Anlise do Federalismo sob a perspectiva histrica

Nina Tricia Disconzi Rodrigues1

um defeito comum dos homens no levar em conta as tempestades, quando o mar est calmo. Nicolau Maquiavel INTRODUO Em cinco de outubro de 2006, a nossa Constituio atingiu a maioridade, o que no foi muito comemorado, talvez porque falte uma maior reflexo sobre quais os papis a serem cumpridos pela Constituio e em que medida ela cumpriu efetivamente as funes que lhe so inerentes. consenso afirmar que a Constituio tem por funo assegurar a proteo dos direitos fundamentais, bem como organizar e limitar o poder poltico em um Estado Democrtico. No balano destes vinte anos, pode-se dizer que se conquistou a estabilidade institucional, a despeito do nmero extraordinrio de emendas constitucionais; porm necessrio enfrentar algumas reformas que so imprescindveis para a efetiva concretizao constitucional. Dentre essas reformas destacam-se a poltica e tributria, federativo. O nosso objetivo com essa reflexo justamente o estudo do federalismo, sob uma perspectiva histrica, bem como apontar as bem como a reestruturao de alguns alicerces constitucionais como o dogma da separao de poderes e o princpio

Possui graduao em Letras, pelo Centro Universitrio Franciscano (1994), atual UNIFRA e graduao em Direito, pela Universidade Federal de Santa Maria - UFSM (1997). mestra em Direito, pela Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC (2002) e doutora em Direito do Estado, pela Universidade de So Paulo - USP (2007). Tem experincia na rea de Direito Pblico, com nfase em Direito Constitucional, Direitos Humanos e Direito Internacional, atuando principalmente nos seguintes temas: federalismo, dignidade da pessoa humana, reforma do Estado. rea de concentrao, Direito Pblico, linha de pesquisa: Hermenutica, Constituio e Concretizao de Direitos. Atualmente professora da FACENSA (Faculdade Cenesista Nossa Senhora dos Anjos), ministrando as disciplinas Direito Civil II - Obrigaes e Direito Civil IV - Responsabilidade Civil e pesquisadora da UNIFRA (Centro Universitrio Franciscano).
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distores do Federalismo na Constituio de 1988, que tornam-se visveis aps vinte anos de sua promulgao.

O CONCEITO DE FEDERALISMO importante a conceituao do que vem a ser um Estado Federal, na medida em que o princpio da indissolubilidade do vnculo federativo a viga - mestra do sistema constitucional brasileiro, no podendo sequer ser alterado por emenda constitucional. Todavia, percebe-se que o princpio federativo passa por uma crise, a comear pelo conceito jurdico do que vem a ser um Estado Federal. Logo, no houve, com o desenvolvimento do Federalismo, uma reviso do conceito jurdico de federao pela doutrina, mas sim a constatao da simples adaptao poltica no sentido de fortalecimento do poder central. A noo jurdica de federao sofreu, em pouco mais de duzentos anos, modificaes sucessivas. Em face disso, a maioria dos estudiosos entende ser difcil conceituar o que vem a ser um Estado Federal Urge que se busquem os fundamentos da federao em pilares condizentes com o avano da teoria do Estado contemporneo, na medida em que a descentralizao do poder um instrumento fundamental para o desenvolvimento da democracia. Por outro lado, a forma pela qual o poder exercido tem sido sempre uma preocupao dos cientistas polticos, pois para que um governo expanda o seu poder, na prtica, mesmo sem existir uma teoria e um conceito acerca do arcabouo federalista, adota-se alguma forma de descentralizao. Logo, em qualquer poca da histria humana encontram-se referncias a alianas entre Estados, reconhecendo-se que s algumas constituram federaes, o que demonstra, desde logo, que essa unio

deve apresentar algumas peculiaridades importantes que a distinguem das demais. Para efeito desse estudo adotam-se os ensinamentos de Dallari,2 o qual leciona que
etimologicamente, federao (provm do latim foedus) e quer dizer pacto, aliana. O Estado Federal uma aliana ou unio de Estados. Na realidade, o Estado Federal um fenmeno moderno, que s aparece no sculo XVIII, no tendo sido conhecido na Antigidade, nem na Idade Mdia. Sem dvida, houve muitas alianas entre Estados, antes do sculo XVIII, mas quase sempre temporrias e limitadas a determinados objetivos, no implicando a totalidade de interesses de todos os integrantes.

Para ele, o Estado Federal nasceu, realmente, com a Constituio dos Estados Unidos da Amrica em 1787. Ademais, Confederao de Estados e Estado Federal no so, contudo, sistemas equivalentes, como se demonstrar no momento oportuno. No entanto, importa ressaltar o importante estudo feito por Zimmermann,3 no sentido de analisar primitivos exemplos de associaes polticas desde a Antigidade clssica. Como as tribos israelenses, nos primrdios do sculo XIII a.C, que j se uniam, de forma associativa, para a mtua proteo de ataques estrangeiros, as ligas da Grcia antiga, como a Liga do Peloponeso, sob o comando de Esparta, estabelecia-se um sistema de alianas, formando-se uma confederao submetida hegemonia de determinada Polis. Para complementar a noo do que vem a ser o federalismo cumpre ressaltar o entendimento proposto por Carl Friedrich, ou seja, federalismo como um processo dinmico em que comunidades polticas se organizam, institucionalizando uma unidade na diversidade. Ou seja, para garantir a unidade (fim), o Estado possui

DALLARI, Dalmo. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25 ed. So Paulo: Saraiva, 2005 p.256. Da idia de pacto, aliana, unio,originou-se a palavra federao que, por denotar os mesmos sentidos, refere-se tanto idia de Confederao, quanto de Estado Federal. Nesse sentido, consultar MALBERG, Carr de. Contribution la Theorie Gnerle de lEtat. Paris,1962; Edu.du Centre Nationale de la Recherche Scientifique;T.I; p.92. 3 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrtico. Lummen Jris: Rio de Janeiro, 2005. p.217-222

determinada centralizada.4

forma

de

organizao

(meio),

mais

ou

menos

Caractersticas do Estado Federal A despeito da diversidade das Federaes, no direito

contemporneo, cumpre ressaltar que preciso no perder de vista que a Constituio Federal o instrumento de integrao dessa estrutura complexa de entes federativos e de ordenamentos jurdicos. Da porque a estabilidade normativa essencial caracterizao da natureza do Estado Federal, pela aderncia da forma de Estado ao documento constitucional. Assim que o federalismo criao jurdico poltica e pressupe na sua origem a existncia da Constituio Federal.5 Alis, com relao preocupao de encontrar caractersticas presentes em todos os Estados federais, cumpre a observao de certos princpios, consoante reflexo de Horta
a) a deciso constituinte criadora do Estado federal e de suas partes indissociveis, a Federao, ou Unio, e os EstadosMembros; b) a repartio de competncias entre a Federao e os Estados-Membros; c) o poder de auto-organizao constitucional dos Estados-Membros, atribuindo-lhes autonomia constitucional; d) Interveno Federal, instrumento para restabelecer o equilbrio federativo, em casos constitucionalmente definidos; e) a Cmara dos Estados, como
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Apud BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio. P.147-148 ENCINAR, Jos Juan Gonzlez. El Estado Unitrio-federal p 80-81, 58-63 Ainda em relao a parte relacionada a uma teoria geral do federalismo, explica Bercovici, que se deve dar destaque a posio de Carl J. FRIEDRICH, para esse autor, o federalismo no deveria ser entendido como uma estrutura esttica, mas como um processo. Segundo a sua opinio, a dificuldade gerada pelas incertezas das conceituaes jurdicas sobre federalismo surge da categoria Estado, ou seja, da viso do federalismo como entidade esttica. O federalismo deveria ser visto como um processo de federalizao de uma comunidade poltica (federalizing process). Este processo pode ocorrer de duas formas: mediante a concordncia de vrias organizaes polticas separadas (dotadas de estatalidade ou no) em chegar a resolues conjuntas sobre problemas comuns; ou ento, atravs da descentralizao de uma organizao poltica unitria at o ponto em que surgem comunidades polticas separadas e distintas, dotadas de organizao poltica prpria, capazes de resolverem problemas distintos de maneira separada. A coexistncia destas comunidades polticas autnomas, incluindo a comunidade global que as compreende, s pode ser organizada nos termos de uma Constituio rgida. O papel de uma Constituio federal, para Friedrich, restringir os poderes das comunidades federadas, com fundamento no princpio da separao de poderes, agora aplicado sobre uma base espacial (Carl, J Friedrich, Teora Constitucional Federal y Propuestas Emergentes in Arthur w. Macmahon (coordenador), Practica del Federalismo, Buenos Aires, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1955, p. 541-543.

HORTA, Raul Machado. Organizao Constitucional do Federalismo In Revista da Faculdade de Direito da UFMG, n 28/29, 1985-1986. p.9 e ss.
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rgo do poder legislativo federal para permitir a participao do estado-membro na formao da legislao federal; f) a titularidade dos Estados-Membros, por intermdio de suas Assemblias legislativas, em nmero quantificado, para propor emenda Constituio federal; g) a criao de novo Estado ou modificao territorial de Estado existente, dependendo da aquiescncia da populao do Estado afetado; h) a existncia no Poder Judicirio federal, de um Supremo Tribunal Federal ou Corte Suprema para interpretar e proteger a Constituio Federal e dirimir litgios ou conflitos entre a Unio, os Estados, outras pessoas jurdicas de direito interno, e as questes relativas aplicao ou vigncia da lei federal.6

A propsito, o professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, em obra clssica, j entendia como caractersticas bsicas da Federao: a repartio de competncias entre os Estados e a Unio (naquele momento, ainda no se cogitava do municpio como ente federativo, obra escrita em 1936); autonomia dos Estados federados e participao dos Estados federados nas decises da Unio.7

O nascimento do federalismo norte-americano Inicialmente, preciso salientar que o documento fundamental em que se encontram os motivos que levaram as colnias inglesas da Amrica a romperem o vnculo de dependncia poltica com a matriz inglesa encontra-se na Declarao de Independncia, elaborada em 1776, por Thomas Jefferson, com flagrante inspirao em Locke.8 Por outro lado, a Declarao de Independncia tornou-se um texto intemporal em que explicitada a filosofia dos direitos naturais do homem e da autodeterminao dos povos. As ideias de John Locke e dos filsofos do Iluminismo estavam presentes, sendo que Jefferson considerava que s tinha tentado dar forma a assuntos que eram
6

Idem. p. 9 e ss. A propsito, consoante Horta essas caractersticas abrangem a natureza, as situaes, a organizao e as competncias. 7 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Natureza Jurdica do Estado Federal So Paulo, 1937. 8 Consultar LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo.Traduo : Alex Marins. So Paulo : Martin Claret, 2005. Clssico da filosofia poltica, baseado na lei natural, no qual est a justificao ideolgica da Revoluo Americana. Jefferson foi enterrado na sua propriedade em Monticello. O epitfio foi escrito por ele e insistiu que apenas as suas palavras e nem uma palavra mais fossem escritas, l-se: Aqui jaz Thomas Jefferson, autor da declarao da independncia americana, da lei da liberdade religiosa da Virginia e pai da Universidade da Virginia. Consultar tambm acerca da Independncia dos Estados Unidos: MAcCULLOUGH, David G.1776:a histria dos homens que lutaram pela Independncia dos Estados Unidos. Rio de Janeiro : Jorge Zahaar Ed., 2006. Passin.

evidentes. Os princpios de igualdade, dos direitos naturais do homem, da soberania do povo e do direito de revolta da populao deram Revoluo Americana uma ideia de superioridade moral que se conjugou com uma teoria do governo em liberdade, pois era a primeira vez que, na criao de um novo pas, defendia-se que eram os direitos dos povos e no os dos dirigentes que estavam na origem da fundao de uma nova nao. Consoante o pensamento de Comparato, trs grandes

caractersticas scio-culturais atuaram como fatores predeterminantes, para a criao da nova sociedade poltica. O primeiro e mais importante deles foi a no reproduo, em territrio americano, da sociedade estamental europeia, constituda por grupos sociais bem delimitados, que cultivavam valores prprios e regiam-se por um direito prprio. Ou seja, desde o incio do sculo XVII, o ncleo colonial que dera origem futura nao norte-americana, fazia parte da burguesia, sem esquecer que nas colnias do sul, em lugar da diviso estamental introduziu-se a escravido negra. As duas outras grandes caractersticas culturais da sociedade norte-americana decorreram naturalmente dessa ideia de igualdade, quais sejam a defesa das liberdades individuais e a submisso dos poderes governamentais ao governo popular.9 Ademais, as relaes entre a Inglaterra e as suas colnias americanas ficaram insustentveis, em face dos abusos sofridos pelos habitantes das colnias, que se consideravam sditos ingleses e, portanto, tinham certos direitos que o governo britnico desrespeitava. Importa ressaltar que a luta pela Independncia determinou a necessidade e a utilidade da Unio entre as colnias Em janeiro de 1776, a causa da independncia foi vigorosamente defendida por Thomas Paine, no folheto Senso Comum, inicialmente divulgado como annimo.10

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COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos Direitos Humanos .So Paulo: Saraiva, 2003, p.95-104

No dia 2 de julho de 1776, o Congresso da Filadlfia acabou decidindo-se pela separao e encarregou a Comisso, capitaneada por Jefferson, de redigir a Declarao. A coroa inglesa e o Parlamento, ento, perderam a soberania. As colnias passam a ser dirigidas, em tempo de guerra pelo Congresso Continental. Pela primeira vez, colnias na Amrica tm sua independncia reconhecida. Logo, procuraram-se, estratgias para que essas trezes colnias permanecessem unidas, j que o futuro parecia incerto, pois a guerra desestabilizou, principalmente, a base econmica e social. Explica Jenkins11 que a guerra de independncia foi sangrenta e a Frana, no incio de 1778, aliou-se aos ex-colonos. Em 1780, a Espanha e os Pases Baixos uniram-se tambm coaliso internacional contra a Inglaterra. Em 1783, foi assinado o Tratado de Paris, surgindo as novas fronteiras dos Estados Unidos, desde o Atlntico at o Mississipi, enquanto que a Inglaterra conservava suas possesses canadenses. Informa ainda que o governo havia financiado a guerra com papel moeda continental (emitido pelo Congresso Continental), que rapidamente perdeu seu valor, sendo a dvida pblica considervel. Alm de terem que pagar essa dvida pblica, precisavam refletir como criar um governo em tempo de paz, ou seja, era preciso reforar a lei e
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Consultar PAINE, Thomas. Senso Comum.In: Os pensadores,Vol XXIX, So Paulo: Victor Civita, 1973.Passin Ver tambm: GOLDWIN, Robert; SCHAMBRA,William. A Constituio Norte-Americana. Rio de Janeiro: Forense, 1986, p.311. Afirma Alfred Young, no ensaio Os Conservadores, a Constituio e o Esprito de Conciliao que difcil no exagerar a importncia do folheto de Paine, que passou por vinte e cinco edies somente em 1776 e que foi lido provavelmente por centenas de milhares de pessoas, numa poca em que um jornal s podia atingir uma tiragem de 2 mil exemplares e um folheto talvez cinco mil. Para ele, talvez a maior importncia do folheto tenha sido o florescimento de uma ideologia democrtica. Em relao importncia da literatura na Revoluo de 1778, consultar : BAILYN, Bernard. As origens ideolgicas da Revoluo Americana. Bauru, So Paulo : EDUSC, 2003. p.23-67 In verbis:Os escritores norte-americanos eram pessoas profundamente razoveis. Seus panfletos transmitem desprezo, raiva e indignao; mas raramente dio cego, raramente o medo excessivo. Eles buscavam convencer seus opositores, no aniquil-los (...) pois o objetivo primeiro da Revoluo, que transformou a vida norte-americana e introduziu uma nova era na histria humana, no foi a subverso nem mesmo a alterao da ordem social existente, mas a preservao da liberdade poltica ameaada pela aparente corrupo da Constituio e o estabelecimento em princpio das condies vigentes de liberdade.(...) o perodo at e inclusive 1776, centralizando as discusses das diferenas anglo-norte-americanas(...) foi o perodo mais criativo na histria do pensamento poltico norte-americano.
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JENKINS, Philipe. Breve histria dos Estados Unidos. Traduzido por Guillermo Villaverde Lopes. Madrid : Aliana Editorial, 2002.p.81-82. (traduzi)

a ordem, cobrar impostos, regular o comrcio entre os Estados, e, ainda, negociar com tribos indgenas. Em 1777, foram confeccionados pelo Congresso Continental os Artigos de Confederao e Unio Perptua, e, mais tarde foram submetidos aprovao dos Estados, eles foram ratificados pelos deputados dos Estados autorizados para este fim pelas respectivas Assembleias. A ideia principal da Confederao era a de que cada Estado conservaria a sua soberania, a sua liberdade e independncia, bem como todo poder, jurisdio e direito que no fossem expressamente delegados aos Estados Unidos em Congresso. Sendo assim, os Artigos de Confederao foram elaborados por um Comit do Congresso, em 11 de junho de 1776, sendo promulgados em 15 de novembro de 1777. Eles, todavia, no entrariam em vigor at 1 de maro de 1781, quando Mariland se tornou o ltimo dos treze Estados a ratific-lo. O governo confederal caracterizou-se pela ausncia do Poder Executivo e Judicirio. Havia to somente uma Assembleia denominada Congresso (legislativo unicameral), formada por nmero igualitrio de representantes de cada Estado.12 Alm disso, ela era muito frgil, pois sempre havia a

possibilidade de um dos membros retirar-se. Argumenta Cooley,13 no que diz respeito ao insucesso da Confederao, que ela foi investida de poderes para legislar sobre diversos assuntos, mas no teve foras para se fazer obedecer; ela podia contrair alianas e celebrar tratados, mas os Estados e o povo

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ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrtico. Rio de Janeiro : Lummen Jris, 2005. p. 242-245 Consultar tambm: CORWIN S., Edward. American Constitutional History. New York, Harper Torchbooks, 1964.
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COOLEY, Thomas M. Princpios Gerais de Direito Constitucional nos Estados Unidos da Amrica. Traduzido por Ricardo Rodrigues Gama. Campinas : Russel, 2002. p.23-25. Dispunha o art. 2 da Confederao: Cada Estado reter a sua soberania, liberdade e independncia, e cada poder, jurisdio e direitos, que no sejam delegados expressamente por esta Confederao para os Estados Unidos, reunidos em Congresso.

podiam impunemente no os respeitar, pois o reconhecimento das obrigaes devia depender da ao voluntria dos treze Estados. importante assinalar que, em 1787, o Congresso adotou uma resoluo que recomendava convocar, em Filadlfia, uma Conveno de delegados de vrios Estados, para rever os Artigos de Confederao. O nico Estado que no enviou delegados foi Rhode Island. Havia, na verdade, duas correntes: uma queria apenas rever os Artigos de Confederao e outra, na qual estavam os que defendiam a transformao de Confederao em Federao, com a ideia de adoo de uma Constituio comum. A federao, que parecia improvvel, se tornaria factvel. O que se depreende das circunstncias histricas que a Confederao foi um mero expediente temporrio, necessrio para lutar na guerra contra a Gr-Bretanha. Com a chegada da paz, ela desapareceria, pois o Congresso Continental tornou-se praticamente impotente, em face de quase todo o poder pertencer aos Estados. A Constituio dos Estados Unidos foi redigida de maio a setembro de 1787, em Filadlfia, no mesmo lugar que onze anos antes fora assinada a Declarao de Independncia. O Governador Morris escreveu-a em sua forma final, mas foi inteiramente baseada nas ideias e compromissos dos delegados que compareceram Conveno: cinquenta e cinco delegados, de doze Estados norteamericanos. Ao trmino dos debates, trinta e nove deles assinaram a nova Constituio federal, em 17 de setembro de 1787.14
14

ZIMMERMANN, Augusto.Teoria Geral do Federalismo Democrtico. Rio de Janeiro : Lummen Jris, 2005. p.245-247. Tambm, lembra o autor que, na verdade, foram nomeados 73 homens pelos Estados, mas apenas 55 compareceram Filadlfia. Explica Zimmermann que, em face dos diferentes posicionamentos polticos, houve acordos entre os lados opostos nas questes divergentes em relao elaborao da Constituio (chamados Compromisses).Os trs principais eram os seguintes: -The Great Compromise os Estados maiores queriam representao proporcional no Congresso, enquanto os menores objetivavam um igual nmero de representantes estaduais. Isso ficou finalmente resolvido, com a criao de um Congresso Bicameral. -The Commercial Compromise para agradar aos fazendeiros sulistas, bem como atender aos interesses industriais do norte, ao Congresso foi conferido o poder de regular o comrcio com as naes estrangeiras e dos Estados-membros entre si. Contudo o Congresso ficaria impedido de elaborar leis que vedassem a entrada de escravos negros at 1807 (somente a partir de 1808). De igual forma, este poderia taxar a exportao; e, para ratificar um Tratado Internacional, seriam necessrios dois teros dos votos do

Afirma Cooley15 que a Conveno, quando reunida, depois de discusso, concluiu que alteraes em alguns dos artigos da Confederao no correspondiam s intenes do governo e, por isso, se props uma nova Constituio, e foi deliberado o seguinte: A ratificao das Convenes de nove Estados seria suficiente para o estabelecimento dessa Constituio entre os Estados que a tivessem ratificado. Somente onze ratificaram a Constituio, organizando-se, ento, o governo segundo essa outorga, Carolina do Norte e Rhode Island ficaram por certo tempo excludos da Unio. No entanto, ambos deram seu consentimento mais tarde, respectivamente, o primeiro em novembro de 1789 e o outro em maio de 1790. Alm disso, a Conveno da Filadlfia, ao decidir que o novo documento jurdico-poltico fosse ratificado por nove, no lugar das 13 convenes estaduais, violou um dos dispositivos dos Artigos de Confederao que exigia a unanimidade dos votos dos delegados estaduais. Para que a Constituio fosse vlida, era preciso haver a ratificao, o que ocorreu em 21 de junho de 1788. No dia 2 de julho do mesmo ano, a Constituio passou a ter validade definitiva, mas somente geraria efeitos a partir de 4 de maro de 1789. No ano seguinte, todos os Estado a adotaram.

Os Papis Federalistas: razes de seu surgimento e sua estrutura

Senado. -The Three-Fifths Compromisse o sul queria que os seus escravos fossem considerados como populao para o aumento de sua participao na Cmara dos Representantes.O Norte, por outro lado, no aceitava essa posio sulista. O impasse foi resolvido com a permisso para que cada escravo negro valesse trs quintos de um homem branco.Em outras palavras, apenas trs dentre cinco escravos poderiam ser contados como populao para fins de representao parlamentar. Ver, em relao a esse ponto, os argumentos de Madison, in O Federalista, n. 40. Interessante notar que alguns notveis estavam ausentes como Thomas Jefferson (ento ministro em Paris), John Adams (ento ministro em Londres), Thomas Paine, Patrick Henry e Samuel Adams, por exemplo.
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COOLEY, Thomas M. Princpios Gerais de Direito Constitucional nos Estados Unidos da Amrica.Traduzido por Ricardo Rodrigues Gama. Campinas : Russel, 2002. p.25-27.

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Visando explicar ao povo a nova Constituio e obter o seu apoio para a sua ratificao que foram publicados uma srie de artigos na imprensa de Nova York. Sendo assim, entre maio e setembro de 1787, reuniu-se, em Filadlfia, a Conveno Federal que elaborou um projeto de Constituio Federal, propondo que esta substitusse os Artigos de Confederao, firmados em 1781, logo aps a independncia. Em seus panfletos, os autores de O Federalista refletem sobre a teoria poltica que serviu de supedneo ao texto constitucional, refutando as principais objees de seus adversrios, como adiante se demonstrar. A fim de uma melhor compreenso acerca do federalismo norteamericano, recomenda-se a leitura do clssico O Federalista, que rene os artigos escritos por Hamilton, Jay e Madison. O Federalista o monumento literrio mais importante dessa poca e na Constituio dos Estados Unidos essas novas ideias foram implantadas e consolidadas. Porm, no se pode esquecer de que, como havia conflitos entre os chamados federalistas e os antifederalistas, dentre os antifederalistas tambm encontravamse grandes patriotas como Patrick Henry, sobretudo na Virgnia.16
16

HAMILTOM MADISON E JAY. O Federalista. p.31-32 Traduo de Ricardo Rodrigues Gama. Campinas, Russel, 2003.Ver p.31-32. James Madison (1751-1836), considerado o pai da Constituio dos Estados Unidos, nasceu na Virgnia, em uma antiga e influente famlia. Completou seus estudos no College of New Jersey, atual Universidade de Princeton, sendo eleito para o Congresso em 1780. Escritor infatigvel, meticuloso, planejador e estrategista, teve participao decisiva na Conveno Constitucional e em negociaes internacionais do novo pas, incluindo-se a compra da Louisiana e o acordo com a Espanha sobre a livre navegao no Mississipi. Foi secretrio de Estado durante o governo de Thomas Jefferson, junto com quem criou o Partido Republicano. Exerceu a Presidncia dos Estados Unidos por dois mandatos. Alexandre Hamilton (1757-1804) nasceu nas Antilhas e foi para a Amrica com dezesseis anos de idade. Durante a guerra da Independncia emergiu do anonimato como capito de artilharia, depois tenentecoronel e, finalmente, ajudante-de-campo de George Washington, comandante - em- chefe do Exrcito rebelde. Depois da guerra, estudou Direito e exerceu a profisso em Nova York. Em 1782 entrou para o Congresso. Na Conveno Constitucional, liderou a faco favorvel a um governo central forte, em detrimento do poder dos Estados. Depois da aprovao da Constituio, foi nomeado para o primeiro gabinete de Washington, como secretrio do Tesouro, criando, ento, a infra-estrutura financeira do Estado americano. Morreu com 47 anos, em conseqncia de ferimento recebidos em duelo contra Aaron Burr, seu adversrio poltico. John Jay (1745- 1829), filho de um abastado comerciante de Nova York, estudou na Universidade de Columbia. Jurista, Diplomata, adquiriu slida reputao intelectual ainda durante a dominao inglesa.Foi o autor da Constituio de seu Estado natal, promulgada em 1777 e importante fonte de idias para a Constituio federal. Presidiu o Congresso Continental em 1778. Em 1783, como ministro das Relaes

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Ensina Limongi que O Federalista uma srie de ensaios, publicados na imprensa de Nova York entre outubro de 1787 e maio de 1788, num total de oitenta e cinco, em defesa da nova Constituio, com o objetivo de contribuir para a sua ratificao. Os artigos eram assinados por Publius. A autoria desses artigos permaneceu secreta por algum tempo, segredo quebrado logo aps a morte de Hamilton, que deixou um documento reivindicando para si a autoria de 63 dos 85 artigos, alguns dos quais, posteriormente, Madison alegou ter escrito. A partir de ento, iniciou-se uma longa polmica a respeito da verdadeira autoria de cada um dos artigos. Informa ainda que os mais autorizados intrpretes concordam que 51 artigos foram escritos por Hamilton (o idealizador da empreitada), 29 caberiam a Madison e os 5 restantes a Jay. 17 Percebe-se que a ideia central de Madison, Hamilton e Jay era, atravs de ensaios publicados na imprensa de Nova York, dissolver contrariedades entre os Estados e aprovar o texto constitucional sem grandes modificaes, demonstrando que o novo ordenamento jurdico, sob a gide da Constituio, elaborada pela Conveno Federal, era infinitamente superior e mais vantajoso ao povo americano do que o estabelecido pelos Artigos de Confederao. Interessante notar, para corroborar a ideia da necessidade de uma nova ordem jurdica, pelos lderes e pensadores polticos da poca, a anlise de Junqueira18 que no bastava se criar com a Constituio uma unidade jurdica, era necessria a criao de uma identidade nacional. Essa historiadora lembra que a sociedade norteamericana era composta por imigrantes de vrias origens e grupos religiosos distintos, que se se perguntasse a um americano da poca
Exteriores, foi o principal arquiteto do tratado de paz com a Gr-Bretanha, tornando-se em seguida o primeiro presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos.Depois de dois mandatos como governador de Nova York retirou-se da vida pblica.
17

LIMONGI, Fernando Papaterra. O Federalista: remdios republicanos para males republicanos. In: Os Clssicos da Poltica.Francisco C. Weffort (organizador)Vol. 1So Paulo: tica, 2003, p.245-247.
18

JUNQUEIRA,Mary Anne.Estados Unidos: A Consolidao da Nao. So Paulo: Contexto, 2001. p.27-31

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Quem voc ? A resposta provavelmente seria: Sou ingls das colnias do Atlntico ou sou virginiano. Afirma ainda que, as colnias romperam, com a guerra da independncia, com antigos smbolos, como por exemplo, a derrubada da esttua do Rei George III pelo povo de Nova York e foi necessrio o surgimento de novos, como os pais fundadores. Cumpre lembrar que a independncia e a construo poltica foi um projeto levado adiante pelas elites das colnias. O fato que nem todos se sentiam membros de uma mesma comunidade. Para tanto, forjaram-se mitos, criaram-se verdadeiros dolos pblicos que so at hoje reverenciados. Alguns deles se tornaram os primeiros Presidentes. No eram considerados homens comuns, mas pessoas excepcionais, os chamados pais fundadores (Founding Fathers) como George Washington, Thomas Jefferson, Benjamin Franklin, John Adams, Hamilton, Madison e Jay. Consoante Earle,19 preciso lembrar que O Federalista foi projetado primeiramente para assegurar a ratificao da Constituio em Nova York. Embora Nova York tenha finalmente adotado a Constituio pelo voto fechado de 30 votos contra 27, os fatores decisivos foram o espantoso desempenho argumentativo de Hamilton e a estratgia na Conveno de Nova York e, talvez at mais importante, o fato de que dez Estados j tinham ratificado antes do voto ter sido levado a Nova York (assegurando assim a inaugurao do novo governo, antes do resultado l). O Federalismo na Constituio Americana O Estado Federal,20 pela complexidade de sua estruturao poltica e jurdica, pressupe a existncia de um pacto consubstanciado numa Constituio Federal escrita. Esse ordenamento central, nico, incidir sobre o territrio e a populao de todos os estados
19

EARLE, Edward Mead. .Introduo da obra O federalista. Traduo: Ricardo Rodrigues Gama.Campinas : Russel Editores : 2003, p.19
20

Ibidem, p.171-178 Ver nesse sentido, a obra O Federalista e tambm o magistrio de BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do Estado Federal. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p.13-14.

13

componentes intramuros. A

da

Federao.

Paralelamente

os

Estados-Membros

tambm so providos de ordenamento, mas com atuao apenas

harmonizao

desses

dois

ordenamentos,

tarefa

da

Constituio Federal, o n grdio do sistema federativo. Bercovici informa que

na federao norte-americana, como em todas as demais, prevaleceu o critrio jurdico-formal no estabelecimento da estrutura federal, delimitando-se as esferas de atuao dos Estado-Membros e da Unio. Essa delimitao, chamada de repartio de competncias, o ponto central do federalismo, pressuposto da autonomia entre os entes federados. As unidades federadas recebem diretamente da Constituio Federal as suas competncias, isto , o recebimento de seus poderes, conjugados com a atribuio de mltiplos centros de deciso poltica, cada qual com a sua exclusividade em relao a determinados assuntos.21

No entanto, preciso deixar claro que a essncia constitucional dos Estados Unidos no se encontra nos poucos artigos da Constituio, tampouco em suas emendas. No possvel, uma anlise da experincia daquele pas sem reflexo sobre a jurisprudncia da Suprema Corte. Foi, justamente, a Suprema Corte americana, que capitaneou o processo que deu origem federao americana, que, quando comeou a despontar, j se caracterizava como tipicamente liberal; no houve, em solo americano, diferentemente da Europa, um Estado Absoluto que antecedesse o Estado liberal. Portanto, no havia resqucios aristocrticos, nem a desconfiana que existia, na Frana, em relao ao Poder Judicirio.22 Logo, a teoria da separao dos poderes encontrou solo frtil para ser instrumentalizada, e justamente o Poder Judicirio, na figura da Suprema Corte, que vai dar o vis liberal s decises. Na passagem
21

Ver BERCOVICI, Gilberto. Os dilemas do Estado Federal. Porto Alegre : Livraria do Advogado, 2004.p.13-14..op.cit.
22

Ver BAUM, Lawrence. A Suprema Corte Americana. Traduo lcio Cerqueira. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1987 e BOECHAT, Leda Rodrigues. A Corte Suprema e o Direito Constitucional Americano. 2 ed Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1992. No mesmo sentido, a excelente reviso histrica feita por BAGGIO, Roberta. Federalismo no contexto da nova ordem mundial Rio de Janeiro, Juru, 2006.

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do Estado liberal para o Social, a Suprema Corte inclinou-se no sentido de governos centrais fortes, porque eram mais adequados ao intervencionismo. Nos ltimos duzentos anos, a Constituio Federal permaneceu inalterada, porm, no concernente aos poderes da Unio, o Estado americano de hoje apresenta-se com outra estrutura poltica, para se adaptar s necessidades polticas do pas e apresenta papel bem diverso do atribudo s treze antigas colnias, logo que se integraram em nova nao. Em primeiro lugar, essa adaptabilidade s novas condies do ambiente poltico atestada, em flagrante contraste com a imobilidade do texto federal constitucional, pelas repetidas e frequentes alteraes introduzidas nas organizaes constitucionais dos Estados- Membros.23 Por outro lado, tambm em face da evoluo realizada pela Suprema Corte, no tocante interpretao do federalismo. A partir desse momento, aps anlise do federalismo americano hodierno, ser

23

TRIGUEIRO, Oswaldo. O regime dos Estados na Unio Americana. op. cit., p.28 e seg. Consoante o autor :a primeira fase vem da criao da Unio ao governo do general Andrew Jackson, entre 1830 e 1840. Nesse perodo, alm da elaborao das Constituies dos novos Estados admitidos, em nmero de onze, foram emendadas ou revistas oito das treze constituies originais. Sob o aspecto poltico, a legislao constitucional desse perodo foi largamente inspirada pelas idias polticas da poca, que, particularmente, na Europa, faziam da diviso de poderes o dogma fundamental das instituies democrticas. Sob o aspecto tcnico, essa legislao foi largamente influenciada pela Constituio Federal, copiando-lhe o arranjo de forma, em captulos e sees ordenadas e a harmonia terica na distribuio dos poderes. Iniciou-se, desde cedo, forte reao contra a onipotncia do poder legislativo, orientada no sentido de lhe cercear a esfera de ao, e de, ao mesmo tempo, tornar mais independentes e mais fortes os outros dois poderes. At 1830, doze Estados instituram o veto do poder Executivo, coisa que inicialmente s existia na Constituio de Massachusetts. Enquanto o Executivo adquiria, por essa forma, um prestgio at ento desconhecido, o judicirio ganhava uma fora considervel, com a definitiva implantao da doutrina da reviso judicial da constitucionalidade das leis, elaborada pela Suprema Corte, em 1803, na deciso do famoso caso Marbury versus Madison. O perodo imediato geralmente chamado de democracia Jacsoniana, estendendo-se at o final da fase de reconstruo que se seguiu guerra civil e terminando com a Administrao do General Grant (1877). Nesse perodo a Unio foi acrescida de 14 novos estados e as constituies anteriores continuaram a sofrer emendas e revises, para atender aos reclamos da opinio democrtica. Esse foi o perodo de expanso territorial at o pacfico e da articulao de todo territrio nacional pelo telgrafo e pela estrada de ferro. Concorreram esses elementos de maneira decisiva para aproximar os Estados e unificar a nao, o que se refletiu no campo poltico por uma crescente uniformidade do regime jurdico dos estados.Esse perodo coincide, na cena federal com a implantao dos dois grandes partidos, que ainda hoje se revezam no governo da nao e que vieram transformar, sob tantos aspectos, as condies de vida poltica norte-americana.(...) Um terceiro perodo vem da Reconstruo at a guerra europia, que foi, no somente um marco militar, mas tambm um marco poltico econmico na histria do pas. Esse foi o perodo da grande expanso industrial e a fase que a populao passou do estgio rural para o estgio predominantemente urbano.

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feita uma breve anlise do nascimento e desenvolvimento do federalismo no Brasil. Importa ressaltar que no h, nos Estados Unidos uma teoria geral do Federalismo cooperativo que tenha substitudo a teoria federal clssica, assim a cooperao vista pelos norte-americanos como uma maneira pragmtica de soluo de problemas concretos.24 Para Loewenstein, hodiernamente o federalismo se encontra em completo retrocesso. Para ele, a tese da soberania dividida, caracterstica daquele sistema traz em si mesma o germe da desordem e desintegrao. O futuro, para o eminente estudioso, talvez seja contrapor a uma progressiva concentrao do poder no governo federal, paralelamente, a organizao de um regionalismo territorial racionalizado. Mas, ele no aprofunda, de forma satisfatria, essas ideias.25 No se pode negar, entretanto, que uma das principais consequncias j consolidadas desse fortalecimento do poder central
24

BERCOVICI, Gilberto. O Federalismo Cooperativo nos Estados Unidos e no Brasil In: Revista da Procuradoria Geral do Municpio de Porto Alegre, n 16, 2002.

25

LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de La Constitucin. Traduo de Alfredo Gallego Anabitarte Barcelona : Ariel Cincia Poltica, 1983.p.360-365 BALEEIRO, Aliomar A crise financeira do federalismo in Revista Brasileira de Estudos Polticos n 28, janeiro de 1970, p. 77-80 Sem perder, no entanto, a noo de Federalismo como processo dinmico e mutvel: Se os pais da Ptria norteamericana l ressuscitassem de seus tmulos venerandos no reconheceriam na Repblica presidia por Lyndon Johnson aquela estruturada na Conveno de Filadlfia e justificada nas pginas oraculares de Federalista de Madison, Hamilton e Jay . Maior espanto fulminaria a gerao imediata do Sul que, na primeira metade do sculo XIX, com John Calhoun e outros, sustentava a legitimidade do direito de secesso dos Estados-Membros, porque dele no abdicaram, quando voluntariamente anuram ao pacto federal pela ratificao da Constituio em 1787. verdade que, por esse tempo, o presidente Andrew Jackson, tambm sulista, ameaou enforcar Calhoun, que foi um dos mais lcidos polticos americanos e chegou a vice-presidncia da Repblica, com ambies de atingir a prpria Casa Branca. Mas, ainda no comeo da guerra civil, no prprio Norte, houve quem concordasse com o direito de o sul se separar. Essa evoluo encontrou impulso decisivo e definitivo no tanto na vitria dos exrcitos da Unio contra as tropas dos Confederados, mera conseqncia da verdadeira causa a expanso demogrfica ao lado do desenvolvimento econmico e tecnolgico das colnias, outrora apartadas por precariedade de transportes e pelo insulamento no convvio local. As estradas de ferro, as comunicaes telegrficas e as empresas gigantescas derrubaram fronteiras estaduais, intercomunicando as populaes disseminadas no territrio imenso e progressivamente acrescido pelas aquisies por dinheiro e armas.(...) 0 general U.S. Grant, vencedor da guerra da secesso registrou em suas memrias que, nos primeiros tempos do pas, antes das ferrovias, telgrafos e vapores, cada Estado era quase uma nacionalidade separada.

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da Unio Federal justamente o fortalecimento do Poder Executivo federal, de tal forma que o Presidente da Federao americana se converteu no cabea da nao, o smbolo dos desejos da maioria dos americanos, no que tange aos fins, aos planos e s aspiraes daquele pas. Cumpre ressaltar que o federalismo, que teve origem norteamericana, apresenta como caracterstica histrica a unio de Estados soberanos, logo em mais de duzentos anos de federao houve uma gradual centralizao de competncias e a Unio foi incorporando competncias dos Estados. No entanto, o federalismo norte-americano, se comparado com o brasileiro, pode ser considerado centrpeto, pois ele apresenta um grau muito intenso de descentralizao, isso assim em face de sua origem histrica. A descentralizao representada pelo grande nmero de competncias administrativas, legislativas e jurisdicionais dos Estados-Membros. O Federalismo no Brasil Consoante Dallari, o movimento descentralizador ocorrido no Brasil, ao inverso do que ocorreu nos Estados Unidos, partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso administrativa chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder poltico e a afirmao formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado.26
26

DALLARI, Dalmo.O Estado Federal.op. cit p 52 Assim, apesar de alcanado o ideal federalista, a Federao no surgiu,cumpre ressaltar, como um desejo da nao, dos alicerces, mas sim da cpula e adotou-a oficialmente o decreto ( Decreto n1 de 15 de novembro de 1889), fruto de uma ditadura .Ver OLIVEIRA TRRES, Joo Camillo de. A formao do federalismo no Brasil. op. cit, p. 183 : livres para decidirem os seus destinos, as antigas provncias, nunca se viu entusiasmo igual, por exemplo, os mineiros mudaram a capital, querendo que isso significasse que tudo ia comear a partir dali, os gachos organizaram-se nos moldes positivistas com a Constituio de Jlio de Castilhos, os paulistas lanaram-se livremente no bandeirismo econmico, algumas provncias, porm no tiveram em que aplicar a sua liberdade, e entraram em decadncia. Todas, politicamente livres da tutela imperial e podendo resolver domesticamente os seus problemas polticos, caram sobe o guante das oligarquias. Para entender o desenvolvimento histrico, poltico, econmico e social do Brasil, consultar principalmente : SODR, Nelson Werneck. Formao Histrica do Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1973 PRADO JUNIOR, Caio. Formao do Brasil Contemporneo: Colnia. So Paulo: Brasiliense, 2006; BORIS, Fausto. Histria Concisa do Brasil So Paulo: EDUSP, 2002;. FAORO, Raimundo. Os donos do poder: formao do

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A Federao brasileira nasceu por inspirao americana, mas como salientou Dallari, atendendo necessidades e convenincias das oligarquias regionais, e por influncia de Rui Barbosa. No Brasil, tivemos sete Constituies at ser promulgada a de 1988, sem falar no Ato Adicional de 1834 e a reforma de 1926 e sem contar ainda as emendas sofridas pelas vrias Constituies republicanas e os inmeros atos adicionais e decretos baixados durante os regimes de exceo. De forma que o Estado federal brasileiro , na verdade, a concretizao jurdica de uma opo poltica: a descentralizao ou centralizao do poder. O desiderato da descentralizao foi alcanado, na primeira Constituio Republicana de fevereiro de 1891, na medida em que as provncias foram elevadas a estados-membros, dando-se a eles uma competncia legislativa amplssima, podiam, inclusive, elaborar e promulgar, alm da Constituio, os seus prprios Cdigos. Exsurge disso, que o federalismo no Brasil foi gerado, pelas reflexes racionalistas dos constituintes republicanos, presos, em 1891, ideologia do liberalismo nos moldes norte-americanos. Isso entrou em choque com a realidade brasileira. O Brasil era um pas despovoado, de bases ruralistas e economia pr-capitalista, com um poder pblico fraco que adotava sistema de organizao amplamente liberal.
27

Talvez, as assimetrias e desigualdades que se tem hoje, hajam crescido notoriamente, na vigncia da Constituio mais federativa que ns tivemos: a de 1891, em face de ela ter dado muitas competncias aos Estados. Para se ter uma ideia do abismo criado, os impostos no
patronato poltico brasileiro .3 ed. So Paulo : Globo, 2001;. LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o Municpio e o regime representativo no Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997 OLIVEIRA VIANA, Jos Francisco. Populaes Meridionais e Instituies Polticas Brasileiras. Braslia: Cmara dos Deputados, 1982; FLEIUSS, Max. Histria Administrativa do Brasil. So Paulo: Companhia Melhoramentos, 1925; CARVALHO, Jos Murilo de. A construo da ordem: teatro de sombras. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira: 2003. CALMON, Pedro. Esprito da sociedade colonial. So Paulo:
27

NUNES LEAL, Victor. Op. cit p. 278

18

produziam rendimento em todos os espaos, em todos os cantos do Brasil, consequentemente uns estados-membros puderam realizar as tarefas que lhes atribua a Constituio de 1891 e se desenvolveram; outros estagnaram e outros at regrediram e isso justificou a interveno da Unio no sistema de transferncias tributrias, fazendo com que os mais atrasados progredissem e os menos desenvolvidos alcanassem os mais desenvolvidos.28
28

Em relao a esse ponto, das origens da desigualdade no Brasil, ver o artigo publicado no jornal Folha de So Paulo, no dia 3 de abril de 2005, da autoria de Evaldo Cabral de Mello.( Folha Mais) In verbis : Anlise dos gastos estatais durante o Imprio mostra que a regio Sudeste do Brasil j era privilegiada pela Unio em detrimento das Provncias do norte, que, poca, pagavam boa parte dos impostos do pas. Investindo contra a centralizao do Imprio em "A Provncia" (1870), o advogado, jornalista e poltico alagoano Tavares Bastos [1839-75] analisou, com base no exame do oramento imperial de 1866 - 1867, a verdadeira espoliao fiscal a que as Provncias do norte (do Amazonas Bahia) eram submetidas pelo Rio: "Satisfaz o Norte, na parte que lhe compete, a todos os encargos da Unio. Paga as despesas da administrao geral nas suas Provncias. Paga os servios que lhes interessam, vapores e estradas de ferro. Paga, alm da que nelas se efetua, a quota relativa da despesa com o Exrcito e a armada. Paga a quota igualmente da representao nacional e da administrao central. Paga os tributos legados pelas guerras do Sul (do Prata, por exemplo), sofre o papel-moeda, atura a dvida pblica. Ainda mais: remete ao Rio de Janeiro saldos lquidos, alguns milhares de contos. Deve acaso, por cmulo de males, suportar a centralizao?". Curiosamente, a questo levantada pelo liberal alagoano ao propor um sistema federalista para o imprio (idia que Joaquim Nabuco adotar pouco antes do 15 de novembro) ficou ignorada pela historiografia imperial, embora tivesse aflorado por vezes ao longo do debate parlamentar, sobretudo nos ltimos decnios do regime monrquico, como j assinado em livro intitulado "O Norte Agrrio e o Imprio" [ed. Topbooks].Bruto e lquido Um estudo ainda por publicar, de autoria de Andr Villela, historiador econmico e doutorado pela London School of Economics e professor da Universidade Cndido Mendes (RJ) e da Fundao Getlio Vargas (RJ), veio recentemente confirmar a validade da tese de Tavares Bastos para todo o perodo 1844-1889. Com base no exame dos "Balanos da Receita e Despesa do Imprio", o autor pde examinar detidamente por regio (segundo a diviso cannica da geografia do imprio entre Norte e Sul) a partilha regional das receitas e despesas. (...).Concluso desoladora: o Sul ficou com 69,1% dos gastos do governo imperial. Para nos darmos conta da iniqidade do rateio, basta levar em conta que a populao do Norte equivalia a 52%, em 1854, e a 47,1%, em 1890. Descontando-se anos excepcionais, como os de seca em 1877-1878 e 1889, o Norte efetuou transferncias lquidas em nada menos de 39 dos 44 anos a que se refere a pesquisa de Villela.(...) Ao centrar a anlise dos gastos em obras com a porcentagem da despesa lquida, os investimentos correspondem a 66,4% no Sul e a 31,6% no Norte. Consoante Villela, "em 31 dos 45 anos (da anlise) o Sul foi beneficiado com despesas em "obras" em proporo superior sua contribuio para as receitas totais". Apenas durante oito anos concentrados no derradeiro decnio monrquico, que o Norte recebeu transferncias lquidas em resposta s presses crescentes das suas bancadas no Parlamento.Ironicamente, o Sul como um todo tampouco tirou vantagem, de vez que os investimentos na regio destinaram-se prioritariamente construo da estrada de ferro Pedro II, que ligava a corte, So Paulo e Minas; e s obras de saneamento, abastecimento d'gua e iluminao pblica para que o Rio imperial ganhasse a aparncia de uma grande cidade europia. Gostaria de aduzir uma distoro adicional s que invocou Villela. Em si mesma, a estrutura fiscal do Imprio, com sua dependncia excessiva dos impostos que incidiam sobre o comrcio exterior, teve outra conseqncia negativa, de quantificao talvez impossvel. O Norte produzia uma receita de exportao de 35, 5 % do total, percentagem equivalente da sua participao na receita total do imprio. Quanto receita de importao, contribua com 39,6%, enquanto, na receita interior, com apenas 15,7%. Isto significa que o Norte ocupava uma posio estratgica nas finanas imperiais em termos de obteno de divisas estrangeiras, em especial das libras com que se pagava nossa dvida externa e que permitiam efetuar os investimentos em infra-estrutura. Posio que j era a sua durante o reinado de Joo VI e ao longo do Primeiro Reinado e que explica boa parte do empenho com que o processo da independncia no

19

Por outro lado, se o Pas tivesse um desenvolvimento uniforme e simtrico, talvez a poltica dos governadores (arranjo que reconhecia a supremacia de So Paulo e Minas Gerais na federao, porm preservava o poder das demais oligarquias estaduais) pudesse ter condies de xito, no sentido de fortalecimento real de todos os Estados da federao, isso no ocorreu, pois o centro de gravidade do problema poltico se transferiu da Unio para alguns Estados, e no para todos. Isso foi to marcante, tanto que muitos estudiosos, nessa poca, incio do sculo XX, temiam pelo esfacelamento da federao, mas pouco a pouco o pndulo foi girando para o lado da centralizao. Isso comeou com a reforma de 1926, quando se criou o instituto da interveno federal e houve uma centralizao ainda maior com a Revoluo de 30, pois nomearam-se interventores para os Estados, privando-os de autonomia. A Constituio de 1934 confirmou o carter federativo brasileiro, porm com a de 1937, o Brasil voltou a ser governado de forma extremamente centralizadora; na de 1946, houve certa abertura e durante o regime militar o retrocesso novamente ocorreu. Houve um quase eclipse do federalismo; ademais, as conquistas da Constituio de 1946, com a criao de rgos regionais para desenvolver as regies mais pobres, perderam o rumo e acabaram por se esfacelar. Durante a Constituio de 1946, no entanto, se viveu o perodo rseo do municipalismo brasileiro. Ainda em relao aos Municpios, constatou-se que o municpio no Brasil, no se confundiu nunca com o municipalismo ibero-lusitano, mas objetivou sempre na provncia a sua fora. Sendo assim, a autonomia municipal teve na formao da federao brasileira um papel secundrio, margem das aspiraes provinciais que se ligavam ao ato adicional e vm at as vsperas da Repblica, entrando em

Sudeste procurou obter adeso das Provncias setentrionais.

20

choque com as liberdades das Cmaras Municipais. Essa autonomia constitua uma ideia monrquica, alis, esse o processo normal de descentralizao das velhas monarquias unitrias. No se pode esquecer que, na propaganda republicana, o que se pedia no eram municpios livres, mas provncias autnomas. Logo, h necessidade imperiosa municpios. Logo, ir se verificar que o papel dos municpios na Constituio de 1988 se agigantou, e necessrio que se busquem alternativas ao impasse causado pela sua elevao a ente federativo, bem como pela fragmentao poltica do territrio brasileiro, em decorrncia do surgimento de milhares de novos Municpios aps a Constituio de 1988. A constante instabilidade institucional brasileira produziu de fortalecimento dos estados, em detrimento dos

humilhante sucesso de Constituies disponveis descaracterizao pela via das reformas e emendas, como mais adiante mais uma vez se constatar; no Brasil as revolues polticas so feitas para que no se faam as revolues sociais, aqui a elite o agente histrico para que o povo no tenha tempo de cumprir com o seu papel, logo tudo pode ser feito contanto que seja para evitar mudanas.29 Importa ressaltar tambm que, concorda-se com a assertiva de Bonavides no concernente ao fato de que
as Constituies republicanas que reproduzem o surrado chavo que tudo pode ser objeto de emenda, menos o regime republicano e a federao, oferecem ironicamente ao cabo de mais de 100 anos de federao, essa dolorosa e paradoxal verdade poltica, nada sofreu mais mudanas na Constituio do que o sistema federativo.30

29

BONAVIDES, Paulo.O Federalismo e a reviso da forma de Estado, in Revista de Informao Legislativa do Senado Federal, Janeiro a maro de 1973p. 21-42

30

Idem p. 21-42

21

De

outro

lado,

imensido do

territrio

nacional,

fator

preponderante para a instituio do federalismo no Brasil, passou a ser considerada como elemento favorvel e condicionante centralizao do poder. No entanto, o ideal federalista assume ares atuais, quando fortalece a democracia, e vai renascer com a Constituio de 1988; percebeu-se que, no Pas, quanto mais autoritrio o governo, mais frgil o federalismo. Indicativo tambm deste estudo acerca do federalismo brasileiro que preciso perquirir quais fatores bsicos e fundamentais determinaram a evoluo das Instituies jurdico - polticas no Brasil e esses fatores devem ser buscados nos fatos histricos que marcaram o desenvolvimento dessas Instituies, como, por exemplo, a tendncia ao autoritarismo, inclusive na elite intelectual, a formao tardia de uma conscincia nacional, a pouca facilidade com que o povo brasileiro participa do debate poltico, a hipertrofia do poder executivo e o descrdito em relao ao legislativo, o predomnio do sentimento regionalista, ou seja, a constatao de que os Estados da Federao constituem realidades histricas distintas, e sempre se importaram com a sua autonomia, s que esto enfraquecidos em face das desigualdades regionais, principalmente porque na conjuntura poltica desde h muito, vigora a ingovernabilidade. O estudo do federalismo, para ser completo, no pode se limitar leitura e interpretao do Direito positivo, das Constituies vigentes, pois a letra do texto no corresponde exatamente s prticas polticas, porque no Brasil, o Executivo tem um papel preponderante. Percebe-se tambm que o rol de competncias da Unio, ao longo das Constituies brasileiras sofreu avanos considerveis, tambm nas constantes reformas e novas Constituies quase nada ficou para os Estados e Municpios e o poder judicirio deixou a desejar em sua ao fiscalizadora, de defesa do princpio federativo.

22

A organizao constitucional, no plano federal, obviamente obedeceu a critrios mais tericos que prticos, foram-se copiando tcnicas de outros pases em se tratando de repartio de competncias, a qual a espinha dorsal do federalismo, sem se analisar todas as necessidades do territrio brasileiro, bem como as suas potencialidades, o que acabou por demonstrar o apego centralizao, e urge que se investiguem as tcnicas de repartio de competncias para mudar esse panorama. De outro prisma, consoante Furtado, o problema do

planejamento em relao ao subdesenvolvimento fundamental, sendo ele uma espcie de devastao, para super-lo, necessita-se de planejamento, pois o mercado, sozinho, no pode super-lo. Em uma economia subdesenvolvida como a brasileira que tem imensos atrasos no campo dos desequilbrios regionais e um potencial enorme de recursos no utilizados, abandonar a ideia de planejamento renunciar a ideia de ter um governo efetivo. Logo, para que o federalismo tome o seu verdadeiro rumo, h necessidade imperiosa de projeto a ser desenvolvido pelo governo federal, em parceria com os estadosmembros.
31

Por outro lado, constata-se que o federalismo clssico, dualista tem atualmente contedo histrico, eis que com a evoluo das instituies jurdico - polticas, assim como com as atuais necessidades sociais e econmicas, h uma melhor adequao ao federalismo cooperativo, h a necessidade de maiores aes, aes federais, consubstanciadas em poderes federais para diminuio de desigualdades econmicas e sociais dos Estados da Federao, principalmente no Brasil, somente com o apoio da Unio que os estados vo superar as suas desigualdades econmicas e histricas que emperram o seu desenvolvimento .

31

FURTADO, Celso. O longo amanhecer: reflexes sobre a formao do Brasil.Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1999 p. 80

23

O Federalismo na Constituio de 1988 e vinte anos depois, bem como principais distores que precisam ser corrigidas A partir desse momento, ser feito um diagnstico dos rumos tomados pelo federalismo na Constituio de 1988. Por bvio que sero indicados rumos, no entanto a implementao das ideias que sero propostas, s podero se concretizar durante um certo perodo de tempo, e no de um s golpe e talvez precisem ser ainda mais aprimoradas. Com o advento da Emenda Constitucional n 11/78, que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 1979, extinguiu-se o Ato Institucional n 5/68 e todos os demais atos excepcionais, que, de abril de 1964 a dezembro de 1978 tornaram se complexo geminado da Constituio federal. Logo, com a abertura poltica trazida pela Emenda n 11/78, passou-se a acreditar um pouco mais na federao brasileira. E esta expectativa e esperana parecem encontrar ancoradouro e ressonncia nas palavras do Presidente Joo Figueiredo, ao conclamar farei deste pas uma democracia, alm de tratamento especial ao regime federal. Portanto, est inaugurado o incio de um novo perodo da Federao brasileira.32 Porm, percebe-se que o processo de transio do regime militar para o democrtico implicou uma srie de mudanas que ultrapassaram a seara poltica. Havia uma atmosfera de mudana e muitas vozes se levantavam, exigindo a abertura democrtica. Abrucio identifica com a Constituio de 1988 o fortalecimento dos Estados e dos governadores e entende que a origem desse movimento encontra-se na crise do modelo centralizador e unionista de relaes intergovernamentais montada pelo regime militar, na
32

MELLO FRANCO, Afonso Arinos. Algumas Instituies Polticas no Brasil e nos Estados Unidos.op. cit. p. 67 e ss

24

medida em que Estados fortes seriam indesejveis por um governo autoritrio. O estudioso, inclusive aduz, com base em pesquisa de Lavareda que

No perodo de 45/64 era o pleito para governador - e no a disputa presidencial que (..) estruturava o desenho das demais competies, ou seja, nos momentos de turbulncia poltica do perodo, os governadores foram atores fundamentais, como na formao da cadeia pela legalidade, atravs do governador gacho Leonel Brizola; ou mesmo no golpe de 64, quando os governadores de So Paulo, Minas Gerais e Guanabara, os trs Estados mais importantes da federao, foram agentes importantssimos na derrubada de Goulart. Sob esse prisma que se deve compreender o chamado pacote de abril ou seja, a aposta do Governo federal na estratgia de super representao dos Estados mais pobres na Cmara Federal. O objetivo era beneficiar s regies Norte e Centro -Oeste, lugares onde o apoio ao governo em troca de verbas era mais fcil de ser conseguido. Essa estratgia foi repetida e, em 1982, com a Emenda Constitucional n 2, aumentou mais ainda a desproporcionalidade eleitoral, estipulando um nmero de seis e um mximo de sessenta deputados federais por Estado.(...) Esse modelo centralizador e unionista entra em crise quando o regime militar chega ao fim.33

Sendo assim, consoante o ponto de vista do cientista poltico, no incio dos anos 1980, estavam dadas as condies para a formao de um novo padro de relaes federativas, dada a fragilidade da Unio e a ascenso dos governadores, o resultado s poderia ser um federalismo no qual os estados tivessem posio privilegiada. Ainda, consoante as suas palavras
A vitria federativa dos Estados na Constituinte foi um importante fator que deu nova feio ao Federalismo. Em primeiro lugar, os Estados venceram a batalha tributria, aumentando a sua parcela nos recursos nacionais em 12,9% com relao antiga Constituio. (...) Nessas circunstncias, entre outras mencionadas pelo autor, surge o que ele denominou federalismo estadualista, no qual os estados - e mais particularmente, os Executivos estaduais e seus comandantes, os governadores - se fortalecem no campo poltico e econmico, enquanto a Unio se enfraquece nesses dois pontos. Ademais, nesse federalismo estadualista os Executivos estaduais e seus comandantes, os governadores - se fortalecem no campo poltico e econmico, enquanto a Unio se enfraquece nesses dois pontos. Ademais, esse federalismo
33

ABRUCIO, Fernando Luiz. Os Bares da Federao In: Revista Lua Nova So Paulo , n 33, 1994.p. 167-169

25

estadualistase caracteriza pelo grande poder de veto dado s unidades estaduais frente a qualquer mudana na estrutura federativa.34

claro que denominar o federalismo brasileiro de federalismo estadualista hoje um exagero, mas que os Estados, tiveram uma srie de conquistas com a nova Constituio, isso no h como negar. E, com certeza, fato que como no h, ainda hoje, um modelo de gesto, de planejamento racional e sustentvel em relao questo financeira entre os entes federativos, isso gera atualmente o caos; principalmente, no que se refere s despesas e s receitas, o que fica evidente quando se analisa o problema da dvida dos Estados e da guerra fiscal. Por outro lado, em face da Lei de responsabilidade fiscal, a Lei Complementar 101/2000, a situao se modificou um pouco. Consoante Bercovici, o panorama da redemocratizao em 1988 no era mais o mesmo a partir de 1994, pois desde essa poca, com Fernando Henrique Cardoso, vem sendo implantado um programa de estabilizao econmica (Plano Real), cujos pilares bsicos so a privatizao, a desregulamentao, o controle de gastos e reduo do dfict pblico, dentro dos parmetros da ideologia neoliberal e do que se convencionou chamar de Consenso de Washington. Como a autonomia financeira dos entes federados constituiu um entrave s metas federais de ajuste fiscal, h, desde esse perodo, uma forte tendncia centralizao, com a crescente reconcentrao de receitas na rbita federal. Essas so as duas principais caractersticas do
34

Ibidem p. 173 e ss

Consultar tambm : ABRCIO, Fernando Luiz; FERREIRA COSTA, Valeriano Mendes. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro So Paulo : Konrad Adenauer Stiftung, 1998. Especificamente em relao dvida dos Estados, ver p. 41 e ss Com a redemocratizao, e o dficit pblico federal aumentando, o governo Sarney tentou negociar com os Estados o pagamento de suas dvidas. Mais uma vez os governadores reagiram, agora ancorados tanto no maior poder que os Estados haviam adquirido como na necessidade do presidente Jos Sarney construir uma base poltica mnima no Congresso Nacional, j que ele no possua uma slida base partidria.(...) Na gesto de Collor houve duas importantes negociaes para enquadrar vrios Estados, inadimplentes desde o governo Sarney (...) Importa ressaltar o ponto de vista de BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, op. cit p. 150 : esse federalismo estadualista se caracteriza pelo controle das bancadas de deputados federais pelos Governadores e pela competio predatria entre os Estados por mais recursos, por meio da guerra fiscal. Gilberto discorda dessa avaliao, na medida em que essa concepo sugere que a restaurao do sistema federal levou os Estados e Municpios a ter poder poltico efetivo (no apenas nominal), ocasionando o ressurgimento da Poltica dos Governadores, para ele h inmeras falhas na Constituio de 88, mas denomin-lo de estadualista um exagero.

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federalismo ps-88: ao invs da coordenao e da cooperao previstas no texto constitucional, o que se constata a recentralizao de receitas na rbita federal e a disputa cada vez mais acirrada entre os entes federados.35 inegvel que na Amrica Latina a tendncia centralizao do poder seja uma constante, colocando em risco o futuro do federalismo. Consoante Fernndez Segado, as causas dessa tendncia so as seguintes: falta de estabilidade constitucional; a ignorncia de parcela significativa da populao, que assim no tem como pugnar pela efetividade das normas jurdicas em geral, entre elas das que cuidam da diviso federal; o dficit da democracia nesses pases; e, ainda, a existncia de regimes presidencialistas fortes, com o poder executivo da Unio hipertrofiado e concentrado no Presidente da Repblica.36

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BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, op. cit p 173 e ss. Analisa Bercovici que a primeira diminuio de receita dos entes federados ocorreu com o Fundo Social de Emergncia( FSE), depois renomeado para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), criado pela Emenda de Reviso n. 1. de 1994, e prorrogado pelas Emendas Constitucionais n. 10, de 1996, e n. 17, de 1997. Esse fundo desvinculou 20 % de todas as Receitas Federais, ou seja, diminuram, nesta proporo, os repasses da Unio para os Estados e dos Municpios por meio de fundos de participao.(...) No bastasse a sensvel perda de receitas sofrida pelos Estados durante a vigncia da FEF, o Governo Federal ainda criou outros instrumentos para diminuir os recursos dos entes federados, como a Lei Kandir ( lei Complementar n. 87, de 13 de setembro de 1996). Essa lei isentou as exportaes da tributao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), principal fonte de receita dos Estados, agravada pela concentrao tributria na esfera federal, que passaram a depender mais do poder central (...) O governo federal imps uma srie de exigncias para a renegociao da dvidas estaduais. Em primeiro lugar, contrariando totalmente a autonomia poltica dos Estados, a Unio exigiu que eles se adequassem sua poltica de privatizaes, especialmente dos bancos e as companhias energticas estaduais. Desta forma, todos os Estados que assinaram a repactuao das suas dvidas com a Unio foram obrigados a concordar com a privatizao de suas empresas estatais (...) os acordos foram firmados de tal maneira que uma esfera (a estadual) parece estar totalmente subordinada a outra (federal). A relao que deveria ser de coordenao, tornou-se uma relao de dominao, violando o pacto federativo. O elevado comprometimento das receitas estaduais, bem como a queda na arrecadao, tornarm os acordos de renegociao das dvidas ( que como vimos, ignoraram totalmente a autonomia estadual) virtualmente impossveis de serem pagos (..) a resposta do Governo Federal foi a reteno dos recursos(...) o fundamento utilizado foi o pargrafo nico do artigo 160 da Constituio Federal, que alm de no ter sido regulamentado, deve ser interpretado de maneira mais restritiva possvel, sob pena de esvaziamento da autonomia dos estados.(...) A Unio agiu como um particular, esquecendo-se de que os conflitos entre os entes federados devem ser solucionados pelo poder judicirio.(...) Nem se poderia alegar que o ato da Unio teve por fundamento a artigo 167, 4 da Constituio, que permite a vinculao de receitas estaduais como garantais de pagamento dos dbitos da Unio. Afinal, nesse dispositivo, o que se permite a possibilidade de o Estado vincular determinadas receitas como garantia para o pagamento dos dbitos com a Unio e no que esta, por vontade prpria, retenha e utilize estes recursos. Por sua vez, os Estados no possuem os mesmos instrumentos de execuo extrajudicial para obterem os seus crditos junto Unio, cujo montante no desprezvel.(..) essa estratgia do Governo Fernando Henrique Cardoso, de manter os Estados e municpios financeiramente dependentes da Unio acabou por se tornar um mecanismo de coero muito mais eficaz do que a interveno federal direta, na opinio de Enrique Ricardo Lewandowski.

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Isso no d base forte para que o federalismo floresa. Mesmo com todo o entusiasmo dos brasileiros, que tinham esperana na abertura democrtica, preciso haver a conscincia de que enquanto no mudar a cultura e a mentalidade dos governantes e do povo em geral, por melhores que sejam as leis, elas no sero respeitadas. o caso da Constituio que prev o federalismo cooperativo, porm, como j dizia Eurico Gaspar Dutra: o livrinho no est influenciando os rumos da nao, como seria o esperado. No de se admirar, o pensamento exposto pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso em obra autobiogrfica, em que ele demonstra um total esquecimento dos princpios federativos que devem reger a Repblica Brasileira. In verbis
Ao longo de 1993 houve um tremendo esforo para criar um mecanismo blindado, quer dizer, que obrigasse os Estados a honrar compromissos que viessem a assumir. Alm das dvidas referidas, precisvamos alcanar um entendimento para que o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e outros credores no mbito da Unio recebessem dos Estados o que lhes era devido. A verdade era que vivia um clima de calote pblico generalizado.(...) como concluso desse esforo inicial, o Congresso aprovou uma emenda constitucional para permitir que a Unio, caso algum Estado no pagasse o estipulado nos contratos de refinanciamento, se apropriasse automaticamente de quantia equivalente, subtrada das receitas federais que seriam transferidas ao Estado caloteiro.37

Logo, com a Constituio de 1988, o pndulo girou novamente para o lado da descentralizao, sendo que os Estados e Municpios foram valorizados, foi quase que um novo furor federalista, s que isso durou pouco, pois com o governo Fernando Henrique Cardoso e com suas emendas constitucionais voltou-se novamente centralizao e, dependendo do rumo que tomar a reforma tributria do governo Dilma, provavelmente mais poderes sero tirados dos Estados -Membros. No final de maro desse ano, Dilma anunciou que pretende fazer a reforma tributria "fatiada", porque admitiu a dificuldade para
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APUD SEGUNDO, Hugo de Brito Machado.Contribuies e federalismo So Paulo : Dialtica, 2005 p.56
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CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da poltica: a histria que vivi. 3ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. p.154

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aprovar a reforma em um nico texto. A inteno do Executivo propor as mudanas em vrios projetos, que sero negociados individualmente, mas ela no adiantou, no entanto, quais mudanas no sistema tributrio sero propostas. No discurso de posse no Congresso, em janeiro, ela afirmou que a prioridade do governo na rea tributria simplificar, racionalizar e modernizar o sistema, porm agora a preocupao a aprovao da majorao do salrio mnimo, assim acredito que s depois de maio que o governo volte a pressionar o Congresso em relao ao projeto enviado de Reforma Tributria. CONSIDERAES FINAIS Constatou-se que as duas principais caractersticas do

federalismo ps-88 so as seguintes: ao invs de coordenao e cooperao previstas no texto constitucional, o que se verificou foi a recentralizao das receitas na rbita federal e a disputa, cada vez mais acirrada, entre os Estados. Por outro lado, provavelmente a razo de nunca se haver conseguido uma evoluo significativa em relao ao federalismo, ao longo da Repblica, talvez, seja oriunda da falta de participao arbitral do Supremo Tribunal no processo evolutivo. At porque ele ganhou maior importncia apenas com a Constituio Federal de 1988. Alm disso, nos Estados Unidos, a expanso federal se fez sempre por via judicial, no julgamento de interesses econmicos e fiscais. No Brasil, as crises (aqui crise, no sentido de virar o pndulo para a centralizao) do federalismo se davam sempre por causas principalmente polticas e no econmicas e estavam geralmente ligadas aos limites dos poderes Executivos estaduais, sempre maleveis pelas constantes fraudes eleitorais, o que s se modificaram um pouco a partir de 1932. Ademais, as solues para a crise federativa, que est inserida na crise do Estado, em nosso pas, sempre partiram do Executivo, em face dos golpes de Estado que sofreu a nao brasileira e, posteriormente, quando se falava em restaurao democrtica; ou ela 29

durava

pouco,

ponto

de

no

concretizar

os

seus

ditames

constitucionais, ou a nova Constituio sofria inmeras emendas que a desvirtuavam. A Constituio Federal de 1988 est desfigurada atravs de emendas constitucionais. Como se sabe a Constituio tem mais de 60 emendas e h pouco completou vinte anos apenas. A revitalizao do federalismo uma questo primordial e complexa, pois preciso propor alternativas que toquem em pontos nevrlgicos, porm fulcrais do Estado brasileiro. De qualquer forma, necessrio resgatar esse debate, para que no seja esquecido, ou tomado em menor conta. Logo, existem alguns obstculos que tornaram o federalismo ps1988 um dos modelos mais trgicos, tais como a criao desordenada de municpios e a excessiva simetria legal. No havia necessidade, com a Constituio Federal de 1988 que o municpio fosse elevado a ente federativo, sem nenhum critrio ou estabelecimento de metas a serem atingidas. H tambm, a dependncia financeira excessiva dos entes federativos perifricos em relao ao poder central, no h possibilidade de federalismo poltico, sem federalismo econmico. As falhas nos papis desempenhados pela Cmara e Senado, que no fortalecem o sentimento federativo; o Senado no atua como rgo encarregado de defender a federao. Por fim, a complexa repartio de competncias que deve ser revista. Portanto, essa discusso deve entrar na agenda dos assuntos republicanos que devem ser enfrentados.

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