tentacin resultar irresistible y es posible que dichas administraciones fuercen a los operadores interesados a utilizar sus redes ineficientes y a hacerse cargo de los costes extras que ello supondra por la va de denegarles los permisos necesarios para que construyan su propia red. Slo queda desear que el sector de las telecomunicaciones se resista a recibir el pinchazo de las ayudas pblicas y el virus quede fuera de su organismo.

midor no est dispuesto a pagar el precio que se necesita para cubrir los costes sin la subvencin por un producto que no satisface adecuadamente sus necesidades. Y, siguiendo con el ejemplo anterior, es fcil imaginar lo que pasara con el cine espaol actual si se quedara sin subvenciones. Es obvio que, en el corto plazo, nadie es capaz de rechazar un dinero aparentemente llovido del cielo. Pero tambin lo es que ajustarse a las necesidades del Estado en vez de a las de la demanda del mercado deja la sostenibilidad de la empresa en manos del arbitrio de los polticos, en lugar de en su desempeo. Es importante darse cuenta de que lo que aquellos beneficiados por estas medidas consideran una ventaja para ellos dura slo un tiempo limitado. En el largo plazo, el privilegio concedido a una clase determinada de productores pierde su poder para crear ganancias especficas. El sector privilegiado atrae nuevos agentes y su competicin tiende a eliminar las ganancias especficas derivadas del privilegio.6

Conclusiones
La Comisin Europea ha dado sus reglas para aceptar ayudas pblicas al despliegue de nuevas redes de telecomunicaciones, las NGNs. Con las directrices propuestas se pueden dar ayudas pblicas para el despliegue de fibra ptica en cual6

Mises, L. von. Human action: A treatise on economics (The Scholars Edition). Auburn, AL: Ludwig von Mises Institute. p.742. It is important to realize that what those benefited by these measures consider an advantage for themselves lasts only for a limited time. In the long run the privilege accorded to a definite class of producers loses its power to create specific gains. The privileged branch attracts newcomers, and their competition tends to eliminate the specific gains derived from the privilege. (Traduccin propia)