este artculo pertenece al libro: Arturo Fontaine, Cristin Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los345

partidos polticos en Chile. Santiago: pnud, cep, Libertad y Desarrollo, Proyectamrica y cieplan, 2008.

Financiamiento y fiscalizacin de los partidos polticos en Mxico

Jess Orozco Henrquez

Universidad naciOnal aUtnOma de m xicO

El financiamiento y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos contina siendo un tema presente en cualquier discusin en la que se aborde el estudio de los regmenes electorales en el mundo. Las soluciones que cada pas ha encontrado son diversas, pero finalmente coinciden en ciertos aspectos (Woldenberg, 2002: 289-304), como son: a) el otorgamiento de financiamiento pblico; b) el control y lmites del financiamiento privado; c) la prohibicin de determinadas fuentes de financiamiento; d) los lmites a los gastos electorales, incluyendo la prohibicin de realizar actividades proselitistas fuera de los periodos de campaa, as como de contratar espacios publicitarios en los medios de comunicacin, y e) la fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos y las sanciones aplicables por la contravencin de las reglas sobre el particular. En el caso de Mxico, dentro del marco de la llamada Reforma del Estado en curso, uno de los aspectos que se encuentran presentes en las propuestas de reforma en materia electoral ha sido precisamente el tema del financiamiento y la fiscalizacin de los partidos polticos nacionales.
antecedentes

En 1977 se estableci expresamente en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos la existencia e importancia de los partidos
1. Como una muestra de la importancia y preocupacin que existe sobre el tema, pueden consultarse los trabajos que se recopilan en Carrillo, 2003. 2. Para una revisin en detalle de las propuestas que se han presentando sobre el particular, vase <http://www.leyparalareformadelestado.gob.mx/index.htm>.

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polticos, reconocindoles una naturaleza especfica como entidades de inters pblico. Lo anterior sirvi de fundamento para que la legislacin ordinaria estableciera una serie de derechos y obligaciones para tales organizaciones, as como ciertos apoyos relacionados con la realizacin de campaas electorales, lo cual podra considerarse como financiamiento pblico indirecto. Sin embargo, fue con la reforma legal de 1987 que se previ por primera vez el financiamiento pblico de carcter directo o pecuniario para los partidos polticos. Los criterios de los cuales se parta era el nmero de votos obtenidos en las elecciones federales inmediatamente anteriores y el nmero de curules logradas en la Cmara de Diputados por cada partido, siendo la base lo que se denomin como costo mnimo de una campaa para diputado. Con la reforma constitucional y legal de 1990, se ampliaron los conceptos de financiamiento pblico para: a) Por actividad electoral; b) Por actividades generales como entidades de inters pblico; c) Por subrogacin del Estado de las contribuciones que los legisladores habran de aportar para el sostenimiento de sus partidos, y d) Por actividades especficas como entidades de inters pblico, manteniendo el criterio dual, proporcional al nmero de votos y escaos. Con la reforma de 1993 se agreg un concepto ms (desarrollo poltico), que se otorgaba a los partidos con registro ms reciente, razn por la cual no tenan antecedentes respecto de su fuerza electoral y mucho menos ocupaban alguna curul en la Cmara de Diputados. Antes de 1993, no se establecan reglas respecto del financiamiento privado, ni de topes de gastos de campaa, ni de mecanismos de informacin, supervisin y fiscalizacin de los ingresos y gastos de los partidos polticos y, en consecuencia, tampoco se establecan sanciones sobre el particular. Con la reforma constitucional y legal de 1993 se establecieron, adems de las disposiciones que regulaban el financiamiento pblico directo a los partidos polticos, normas relativas al financiamiento privado. De igual forma, se prohibi el financiamiento provenien3. Vale la pena aclarar que, previamente a la citada reforma constitucional, existieron algunas prerrogativas previstas en la legislacin ordinaria en favor de los partidos polticos (Lujambio, 2003: 368-386). 4. El costo mnimo de campaa se define como la suma de gastos que un candidato requiere erogar para desplegar una campaa en un distrito electoral. Trtese de gastos de arrendamiento para un local de operaciones, sueldos a personal provisional, insumos, alquiler de vehculo, combustibles y gastos de propaganda propiamente dichos ( Woldenberg 2002: 379).

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te de los rganos federales, de los Estados o de los ayuntamientos, distinto del regulado en la propia normativa electoral. Asimismo, se prohibieron las aportaciones de entidades pblicas, de extranjeros, de ministros de culto y de empresas mercantiles. Se determin que las aportaciones privadas no seran deducibles de impuestos y se previ la obligacin de los partidos de presentar informes respecto de sus ingresos y egresos. Las aportaciones annimas se permitan hasta un monto total equivalente al 10% de lo recibido por financiamiento pblico. Se fijaron lmites a las aportaciones individuales y de personas morales, en 1% y 5%, respectivamente, del monto total del financiamiento pblico otorgado a todos los partidos. Se establecieron reglas para fijar topes a los gastos de campaa, siendo atribucin del Instituto Federal Electoral el determinarlos, y la imposicin de sanciones estaba a cargo del entonces Tribunal Federal Electoral.
rgimen de financiamiento

Con la reforma de 1996 al artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se establecen las bases, an en vigor, del sistema de financiamiento de los partidos polticos en Mxico. Por su parte, en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se prevn las obligaciones y se detallan los derechos de los partidos polticos nacionales, entre los cuales cabe destacar el relativo a disfrutar de las prerrogativas y recibir el financiamiento pblico, as como el ser propietarios, poseedores o administradores slo de los bienes inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus fines. Entre las obligaciones de los partidos polticos se encuentran 1) publicar y difundir, en las demarcaciones electorales en que participen, as como en los tiempos oficiales que les corresponden en las frecuencias de radio y en los canales de televisin, la plataforma electoral que el partido y sus candidatos sostendrn en la eleccin de que se trate; 2) permitir la prctica de auditoras y verificaciones que ordene la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas; 3) entregar la documentacin que la propia Comisin les solicite respecto a sus ingresos y egresos, y 4) utilizar las prerrogativas y aplicar el financiamiento pblico exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y para sufragar los gastos de campaa. Conforme con la normativa vigente en Mxico, las prerrogativas

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de los partidos polticos nacionales son: a) Tener acceso en forma permanente a la radio y televisin; b) Gozar del rgimen fiscal que se establece en el propio cdigo y en las leyes de la materia; c) Disfrutar de las franquicias postales y telegrficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, y d) Participar del financiamiento pblico correspondiente para sus actividades. Mientras que este ltimo tiene un carcter directo, por ser en efectivo, y es el nico que la ley denomina financiamiento pblico, los tres primeros tambin tienen un origen pblico y, por ser en especie, cabe considerarlos financiamiento pblico indirecto.
acceso a medios de comunicacin

No cabe duda que el actual uso de los medios de comunicacin ha cambiado la forma de hacer poltica. La prerrogativa de acceso permanente y gratuito a la radio y la televisin de que gozan todos los partidos polticos nacionales, que se encuentra regulada detalladamente en la normativa electoral federal, tiene como propsito fundamental que tengan la oportunidad de difundir masivamente sus principios ideolgicos, programas de accin y plataformas electorales. Esta prerrogativa comprende un tiempo regular mensual, as como transmisiones adicionales durante los periodos de campaa electoral. Tiempo regular mensual Del tiempo total que le corresponde al Estado en las frecuencias de radio y en los canales de televisin, cada partido poltico tiene derecho a disfrutar de 15 minutos mensuales de transmisiones en cada uno de esos medios. Los partidos polticos deben hacer uso de su tiempo mensual en dos programas semanales, que deben ser transmitidos en cobertura nacional y en los horarios de mayor audiencia. Adems, los partidos polticos pueden solicitar la transmisin de programas en cobertura regional, siempre y cuando no excedan la mitad del tiempo asignado para sus programas de cobertura nacional. Adicionalmente, los partidos polticos tienen derecho a participar conjuntamente en un programa especial que se debe transmitir por radio y televisin dos veces al mes.
5. El orden de presentacin se determina mediante sorteos semestrales.

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Transmisiones adicionales durante las campaas electorales Independientemente de su tiempo regular mensual, durante los periodos de campaas electorales y con el propsito de difundir sus candidaturas, los partidos polticos tienen derecho a transmisiones adicionales que comprenden tanto programas como promocionales en radio y televisin, que se distribuyen atendiendo a un criterio igualitario y a una distribucin en forma proporcional a su fuerza electoral. En la legislacin ordinaria se dispone que en el proceso electoral federal en que se elija Presidente de la Repblica, los partidos polticos tendrn a su disposicin un tiempo total adicional de 250 horas de transmisiones en radio y de 200 en televisin. Tratndose de los procesos electorales federales en que slo se elija a integrantes del Congreso de la Unin, el tiempo total adicional de transmisin ser de 125 horas en radio y 100 en televisin. Con el tiempo adicional que le corresponda por este concepto, cada partido puede transmitir programas con una duracin de 5, 7,5, 10 15 minutos. Por otra parte, durante el periodo de las campaas electorales tambin se adquieren hasta 10 mil promocionales en radio y 400 en televisin con una duracin de 20 segundos cada uno, para ponerlos a disposicin y distribuirlos mensualmente entre los partidos polticos. En el cdigo electoral federal se establece que, en ningn caso, el costo total de los promocionales debe exceder del 20% del financiamiento pblico que corresponda a los partidos polticos para las campaas en ao de eleccin presidencial, o el 12% cuando slo se elija a integrantes del Congreso de la Unin. Una vez determinado el nmero de promocionales que le corresponde a cada partido, la asignacin de tiempos, estaciones, canales y horarios se realiza mediante sorteo y con base en los catlogos que proporcionen los concesionarios o permisionarios de radio y televisin. El tiempo adicional para la transmisin de programas, as como los promocionales, se distribuyen entre los partidos polticos conforme a los siguientes criterios: A cada partido poltico sin representacin en el Congreso se le asigna el 4% del total de los tiempos de transmisin y promocionales, en tanto que el resto de los tiempos se distribuye entre los partidos polticos con representacin en el Congreso en una relacin de 30% de forma igualitaria y de 70% en forma proporcional a su fuerza electoral. Cabe destacar que en el cdigo electoral tambin se establece como derecho exclusivo de los partidos polticos la contratacin de

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tiempos en radio y televisin, que tengan como propsito difundir mensajes orientados a la obtencin del voto durante las campaas electorales. En este caso, tambin se establece que los candidatos slo pueden hacer uso de los tiempos que les asigne el partido poltico o la coalicin a la que pertenezcan, sin que est permitido que hagan contrataciones directas. Asimismo, debe resaltarse que en ningn caso se puede contratar propaganda en radio y televisin en favor o en contra de algn partido poltico o candidato por parte de terceros. Quedan fuera de este supuesto los programas de reportajes y mesas redondas, siempre que sean imparciales y objetivos, as como los programas que se limitan al anlisis y manifestacin de posiciones en torno a los diferentes problemas nacionales. Para apreciar la importancia que ha adquirido la propaganda electoral en radio y televisin, cabe sealar que, con motivo del pasado proceso electoral federal de 2006, los partidos polticos nacionales erogaron ms de mil novecientos setenta y un millones de pesos (que equivalen aproximadamente a 180 millones de dlares americanos) en la misma, lo que represent, en promedio, ms del 56% del total de gastos de campaa que realizaron.
Financiamiento directo

La importancia del financiamiento de los partidos polticos se evidencia en la exposicin de motivos de la reforma constitucional de 1996, en la que se sostuvo:
El primer objetivo, es garantizar que los partidos polticos cuenten con recursos cuyo origen sea lcito, claro y conocido por ellos mismos y la ciudadana la iniciativa propone establecer las bases constitucionales del sistema para el control y la vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos polticos.

Las principales caractersticas y atributos del rgimen de financiamiento de los partidos polticos que derivan de la citada reforma de 1996 son las siguientes (Woldenberg, 1998: 321-360): a. Se establece que el financiamiento pblico debe prevalecer so6. Al respecto, conviene consultar el artculo de Barqun lvarez, 1993: 131-160.

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bre los otros tipos de financiamiento permitidos y regulados por la ley; b. Se reestructuran las modalidades de financiamiento pblico y su forma de distribucin, buscando una mayor equidad entre los distintos partidos polticos, asignando un 30% por igual a todos los partidos polticos y el restante 70% se distribuye de acuerdo con la fuerza electoral de cada partido; c. Se suprime la doble modalidad de registro y se fija en 2% el porcentaje de votacin requerido para que un partido poltico conserve su registro; d. Se prohben las aportaciones de personas no identificadas y se establecen nuevos lmites al financiamiento de simpatizantes, que no puede exceder del 10% del total del financiamiento pblico otorgado; e. Se establece una mayor fiscalizacin del origen, manejo y destino de los recursos de los partidos polticos, a travs de la creacin de una nueva instancia especializada dentro del organismo depositario de la autoridad electoral administrativa (Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas del Consejo General del Instituto Federal Electoral). Financiamiento pblico Actualmente son tres los conceptos diferenciados para el otorgamiento del financiamiento pblico directo (en efectivo), cuyo monto se calcula y ministra bajo los siguientes trminos y modalidades: El financiamiento para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes se distribuye de la siguiente manera: El 30% se asigna en forma igualitaria entre todos los partidos polticos con representacin en las dos Cmaras del Congreso de la Unin (diputados y senadores), en tanto que el 70% restante se distribuye de acuerdo con el porcentaje de la votacin nacional emitida obtenido por cada partido poltico con representacin en las Cmaras
7. En la exposicin de motivos de la reforma constitucional de 1996 se estableci que ello era a fin de disminuir el riesgo de que los intereses ilegtimos puedan comprometer los verdaderos fines de los partidos, enturbiar el origen de sus recursos y hacer menos equitativa la contienda poltica.

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del Congreso de la Unin, en la eleccin de diputados inmediata anterior. La determinacin del monto total que anualmente debe distribuirse por este concepto se realiza a travs del siguiente procedimiento: El Consejo General del Instituto Federal Electoral debe determinar anualmente los costos mnimos de una campaa para Diputado, de una para Senador y para la de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el ao inmediato anterior, actualizndolos mediante la aplicacin del ndice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de Mxico, as como los dems factores que el propio Consejo determine. El costo mnimo de una campaa para Diputado debe ser multiplicado por el total de Diputados a elegir y por el nmero de partidos polticos con representacin en las Cmaras del Congreso de la Unin, en tanto que el costo mnimo de una campaa para Senador debe ser multiplicado por el total de Senadores a elegir y por el nmero de partidos polticos con representacin en las Cmaras del Congreso de la Unin. Por su parte, el costo mnimo de gastos de campaa para Presidente se debe calcular multiplicando el costo mnimo de gastos de campaa para Diputado por el total de Diputados a elegir por el principio de mayora relativa; cifra que a su vez se divide entre los das que dura la campaa para Diputado por este principio y, finalmente, se multiplica por los das que dura la campaa para Presidente. La suma de todas estas operaciones constituye el financiamiento pblico anual por concepto de actividades ordinarias permanentes, el cual se entrega a cada partido poltico en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente. En el ao de 2007, el monto total de financiamiento por este concepto es de $2.669.483.591,88, que equivalen aproximadamente a ms de 245 millones de dlares americanos. Es importante mencionar que, por mandato legal, cada partido poltico debe destinar anualmente por lo menos el 2% del financia8. Una referencia de cmo ha ido progresando el financiamiento pblico la encontramos en Molinar Horcasitas, 1999: 607-641. 9. Para el 2007, los costos mnimos de campaa fueron los siguientes: para diputado, $395.467,45; para senador, $799.398,93, y para Presidente de la Repblica, $269.029.268,56. Lo anterior conforme al acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral del 31 de enero de 2007.

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miento pblico que reciba para el desarrollo de sus fundaciones o institutos de investigacin. El financiamiento pblico otorgado por actividades especficas como entidades de inters pblico, guarda relacin con los gastos comprobados que anualmente realizan los partidos polticos en actividades de educacin y capacitacin poltica, investigacin socioeconmica y poltica, y tareas editoriales. Con objeto de apoyar esas actividades en especfico, la ley faculta al Consejo General para acordar apoyos hasta por un 75% de los gastos comprobados que hayan erogado los partidos polticos en el ao inmediato anterior. Las cantidades que se determinen para cada partido poltico son entregadas en ministraciones conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente (Peschard, 1999: 643-655). Financiamiento privado Son cuatro las fuentes privadas diferenciadas de financiamiento a los partidos polticos: contribuciones de los miembros del partido poltico, financiamiento de simpatizantes, autofinanciamiento y, rendimientos financieros. El financiamiento de los partidos polticos y sus campaas, que provenga de su militancia comprende, en primer trmino, las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados y las aportaciones de sus organizaciones sociales, cuyos montos y periodicidad son determinados libremente por cada partido poltico. Asimismo, abarca las cuotas voluntarias y personales que los candidatos de cada partido a puestos de eleccin popular aporten exclusivamente para sus campaas, las que en todo caso tendrn el lmite que fije el rgano interno responsable del manejo del financiamiento de cada partido. En todos los casos, el rgano interno responsable de las finanzas del partido debe expedir el recibo de las cuotas o aportaciones obtenidas y conservar una copia para acreditar el monto ingresado ante la autoridad fiscalizadora. En segundo lugar, est el financiamiento de simpatizantes. Este incluye todas las aportaciones o donativos, en dinero o especie, efectuadas a favor de los partidos polticos, en forma libre y voluntaria, por las personas fsicas o morales mexicanas con residencia en el pas, siempre y cuando no estn comprendidas dentro de las categoras expresamente prohibidas por el cdigo electoral. Una tercera fuente de financiamiento privado es el llamado au-

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tofinanciamiento. ste comprende todos los ingresos captados por concepto de actividades promocionales, tales como conferencias, espectculos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y propaganda utilitaria, as como de cualquier otra actividad similar, que realicen con el fin obtener fondos, sujetndose a la normativa aplicable en cada caso. El rgano interno responsable del financiamiento de cada partido poltico0 debe reportar los ingresos obtenidos por estos conceptos, en los informes correspondientes. Finalmente, el ltimo concepto dentro del financiamiento privado es el de rendimientos financieros, que se generan a travs de los fondos o fideicomisos que pueden crear los partidos polticos. En la normativa electoral se dispone que ningn partido poltico puede recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al 10% del total del financiamiento pblico para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos polticos. De tal forma, en el 2007 dicho lmite ascendi a $266.948.359,19 en el caso de los tres principales partidos polticos nacionales, en tanto que los restantes partidos polticos no podrn recibir una cantidad superior a la que reciben por concepto de financiamiento pblico. De igual forma, las aportaciones en dinero que realice cada persona fsica o moral facultada para ello, tiene un lmite anual equivalente al 0,05% del monto total del financiamiento pblico para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes, otorgado a los partidos polticos en el ao que corresponda. Estas aportaciones pueden realizarse en parcialidades y en cualquier momento, siempre y cuando no rebasen los lmites establecidos. Para el ao 2007, el referido lmite es de $1.334.741,80. En todo caso, para las aportaciones recibidas en dinero debern expedirse recibos foliados por los partidos polticos en los que cons10. Conforme con el artculo 27, prrafo 2, inciso c), fraccin IV, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los estatutos de un partido poltico deben establecer, entre otros rganos, uno responsable de la administracin de su patrimonio y recursos financieros y de la presentacin de los informes de ingresos y egresos anuales y de campaa. 11. De conformidad con los artculos 41, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y 49, prrafo 1, inciso a) del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el financiamiento privado, particularmente las aportaciones de los simpatizantes y las cuotas de los militantes, deben ser menores al financiamiento pblico.

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ten los datos de identificacin del aportante, salvo que sean obtenidas mediante colectas realizadas en mtines o en la va pblica, siempre y cuando no impliquen venta de bienes o artculos promocionales (autofinanciamiento). Las aportaciones en especie (bienes muebles e inmuebles) se deben hacer constar en un contrato celebrado conforme a las leyes aplicables y destinarse nicamente al cumplimiento del objeto del partido poltico que haya sido beneficiado con la aportacin. Es importante hacer notar que en la ley se dispone que las aportaciones en dinero que se realicen a los partidos polticos bajo la modalidad de simpatizantes son deducibles del Impuesto sobre la Renta (ISR), hasta en un monto del 25%. Prohibiciones a los partidos polticos En el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se establecen diversos tipos de prohibiciones en relacin con quines pueden realizar aportaciones de recursos econmicos a los partidos polticos, como aquellas que provengan de autoridades gubernamentales (federales, estatales o municipales, as como de cualquier organismo pblico), iglesias o grupos religiosos, empresas o negocios, personas que viven o trabajan en el extranjero, extranjeros y organizaciones internacionales. Con estas prohibiciones se busca una competencia ms equitativa en los procesos electorales, as como evitar que pueda existir la influencia de determinados intereses en la actuacin de los partidos polticos.
topes a los gastos de campaa

Con la reforma a la legislacin electoral aprobada en septiembre de 1993, se establecieron una serie de disposiciones que facultaban al Instituto Federal Electoral para fijar lmites a los gastos que los partidos polticos, coaliciones y candidatos pueden erogar durante las campaas para las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Senadores y Diputados. El propsito de establecer dichos lmites fue el de asegurar condiciones de equidad en la contienda electoral, de forma tal que una eventual disparidad en la disponibilidad de recursos econmicos entre las distintas fuerzas polticas, no se constituyera en un factor determinante en la bsqueda y obtencin del sufragio.

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En noviembre de 1996, nuevamente se introducen importantes cambios y ajustes en esta materia. De tal forma, se otorga al Consejo General, en su calidad de mximo rgano de decisin del Instituto Federal Electoral, la atribucin de acordar y aprobar los lmites de gastos de campaa que deben aplicarse a todas las elecciones federales y no solamente a la presidencial como se estableca anteriormente. De igual forma, se modifican los criterios y reglas que debe observar el Consejo General para determinar los lmites de gastos de campaa en las elecciones de Presidente, Senadores y Diputados. Al respecto, es necesario destacar que las nuevas reglas para fijar los topes de gastos de campaa en las elecciones de Diputados por el principio de mayora relativa, incorporan un criterio paritario aplicable a los 300 distritos electorales uninominales, esto es, el tope ser idntico en todos y cada uno de los distritos electorales federales. La anterior regulacin consideraba un conjunto de variables por cada distrito electoral (densidad poblacional y condiciones geogrficas, entre otras) que al ser determinadas y aplicadas, propiciaban marcadas disparidades entre los distritos. Es importante sealar que se introducen reglas propias y especficas respecto de la fijacin de topes para la eleccin de Senadores por el principio de mayora relativa. Anteriormente el tope mximo de gastos de campaa para cada frmula de Senadores por entidad federativa era equivalente a la cantidad que resultaba de sumar los topes que se hubieran fijado en cada uno de sus distritos uninominales, para efectos de la eleccin de Diputados de mayora relativa, en cada entidad. Respecto de la eleccin presidencial, el tope mximo de gastos de campaa debe ser fijado a ms tardar el ltimo da de noviembre del ao anterior al de la eleccin, y debe ser igual a la cantidad que resulte de la realizacin de las siguientes operaciones: multiplicar por 2,5 el costo mnimo para la campaa de Diputado que el propio Consejo General haya fijado para efectos de financiamiento pblico, actualizado al mes inmediato anterior; multiplicar el resultado anterior por 300, equivalente al nmero de distritos uninominales en que se divide el territorio nacional para efectos electorales; dividir la cantidad anterior entre el nmero de das que dura la campaa para diputado, y multiplicar la cantidad resultante por el nmero de das que dura la campaa para Presidente. En cuanto al tope de gastos en la eleccin de Diputados, respecto de cada uno de los 300 Diputados de mayora relativa, se debe fijar a

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ms tardar el da ltimo de enero del ao de la eleccin y ser equivalente a la cantidad que resulte de la siguiente operacin: Multiplicar por 2,5 el costo mnimo para la campaa de Diputado que el propio Consejo General haya fijado para efectos de financiamiento pblico, actualizado al mes inmediato anterior. Por lo que se refiere al tope de gastos en la eleccin de Senadores, tambin debe ser fijado a ms tardar el ltimo da de enero del ao de la eleccin y para cada frmula de Senadores a elegir por el principio de mayora relativa; dicho lmite ser equivalente a la cantidad que resulte de las siguientes operaciones: multiplicar por 2,5 el costo mnimo de la campaa para Senadores que el Consejo General haya fijado para efectos de financiamiento pblico, actualizado al mes inmediato anterior, y multiplicar el resultado de la operacin anterior por el nmero de distritos uninominales que comprenda la entidad federativa de que se trate, sin que en ningn caso el nmero de distritos que se considere sea mayor de 20. En el caso de la legislacin federal, rebasar los topes de gastos de campaa no est previsto explcitamente como causal de nulidad de una eleccin, sin embargo, en dos Estados (Estado de Mxico e Hidalgo), as como en el Distrito Federal, la normativa electoral local llega a sancionar con la nulidad de la eleccin el que no se hayan respetado los lmites a los gastos que en una campaa electoral se pueden realizar.
rgimen para la fiscalizacin de los ingresos y egresos de los partidos polticos

A la par de que se ha ampliado y fortalecido el rgimen financiero de los partidos polticos, han evolucionado los criterios, procedimientos y mecanismos para hacer ms transparente y autntica la rendicin de cuentas sobre el origen y destino de los recursos financieros recabados y manejados por los partidos polticos (Snchez Gutirrez, 1999: 705-724). En este sentido, Pilar del Castillo Vera (1985: 127) sostiene que el principio de publicidad (Arenas Btiz y Orozco Henrquez, 2002: 214-221) de los gastos e ingresos de los partidos polticos cumple una funcin de informacin para el electorado, lo que redunda en la confianza en los procesos electorales. Sin duda, es importante el decreto publicado el 30 de diciembre de 2005 en el Diario Oficial de la Federacin, por el cual se reform el artculo 117 de la Ley de Instituciones de Crdito, a fin de prever expresamente que dichas instituciones estn obligadas a proporcio-

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nar la informacin confidencial con que cuentan, cuando sta les sea solicitada por el Instituto Federal Electoral, entre otras autoridades, lo cual ha venido a superar la problemtica derivada de que la Comisin Nacional Bancaria se haba rehusado a proporcionar la informacin solicitada por el propio Instituto, a pesar de que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin haba determinado, inclusive a travs de una tesis de jurisprudencia, que el Instituto Federal Electoral tiene el carcter de autoridad hacendaria para efectos fiscales y, en consecuencia, no le era oponible el llamado secreto bancario y contaba con atribuciones para solicitar de las instituciones de crdito, a travs de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, la informacin relativa a las operaciones bancarias que resultara razonablemente necesaria para el cumplimiento de la finalidad que la funcin de fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos le confiere.
Organo fiscalizador

La revisin de los informes que presenten los partidos polticos y las agrupaciones polticas sobre el origen y destino de sus recursos anuales y de campaa, segn corresponda, as como la vigilancia del manejo de sus recursos, es atribucin de la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas del Consejo General del Instituto Federal Electoral. Esta Comisin tiene carcter permanente y se integra exclusivamente por Consejeros Electorales del Consejo General, y cuenta entre sus atribuciones con las siguientes: 1) elaborar lineamientos con bases tcnicas para la presentacin de los informes de origen, monto, empleo y aplicacin de los ingresos que reciban los partidos y las agrupaciones polticas por cualquier modalidad de financiamiento; 2) vigilar que los recursos que ejerzan los partidos y las agrupaciones polticas sobre el financiamiento, se apliquen estricta e invariablemente para las actividades sealadas en la ley; 3) revisar los informes que los partidos y las agrupaciones polticas presenten sobre el origen y destino y sus recursos anuales y de campaa, segn corresponda; 4) ordenar, en los trminos de los acuerdos del Consejo General, la prctica de auditoras directamente o a travs de terceros, a las finanzas de los partidos
12. El rubro de la tesis de jurisprudencia es el siguiente: Secreto bancario. es inoponible al instituto federal electoral en ejercicio de facultades de fiscalizacin.

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y agrupaciones polticas; 5) ordenar visitas de verificacin a los partidos polticos y a las agrupaciones polticas con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes; 6) presentar al Consejo General los exmenes que formulen respecto de las auditoras y verificaciones practicadas; 7) informar al Consejo General de las irregularidades en que hubiesen incurrido los partidos y agrupaciones polticas, derivadas del manejo de sus recursos; el incumplimiento a su obligacin de informar sobre la aplicacin de los mismos y, en su caso, de las sanciones que a su juicio procedan.
Procedimientos de fiscalizacin

En el artculo 41 de la Constitucin federal, se estatuye que los partidos polticos son entidades de inters pblico; que en su financiamiento deben prevalecer los recursos pblicos sobre los de origen privado, y que en la ley se establecern los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten. Las anteriores determinaciones fueron motivadas por el hecho de que, en las actuales condiciones de competencia electoral, los partidos polticos requieren tener mayor vinculacin con una ciudadana cada vez ms informada, crtica y participativa, lo que provoca el incremento de sus necesidades de financiamiento, para estar en condiciones de cumplir cabalmente con sus fines. Para procurar la proteccin de estos valores, se necesita garantizar que dichas entidades de inters pblico cuenten con recursos cuyo origen sea lcito, claro, conocido por ellos mismos y por la ciudadana. Por ello, el Constituyente permanente estableci que debera prevalecer el financiamiento pblico sobre el privado, con el fin de disminuir el riesgo de que intereses ilegtimos pudieran comprometer los verdaderos fines de los partidos, enturbiar el origen de sus recursos y hacer menos equitativa la contienda. Se le encomienda al Instituto Federal Electoral, a travs de sus rganos, la tarea permanente de vigilar y controlar que se acaten debidamente todas las obligaciones que a tales entes corresponde con motivo del financiamiento para la realizacin de sus actividades. Los partidos polticos estn obligados a presentar un informe anual, a ms tardar dentro de los 60 das siguientes al ltimo da de diciembre del ao del ejercicio que se reporte, en el que se rinda informe detallado de los ingresos totales y gastos ordinarios que hayan realizado durante el ejercicio correspondiente.

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De igual forma, los partidos polticos deben presentar, por cada una de las campaas que hayan realizado con motivo de las elecciones, un informe de campaa, especificando los gastos que el partido poltico y el candidato hayan realizado en el mbito territorial correspondiente. Estos informes deben ser presentados a ms tardar dentro de los 60 das siguientes, contados a partir de aquel en que concluyan las campaas electorales, y en cada uno de ellos debe ser reportado el origen de los recursos que hayan utilizado para financiar sus gastos, a los que les resulta aplicable el tope acordado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral para cada eleccin, as como el monto y destino de dichas erogaciones. La Comisin cuenta con un plazo de 60 das para revisar los informes anuales y con uno de 120 para revisar los informes de campaa, disponiendo en todo momento de la facultad de solicitar a los rganos responsables de cada partido o agrupacin poltica, la documentacin necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado. Adicionalmente, la referida Comisin dispone de un plazo de 120 das para elaborar un dictamen consolidado que debe presentar ante el Consejo General, quien est facultado para imponer, en su caso, las sanciones correspondientes. Tanto los partidos como las agrupaciones polticas pueden impugnar ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin la resolucin que emita el Consejo General, a travs del recurso de apelacin previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral. La interpretacin de la normativa electoral que ha venido realizando el Tribunal Electoral en diversos casos, ha permitido determinar el procedimiento que debe seguirse en los casos en que un partido poltico presente una queja en contra de sus similares, imputndoles haber incurrido en irregularidades en el manejo de sus ingresos y egresos. Pero la actividad de fiscalizacin de la Comisin no culmina con el ejercicio de las facultades de revisin de los informes anuales y de campaa, o de indagacin cuando con tal motivo estime que se estn cometiendo irregularidades en el manejo de los recursos de los partidos y agrupaciones polticas, sino que el ordenamiento jurdico aplicable tambin contempla la posibilidad de que las conductas ilegales de las organizaciones mencionadas, por una parte, puedan hacerse de su conocimiento por medio de la denuncia que hagan otros partidos polticos, o bien la autoridad puede oficiosamente ini-

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ciar el procedimiento de investigacin respectivo, cuando ejerza su facultad de vigilar que el origen y destino de los recursos que deriven del financiamiento de los partidos polticos o agrupaciones polticas se ajuste estricta e invariablemente a lo dispuesto en la ley. Una vez que la autoridad tenga conocimiento de alguna irregularidad, se emplazar al partido o agrupacin poltica presuntamente responsable, para que en el plazo de cinco das conteste por escrito lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas que considere pertinentes; concluido el plazo otorgado al partido poltico para contestar las imputaciones que se le hacen, as como para ofrecer pruebas, se formular por la Comisin el dictamen correspondiente, el cual se someter a la decisin del Consejo General del Instituto Federal Electoral. Incluso, en aras de la seguridad jurdica de que gozan los gobernados, incluidos los partidos polticos que pueden ser sujetos de una denuncia o inicio oficioso del procedimiento correspondiente, nada impide que con base en los elementos que se hubieren adjuntado a la queja o den lugar al inicio oficioso del procedimiento de mrito, la autoridad fiscalizadora indague y verifique la certeza de los hechos, para lo cual podr requerir la informacin que le sea til; de modo que, si como resultado de una investigacin preliminar, llega a la conclusin de que los hechos y las pruebas no renen los requisitos mnimos anotados, es decir, que sean hechos crebles y sustentados en algn elemento que revele su posible realizacin, proponga al Consejo General el desechamiento de plano de la queja; ello con independencia de que, en el supuesto de que estimara la configuracin de la comisin de un ilcito que fuese competencia de autoridad diversa a la electoral, procediera a hacerlo de su conocimiento para los efectos conducentes, como lo puede hacer cualquier persona que tenga conocimiento de ello. Si realizada la indagatoria descrita, la Comisin de Fiscalizacin constata o rene los indicios suficientes que hagan suponer la probable comisin de la irregularidad imputada o que d lugar al inicio oficioso del procedimiento administrativo sancionador que se viene tratando, entonces, vlidamente, puede emprender el procedimiento disciplinario, respetando siempre la garanta de audiencia del investigado, con lo que se colma la finalidad de la fiscalizacin de los recursos de los partidos o agrupaciones polticas que el legislador confi a la Comisin de Fiscalizacin.

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normativa administrativa para la fiscalizacin

El primer acuerdo que estableci lineamientos para que los partidos polticos presentaran sus informes anuales y de campaa sobre el origen y monto de los ingresos que recibieran, as como de su empleo y aplicacin, data del 6 de enero de 1994, fecha en que fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin. Actualmente se encuentra en vigor el Reglamento que establece los lineamientos, para la fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos nacionales, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de diciembre de 2005. Si bien este ltimo reglamento significa un notable avance, en relacin con los acuerdos que lo precedieron, an existen algunos aspectos que requieren ser regulados, a efecto de que exista una adecuada fiscalizacin tanto de los ingresos como de los gastos de los partidos polticos. Entre los aspectos que caben destacar del reglamento que comento, es el que ahora se formaliza la realizacin de monitoreos de promocionales en radio y televisin, inserciones en prensa y anuncios espectaculares colocados en la va pblica; de tal manera que los resultados de dichos monitoreos sean contrastados con lo que reporten los partidos en estos rubros dentro de sus informes de campaas. Asimismo, se prev que la Comisin de Fiscalizacin podr hacer pblicos los resultados agregados de los monitoreos, concretamente, las cantidades totales o porcentajes observados por cada uno de los candidatos. La finalidad de la publicacin de estos resultados es dar a conocer informacin a la ciudadana y a los actores polticos, para propiciar las condiciones de equidad en la competencia electoral. Los resultados definitivos de los monitoreos sern dados a conocer con todo detalle hasta que la Comisin de Fiscalizacin emita su Dictamen Consolidado respecto de los informes de campaa y el Consejo General resuelva lo conducente. Ahora bien, para que la Comisin tenga un adecuado y completo control de las finanzas de los partidos polticos, requiere que la autoridad electoral federal cuente con mayores atribuciones que le permitan llevar a cabo verdaderas auditoras. En este sentido, es necesario apuntar que una atribucin que no tiene conferida la autori13. Cabe sealar que la reglamentacin que le antecede data del 28 de diciembre de 1998, sufriendo diversas reformas que incluso implicaron la modificacin de su denominacin. Asimismo, el reglamento en vigor fue reformado por acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral el 11 de octubre de 2006.

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dad electoral, ni a travs de la Comisin de referencia, ni del Consejo General del Instituto Federal Electoral, es la de realizar un cruce de informacin con las entidades econmicas con las que tienen relacin los partidos polticos, lo cual se traduce, por ejemplo, en la posibilidad de gastos que no queden adecuadamente registrados en la contabilidad correspondiente y, por consiguiente, recursos que no sean reportados. Finalmente, es claro que buscar la total transparencia, efectivo control y correcta contabilidad en los ingresos y egresos de los partidos polticos ha implicado una compleja organizacin por parte de la propia autoridad electoral e, incluso, por los partidos polticos.
resoluciones administrativas y sentencias judiciales

En un principio, los dictmenes y resoluciones de la autoridad electoral federal fueron en el sentido de confirmar, en su mayor parte, los informes presentados por los partidos polticos, y en otros de imponer sanciones, de carcter econmico, por problemas en la presentacin de sus informes, pero que en ningn momento tuvieron un impacto significativo en las finanzas de los partidos. La mayora de las sanciones fueron impuestas por problemas relacionados con la presentacin de los informes, omisiones en la comprobacin de gastos, comprobantes que no cumplan con todos los requisitos, actividades mal registradas, entre otras causas, pero no se daba el caso de que a partir de la revisin de los informes y los correspondientes dictmenes y resoluciones, se determinaran irregularidades en el manejo de los recursos o situaciones anormales respecto de los ingresos que recibieron y los gastos que realizaron. Sin embargo, es necesario sealar que tal situacin ha cambiado radicalmente en los ltimos aos, toda vez que, a partir de que la autoridad ha conocido de quejas en materia de financiamiento en contra de diversos partidos polticos, ha llegado a determinar la comisin de conductas irregulares por parte de los mismos, que incluso han ameritado severas sanciones econmicas.
14. Sobre el particular, Eduardo Andrade Snchez, (1999: 405-417) realiza una crtica a la burocratizacin que se ha generado dentro de la organizacin de los partidos polticos, pues ha implicado tener grandes reas ocupadas en acreditar y manejar todos sus ingresos y egresos, a efecto de acreditar correctamente el cumplimiento de todas las reglas que sobre el particular existen.

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A manera de ejemplo, en el ao de 2003, el Instituto Federal Electoral determin sancionar al Partido Revolucionario Institucional (el cual contaba con la mayor fuerza electoral dentro del Congreso) con una multa que ascendi a los 1.000 millones de de pesos mexicanos (equivalente a aproximadamente 100 millones de dlares americanos), como resultado de la investigacin de una queja presentada en su contra, por no haber reportado los ingresos que se le hicieron llegar a travs del sindicato de trabajadores petroleros. Esta sancin fue impugnada ante el Tribunal Electoral, el cual determin confirmarla, por mayora de votos (Crdova y Murayama, 2006: 236). Asimismo, cabe destacar que la propia autoridad electoral administrativa determin aplicar una sancin al Partido Accin Nacional por una cantidad equivalente a aproximadamente 35 millones de dlares americanos, y otra al Partido Verde Ecologista de Mxico por una cifra cercana a los 18 millones de dlares americanos, los cuales haban conformado la coalicin que haba obtenido el triunfo en la eleccin presidencial del 2000. Lo anterior se debi que, despus de una amplia y compleja investigacin, en la que el Tribunal Electoral tuvo que resolver diversos medios de impugnacin que permitieron que la autoridad electoral administrativa competente continuara con dicha investigacin y tuviera acceso a informacin bancaria, se lleg a la conclusin de que existieron irregularidades en relacin con la campaa presidencial del referido proceso electoral. stas consistieron bsicamente en contribuciones econmicas por parte de personas respecto de las cuales existe prohibicin de aportar recursos a los partidos, y se superaron los lmites individuales de aportaciones. Adems, no se reportaron ciertos ingresos y se rebasaron los topes de gastos de campaa de la eleccin presidencial. Esta resolucin, tambin fue impugnada por la mayora de los partidos polticos nacionales, a travs de la interposicin de los respectivos recursos de apelacin. Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral determin modificar la resolucin impugnada e incrementar las multas impuestas a los referidos partidos, estimando, entre otros aspectos, que estaba demostrada la existencia de un sistema de financiamiento paralelo en el que se destacaron las caractersticas de coordinacin de varias personas fsicas y morales; uniformidad; sistematizacin; objetivo o finalidad coincidente, y afectacin general a las disposiciones que regulan el financiamiento de recursos que reciben los partidos polticos, as como la fiscalizacin de tales recursos por la autoridad administrativa electoral. Adems, se tuvo por acreditado que el referido sistema ilegal fue implemen-

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tado en favor del candidato a la presidencia, postulado por la referida coalicin. De igual forma, el Tribunal consider que el sistema de financiamiento paralelo que implement dicha coalicin puso en grave riesgo el principio de certeza, en relacin con el origen y destino de los recursos obtenidos de fuentes privadas y erogados por los partidos polticos. Asimismo, el Tribunal Electoral arrib a la conclusin de que el Partido Accin Nacional tuvo conocimiento y particip activamente en el sistema de financiamiento paralelo implementado para favorecer al candidato de la coalicin, y estim que el Partido Verde Ecologista de Mxico incumpli su deber de vigilancia de los actos del candidato, en relacin con los terceros que intervinieron en el funcionamiento del sistema paralelo. Esto es, se lleg a la conclusin de que ambos partidos eran responsables, si bien la diferencia radic en la forma en que se actualiz dicha responsabilidad. Atendiendo a todas las circunstancias que se dieron en relacin con las infracciones antes sealadas, el Tribunal determin que deba sancionarse al Partido Accin Nacional con la supresin total de las entregas mensuales de financiamiento para actividades ordinarias permanentes, durante los meses que fueran necesarios hasta cubrir la cantidad equivalente a aproximadamente 38 millones de dlares americanos; en cuanto al Partido Verde Ecologista de Mxico, ste fue sancionado con la supresin total de las entregas mensuales de financiamiento pblico para actividades ordinarias permanentes, durante los meses que fueran necesarios hasta cubrir una cantidad cercana a los 17 millones de dlares. Con motivo de la revisin de los informes de gastos de campaa presentados por los partidos polticos nacionales respecto del pasado proceso electoral federal de 2006, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determin imponer diversas sanciones a dichos actores polticos, por un monto total de $97.437.859,42 (equivalentes aproximadamente a 9 millones de dlares americanos), varias de las cuales han sido impugnadas ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y est pendiente de dictarse la correspondiente resolucin. Asimismo, la autoridad electoral administrativa determin iniciar diversos procedimientos sancionatorios, en razn de que, al revisar dichos informes de gastos de campaa, advirti que existi un nmero significativo de spots en radio y televisin (281.026) que fueron transmitidos durante las campaas electorales en 2006, pero que no fueron reportados por los partidos polticos y coaliciones, esto es, se

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desconoce quin cubri el costo correspondiente, adems de que los mismos representan el 37,1% del total de spots que fueron transmitidos en dichos medios de comunicacin con motivo de los referidos comicios.
fortalecimiento del sistema de financiamiento y fiscalizacin de los ingresos de los partidos polticos nacionales

A pesar de que en Mxico el sistema de financiamiento y fiscalizacin de los partidos polticos es relativamente joven (tan slo 14 aos a partir de que se estableci este ltimo), los avances y resultados son evidentes, sin dejar de reconocer que todava existen aspectos que requieren de modificaciones para consolidarlo. En efecto, es innegable que el financiamiento pblico ha permitido establecer un sistema de partidos polticos, cada vez ms plural y competitivo, pues es claro que si dicho financiamiento no existiera muchos de los partidos polticos estaran condenados a perder en las elecciones e, incluso, su registro (al no obtener, al menos, 2% de la votacin en alguna de las elecciones federales), en tanto contaran con menos recursos para realizar sus actividades proselitistas, en comparacin con los partidos polticos ms fuertes, lo cual les cerrara toda posibilidad de obtener algn triunfo, dejando fuera algunas corrientes o tendencias polticas existentes dentro de nuestra sociedad. Inclusive, se podra propiciar que se buscara el apoyo econmico de intereses ilcitos o contrarios a la nacin. Por otra parte, la autoridad electoral (tanto administrativa como jurisdiccional), ha evidenciado que tiene la capacidad de detectar irregularidades y sancionarlas, atendiendo al principio de legalidad y transparencia que deben existir respecto del origen y manejo de todos los recursos con que cuentan los partidos. Sin embargo, los resultados tan cerrados en el pasado proceso electoral federal de 2006, as como la denuncia de intervencin de terceros y del titular del Poder Ejecutivo Federal en la campaa electoral de Presidente de la Repblica, que fueron motivo de anlisis y pronunciamiento por parte de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin al realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la declaracin de validez y de Presidente Electo, ponen en evidencia la necesidad
15. Dictamen relativo al cmputo final de la eleccin de Presidente de los

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de realizar reformas en la materia, a efecto de corregir los problemas que se han venido advirtiendo al aplicar la regulacin en vigor. Actualmente, existen en las cmaras del Congreso de la Unin 46 iniciativas de reforma electoral presentadas formalmente, en las cuales se comprenden diversos temas, entre ellos el financiamiento y la fiscalizacin de los partidos polticos. Entre las propuestas de reforma en la materia que se estiman ms viables se encuentran las siguientes: a. Es necesario establecer expresamente en la normativa electoral mayores facultades an al Instituto Federal Electoral, como autoridad fiscalizadora, a efecto de que pueda cruzar informacin con las autoridades hacendarias e, incluso, que se le faculte para requerir directamente informacin tanto a personas fsicas como morales, respecto del origen y destino de todos los recursos de los partidos polticos, teniendo la posibilidad de imponer sanciones ante cualquier incumplimiento sobre el particular. b. Debe establecerse en la normativa electoral un procedimiento de liquidacin de un partido poltico que llegue a perder su registro y, dentro del mismo, una entidad a la que pueda exigrsele cuentas y responsabilizarla de las irregularidades que se lleguen a determinar, en caso de que dichos partidos polticos no conserven su registro. En este sentido, debe establecerse como obligacin de las organizaciones que obtienen su registro como partidos polticos, la de presentar un informe respecto de su situacin patrimonial, para poder advertir claramente cules son los bienes que se debern reintegrar a la hacienda pblica, en el caso de que pierdan su registro, con el objeto de evitar que los recursos pblicos destinados a una entidad de inters pblico y el cumplimiento de sus fines, eventualmente, pudieran desviarse hacia particulares. c. Es necesario reducir los tiempos de campaa en todas las elecciones (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Senadores y Diputados federales); obviamente, ello impactara en lo que se conoce como el costo mnimo de campaa, el cual es la base para determinar el financiamiento pblico que le corresponde a los partidos polticos nacionales. Asimismo, debe reformarse el cdigo electoral a efecto de que en el ao de la eleccin federal en que slo se van a elegir Diputados por los principios de mayora relativa y representacin proporcional, la cantidad que se le asigne a los partidos polticos
Estados Unidos Mexicanos, declaracin de validez de la eleccin y de presidente electo, en http://www.trife.org.mx

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para gastos de campaa sea una cantidad proporcionalmente menor a cuando se renueva tambin la Cmara de Senadores y se elige al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, ya que actualmente puede ocurrir que un partido poltico reciba ms dinero para gastos de campaa de los que realmente puede efectuar, atendiendo a los topes que se fijen para la eleccin de Diputados. En relacin con esto ltimo, sera adecuado que se estableciera expresamente que este financiamiento pblico tendr como lmite, la suma de los topes de gastos de campaa de todas las elecciones en que pudiera llegar a participar un partido poltico o incluso una coalicin, con el fin de evitar que el excedente se destine para las actividades ordinarias. d. Es necesario establecer legalmente reglas en cuanto a los recursos que se pueden emplear en las llamadas precampaas electorales, as como el control respecto del origen de los mismos, si bien es necesario reconocer que a nivel reglamentario se han dado los primeros pasos, al prever la autoridad fiscalizadora que deben reportarse todos los ingresos y gastos de los partidos polticos aplicados a los procesos internos de seleccin para la postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular federales, y para la eleccin de titulares de los rganos de direccin en los comits ejecutivos nacionales u rganos equivalentes y en los comits estatales u rganos equivalentes, cuando dichos procesos internos impliquen la obtencin y aplicacin de recursos econmicos por parte de los candidatos respectivos; sin embargo, es necesario controlar e, inclusive, establecer la obligacin solidaria del propio partido, respecto del ciudadano que haya realizado actividades de precampaa fuera del mbito de un partido poltico, pero que finalmente sea postulado como candidato por un partido a un cargo de eleccin popular, a efecto de que el propio partido sea cuidadoso y vigile las actividades que realicen quienes finalmente vayan a ser sus candidatos. Inclusive, tambin debe establecerse un control respecto de las precampaas de quienes pretendan ser candidatos de un partido poltico y finalmente no lo logren. e. Asimismo, deben establecerse prohibiciones expresas para realizar actividades de propaganda electoral fuera de los plazos previstos en la ley, con las correspondientes sanciones, no slo de carcter econmico sino tambin con repercusiones sobre el registro de candidatos o, incluso, la validez de la correspondiente eleccin. f. Es evidente la importancia que en los actuales procesos electorales tiene el uso de los medios de comunicacin, pues es la forma de llevar a un mayor nmero de electores los mensajes y propuestas de los partidos polticos y sus candidatos, en un menor tiempo.

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Sin embargo, adems de que resulta muy oneroso, ha sido uno de los aspectos en que se han centrado distintas crticas, particularmente por el hecho de que ello ha implicado el traslado de importantes recursos pblicos a los concesionarios de la radio y la televisin. Los mensajes, a travs de promocionales o spots, frecuentemente, no han buscado dar a conocer las propuestas de las distintas fuerzas polticas sino meramente descalificar al adversario, propiciando las llamadas campaas negativas. Incluso, el empleo de los medios de comunicacin podra acarrear cierta falta de equidad en las contiendas electorales, no slo por el tiempo de contratacin de transmisiones con financiamiento privado sino por los costos diferenciados que, en ocasiones, han tenido para cada uno de los partidos polticos (respecto de lo cual los concesionarios aducen que ellos se rigen por criterios comerciales, segn el cual, a mayor tiempo contratado mejor precio). Lo anterior se ve todava ms agravado por la eventual intervencin gubernamental y de terceros a travs de mensajes que tienen connotacin electoral a pesar de que se encuentre legalmente prohibida. Por ello, se estima conveniente establecer la prohibicin absoluta de contratacin y difusin de mensajes de carcter poltico-electoral en los medios de comunicacin, particularmente la radio y la televisin, por parte de candidatos, partidos polticos y terceros (ya sean personas fsicas o morales, en el entendido de que esto ltimo ya se encuentra prohibido), de manera similar a lo que ocurre en Brasil o Chile, estableciendo las correspondientes sanciones a cualquier
16. En este sentido, resulta interesante el caso de Brasil, en donde la Constitucin Federal garantiza a los partidos polticos el acceso gratuito a la radio y la televisin, en tanto que en la Ley de los Partidos Polticos fija el horario de transmisin de 19:30 a 22:00 horas, prohbe la publicidad pagada y limita la transmisin a 3 hiptesis: a) Difusin de programas partidarios; b) transmisin de mensajes a los afiliados sobre la ejecucin del programa partidario, la realizacin de eventos y las actividades legislativas del partido, y 3) divulgacin de la posicin del partido con relacin a temas poltico-comunitarios. Asimismo, bajo pena de anulacin del derecho de transmisin durante el siguiente semestre, se prohbe: a) La participacin de persona afiliada a otro partido; b) la divulgacin de propaganda de candidatos a cargos electivos y la defensa de intereses personales o de intereses de otros partidos, y c) la utilizacin de imgenes de escenas incorrectas o incompletas, efectos o cualquier otro recurso que distorsionen o falseen los hechos o su comunicacin (Jardim, 2006: 275-303). 17. Otro ejemplo de inters para efectos de la regulacin de los tiempos en medios de comunicacin es el de Chile, en donde existe la llamada franja elec-

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trasgresin sobre el particular, no slo de carcter administrativo o econmico, sino tambin electoral e, incluso penal (esto es, no slo sanciones econmicas sino, eventualmente, cancelacin del registro de candidatos, nulidad de la eleccin e, incluso, la prdida de la investidura en casos graves y determinantes, con independencia de las sanciones aplicables a los concesionarios involucrados). En este sentido, en congruencia con lo previamente sealado, la contratacin de tiempos y espacios en los medios de comunicacin con fines de propaganda electoral debe restringirse a la prerrogativa que ya est prevista en la legislacin electoral, que les permite a los partidos polticos el acceso a la radio y la televisin en los tiempos que se les proporcionan a travs del Instituto Federal Electoral (en su caso, con algunos ajustes para asegurar la equidad y suficiente difusin), si bien con modificaciones en la normativa relativa a los medios de comunicacin, a efecto de que se haga efectiva la exigencia de que la transmisin de los mensajes de los partidos se realice en los horarios de mayor audiencia, con el propsito de que exista una mejor difusin de las propuestas y ofertas polticas de los distintos contendientes en la eleccin. Sobre el particular, cabe recordar que la distribucin de tales tiempos se realiza atendiendo a un criterio diferenciado, al distribuir el 30% de los mismos entre todos los partidos por igual, en tanto que el restante 70% se distribuye conforme a la fuerza electoral que tiene cada instituto poltico. Asimismo, como consecuencia de la prohibicin de que terceros, incluidas las autoridades de cualquier mbito, puedan contratar y
toral gratuita por televisin, que consiste en que los canales de televisin de libre recepcin deben destinar gratuitamente 30 minutos diarios de sus transmisiones a propaganda electoral, en los casos de eleccin de Presidente de la Repblica, de Diputados y Senadores; nicamente de Diputados, o de plebiscitos nacionales. Cuando se trate de elecciones conjuntas de Presidente de la Repblica y de Diputados y Senadores, los canales tambin deben destinar 40 minutos a propaganda electoral, distribuidos en 20 minutos para la eleccin de Presidente y 20 minutos para la eleccin de Diputados y Senadores. Al respecto, cabe destacar que para las elecciones de Presidente, los tiempos de 30 y 20 minutos corresponden en partes iguales a cada uno de los candidatos, en tanto que en las elecciones de Diputados y Senadores, a cada partido le corresponde un tiempo proporcional a los votos obtenidos en la ltima eleccin de Diputados. Adems, se establece que los canales de televisin de libre recepcin slo pueden transmitir propaganda electoral en los trminos antes precisados, en tanto que los servicios limitados de televisin no pueden, en caso alguno, transmitir propaganda electoral (Garca Rodrguez, 2006: 305-329).

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difundir, a travs de medios electrnicos de comunicacin, mensajes que tengan un propsito, directo o velado, de carcter polticoelectoral, se deben establecer procedimientos giles que permitan ordenar la suspensin de su transmisin en tales medios y sanciones aplicables en el caso de que no se respetara la normativa sobre el particular, con el fin de que tengan autntica efectividad. En el mismo sentido, an cuando la disposicin reglamentaria que el Consejo General del Instituto Federal Electoral estableci durante el proceso electoral federal de 2006, en el sentido de que las autoridades federales, estatales y municipales deban abstenerse de difundir obra pblica desde cuarenta das antes a la jornada electoral, fue generalmente observada, sera conveniente preverlo legislativamente en beneficio de su eficacia y los principios rectores de legalidad, certeza y objetividad. g. Vinculado con lo que antecede, deben preverse mecanismos y procedimientos, a nivel legal, que permitan realizar monitoreos peridicos de los medios de comunicacin electrnicos e impresos, tanto pblicos como privados, durante los procesos electorales (esto es, previamente al inicio de las campaas electorales, durante las mismas y hasta el da de la jornada electoral), a efecto de identificar y registrar todo tipo de mensaje poltico-electoral, no slo para apoyar la fiscalizacin de los partidos polticos y sus campaas sino para que la autoridad administrativa electoral pueda dictar en forma oportuna y eficaz las medidas preventivas y, en su caso, correctivas (suspensin de mensajes, sanciones econmicas, administrativas, penales y/o electorales) que sean necesarias, a efecto de que tanto los contendientes en una eleccin como terceros que indebidamente pretendan involucrarse en el proceso electoral respeten la normativa electoral, as como los principios que rigen los procesos electorales, particularmente el de equidad durante las campaas electorales. En este sentido, las reformas no slo deben ser a la legislacin electoral sino tambin a otras disposiciones, como la normativa que rige a los medios de comunicacin, a efecto de que la autoridad electoral, tanto administrativa como jurisdiccional, tenga facultades para requerir determinada documentacin e informacin relacionada con todo lo que tenga que ver con la materia electoral, as como para vincularlos al cumplimiento de las determinaciones que se tomen sobre el particular. De igual forma, debe establecerse expresamente que todo tercero, persona fsica o moral, e incluso autoridades, que se lleguen a involucrar con los procesos electorales, por ese slo hecho quedan constreidos a cumplir las determinaciones de las autorida-

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des en la materia y, de ser el caso, a ser sujetos de las sanciones que las mismas determinen ante las violaciones a la normativa electoral. Lo anterior, obviamente, sin menoscabo alguno de las garantas que otorga la Constitucin federal. Asimismo, los resultados de los referidos monitoreos, precisando al detalle los aspectos ms significativos de los mismos, as como las determinaciones y medidas que se llegaran a dictar por parte de las autoridades electorales, deben tener oportuna y amplia difusin entre los ciudadanos, a efecto de garantizar la mayor transparencia y el respeto de las reglas y principios que rigen en materia electoral. h. Finalmente, al margen de lo expuesto con anterioridad, es pertinente reflexionar acerca de la conveniencia de trasladar, prximamente o a mediano plazo, la tarea de la fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos del Instituto Federal Electoral hacia otro organismo pblico autnomo. Es claro que el propsito de concentrar en el mencionado Instituto todas las tareas electorales fue un factor que contribuy a la fortaleza y respetabilidad institucional, rindiendo frutos en la transicin hacia un sistema de partidos ms plural y la celebracin de elecciones libres, competitivas y autnticas. Sin embargo, cabe advertir que la fiscalizacin y eventual imposicin de sanciones a los partidos polticos tambin se ha traducido en frecuente tensin y desgaste de los rganos involucrados del Instituto Federal Electoral, lo cual con frecuencia ha repercutido en las tareas propias de la organizacin electoral que, simultneamente, aqullos deben llevar a cabo. Esto es, si bien la organizacin de las elecciones por el Instituto Federal Electoral se ha caracterizado por su profesionalismo y, en general, no hay cuestionamiento o mayor diferendo entre los partidos polticos (con las salvedades mencionadas con anterioridad), en muchas ocasiones la funcin fiscalizadora y sancionadora ha impactado negativamente y erosionado la relacin de los partidos con la autoridad en plenos comicios (lo anterior se agrava, por ejemplo, cuando, segn el calendario electoral diseado por la ley, un mes antes de la celebracin de los comicios federales el Consejo General debe pronunciarse sobre los dictmenes relacionados con la revisin de los informes anuales de los partidos polticos correspondientes al ao anterior, o cuando el mismo rgano debe resolver en tales pocas acerca de quejas interpuestas en contra de los propios partidos; de ah que, por lo menos, sea necesario modificar legalmente dicho calendario y, quizs, establecer que se suspenda la sustanciacin y resolucin de quejas durante las campaas electorales).

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Con independencia de lo que antecede, se insiste, sera conveniente ponderar si la funcin de fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos se encomienda, por ejemplo, al mismo organismo encargado de la fiscalizacin del resto de los recursos pblicos (esto es, la Auditora Superior de la Federacin, reforzada en su autonoma y en sus atribuciones). Lo anterior no slo pretendera superar el referido desgaste al que se ve sometida peridicamente la autoridad electoral y el riesgo de que ello repercuta negativamente en su funcin de organizacin de las elecciones, sino tambin el otro cuestionamiento que se le ha llegado a formular en cuanto a la burocratizacin que se ha generado en el Instituto Federal Electoral con motivo de las tareas de fiscalizacin e, incluso, el que no siempre ha contado con la capacidad tcnica para tal efecto. Vinculado con lo anterior, sera necesario ponderar si, de darse dicha reforma, tambin a ese otro organismo se le confiere la funcin sancionadora correspondiente o se le traslada al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Asimismo, si acaso ste conserva o no la atribucin de conocer de las impugnaciones en contra de las resoluciones recadas a los dictmenes sobre la revisin de los informes de los partidos polticos sobre el origen y destino de sus recursos, as como respecto de las quejas que sobre el particular se interpongan. En conclusin, si bien es claro que la experiencia en la aplicacin del rgimen de financiamiento y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos ha mostrado algunas insuficiencias que reclaman una nueva reforma para su fortalecimiento, en general, ha contribuido al trnsito de un sistema con partido poltico hegemnico a otro cada vez ms plural y competitivo, evidenciando en la prctica que la autoridad electoral (tanto administrativa como jurisdiccional) tiene la capacidad para detectar irregularidades y la voluntad de sancionarlas de manera severa y eficaz, garantizando la vigencia del Estado democrtico de derecho que postula la celebracin de elecciones libres, justas y autnticas, estrictamente apegadas a la Constitucin y la ley.
referencias

Andrade Snchez, Eduardo. (1999). Algunos problemas que presenta el financiamiento pblico de los partidos polticos en un rgimen federal. En Administracin y financiamiento de las elecciones en el

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