IBP1382_12 ANLISE DA REPARTIO DAS PARTICIPAES ES GOVERNAMENTAIS ADVINDAS DA INDSTRIA DO PETRLEO EO ENTRE AS ESFERAS DE GOVERNO E SEU IMPACTO SOBRE

A A ECONOMIA DO RIO DE JANEIRORO Juliana B. Nunes1, Alexandre S. Szklo 2

Copyright 2012, Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis - IBP Este Trabalho Tcnico foi preparado para apresentao na Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012, realizado no perodo de 17 a 20 de setembro de 2012, no Rio de Janeiro. Este Trabalho Tcnico foi selecionado para apresentao pelo Comit Tcnico do evento, seguindo as informaes contidas no trabalho completo submetido pelo(s) autor(es). Os organizadores no iro traduzir ou corrigir os textos recebidos. O material conforme, apresentado, no necessariamente reflete as opinies do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis, Scios e Representantes. de conhecimento e aprovao do(s) autor(es) que este Trabalho Tcnico seja publicado nos Anais da Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012.

Resumo
Os royalties e as participaes especiais derivados da explorao e produo de petrleo no Brasil so participaes governamentais com enorme impacto nas finanas dos estados e municpios do Rio de Janeiro. Tendo em vista a relevncia da renda petrolfera, este artigo avalia a pertinncia da transferncia dessa arrecadao entre as esferas de governo, comparando o atual sistema de repartio com a experincia internacional. A metodologia empregada para alcanar o resultado foi a apurao e anlise de dados, atravs do levantamento das finanas do estado do Rio de Janeiro e dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos. Ademais, analisaram-se casos internacionais, com o objetivo de servir como experincia para o caso brasileiro. Dentre as principais concluses, pode-se depreender que, de um lado, a centralizao da renda petrolfera na esfera federal garante uma melhor capacidade de absorver incertezas e volatilidade quanto ao recebimento da arrecadao; de outro, em nvel local, o poder pblico pode identificar e suprir melhor as necessidades e carncias locais, alm de realizar uma fiscalizao mais eficaz. No caso brasileiro, esta questo ainda mais relevante, na medida em que, o debate acerca da distribuio da participao governamental, no pode deixar de envolver a discusso mais ampla da reforma tributria, especialmente, no caso do petrleo, associada incidncia do ICMS no destino.

Abstract
Royalties and the windfall profits tax derived from petroleum exploration and production in Brazil are government take with huge impacts on the financial health of the state and cities of Rio de Janeiro. Considering the relevance of oil revenue, this study evaluates the significance of the amount transferred between government levels, comparing the current allocation system with international cases. The implemented methodology to reach the result has been the evaluation and data analysis, based on the finances of the state of Rio de Janeiro and the cities that have common borders with the Campos Basin. Furthermore, international cases have been analyzed. Findings indicate that, on one hand, the centralization of the oil revenue at federal level guarantees a better capacity to absorb uncertainties and the variation on the amount received; on the other hand, under a local level, its possible to identify and better supply the local necessities and scarcities, not to mention, realize a more effective control. In the Brazilian case, this point is even more relevant, as far as debate concerning the distribution of government take cannot be done without considering a broader tax reform, especially in the case of petroleum, which should be associated with the incidence of ICMS on the destination.

1. Introduo
A indstria petrolfera produz um impacto financeiro significativo, associado ao pagamento de impostos, contribuies sociais, taxas (federais, estaduais e municipais), e, sobretudo, pelo pagamento de compensaes

______________________________ 1 MSc, Economista COPPE/UFRJ 2 DSc, Professor Titular COPPE/UFRJ

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 financeiras sobre a explorao e produo de petrleo. A atividade de explorao e produo do petrleo capaz de gerar uma renda econmica relevante, cuja apropriao tem sido alvo de acordo entre o governo e as empresas concessionrias. Por essa razo, as participaes governamentais, em especial os royalties e as participaes especiais foram objeto de estudo no presente artigo, por contriburem com parcela relevante no oramento dos seus beneficirios. Escolheu-se como estudo de caso examinar as finanas do estado do Rio de Janeiro, por esse ser o maior produtor de petrleo no pas, com aproximadamente 80% do total do pas e, por conseguinte, ser o maior beneficirio com as participaes governamentais (ANP, 2011). Os municpios confrontantes com a Bacia de Campos tambm foram estudados, por serem os maiores beneficiados, com aproximadamente 75% do total dos royalties e participao especial, repartidos entre 92 municpios do estado do Rio de Janeiro. Nesse contexto, outra importante considerao a ser realizada nesse artigo, ser avaliar se o atual modelo brasileiro de distribuio da renda petrolfera entre as esferas de governo compatvel com seu conceito terico e, dessa forma, como esse modelo se relaciona com o adotado por outros pases. Por se tratar de um recurso no renovvel, a gesto da renda petrolfera deve ser realizada de modo a direcionar tais recursos para investimentos caracterizados por capital humano e reprodutvel. Para realizar tal anlise, o artigo prope a criao de indicadores qualitativos, a fim de verificar se mais efetiva a centralizao ou descentralizao da renda petrolfera na esfera federal. No caso do Brasil, a repartio da renda petrlfera com as esferas de governo deve considerar, sobretudo, a questo da arecadao do ICMS pelo estado de consumo, que impacta de maneira significativa o oramento dos entes produtores de petrleo.

2. Exemplos Internacionais de Transferncias Subnacionais

O modelo de repartio das atribuies e da arrecadao das participaes governamentais adotado pelos pases varia de acordo com fatores polticos, econmicos e sociais caractersticos de cada nao. A repartio das rendas petrolferas entre as esferas de governo vem sendo largamente discutida na literatura cientfica e tcnica. Como exemplo, citam-se os autores Agba & Obi (2006), que definiram a descentralizao como a transferncia de autoridade e de recursos do governo central para esferas subnacionais de governo. Tratando de forma mais especfica repartio da renda petrolfera entre as esferas de governo, os autores Ahmad & Mottu (2002) apresentaram em quais casos mais efetivo centralizar essa arrecadao na esfera federal e quando mais efetivo reparti-la com os governos locais. No modelo de centralizao, a arrecadao total da atividade de explorao e produo de hidrocarbonetos destinada ao Governo Federal. Esse modelo apresenta como vantagens: melhor absoro das flutuaes na arrecadao da renda petrolfera pelo governo federal, devido deteno de outras fontes de receita no relacionadas aos hidrocarbonetos, para financiar seus gastos; a possibilidade de reduo de disparidades inter-regionais e o estabelecimento de mecanismos de equalizao horizontal, por meio da redistribuio das participaes governamentais entre regies produtoras e no produtoras de recursos (AHMAD e MOTTU, 2002). O caso da Nigria explicita esse modelo de repartio. A Constituio do pas atribui o controle e a cobrana da renda petrolfera ao Governo Federal. Aps a deduo de encargos, 13% da arrecadao destinado aos estados produtores de petrleo. Alm disso, metade da receita lquida distribuda ao estado e ao governo local de acordo com uma frmula determinada pelo Parlamento a cada 5 anos. Contudo, a maioria dos pases federados reparte uma frao das participaes governamentais com os governos subnacionais. Nesse modelo de diviso, a arrecadao da atividade de explorao e produo dos hidrocarbonetos coletada pelo governo federal, para, posteriormente, ser redistribuda com os nveis subnacionais de governo, de acordo com uma frmula especfica. Tal repartio considera critrios como: o tamanho da populao, o grau de desenvolvimento das regies, a localizao das jazidas petrolferas, dentre outros (AHAMAD e MOTTU, 2002). Esse o caso dos Estados Unidos e do Canad, que tm uma base de tributao nacional. Porm designam a base da cobrana dos tributos petrolferos aos governos subnacionais, em sobreposio ao governo federal, ao invs de dividir a arrecadao do petrleo coletada de forma centralizada (AHMAD E MOTTU, 2002). 2.1 - Elaborao de Indicadores Qualitativos para Avaliar o Grau de Transferncia Subnacional das Rendas do Petrleo A anlise da descentralizao fiscal apresentou as vantagens e desvantagens de sua adoo. Dentre desse contexto, cabe examinar quando mais efetivo centralizar as atribuies e arrecadao nas mos do Governo Federal ou descentralizar a arrecadao da esfera federal. Para tanto, props-se nesse artigo avaliar essa questo, atravs formulao de indicadores qualitativos. So eles: f {(a) - atribuies/ autonomia dos governos locais; (b) presso populacional, social do pas pelas rendas do petrleo; (c) propriedade local do recurso; (d) impactos scio-ambientais (locais) da indstria do petrleo}.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012

(1)

(2)

(3)

(4) Sendo f a funo que determina o maior grau de transferncia subnacional das rendas petrolferas. O primeiro indicador (1) est relacionado competncia e responsabilidade dos entes subnacionais. A transferncia de renda est relacionada ao processo de descentralizao fiscal, que atribui competncia e responsabilidades aos entes da federao no cumprimento de funes e, por conseguinte, concede autonomia para a cobrana de tributos e participaes governamentais. O estabelecimento da indstria de petrleo em uma regio requer um aumento no fornecimento de bens, servios e infraestrutura pelos governos locais, o que legitima a repartio de parte das rendas dos hidrocarbonetos com esses entes. Tal repartio tem o objetivo compensar o aumento dos gastos e dos impactos negativos provocados pela atividade nessas regies. Ou seja, quanto maior a autonomia e atribuies dos estados e municpios, mais esses entes precisaro da arrecadao da atividade para o cumprimento de suas funes. O segundo indicador (2) aborda a presso social dos entes da federao pelo controle/ repartio das rendas do petrleo. Tal presso ocorre, principalmente, pela concentrao dos recursos em poucas regies, levando a um aumento da desigualdade inter-regional e dos conflitos pela diviso dessa renda. De acordo com o indicador, quanto maior for presso social pela repartio das rendas petrolferas, maior ser a tendncia centralizao da mesma, visto que o governo federal pode repartir essa renda de forma mais equitativa entre os estados e municpios produtores e no produtores de hidrocarbonetos. O terceiro indicador (3) aborda a questo da propriedade local do recurso. Conforme determinao do pas, a propriedade constitucional do recurso influencia na repartio da renda petrolfera. Quando a propriedade do recurso for dos governos locais, mais favorvel ser a repartio da renda com esses entes, ao passo que, o contrrio ocorrer caso a propriedade do recurso for do governo federal. O quarto indicador (4) trata dos impactos scio-ambientais (locais) da indstria do petrleo. A atividade petrolfera pode produzir efeitos negativos nas regies em que se instala, dentre os quais se destacam os impactos scioambientais. Tais impactos justificam o recebimento pelos governos locais de uma compensao. Dessa forma, quanto maior for os impactos scio-ambientais (locais) da atividade, maior deve ser a repartio da renda petrolfera com os governos locais. Para realizar tal anlise, escolheram-se pases com diferentes arranjos institucionais dos entes subnacionais e, por conseguinte, por suas atribuies de governo e pases em diferentes estgios de desenvolvimento socioeconmico, o que pode influenciar na repartio das participaes governamentais. No Canad e nos Estados Unidos, os governos subnacionais possuem elevada autonomia para a cobrana e aplicao da arrecadao dos impostos derivados dos recursos naturais. Nos dois pases, a propriedade dos recursos pertence aos estados/provncias onde os mesmos se localizam, exceto quando o recurso se localiza na plataforma continental, que pertence ao governo federal. Alm disso, ambos os pases tm encontrado formas de compensar os impactos locais (scio-ambientais), atravs da criao de fundos de poupana, com diferentes propsitos. No Canad, existe o Fundo de Alberta, com o objetivo de proteger seu oramento de flutuaes da arrecadao petrolfera e nos EUA, existe o Fundo do Alasca, que objetiva maximizar as receitas advindas da atividade mineral e formar um fundo de poupana, mantendo em segurana o capital investido. As variveis acima favorecem a repartio da renda petrolfera com os governos locais, nesses pases. Dessa forma, os indicadores (1), (3) e (4) demostram que mais efetivo a repartio dos recursos com as esferas locais. O ponto (2) influencia pouco na deciso de repartio, visto que nesses pases a presso pelas rendas do petrleo pequena. Na Nigria, a arrecadao petrolfera designada a um nvel de governo. No pas, o controle da renda e a propriedade dos recursos minerais pertencem ao Governo Federal. Aps a deduo de encargos, uma parte da arrecadao petrolfera destinada aos estados produtores de petrleo e o restante ao governo local. A transferncia da arrecadao da atividade aos entes subnacionais altamente voltil, ocasionando ineficincias na gesto fiscal, que o governo no pode resolver por falta de renda de outras fontes de recursos. Alm disso, a propriedade e o controle dos 3

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 recursos minerais pertencem ao Governo Federal, o que favorece a concentrao dessas nesse ente. Existe elevada concentrao dos recursos em poucas regies, o que aumenta a presso dos governos locais no produtores pela repartio das rendas petrolferas. A concentrao dos recursos no governo Federal permite reduzir conflitos e disparidades inter-regionais, j que o governo central posteriormente pode estabelecer mecanismos de equalizao horizontal (AHMAD e MOTTU, 2002). Aplicando os indicadores ao caso da Nigria deduz-se que os indicadores (1), (2) e (3) demonstram que, mais efetivo que a arrecadao da atividade se concentre na esfera federal, visto que esse ente poder gerenciar melhor a arrecadao e evitar conflitos e disparidades inter-regionais. 2.2. Gesto da Renda Petrolfera A atividade de explorao e produo do petrleo capaz de gerar uma renda econmica relevante, atravs da arrecadao das participaes governamentais. Por essa razo, alguns pases tm adotado formas de gerir a renda petrolfera em perodos de mdio e longo prazo, compensado o carter finito do hidrocarboneto, e utilizando essa arrecadao para promover o desenvolvimento sustentvel das regies. A principal forma de gesto da renda petrolfera utilizada pelos pases tem sido atravs da criao de fundos soberanos de petrleo, com diferentes propsitos especficos. Dentre os objetivos dos fundos esto: formar poupana pblica, minimizar as flutuaes da arrecadao dos recursos, fomentar projetos estratgicos para o pas, criar um mecanismo de transferncia de renda para as geraes futuras, promover a sustentabilidade econmica e preservar a riqueza para futuras geraes, dentre outros. Citam-se como exemplo os fundos: Alaska Permanent Fund (APF) no Alasca (EUA): que objetiva maximizar as receitas advindas da atividade mineral e formar um fundo de poupana, mantendo em segurana o capital investido. The Alberta Heritage Savings Trust Fund (AHSTF) em Alberta (Canad): protege seu oramento de flutuaes da arrecadao petrolfera. Alm disso, a Nigria adota polticas compensatrias dos impactos da atividade petrolfera. No pas, o Governo Central compreende uma dotao de 7% para fundos especiais: destina a um fundo de estabilizao; um fundo para mitigar impactos ambientais e um fundo de desenvolvimento do setor de recursos naturais. As experincias internacionais apresentam alternativas a serem utilizadas pelo Brasil para melhor gerir a arrecadao da renda petrolfera, dando estabilidade s receitas, promovendo a justia intergeracional e oferecendo maior transparncia no uso dessa arrecadao. Como no Brasil, a legislao que regulamenta as atividades de E&P de petrleo no especifica os setores nos quais as esferas subnacionais devem aplicar esses recursos, somente restringindo sua aplicao no pagamento de dvida, exceto dvida com a Unio e no quadro permanente de pessoal, a utilizao das participaes governamentais pelas esferas subnacionais de governo nem sempre compatvel com o conceito terico dos royalties. A utilizao dessa renda para financiar gastos correntes est, em tese, em desacordo com os fundamentos para sua cobrana, que seria de compensar os proprietrios do recurso por ser esse esgotvel e, portanto, uma arrecadao imprevisvel e finita. Apesar disso, alguns gastos correntes podem promover a sustentabilidade e melhorar o desenvolvimento das regies, como gastos em cincia e tecnologia, gesto ambiental (Preservao e Conservao Ambiental), previdncia social, sade, educao. A falta de vinculao da renda petrolfera pode ser entendida pelas esferas de governo como parte integrante dos seus oramentos, usando-as com gastos para o custeio da mquina administrativa, como se essas fossem consideradas tributos. A destinao integral ou parcial das rendas petrolferas para criao e manuteno de um fundo soberano do petrleo favorece o atendimento das condies necessrias para uma gesto comprometida com a sustentabilidade do recurso e uma perspectiva intergeracional. A vinculao da renda poderia ser realizada atravs da criao de um fundo governamental, a ser financiado com os recursos da explorao e produo de petrleo, visando maior transparncia no destino da arrecadao e promovendo a justia intergeracional, em consonncia com os fundamentos da cobrana dos royalties.

3. As Participaes Governamentais no Brasil e seu Impacto na Economia do Rio de Janeiro

A atividade de E&P de petrleo provoca um aumento das atribuies e gastos dos governos locais, principalmente com o fornecimento de bens e servios e com medidas de mitigao de impactos ambientais. Dessa forma, a repartio das rendas petrolferas entre os estados e municpios produtores teria como justificativa o aumento dos gastos desses entes, devendo ser compensado pelo aumento da arrecadao. Alguns autores como SERRA (2005) argumentam que o aumento no fornecimento de bens e servios no justifica o recebimento de royalties, j que a atividade provoca a elevao do fluxo de renda e, por conseguinte, o aumento da arrecadao tributria atravs de instrumentos impositivos clssicos. Contudo, no Brasil, o ICMS, imposto de maior arrecadao estadual, incidente sobre as operaes com petrleo, arrecadado pelos estados de consumo (destino), de forma distinta que ocorre com os outros produtos no pas, onde o imposto arrecadado pelo estado de origem. 4

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Foi com a finalidade de compensar os estados e municpios produtores de petrleo pelas perdas considerveis da arrecadao do imposto, que a Constituio Federal incluiu a participao desses entes na repartio dos royalties. Assim, a diviso dos royalties de petrleo no Brasil tem como um dos seus objetivos suprir a lacuna deixada pelo imposto. 3.1. Perdas do Estado do Rio de Janeiro e dos Municpios Confrontantes com a Bacia de Campos O Estado do Rio de Janeiro, maior produtor de petrleo, foi analisado, com a finalidade de mensurar o peso das participaes governamentais, em especial dos royalties e participao especial, em seu oramento. Tais participaes governamentais constituem importante parcela das receitas do estado, que em 2009, representaram aproximadamente R$ 5 bilhes, 12% do total. Alm disso, o ICMS a fonte de receita mais importante para o estado, em torno de 49% da receita total, valor que poderia ser maior caso o imposto estadual fosse arrecadado pelo estado produtor de petrleo. Na tentativa de estimar as perdas do estado Rio de Janeiro pela iseno do imposto na origem foram feitas algumas suposies, ilustradas pela Tabela 1. Para estimar a arrecadao do ICMS do petrleo diferentes alquotas do imposto foram utilizadas. Usou-se a alquota interna nominal e efetiva de 18% e 21,95% respectivamente, caso o estado consumisse toda sua produo de petrleo internamente e a alquota interestadual nominal e efetiva de 12% e 13,63% respectivamente, caso o Rio de Janeiro vendesse toda a sua produo para outros estados. Tabela 1: Arrecadao do Estado do Rio de Janeiro em 2009 (em mil) com ICMS do petrleo
Produo (em mil barris) 605.213 605.213 605.213 Preo mdio de referncia do petrleo do Estado do RJ (R$ por barril) 98,74 98,74 98,74 Arrecadao Total do Estado do RJ 10.756.571,69 13.117.041,59 7.171.047,79 8.145.115,12

Alquota 18% 21,95% 12%

605.213 98,74 13,63% Fonte: Elaborao prpria a partir da ANP, 2011

Onde: Arrecadao total = Produo do estado x Preo mdio de referncia do petrleo do estado x Alquota de ICMS. Conforme apresenta a Tabela, o montante arrecadado pelo Estado do Rio de Janeiro com o ICMS do petrleo em 2009 representaria em torno de R$7 a R$13 bilhes, quantia expressiva e que representaria em 2009 entre 17% e 31% da receita total do estado. A Figura 1 tambm demonstra as perdas com a arrecadao do ICMS do estado do Rio de Janeiro para So Paulo e Minas Gerais, por esses serem os maiores consumidores de petrleo. De acordo com a figura, apesar de grandes produtores de petrleo, os estados do Rio de Janeiro e Esprito Santo arrecadam a ttulo de ICMS, quantia inferior aos estados de So Paulo e Minas Gerais.
12.000 11.247

10.000
8.000 6.000

9.080

5.469

4.843
4.000 2.863

2.215
2.000 0 Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo

1.092

1.144

2010

2011

Figura 1: Arrecadao do ICMS do petrleo, combustveis e lubrificantes por estado (milhes R$).
Fonte: CONFAZ, 2011

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Os municpios do estado do Rio de Janeiro recebem uma parcela equivalente a 25% da arrecadao estadual com o ICMS, atravs da quota-parte do ICMS (QPM-ICMS). Dessa forma, caso o ICMS do petrleo fosse arrecadado pelos estados de origem e, por conseguinte, repassado aos municpios produtores, esses teriam um aumento de arrecadao entre 2,2 bilho e 4,0 bilhes em 2010, conforme Tabela 2. Tabela 2: Estimativa de Arrecadao do ICMS do petrleo dos estados e municpios produtores de petrleo (em mil) em 2010
Produo (em mil barris) 594.804 594.804 594.804 594.804 Preo mdio de referncia do petrleo do Estado do RJ (R$ por barril) 123,54 123,54 123,54 123,54 Arrecadao Total do Estado do RJ 13.226.775,51 16.129.317,91 8.817.850,34 10.015.608,34 Arrecadao Total dos Municpios RJ 3.306.693,88 4.032.329,48 2.204.462,58 2.503.902,09

Alquota 18% 21,95% 12% 13,63%

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados da ANP (2011)

Aplicando-se a arrecadao total dos municpios do estado do Rio de Janeiro, pelo ndice de participao dos municpios (IPM) em 2010, encontra-se a perda da arrecadao do ICMS dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos, estimada na Tabela 3. Tal perda representaria nesse ano, em termos percentuais, de aproximadamente 4% a 28% da arrecadao total desses municpios. Tabela 3: Estimativa de Arrecadao do ICMS do petrleo dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos (em mil R$) em 2010
Alquota de 12% 8.018,66 34.413,56 91.585,37 9.214,35 18.233,78 111.464,68 28.868,21 20.176,46 10.291,82 Alquota de 21,95% 14.667,46 62.948,13 167.524,90 16.854,58 33.352,62 203.887,48 52.804,77 36.906,11 18.825,45 Alquota de 12% da Receita Total 5,9% 6,8% 4,9% 14,1% 10,5% 8,2% 15,1% 4,0% 3,8% Alquota de 21,95% da Receita Total 10,7% 12,5% 9,0% 25,8% 19,1% 15,0% 27,7% 7,3% 6,9% IPM em 2010 0,00364 0,01561 0,04155 0,00418 0,00827 0,05056 0,0131 0,00915 0,00467

Municpio Armao de Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebeus Casimiro de Abreu Maca Quissam Rio das Ostras So Joo da Barra

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados da ANP (2011)

Dessa forma, apesar de algumas discusses sobre o tema serem contra a utilizao das participaes governamentais como uma fonte de financiamento dos gastos pelas esferas subnacionais de governo, essa renda est cada vez mais presente no oramento dos governos subnacionais em diversos pases. 3.2. Aplicao dos Indicadores Qualitativos no Brasil Os indicadores qualitativos criados foram usados para explicar a transferncia das participaes governamentais entre as esferas de governo nos pases selecionados. Os mesmos indicadores sero usados neste tpico para analisar o caso Brasileiro, a fim de justificar o recebimento dessa renda pelos estados e municpios produtores de hidrocarbonetos. No Brasil, cada ente da federao tem responsabilidade no fornecimento de bens e servios para suas regies, de modo que para isso necessitam de arrecadao prpria. Conforme visto, a atividade de explorao e produo de hidrocarbonetos acarreta em um aumento das atribuies, responsabilidades e gastos dos governos locais. Argumenta-se que o aumento das despesas dos municpios deve ser compensado pelo aumento da receita tributria. No entanto, conforme visto a maior fonte de receita tributria, o ICMS, um imposto que para o caso do petrleo arrecadado pelo estado de consumo, levando a perdas considerveis de receita aos estados e municpios produtores e, portanto, sendo compensados pela arrecadao dos royalties de petrleo. Nesse contexto, o primeiro indicador favorece a repartio da arrecadao da renda petrolfera com as esferas locais de governo, visto que a autonomia dos governos locais quanto ao fornecimento de bens e servios, deve ter como contrapartida o aumento da arrecadao, e como essa no feita atravs de instrumentos impositivos clssicos, como a arrecadao tributria, os royalties passam a ter a finalidade de compensar os estados e municpios produtores de petrleo pela lacuna deixada pelo imposto. 6

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Os recursos petrolferos no Brasil se concentram em poucas regies, sendo mais de 80% da produo oriunda do estado do Rio de Janeiro. Alm disso, a renda gerada pela E&P de petrleo tem peso relevante no oramento dos municpios. Esses fatores contribuem para aumentar a presso dos municpios no produtores de petrleo sobre os produtores pela repartio dessa renda. Dessa forma, tendo em vista as discrepncias regionais e a consequente presso exercida pelos municpios no produtores, esse indicador revela que quanto maior a presso social pela repartio da renda, mais efetivo ser a centralizao dos recursos nas mos do Governo Federal, visto que a Unio pode gerenciar melhor essa renda e reduzir as disparidades entre as regies. Com relao propriedade dos recursos minerais do subsolo, a Unio a proprietria, conforme determinao da Constituio. No entanto, a Constituio assegura aos estados e municpios produtores participao no resultado da explorao de petrleo ou compensao financeira por essa explorao, com o objetivo de compensar a iseno da arrecadao de ICMS pelos entes produtores. Nesse sentido, estando propriedade do recurso concentrada nas mos da Unio, mais efetiva a centralizao da renda nas mos desse ente. Embora a propriedade do recurso favorea a centralizao, deve-se considerar a motivao para a repartio dos royalties entre as esferas de governo com a finalidade de compensao. O ltimo indicador trata dos impactos scio-ambientais (locais) da indstria do petrleo. Como exemplo de impacto social cita-se o caso dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos, grandes beneficirios dos royalties de petrleo. Esses municpios tiveram um crescimento populacional superior ao mdio dos municpios do estado do Rio de Janeiro, de 24,7% entre 2000 e 2010. Com relao mdia das regies do estado, a regio da Baixada Litornea teve o maior crescimento populacional relativo no perodo, explicado pelo maior aumento da populao nos municpios confrontantes com a Bacia de Campos. Apesar de a mdia da regio Norte Fluminense ser menor do que a mdia dos municpios do estado, os municpios confrontantes com a Bacia de Campos tiveram um crescimento populacional superior mdia dos municpios do estado, com exceo de Campos dos Goytacazes e So Joo da Barra. Os municpios de Maca, Rio das Ostras, Cabo Frio e Campos dos Goytacazes obtiveram o maior crescimento populacional absoluto no perodo. Esse indicador demonstra que, os danos causados pela atividade de E&P de petrleo justificam o recebimento das participaes governamentais pelas esferas locais de governo, j que esses modificam a dinmica regional e trazem impactos negativos populao.

4. Concluso
O objetivo deste artigo foi avaliar a pertinncia da repartio das rendas petrolferas entre as esferas de governo no Brasil, comparando o atual modelo de distribuio com a experincia internacional. Com relao repartio das participaes governamentais oriundas da explorao e produo de petrleo, pode-se depreender que cada pas adota o modelo de repartio de acordo com suas caractersticas polticas, econmicas e sociais. Sendo assim, a centralizao da renda nas mos do governo federal ou sua repartio com os governos subnacionais varia entre os pases. Os argumentos favorveis centralizao da renda petrolfera na esfera federal garantem uma melhor capacidade de absorver incertezas e a volatilidade quanto ao recebimento da arrecadao, j que esse ente possui outras fontes de receita para financiar seus gastos. Outra vantagem desse modelo a possibilidade de reduo de conflitos pela repartio da renda, das disparidades inter-regionais e o estabelecimento de mecanismos de equalizao horizontal, atravs da redistribuio das participaes governamentais entre as regies, de maneira mais equitativa. No entanto, apesar dos argumentos favorveis centralizao da competncia e da arrecadao dos recursos em nvel nacional, muitas vezes ocorre repartio com os nveis subnacionais de governo. Em nvel local, o poder pblico pode identificar e suprir melhor as necessidades e carncias das regies, alm de realizar uma fiscalizao mais eficaz, j que tem um controle social direto do uso do recurso e da percepo dos benefcios realizados. Criaram-se indicadores qualitativos com o objetivo de avaliar se mais efetivo concentrar a renda nas mos do Governo Federal ou reparti - l com os governos subnacionais. Para tanto, analisou-se diferentes pases, para servir de experincia para o caso do Brasil. Atravs das experincias internacionais, conclui-se que mais efetivo concentrar a arrecadao da renda nas mos da Unio: (a) quando os pases tm grande presso dos entes da federao (no beneficiados com a renda) pelas rendas dos hidrocarbonetos, por esta estar concentrada em poucas regies, (b) quando a propriedade dos recursos, segundo a Constituio, pertence ao governo Federal e (c) quando os governos locais no tm grandes atribuies com o custeio de atividades, como na prestao de servios pblicos, no provimento de infraestrutura e, sendo assim, no tm autonomia na cobrana e arrecadao de tributos. Aplicando os indicadores qualitativos depreende-se que no caso da Nigria, mais efetivo centralizar os recursos na esfera federal, ao passo que nos Estados Unidos e no Canad mais efetivo que as rendas petrolferas, em especial os royalties, sejam repartidas com os governos locais. J no caso do Brasil, centralizar a arrecadao da renda petrolfera na esfera federal mais efetivo, pelas questes da propriedade do recurso e de sua concentrao em poucas regies produtoras. No entanto, a repartio das rendas petrolferas no pas ainda mais relevante, na medida em que o 7

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 debate deve envolver a discusso mais ampla da reforma tributria, especialmente, no caso do petrleo, associada incidncia do ICMS no destino. A anlise das experincias internacionais revelou tambm que a aplicao desses recursos tem uma finalidade caracterstica em cada pas, atrelada s especificidades individuais de cada nao. De fato, os governos subnacionais devem estar comprometidos com a manuteno do bem-estar da sociedade no longo prazo e com a melhora dos indicadores socioeconmicos, objetivos atrelados arrecadao de um recurso esgotvel. Dentre as principais aplicaes da renda petrolfera realizadas pelos pases estudados, tem-se principalmente a criao de fundos de poupana, com a finalidade principal de preservar a renda do petrleo para as futuras geraes. No entanto, como no Brasil a legislao que regulamenta as atividades de E&P de petrleo no especifica os setores nos quais as esferas subnacionais devem aplicar esses recursos, a utilizao das participaes governamentais nem sempre compatvel com o conceito terico dos royalties. Com exceo a parcela dos repasses dos royalties direcionados ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, a legislao atual no contempla especificamente o uso dessa renda para projetos que garantam benefcios para as geraes futuras. Dessa forma, cabe aos governos beneficiados com essa renda petrolfera, utiliz-la de maneira eficiente, promovendo o desenvolvimento das regies e a melhora dos indicadores socioeconmicos. Alm disso, a falta de vinculao dessa renda facilita sua utilizao para o custeio da mquina administrativa, j que a renda petrolfera representa uma parcela relevante da arrecadao no oramento dos estados e, principalmente dos municpios produtores de petrleo. A utilizao dessa arrecadao para financiar gastos correntes est, em tese, em desacordo com os fundamentos para sua cobrana. No entanto, alguns gastos correntes podem promover a sustentabilidade e melhorar o desenvolvimento das regies, como gastos em cincia e tecnologia, gesto ambiental (Preservao e Conservao Ambiental), previdncia social, sade, educao, dentre outros. Nesse contexto, a vinculao de parte da renda petrolfera pode ser uma alternativa interessante para o pas, uma vez que as participaes governamentais, em especial os royalties, so usadas como fonte de financiamento dos gastos correntes pelas esferas subnacionais de governo e tm grande peso no oramento dos estados e municpios produtores. No caso do estado do Rio de Janeiro, maior beneficirio com a arrecadao de royalties e PE, mais de 4% da receita total foi arrecadada a ttulo de royalty e aproximadamente 12% com royalty e PE. Com relao dependncia dos municpios analisados, surpreende o peso dos royalties no total das receitas arrecadadas, que em 2010 representou entre 24% e 42% da receita total dos municpios analisados. J a arrecadao da participao especial representa entre 3% e 38% da receita total dos municpios. Os valores confirmam a elevada dependncia dos municpios por essas duas participaes governamentais, que varia de aproximadamente 33% para quase 75% da receita total, no caso de So Joo da Barra. Alm da elevada dependncia da arrecadao dos royalties e participao especial do estado e dos municpios analisados, esses ainda perdem com a iseno do ICMS, coletado pelo estado de consumo. A perda da arrecadao do ICMS pelo estado do Rio de Janeiro foi estimada, como sendo de aproximadamente R$7 a R$13 bilhes, quantia expressiva e que representou em 2009 entre 17% e 31 % da receita total do estado. Os municpios do estado tambm deixam de receber uma parcela do imposto, devido iseno de ICMS na origem, j que esses recebem 25% do valor total arrecadado pelos estados. O estudo demonstrou que a perda do montante de ICMS dos estados e municpios produtores de petrleo, em funo de sua arrecadao pelo estado de destino, foi compensada pela repartio dos royalties entre esses entes. Portanto, a diviso dos royalties de petrleo no pas acaba por ter o objetivo adicional e questionvel de suprir a lacuna deixada pelo imposto. Visto dessa forma, a repartio dessa renda petrolfera no tem sentido econmico especfico, sendo considerada como parte do fluxo de receitas correntes desses entes e sendo tratada como um tributo, a despeito de sua natureza distinta e compensatria. Dessa forma, rever o sentido e a aplicao desta participao governamental se inclui dentro da reviso da poltica tributria nacional, que urge. Devido o significativo impacto financeiro que os estados e municpios produtores podero sofrer com a reduo dos royalties de petrleo, a reavaliao do sistema tributrio atual, principalmente em relao ao ICMS do petrleo, combustveis e lubrificantes deve ser discutida, j que, a arrecadao do imposto pelos estados de origem, como ocorre com os outros produtos no pas, poderia compensar a perda da participao governamental recebida pelos estados produtores.

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