EL MUNICIPIO EN COLOMBIA Por: Luis Alberto Gutirrez Meja La C.N.

introdujo grandes y profundas modificaciones a la figura de la entidad municipal, con respecto al rgimen anterior, en materia poltica, administrativa y fiscal. Por ejemplo, en materia poltica el artculo 1 consagra desde la definicin misma del Estado, la autonoma de las entidades territoriales la cual incluye a la descentralizacin. Lo preceptuado en dicho artculo ha servido incluso para que los crticos interesados declaren que se est atentando contra el carcter necesariamente unitario del Estado y se haga un giro hacia el federalismo. El artculo 287 enfatiza en la autonoma de las entidades territoriales y especifica en qu consiste cuando en su numeral primero dice que los entes se gobiernan por autoridades propias. Este artculo concuerda con el artculo 260 que dice que los alcaldes y los concejales son de eleccin popular. Segn el artculo 286 en concordancia con el artculo 311, el municipio es una entidad territorial fundamental en la divisin poltico-administrativa del Estado, lo cual hace pensar que la institucionalidad se construye desde abajo; esto se refuerza con lo escrito en el numeral sexto del artculo 305, que dice que los departamentos fomentarn aquellas materias que no correspondan a los municipios. En consecuencia, el departamento se define por exclusin, mientras que el municipio se define por esencia. El artculo 155 regula lo referente a la iniciativa legal del municipio al preceptuar que el 30% de todos los concejales de la totalidad de municipios del pas pueden proponer la aprobacin de leyes o reforma a las mismas; igualmente el artculo 375 reza que el 20% de los concejales pueden proponer proyectos de acto legislativo. En ambos casos, los concejales deben estar organizados en una entidad que los agrupe y los represente, que para el caso, es la Federacin Colombiana de Concejales. En cuanto a las normas expedidas por el concejo, el artculo 106 faculta a los habitantes del municipio para proponer proyectos de acuerdo a los respectivos concejos. Esta norma se complementa con el Acto Legislativo Nro. 1 de 1986 que introdujo la Consulta Popular como uno de los mecanismos de la democracia participativa. El artculo 259 consagra el voto programtico que permite que la comunidad local controle al alcalde con base en el programa poltico que anunci durante su campaa e inscribi al momento de inscribir su candidatura. Dicho control puede terminar con la revocatoria de mandato del funcionario, mediante un proceso de votacin popular, siempre y cuando dicho proceso sea solicitado formalmente por un nmero de ciudadanos no inferior al 5% de quienes integran el censo electoral vigente. Segn el artculo 262, un certamen electoral nacional no arrastrar a uno local, pues se consagra que hay fechas diferentes para elegir autoridades territoriales y para elegir autoridades autoridades nacionales.

Los artculos 312 y 314 establecieron el perodo de los alcaldes y de los concejales y las fechas de comienzo de esos perodos hacindolos coincidir con el ao fiscal. Por su parte los artculos 261 y el mismo 312 consagran la eliminacin de los suplentes y la remuneracin de los concejales. Y el artculo 318 le asigna funciones y rescata la importancia de las Juntas Administradoras Locales. En lo administrativo, los artculos 287 y 288 dicen que habr una ley orgnica de ordenamiento territorial y dicen que la ley establecer las competencias que ejercern los municipios de manera autnoma. Sin embargo, la propia C.N. defini algunas atribuciones para los concejos en su artculo 313 y para los alcaldes en el artculo 315, entre las cuales sobresalen las facultades para reglamentar los usos del suelo, el aspecto de vivienda y la proteccin ecolgica y cultural. En materia de prestacin de servicios pblicos domiciliarios, el artculo 367 dice que son responsabilidad de los municipios, quienes los prestarn bajo el apoyo y coordinacin de los departamentos. La carrera administrativa qued consagrada de manera general como en los dems niveles, en el artculo 125. Con respecto a otros servicios, los artculos 49 y 67 establecen que los municipios tienen responsabilidad en la gestin de los sectores salud y educacin y, consecuente con esa disposicin, el congreso promulg la ley 715 del ao 2001, mediante la cual regul la competencia de los municipios y determin los recursos con los cuales se financian dichas competencias. En cuanto a la estructura administrativa, no sufri cambios significativos con respecto al rgimen anterior; solo se ocup de las Contraloras en el artculo 272 para determinar que un organismo de tal naturaleza solo puede ser creado en municipios de las tres mas importantes categoras, esto es, categora especial, primera y segunda. El artculo 319 y el 328 se ocuparon de regular lo referente a las Areas Metropolitanas, los distritos especiales y el distrito capital. La vida municipal se ver afectada por la posibilidad de crear provincias y entidades territoriales indgenas, como lo prevn los artculos 321 y 329. En materia fiscal, se establece la soberana de la entidad municipal en el numeral tercero del artculo 287; los artculos 317 y 294 consagran que el impuesto predial es exclusivo del municipio y que salvo en el caso de las corporaciones autnomas regionales que establecen un gravamen para la defensa del ambiente, ningn otro nivel podr gravarlo. El artculo 295 posibilita la emisin de bonos y documentos de deuda pblica por los municipios, lo mismo que contratar crdito externo. El artculo 357 establece la participacin que los municipios tendrn en los ingresos corrientes de la nacin y el artculo 356 prev que el situado fiscal, una transferencia en principio departamental y distrital, podr ser asignada directamente a los municipios para que presten los servicios de salud y educacin. Por disposicin constitucional, el municipio es la entidad territorial fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado. Goza de autonoma poltica, fiscal y administrativa dentro del marco constitucional y legal. Tiene como finalidad asegurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en su jurisdiccin. 2

Polticamente, el municipio es una clula de la organizacin estatal. Administrativamente es el ente con mayores responsabilidades en materia de prestacin de servicios pblicos. Geogrficamente es una fraccin del territorio. Como consecuencia de los paros cvicos y de las movilizaciones campesinas, desde mediados de la dcada de los aos ochenta se inici un proceso de fortalecimiento del municipio otorgndole capacidad decisoria en la solucin de problemas de sus ciudadanos y entregndole recursos para financiar esas responsabilidades. El vuelco a la democracia local le dio importancia a las instituciones de gobierno, elev la importancia de los procedimientos gubernativos y acerc las autoridades y sus decisiones a las comunidades. CMO SE CREA UN MUNICIPIO. La facultad para la creacin de un municipio la tiene la Asamblea Departamental, que tambin la tiene para suprimirlo y modificarlo bien sea segregando o adicionando territorio a los ya existentes. La creacin requiere: 1- Que el rea del municipio propuesto tenga identidad atendiendo sus caractersticas naturales, sociales, econmicas y culturales. 2- Que cuente con por lo menos siete mil habitantes y que el municipio o los municipios de los cuales se segrega no queden con una poblacin inferior a esa misma cifra. 3- Que el municipio propuesto garantice ingresos anuales ordinarios por un valor mnimo equivalentes al valor resultante de multiplicar por 500 el valor del salario mnimo legal mensual vigente. Para este clculo no se tiene en cuenta ninguna de las transferencias. 4- Concepto previo y favorable de la Oficina de Planeacin del respectivo departamento sobre la viabilidad econmica y social tanto de la nueva entidad municipal, como de aquel o aquellos que se vean afectados con la nueva creacin. 5- Manifestacin de la voluntad popular aprobatoria mediante una consulta, que puede ser anterior o posterior a la ordenanza de creacin. FUNCIONES. Entendiendo que el municipio es la organizacin estatal mas cercana a las comunidades, as mismo le corresponde atender mltiples necesidades del colectivo de ciudadanos. As, como gobierno de la ciudad, le corresponde administrar algunos problemas tpicos como el espacio pblico, el trfico vehicular, el mercado, el orden pblico, entre otros. Cumple funciones en desarrollo de las normas de descentralizacin como prestar el servicio de acueducto ofreciendo agua potable, saneamiento bsico, construccin, mantenimiento y dotacin de planteles educativos, construir, dotar y mantener instalaciones deportivas, construir, dotar y mantener centros de atencin primaria en salud, organizar y dirigir el sistema local de salud, prestar asistencia tcnica agropecuaria, ejecuta programas de desarrollo rural integrado, adjudica baldos por delegacin del INCORA, adecua terrenos con infraestructura vial y de servicios pblicos, cofinancia la construccin de vivienda de inters social, vela por la conservacin y la operacin de los puertos y muelles fluviales, construye y 3

conserva redes viales municipales, regula el transporte urbano, garantiza la seguridad delos ciudadanos y controla el orden pblico, atiende grupos vulnerables, asume la prestacin de los grupos vulnerables, regula y controla el uso del suelo, garantiza la sana convivencia de los ciudadanos, garantiza y promueve la participacin ciudadana, social y comunitaria, entre otras. CATEGORAS Admitiendo que los municipios no son iguales, la ley los ha clasificado con el objeto de atribuirles diferentes responsabilidades y lo ha hecho atendiendo dos criterios: el nmero de habitantes y la capacidad generadora de recursos. En consecuencia, existen las siguientes categoras: 1- Especial. Todos los municipios con poblacin superior a 500.001 habitantes y con ingresos generados por su propia capacidad y gestin anuales superiores a 400.000 salarios mnimos legales mensuales. 2- Primera. Los municipios cuya poblacin est comprendida entre 100.001 y 500.000 habitantes y con ingresos anuales que oscilen entre 100.000 y 400.000 salarios mnimos legales mensuales. 3- Segunda. Los municipios con poblacin entre los 50.001 y los 100.000 habitantes y con ingresos que vayan entre 50.000 y 100.000 salarios mnimos legales mensuales. 4- Tercera. Los municipios con poblacin comprendida entre 30.001 y 50.000 habitantes y cuyos ingresos anuales oscilen entre 30.000 y 50.000 salarios mnimos legales mensuales. 5- Cuarta. Los municipios con poblacin comprendida entre 15.001 y 30.000 habitantes y cuyos ingresos anuales estn comprendidos entre 15.000 y 30.000 salarios mnimos legales mensuales. 6- Quinta. Los municipios con poblacin comprendida entre 7.001 y 15.000 habitantes y con ingresos anuales comprendidos entre los 5.000 y los 15.000 salarios mnimos legales mensuales. 7- Sexta. Los municipios con poblacin inferior a 7.000 habitantes y con ingresos anuales no superiores a 5.000 salarios mnimos legales mensuales. Cuando un municipio clasifique en una categora por el criterio poblacional, pero al mismo tiempo supera el monto de los ingresos sealados para esa misma categora, se pasa a la categora inmediatamente superior. Y si los ingresos son inferiores a los sealados para esa categora, entonces baja a la inmediatamente inferior. CONTROL Las autoridades municipales estn sometidas a la vigilancia ejercida por los organismos correspondientes: la Contralora en lo referente al control fiscal y la personera en representacin del Ministerio pblico. Los municipios de categora especial, primera y segunda pueden crear su propia contralora y elegir contralor municipal dentro de los diez primeros dias de enero y para un perodo igual al del alcalde, cuatro aos. La eleccin la hace el Concejo de una terna integrada por dos candidatos presentados por el Tribunal Superior de distrito judicial y uno del Tribunal Contencioso con asiento en la ciudad capital del

respectivo departamento. Si no existe contralora municipal, el control fiscal lo ejerce la Contralora general del respectivo departamento. Por su parte, el personero es el representante del Ministerio Pblico y como tal tiene la funcin de guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de quienes desempean funciones pblicas. La eleccin la hace el Concejo de una terna presentada por el alcalde dentro de los diez primeros dias del mes de enero y tiene un perodo igual al del alcalde. Existe un instrumento especial de control que lo es el plan de desarrollo el cual est compuesto por dos partes: una estratgica y otra que es plan de inversiones a medio y corto plazos. Si el ejercicio de la planeacin se hace de manera seria, participativa y objetiva, entonces el plan cumple como carta de navegacin del respectivo municipio. El plan debe ser elevado a la categora de norma, esto es, a acuerdo del concejo. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Por mandato de la Ley 152 de 1994 y la ley 388 de 1997, los municipios deben formular y adoptar el plan de ordenamiento territorial POT, dentro del cual deber reglamentar de manera especfica los usos del suelo en las reas urbana, de expansin y rural, optimizar los usos con las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armona con las polticas nacionales, departamentales y metropolitanas. El POT se traduce en un conjunto de objetivos, directrices polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio. COMUNAS Y CORREGIEMIENTOS Con el propsito de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la participacin de los ciudadanos en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local, los concejos podrn dividir los municipios en comunas en la parte urbana y corregimientos en la parte rural. En cada comuna y en cada corregimiento habr una Junta Administradora Local JAL, elegida por votacin popular y tiene entre otras, las siguientes funciones: 1. participar en la elaboracin de los planes y programas municipales de desarrollo econmico y social y de obras pblicas. 2. vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en su territorio y las inversiones que se realicen con sus recursos 3. formular propuestas de inversin ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de los respectivos planes de inversin 4. distribuir las partidas globales que se les asigne en el presupuesto municipal 5. ejercer otras funciones que le delegue el concejo u otras autoridades locales. EL ALCALDE Guardadas Las proporciones, el alcalde es al municipio lo que el gerente es a una empresa. La calidad de alcalde es producto de la voluntad popular expresada mediante el voto, para un perodo de cuatro aos y se entiende como la suprema autoridad poltica, jefe de la

administracin, primera autoridad de polica dentro de la jurisdiccin, es el representante legal de la entidad municipal y tiene el carcter de empleado pblico. La eleccin del alcalde obedece al voto programtico lo cual quiere decir que el elegido se obliga a poner en marcha el programa de gobierno presentado durante la campaa a los electores y el cual inscribi al momento de inscribir su candidatura. El voto programtico trae como consecuencia la posibilidad de revocarle el mandato al funcionario elegido, si incumple lo proyectado. Las funciones del alcalde estn consagradas en el artculo 91 de la Ley 136 de 1994 que las organiza, unas en relacin con el concejo, en relacin con el orden pblico, en relacin con la nacin, el departamento y las autoridades jurisdiccionales, en relacin con la administracin local y en relacin con los ciudadanos. En trminos generales, las mas importantes son: cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley y las dems normas pertinentes, dirigir y coordinar la accin administrativa del municipio, nombrar y remover libremente a sus colaboradores, presentar proyectos de acuerdo, suprimir y fusionar entidades y dependencias municipales de conformidad con los acuerdos respectivos, representa legalmente al municipio, asegurar la prestacin oportuna y eficiente de los servicios pblicos, sancionar y promulgar los acuerdos, ordenar los gastos de acuerdo con el presupuesto y el plan de inversiones, integrar el municipio a asociaciones y reas metropolitanas, crear suprimir y fusionar empleos y sealarle sus funciones. EL CONCEJO En virtud del carcter unitario que tiene el pas, el concejo est definido constitucionalmente como una corporacin administrativa, lo cual indica que no puede legislar. Sus integrantes son de eleccin popular para un periodo igual al del alcalde y cada corporacin tiene entre siete y veintin integrantes, exceptuando el de Bogot que se define con base en la poblacin a razn de uno por cada 150.000 habitantes o fraccin mayor de 75.000. cualquier ciudadano se puede presentar como candidato a la eleccin del concejo, siempre que haya nacido en la jurisdiccin o haya residido all durante los seis meses anteriores a la fecha de inscripcin o durante tres aos consecutivos en cualquier poca y est en ejercicio de la ciudadana. Entre sus funciones estn las de reglamentar la prestacin de los servicios pblicos, definir la estructura de la administracin municipal, definir las funciones de las dependencias, definir la escala salarial, crear establecimientos y entidades del orden municipal, autoriza inversiones a cargo del municipio, adopta planes y programas de desarrollo econmico y social y de infraestructura, dicta la norma orgnica del presupuesto municipal, reglamenta el uso del suelo, autoriza al alcalde para contratar, grava la propiedad inmueble, elige personero, secretario de la corporacin y contralor (si existe el cargo), establece lo necesario para la defensa y control del patrimonio ecolgico y cultural y ejercer el control poltico sobre el gobierno municipal. CONTROL Como ocurre en cualquier empresa, el control administrativo es ejercido por el propio gobierno municipal que lo puede ejercer a travs de la Oficina de control interno. 6

El control fiscal es ejercido por la Contralora municipal, si existe o de lo contrario, por la contralora del respectivo departamento. Para el cargo de contralor municipal se requieren las mismas calidades que para contralor departamental, esto es, ser colombiano de nacimiento, mayor de 25 aos y en ejercicio de la ciudadana, no haber sido condenado a prisin salvo por delito poltico o culposo, no haber sido sancionado con expulsin del ejercicio de una profesin y ser profesional universitario. FINANZAS Por considerar que su anlisis es objeto de otro material, aqu solo nos ocuparemos de hacer una relacin de los principales tributos o fuentes de ingresos de los municipios, sin entrar a comentarlos. El municipio percibe rentas por impuesto predial unificado, impuesto de industria y comercio, impuesto a las ventas por el sistema de clubes, impuesto de degello de ganado menor, avisos y tableros, impuesto sobre rifas y apuestas, impuesto de circulacin y trnsito, contribucin y valorizacin, impuesto a espectculos pblicos, ingresos por explotacin de canteras y recursos naturales, ingresos por regalas.