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TGE
A polcia no Estado de Direito: aspectos conceptuais e de funcionamento Parte I
Autor

Antnio Francisco de Sousa

Professor Doutor da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Portugal. Autor da Editora Saraiva.

1. O termo polcia usado em diferentes acepes. Numa acepo ampla e geral, polcia significa um poder pblico que exercido com vista salvaguarda da ordem e segurana pblicas. Mas o co nhecimento mais preciso da polcia no actual Estado de direito exige uma densificao desta noo, a qual pode ser feita com base em diferentes critrios. Um dos critrios mais tradicionais e mais elucidativos assenta no dualismo preveno-represso. Assim, em termos gerais, o poder pblico que tem ao seu cuidado a preveno do perigo para a ordem e a segurana pblicas integra a polcia administrativa (nalguns sistemas chamada autoridade de ordenao), enquanto as medidas de represso com vista reposio da ordem e segurana violadas, por exigirem uma fora bem preparada e bem equipada e permanentemente pronta a intervir, esto a cargo das foras policiais (uma ou mais, sendo na Europa fundamentalmente duas), ou seja, da polcia em sentido institucional. A polcia administrativa constituda por autoridades administrativas que actuam sobretudo a partir do gabinete, elaborando e adoptando medidas essencialmente

preventivas (mas tambm repressivas, nomeadamente quando estabelecem por via regulamentar coimas e outras sanes), por exemplo quando estuda os perigos reais de uma estrada ou de uma rua citadina e manda colocar placas de trnsito para ordenar a circulao e prevenir acidentes ou quando determina aos que se pretendem manifestar em lugares pblicos os locais e as horas em que o exerccio dessa liberdade fundamental deve ter lugar, para evitar uma perturbao excessiva ou desnecessria na circulao pblica. Mas se durante a realizao de uma manifestao em lugar pblico ocorrerem desacatos ser necessria a interveno de um corpo policial bem preparado e bem equipado que, estando ali presente, seja capaz de reagir imediata e adequadamente s agresses dos manifestantes violentos. O mbil que anima as duas formas de exerccio da aco policial a salvaguarda da ordem e segurana pblicas, que o bem jurdico que interessa salvaguardar, para que todos possam exercer os seus direitos e liberdades. A diferena entre as duas formas de polcia reside, pois, essencialmente no modus operandi. No entanto, a correspondncia da polcia administrativa preveno e da polcia institucional (foras de segurana) represso no passa de uma caracterstica geral, pois as foras de segurana adoptam cada vez mais medidas de cunho preventivo (por exemplo as rondas policiais) e a polcia administrativa tambm adopta medidas de carcter repressivo, sendo tambm sabido que a oposio preveno/represso no clara em certas medidas. 2. O conhecimento da relao existente entre as foras de segurana e as autoridades de polcia administrativa muito importante para a clarificao de muitas questes, nomeadamente a de saber quem , face a uma situao concreta, competente para intervir e, assim, quem responsvel por aces ou omisses que previsivelmente iro ocorrer, esto a ocorrer ou j ocorreram. Na prtica, no raras vezes se assiste a uma disputa de competncias (conflito de competncias) ou, o que ser mais frequente, a uma "responsabilizao do outro", como forma de aliviar a responsabilidade. Neste mbito, a regra geral a seguinte: a competncia geral de deciso em matria de preveno do perigo pertence s autoridades administrativas, tendo as foras de segurana apenas os poderes que a lei lhe confere expressamente e que abarca sempre as situaes deperigo iminente para bens jurdicos fundamentais. Por exemplo, vistoriar edifcios e arribas e mandar fazer as obras necessrias de preveno do perigo para os transeuntes na via pblica em geral uma competncia de polcia administrativa. Mas quando

haja perigo iminente de derrocada, desencadeia-se uma competncia de urgncia, devendo as foras policiais isolar o local, sinaliz-lo e alertar as autoridades de polcia administrativa competentes. Por outro lado, as foras policiais so em geral competentes para a reposio da ordem e segurana violadas. Este princpio vai ao encontro do fim para que as foras de segurana foram especialmente criadas, treinadas, equipadas e so mantidas permanentemente prontas a intervir, adequando-as aco repressiva, a qual est sob uma rigorosa reserva de lei. Por isso, uma exigncia do Estado de direito que a actuao das foras de segurana esteja claramente, e quanto possvel na sua plenitude, regulada na lei, o que recomenda a existncia de uma "lei de actuao policial" (em 2006 publicmos, em Lisboa, um estudo intitulado "Para uma lei de actuao policial", precisamente com o intuito de definir claramente todas as competncias das foras de segurana). 3. No entanto, importante salientar que, para alm da competncia prpria que lhe conferida directamente por lei, as foras de segurana tambm desempenham no Estado de direito uma funo de rgo auxiliar (de coaco) da Administrao, qual brao coactivo permanentemente em estado de alerta e devidamente preparado e equipado, sempre pronto para fazer cumprir aquilo que a Administrao Pblica determinou e o cidado no acatou voluntariamente. E semelhana do que acontece em relao s autoridades administrativas, as foras policiais tambm so rgo auxiliar de execuo dos tribunais, podendo ser incumbidas de assegurar o cumprimento de uma sentena judicial e rgo auxiliar do Ministrio Pblico na investigao criminal (por exemplo, na recolha de provas) e na perseguio penal dos suspeitos de prtica de crimes. Quando actuam como rgo auxiliar, as foras de segurana dependem de um pedido ou mandato de auxlio, esto sob a orientao do mandante, que pode livremente pr termo ao pedido de auxlio, mas no plano dos aspectos tcnicos da interveno (p. ex. quanto aos meios tcnicos a empregar) as foras policiais mantm a sua autonomia de deciso, pois so elas que "dominam a tcnica", devendo naturalmente respeitar os limites da lei (p. ex. o princpio da proporcionalidade). 4. Sobretudo na relao que se estabelece entre as foras de segurana e o Ministrio Pblico (M. P.) importante a distino entre preveno e represso. Na verdade, no Estado de direito o M.P. remetido para a funo repressiva, no lhe competindo prevenir a criminalidade, mas apenas investigar e reprimir a

criminalidade. Por isso, tudo o que diz respeito preveno do crime e da criminalidade (garantia de condies de ordem e segurana pblicas) por natureza funo administrativa, que est a cargo das autoridades administrativas e das foras policiais (nos casos de competncias expressamente atribudas), razo por que neste mbito as foras policiais no esto sob a orientao do M. P.. No entanto, na prtica muitas medidas no so nem meramente preventivas, nem meramente repressivas, mas simultaneamente preventivas e repressivas. Portanto, entre preveno e represso no existe frequentemente uma linha clara de separao, mas uma parcial sobreposio. Por exemplo, o combate criminalidade organizada ou criminalidade de massa tem carcter simultaneamente preventivo e repressivo. Nestes casos, a ltima palavra em matria de competncia deve competir ao legislador, o qual deve ser claro sobre onde comeam e acabam os poderes do M.P.. Continua na prxima edio.

Jornal Carta Forense, sexta-feira, 2 de dezembro de 2011 117 visualizaes.

Matrias>Carta Forense

TGE
A polcia no Estado de Direito (II): perturbao da ordem e segurana pblica
Autor

Antnio Francisco de Sousa

Professor Doutor da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Portugal. Autor da Editora Saraiva.

1. No centro da actuao das foras de segurana est a perturbao policial, isto , a situao concreta que, violando a ordem e/ou a segurana pblicas, legitima e geralmente impe a interveno policial. A perturbao policial suscita, pois, a questo de saber a partir de que momento uma dada conduta representa uma violao da ordem e segurana pblicas e quem, por aco ou omisso, pode ser considerado perturbador da ordem e segurana pblicas, expondo-se assim s medidas policiais. O conceito de perturbao da ordem e segurana pblicas extremamente amplo, abarcando em geral toda e qualquer violao da lei, especialmente a violao do cdigo penal, do cdigo de estrada, das normas de disciplina das edificaes urbanas, de proteco do ambiente, da caa, da pesca, da sade pblica, do trabalho, etc.. Em geral, a perturbao representa a violao ou o simples perigo de violao de um bem jurdico-policialmente protegido, que em geral a ordem e/ou a segurana pblicas. O perturbador o responsvel pela perturbao, podendo esta resultar de uma sua aco (perturbador de conduta) ou de uma situao concreta pela qual ele responsvel (perturbador de situao). O direito policial adopta um conceito amplo de perturbador, pois tanto o menor como o alienado mental ou o embriagado podem ser perturbadores na perspectiva jurdico-policial. O perturbador no tem de ter conscincia do seu dever policial e do perigo pelo qual responsvel. Para ser perturbador, no necessria a conscincia da conduta ou o conhecimento da situao. 2. Porque para haver perturbao da ordem e segurana pblicas, isto , perturbao policial, no necessrio a existncia de um dano, sendo suficiente que um bem protegido pelo direito policial esteja seriamente ameaado, o conceito de perigo policial ocupa uma posio central na aco das foras policiais e em especial das foras de segurana, pois tambm estas devem actuar preferencialmente a montante do dano, isto , quanto possvel antes que o dano ocorra, enquanto h apenas um perigo de ocorrncia do dano. Por exemplo, se um camio deixou cair uma pedra de dimenses significativas na via pblica j deve haver interveno das foras de segurana (p. ex. removendo, sinalizando ou cortando o trnsito) mesmo que ainda no tenha ocorrido um acidente, pois j se verifica um perigo iminente para a circulao nessa via pblica. Os bens jurdico-policialmente protegidos, definidos genericamente como a ordem e a

segurana pblicas so, mais em concreto, a vida, a sade, a liberdade, a propriedade, a segurana rodoviria, etc., pelo que, como regra geral, a polcia deve intervir quando estes bens correm srio risco (um risco que vai para alm do risco socialmente aceitvel) de serem substancialmente lesados ou de perecerem. H diferentes tipos de perigo policial, como o perigo comum, o perigo actual, o perigo iminente, o perigo directo, o perigo aparente e a aparncia de perigo, todos eles conceitos fundamentais do direito policial moderno 3. A aparncia de perigo verifica-se quando a polcia toma uma situao como sendo de perigo com base numa apreciao errnea de situao material, mas o agente, apesar de fazer um diagnstico errado da situao concreta, respeita as normas tcnicas e de prudncia a que est obrigado. A situao concreta no de perigo, mas tomada pelo agente cumpridor do seu dever como sendo de perigo. Por isso, a aparncia de perigo tratada como perigo policial para efeitos de legitimao da interveno e de (des)responsabilizao do agente. Na aparncia de perigo, a situao concreta apresenta-se ao agente, numa observao objectiva, como de sendo perigo sem na realidade o ser. O agente constata uma situao que justifica a previso do perigo, devendo, portanto, intervir de acordo com a sua previso. Diferentemente, no perigo putativo ou perigo aparente a situao s tomada pelo agente como sendo de perigo porque ele viola os seus deveres funcionais, no agindo com a diligncia a que estava obrigado. O agente s concluiu que a situao concreta representava um perigo policial porque no cumpriu o seu dever. Objectivamente a situao no podia ser considerada como de perigo por um agente cumpridor do seu dever. Neste caso, no h perigo policial, sendo ilegais as medidas que vierem a ser tomadas. Por isso, para evitar erros de actuao policial, que podem ter consequncias imprevisveis, nas situaes em que haja suspeita de perigo, em que ainda falta a necessria probabilidade de ocorrncia de um dano para um bem protegido pelo direito policial, a polcia deve adoptar medidas de clarificao do perigo que a situao concreta eventualmente encerra, ou seja, medidas de investigao do perigo. Havendo suspeita de perigo para bens jurdicos de grande relevncia (como a vida ou a integridade fsica) j esto geralmente justificadas medidas provisrias (cautelares) mesmo durante a investigao do perigo. A correcta avaliao do perigo , pois, fundamental como pressuposto da interveno policial, tanto para o tipo de interveno

como para os meios a empregar na interveno. A adequao da interveno depende de um correcto diagnstico da situao, mas muitas vezes tambm de uma adequada previso sobre o evoluir dos acontecimentos, como ser o caso, por exemplo, na interveno contra um grupo revoltoso que se integra numa manifestao em que a maior parte das pessoas se comporta pacificamente. 4. Para ser correcta e adequada, a medida policial de preveno do perigo deve considerar devidamente a natureza do bem ameaado, a dimenso do dano esperado, o tipo e a intensidade do perigo que ameaa e o grau de probabilidade da ocorrncia do dano, a distncia temporal de ocorrncia do dano, a justa relao entre o bem protegido e o custo da interveno policial. O grau de exigncias a fazer probabilidade de ocorrncia do dano deve ser inversamente proporcional relevncia do bem protegido: quanto mais importante for o bem protegido na escala de valores do Estado de direito, tanto menores sero as exigncias a fazer em sede de probabilidade de ocorrncia do dano. 5. O perigo iminente desencadeia a competncia de urgncia das foras policiais, como competncia subsidiria ou poder de substituio das autoridades normalmente competentes pelas foras policiais. 6. Finalmente, o perigo policial enquanto pressuposto de interveno das foras de segurana em geral apenas o perigo concreto, que existe numa dada situao concreta, por oposio ao perigo abstracto, que meramente hipottico, pois nele verifica-se apenas a possibilidade terica de se converter em perigo concreto. Por exemplo, a lei que probe circular acima de certa velocidade nas auto-estradas flo porque considera essa situao como perigosa em abstracto. O perigo abstracto em geral prevenido pelas autoridades administrativas atravs de "regulamentos de polcia" ou pelo legislador (p. ex. na legislao de circulao rodoviria). A violao das normas jurdicas que previnem o perigo abstracto constitui em si uma violao da segurana pblica que legitima a interveno policial.

Jornal Carta Forense, tera-feira, 3 de janeiro de 2012