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BAIRRO CONCRDIA EM BELO HORIZONTE: ENTRAVE OU OPORTUNIDADE CIDADE- NEGCIO?

Junia Maria Ferrari de Lima (*)

RESUMO
No atual panorama das cidades brasileiras fcil constatar uma ocupao cada vez mais desequilibrada do solo urbano, com predomnio do adensamento perifrico por uma populao de baixa renda em contraposio concentrao desigual dos equipamentos e servios urbanos nas reas centrais. Simultaneamente, h uma crescente submisso da terra urbana ao do capital imobilirio em busca do mximo lucro na proviso de moradias, favorecido em diversos aspectos pela ao do Estado: seja atravs dos investimentos pblicos, do modelo econmico-social vigente ou da legislao. Algumas pores do solo urbano, entretanto, se apresentam como obstculos expanso do mercado imobilirio, muito embora apresentem muitas das condies necessrias sua atuao. E o caso do bairro Concrdia em Belo Horizonte que, apesar de sua localizao e acessos privilegiados, associado a uma legislao permissiva no que diz respeito ao coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupao, ainda permanece com o mesmo perfil de ocupao, sem grandes transformaes como as demais reas circunvizinhas. Palavras-chave: Renda fundiria; Enfiteuse; Funo Social da Propriedade.

INTRODUO
O debate sobre a atual organizao de nossas metrpoles tem buscado renovar antigas discusses sobre a relao entre o solo urbano e sua apropriao dentro do contexto da produo capitalista. A questo urbana, segundo Ribeiro (1997), passa a ter como objeto central polticas que visem soluo de problemas urbanos decorrentes de um mercado de terras subordinado lgica da especulao e da valorizao fundiria custa dos investimentos pblicos.
(*) Arquiteta urbanista, Mestre em Arquitetura e Urbanismo pelo NPGAU/EAUFMG e Professora no Curso de Arquitetura e Urbanismo do Centro Universitrio-UNA e da UNI-BH. Especialista em Revitalizao Urbana e Arquitetnica pela Universidade Federal de Minas Gerais. Atua na rea de Arquitetura e Urbanismo, com nfase em Projeto de Arquitetura e Planejamento Urbano. jmfl2009@gmail.com

Enquanto o Poder Pblico atua na execuo das obras estruturantes (infraestrutura sanitria e sistema virio) e no controle do potencial construtivo

atravs da legislao urbanstica, o capital imobilirio, por sua vez, se apropria desses investimentos - que so pblicos buscando antecipar as oportunidades de maior valorizao e, portanto obtendo a mxima de lucro sobre a terra urbana. Desta forma h uma majorao de preos e uma conseqente hierarquizao do espao intra-urbano, o que gera oportunidades desiguais na sua apropriao. Esses fatores tornam algumas regies da cidade mais atrativas ao mercado imobilirio e, portanto, com melhor potencial de lucro para os empreendedores, sempre em busca do sobrelucro de localizao. Esses tambm atuam na promoo de novas reas para o mercado imobilirio, alterando de forma significativa a estrutura urbana. Segundo Maricato (1988), o volume de recursos provenientes de toda a sociedade, captados pela renda imobiliria, muito grande para que as anlises econmicas o ignorem, como frequentemente acontece. A dinmica imobiliria, entretanto, tem tambm seus entraves, ou seja, algumas pores do solo urbano, por motivos que buscaremos compreender ao longo deste trabalho, apresentam obstculos expanso desse mercado, muito embora apresentem tambm muitas das condies necessrias sua atuao. Apesar da localizao e acessos privilegiados, associado a uma legislao permissiva no que diz respeito ao coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupao, algumas reas urbanas permanecem relativamente inalteradas e sem grandes transformaes em relao s demais reas circunvizinhas. o caso do bairro Concrdia, em Belo Horizonte, cuja ocupao ainda predominantemente trrea, com moradias de baixo custo, enfim, sem grandes transformaes desde sua implantao no final dos anos 1920. Diferentemente dos bairros adjacentes Renascena, Cachoeirinha, Bairro da Graa e Nova Floresta, cujo processo de renovao do parque imobilirio, bem como do padro construtivo j mostram sinais evidentes e apontam na direo de outro grupo social. O instituto jurdico da enfiteuse ou aforamento torna-se elemento central nesta discusso a partir da anlise de sua utilizao como forma de distribuio dos lotes do bairro Concrdia e como uma das provveis causas da fixao da

populao local. Trata-se tambm de ampliar o debate em torno da questo urbana no Brasil, tendo em vista as discusses recentes sobre a funo social da propriedade, e a busca por uma poltica fundiria mais justa, que possa contribuir para a inverso da ordem desigual como as nossas cidades vm se configurando em seu crescente processo de urbanizao.

A QUESTO URBANA: UMA DISCUSSO SOBRE O PAPEL DO CAPITAL IMOBILIRIO E DO ESTADO NA PRODUO DO ESPAO INTRA-URBANO
A atuao simultnea de alguns dos agentes envolvidos na dinmica de ocupao do solo urbano Poder Pblico, empreendedores e proprietrios tem papel decisivo, cada um a seu modo, na estruturao da cidade e, consequentemente no preo do solo urbano. De acordo com Karl Marx, em sua obra O Capital, o espao condio e meio de produo, simultaneamente, o que lhe confere centralidade na discusso da questo urbana. condio geral da produo capitalista, na medida em que oferece o substrato necessrio realizao de qualquer trabalho humano. E meio de produo, pois desempenha um outro papel fundamental, ou seja, representa todo o entorno necessrio produo e circulao da mercadoria: se materializa na cidade que acolhe o homem (mo-de-obra disponvel), nas vias e estradas que possibilitam a circulao da mercadoria, no comrcio que absorve a produo, etc. Para estabelecermos as bases tericas desta investigao necessrio que se faa, a princpio, a distino entre valor, preo e lucro, uma vez que so categorias diferentes e que sero sistematicamente utilizados no transcorrer desta discusso. Segundo Ribeiro (1997, p. 39) o debate s tomar caminhos mais profcuos se partir de uma constatao fundamental: o fato de que a terra um bem no produzido que, portanto, no tem valor, mas adquire um preo. Assim, temos que o preo da terra (ou renda fundiria) determinado pela capacidade de ganho que ela pode proporcionar ao seu proprietrio valor de troca. Esta capacidade determinada pelas diferenas entre uma e outra poro de terra, ou seja, por um diferencial que passa, tanto por suas

qualidades

naturais,

quanto

pelas

benfeitorias

ali

introduzidas

e,

especialmente, pelas caractersticas nicas que aquela terra possa apresentar em relao s demais. Mesmo que para Marx esta abordagem tenha se dado para a compreenso da terra agricultvel, podemos utilizar os mesmos princpios para a terra urbana, que a partir daqui, ser tratada por solo urbano. Neste caso as qualidades naturais do solo deixam de estar vinculadas sua fertilidade e passam a ser atribudas sua topografia e localizao, e as benfeitorias introduzidas deixam de ser os insumos ao solo e passam a ser aquelas advindas da transformao do seu uso (legislao) e do potencial urbano local1. As caractersticas nicas, por sua vez, so estabelecidas por critrios que o mercado imobilirio cria, normalmente associando seu uso aquisio de status simblico. Assim, estas diferenas passam a determinar a hierarquia do solo urbano, ou seja, quanto maior seu diferencial, maior seu valor de troca, selecionando seu acesso populao por critrios econmicos. O Estado, por sua vez, alm de promover as melhorias urbanas, controla o potencial construtivo atuando como gerador de renda diferencial no mercado de terras, e o mercado imobilirio, por sua vez, tira proveito dessa atuao agregando maior valor a terra e, portanto, obtendo valorizao diferencial do uso do solo , alm de restringir seu acesso populao de baixa renda por meio da majorao de preos. Em geral, o Estado combina vrios mecanismos, no sentido de garantir o equilbrio das foras antagnicas que sustentam o sistema capitalista. Se por um lado ele no consegue suprir todas as necessidades coletivas, por outro ele tolera as favelas ou legaliza/urbaniza reas ocupadas pela populao de baixa renda, como forma de garantir a manuteno do sistema. Ou seja, esta ilegalidade funcional, pois garante o baixo custo de reproduo da fora de trabalho (MARICATO, 2002). A questo no a falta de uma legislao urbanstica que d conta das desigualdades na distribuio dos territrios na cidade, pelo contrrio um abundante aparato regulatrio normatiza a produo do espao no Brasil [...]

[Entretanto] Cumprem [apenas] o papel do plano-discurso [...] Tudo depende das circunstncias e dos interesses envolvidos (MARICATO, 2002, p.147148). Um exemplo recente foi a Constituio de 1988. A partir da emenda popular proposta pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana e assinada por mais de 130.000 pessoas, pela primeira vez na histria do Brasil, a Constituio inclui em seu texto um captulo especfico sobre a poltica urbana. O Capitulo II traduz em seus artigos 182 e 183, parte das expectativas desse movimento social no que diz respeito ao direito cidade, funo social da cidade e da propriedade e gesto democrtica da cidade. Numa ao conjunta indita, Estado e sociedade civil resgatam o princpio da funo social da propriedade subordinando a ao privada sobre o solo urbano quela funo. Entretanto, sua aplicabilidade fica limitada pela dificuldade em conciliar esse princpio mais coletivo forma ainda individualista como o Cdigo Civil brasileiro interpreta o direito de propriedade. Este um antigo paradigma do direito urbanstico brasileiro que busca uma nova ordem jurdico-urbanstica de natureza mais social, atravs da reviso do conceito de direito de propriedade. Para falarmos de direito de propriedade, necessrio primeiro recuperar historicamente como se formou, uma vez que em tempos primitivos no se falava em propriedade individual. Nessas sociedades o conceito de coletivismo predominava: no s a propriedade, mas tambm as relaes de trabalho se sustentavam sobre o interesse cooperativo (MATTOS, 2000, p. 58). Somente a partir da Antiguidade Clssica que se delineiam os primeiros traos individualistas da propriedade: para os gregos, antes mesmo das leis, o direito de propriedade j era protegido pela religio, sendo considerado sagrado. Para os romanos, esta individualizao acontece apenas num terceiro momento, ou seja, a princpio, a propriedade tinha carter coletivo, depois familial e s posteriormente, de forma gradativa, tornou-se individual (MATTOS, 2000). Na Idade Mdia duas concepes distintas de propriedade podem ser registradas. A primeira, a partir do cristianismo de So Toms de Aquino, que propunha a propriedade individual, desde que atendesse aos interesses da

coletividade, como um prenncio do que mais tarde se consolidaria como funo social da propriedade (MATTOS, 2000, p. 59). A segunda, j no perodo feudal, representou um momento at ento indito, onde se configuravam dois direitos diferentes sobre uma mesma propriedade, ou seja, o domnio til do feudatrio que explorava a propriedade e o domnio eminente do Estado detentor das terras. Este tipo de relao se repete mais tarde na Europa e na Amrica atravs do instituto jurdico conhecido como enfiteuse ou aforamento2. Trata-se de situao semelhante, s que o aforado3 no tem com a terra uma relao de explorao econmica pelo proprietrio tal como o feudatrio4, pois ali se admite o domnio til tambm para fins de moradia. No Estado Socialista (j no sc.XX), h uma coletivizao da propriedade, chegando mesmo sua supresso em alguns pases que adotaram este modelo poltico. Assim, a propriedade caminhou de um formato mais coletivo para outro de individualizao extremada at retomar a busca por contornos mais socializados. Segundo Mattos (2000), no Brasil, tanto a Constituio de 1824, quanto a de 1891, ambas alinhadas com o Cdigo Civil francs de carter individualista, previam o exerccio pleno e ilimitado da propriedade [...] como reflexo do pensamento liberal da poca (Ibidem, p.64). Em 1934, a Constituio estabelece, pela primeira vez no Brasil, o conceito da funo social da propriedade, reafirmado posteriormente na Constituio promulgada pelo Estado Novo de Getlio Vargas, em 1937. Entretanto, no Cdigo Civil brasileiro de 1916, regulamentado em seu artigo 524, a propriedade era vista como um instituto privatstico por excelncia, o que determinava um conflito conceitual com o princpio da propriedade socializada da Constituio. Somado a isto, a falta de instrumentos nas duas constituies que dessem suporte legal ao cumprimento da funo social da propriedade, acabaram favorecendo o direito de propriedade individual preexistente no Cdigo Civil. Nas demais constituies brasileiras posteriores a 1934 (em1946, 1967 e a Emenda Constitucional de 1969) tambm se considerou a funo social da

propriedade como princpio constitucional, mas o direito urbanstico, ainda orientado pelo Cdigo Civil de 1916, no consegue avanar diante do conflito entre a Funo Social da Propriedade e o Direito absoluto e individual da propriedade. Na Constituio de 1988, entretanto, foram previstos instrumentos que garantissem o atendimento funo social da propriedade, bem como sanes no caso do seu descumprimento. Segundo Mattos (2000), a partir dessa nova conjuntura, no se deveria inclusive falar em direito de propriedade, mas sim, em direito propriedade, uma vez que esta passa a estar subordinada a algumas condies para se realizar. Ou seja, o reconhecimento do direito propriedade passa a se condicionar ao cumprimento de uma funo social definida previamente em lei (MATTOS, 2000, p.66). Nesse sentido, diversos instrumentos so disponibilizados pelo Estatuto da Cidade com o intuito de garantir a funo social da propriedade e da cidade, cabendo ao municpio, atravs de seu Plano Diretor, determinar quais sero utilizados, como e onde. Dentre esses instrumentos, esto o Direito de Superfcie e a Concesso de Uso Especial5, que aqui nos interessam particularmente, uma vez que vieram substituir o instituto da enfiteuse ou aforamento, utilizado como instrumento jurdico na distribuio dos lotes do bairro Concrdia em Belo Horizonte. A enfiteuse foi um tipo de acordo muito utilizado no Brasil, desde a poca da sua colonizao, onde se delegava a um outro que no o proprietrio o direito real de possuir, usar e gozar de coisa alheia e de empreg-la na sua destinao natural sem lhe destruir a substncia, mediante o pagamento de um foro anual invarivel (PEREIRA, 2001, p. 157). Segundo o Vocabulrio Jurdico de De Plcido e Silva (1998, p. 308), o termo enfiteuse derivado do grego emphyteusis que significa plantar ou melhorar terreno inculto sendo utilizada com este fim na civilizao grega. Tambm no direito lusitano, este tipo de acordo era muito utilizado nos terrenos incultos mediante pagamento de renda ou foro anual. Alm disso, o contrato poderia se dar, no s na modalidade perptua, mas tambm sob a forma de acordos

temporrios. Segundo Pereira (2001), este negcio jurdico foi nomeado emprazamento ou aforamento em Portugal, e tem registros de sua utilizao desde os primeiros sculos da monarquia lusitana. No Brasil a enfiteuse, ou aforamento foi largamente utilizada no s vinculada produtividade da terra, mas tambm como moradia nas terras urbanas. Na cidade de Petrpolis, por exemplo, era comum a distribuio de lotes nobreza que acompanhava a famlia real. Em Ouro Preto este instituto tambm foi largamente utilizado, estendendo-se posteriormente a Belo Horizonte, quando se deu a transferncia da capital. Foi aqui um recurso utilizado pela municipalidade na distribuio de lotes para instalao de vilas proletrias, no incio do sculo XX. Diferentemente de outras formas de direito real de uso6 que favorecem menos o usurio, a enfiteuse ou aforamento revela maior amplitude de direitos domnio til - ao enfiteuta ou aforado7, sem, contudo destituir do senhorio o domnio direto, bem como o direito de preferncia ou preempo para reaquisio do domnio til. Entretanto, e talvez justamente por isso, este instituto sofreu manifestaes contrrias por diversas vezes em 1950, em 1965 e em 1969 at finalmente ser eliminado no Cdigo Civil de 2002. Assim, como as demais prticas e costumes no trato das propriedades, foi abandonado desconsiderando as nossas tradies jurdicas e substitudo pelo Direito de Superfcie no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e no Cdigo Civil de 2002. Segundo a Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001, em seu artigo 21 que delibera sobre o Direito de Superfcie:
O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de superfcie do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis. 1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislao urbanstica. 2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa

O Cdigo Civil de 2002 tambm introduziu o Direito de Superfcie gratuito ou oneroso nos seus artigos 1.369 a 1.377, desde que o prazo seja prdeterminado, ou seja, s admite contratos com prazos pr-determinados uma vez que no contempla a modalidade perptua em seu texto, ao contrrio do Estatuto que admite a indeterminao do prazo. J com relao ao uso, o Cdigo Civil admite sua utilizao no caso das terras urbanas e rurais, diferentemente do Estatuto da Cidade que s reconhece o Direito de Superfcie para os terrenos urbanos, mas ampliando esta utilizao no s ao solo, como tambm ao subsolo e espao areo, ao contrrio do Cdigo Civil, limitado apenas ao uso do solo. Estas diferenas de interpretao tendem a confundir a legalidade dos contratos nestas transaes, o que interfere na sua utilizao. Outros instrumentos de aplicao similar disponibilizados pela atual legislao brasileira so: a Concesso de Uso Especial para fins de moradia individual ou coletiva, atravs da Medida Provisria 2.220/2001 e a Usucapio para imveis urbanos, previsto no artigo 183 da Constituio de 1988. So instrumentos semelhantes no que diz respeito dimenso mxima dos imveis em 250m; bem como sobre a necessidade de ser a nica moradia do beneficirio; alm da possibilidade de sua aplicao em carter individual ou coletivo. As diferenas, por sua vez, residem nas questes relativas ao tipo de terreno (pblico ou privado) e ao tempo de ocupao do imvel, ou seja, a Concesso de Uso Especial beneficia as ocupaes j estabelecidas at 30 de junho de 2001 e passvel de ser aplicada s terras pblicas, enquanto a Usucapio refere-se ao direito de propriedade para aqueles que ocupam imveis particulares, por cinco anos ininterruptamente e sem oposio (BRASIL, 2001). H tambm uma diferena significativa no que diz respeito posse, pois no caso da Concesso de Uso Especial Para Fins de Moradia no ocorre a transferncia da propriedade para o morador, mas fica garantido seu direito de uso e sua permanncia, uma vez que no alienvel. A Usucapio, por sua

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vez, implica em aquisio da propriedade plena, podendo o morador disponibiliz-lo ao mercado imobilirio, caso desejar. Os dois instrumentos, entretanto, s podem ser utilizados para ocupaes j estabelecidas. No caso de novos assentamentos, as possibilidades se restringem apenas ao Direito de Superfcie, cuja utilizao em reas pblicas no mencionada na lei. A Concesso do Direito Real de Uso, por sua vez, foi uma outra modalidade do direito real sobre a coisa alheia, instituda no Brasil em 1967 atravs da Lei 271, portanto, muito antes do Direito de Superfcie. Entretanto, em 1968 ela no regulamentada e deixa de existir. Segundo Edsio Fernandes8, diferentemente da Concesso de Uso Especial Para Fins de Moradia, [a Concesso do Direito Real de Uso] no direito subjetivo do ocupante, alm de ser gratuita e por prazo indeterminado e, diferentemente da usucapio, pode ser revogada se o beneficirio tiver outra moradia. Entretanto, apesar de todo o novo aparato legal disponibilizado pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto da Cidade, o que se v que a prtica do conceito de funo social da propriedade ainda soa acanhada e sujeita a discursos diferentes. Alguns instrumentos antigos, entretanto, cuja aplicabilidade indiscutvel e de fcil interpretao, so abandonados em nome de justificativas nem sempre claras, e de uma modernizao muitas vezes complicadora, tendendo mesmo estagnao. Segundo Castro (2001, pg.99)
o direito brasileiro tende a ser construdo a partir de modelos ideais, aliengenas, em detrimento dos costumes e tradies praticados pela sociedade brasileira. Isto acarreta [...] um abismo entre a proposta terica do sistema normativo e sua apreenso e compreenso.

ALIANAS ESTRATGICAS: ESTADO E CAPITAL IMOBILIRIO NA PRODUO DO ESPAO EM BELO HORIZONTE

Desde o momento de sua fundao, a nova capital contou com o papel fundamental do Estado, que logo se configurou como o indutor bsico de sua

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expanso, no s pela responsabilidade de planejar seu espao, mas tambm pelo fato de ser o maior detentor das terras do municpio e o responsvel por sua distribuio. A nova capital foi concebida para o poder que nela se exerceria e assim, os lotes foram distribudos para os segmentos da populao diretamente ligados ao aparato estatal e aos proprietrios de terra em Ouro Preto, como forma de estimular a elite ouropretana, ainda reticente a essa transferncia. Note-se que classe trabalhadora no foi designada qualquer rea no Plano de Aaro Reis, inaugurando, desde o incio da histria da cidade, uma controversa e segregada ocupao. Numa tentativa de acomodar um nmero significativo de pessoas que ocupavam, de forma ilegal, terrenos da zona urbana de Belo Horizonte cujo processo de valorizao estava crescente, o prefeito Affonso Vaz de Mello, determina em 1918, a implantao de Vilas9 para essa populao. Posteriormente, a fim de estimular a ocupao destas vilas, a prefeitura busca uma forma de distribuio dos lotes que os tornassem acessveis populao operria, responsvel pelo maior contingente de pessoas que at ento ocupava, de forma precria, os valorizados terrenos da zona urbana. assim que, atravs da Lei Municipal 335 de 04 de abril de 1928, foi institudo o sistema de enfiteuse ou aforamento, at ento suspenso por falta de regulamentao, como instrumento jurdico de distribuio dos lotes aos operrios da cidade. No que diz respeito legislao urbanstica, diversas iniciativas isoladas so tomadas em nome de conter a especulao imobiliria, ordenar o territrio e promover uma melhor distribuio dos equipamentos e da infraestrutura urbana. Entretanto, uma legislao abrangente s acontece na dcada de setenta com a primeira Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte - Lei N.o 2662 de 29 de novembro de 1976, cujo objetivo, segundo COSTA (2006), era promover o bem estar da coletividade, mesclando as classes sociais tanto quanto possvel, de maneira a conter a ao do mercado imobilirio. Entretanto, a prtica no se manteve alinhada com esse discurso inicial. O zoneamento proposto pela LUOS/76, consolidou reas especficas para as

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diferentes classes e, ao contrrio do que se props, acabou por atender aos interesses do mercado imobilirio, pois ampliou as reas de verticalizao no centro e adjacncias da Avenida do Contorno (COSTA, 2006), criando novos nichos de mercado para segmentos de renda mdia e alta. Em maro de 1985 aprovada em Belo Horizonte a Lei N.o 4034. A nova Lei de Uso e Ocupao do Solo era uma reviso da Lei 2662/76, mantendo seu modelo funcionalista e a estruturao de seu zoneamento atravs dos mesmos elementos, ou seja, as categorias de uso, os modelos de assentamento e os modelos de parcelamento. Uma insero importante diz respeito ao SE4 Setor Especial 4, onde finalmente so identificadas as vilas e favelas de Belo Horizonte, ignoradas pela Lei anterior. A cidade passa a considerar em seu mapa oficial a existncia desse enorme contingente10. No cenrio nacional, entretanto, o debate em torno das questes urbanas ressurge de forma significativa atravs de movimentos sociais diversos, dentre os quais a mobilizao em nvel nacional pelas Diretas J nas eleies presidenciais de 1984, o que encerra definitivamente a era militar. Em seguida promulgada a nova Constituio de 1988, que atravs de seus artigos 182 e 183, considera pela primeira vez as polticas urbanas em seu texto em resposta Emenda Constitucional de Iniciativa Popular de Reforma Urbana. Nesse bojo promulgada a Lei municipal 7166, em 1996 nova Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte - j em consonncia com o novo Plano Diretor da cidade (Lei 7165/96). A novidade a insero de alguns conceitos, ou resgate deles11, que alteram o padro funcionalista das legislaes anteriores, ou seja, agora h uma inteno em se promover uma cidade socialmente mais justa e descentralizada. Entretanto, todo este aparato regulatrio ainda se mostrou pouco eficaz para intervir na histrica tendncia do mercado imobilirio de Belo Horizonte. (COTA; MOL, 2008, p. 245). Os novos zoneamentos, baseados em critrios de adensamento, continuam a estimular o mercado para os segmentos de alta renda. Ainda que de modo menos expressivo, a LUOS 7166/96 contribuiu para a abertura de novas frentes de ocupao do territrio, com a implantao das

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ZAPs (zonas de adensamento preferencial) em bairros que atendem aos segmentos de mdia e baixa renda. A renovao das reas adjacentes Avenida do Contorno tambm vem se consolidando desde a Lei 2662/76, com o antigo zoneamento ZR4. O que se v uma substituio progressiva das antigas residncias trreas da antiga zona suburbana por edifcios novos, que tentam reproduzir os modelos adotados nas zonas mais valorizadas da cidade. Assim, bairros como Prado, Padre Eustquio e Carlos Prates, na regio Noroeste e Nova Floresta, Bairro da Graa e Renascena na regio Nordeste, vem apresentando diferenas no perfil socioeconmico dos seus moradores, bem como ntida preferncia pelos apartamentos, que acabam representando maior percentual em relao aos demais tipos de domiclio. A Regio Administrativa Nordeste12, entretanto, apresenta diferenas notveis no que diz respeito dinmica imobiliria. Diferentemente dos demais bairros que compem o anel pericentral da Avenida do Contorno, ali houve pouca renovao da populao e do padro trreo de suas residncias. Dentre estes bairros esto a Cachoeirinha, a Nova Floresta, a Renascena e o bairro Concrdia, todos com suas origens ligadas poltica de implantao de vilas operrias na dcada de 1930, em Belo Horizonte.

ESTUDO DE CASO: APRODUO DO ESPAO NO BAIRRO CONCRDIA

O bairro Concrdia est situado na Regio Administrativa Nordeste de Belo Horizonte e tem como bairros adjacentes: Floresta (nico fora da regio Nordeste), Bairro da Graa, Cachoeirinha, So Cristvo, Lagoinha, Renascena, Colgio Batista e Nova Floresta (ver FIG. 1). O acesso ao bairro atualmente feito principalmente por vias arteriais como as Avenidas Cristiano Machado e Antonio Carlos, que estabelecem a conexo da rea central de Belo Horizonte com as regies Nordeste, Norte e Noroeste. So tambm importantes corredores virios por onde circula o transporte coletivo para diversos pontos da cidade, o que torna a regio extremamente acessvel.

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FIGURA 1 Mapa do municpio de Belo Horizonte em Regies Administrativas e bairros com nfase no Bairro Concrdia e vizinhos Fonte: PRODABEL, 2009. Trabalhado por Felipe Rodrigues.

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Segundo os dados do IBGE relativos ao Rendimento por Faixa Salarial por Domiclio Particular Permanente (ver TAB.1), h predominncia da faixa que compreende de 01 a 05 salrios mnimos, na maioria dos bairros da regio. Entretanto, quando se comparam os percentuais, o bairro Concrdia apresenta 63% dos seus domiclios nesta faixa, diferentemente dos demais, o que pode indicar uma alterao nos padres de renda da vizinhana. TABELA 1 Rendimento do responsvel pelo domiclio particular permanente por faixa salarial
RENDIMENTO POR FAIXA SALARIAL 1a5 5 a 10 10 a 15 15 a 20 Mais de 20 S/ rendimento TOTAL NOVA FLORESTA % 475 27,8% 462 239 191 277 60 1704 27,2% 14% 11,2% 16,3% 3,5% 100% BAIRRO DA GRAA % 542 31,8% 488 28,6% 249 14,6% 162 51 9,5% 3% 213 12,5%

CONCRDIA % RENASCENA % 2320 63% 1254 46,6% 668 191 120 100 281 3680 18,5% 5,2% 3,3% 2,7% 7,3% 100% 708 248 188 186 108 2692 26,2% 9,2% 7% 7% 4% 100%

CACHOEIRINHA % 1879 59,7% 648 188 118 93 220 3146 20,5% 6% 3,8% 3% 7% 100%

1705 100%

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico do Brasil, 2000. Trabalhado por Mariana Maia, 2009.

O tipo de ocupao predominante no bairro o multifamiliar horizontal, ou seja, mais de uma residncia por lote, com baixssima renovao das edificaes existentes e muitos acrscimos posteriores. Esta tipologia reflexo de uma baixa composio da renda familiar, pois uma vez que no h recursos suficientes para a aquisio de residncias em outro local to central, a famlia tende a permanecer e construir no mesmo lote. O projeto da Vila Concrdia foi oficialmente aprovado em 23 de dezembro de 1929 pelo ento prefeito Alcides Lima, com previso de uma rea de 917.300,00m. Sua origem est associada poltica de criao de vilas operrias no incio do sculo passado, em Belo Horizonte. Para cada uma destas vilas, entretanto, adotou-se uma poltica de distribuio dos lotes, seja pela simples doao, seja pelas modalidades de hasta pblica ou aforamento (enfiteuse), os ltimos muito utilizados na poca.

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No caso da Vila Operria Concrdia utilizou-se o instituto jurdico da enfiteuse ou aforamento. O acordo estabelecido entre a Prefeitura e os aforados teve peculiaridades que certamente foram determinantes, no s na conformao fsica do bairro (dimenso dos lotes, forma de ocupao e adensamento), como tambm na fixao de sua populao. Uma vez inscrito e aprovado, o pretendente formalizava o acordo entre as partes Prefeitura e aforado, com valor mdio de 150 Ris por m. Estes valores eram calculados com base em uma tabela da Prefeitura que determinava, conforme sua localizao, o preo dos terrenos na cidade. Com relao ao numero de foros, os contratos determinavam: si o foreiro cumprir fielmente as clausulas deste contracto [...], poder adquirir a propriedade plena do lote, pagando de uma s vez 40 foros, depois de 10 annos de contracto, e 20 foros depois de 30 annos de contracto. Isto nos leva a entender que o foreiro deveria pagar um total de 50 foros pelo lote, que poderiam ser feitos ano a ano13, ou de uma s vez, mas, mesmo nesse caso, depois de transcorridos o mnimo de 10 anos. Esta clusula acaba determinando a fixao das famlias por perodos longos, uma vez que seria muito difcil, na condio de operrios, a antecipao de tantos foros por parte dos candidatos. O contrato tambm previa a possibilidade de transmisso do bem em linha sucessria, ou seja, garantia aos herdeiros o direito de continuidade ao benefcio e, portanto de permanecerem no mesmo local. Assim, os termos do acordo acabam favorecendo a fixao das famlias, seja pelo longo perodo para quitao dos lotes, seja pela garantia de sucesso do direito de posse aos descendentes do foreiro. Isto pode explicar os dados referentes ao tempo de permanncia no mesmo local. A mesma clusula II que garante a posse contm uma restrio quanto indivisibilidade do lote e quanto construo de mais de uma residncia: e ser indivisvel para o effeito de se construrem novas casas. Esta clusula impediu o desmembramento dos lotes, favorecendo a permanncia da distribuio original at os dias atuais. Entretanto, o mesmo no se pode dizer

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da construo de mais de uma residncia no mesmo lote, pois prtica ainda bastante utilizada no bairro, contrariando o acordo. Outra clusula importante impunha como condio de posse a edificao em um prazo mximo de at 4 anos, alm de interditar a transferncia do aforamento para outra pessoa14, sob pena de resciso do contrato. Estas condies garantiram a efetiva ocupao dos lotes distribudos, alm de explicar os poucos lotes vagos no bairro hoje: ficar rescindido de pleno direito este contracto [...] b) si no fizer contruco definitiva dentro de 4 annos, a contar desta data; c) si transferir o aforamento a outrem; d) se permitir que outrem edifique no terreno . Hoje o bairro Concrdia se apresenta como um espao diferenciado em relao aos demais circunvizinhos15 no que diz respeito ocupao do solo. Apesar de dispor da mesma infraestrutura dos demais, bem como usufruir da mesma proximidade com o centro da cidade, encontra-se ainda com uma configurao bem prxima da original, sem alteraes significativas dos padres construtivos, diferentemente dos seus vizinhos, que j apresentam outras tipologias e padres de acabamento, indicando processo de renovao das antigas residncias operrias. Criado no incio da ocupao de Belo Horizonte justamente como uma alternativa para garantir a expanso do mercado de terras na zona urbana, contraditoriamente o bairro passou a representar um obstculo, na medida em que no dispe de lotes que possam interessar aos incorporadores16, nem imveis disponveis para esse mercado. Segundo o cadastro do IPTU17 o preo do m dos terrenos no bairro Concrdia varia de 101,00 a 499,00, com predominncia da faixa compreendida entre 300,00 e 399,00, tal como no bairro Cachoeirinha. Nos demais bairros, entretanto, j possvel identificar nmeros diferentes, com predominncia de uma faixa de preo mais alta, ou seja, de 400,00 a 599,00. Nos bairros da Graa e Nova Floresta h maior valorizao, com predominncia da tipologia de apartamento, cuja construo certamente significou a renovao do parque imobilirio, a princpio constitudo por casas operrias. Segundo Gomes (2007)

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o processo de valorizao comea com algumas edificaes de qualidade superior que acabam influenciando as reas mais prximas, de maneira a alterar o padro de ocupao da regio, para um de categoria superior. No bairro Concrdia, a casa ainda a tipologia dominante assim como no Cachoeirinha e Renascena (ver TAB. 2). J nos bairros da Graa e Nova Floresta, alm do maior numero de apartamentos, h uma alterao no padro de acabamento destas edificaes com tendncia ascenso. TABELA 2 Tipos construtivos dos domiclios
NOVA CONCRDIA RENASCENA FLORESTA Unid. % Unid. % Unid. % 1365 212 227 49 73,7 11,3 12,3 2,7 1571 555 86 60 69,1 24,4 3,8 2,7 397 32,5 772 5 39 63 1,2 3,3

TIPOS CONSTRUT. Casa - CA Apartamento - AP Barraco- BA Lotes Vagos - LV

GRAA Unid. % 496 862 32 28 34,7 61 2,3 2

CACHOEIRINHA Unid. % 620 55,7 285 25,6 100 109 9 9,7

TOTAL 1853 100 2272 100 1223 100 1418 100 1114 100 Fonte: BELO HORIZONTE. Prefeitura Municipal. Cadastro IPTU, 2008. Dados trabalhados pela autora, 2009.

O padro de ocupao com mais de uma unidade por lote tambm dominante na paisagem do bairro Concrdia, segundo os dados do IPTU. Ali, 42% das casas se encontram nesta situao, o que bem representativo, tendo em vista os percentuais dos demais bairros Renascena 24,7%; Nova Floresta 14,3%; Graa 35% e Cachoeirinha 36,5%. Isto um grande dificultador para a ao do mercado imobilirio, pois so negociaes complicadas, que envolvem diversos moradores, nem todos dispostos a abrir mo do fator localizao. Este tipo de ocupao pode ser entendido como reflexo dos contratos de aforamento, que de certa forma obrigavam a permanncia das famlias por longos perodos at que se pudesse obter a posse definitiva do imvel. Por outro lado, o direito de posse em linha sucessria, favoreceu a permanncia do mesmo grupo familiar no mesmo lote18.

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A incidncia de lotes vagos no bairro baixa revelando a consolidao de sua ocupao, o que pode ser visto como mais um dificultador para a ao do mercado imobilirio, na medida em que os poucos lotes disponveis se encontram dispersos pelo bairro, alm das suas dimenses relativamente reduzidas19. A data das edificaes comprova a baixa incidncia de renovao do parque imobilirio e a conseqente indisponibilidade dos imveis para o mercado, pois o bairro ainda apresenta 77,2% de seus imveis anteriores a 1980, assim como no Renascena (72,5%). Nos demais bairros este percentual cai para a faixa dos 50%, ou seja, mais um indicador de um processo de renovao em curso nestas reas (Nova Floresta 51%; Graa 52,2%; Cachoeirinha 55%). Outro fator importante para a reafirmao do carter essencialmente residencial de ocupao do bairro foi a legislao urbanstica. De acordo com a Lei 2662/1976 que instituiu a primeira Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte, o bairro Concrdia foi subdividido em quatro zonas: 02 Comerciais (ZC1 e ZC3), 01 Setor Especial (SE2) e 01 Residencial (ZR3) que constituiu a maior parte do bairro. Criada para o uso predominantemente residencial unifamiliar e multifamiliar horizontal, a ZR3 tinha como objetivo preservar estas reas do mercado imobilirio, ao mesmo tempo em que se criava a possibilidade de mais de uma habitao por lote (at ento proibidas). Com relao ao preo dos terrenos, Amaral (1996) afirma ter ocorrido queda nas regies transformadas em zonas de uso predominantemente residencial, como foi o caso da ZR3, pois no geraram oportunidades para o mercado imobilirio, que normalmente se beneficia da depreciao do terrenos como forma de garantir os ganhos de antecipao. Ao contrrio, a regio se manteve com o mesmo padro de ocupao. A partir de 199620, com a nova Lei de Uso e Ocupao do Solo (7166/96) determinada pelo Plano Diretor de Belo Horizonte, algumas mudanas foram feitas, tendo em vista o novo tipo de classificao adotado. Os elementos estruturantes da nova Lei passam a ser a compatibilizao entre a capacidade

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da infraestrutura instalada e as possibilidades de adensamento da regio. Assim, o bairro Concrdia subdividido em trs zoneamentos distintos: uma zona de adensamento preferencial (ZAP), uma de adensamento restrito (ZAR2) e uma de especial interesse social (ZEIS 1/3), sendo esta ltima restrita aos limites da Vila Tiradentes. A ZAR-2 abrange a maior parte do bairro (quase a mesma extenso da antiga ZR-3) e faz restries quanto ocupao, seja pelas condies topogrficas desfavorveis, seja pela deficincia da infraestrutura instalada. No caso especfico do Bairro Concrdia, ambos os aspectos so considerados na determinao deste tipo de zoneamento. A introduo da condicionante cota de terreno por unidade de habitao tambm determinante na paisagem do bairro, uma vez que estabelece para este tipo de zoneamento a rea mnima de 45m de terreno por unidade, o que possibilita a implantao de residncias multifamiliares verticais, de 03 a 04 pavimentos. Mesmo com esta tolerncia, o que se v no bairro ainda bem diferente. A maioria absoluta ainda de residncias trreas, com o uso predominantemente unifamiliar, seguido do multifamiliar horizontal com mais de uma unidade por terreno, conformando uma paisagem adensada, porm muito pouco verticalizada. A rea classificada como ZAP, por sua vez, considera reas onde o adensamento desejvel exatamente por oferecer condies mais favorveis, seja pela topografia, seja pela infraestrutura instalada. A cota de terreno por unidade habitacional de apenas 25m/um, favorecendo consideravelmente o adensamento, mas, mesmo com este grau de permissividade, no bairro Concrdia esse zoneamento no chegou a alterar o padro construtivo local. Assim o bairro Concrdia permanece com contornos pouco diferenciados de sua paisagem original, ao contrrio dos bairros vizinhos, onde o numero de apartamentos e a conseqente verticalizao, j apresentam sinais evidentes.

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CONSIDERAES FINAIS
Ao longo de sua histria Belo Horizonte consolidou uma ocupao com prevalncia do padro centro-perifrico, com uma ntida predominncia das elites nas reas centrais e a periferizao crescente da populao de baixa renda em pores cada vez mais distantes da sede, reforando um histrico processo de segregao do seu territrio. Se por um lado o Estado desempenhou papel importante na consolidao desse quadro, seja atravs da distribuio direta dos lotes no incio de sua ocupao, seja atravs de uma legislao favorvel ao mercado imobilirio, por outro lado, algumas aes do poder pblico repercutiram na contramo desta lgica. Ou seja, no intuito de remover a populao de baixa renda das reas de interesse do capital imobilirio, o Estado acabou criando um territrio que posteriormente se tornou blindado ao desse mercado. Pode-se dizer que o tiro saiu pela culatra e a populao operria, que a princpio teve o acesso cidade e aos servios urbanos negados, hoje desfruta de uma poro privilegiada da regio Nordeste de Belo Horizonte, ao mesmo tempo em que interdita esse territrio expanso do capital imobilirio. Isto significa que, se por um lado a expanso do capital imobilirio est subordinada ao do Estado, da mesma forma, sua interdio tambm pode se dar por este vis, o que demonstra a capacidade do Poder Pblico em definir onde e como a cidade deve crescer. Ao que tudo indica, a utilizao da enfiteuse na distribuio dos lotes do bairro Concrdia favoreceu significativamente a permanncia de seus moradores no mesmo local, garantindo a funo social da propriedade e da cidade. Nessa modalidade o Estado garante sua condio de proprietrio, repassando ao aforado apenas o domnio til da propriedade, ao mesmo tempo em que a estabilidade do ltimo fica tambm garantida. O imvel retorna ao proprietrio no caso do Bairro Concrdia ao Estado - que controla seu repasse, sem se sujeitar s leis de mercado, podendo transferi-lo a outro candidato que comprove necessidade e renda compatveis com a funo social pretendida

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para aquela rea. Assim, ficou garantido o direito de moradia a um mesmo grupo social, sem renovao da populao. As clusulas dos contratos contriburam de diversas formas para esta permanncia, seja pela necessidade de edificar-se em prazo determinado, pela garantia de sucesso aos descendentes, pela indivisibilidade dos terrenos e principalmente pelo tempo de permanncia necessrio para se obter o direito de posse. Entretanto, hoje no podemos ter garantias de que este processo ter continuidade, uma vez que o poder pblico abriu mo de seu Direito de Preempo21 e, portanto, de sua capacidade de dar continuidade a este processo. Mesmo que em volume pequeno, alguns imveis comeam a ser colocados venda. O que preocupa a possibilidade desses imveis, ainda avaliados em valores abaixo daqueles praticados na vizinhana, virem a se tornar possibilidades de antecipao de lucros para o mercado imobilirio, tendo em vista diversos fatores favorveis, tais como: proximidade em relao ao centro, boa infraestrutura urbana e acessibilidade privilegiada. Importante registrar a finalizao da duplicao da Avenida Antonio Carlos e a implementao da Linha Verde - Avenida Cristiano Machado, eixos virios adjacentes ao bairro e importantes vetores de valorizao imobiliria em Belo Horizonte. Seria necessrio um maior aprofundamento sobre as atuais condies dos contratos de aforamento, bem como da capacidade do Estado em recuperar seu direito de preferncia, ao invs de disponibilizar estes imveis ao mercado imobilirio, o que pode alterar o perfil socioeconmico da regio, bem como os valores dos terrenos, expulsando a populao local. Outro elemento fundamental nesse processo a legislao urbanstica, que tambm se mostrou eficaz em diversos momentos. Sempre que se procurou uma diferenciao nos parmetros urbansticos tornando os coeficientes de adensamento menores, bem como a determinao de zoneamentos do tipo SE

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ou ZEIS, estas reas deixaram de ser interessantes ao mercado imobilirio e, portanto alvo de especuladores e da renovao do bairro. O momento para aprofundar-se em experincias que lograram xito no exerccio da funo social da propriedade e da cidade no poderia ser mais oportuno, tendo em vista as bases frteis criadas pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto da Cidade. A atual discusso sobre o Direito de Superfcie, instrumento que vem substituir a prtica de aforamento precisa avanar no sentido de buscar sustentao jurdica e ao efetiva que garanta a sua utilizao. Por ltimo, a discusso sobre o Direito de Propriedade tambm precisa avanar. Segundo Fernandes (2008. p. 30) como fazer todas essas reformas sem tocar na estrutura da propriedade da terra? E como alterar a estrutura da propriedade da terra sem uma adequao dos modelos jurdicos brasileiros? Como fazer a transio do modelo individualista de propriedade para outro de contornos mais sociais se o nosso Cdigo Civil ainda considera a terra e o direito de propriedade imobiliria quase que exclusivamente em funo das possibilidades econmicas oferecidas aos proprietrios individuais (FERNANDES, 2008, p.48)? Esse continua sendo o paradigma do Direito Urbanstico Brasileiro e o final de linha das legislaes urbansticas engessadas pela falta de vontade pblica. Apesar disso, o bairro Concrdia permanece ainda refratrio especulao e valorizao fundiria, acolhendo o mesmo grupo scioeconmico das suas origens e demonstrando apesar de algumas (in)decises polticas - que ainda possvel a funo social da propriedade e da cidade.

NOTAS
1 Entenda-se potencial urbano como toda a capacidade instalada na cidade infraestrutura, acessibilidade, insero econmica, etc. 2 Segundo o Cdigo Civil Brasileiro de 1916, em seu Captulo II: Art.678 D-se a enfiteuse, aforamento ou emprazamento, quando por atos entre vivos [...], o proprietrio atribui a outrem o domnio til do imvel, pagando a pessoa que o adquire [...] uma penso ou foro anual, certo e invarivel. Art.679. O contrato de enfiteuse [ou aforamento] perptuo [...] por tempo limitado considera-se arrendamento [..] 3 Aforado aquele que detm o domnio til do lote, ou seja, o direito de explor-lo ou utiliza-lo. A remunerao, ou foro, pago ao proprietrio, no tem relao com a forma como ele utiliza aquele lote, pois determinada atravs de valor fixo. 4 O feudatrio, por sua vez, tem uma relao econmica com o lote e com o proprietrio, pois, em troca de moradia, explora a terra e repassa ao senhor feudal um percentual desse recurso.

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5 A princpio editado como Direito Real de Uso no Estatuto da Cidade, sofreu veto presidencial por caber sua utilizao nas terras pblicas. Depois de forte presso social, a Medida Provisria 2220 de 2001, que trata da Concesso de Uso Especial, vem corrigir essa lacuna na legislao. 6 O Cdigo Civil de 2002 considera como direitos reais em seu artigo 1.225 a propriedade, a superfcie, as servides, o usufruto, o uso, a habitao, o direito do promitente comprador do imvel, o penhor, a hipoteca e a anticrese. 7 Direito de hereditariedade e de explorar o terreno atravs de aluguel, ou outra destinao que no diminua o seu valor. 8 Atravs de entrevista via e-mail, em junho de 2009. 9 Segundo Guimares (1991, p. 191) Diferentemente da concepo de vila adotada em outros estados [...], onde vila significa um conjunto pequeno de casas homogneas,[...], em Belo Horizonte o nome refere-se a aglomeraes de casas nas zonas suburbanas e rural. 10 Somente em 1993, no entanto, com a criao da URBEL Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte, a Prefeitura implementa uma poltica urbana efetiva e direcionada especificamente s vilas e favelas. Antes de 1993, as aes do poder pblico eram pontuais, sem qualquer planejamento integrado. 11 Ou resgate deles, uma vez que j foram propostos em pocas anteriores, tais como funo social da propriedade e taxao progressiva de terrenos no edificados na zona urbana. 12 O municpio de Belo Horizonte dividido em 09 Regies Administrativas: Nordeste, Noroeste, Norte, Centro-sul, Oeste, Leste, Pampulha, Venda Nova e Barreiro. 13 O que demandaria 50 anos para efetivar a posse e receber o registro do imvel. 14 Apesar de no poder transferir o aforamento, era comum o proprietrio construir e alugar a residncia a um terceiro. 15 Bairros como Cachoeirinha, Nova Floresta, da Graa e Renascena, tambm criados para acolher vilas operrias. Diferentemente do Concrdia, nesses bairros no foram encontrados registros de aforamentos. 16 Os poucos lotes disponveis tm reas que variam de 300 a 450m, alm de estarem dispersos, ou seja, para se tornar interessantes, deveriam pelo menos contar com a disponibilidade de alguns imveis vizinhos que pudessem ser agregados, de forma a garantir maior rea edificada. 17 Os dados do Cadastro do IPTU so do ano de 2008, portanto mais recentes do que aqueles disponibilizados pelo Censo 2000 e por isso mais adequados para uma leitura atualizada da rea de estudo. Como aqui nos interessa comparar os dados relativos aos imveis (que no constam nos dados do IBGE) optamos pelo banco de dados disponibilizados pela Gerncia de Cadastros Tributrios da prefeitura, ou seja, o Cadastro do IPTU. 18 As diversas unidades construdas em um mesmo lote so sempre pertencentes ao mesmo grupo familiar, diferentemente de uma tipologia amplamente utilizada em lotes de periferia e favelas, onde so construdas vrias unidades residenciais no mesmo lote, com fins de aluguel. 19 Segundo a Gerncia de Cadastro Tributrio da Prefeitura, os 49 lotes disponveis no bairro Concrdia esto assim distribudos: 01 lote de 360m; 06 de 405m; 20 de 270m; e 22 de 306m. 20 Posteriormente, no ano 2000, so feitas alteraes na Lei de 1996 que permanecem at os dias atuais. No caso do bairro Concrdia o zoneamento no sofre alteraes. 21 Ou Direito de Preferncia.