Universidade Gama Filho

Regina Maria Fontoura de Oliveira

A IMPORTNCIA DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAO DE LIMITES ATIVIDADE TRIBUTRIA DO ESTADO

Curitiba Paran 2008

Regina Maria Fontoura de Oliveira

A IMPORTNCIA DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAO DE LIMITES ATIVIDADE TRIBUTRIA DO ESTADO

Regina Maria Fontoura de Oliveira

A IMPORTNCIA DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAO DE LIMITES ATIVIDADE TRIBUTRIA DO ESTADO

Monografia apresentada Universidade Gama Filho como requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Administrao Pblica Finanas e Oramento Pblico.

Orientador: Prof. Jos Alceu de Oliveira Filho

Curitiba Paran 2008

Regina Maria Fontoura de Oliveira

A IMPORTNCIA DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO PARA A FIXAO DE LIMITES ATIVIDADE TRIBUTRIA DO ESTADO

A presente Monografia foi julgada e aprovada para a obteno do ttulo de Especialista em Administrao Pblica Finanas e Oramento Pblico da Universidade Gama Filho. Orientador: Prof. Jos Alceu de Oliveira Filho

___________________________ Prof.

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Curitiba Paran 2008

Resumo

O Estado no deixa de ser uma grande associao que se destina realizao do bem comum. Para o cumprimento desse mister, explora seus prprios bens, auferindo receitas prprias, que nem sempre so suficientes para cobrir as despesas para o atendimento do interesse pblico, razo pela qual depende tambm do patrimnio privado e, dessa forma, institui tributos. Ocorre que a instituio dos tributos precisa ter um limite que no viole o direito propriedade que a todos os cidados tambm assegurado pela Constituio. Um dos princpios da atividade arrecadadora do Estado consiste na proibio do confisco. Nesse ponto, o sistema oramentrio brasileiro, composto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Oramentrias e pela Lei Oramentria Anual servem para estabelecer parmetros limitativos atividade arrecadadora do Estado, eis que por meio de referido sistema possvel ter-se um balizamento acerca dos valores financeiros necessrios ao atendimento dos interesses do povo, perspectiva que no costuma ser avaliada no estudo da cincia das finanas pblicas. Palavras-chave: Estado. Tributos. Sistema. Oramento. Atividade arrecadadora. Limites.

Abstract
The State is rather like a great association whose aim is to achieve the well fare. In order to do that, it explores its own resources, which is not always enough to cover the expenses of attending public interest. That is why it also depends on private assets, hence the institution of taxes. It so happens that the institution of taxes must not violate the right to property that is granted to all citizens by the Constitution. One of the principles of the tax collecting activity of the State is the prohibition of confiscation. The Brazilian Budget System, comprised of the Fiscal Responsibility Law, the LongTerm Plan, the Budget Guidelines Law and the Annual Budget law establishes limiting parameters to the tax collecting activity of the State by creating a set of guidelines for the amount of funds necessary to cater to the interest of the people, an angle which is usually overlooked in the study of the science of public finances. Key words: State. Taxes. System. Budget. Tax collecting activity. Limits.

SUMRIO CAPTULO 1 - INTRODUO..................................................................................09 CAPTULO 2 - A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO......................................11 2.1. O ESTADO COMO ORGANIZAO EM BUSCA DO BEM COMUM................11 2.2. RECEITAS PBLICAS.......................................................................................14 2.3. A INSTITUIO DE TRIBUTOS E SEUS PRINCPIOS.....................................16 2.3.1. ESTRITA LEGALIDADE TRIBUTRIA............................................................18 2.3.2. ANTERIORIDADE ..........................................................................................20 2.3.3. IRRETROATIVIDADE .....................................................................................22 2.3.4. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA .....................................................................23 2.3.5. NO CONFISCO.............................................................................................24 CAPTULO 3 - DO ORAMENTO ............................................................................26 3.1. ORIGEM E DEFINIO DO ORAMENTO ......................................................26 3.2. ASPECTOS DO ORAMENTO .........................................................................29 3.2.1. Aspecto Jurdico..............................................................................................29 3.2.2. Aspecto Poltico...............................................................................................30 3.2.3. Aspecto Econmico.........................................................................................31 3.2.4. Aspecto Tcnico-contbil ................................................................................31 3.3. PRINCPIOS DO ORAMENTO ........................................................................32 3.3.1. Anualidade ......................................................................................................32 3.3.2. Unidade ...........................................................................................................33 3.3.3. Universalidade.................................................................................................34 3.3.4. Legalidade.......................................................................................................36 3.3.5. Exclusividade ..................................................................................................36 3.3.6. Equilbrio .........................................................................................................37 CAPTULO 4 - DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO ..............................39 4.1. CONSIDERAES GERAIS ............................................................................39 4.2. DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .......................................................41 4.3. DO PLANO PLURIANUAL .................................................................................42 4.4. A LEI ORAMENTRIA ANUAL........................................................................45

4.4.1. Dos Crditos Suplementares...........................................................................47 4.5. A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS ......................................................47 CAPTULO 5 - ANLISE CRTICA E DISCUSSO ACERCA DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO DE FIXAO DE LIMITES PARA A ATIVIDADE TRIBUTRIA DO

ESTADO.....................................................................................................................50 CAPTULO 6 - CONSIDERAES FINAIS..............................................................56 REFERNCIAS.........................................................................................................60

CAPTULO 1 INTRODUO

Este trabalho tem como objetivo geral a pesquisa e a abordagem acerca do funcionamento do sistema oramentrio brasileiro como parmetro para a limitao da atividade arrecadadora do Estado, na medida em que demonstra

quantitativamente os gastos pblicos em relao a uma parcela da manuteno de servios bsicos e essenciais, e, tambm, na medida em que referido sistema se relaciona com o sistema tributrio nacional. At que ponto pode-se afirmar que o sistema oramentrio brasileiro pode ser empregado, tambm, como parmetro para a fixao de limites atividade arrecadadora estatal? Com o intuito de responder questo acima proposta, impe-se analisar em que consiste a atividade arrecadadora do Estado. Neste ponto, indispensvel apresentar uma breve definio do que seja o Estado, bem como das razes pelas quais ele Estado institui e exige dos cidados o pagamento dos tributos. Para tanto, necessrio abordar a organizao estatal e a sua submisso a um conjunto de normas, dentre as quais, destacam-se os princpios, que estabelecem de logo alguns limites atividade de arrecadao estatal. Dentre referidos princpios, alguns mereceram estudo, por se vincularem ao tema ora proposto, destacando-se os seguintes: a estrita legalidade, a anterioridade, a irretroatividade, a capacidade contributiva e a proibio do confisco. Por essa razo, o captulo 1 tratar das questes at aqui referidas. O princpio da proibio do confisco, como se ver no captulo 5, relacionase com a noo do oramento. que o oramento, como um programa de trabalho organizado e dependente de aprovao do Poder Legislativo, que representa o povo, fixa os valores de que o Estado depende para cobrir uma parcela de suas despesas. Eis a a razo pela qual a respeito dele se far breve estudo no captulo 2, abordando sua origem, definio, aspectos e princpios. Com o encerramento dos primeiros captulos, passar-se- a tratar do sistema oramentrio brasileiro. Far-se- uma exposio acerca do que se deve compreender por sistema e a partir de referida exposio, seguir-se- o estudo do Plano Plurianual, da lei oramentria anual e da lei de diretrizes oramentrias.

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Alm do objetivo geral apresentado no incio desta introduo, acrescentamse, ainda, os objetivos especficos, dentre os quais incluem-se: a) apresentao de conceitos essenciais da atividade financeira do Estado, como receita, tratando dos emprstimos e tributos; b) estudo acerca do surgimento do oramento, seus princpios e natureza como aspecto poltico, jurdico, econmico e contbil; e, c) apresentao dos instrumentos do sistema oramentrio brasileiro, que incluem o Plano Plurianual; a Lei Oramentria Anual e a Lei de Diretrizes Oramentrias, relacionando referidos instrumentos com os institutos do sistema tributrio nacional. Pode-se afirmar que o oramento funciona como instrumento para o planejamento, a execuo oramentria e financeira, bem como para o controle e a organizao dos gastos pblicos. Certo tambm afirm-lo como instrumento para a fixao de parmetros para a definio de limites atuao estatal no que tange instituio de tributos. Com efeito. Ver-se- no desenvolvimento do trabalho que a propriedade privada assegurada no regime constitucional brasileiro, ao mesmo tempo em que vigora a proibio de confiscao de bens, o que exige restrio atuao estatal quanto sobredita instituio de tributos. Eis as razes para a escolha do tema. Apresentados de maneira breve os assuntos que sero desenvolvidos no trabalho, impe-se informar que, no captulo 5, sero feitas as conexes entre os temas abordados no desenvolvimento do trabalho visando comprovao da utilidade do oramento como instrumento capaz de servir como parmetro para a fixao de limites ao Estado na criao de encargos sobre a propriedade do cidado. Espera-se que este trabalho alcance o objetivo de demonstrar que muito mais do que um instrumento de planejamento, execuo e controle dos gastos pblicos, o oramento pode ser tambm empregado como parmetro para a fixao de limites atividade arrecadadora estatal.

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CAPTULO 2 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

2.1. O ESTADO COMO ORGANIZAO EM BUSCA DO BEM COMUM

O Estado consiste numa organizao poltica, composta por um povo, que habita num dado territrio e que tem um governo dotado de soberania, destinado realizao de determinados fins. Essa breve definio identifica os elementos bsicos do Estado: a) o povo; b) o territrio; c) governo soberano e d) os fins colimados por ele. Na lio de Jos Afonso da Silva (1998):
Estado , [...], uma ordenao que tem por fim especfico e essencial a regulamentao global das relaes sociais entre os membros de uma dada populao sobre um dado territrio, na qual a palavra ordenao expressa a idia de poder soberano, institucionalizado. O Estado, como se nota, constitui-se de quatro elementos essenciais: um poder soberano de um povo situado num territrio com certas finalidades. E a constituio [...] o conjunto de normas que organizam esses elementos constitutivos do Estado: povo, territrio, poder e fins.

A definio acima destaca a palavra ordenao, considerando-a como a regulamentao global das relaes sociais entre os membros de uma dada sociedade. Entretanto, a viso de Alexandre Gropalli deixa de concentrar a ateno na ordenao e destaca os fins colimados pelo Estado, considerando que a realizao do bem comum se caracteriza como o elemento que norteia a construo da ordenao. Em outras palavras, o ordenamento jurdico, incluindo a Constituio, elaborado de tal modo que seja possvel o estabelecimento de uma organizao econmica, poltica, social e cultural, visando realizao do bem comum. Vislumbra-se da a existncia de dois paradigmas: o de Jos Afonso da Silva, que enfoca o ordenamento, enquanto conjunto de normas e o de Gropalli que focaliza com maior preponderncia os fins colimados pelo Estado, como elemento norteador para a elaborao do ordenamento, considerando-se que diante da necessidade de atendimento s necessidades bsicas e comuns do povo que se elabora uma ordenao, especificamente criada para permitir a existncia de uma sociedade harmoniosa, que tenha condies de desenvolvimento e perpetuao.

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Celso Ribeiro Bastos (BASTOS, 1996) afirma que o Estado no deixa de ser uma grande associao, [...] que existe para o atingimento de certos fins que dizem respeito aos interesses da prpria coletividade, convergindo com a noo de Gropalli, que prestigia os fins em relao ao ordenamento, que depende dos primeiros para o seu surgimento. Frise-se que o Estado brasileiro adotou a Repblica, que na lio de Roque Antnio Carrazza (2004, p. 49), corresponde a um tipo de governo, [...] fundado na igualdade formal das pessoas, em que os detentores do poder poltico exercem-no em carter eletivo, representativo (de regra), transitrio e com responsabilidade. Eis a dico do caput do art. 1, da Constituio Federal: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos: [...]. O tipo de governo republicano, adotado pelo dispositivo supra citado, indica que todos so donos da coisa pblica, razo pela qual no se admite, a exemplo do que ocorre na monarquia, a perpetuao do poder ao longo das geraes de uma famlia, exigindo-se, por esse motivo, a adoo de um sistema eleitoral, que contemple regras para a eleio daqueles que exercem os poderes do Estado, de tal maneira que se assegure a todos a igualdade de participao e atuao na gesto da coisa pblica. O modelo republicano de governo impe a igualdade, de conformidade com a seguinte lio:

Numa verdadeira Repblica no pode haver distines entre nobres e plebeus, entre grandes e pequenos, entre poderosos e humildes. que [...] nela no existem classes dominantes, nem classes dominadas. Assim, os ttulos nobilirquicos desaparecem e, com eles, os tribunais de exceo. Todos so cidados; no sditos. De fato, a noo de Repblica no se coaduna com os privilgios de nascimento e os foros de nobreza, nem, muito menos, aceita a diversidade de leis aplicveis a casos substancialmente iguais, as jurisdies especiais, as isenes de tributos comuns, que beneficiem grupos sociais ou indivduos, sem aquela correlao lgica entre a peculiaridade diferencial acolhida [...] e a desigualdade de tratamento em funo dela conferida [...]. Aceitando que todos os homens, indistintamente, possuem condies de pretender os mesmos direitos polticos, a Repblica impe o princpio da igualdade, como fulcro da organizao poltica. E o princpio

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da igualdade, como pacfico, tem um contedo prevalentemente negativo: a abolio e o afastamento dos privilgios. [...] Portanto, numa Repblica todos os cidados tm a mesma dignidade social e so iguais perante a lei, sem distino de condies sociais e pessoais (CARRAZZA, 2004, p. 49).

Num contexto social republicano, o Estado busca atingir o bem comum, os interesses da coletividade, como se ia afirmando anteriormente. Dessa forma, para o desenvolvimento de seus objetivos, o Estado depende de receitas, que consistem em recursos financeiros, com os quais pode custear as despesas destinadas realizao dos fins por ele definidos.

O importante reconhecer-se que o funcionamento do Estado conduz, necessariamente, existncia de uma atividade financeira consistente na obteno de recursos, na sua gesto e, ao final, na sua aplicao. uma atividade sem dvida, importante porque torna possvel a existncia das demais. Sabe-se que so hoje muitos os fins colimados pelo Estado: manuteno da ordem interna, asseguramento da defesa contra eventual inimigo externo, aplicao do Direito aos casos controvertidos (distribuio da justia), feitura das leis que regero a comunidade, prestao de servios pblicos, construo de estradas, fiscalizao de muitas atividades particulares, e at mesmo no campo social e econmico a presena do Estado faz-se sentir de forma acentuada (BASTOS, 1996, p. 2).

A atividade financeira do Estado consiste na obteno e arrecadao dos recursos financeiros, na custdia dos recursos em instituies bancrias sob sua guarda e responsabilidade para empreg-los na satisfao de obrigaes financeiras, decorrentes dos gastos pblicos, que na lio de Afonso Gomes Aguiar (2004, p. 24): [...] so concretizadas em benefcio geral da coletividade, na persecuo das finalidades estatais, [...] desenvolvidas atravs dos rgos da Administrao Pblica direta e indireta, das trs esferas governamentais, ou seja, da Unio, dos Estados e dos Municpios, segundo as autorizaes legais escritas. Para a obteno dos recursos destinados realizao do bem comum, o Estado utiliza mecanismos decorrentes da lei, que autorizam a prtica de atos coercitivos para cobrana de tributos, que so repassados para os diversos rgos estatais segundo regras prprias, dentre as quais, as regras de oramento, que sero estudadas no captulo 3 deste trabalho.

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2.2. RECEITAS PBLICAS

Para a realizao do bem comum, fim colimado pelo Estado, e que se amplia de acordo com o crescimento das necessidades de atendimento, o Estado obtm recursos de duas formas: a) por meio de emprstimos; b) por meio de receitas, que podem ser originrias ou derivadas. Ambas so denominadas ingressos pblicos e se destinam composio dos cofres da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. A diferena entre os emprstimos e as receitas reside no fato de que estas no precisam ser restitudas. Na lio de Cludio Borba, as receitas originrias so aquelas obtidas atravs da explorao do prprio patrimnio da administrao, por meio da venda de bens ou servios (BORBA, 2002, p. 5), enquanto que as receitas derivadas correspondem quelas em que o Estado aciona a sua condio de soberania, exigindo-as de forma compulsria, explorando financeiramente bens pertencentes ao patrimnio dos particulares (ibid., p. 6). Note que a distino entre as receitas pblicas originrias e as receitas pblicas derivadas consiste no acionamento da soberania estatal. As receitas pblicas originrias so adquiridas pelo Estado, por meio de explorao de seu patrimnio. H hipteses em que o Estado pode explorar a atividade econmica e quando o faz, f-lo em razo de imperativos da segurana nacional ou de relevante interesse coletivo, conforme dispe o caput do art. 173, da Constituio da Repblica. Quando o Estado exerce atividade econmica e explora seus prprios bens para a obteno de receitas, fica destitudo de privilgios, conforme dispe o art. 173, 2, da Constituio: As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado. A Constituio Federal estabelece no art. 20 quais so os bens da Unio, e no art. 26, so estabelecidos os bens dos Estados-membros. Ademais, o art. 99 do Cdigo Civil em vigor amplia a noo de patrimnio pblico:

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Art. 99. So bens pblicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas; II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado.

O art. 103 do Cdigo Civil, por sua vez, apresenta o conceito embrionrio de receita originria ao permitir que o patrimnio pblico seja remunerado, ao afirmar que: O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem. Portanto, quando o Estado explora os seus bens para a obteno de receitas, no emprega o seu poder soberano, configurando-se as receitas originrias, assim denominadas pelo fato de advirem da explorao dos prprios bens do Estado. Afonso Aguiar Gomes define receitas originrias como:
[...] aquelas angariadas pelas pessoas jurdicas de direito pblico dentro de suas fontes de receitas, decorrentes da explorao do patrimnio pblico, isto , de seus servios e bens, tais como a explorao do fornecimento de gua e esgoto; explorao de servio de telefonia; explorao dos servios dos correios e telgrafos; explorao de suas estradas de ferro; aluguis de implementos agrcolas e outros; aluguis de bens mveis e imveis; vendas de remdios produzidos em seus laboratrios e outras. Na obteno dessas receitas, no se utilizam os entes pblicos do seu Poder de imprio ou Poder Impositivo, por isso se dizer que as Receitas Originrias so facultativas e contratuais, visto que esses servios e bens so adquiridos espontaneamente pelos membros da comunidade (GOMES, 2004).

Quando o Estado cria regras para a arrecadao de receitas que compem o patrimnio dos cidados, por meio da instituio de tributos, diz-se que tais receitas so derivadas. Afonso Aguiar Gomes (2004) define as receitas derivadas como aquelas obtidas pelas entidades de direito pblico [...] dentro de suas fontes de receitas, mas no uso do seu Poder de Imprio ou Poder Impositivo, retirando-as, coercitivamente, por fora de lei, do patrimnio particular dos membros da

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comunidade. Dentre as receitas derivadas, destacam-se as receitas tributrias, que segundo Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 45) so as mais importantes no Estado Moderno. Lcido Sousa Franco define as receitas tributrias como aquelas: [...] que o Estado obtm mediante o recurso ao seu poder de autoridade, impondo aos particulares um sacrifcio patrimonial que no tem por finalidade puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecido, mas tem como fundamento assegurar a co-participao dos cidados na cobertura dos encargos pblicos ou prosseguir outros fins pblicos (citado por BASTOS, 1996, p. 45).

2.3. A INSTITUIO DE TRIBUTOS E SEUS PRINCPIOS J vimos no captulo anterior que o Estado funciona como uma grande organizao, que visa alcanar o bem comum. Seus elementos so: a) o povo; b) o territrio; c) o governo, dotado de soberania; e, d) os fins. Para a realizao de seus fins, o Estado depende de receitas para o atendimento das necessidades pblicas, que adquire por meio da explorao de seus prprios bens (receitas originrias) e tambm por meio da interveno no patrimnio privado, mediante a instituio de tributos (receitas derivadas). No entanto, a arrecadao depende da instituio do tributo, que s pode ocorrer dentro dos limites previamente estabelecidos na Constituio da Repblica, onde h restries atividade arrecadadora do Estado, que se consubstanciam em princpios. Na lio de Celso Antnio de Bandeira de Mello (2000, p. 748):

Princpio , por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, dispositivo fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. [...] Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representam insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.

Na definio acima apresentada, percebe-se que o sistema normativo

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composto de princpios e regras. Ambas so normas. Entretanto, os princpios tm contedo mais genrico e maior amplitude, definindo a lgica e a racionalidade do sistema normativo. Afonso Gomes Aguiar (2004, p. 40) define princpio como:

[...] a afirmao ou o conjunto de afirmaes extradas e organizadas em face da anlise procedida sobre dados esparsos, que servem de base construo das doutrinas edificadoras e sistematizadoras do conhecimento humano. , portanto, a afirmao ou o conjunto de afirmaes sobre o qual se estruturam todos os ramos do conhecimento humano, servindo-lhes de assento ou de justificativas para os conhecimentos doutrinrios tidos por verdadeiros.

Associando a noo de sistema normativo noo de princpio, Roque Antnio Carrazza (2004, p. 32-33) leciona:
O sistema jurdico ergue-se como um vasto edifcio, onde tudo est disposto em sbia arquitetura. Contemplando-o, o jurista no s encontra a ordem, na aparente complicao, como identifica, imediatamente, alicerces e vigas mestras. Ora, num edifcio tudo tem importncia: as portas, as janelas, as luminrias, as paredes, os alicerces, etc. No entanto, no preciso termos conhecimentos aprofundados de engenharia para sabermos que muito mais importantes que as portas e janelas (facilmente substituveis) so os alicerces e as vigas mestras. Tanto que, se de um edifcio retirarmos ou destruirmos uma porta, uma janela ou at mesmo uma parede, ele no sofrer nenhum abalo mais srio em sua estrutura, podendo ser reparado (ou at embelezado). J, se dele subtrairmos os alicerces, fatalmente cair por terra. De nada valer que portas, janelas, luminrias, paredes, etc. estejam intactas e em seus devidos lugares. Com o inevitvel desabamento, no ficar pedra sobre pedra. [...] tomadas as devidas cautelas que as comparaes impem, estes alicerces e estas vigas mestras so os princpios [...], ora objeto de nossa ateno.

Portanto, os princpios so normas jurdicas que compem os alicerces, as vigas mestras do sistema legal, dotadas de carter genrico e interpretativo das regras jurdicas, de tal maneira que seja possvel a aplicabilidade e eficcia do sistema como um todo orgnico e unitrio. Apresentadas as breves noes acerca do que se deve entender por princpio, passamos ao estudo dos princpios que devem ser observados para a instituio de tributos.

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2.3.1. ESTRITA LEGALIDADE TRIBUTRIA

O princpio da legalidade est consagrado no art. 5, inciso II, da Constituio da Repblica, nos seguintes termos:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas, a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] II ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, seno em virtude de lei.

A regra de que ningum pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, a no ser que exista previso em lei, corresponde a uma garantia fundamental, que limita a atuao do Estado em relao aos cidados. Diante do princpio da legalidade, o Estado e os indivduos encontram seus limites de atuao nos contornos estabelecidos pela lei. Isso significa dizer que ningum obrigado a contribuir para a composio da receita pblica sem que exista uma descrio legal rigorosa acerca das hipteses que ensejam a cobrana de quaisquer valores componentes de seu patrimnio. Todo o cidado sofre a incidncia do tributo sobre a sua vida. Essa realidade facilmente constatvel diante do conhecimento de que no h quem independa da compra e venda de produtos e servios e de que a aquisio de referidos bens (produtos e servios) importa no pagamento dos valores neles embutidos, dentre os quais, incluem-se alm daqueles que se referem mo-de-obra, fabricao e transporte os tributos exigidos pelo Estado. Contudo, a exigibilidade do tributo, que corresponde possibilidade de o Estado exigir seu pagamento, s pode advir diante da imposio de referido tributo em lei. Como j foi referido acima, o Estado de direito, adotado pelo caput do art. 1, da Constituio Federal, exige a submisso ao imprio da lei, de forma que s se pode exigir um tributo, diante de sua previso legal. Mas esse princpio no se subsume apenas necessidade de previso legal para a cobrana de um tributo. Exige, ainda, que a Constituio autorize sua instituio, o que significa dizer que toda a espcie de tributo que pode vir a ser

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exigida do contribuinte, por meio da imposio legal, depende de prvia permisso constitucional. que a Constituio a lei mxima e fundamental do Estado. Nela esto contidas as limitaes ao exerccio do poder estatal. A liberdade uma das garantias asseguradas aos cidados, razo pela qual no se pode invadir o mbito patrimonial dos cidados sem que exista previso em lei que permita que o Estado possa exigir o pagamento de um tributo. Entretanto, se no houvesse parmetros limitativos para que o Estado institusse tributos, que grau de concretude teria o direito de liberdade dos cidados? Por essa razo, a Constituio estabelece taxativamente quais so as hipteses em que se admite que o Estado institua o tributo. Nesse sentido, instituir significa criar. Note que a Constituio no cria tributo, ela apenas estabelece a repartio de competncia para os entes federativos e as espcies que podem vir a ser criadas. Alis, essa a lio de Alexandre de Moraes (2008, p. 842):

A Constituio Federal, em regra, no institui tributos, mas sim estabelece a repartio de competncia entre os diversos entes federativos e permite que os instituam com observncia ao princpio da reserva legal. [...] No ensinamento de Aliomar Baleeiro, a lei criadora do tributo a da pessoa jurdica constitucionalmente competente para decret-lo e s ela.

Nesse passo, importa distinguir a instituio da cobrana do tributo. A instituio se refere criao do tributo em lei. Instituir o tributo significa fazer surgir a possibilidade de sua cobrana, o que se faz por meio do estabelecimento do tributo em lei. A cobrana sucede instituio. Nenhum tributo pode ser cobrado ou exigido sem que tenha sido institudo em lei. A competncia para a instituio de tributos est prevista na Constituio nos artigos 153 a 156. O art. 153 dispe: Compete Unio instituir impostos sobre [...]; o art. 154 dispe que: A Unio poder instituir: [...]; o art. 155 dispe que: Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: [...]; e, por fim, o art. 156, dispe: Compete aos Municpios instituir impostos sobre: [...]. Note-se que em todos os dispositivos constitucionais referidos, h o emprego do verbo instituir. Ora, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios tm limites impostos pela Constituio Federal para a criao de tributos.

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Quando o texto constitucional afirma que referidos entes da Federao tm competncia para instituir um dado tributo, est afirmando que o ente federativo tem uma faculdade, ou seja, pode vir a criar o tributo, porque est autorizado constitucionalmente a faz-lo. Se o ente decide pela criao do tributo, dever institu-lo por meio de lei. Nisto repousa a essncia do princpio da legalidade, que est esculpido na Constituio da Repblica, no art. 150, inciso I, nos termos que segue: Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: I exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea [...]. Da redao do inciso I, do art. 150, da Constituio da Repblica, verifica-se que nenhum ente federativo pode exigir tributo sem que esteja estabelecido em lei. Portanto, a Constituio delimita os fatos capazes de gerar ao ente federativo a possibilidade de instituio de um tributo a eles atrelado. Dessa forma, possvel ao Estado estabelecer a cobrana sobre a circulao de mercadorias e servios, porque a Constituio autoriza que os Estados-membros instituam referido tributo. No entanto, o Estado-membro tem a faculdade de se abster de elaborar uma lei para a cobrana do tributo. No h obrigatoriedade na sua instituio, entretanto, se o Estado quiser exigir referido tributo, dever institu-lo por meio de lei. Portanto, a exigibilidade do tributo est atrelada sua instituio por meio de lei, sem a qual no possvel exigir a sua cobrana.

2.3.2. ANTERIORIDADE

Pelo princpio da anterioridade, um tributo s pode ser cobrado se for institudo no exerccio anterior. O exerccio financeiro corresponde ao ano civil, conforme se ver no captulo 3, no estudo do princpio da anualidade. Por ora importa destacar que o art. 150, inciso III, alnea b, dispe que vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.

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Portanto, para que um tributo seja cobrado, necessrio que haja instituio em ano anterior ao ano em que a exigibilidade se torne possvel. Contudo, a exigibilidade do tributo ainda se restringe a mais um limite, previsto na alnea c, do inciso III, do art. 150, da Constituio: o prazo de noventa dias entre a data de publicao da lei e o da exigibilidade do tributo. Com efeito, o art. 150, III, c, dispe que Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e os Municpios vedado cobrar tributos antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alnea b. Destarte, se a lei que institui ou majora um tributo publicada no dia 31 de dezembro de um ano, a exigibilidade de referido tributo, em decorrncia da anterioridade, surge apenas a partir do dia 1 de abril do ano seguinte, pois a despeito de a lei ter sido publicada no exerccio anterior, submete-se, ainda, ao prazo de noventa dias, por fora do disposto no art. 150, III, alnea c, da Constituio Federal. O princpio da anterioridade comporta algumas excees. H excees em relao obrigatoriedade da previso em exerccio anterior e tambm excees quanto ao prazo de noventa dias para a exigibilidade do tributo. Os tributos previstos no art. 148, I; 153, I, II e V; e, 154, II1 constituem exceo ao princpio da anterioridade, tanto em relao ao aspecto anual, quanto tambm em relao ao aspecto dos noventa dias. J o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), previsto no art. 153, IV, da Constituio Federal, constitui exceo ao princpio da anterioridade em seu aspecto anual; enquanto que o Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR), previsto no art. 153, III, bem como a fixao da base de clculo dos impostos sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA), previsto no art. 155, III, e o Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), previsto no art. 156, I, todos da Constituio da Repblica, constituem excees ao princpio da anterioridade, no que diz respeito submisso ao prazo mnimo de noventa dias de
Os tributos referidos nos artigos constitucionais citados so os seguintes: a) art. 148, I (emprstimos compulsrios destinados ao atendimento de despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua iminncia); b) art. 153, I (Imposto sobre importao); c) art. 153, II (Imposto sobre Exportao); d) art. 153, V (Impostos sobre crdito, cmbio, seguro, e outras operaes de crdito); e, e) art. 154, II (impostos extraordinrios em decorrncia de guerra externa ou em sua iminncia, compreendidos ou no em sua competncia tributria e que sero gradativamente suprimidos, to logo cessem as causas de sua criao).
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publicao, conforme regra o art. 150, 1, do texto constitucional.

2.3.3. IRRETROATIVIDADE

A lei tributria no pode alcanar fatos pretritos. Note que o princpio da anterioridade exige certo decurso temporal entre a publicao da lei que institui o tributo e a sua efetiva cobrana, enquanto que a irretroatividade no permite que a lei alcance fatos pretritos. Trata-se de uma garantia que tem o cidado de no ser onerado em sua riqueza por um fato que anteriormente no gerava a cobrana de um tributo. Inscrita no art. 150, III, a, da Constituio Federal, o dispositivo era desnecessrio diante do que dispe o art. 5, XXXVI, do mesmo diploma legal, onde, no magistrio de Paulo de Barros Carvalho (1998, p. 116), encontra-se regra de mesmo contedo axiolgico, uma vez que:

O simples vedar que a lei no prejudique o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada, seria o bastante para obstar qualquer incurso do legislador dos tributos pelo segmento dos fatos sociais que, por se terem constitudo cronologicamente antes da edio legal, ficariam a salvo de novas obrigaes. [...] Qual o motivo do zelo constitucional? [...] pelo ngulo histrico ou sociolgico encontraram alguns escritores a explicao do fato. Com efeito. O enunciado normativo que protege o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada, conhecido como princpio da irretroatividade das leis, no vinha sendo, bom que se reconhea impedimento suficientemente forte para obstar certas iniciativas de entidades tributantes, em especial a Unio, no sentido de atingir fatos passados, j consumados no tempo, [...] Isso marcou decisivamente ... e, na primeira oportunidade, que ocorreu com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte, fez empenho em consignar outra prescrio explcita, dirigida rigorosamente para o territrio das pretenses tributrias, surgindo, ento, o princpio que falamos.

Encerrando o tratamento do princpio da irretroatividade da lei tributria, cabe mencionar que o mesmo ocorreu em relao ao princpio da legalidade e tambm da igualdade. O abuso perpetrado pelo Estado fez surgir no texto constitucional as normas explcitas e especficas ao campo tributrio, com o escopo de afastar a atuao arbitrria estatal nesse campo.

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2.3.4. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

O princpio da capacidade contributiva encontra previso constitucional no art. 145, 1, onde se l que: Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte [...]. O princpio da capacidade contributiva no deixa de ser uma conseqncia do princpio da isonomia, acerca do qual se expressou Ruy Barbosa da seguinte maneira: A regra da igualdade no consiste seno em aquinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada desigualdade natural, que se acha a verdadeira lei da igualdade [...]. Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e no igualdade real. Tratando da capacidade contributiva, Roque Antnio Carrazza (2004, p. 77) afirma que referido princpio:

[...] hospeda-se nas dobras do princpio da igualdade e ajuda a realizar, no campo tributrio, os ideais republicanos. Realmente, justo [...] que quem, em termos econmicos, tem muito pague, proporcionalmente, mais imposto do que quem tem pouco. Quem tem maior riqueza deve, em termos proporcionais, pagar mais imposto do que quem tem menos riqueza. Noutras palavras, deve contribuir mais para a manuteno da coisa pblica. As pessoas, pois, devem pagar impostos na proporo dos seus haveres, ou seja, de seus ndices de riqueza.

Neste ponto, mister distinguir entre proporcionalidade e progressividade. A primeira ataca o princpio da capacidade contributiva, gerando uma situao de desigualdade, na medida em que faz com que pessoas economicamente mais fracas paguem as mesmas alquotas cobradas daquelas economicamente mais abastadas. que a incidncia da mesma alquota para todos gera desigualdade, na medida em que muito mais difcil dispor de 1 (um) para aquele que ganha 10 (dez), do que dispor de 10 (dez) para aquele que ganha 100. A soluo para a desigualdade acima referida solucionada pela adoo da progressividade das alquotas, a exemplo do que ocorre com a cobrana do Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (art. 153, III, Constituio Federal).

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2.3.5. NO CONFISCO

O princpio do no confisco, tambm conhecido como o princpio da proibio da confiscatoriedade, est consagrado no art. 150, inciso IV, da Constituio da Repblica, onde se l que vedado utilizar tributo com efeito de confisco. Na lio de Roque Antnio Carrazza (1998, p. 89), [...] o princpio da no confiscatoriedade limita o direito que as pessoas polticas tm de expropriar bens privados. Contudo, at que ponto se pode afirmar que as pessoas polticas no esto extrapolando o poder que detm para impor tributos sobre os bens privados? Essa questo debatida por Paulo de Barros Carvalho (1998, p. 117), que afirma que a temtica sobre as linhas demarcatrias do confisco, em matria de tributo, decididamente no foi desenvolvida de modo satisfatrio, podendo-se dizer que sua doutrina est ainda por ser elaborada. A questo de saber qual o limite que separa a poro patrimonial privada passvel de tributao daquela que no pode ser alcanada pela incidncia do tributo suscita debates. Ainda na esteira de Paulo de Barros Carvalho (id.):

Dos inmeros trabalhos de cunho cientfico editados por autores do assim chamado direito continental europeu, nenhum deles logrou obter as fronteiras do assunto, exibindo-as com a nitidez que a relevncia da matria requer. Igualmente, as elaboraes jurisprudenciais pouco tm esclarecido o critrio adequado para isolar-se o ponto de ingresso nos territrios do confisco. Todas as tentativas at aqui encetadas revelam a complexidade do tema e, o que pior, a falta de perspectivas para o encontro de uma sada dotada de racionalidade cientfica. [...] De evidncia que qualquer excesso impositivo acarretar em cada um de ns a sensao de confisco. Porm, o difcil detectarmos os limites. Haver sempre uma zona nebulosa, dentro da qual as solues resvalaro para o subjetivismo.

No h como negar que o princpio do no confisco guarda ntima relao com o princpio da capacidade contributiva. Com efeito. Ao estabelecer a capacidade econmica dos cidados, o Estado verifica quem pode lhe financiar para desincumbir-se do dever que tem de prestar os servios pblicos e atingir o seu fim, isto , a realizao do bem comum.

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H tambm uma relao entre o princpio do no confisco com o princpio da isonomia, na medida em que se estabelecem valores mnimos e situaes fticas que ensejam a tributao. Assim que o imposto sobre a renda s incide sobre aqueles que ganham remunerao superior a determinado valor mnimo e o pagamento do imposto sobre a propriedade de veculos automotores, bem como do imposto predial e territorial urbano s incidem sobre aqueles que sejam proprietrios de veculo automotor e de imvel, respectivamente, revelando-se com essas situaes, que a tributao incide sobre fatores de riqueza que se revelam pela propriedade de bens dos cidados. Contudo, necessrio reconhecer que h tributos que por se incorporarem ao preo dos bens sobre os quais incidem, acabam por esconder o confisco. O Imposto sobre produtos industrializados (IPI) um dos exemplos de tributao que se incorpora ao preo do bem, sem que o consumidor se d conta da quantidade de tributao que sobre ele recai. Se de um lado no se pode afirmar com exatido quando h e quando no h confisco, em face da necessidade de se avaliar caso a caso, de outro, possvel e at necessrio que se encontrem mecanismos que permitam aos representantes dos poderes do Estado conhecer com maior exatido quais so os valores demandados para o cumprimento de sua funo de realizar o bem comum. E nesse sentido, que se ver a importncia do sistema oramentrio brasileiro, que por meio de seus instrumentos pode funcionar como um dos mecanismos acima referidos. Eis a a razo pela qual se fez referncia a este princpio. De todo o modo, importa destacar que os princpios acima referidos formam um conjunto que informa o quadro orgnico de normas fundamentais e gerais de Direito Tributrio vigentes, conforme lio de Geraldo Ataliba, citada por Alexandre de Moraes (2008, p. 841). No item 3.1. deste trabalho se far uma breve explanao acerca do que se deve entender por sistema. Por ora o que importava era a referncia aos princpios que foram acima estudados.

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CAPTULO 3 DO ORAMENTO

3.1. ORIGEM E DEFINIO DE ORAMENTO

H um consenso entre os estudiosos do oramento de que o seu surgimento tenha ocorrido no sculo XIII, na Inglaterra, durante o governo de John Lackland (o rei Joo Sem Terra), em razo da atuao dos senhores e bares feudais, que estavam incomodados diante da excessiva carga tributria. Diante da ausncia de restries para a instituio de novos tributos poca, os senhores e bares feudais submeteram a criao de novos tributos ao consentimento do Conselho do Reino, que foi normatizada no art. 12 da Magna Charta Libertatum. De acordo com Afonso Aguiar Gomes (2004), o Conselho do Reino se converteu posteriormente na Cmara dos Comuns e comeou a exigir que o rei demonstrasse a aplicao dos recursos autorizados, para fins de fiscalizao e controle do resgate do numerrio pblico. Eduardo Marcial Ferreira Jardim (2004) noticia a existncia do consenso doutrinrio sobre o surgimento do oramento. Entretanto, consultando a obra de Pinto Ferreira (citado por JARDIM, 2004), informa que antes da Magna Carta de Joo Sem Terra, de 1215, o oramento j havia sido concebido em Portugal, no ano de 1211, na cidade de Coimbra. E, buscando mais detalhes acerca do evolver do instituto, leciona: Antes mesmo de Portugal, a prtica oramentria conviveu com o governo da Pennsula Ibrica, tanto que existe um documento datado de 31 de maro de 1091, da lavra de Afonso VI, referindo-se cobrana de um tributo extraordinrio e ao consentimento dos contribuintes. No magistrio de Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 73), o oramento ganhou relevo poltico na poca em que os Legislativos procuraram controlar os respectivos Poderes Executivos [...] poca do liberalismo. Uma lio de Lcido Sousa Franco (citado por BASTOS, p. 73-74) esclarece um pouco mais acerca da evoluo do oramento:

A instituio oramental est intimamente ligada na sua gnese afirmao do liberalismo poltico, apesar de muitos dos seus princpios resultarem j de velhas aspiraes populares que se foram impondo

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aos monarcas, no sentido, por exemplo, da necessidade de precederem audio das Cortes antes de lanarem quaisquer impostos. Este movimento foi-se generalizando ao longo da Idade Mdia, sofrendo um recuo a partir do sculo XVI com o absolutismo monrquico. Foi nomeadamente na Inglaterra que, aps as revolues liberais do sculo XVII, que se foi desenhando a instituio oramental. No entanto, ela teria uma consagrao mais exata, particularmente no que diz respeito aos aspectos de autorizao poltica na Frana (com a Revoluo Francesa) e nos Estados Unidos (aps a sua independncia e com base na Constituio de 1787). Na seqncia da Revoluo Francesa, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado e a Constituio Monrquica de 1791 vieram afirmar a competncia exclusiva do rgo legislativo para fixar as despesas pblicas e repartir os impostos, firmando de uma forma mais precisa o contedo do oramento. Na generalidade das democracias, a partir do sculo XIX, generalizouse a instituio oramental, em regra a partir da autorizao parlamentar e de controles rigorosos da cobrana das receitas, da efetivao das despesas e da gesto dos dinheiros pblicos. Mesmo nos Estados autoritrios esses critrios e regimes se foram reforando formalmente, embora sem o contedo representativo e com concentrao de competncias oramentais nas mos dos Governos e da Administrao Central.

Tais fatos revelam que o aprimoramento do sistema que resultou no que hoje se denomina oramento foi conquistado ao longo de sculos. O controle da arrecadao e dos gastos pblicos pelo Poder Legislativo criou as primeiras noes a respeito do oramento como atualmente se conhece e ampliaram-se as noes acerca do instituto, na medida em que houve aumento das funes do Estado e de sua posio perante a ordem econmica. No Brasil, a Constituio Federal de 1824 estabeleceu no art. 36, inciso I, que era [...] privativa da Cmara dos Deputados a iniciativa: I sobre os impostos, sendo que o art. 172 dispunha que o Ministro do Estado da Fazenda receberia dos outros ministros os oramentos relativos s despesas das suas reparties, apresentando-os Cmara dos Deputados anualmente, to logo estivessem reunidas, num balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e tambm um oramento geral de todas as despesas pblicas do ano seguinte e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas, o que correspondia a um planejamento oramentrio. Depois disso, surgiu o Ato adicional, Lei n 16 de 12 de agosto de 1834, que estabeleceu que as Assemblias Legislativas Provinciais podiam fixar as despesas

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municipais e provinciais e os impostos para elas necessrios, contanto que no prejudicassem as imposies gerais do Estado e as Cmaras Municipais passaram a poder propor os meios de ocorrer s despesas dos seus municpios (art. 10, 5, Lei 16/34). A partir da surgiu o oramento, que nos dias atuais, em nvel federal, conta com a edio de uma lei denominada de Lei Oramentria Anual, onde se apresenta a previso do montante das receitas que sero arrecadadas pela Unio, bem como da previso de gastos das reparties que compem os rgos do Poder Executivo, Legislativo e Judicirio. A Lei Oramentria Anual (LOA) vigente a Lei 11.647, de 24 de maro de 2008, que ser abordada no ltimo captulo deste trabalho. Para encerrar este captulo, uma definio de oramento se faz necessria. Antnio Lcido de Sousa Franco define o oramento como uma previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao em cada ano. A definio do financista acima referida no menciona de quem advm a autorizao para que a administrao realize a arrecadao (cobrar receitas) e realize despesas. Por essa razo, importa apresentar a definio de Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 74), para quem o oramento [...] uma pea jurdica, visto ser aprovado pelo Legislativo para vigorar como lei dispondo sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. Fernand Baudhuin (citado por JARDIM, 2004, p. 75), da Universidade de Louvain define oramento como [...] um ato legislativo contendo o quadro de receitas e despesas previstas por um perodo determinado, o qual se constitui de regras mestras que servem ao Poder Executivo e Administrao no seu mister infralegal. Uma ltima lio de Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 74) merece ser citada: Sua inspirao ltima (do oramento) de se tornar um instrumento de exerccio da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermdio de seus mandatrios, de s verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadaes

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tributrias que estiverem autorizadas na lei oramentria.

3.2. ASPECTOS DO ORAMENTO

De acordo com os estudiosos do oramento, podem ser destacados quatro aspectos, que sero analisados a seguir.

3.2.1. ASPECTO JURDICO

Em relao ao aspecto jurdico do oramento, h uma discusso acerca de sua natureza, sendo possvel identificar ao menos trs correntes doutrinrias: A primeira delas entende que o oramento se constitui num ato administrativo, em razo da generalidade, abstrao e impessoalidade da lei. Para essa corrente, o oramento estabelece os gastos de cada um dos rgos dos Poderes (pessoal), afastando-se da generalidade, o que

descaracterizaria a sua natureza legislativa, a despeito de sua abstrao. A segunda corrente entende que o oramento um ato-condio. Explicam que a fixao da despesa consiste em um ato administrativo, pois cada rgo realiza uma proposta oramentria, sendo possvel ao Poder Legislativo autorizar ao Poder Executivo o emprego das receitas para o pagamento das despesas apontadas pelos rgos e entidades, revelando-se da um aspecto de lei, na medida em que os gastos se vinculam autorizao legislativa. Portanto, o oramento seria um ato administrativo, analisando-se o aspecto da elaborao da proposta oramentria, condicionado autorizao legislativa. Uma ltima corrente entende que o oramento consiste em uma lei, pois o oramento obedece s regras constitucionais necessrias para a aprovao de uma lei, alm de ser elaborada por uma Casa Legislativa, a despeito de ser de iniciativa do Poder Executivo, conforme dispe o art. 165, inciso III, da Constituio da Repblica. Alguns doutrinadores combatem a ltima corrente, alegando que o oramento no pode ter natureza de lei, em razo do contedo de que trata. Para estes, a lei s pode tratar de norma de comportamento, e necessita se revestir de generalidade, abstrao e impessoalidade.

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Quanto ao aspecto jurdico, atualmente prevalece o entendimento de que o oramento uma lei, mesmo at porque o art. 165, caput, dispe que: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: [...] III os oramentos anuais. Destarte, a Constituio Federal, Lei Maior do Estado brasileiro, definiu a natureza jurdica do oramento, razo pela qual se afastam as primeiras correntes apresentadas. A discusso acerca da natureza jurdica do oramento tem sua importncia na medida em que se discute a possibilidade de sua modificao ou revogao. que por vezes, faz-se necessria a abertura de crditos suplementares e de crditos especiais, referidos no art. 167, inciso V, da Constituio Federal. No momento em que se afirma que o oramento tem natureza legislativa, nos termos do art. 165, inciso III, da Lei Maior, pode-se afirmar que a abertura dos crditos suplementares e especiais tambm depende de autorizao legislativa, vez que por meio de lei que se altera outra lei.

3.2.2. ASPECTO POLTICO

A realizao do oramento pblico depende de autorizao do Poder Legislativo, que controla a distribuio dos gastos pblicos, ao analisar o projeto de Lei apresentado pelo Poder Executivo para o ano, de tal maneira que os programas governamentais ou despesas sejam destinados s atividades que interessam s classes menos favorecidas, como sade, educao, habitao, etc. J foi dito no captulo 1 deste trabalho que as necessidades pblicas aumentam na medida em que cresce a complexidade das sociedades modernas. O Estado se destina realizao do bem comum e, na busca do cumprimento de sua misso, para atendimento de referidas necessidades, que se revestem de carter prioritrio, precisa no apenas arrecadar, mas planejar e tambm gerir referidos recursos, definindo normas de aplicao, fiscalizao e prestao de contas do numerrio. Dessa forma, o controle exercido pelos rgos do Poder Legislativo em relao aos gastos apresentados em proposta apresentada por iniciativa do Poder

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Executivo funciona como um fator de equilbrio entre o Poder Executivo e o Legislativo.

3.2.3. ASPECTO ECONMICO

O oramento pblico se baseia no Produto Nacional Bruto, de onde se extrai uma parcela para o desenvolvimento das aes governamentais. Sendo assim, o Estado pode acompanhar o comportamento econmico da sociedade em diversos setores, estimulando o consumo e o investimento ou retraindo tal comportamento, de acordo com cada momento da vida econmica do Estado. Se houver desemprego, parte do oramento pode ser utilizada para realizao de servios e obras para que se estimule a gerao de emprego. Pode-se utilizar tambm parte do oramento para se combater a inflao (poltica antiinflacionria). Portanto, o oramento tem um aspecto econmico como instrumento de combate inflao, gerao de empregos e redistribuio de rendas nacionais.

3.2.4. ASPECTO TCNICO-CONTBIL

O aspecto tcnico-contbil do oramento se revela na obrigatoriedade da apresentao de uma planilha onde se apresentam as receitas e as despesas do Estado. Essa obrigao surgiu no art. 172, da Constituio de 1824, onde se exigia do Ministro do Estado da Fazenda a apresentao de um balano geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e de um oramento geral das despesas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas, como j mencionado anteriormente. Depois, o art. 34 da Constituio de 1891 e o art. 39, 2 da Constituio de 1934 repetiram tal obrigatoriedade. A Constituio de 1937 tratou mais largamente do oramento (arts. 67 a 72) e utilizou pela primeira vez a expresso Lei oramentria.

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A Constituio de 1946 tratou da matria com a mesma dignidade dada pela Constituio de 1937. A Constituio de 1967 ampliou ainda mais o tratamento do oramento, estabelecendo pela primeira vez o oramento plurianual, em seu art. 63. J a Constituio Federal de 1988 estabeleceu, no art. 165, os princpios da anualidade, da universalidade e da unidade do oramento, que sero estudados a seguir, juntamente com outros princpios, referidos por Afonso Aguiar Gomes e Jos Afonso da Silva.

3.3. PRINCPIOS DO ORAMENTO

O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, apesar de serem leis distintas tm um entrelaamento entre si, numa conexo de relao e dependncia entre todas, de modo que elas compem um sistema, denominado sistema oramentrio brasileiro. Referido sistema fica condicionado a determinados princpios, razo pela qual se dedica este breve captulo para o tratamento do tema.

3.3.1. ANUALIDADE

O oramento de cada pessoa federativa tem sua vigncia limitada ao perodo do ano financeiro, que em razo do que dispe o art. 34, da Lei n 4.320/64, coincide com o ano civil, portanto, 1 de janeiro a 31 de dezembro. O princpio da anualidade representa uma manifestao da segurana jurdica, ao menos por duas razes: a) limita o poder interventivo do Estado, por exigir que os mandatrios do povo votem e aprovem a cada ano o respectivo oramento; e, b) viabiliza, ainda que no completamente, a realizao dos objetivos pblicos. Eduardo Maral de Oliveira Jardim (2004, p. 38) ensina que pelo princpio da anualidade evita-se a adoo de um perodo mais amplo, que poderia desequilibrar a atuao do Estado, quer pela estipulao de poderes excessivos ao Executivo, como meio de tornar exeqvel um oramento a longo prazo, quer, na hiptese

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inversa, pela restrio dos poderes do Executivo, comprometendo, assim, o prprio interesse pblico. Com efeito, o Estado no pode ficar totalmente restrito em sua atuao. O engessamento da possibilidade de realizar despesas refletiria negativamente no alcance dos fins estatais. Por outro lado, a autorizao irrestrita ao Poder Executivo para a utilizao das receitas arrecadadas sem a fixao de um limite temporal, para fins de controle do equilbrio entre gastos e receitas, tambm seria prejudicial aos interesses do Estado, enquanto associao. O princpio da anualidade oramentria seguido na grande parte dos Estados modernos e, tal como o Brasil, Argentina, Blgica, Frana, Holanda e Sua, dentre outros pases, adotam o ano civil como ano financeiro. Contudo, o ano oramentrio na Itlia se inicia em 1 de abril, enquanto que nos Estados Unidos, inicia-se em 1 de outubro (2004, p. 38). Foi referido anteriormente neste captulo que a anualidade viabiliza, ainda que no completamente, a realizao dos objetivos pblicos. Essa referncia decorre da constatao de que h finalidades pblicas (bens e servios destinados ao atendimento de interesses e necessidades pblicas) que no podem ser atingidas em um nico exerccio financeiro. Tratando dessa questo, Eduardo Marcial Ferreira Jardim (2004, p. 38) explica que:

[...] o princpio da anualidade admite atenuaes, as quais, ao contrrio de infirmarem o seu contedo, antes o confirmam. Assim, por considerar que certas obras no podem ser iniciadas e concludas no mesmo exerccio financeiro, em face de sua dimenso, a soluo encontrada para conciliar a anualidade com esses objetivos governamentais repousa nas autorizaes plurianuais, que, uma vez aprovadas, tm fora vinculante com relao aos ciclos oramentrios subseqentes.

3.3.2. UNIDADE

Pelo princpio da unidade, estabelece-se que cada ente federativo s pode elaborar um nico oramento para o exerccio financeiro, no qual se consolidem todas as suas despesas e receitas. Este princpio encontra-se previsto no art. 3 da Lei n 4.320/64, que dispe:

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A Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei. O art. 107, pargrafo nico, da Lei n 4.320/64 dispunha que os oramentos das autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista eram aprovados por decreto do Poder Executivo, separadamente ao oramento central. Contudo, atualmente, por fora do art. 165, 5, III, da Constituio de 1988, princpio da unidade exige que os oramentos tambm dessas entidades estejam referidos no oramento anual. Portanto, o art. 165, 5, III, da Constituio Federal, revogou o pargrafo nico do art. 107, da Lei n 4.320/64.

3.3.3. UNIVERSALIDADE

Todas as despesas e receitas do ente federativo devem constar na totalidade (sem nenhuma deduo) no oramento anual. Este princpio encontra seus fundamentos legais nos artigos 3 e 6 da Lei n 4.320/64. O primeiro dispe que a Lei Oramentria deve compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crditos, autorizadas em lei, excluindo-se, de conformidade com o pargrafo nico do referido dispositivo, porm, as operaes de crdito por antecipao de receita, as emisses de papel moeda e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros. A obrigatoriedade da incluso das operaes de crdito autorizadas em lei possibilita ao Poder Executivo a utilizao de tais recursos no exerccio sem quaisquer embaraos, vez que toda a realizao de despesa precisa estar previamente fixada na Lei Oramentria Anual. Como se viu acima, o pargrafo nico do art. 3 veda a incluso de operaes de crdito por antecipao de receita, as emisses de papel moeda e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros. Cabe elucidar a razo da no incluso de tais valores na Lei Oramentria Anual, que decorre da distino entre as receitas oramentrias, tambm chamadas de receitas apropriadas, e as receitas extra-oramentrias.

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As receitas oramentrias correspondem aos recursos financeiros que afetam o patrimnio pblico quantitativa ou qualitativamente. Ensina Afonso Gomes Aguiar (2004, p. 72) que:

A afetao qualitativa do patrimnio diz respeito mudana de uma conta para outra deste patrimnio, sofrido por determinado bem patrimonial: um veculo de propriedade do ente pblico e registrado na conta patrimonial denominada Ativo Permanente. Alienado esse bem de propriedade do ente pblico, o dinheiro resultante dessa transao, que de sua propriedade, passa a ser registrado na conta Ativo Financeiro. Como se v do exemplo citado, o patrimnio no sofreu qualquer aumento ou diminuio do seu valor; tendo havido apenas mudana de conta patrimonial em razo da mudana da natureza do novo bem patrimonial (dinheiro). Ocorrendo essa hiptese, diz-se que o patrimnio foi afetado qualitativamente.

Ainda seguindo a lio do professor acima citado, ocorre afetao quantitativa quando um valor de propriedade do patrimnio pblico sofre um aumento em seu valor ao ser recolhido. Toda a receita oramentria produz uma afetao qualitativa ou quantitativa em favor dos cofres pblicos. Quando uma entrada financeira no ingressa de modo definitivo nos cofres pblicos, razo pela qual no afeta nem qualitativa e nem quantitativamente os cofres pblicos, tem-se as chamadas receitas extra-oramentrias, que consistem em receitas que so confiadas guarda e responsabilidade do ente pblico. No so apropriveis pelo ente pblico, devendo ser devolvidas aos legtimos proprietrios, em tempo oportuno. Caues, fianas, restos a pagar, salrios no reclamados, reteno de consignaes feitas em folha de pagamento de servidores e operaes de crdito a curto prazo para atender a deficincia de caixa, bem como as operaes de emisso de papel-moeda no afetam qualitativa ou quantitativamente o patrimnio pblico, razo pela qual no so includos no oramento anual. O segundo dispositivo citado dispe que: Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.

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3.3.4. LEGALIDADE

O princpio da legalidade j foi analisado quanto atividade financeira do Estado, no captulo 1.3 deste trabalho. Viu-se que a legalidade uma caracterstica do Estado de direito, onde funciona como limite de atuao estatal em relao aos cidados, na medida em que estabelece restries prpria atuao estatal, que s pode impor a cobrana de tributos, na medida em que haja previso legal, e como veremos adiante, na medida tambm em que se estabelece na previso oramentria, um parmetro que restringe a instituio de novos tributos, preservando-se o patrimnio dos cidados. Vale repetir que este princpio encontra seu fundamento no art. 5, inciso II, que dispe: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, seno em virtude de lei. O oramento um programa de trabalho, que pode ser executado pelo Estado, em razo de sua natureza jurdica de lei, como foi apontado no item 3.2.1., o que significa dizer, em razo de autorizao legislativa dos valores nele referidos e previamente destinados para a realizao das despesas previamente referidas.

3.3.5. EXCLUSIVIDADE

O princpio da exclusividade tem previso no art. 165, 8, da Constituio Federal, onde se estabelece a proibio da introduo de matrias que no se refiram previso de receitas e fixao de despesas na lei oramentria, admitindo-se por exceo de natureza legal: a) a autorizao para abertura dos crditos suplementares; b) contratao de operaes de crdito (mesmo quando destinados antecipao da receita). Ensinam J. Teixeira Machado Jnior e Heraldo da Costa Reis (MACHADO JNIOR E REIS, 1998, p. 22) que as excees acima referidas encontram-se no art. 7 da Lei n 4.320/64, mas se submetem a determinadas coordenadas, a saber:

1 abrir crditos suplementares at determinada importncia, que fica como uma faculdade do Executivo pedir e o Legislativo conceder, o que

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o Executivo no pode pedir nem o Legislativo conceder so crditos ilimitados, porque para tanto esto includos na vedao do inciso VII do art. 167 da Constituio, segundo o qual vedada a concesso de crdito ilimitado, isto , aquele para o qual no se estabelece um teto certo e fixo em moeda ou em percentual; 2 a indicao de recursos, ou seja, obedecidas as disposies do artigo 43. Isto significa que o Executivo pode abrir crditos suplementares com indicao dos recursos correspondentes, na forma da linguagem adotada pela Constituio, conforme o inciso V do art. 167. [...] 3 a autorizao legislativa. Pela prpria Lei 4.320, atravs do artigo em anlise, e pela Constituio, no seu art. 167, inciso V, o Executivo no pode abrir crditos suplementares sem prvia autorizao legislativa.

Este princpio protege a lei oramentria de matrias que no sejam pertinentes ao oramento. Ver-se- a aplicao desse princpio no estudo do Plano Plurianual e, tambm, da Lei Oramentria Anual (LOA), quando se tratar dos tipos de oramentos pblicos e os crditos suplementares sero abordados no item 3.4.1..

3.3.6. EQUILBRIO

Pelo princpio do equilbrio se estabelece que no momento da elaborao do oramento, os valores fixados para as despesas sejam exatamente iguais aos valores previstos para a receita. por meio desse princpio que se tem um mecanismo para a realizao do controle da instituio de tributos, pois o Estado como entidade que se destina realizao do bem comum e que, portanto, no visa ao lucro, tem a finalidade de arrecadar, das pessoas fsicas e jurdicas, apenas aquilo que necessrio para o atendimento dos gastos pblicos. Jos Afonso da Silva (SILVA, p. 706) relativiza este princpio. Afirma ele que o equilbrio oramentrio foi regra de ouro das finanas clssicas, constituindo-se em princpio fundamental dos oramentos pblicos, sendo obrigatria a adoo de todas as medidas necessrias para a sua manuteno, independentemente de seus efeitos na generalidade da economia. Eis a razo pela qual o princpio no encontra referncia na Constituio de 1988. A concepo moderna entende que a teoria do equilbrio do oramento anual

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est superada, pois a tributao e os gastos pblicos funcionam como mecanismos bsicos da poltica compensatria, sendo necessrio adotar poltica de dficits fiscais em determinados momentos e uma poltica de conteno em outras vezes. A validade de um programa de gastos, emprstimos e impostos no podem ser avaliados sob o dogma do equilbrio do oramento, mas sim diante da situao ftica que num dado momento est a se manifestar.

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CAPTULO 4 DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO

4.1. CONSIDERAES GERAIS

No captulo 1 estudou-se a atividade financeira do Estado e o sistema tributrio nacional em alguns de seus aspectos. A complexidade de referido sistema e de seus elementos exigiu a seleo daqueles que guardam maior relao com o tema ora tratado, isto , a importncia do sistema oramentrio na restrio da atividade arrecadadora do Estado. Ali se viu que o Estado funciona como uma associao que visa ao atingimento de determinados fins que, em sntese, recaem na realizao do bem comum. Uma das formas de se priorizar as metas a serem alcanadas diante da multiplicidade das necessidades pblicas consiste na elaborao de um oramento, por meio do qual se busca o aperfeioamento dos mecanismos de gesto das receitas pblicas com o seu equilbrio na medida daquilo que seja possvel quanto s despesas. O atrelamento do oramento realizao das necessidades pblicas se faz mediante a submisso das metas nele institudas aprovao do Poder Legislativo, que na qualidade de representante do povo, torna legtimas as despesas a serem realizadas. Alis, incua seria a disposio constitucional acerca da elaborao de um oramento no fosse ele submetido referida aprovao, por disposio constitucional (art. 165, incisos I, II e III, da Constituio da Repblica). Eis a razo pela qual o oramento se reveste dos aspectos jurdico e poltico, conforme anlise feita nos itens 3.2.1. e 3.2.2., respectivamente. A atividade oramentria, a exemplo do que ocorre com a atividade arrecadadora do Estado, tambm se desenvolve de conformidade a um sistema, que pode ser definida como um conjunto integrado de elementos que se interrelacionam, conforme lio de Paulo de Barros Carvalho2. Celso Antnio Bandeira de Mello (1998, p. 26), tratando tambm da definio de sistema, colaciona lio de Geraldo Ataliba, para quem:
Segundo ele: Se pudermos reunir todos os textos do direito positivo em vigor no Brasil, desde a Constituio Federal at os mais singelos atos infralegais, teremos diante de ns um conjunto integrado por elementos que se inter-relacionam, formando um sistema. In: Op. cit. p. 8.
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O carter orgnico das realidades componentes do mundo que nos cerca e o carter lgico do pensamento humano conduz o homem a abordar as realidades que pretende estudar, sob critrios unitrios, de alta utilidade cientfica e convenincia pedaggica, em tentativa de reconhecimento coerente e harmnico da composio de diversos elementos em um todo unitrio, integrado em uma realidade maior. A esta composio de elementos, sob perspectiva unitria, se denomina sistema.

At aqui, estudou-se um pouco do sistema que se relaciona com a atividade arrecadadora do Estado, isto , o sistema tributrio nacional. Como foi dito na introduo, este trabalho destina-se a revelar a importncia do sistema oramentrio brasileiro na imposio de limites atividade financeira do Estado. Para tanto, importa esclarecer desde logo que os instrumentos componentes do oramento e de sua execuo e gesto compem tambm um sistema. Esse sistema, chamado oramentrio, tem sua estrutura composta por uma lei complementar qual cabe, segundo ensinamento de Jos Afonso da Silva (1998):

[...] dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do Plano Plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, bem como estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta [...]. uma lei normativa permanente com caracterstica de lei sobre as leis do sistema, j que todas, que so de carter temporrio, nela devero fundamentar-se.

Alm da supracitada lei complementar, o sistema oramentrio que encontra seu fundamento nos arts. 165 a 169, da Constituio Federal compe-se tambm do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual. Importante notar que a lei complementar tem um papel distinto dos demais elementos que compem o sistema oramentrio. Conforme a lio acima citada, de Jos Afonso da Silva, ela se reveste da caracterstica de permanncia, o que significa dizer que funciona para nortear a organizao das demais, que tm uma durao limitada no tempo, inclusive o Plano Plurianual, a despeito de sua maior longevidade.

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A lei complementar que se est a referir neste captulo corresponde Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00). , pois, nessa lei que se encontram os parmetros para a elaborao das leis oramentrias. Feitas as consideraes de ordem geral, impe-se, agora, tratar dos elementos que compem o sistema ora em anlise.

4.2. DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n 101/00 trata de vrios elementos que compem o sistema oramentrio brasileiro. Tal como no estudo do sistema tributrio nacional, que se restringiu aos temas relacionados com os objetivos deste trabalho, tambm aqui no se far o esgotamento do estudo de todos os institutos do sistema oramentrio. Importa para este trabalho, analisar o Plano Plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual. Todas elas so de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, conforme regra o art. 165, incisos I, II e III, da Constituio da Repblica. Por assumirem a forma de lei, precisam ser apreciadas pelas duas Casas que compem o Congresso Nacional (art. 166, 1, CF). O captulo II da Lei Complementar n 101/00 trata Do Planejamento e est subdividido em quatro sees: I) do Plano Plurianual; II) da lei de diretrizes oramentrias; III) da lei oramentria anual; e, IV) da execuo oramentria e do cumprimento das metas. Importam para este trabalho a anlise das trs primeiras. A Seo I, que trata do Plano Plurianual, foi vetada. A Seo II, que trata da Lei de Diretrizes Oramentrias, afirma que esta dever atender ao disposto no 2, do art. 165, da Constituio, ou seja, dever compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A Seo III, que trata da Lei Oramentria Anual, no caput do art. 5 da lei em comento exige que o projeto dessa lei seja elaborado de forma compatvel com o

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Plano Plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas institudas na prpria lei complementar n 101/00. A lei complementar referida acima tem o escopo de firmar parmetros para a elaborao dos instrumentos que constituem o sistema oramentrio. Na realidade, a lei complementar no deixa de fazer parte dele. Contudo, presta-se a uma funo diretiva, na medida em que os instrumentos do oramento, apesar de se revestirem de um aspecto jurdico, cumprem mais um papel econmico, poltico e tcnicocontbil. Cabe, adiante, o estudo mais detalhado de cada uma das leis acima referidas e que conforme exposio no item 3.1. compem o sistema oramentrio brasileiro. o que se far nos prximos itens deste captulo.

4.3. DO PLANO PLURIANUAL

No captulo 2.3.6 foram apresentadas algumas consideraes a respeito do princpio do equilbrio oramentrio. Viu-se que a teoria do equilbrio oramentrio anual est superada em face da necessidade de adoo de uma poltica de conteno em um momento e a de uma poltica de dficits fiscais em outro. que o Estado, enquanto desenvolve a sua atividade para desincumbir-se de sua misso de realizar o bem comum, como visto no captulo 1 deste trabalho, por vezes precisa assumir riscos maiores, v.g., o que foi assumido por Juscelino Kubitschek para a construo de Braslia. Para que a atual capital do Brasil fosse construda e indstrias recebessem os investimentos que o presidente Juscelino Kubitschek empreendeu no Brasil na dcada de 50, com o intuito de cumprir o seu lema: Cinqenta anos em cinco, foram necessrios emprstimos, uma das formas de se obter receitas, conforme anlise do item 1.2. (CAMPOS, 1996). A dvida que se seguiu foi assumida pelo governo de Jnio Quadros, o que nos dias de hoje no ocorreria em face do disposto no art. 42 da Lei Complementar n 101/00, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que impede ao titular do poder contrair, nos ltimos dois quadrimestres do mandato, obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele.

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O mesmo dispositivo supracitado no impede que o titular do poder assuma despesas com parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, contudo, condiciona a assuno de despesas disponibilidade de caixa para cobri-las (art. 42, in fine, Lei Complementar n 101/00). Efetivamente, o equilbrio oramentrio anual dogma superado, como se mencionou anteriormente. Contudo, se o dogma do equilbrio oramentrio est ultrapassado, no se pode afastar a sua importncia enquanto princpio, na medida em que, sempre que possvel, deve orientar o desenvolvimento da atividade estatal, servindo para nortear o controle da reduo e do aumento dos tributos, de conformidade com os gastos decorrentes do atendimento s necessidades de realizao do bem comum. Como foi dito no captulo 1, o Brasil assumiu a forma republicana de governo, que se caracteriza pelo respeito coisa pblica; a submisso ao imprio da lei; e, a transitoriedade do exerccio do poder, razo pela qual se admitem eleies. Nessa transitoriedade daquele que exerce o poder, impe-se o impedimento ampliao da possibilidade de realizao de gastos capazes de comprometer a gesto administrativa futura. Eis a a razo pela qual se impe a elaborao de um projeto de lei onde aquele que assume o comando do governo tem a possibilidade de submeter ao povo por meio de seus representantes, que compem o Poder Legislativo, de conformidade com o que institui o pargrafo nico do art. 1 da Constituio Federal a aprovao do programa de trabalho. Evidentemente, que o programa de trabalho no pode ser rgido a ponto de no admitir alteraes em razo de situaes no previstas anteriormente. Essa transitoriedade no exerccio do poder, que caracteriza o governo republicano, exige tambm a imposio de restrio realizao de gastos, razo pela qual os instrumentos de manejo do oramento se renovam, sofrendo alteraes periodicamente, a saber, quadrianualmente, realizando-se por etapas anuais. O art. 23, da Lei n 4.320/64, em seu pargrafo nico, tratava do oramento plurianual, nos seguintes termos: As receitas e despesas de capital sero objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo, um trinio. O Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital a que o dispositivo citado

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se referia funcionou como um esboo para a criao de um plano de gesto governamental, a ser seguido pelo perodo de um mandato eletivo. Elucida Afonso de Aguiar Gomes (GOMES, 2004, p. 44-45) que:

O Plano Plurianual, como o prprio nome indica, um Plano de Trabalho de Governo planejado e transparente, de natureza polticoadministrativa, expresso em termos quantificados dos servios, obras e investimentos a serem executados, e dos valores financeiros que sero recolhidos do patrimnio dos particulares e de outras fontes de receita, aprovado por lei. Trata-se de uma lei de iniciativa do Poder Executivo [...]. Objetiva, esse tipo de oramento, dar aos governantes um plano de trabalho devidamente planejado e transparente, para o perodo de toda sua gesto governamental, e ao mesmo tempo permitir aos membros da sociedade, de quem sero retirados os recursos para o seu custeio, o conhecimento prvio das aes governamentais que se deseja levar a efeito durante o perodo da gesto administrativa.

Atualmente, o Plano Plurianual regulado pelo art. 165, da Constituio, onde se deflui que se trata de uma lei, razo pela qual de acordo com o art. 166, 1, da Lei Maior, o projeto de lei do Plano Plurianual deve ser apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional, de conformidade com as regras do Regimento Comum s duas Casas, sendo que a Comisso Mista e Permanente do Congresso Nacional deve examinar e apresentar parecer sobre o projeto. A iniciativa do Plano Plurianual, nos termos do caput, do art. 165, da Constituio do Chefe do Poder Executivo. O art. 167, 1, da Constituio da Repblica estabelece a obrigatoriedade da submisso dos investimentos prvia incluso no Plano Plurianual, sendo que a autorizao da incluso de investimentos sem a autorizao legal caracteriza crime de responsabilidade. Destaque-se que emendas ao projeto de lei do oramento anual ou a projetos que o modifiquem s podem ser aprovadas quando sejam compatveis com o Plano Plurianual, o que revela que o Plano Plurianual meio, vale dizer, instrumento de outro instrumento do sistema oramentrio, destinado

concretizao deste segundo, conforme regra o art. 166, 3, inciso I, Constituio Federal. Estabelecido o Plano Plurianual que se destina ao atingimento de determinadas metas que compem o programa de trabalho para uma gesto o que

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significa dizer, para uma legislatura impe-se a sua concretizao segundo regras referentes s finanas pblicas, que estabelecem que o exerccio financeiro acompanha o ano civil, conforme dispe o art. 34, da Lei n 4.320/64.

4.4. A LEI ORAMENTRIA ANUAL

De acordo com o art. 34 da Lei n 4.320/64 o exerccio financeiro corresponde ao ano civil. Embora o Chefe do Poder Executivo assuma a responsabilidade de elaborar um projeto de lei onde apresente um programa de trabalho a ser realizado durante um perodo de quatro anos, este programa se divide em etapas, que se desenvolvem anualmente. A bem da verdade, a atividade de realizar o bem comum incessante. Uma vez institudo o Estado como ente organizado para o atingimento dos fins pblicos, em face da assuno do modelo republicano de governo, impe-se a ele o dever de prestar a grande gama de variados servios pblicos, j referidos no captulo 1 deste trabalho. Contudo, necessria a existncia de um controle por meio do qual os cidados possam ter o seu direito de propriedade tambm garantido pela Constituio, no art. 5, inciso XXII resguardado na medida em que se fixam, por meio da organizao dos oramentos, as despesas pblicas, tendo como conseqncia a fixao de parmetros com os quais se pode determinar at que ponto legtima a tributao em relao ao patrimnio privado. Diga-se de passagem, Ives Gandra da Silva Martins (2002, p. 6) aponta que a imposio tributria representa apropriao de bens do cidado, de forma que dever observar sempre os princpios e preceitos constitucionais, vez que o fundamento do poder de tributar [...] reside no dever jurdico de essencial e estrita fidelidade dos entes tributantes ao que imperativamente dispe a Constituio da Repblica (id., p. 6). Na definio de Afonso Aguiar Gomes (2004), a lei oramentria anual ou oramento anual um Programa de Trabalho de Governo [...] planejado e transparente, de natureza poltico-administrativa, expresso em termos quantificados dos servios, obras e investimentos a serem realizados, e dos valores financeiros

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que sero recolhidos do patrimnio dos particulares e de outras fontes de receita, aprovado por lei. Na lio de Celso Ribeiro Bastos (1996, p. 78): A lei oramentria anual aquela que prev de forma estimativa as receitas da Unio, assim como autoriza a realizao das despesas. A lei oramentria anual, isto , vlida para o exerccio financeiro que tem a durao de um ano. A lei oramentria anual, tal como o Plano Plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, so de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Embora a Constituio faa referncia sua obrigatoriedade apenas em nvel federal, ela obrigatria tambm em nvel estadual e municipal.3 Nenhum programa ou projeto pode ser realizado sem que antes tenha sido includo na lei oramentria anual (art. 167, I, CF), que trata exclusivamente da previso da receita e da fixao de despesas. Admite-se, contudo, alteraes, contanto que sejam apresentadas por meio de emendas perante uma comisso mista do Congresso, que oferece parecer, condicionada a aprovao de referidas emendas a duas condies: 1. que haja compatibilidade entre elas e o Plano Plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, nos termos do art. 166, 3, I, da Constituio Federal; 2. que tragam consigo a indicao dos recursos necessrios ao objeto das emendas. Neste caso, os recursos admitidos sero aqueles decorrentes de anulao de dotaes, que no podem atingir aquelas referentes a pessoal e seus encargos, ao servio da dvida e s transferncias tributrias constitucionais que se destinam aos Estados, Municpios e ao Distrito Federal, nos termos do art. 166, 3, II, a, b e c, da Constituio Federal. Ressalte-se que as alteraes aos projetos de lei oramentria anual s podem ser feitas pelo Poder Legislativo a pedido do Chefe do Poder Executivo, desde que a parte sobre a qual se prope a alterao ainda no tenha tido sua votao iniciada pela comisso mista, conforme dico do 5, do art. 166, da Carta Fundamental. Enfim, a alterao da lei oramentria anual pode admitir a incluso de autorizao para a abertura de crditos suplementares, na conformidade da lei.
O art. 166, 5, da Constituio Federal dispe: Os projetos de lei do Plano Plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, [...].
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4.4.1. DOS CRDITOS SUPLEMENTARES

No decorrer de um exerccio financeiro, que conforme j se viu, corresponde a um ano civil, em decorrncia do que dispe o art. 34 da Lei n 4.320/64, surgem necessidades de alterao oramentria. Para tanto, o caminho mais utilizado a dos crditos adicionais ou suplementares, que na lio de Jos Afonso da Silva so [...] autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei de oramento. Os crditos adicionais classificam-se em: a) suplementares, que reforam a dotao oramentria que se tornou insuficiente durante a execuo do oramento; b) especiais, que se destinam a atender a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica; c) extraordinrios, que so destinados ao atendimento de despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, subverso interna ou calamidade pblica. Ensina Celso Ribeiro Bastos (1996) que: os crditos suplementares e especiais dependem de autorizao legislativa e da indicao dos recursos correspondentes nos termos do inciso V do [...] art. 167. Os crditos extraordinrios dispensam a autorizao legislativa, pois exigem rpida soluo, conforme se constata da leitura do art. 167, 3, do texto constitucional, que trata das hipteses em que esses crditos so cabveis, a saber: o atendimento de despesas imprevisveis e urgentes, v.g., as decorrentes de grave comoo interna ou calamidade pblica. Nesse caso especfico, a forma de veiculao da abertura de referidos crditos se faz por meio de decreto.

4.5. A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

O ltimo instrumento que compe o sistema oramentrio brasileiro corresponde lei de diretrizes oramentrias, conhecida como LDO, que precisa ser aprovada antes do recesso do segundo semestre do Congresso Nacional, no que tange Unio, com o intuito de garantir que a elaborao da Lei Oramentria Anual para o exerccio seguinte guarde compatibilidade com ela. Como se viu anteriormente, o Plano Plurianual corresponde a um programa

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de trabalho para uma gesto executiva e que se desenvolve por meio de etapas, que so estruturadas na lei oramentria anual, o que permite a diviso dos programas de trabalho governamentais em exerccios oramentrios e financeiros, que acompanham o ano civil, por disposio legal (art. 34, Lei n 4.320/64). Contudo ficam a merecer definio os programas a realizar durante o ano, os programas que sero includos para um dado exerccio, as metas e prioridades a serem definidas. Como cabe ao Poder Legislativo, como representante dos interesses do povo, aprovar as prioridades e interesses pblicos que primeiramente merecem atendimento, a ele que deve ser apresentado o projeto da lei ora em estudo. A Lei de Diretrizes Oramentrias inovao do regime constitucional estabelecido com a Lei Maior de 1988. Afonso Aguiar Gomes (2004, P. 48-49), tratando desse instrumento do sistema oramentrio, leciona:

No previu a Lei n 4.320/64 a elaborao da Lei de diretrizes Oramentrias. A obrigatoriedade da elaborao dessa lei, nas trs ares de Governo federal, estadual e municipal, uma inovao e imposio da Constituio Federal em vigor (art. 165, II). Na verdade, foi a Carta Constitucional da Repblica de 1988, o primeiro texto constitucional ptrio a tratar da elaborao desta lei. Na prtica, o objetivo maior a ser alcanado com a institucionalizao da Lei de Diretrizes Oramentrias o de oferecer a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo participe, de forma atuante juntamente com o Poder Executivo, na construo do Plano de Trabalho do Governo a ser posto em concreto, atravs da execuo da Lei Oramentria Anual. Tratar, a LDO, do estabelecimento, pelo Poder Legislativo, das regras de orientao obrigatria para a elaborao do oramento anual.

Por se tratar de uma lei destinada fixao de critrios para a elaborao da lei oramentria anual, fcil notar que tambm tem vigncia anual devendo tratar em seu bojo das metas e prioridades que a Administrao pretende alcanar em um dado ano. Essa definio de metas e prioridades, nos termos do art. 165, 2, da Lei Maior, exige a incluso de despesas de capital, a previso de alteraes que se pretende fazer na legislao tributria e o estabelecimento de poltica de aplicao financeira pelas agncias financeiras oficiais de fomento, sem descurar das matrias tratadas no Captulo II, em sua segunda seo, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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A Lei de Diretrizes Oramentrias vem acompanhada de um Anexo de Metas Fiscais. Esse anexo deve fazer referncia: a) avaliao do cumprimento das metas realizadas no exerccio anterior; b) as metas anuais a serem atingidas no exerccio seguinte, incluindo memria e metodologia de clculos adotados e que justifiquem o resultado pretendido. Junto com a memria e a metodologia dos clculos adotados deve ser anexado o quadro das metas fixadas nos ltimos trs exerccios anteriores. Com isso, possvel evidenciar a consistncia das metas propostas para o prximo ano em face dos objetivos da poltica econmica nacional. O anexo de metas fiscais exige ainda a incluso de outros detalhamentos, que se deixar de fazer referncia neste trabalho. O que importa aqui, na realidade, apontar que a Lei de Diretrizes Oramentrias tem tambm vigncia anual e se destina fixao de metas que devem ser includas na Lei Oramentria Anual, com o intuito de estabelecer um elo entre esta e a Lei Oramentria Plurianual, para a concretizao do programa de trabalho elaborado pelo governo. Alm do Anexo de Metas Fiscais, a Lei de Diretrizes Oramentrias tambm vem acompanhada do Anexo de Riscos Fiscais, onde se apresentam as avaliaes dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Esse anexo no faz apenas meno aos riscos, mas deve fazer referncia tambm s medidas que sero adotadas, caso os riscos nele apontados se concretizem (GOMES, 2004, p. 51).

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CAPTULO 5 ANLISE CRTICA E DISCUSSO ACERCA DO SISTEMA ORAMENTRIO BRASILEIRO COMO INSTRUMENTO DE FIXAO DE LIMITES PARA A ATIVIDADE TRIBUTRIA DO ESTADO.

Nos captulos anteriores superou-se grande parte dos objetivos especficos estabelecidos no incio dessa pesquisa. Os conceitos essenciais acerca da atividade financeira do Estado e as receitas arrecadadas (sejam elas decorrentes de emprstimos ou da tributao) foram abordados no captulo 2; o estudo do oramento e seu surgimento, princpios e aspectos legais foram analisados no captulo 3; e, os instrumentos do sistema oramentrio brasileiro foram estudados no captulo 4. Cabe agora apresentar algumas anlises de ordem crtica acerca do que se estudou. Neste captulo, pretende-se cumprir essa tarefa, com o intuito de revelar a captao dos conceitos e a capacidade de trabalh-los de forma unitria, revelando a conexo que os vrios temas que foram at aqui abordados apresentam entre si. Como se viu o sistema oramentrio se desenrola ao longo de um perodo de quatro anos, obedecendo a perodos anuais, onde possvel estabelecer o numerrio empregado pelo Estado para cobrir parte de suas despesas. Todas as obras, servios e contrataes de servios que se destinam ao atendimento do bem comum se realizam por meio dos rgos e das entidades pblicas, que para desenvolverem os seus projetos, elaboram a proposta oramentria onde so referidos os gastos empreendidos. Fala-se muito na necessidade de uma reforma tributria com o escopo de reduzir a invaso do Estado no patrimnio privado e como se viu no estudo do princpio da proibio do confisco, no h ainda uma teoria que estabelea formas de controle em relao necessidade real do Estado na instituio de tributos. Por essa razo, atenta questo to recorrente da dificuldade no estabelecimento de um parmetro para a fixao da instituio de tributos pelo Estado, entendo possvel considerando a perspectiva do oramento como uma estrutura particular, com seus princpios e aspectos prprios, formando um sistema que se desenrola no tempo (uma legislatura) e no espao (englobando as necessidades pblicas dos mais variados Estados que compem o pas)

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estabelec-lo mediante essa tica. Um primeiro ponto admite que o sistema oramentrio no apenas um programa de trabalho realizado para um perodo de quatro anos (Plano Plurianual) e que se realiza anualmente (Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual), mas tambm funciona como um sistema composto de vrios elementos capazes de servir como parmetro para restringir a atividade financeira do Estado. Com efeito. Esse aspecto conseqncia lgica da necessidade da aprovao dos instrumentos componentes do sistema oramentrio, pelo Poder Legislativo, que se renova periodicamente vale dizer, a cada legislatura de acordo com a organicidade que lhe peculiar. Quer-se dizer com isso que a aprovao da Lei Oramentria Anual se realiza aps a anlise de sua adequao Lei de Diretrizes Oramentrias, que lhe serve de apoio e encontra sua sustentao no Plano Plurianual, que, por sua vez, tem a Lei de Responsabilidade Fiscal, de natureza permanente, como j se referiu no captulo 4, como seu pilar de sustentao. Mas a organicidade do sistema em anlise no se restringe to somente sua linearidade em termos legais, reveladas em seu aspecto hierrquico-normativo abordado no pargrafo anterior, mas alcana um nvel de concretizao, que se revela no movimento que os instrumentos oramentrios exercem uns sobre os outros. Nesse aspecto, possvel perceber no apenas a integrao das peas componentes do sistema ora em comento, mas tambm a influncia e ligao desse sistema a outros fatores, dentre os quais se incluem os fins colimados pelo Estado, que materializa o aspecto poltico do oramento, estudado no item 3.2.2, e o sistema tributrio, no desenrolar desse movimento. Note-se como essa perspectiva sistema oramentrio como movimento permite reconhecer a possibilidade de referido sistema assumir no s uma nova estruturao, mas tambm uma reestruturao que vai surgindo e ressurgindo na medida em que os fins do Estado vo se concretizando e se renovando de acordo com as novas necessidades pblicas. Revela-se da um sistema oramentrio que se constri e se reconstri e que no se afasta dessa realidade de contnua construo e reconstruo, destinada a alcanar o bem comum. Essa realidade bem visvel. Basta pensar nos crditos

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suplementares, estudados no item 4.4.1., que alterando a conformao original estabelecida no esttico plano hierrquico-normativo revelam o carter dinmico, ou seja, de movimento, do sistema oramentrio. O oramento, conforme estudo dos itens 3.3.1. e 3.3.5., atende aos princpios da legalidade e da exclusividade, o que permite concluir que a perspectiva hierrquico-normativa no permitiria a alterao dos projetos estabelecidos nos instrumentos do sistema oramentrio. Contudo, sob a tica da dinamicidade do sistema oramentrio, que advm do aspecto poltico do oramento (item 3.2.2), que se admitem os crditos suplementares. Ora, os crditos suplementares, exceo ao princpio da exclusividade, estudado no item 3.2.5, na realidade encontra fundamento na perspectiva dinmica do sistema oramentrio. em razo da interao que o oramento deve guardar com os fins colimados pelo Estado que se admite a exceo, consubstanciada na possibilidade de se incluir os crditos suplementares na lei oramentria. Preservase com isso o princpio da legalidade do oramento (estudado no item 3.3.4), ao mesmo tempo em que se reconhece que o oramento no consiste num instrumento com fim em si mesmo, mas sim como instrumento criado e vinculado a uma meta maior. Perceber o sistema oramentrio sob as perspectivas esttica e dinmica, acima referidas, permite reconhec-lo como parmetro para a restrio da atividade arrecadadora do Estado, na medida em que ele , como se viu anteriormente, construdo e reconstrudo num constante movimento de integrao com os fins colimados pelo Estado, que em sntese se resumem realizao do bem comum, motivo pelo qual se admite a arrecadao. Eis a o ponto de contato entre o sistema oramentrio e o sistema tributrio: a realizao do bem comum. Outro ponto a ser analisado, aps a identificao do ponto de interseo entre os sistemas oramentrio e tributrio, que consiste na realizao do bem comum, consiste na ausncia de uma teoria construda para abordar o carter no confiscatrio do tributo. A compreenso da perspectiva dinmica do sistema oramentrio permite agregar um critrio terico-pragmtico ao desenvolvimento prtico do no confisco. que os estudiosos do sistema tributrio afirmam que no h critrios de

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aferio da ausncia ou da presena do confisco. Como foi visto no item 2.3.4., a teoria do no confisco ainda est por se desenvolver. Se a dinamicidade decorrente da interao entre as peas componentes do oramento permite visualizar a importncia do sistema oramentrio como parmetro limitativo atividade arrecadadora do Estado, de outro lado, o reconhecimento do oramento como parmetro limitativo arrecadao estatal permite elev-lo a critrio terico-pragmtico a sustentar a noo do no confisco. que a ausncia do confisco no se sustenta apenas na noo da capacidade contributiva, que se funda na idia de isonomia e determina a maior exao tributria sobre aqueles que tm maior resistncia econmica para suportar as despesas estatais, observando-se critrios de proporcionalidade e

progressividade; mas, tambm, na noo do oramento reconstrudo no plano esttico, elaborada a partir da compreenso do oramento sob a perspectiva dinmica. O confisco no ocorre apenas quando se realiza a cobrana do tributo segundo critrios destoantes da isonomia e, portanto, dos critrios de

proporcionalidade e progressividade. Ele ocorre tambm quando o Estado deixa de observar a demanda financeira efetivamente necessria na elaborao do oramento, que, como foi visto no captulo 3, foi construdo justamente para que o Estado no agrida o patrimnio dos cidados. No haver agresso ou invaso ao patrimnio do contribuinte enquanto oramento esttico for elaborado de conformidade com a demanda financeira estatal efetivamente necessria e estimvel por meio da concretizao do oramento de anos anteriores. Entretanto, a elaborao esttica do oramento de conformidade com a previso de arrecadao de receitas ataca a noo de no confisco. Isso porque permite que o Estado institua tributos para fundamentar a elaborao do oramento, quando, na realidade, a instituio do tributo que deve estar condicionada efetiva demanda de receitas para a realizao do bem comum. Note-se que se de um lado o sistema oramentrio serve de parmetro limitativo para a atividade arrecadadora do Estado, por meio da observao da influncia que a sua perspectiva dinmica exerce sobre o seu plano esttico, de outro, de observar que o plano esttico construdo a partir da noo anterior

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estabelece um critrio terico-pragmtico para sustentar a noo do confisco e de sua ausncia. Isto porque haver agresso ao patrimnio privado sempre que o Estado instituir tributao desatrelada ao suporte ftico que a justifica. Ora, o suporte ftico a justificar a instituio do tributo sempre a realizao do bem comum. A observao da perspectiva dinmica do oramento, em sua integrao interna, que ocorre entre as peas que o compem a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual , bem como com a atividade financeira, que acompanha necessidade da realizao da do bem comum, que demanda por vezes a alterao do programa original, por meio dos crditos suplementares, permite reconstruir o oramento. Reconstrudo sob o prisma terico acima revelado, impe-se ter o oramento esttico como critrio terico-pragmtico a sustentar o sistema tributrio, em sua noo daquilo que extrapola os limites do necessrio e passa a caracterizar a invaso da propriedade privada, que assegurada como direito fundamental, no art. 5, inciso XXII, da Constituio Federal. Se o Estado no respeitar determinados limites, tais como a estrita legalidade, a irretroatividade, a isonomia e a capacidade contributiva, estudados anteriormente, no h como se desenvolver a noo da proibio do confisco. Referida noo de proibio do confisco ganha fora com o desenvolvimento e a operacionalidade do sistema oramentrio brasileiro, que medida que vai se realizando, permite ao cidado aferir o emprego da parcela de seu patrimnio que foi arrecadada pelo Estado na realizao do fim para o qual foi amealhada. Dessumese da que o oramento tambm funciona como meio de exerccio da cidadania. De se considerar, para encerrar esta breve e sucinta anlise acerca do oramento em face da atividade de arrecadao estatal, que o oramento composto de instrumentos que se organizam num sistema que pode ser conhecido, estudado e debatido para o aperfeioamento e favorecimento aos cidados, funcionando como um direito fundamental a que se tem direito dentro de uma sociedade republicana. Com efeito. Ao afirmar a noo sistmica do oramento, vislumbra-se uma organizao atrelada obrigatria participao de vrias pessoas e entidades, que,

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uma a uma, contribuem para a composio e constante evoluo de um instrumento que no se destina apenas a afirmar-se pblico, mas que, para alm disso, constituise no caminho para o encontro dos contornos limitativos da atividade tributria levada a efeito pela atuao do Estado.

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CAPTULO 6 CONSIDERAES FINAIS

O Estado consiste numa organizao poltica que se destina ao atingimento de determinados fins. Seus elementos so o povo, o territrio e um governo dotado de soberania. Dentre os vrios fins colimados pelo Estado, que incluem a sade, a segurana pblica, a educao, o transporte, o lazer, a famlia, dentre outros, podese afirmar que em sntese o Estado busca a realizao do bem comum e a construo de uma sociedade harmnica, onde o convvio social seja o mais pacfico possvel. Como realidade, o Estado pode assumir formas variadas de governo. Dentre as vrias formas de governo, duas so as principais: a monarquia e a repblica. A monarquia se baseia na concentrao de poderes nas mos de uma dada famlia enquanto que a repblica se caracteriza pela concentrao de poderes na mo do povo, considerando-se que tudo o que se faz por meio do Estado na realidade interessa a todos. Essa a noo etimolgica de repblica, que encontra origem em res publica, onde a res corresponde coisa, entendendo-se por coisa tudo aquilo que inerente ao Estado. O Brasil adotou logo no caput, do art. 1, da Constituio o modelo republicano. Nesse modelo o exerccio do poder transitrio, impondo-se a alternncia da titularidade daqueles que assumem a incumbncia de governar. Alm de assumir um modelo republicano de governo, o Brasil adotou a frmula de um Estado democrtico de direito, como se deflui tambm da leitura do caput do art. 1, da Lei Maior, o que significa dizer que o Estado brasileiro assegura: 1 - um conjunto mnimo de direitos e garantias que so fundamentais aos indivduos, dentre os quais se inclui o direito propriedade (art. 5, XX, Constituio Federal), bem como o de ser cidado e, por isso, participar como agente atuante dentro do Estado (art. 14, caput, Constituio Federal); 2 - o imprio da lei, inclusive em relao ao prprio Estado (art. 5, inciso II, Constituio Federal). Para atingir seus fins o Estado se encontra dentro de um sistema, composto por outros subsistemas que estabelecem conexes entre si. Dois so os subsistemas que foram estudados neste trabalho: primeiramente, o sistema tributrio nacional foi abordado em alguns de seus aspectos, com o intuito de revelar

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que o Estado desempenha uma atividade financeira que se destina arrecadao de recursos patrimoniais dos seus cidados, com o escopo de compor receitas, a fim de se desincumbir de sua misso de realizao do bem comum; posteriormente, o sistema oramentrio brasileiro, composto de trs instrumentos, que assumem a natureza de lei e se presta organizao de programas de trabalho estabelecidos pelos Chefes dos Poderes Executivos em nvel federal, estadual e municipal para a concretizao de metas e prioridades capazes de cumprir o papel estatal. Destaca-se a observao de que h dificuldades no tratamento do princpio do no confisco, previsto no art. 150, IV, da Constituio, e que estabelece vedao para o Estado instituir tributo com tendncia de confisco. Como se viu no item 2.3.5., Paulo de Barros Carvalho leciona que ainda deficiente a doutrina que estuda referido princpio. Com efeito, existem dificuldades no estabelecimento de parmetros para a aferio do abuso ou no na instituio de tributos pelo Estado. Um dos critrios utilizados para o afastamento do confisco reside na capacidade contributiva. Na medida em que se faz a distino entre progressividade e proporcionalidade, pode-se afastar o confisco em relao a vrias situaes. Contudo, o fato de o Estado brasileiro ter adotado o modelo republicano que exige o respeito a uma srie de direitos fundamentais, dentre os quais se incluem a propriedade e a cidadania impe-se a restrio de instituio de tributos que no sejam efetivamente necessrios concretizao dos fins por ele colimados. Diante disso, o oramento surge como instrumento capaz de servir fixao de parmetro para a instituio de tributos pelo Estado. Com efeito. Na medida em que os entes federativos se submetem, por regramento constitucional, elaborao de programas de trabalho que dependem da aprovao do Poder Legislativo, surge a possibilidade de se definirem limites constante necessidade estatal de obteno de novas receitas, respeitando-se, destarte, a cidadania como direito fundamental. H, ainda, um outro aspecto que merece ser destacado em relao ao oramento e seus instrumentos, a saber, a lei plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual. Trata-se do fato de que a atuao desses instrumentos do sistema oramentrio funciona tambm como mecanismo de otimizao das receitas, destacando-se as perspectivas esttica e dinmica, vistas

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no captulo anterior. Alm disso, a atuao dos instrumentos componentes do sistema oramentrio brasileiro funciona tambm como forma de respeito cidadania enquanto permite que rgos de controle fiscalizem a aplicao e gesto daquilo que todos ajudaram a compor (as receitas pblicas), o que guarda estreita relao com a forma de governo adotada pelo Brasil, a repblica. Alis, justamente em homenagem ao modelo republicano de governo que se instituram os princpios da estrita legalidade, da anterioridade, da irretroatividade, da capacidade contributiva e da proibio de confisco, que no excluem a existncia de outros princpios no abordados neste trabalho por no guardarem relao com o que se tinha por objetivo. Foi tambm em busca da participao no Estado que surgiu o oramento na poca do Rei Joo Sem Terra (John Lackland), com a Magna Charta Libertatum, em 1215. Foi diante da excessiva carga tributria que pesava sobre os sditos que surgiu a idia de se exigir do rei a instituio de um oramento, destinado comprovao da necessidade de receitas para o atendimento das necessidades coletivas. Se num primeiro momento o oramento surgiu apenas em seu aspecto econmico e poltico, com o passar do tempo ganhou tambm um aspecto jurdico, exigindo-se a sua aprovao pelo rgo legislativo a fim de assegurar a participao do povo na aprovao das despesas governamentais. Eis a mais uma vez a verificao do oramento como um instrumento de respeito cidadania, dentro de um regime constitucional que adotou a repblica como forma de governo. Deveras. Na medida em que o oramento prev a receita e fixa as despesas para um exerccio financeiro, por meio da Lei Oramentria Anual, com o intuito de atingir as metas e prioridades definidas na Lei de Diretrizes Oramentrias, com o escopo de cumprir o programa de trabalho de uma gesto, fixado no Plano Plurianual, delimita-se o quantum de receitas se faz necessrio para a cobertura de uma parte das despesas governamentais. Melhorar a fiscalizao da execuo do oramento medida que certamente pode contribuir para a reduo da submisso da propriedade privada aos anseios constantes por mais receitas. Sincronizado o sistema oramentrio brasileiro, ter-se um parmetro limitativo atividade estatal de arrecadao.

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De tudo o que se estudou, infere-se que o sistema oramentrio pode servir como mecanismo de fiscalizao e fortalecimento da cidadania; como parmetro para a definio de contornos proibio de confisco e respeito propriedade privada; e, como instrumento de transformao social, na medida em que funciona como um sistema, que acompanha a dinmica da realidade de cada poca vivida pelo Estado. Com isso, espera-se que se tenha atingido a meta proposta no incio deste trabalho, o de revelar que o sistema oramentrio brasileiro funciona como limite atividade arrecadadora do Estado.

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