IBP1165_12 O ATRASO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NAS ATIVIDADES PETROLFERAS E AS IMPLICAES ATINENTES AO CUMPRIMENTO DE PRAZO DE BLOCOS LICITADOS Hellen Priscilla

Marinho Cavalcante, Yanko Marcius de Alencar Xavier

Copyright 2012, Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis - IBP Este Trabalho Tcnico foi preparado para apresentao na Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012, realizado no perodo de 17 a 20 de setembro de 2012, no Rio de Janeiro. Este Trabalho Tcnico foi selecionado para apresentao pelo Comit Tcnico do evento, seguindo as informaes contidas no trabalho completo submetido pelo(s) autor(es). Os organizadores no iro traduzir ou corrigir os textos recebidos. O material conforme, apresentado, no necessariamente reflete as opinies do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis, Scios e Representantes. de conhecimento e aprovao do(s) autor(es) que este Trabalho Tcnico seja publicado nos Anais da Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012.

Resumo
O presente trabalho pretende demonstrar como o atraso na emisso de licenas ambientais por parte dos rgos competentes afeta o correto cumprimento da fase exploratria dos blocos licitados e entregues aos Concessionrios. Para isso, ser feito um estudo da legislao atinente ao assunto, a exemplo da Lei n. 6.938/81 e sua recente alterao pela Lei Complementar n. 140/2011, assim como das Resolues emitidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), evidenciando a vital importncia do processo de licenciamento ambiental para a preservao do meio ambiente, diante da instalao de atividades potencialmente nocivas. Ser possvel ainda observar, por meio dos dispositivos analisados, que h uma lacuna quanto ao correto prazo para a emisso de determinados documentos necessrios para o efetivo incio do procedimento licenciatrio por parte das empresas, o que acaba prejudicando a execuo de suas atividades exploratrias no devido tempo acordado para o bloco licitado. Ademais, no h tambm uma regulamentao a respeito da devoluo do prazo para o Concessionrio quando este suspenso ou prorrogado em virtude de atrasos no licenciamento por motivos alheios sua vontade, o que no pode restar sem uma resposta razovel. Por conseguinte, ao final, ser apresentada uma proposta de soluo para a questo aqui tratada, a fim de que se possa garantir o bom andamento das atividades petrolferas juntamente com a preservao do meio ambiente.

Abstract
This work intends to demonstrate how the delay in issuing environmental licenses by the appropriate bodies affect the correct fulfillment of the exploratory phase of blocks already bid and rendered to the lessees. Thus, it will be conducted a study of the pertaining legislation to the subject, such as Law n. 6.938/81 and its recent amendment by Complementary Law n. 140/2011, as well as the Resolutions issued by the National Environmental Council (CONAMA), addressing the vital importance of the environmental licensing process to the preservation of the environment ante the installation of potentially harmful activities. It is also acknowledged, through the analysis of articles and paragraphs, that there is a legal gap concerning the deadline for issuance of certain documents required to start the licensing procedure by the companies, which ultimately jeopardizes the fulfillment of their exploration activities in due time. Furthermore, there is not a provision regarding the return of the deadline to the lessee when it is suspended or extended due to licensing delays for reasons beyond its control, which cannot lack a reasonable answer. Therefore, as a conclusion, it will be presented a possible solution, so as to ensure the proper accomplishment of the oil activities combined with the preservation of the environment.

1. Introduo
No de hoje que se ouve falar que as alteraes provocadas pelos seres vivos no meio ambiente superam o poder deste de se renovar. O crescimento populacional desordenado, a intensificao das atividades econmicas advinda da busca desenfreada pelo lucro e a ignorncia a respeito da legislao ambiental existente vem trazendo consequncias graves aos recursos naturais do nosso planeta e provocando desequilbrios aos ecossistemas.

______________________________ 1 Mestranda em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Bolsista do Programa Petrobras de Formao de Recursos Humanos PFRH n. 36. 2 Ps-doutor no Instituto de Direito Internacional Privado e Direito Comparado da Universitt Osnabrck, Professor Titular da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 O meio ambiente, por ser um bem comum e, assim, pertencer coletividade, e no a instituies ou mesmo indivduos especficos, deve ser protegido por todos, incluindo-se aqui tambm o Poder Pblico. Deste modo, demonstrando a sua preocupao com a proteo da natureza e a racionalizao do uso do meio ambiente, o Estado editou alguns diplomas legais no intuito de impor limites s aes humanas, objetivando evitar danos ambientais e, ao mesmo tempo, atender ao conceito de desenvolvimento sustentvel. A Lei n. 6.938 de 1981, que dispe sobre os fins e mecanismos de formulao e aplicao da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), estabeleceu, como um de seus instrumentos, o licenciamento e a reviso de atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras. Desta forma, patente afirmar que o licenciamento ambiental um dos mais importantes elementos de preveno de danos ao meio ambiente, alm de poder ser caracterizado como uma espcie de mecanismo de seleo para o desenvolvimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais. Neste contexto, importante salientar que a licena ambiental, ainda que expedida unilateralmente pela Administrao Pblica, se origina de dilogos e debates entre as partes interessadas, fase esta de carter imprescindvel ao processo de licenciamento, prejudicando-o quando ausente. O alcance de uma soluo satisfatria para o meio ambiente e que agrade tambm s partes torna-se extremamente dificultosa quando no h a colaborao entre o empreendedor e o rgo ambiental responsvel pela expedio da licena. De fato, pode-se asseverar que a audincia pblica um dos locais destinados ao dilogo entre as partes envolvidas em determinado procedimento de licenciamento ambiental. Por outro lado, a lei no totalmente clara quando se refere ao prazo para a emisso da respectiva licena, o que acaba, muitas vezes, causando transtornos aos empreendedores quando de seu retardo injustificado, em especial queles que atuam no mbito petrolfero. Ao preencherem os requisitos exigidos pelo edital de licitaes promovido pela Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e se tornarem concessionrias, tambm as empresas assumem prazos que devem ser cumpridos perante a Agncia, em relao ao bloco licitado, o qual no pode restar inteiramente prejudicado em virtude de um atraso incabvel por parte do rgo ambiental responsvel pelo licenciamento. Simultaneamente, os prprios rgos ambientais sofrem com o nmero excessivo de demandas que recebem e ainda o exguo contingente de tcnicos especializados para atender a todos os processos protocolados pelos empreendedores interessados. Em adio, as lacunas existentes na legislao quanto aos prazos para a expedio da licena findam por causar certa celeuma concernente ao assunto, levando os rgos ambientais a estabelecerem, muitas vezes, os seus prprios prazos. Tendo em vista os elementos expostos, o presente artigo abordar primeiramente os conceitos bsicos a respeito do processo de licenciamento ambiental, trazendo os ensinamentos da doutrina especializada quanto ao assunto. Em seguida, tratar-se- especificamente dos prazos a serem praticados pelos rgos ambientais, focando-se nas atividades petrolferas e discorrendo-se, tambm, acerca do vazio jurdico atinente a algumas questes, apresentando, por fim, uma proposta de soluo.

2. Licenciamento Ambiental: Conceito e Elementos

Com a edio da Lei n. 6.938/81, o licenciamento ambiental tornou-se obrigatrio e uniforme em todo o territrio nacional. O art. 9, IV1 de tal diploma caracteriza o licenciamento como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ao passo que o art. 10, caput2 expe em quais situaes dever ocorrer o prvio licenciamento. Compete ressaltar que a redao de tal dispositivo foi alterada pela Lei Complementar n. 140 de 2011, em que antes havia a previso expressa de que a autoridade para o prvio licenciamento ambiental caberia ao rgo estadual competente e integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Disposio semelhante tambm encontrada no caput do art. 23 da Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n. 237/97, que institui procedimentos especficos para o licenciamento de atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos e gs natural. possvel ainda encontrar redao anloga no art. 174 do Decreto n. 99.274/90, o qual regulamenta a Lei n. 6.938/81.
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Art 9 - So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: [...] IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; (...) 2 Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental dependero de prvio licenciamento ambiental. 3 Art. 2 - A localizao, construo, instalao, ampliao, modificao e operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento do rgo ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis. 4 Art. 17 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem assim os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento do rgo estadual competente integrante do Sisnama, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Desse modo, devem ser licenciadas todas as atividades que apresentem potencial risco de alterar de forma adversa as condies ambientais existentes no local e, portanto, no sero iniciadas atividades de implementao e operao de empreendimentos que utilizem recursos ambientais antes da emisso das licenas pelos rgos pblicos competentes. No se deve olvidar, ainda nesse sentido, que o uso de um recurso ambiental apresenta estreita relao com a sua destinao social e, por isso, caso reste comprovado que a sua utilizao no est em adequao com os parmetros sociais para os quais se props, acarretando prejuzos graves, o empreendimento dever ser considerado adverso e tanto a instalao como a operao da atividade devero ser impedidas. O conceito de licenciamento ambiental pode ser encontrado no art. 1, I 5 da j mencionada Resoluo CONAMA n. 237/97. Como pode se depreender da leitura de tal dispositivo, pelo licenciamento que o Poder Pblico, na figura dos rgos ambientais competentes, verifica a conformidade dos projetos a ele submetidos com as diretrizes da PNMA. No processo, so sopesados os aspectos positivos e negativos, os quais conduziro ou no concesso da licena, sendo esta um ato administrativo, sendo necessria tambm a elaborao dos requisitos indispensveis para a minimizao dos impactos ambientais negativos ou a maximizao dos positivos, levando-se sempre em considerao o parmetro socioeconmico. Em seu aspecto formal, pode-se afirmar que o licenciamento ambiental um instrumento que possibilita ao Poder Pblico exercer o seu poder de polcia, uma vez que aqueles que queiram implantar uma atividade devem se submeter ao juzo do Estado primeiramente. Ademais, ferramenta para a efetivao de direitos fundamentais, contemplando as vertentes ambiental, econmica e social dentro do direito, garantindo a promoo do desenvolvimento sustentvel, o qual est elencado no art. 225 da Constituio Federal. Conforme aduz Fernandes (2010), o licenciamento ambiental dever analisar os direitos incidentes e compatibiliz-los, atravs das restries e medidas de controle de carter ambiental, visando a permanncia de uma proporo adequada de todos os direitos incidentes e aparentemente conflitantes, surgidos a partir do interesse de implantar a atividade ou empreendimento. 6 Por sua vez, a definio de licena ambiental vem exposta no inciso seguinte 7, devendo-se aqui fazer uma breve explanao do termo licena. Mello (1993) afirma que esta o ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administrao faculta a algum o exerccio de uma atividade, uma vez demonstrada pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos.8 Destarte, caso as exigncias legais estejam presentes, no permitido Administrao negar a sua concesso, atestando o seu carter vinculado. Tal caracterstica a distingue, por exemplo, da autorizao, ato discricionrio da Administrao, de carter precrio, no sendo passvel de cassao, seja por motivos de convenincia ou juzo de oportunidade, conforme aduz Oliveira (2005)9, podendo apenas sofrer uma reviso ao trmino do prazo de validade.10 Nesse contexto, Antunes (2005) assevera que a licena ambiental embora expedida unilateralmente pela Administrao Pblica, fruto de dilogo e debate entre as partes envolvidas, tendo carter indispensvel ao processo de licenciamento. Em seguida, cita a audincia pblica como um dos locais privilegiados para que se estabelea um grande dilogo entre as partes interessadas em determinado procedimento de licenciamento ambiental. 11 Ainda nesse sentido, cumpre mencionar que importante que o Poder Pblico esteja sempre atento no acompanhamento da qualidade ambiental, sendo previsto legalmente, conforme dispe o j mencionado art. 9, IV da Lei n. 6.938/81 que aquele deve realizar peridica reviso das licenas concedidas, de modo a adequ-las s eventuais modificaes. No obstante, a licena ambiental sempre emitida a termo, isto , com prazo de vigncia e, durante este, suas condicionantes no podem ser alteradas. 2.1. Competncia Licenciadora Segundo a atribuio de competncias administrativas feitas pela atual Constituio Federal, correto afirmar que as pessoas polticas de direito pblico so as nicas que tm capacidade ou competncia para a prtica de atos
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Art. 1 - Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes definies: I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso. (...) 6 FERNANDES, Jeferson Nogueira. Licenciamento Ambiental Municipal: um instrumento local de efetivao de direitos fundamentais Brasil 1988-2008. Curitiba: Juru, 2010. p. 139. 7 Art. 1 [...] [...] II - Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente, estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental. (...) 8 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1993. p. 210. 9 OLIVEIRA, Antonio Inag de Assis. Introduo Legislao Ambiental Brasileira e Licenciamento Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 308. 10 FERNANDES, Jeferson Nogueira. Op. Cit. p. 157. 11 ANTUNES, Paulo de Bessa. Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA: comentrios Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 165.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 administrativos. Quando se trata especificamente da proteo ao meio ambiente, ocorre o mesmo. 12 Por conseguinte, foi atribudo Unio, ao Distrito Federal, aos Estados e aos Municpios o poder-dever de, por meio de atos administrativos prprios, intervirem no controle e na proteo ambiental. De acordo com a antiga redao do caput do art. 10 da Lei n. 6.938/81, a competncia para o licenciamento ambiental cabia aos Estados, limitando-se a Unio a exerc-la de forma supletiva, por meio do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), isto , somente nas hipteses de ausncia ou inao do rgo estadual responsvel. No entanto, conforme j exposto em linhas anteriores, a modificao trazida pela Lei Complementar n. 140 excluiu essa previso expressa. Por meio dos artigos 7, 8 e 9, a LC n. 140/2011 repartiu entre os vrios poderes a competncia para a emisso de licenas ambientais. Por outro lado, ao realizar-se a leitura do inciso II do art. 7 13, percebe-se que cabe Unio a promoo do licenciamento ambiental das atividades realizadas na plataforma continental. Em adio, possvel mencionar ainda o art. 4, I14 da Resoluo CONAMA n. 237/97, com redao semelhante ao dispositivo da lei complementar, em que se verifica a competncia originria do IBAMA para o prvio licenciamento de empreendimentos e atividades realizados na plataforma continental. Pelo exposto, podem-se incluir, indubitavelmente, no inciso I as atividades petrolferas offshore, conforme aduz Milar (2005)15. Conforme explica Silva (2011), a plataforma continental de um pas costeiro compreende o leito e o subsolo das reas submarinas que se estendem alm do seu mar territorial, em toda a extenso do prolongamento natural do seu territrio terrestre at o bordo exterior da margem continental ou at uma distncia de 200 milhas martimas das linhas de base do mar territorial. 16 Ademais, o Estado exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental para fins de explorao e aproveitamento de seus recursos naturais, de domnio da Unio, de acordo com o art. 20, V da CF. 17 Depreende-se, por conseguinte, ao analisar tanto a LC n.140/2011 quanto a Resoluo CONAMA n. 237/97, que, ainda que aquela tenha pulverizado entre Unio, Estado, Municpios e Distrito Federal a competncia para o processo de licenciamento ambiental no pas, ainda cabe Unio, por meio do IBAMA, a emisso de licenas ambientais para as atividades e os empreendimentos do setor especfico de petrleo e gs offshore.

3. Procedimento Licenciatrio no mbito das Atividades Petrolferas

De incio, imperioso tratar aqui da Resoluo CONAMA n. 23/94, a qual traz, em seu texto, os procedimentos especficos para o licenciamento das atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos e gs natural, como a perfurao de poos para identificao das jazidas e suas extenses, a produo para pesquisa sobre a viabilidade econmica e a produo efetiva para fins comerciais18. Ademais, o art. 3 peremptrio ao retirar todas as dvidas quanto necessidade de prvio licenciamento ambiental para tais atividades. 19 Tal Resoluo determina quatro tipos de licenas a serem requeridas aos rgos ambientais e ao IBAMA no procedimento licenciatrio, quais sejam, a Licena Prvia de Perfurao (LPper), a Licena Prvia de Produo para Pesquisa (LPpro), a Licena de Istalao (LI), e a Licena de Operao (LO). No entanto, conforme afirma Oliveira (2005), outras licenas podero ainda ser requisitadas pelo respectivo rgo ambiental, caso se detecte tal necessidade, como a licena para desmatamento.20 No tocante indstria petrolfera, incontroverso afirmar que a perfurao de poos etapa de suma importncia para o bom desenvolvimento da atividade, a qual pode ser exigida do Concessionrio tanto no primeiro
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Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; (...) 13 Art. 7 - So aes administrativas da Unio: [...] XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: [...] b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva; (...) 14 Art. 4 - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental a que se refere o artigo 10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de conservao do domnio da Unio; (...) 15 MILAR, Edis. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 571. 16 SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 9. ed. atual. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 150. 17 Art. 20. So bens da Unio: [...]V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; (...) 18 Art. 2 - Considera-se como atividade de explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos e gs natural: I - A perfurao de poos para identificao das jazidas e suas extenses; II - A produo para pesquisa sobre a viabilidade econmica; III - A produo efetiva para fins comerciais. 19 Art. 3 - A explorao e lavra das jazidas de combustveis lquidos e gs natural dependero de prvio licenciamento ambiental nos termos desta Resoluo. 20 OLIVEIRA, Antonio Inag de Assis. Op. Cit. p. 359.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 quanto no segundo perodo da fase exploratria, cabendo, porm, enfatizar que este somente se inicia quando da concluso daquele. Portanto, para dar cumprimento obrigao contratual, aquele necessita obter do rgo ambiental, primeiramente, a LPper. Observando-se, entretanto, o procedimento disposto no art. 5, I, da Resoluo n. 23/94 21, impe-se ao empreendedor a entrega do Relatrio de Controle Ambiental (RCA) como requisito para a concesso da mencionada licena prvia, expondo as atividades e a delimitao da rea de atuao pretendida, bem como os riscos ambientais e a identificao dos impactos, alm de apresentar medidas mitigadoras destes. Ademais, conforme reza o art. 8 da mesma Resoluo, o RCA elaborado em consonncia com o Termo de Referncia expedido pelo rgo ambiental, em conjunto com o empreendedor.22 Uma vez aprovado o RCA, a licena prvia para perfurao concedida, dando-se o aval para o incio da atividade de perfurao. Em seguida, surge no processo de licenciamento a LPpro, a qual tem por objetivo, de acordo com Bezerra (2007), autorizar a produo no poo petrolfero que sirva como base de pesquisa para que se avalie a viabilidade econmica da jazida.23 Assim como acontece com a LPper, h aqui tambm uma preocupao com os ecossistemas locais, inserida na forma de um Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA). No dito estudo, deve estar presente o plano do empreendedor atinente ao desenvolvimento da produo para a pesquisa pretendida, alm de uma avaliao ambiental da rea e a predisposio das medidas que sero estabelecidas para controlar os impactos advindos da atividade. J por meio da concesso da LI, permite-se a instalao das unidades e dos sistemas necessrios para a operao produtiva do empreendimento, como o escoamento do leo. No entanto, para que a mencionada concesso seja feita, o rgo ambiental exige do interessado a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) ou do Relatrio de Avaliao Ambiental (RAA). O EIA, cujas diretrizes obedecem s disposies da Resoluo CONAMA n. 1/86, corresponde a um estudo tcnico que analisa a dimenso de potenciais impactos ambientais decorrentes de determinado empreendimento, ao passo que o RIMA expe de forma clara as informaes trazidas por aquele. Por conseguinte, o EIA/RIMA, como requisito para a concesso da LI, almeja apresentar os resultados, diretos e indiretos, que podem vir a ser gerados a mdio e longo prazo para o meio ambiente24 e, assim, encontrar alternativas viveis para a reduo dos danos ocasionados pela atividade petrolfera. Compete ressaltar que os custos da realizao do EIA sero arcados pela empresa interessada. Outrossim, a fim de evitar quaisquer dvidas, deve-se fazer uma diferenciao entre EIA e RIMA, posto que aquele um estudo de carter mais complexo e detalhado, sendo de difcil entendimento para o pblico leigo. Por sua vez, o RIMA a mera visualizao das determinaes contidas no EIA, simplificando as concluses apresentadas por aquele estudo para o melhor entendimento do leitor.25 Ainda neste contexto, em substituio ao EIA/RIMA, pode-se exigir o RAA, um relatrio que tem por finalidade reportar o diagnstico ambiental da rea na qual j est implantada a atividade, percebendo as condies locais para a instalao dos instrumentos e equipamentos necessrios futura produo. Da mesma forma, neste relatrio tambm se incluem a identificao e avaliao dos impactos e das respectivas medidas mitigadoras a serem adotadas em benefcio do meio ambiente. Por ltimo, a LO necessria para a entrada em operao, de fato, das unidades, instalaes e sistemas pertinentes atividade. Para a sua concesso, no entanto, a elaborao do Projeto de Controle Ambiental (PCA) exigida, levando-se em considerao os impactos j causados durante o perodo de perfurao, produo para pesquisa e instalao, devendo nele constar os projetos idealizados para a minimizao desses impactos. 3.1. Prazos Apesar de a Resoluo CONAMA n. 23/94 estabelecer disposies especficas acerca do licenciamento ambiental nas atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos, como o petrleo, e gs natural, aquela apresenta algumas lacunas por no tratar de temas importantes, dentre eles, a fixao de prazos para a concesso da licena ambiental. Por conseguinte, o operador do direito induzido a fazer sua pesquisa em outros documentos legais, que versem sobre assuntos semelhantes, a fim de preencher o vazio advindo da mencionada
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Art. 5 - Os rgos Estaduais de Meio Ambiente e o IBAMA, quando couber, no exerccio de suas atribuies de controle das atividades descritas no artigo 2o, expediro as seguintes licenas: I - LICENA PRVIA PARA PERFURAO - LPper, autorizando a atividade de perfurao e apresentando, o empreendedor, para a concesso deste ato, Relatrio de Controle Ambiental - RCA, das atividades e a delimitao da rea de atuao pretendida; 22 Art. 8 - O rgo ambiental competente, em conjunto com o empreendedor, ajustar Termo de Referncia para elaborao do RCA, EIA ou do RAA. 23 BEZERRA, Luza Cavalcanti. Mecanismos de acelerao para o licenciamento ambiental aplicado ao setor upstream de petrleo e gs natural. 2007. 108f. Dissertao (Mestrado em Direito). Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal. p. 62. 24 BEZERRA, Luza Cavalcanti. Op. Cit., p. 63. 25 BENJAMIN, Antnio Herman. Os princpios do estudo de impacto ambiental como limites da discricionariedade administrativa, Revista Forense. Rio de Janeiro, Forense, 1992, v. 317, p. 33 apud NETO, Hlio Maciel de Paiva et. al. Estudo de Impacto Ambiental. In: JNIOR, Edilson Pereira Nobre (org.) et. al. Direito Ambiental aplicado Indstria do Petrleo e Gs Natural. Fortaleza: Fundao Konrad Adenauer, 2005. p. 82.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Resoluo. Deste modo, para dirimir a questo, faz-se necessrio observar a regra inserta nos artigos 14 e 10, I26 da Resoluo CONAMA n. 237/97, j citada no presente artigo. Na redao do primeiro dispositivo mencionado, percebe-se que permitido ao rgo ambiental competente analisar os pedidos de licenas a ele encaminhados em prazos diferenciados, porm deve ser observado o prazo mximo de 6 (seis) meses, podendo este ser dilatado para at 12 (doze) meses, nos casos em que seja necessria a elaborao de um EIA/RIMA ou a ocorrncia de audincia pblica. Por sua vez, quanto ao art. 10, I, o qual versa sobre os documentos, projetos e estudos ambientais indispensveis para o incio do processo de licenciamento, de entendimento da Procuradoria da ANP, a exemplo de pareceres elaborados a respeito da prorrogao de prazos da fase exploratria de blocos licitados pelas Concessionrias, que tais procedimentos iniciais correspondem ao Termo de Referncia (TR), presente no art. 8 da Resoluo CONAMA n. 23/94. O dito documento emitido pelo rgo ambiental competente e necessrio para a elaborao do Relatrio de Controle Ambiental (RCA), o qual constitui requisito para a expedio da LPper. Cumpre assinalar que, sem o estabelecimento do TR, no h como iniciar o processo de licenciamento, uma vez que o prprio Termo estabelece as atividades necessrias para este princpio. Conforme reza a Resoluo CONAMA n. 23/94, em dispositivos aqui j analisados, as atividades que compem o setor petrolfero em tela necessariamente so precedidas de EIA/RIMA para a sua instalao. Destarte, em consonncia com o art. 14 da Resoluo CONAMA n. 237/97, o rgo ambiental responsvel teria, no mximo, 12 (doze) meses para finalizar o procedimento licenciatrio, emitindo as licenas ambientais. Em relao ao termo inicial da contagem do prazo, o mesmo art. 14 dispe que este seria o ato de protocolar o requerimento, entendendo-se este como sendo o TR ou outro pedido inicial. Entretanto, ao se avaliar o inciso II do art. 10 27, constatado que este traz a expresso requerimento de licena ambiental, o qual deve ser acompanhado dos documentos necessrios a serem analisados para a concesso da licena pretendida. Por conseguinte, utilizando-se da interpretao sistemtica, conclui-se que o art. 14, ao tratar do ato de protocolar o requerimento, considera como termo inicial a data de entrega do RCA pelo empreendedor, entendimento que adotado, por exemplo, pela Coordenadoria de Meio Ambiente da ANP (CMA). Desta forma, somente a partir do encaminhamento do dito Relatrio, comearia a correr o prazo de 12 (doze) meses para o rgo conceder as licenas. Contudo, h confuso quanto ao prazo que deve ser praticado pelo rgo ambiental para a emisso do TR, visto que existe um vazio jurdico a respeito do assunto. A ttulo exemplificativo, em consulta feita pela CMA ao IBAMA, este afirmou que a emisso de Termos de Referncia para atividades de perfurao exige maior avaliao por parte do rgo e que o prazo mdio de 1 (um) a 2 (dois) meses, podendo at mesmo ultrapassar os 6 (seis) meses. No obstante, fato asseverar que os prazos estabelecidos pelos rgos ambientais no so os mesmos, existindo casos em que o TR poder ser expedido em curto espao de tempo, como tambm aqueles em que maior lapso temporal poder ser exigido para a anlise do pedido, o que somente ser ponderado diante do caso concreto. Por outro lado, convm lembrar que todos os Contratos de Concesso travados com a ANP estabelecem que o risco para a obteno de quaisquer licenas e permisses pertence exclusivamente ao Concessionrio. Sem embargo, patente citar que a Procuradoria Federal da ANP possui o entendimento consolidado de que possvel a suspenso ou prorrogao do prazo contratual, e a consequente devoluo deste prazo, quando, por razes alheias vontade do Concessionrio, ocorra excepcional atraso no licenciamento ambiental e que tal demora gere a impossibilidade de cumprimento das obrigaes contratuais junto Agncia. Neste sentido, alm do atraso no licenciamento, h que se demonstrar a impossibilidade real de cumprimento das atividades exigidas pelo Contrato de Concesso. 3.1.1. Proposta de Soluo No h previso legal a respeito de como a contagem do prazo a ser devolvido para o Concessionrio deve ser realizada. No existe uma frmula matemtica capaz de se fazer chegar a um tempo certo, determinado de maneira exata para todos os casos concretos. necessrio, consequentemente, utilizar-se de critrios sensatos, para que, desta forma, se alcance um prazo razovel para se devolver ao operador, sem ferir critrios de razoabilidade.
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Art. 14. O rgo ambiental competente poder estabelecer prazos de anlise diferenciados para cada modalidade de licena (LP, LI e LO), em funo das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulao de exigncias complementares, desde que observado o prazo mximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento at seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audincia pblica, quando o prazo ser de at 12 (doze) meses. 1 - A contagem do prazo previsto no caput deste artigo ser suspensa durante a elaborao dos estudos ambientais complementares ou preparao de esclarecimentos pelo empreendedor. 2 - Os prazos estipulados no caput podero ser alterados, desde que justificados e com a concordncia do empreendedor e do rgo ambiental competente. Art. 10. O procedimento de licenciamento ambiental obedecer s seguintes etapas: I Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente licena a ser requerida; (...) 27 Art. 10. [...] [...] II - Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade; (...)

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Pode-se pensar, levando-se em conta, inclusive, o senso comum, que o clculo do prazo a ser devolvido pode ser feito pela simples desconsiderao do tempo levado pelo rgo ambiental competente para a finalizao do processo licenciatrio. Nesta linha de raciocnio, entretanto, haveria uma desconsiderao de um dado lgico, qual seja, o de que algum tempo seria necessrio para a anlise integral do pleito. No razovel aceitar que a contagem de eventual prazo suplementar no atribusse a possibilidade de sequer um dia de trabalho ao rgo licenciador, uma vez que um requerimento feito pela manh, por exemplo, no teria sua resposta na tarde do mesmo dia. No obstante, ainda que o tempo necessrio para a avaliao do pedido de licena ambiental possa resultar em demora incompatvel com o prazo total conferido pelo Contrato de Concesso para a concluso da Fase Exploratria, deve-se ter em mente que os ditos rgos ambientais atuam igualmente para atender ao interesse pblico. Portanto, o lapso temporal transcorrido pode ser decorrente da necessidade de estudos com um alto nvel de complexidade, atentando-se para o fato de que, no caso em tela, se tratam de atividades com alto risco de degradao do meio ambiente, em que o nvel de precauo a ser tomada deve ser sempre alto. Frente ao exposto, considerando-se a inexistncia de previso legal expressa que promova o andamento mais clere dos trabalhos do rgo ambiental, tomando-se ainda por base um parmetro objetivo, em decorrncia da variedade de casos concretos presentes na rea estudada, seria razovel adotar a devoluo do lapso temporal transcorrido desde a entrega do RCA pelo empreendedor at a emisso da LPper pelo rgo ambiental responsvel. Tal pensamento explicado em virtude de que, de posse da mencionada licena, j permitido ao Concessionrio dar incio atividade de perfurao de poos petrolferos, fase em que o operador j pode obter conhecimento a respeito da existncia ou no de petrleo na regio perfurada, risco este assumido pelo prprio empreendedor. Outrossim, durante o interregno mencionado, deve-se enfatizar que o Concessionrio se v impossibilitado de realizar qualquer atividade, j que o RCA deve ser elaborado em conformidade com o Termo de Referncia, o qual estipula as condicionantes necessrias para o incio do processo licenciatrio, derivando-se tambm da a opinio exposta.

4. Concluso
No restam dvidas a respeito do carter preventivo do licenciamento decorrente do seu papel em evitar danos ao meio ambiente, bem de uso comum e, assim, pertencente coletividade. Nesse contexto, seu carter difuso faz com que sua proteo seja do interesse de todos os cidados, exercendo o licenciamento, desta forma, o seu papel social. No obstante, sabe-se que nem todos os rgos ambientais licenciadores cumprem os mandamentos legais para o devido andamento do processo, burlando etapas importantes do processo licenciatrio, o que finda na construo de empreendimentos ambientalmente irregulares e na instalao de atividades descompromissadas com o meio ambiente. Quanto s atividades do setor de petrleo e de gs natural, estas no poderiam ser excludas do processo licenciatrio para a sua instalao, em virtude do alto risco que seu desenvolvimento apresenta ao meio ambiente, como derramamentos de leo no mar e a incorreta fixao dos instrumentos necessrios perfurao de poos. Por outro lado, o que se pode afirmar que, enquanto no houver uma previso legal expressa quanto contagem do prazo a ser devolvido para os Concessionrios quando do atraso injustificado do licenciamento, subsistir tal situao conflituosa, em que no se sabe ao certo que medidas aplicar no caso concreto. No se deve olvidar, por fim, que uma demora excessiva nas atividades praticadas pelo rgo ambiental competente, alm de acarretar altos prejuzos financeiros, pode comprometer o bom desempenho das atividades exercidas pelo Concessionrio, o qual necessita cumprir o prazo fixado no Contrato de Concesso para a finalizao da Fase Exploratria. As lacunas encontradas nas normas jurdicas constituem fonte de incertezas para os operadores do Direito, e devem, sempre que possvel, ser sanadas.

5. Agradecimentos
Meus sinceros agradecimentos Universidade Federal do Rio Grande do Norte, ao Programa Petrobras de Formao de Recursos Humanos PFRH n. 36 e, em especial, ao Procurador Federal Dr. Marcelo Pimenta, por toda a ajuda e pacincia com a produo desse artigo, durante estgio realizado na ANP.

6. Referncias
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