Edward Gibson Ernesto Calvo (2001)

T30

FEDERALISMO Y SOBRERREPRESENTACIN: LA DIMENSIN TERRITORIAL DE LA REFORMA ECONMICA EN ARGENTINA

I. Introduccin La mayora de los estudios realizados en torno a los procesos de reformas econmicas iniciados en pases que transitan a la democracia se han concentrado en buscar los determinantes polticos que depararon el xito o el fracaso de las estrategias de reforma en el orden nacional. En consecuencia, el grueso la literatura tradicional ha enfatizado los aspectos ms tcnicos de la discusin y seleccin de estrategias de reformas y los determinantes econmicos de su correcta implementacin. En aos recientes, sin embargo, han surgido nuevos anlisis profundizando el problema de los contextos socioeconmicos e institucionales en que obraron los reformadores, tratando de explicitar cmo dichos contextos facilitaron o no la implementacin exitosa de estas polticas. Es en esta lnea que se examina la dinmica electoral de las reformas de mercado en la Argentina, tratando de proveer pautas sobre el modo en que la diferenciacin econmica regional y la distribucin de recursos polticos pueden perfilar el diseo de las reformas econmicas y las bases coalicionales para su sustentabilidad poltica. Durante su primer mandato, Menem llev a cabo reformas estructurales en la economa poltica, que realinearon polticamente gran parte de sus fuerzas internas. Cmo hizo el peronismo para llevar a cabo reformas econmicas abiertamente enfrentadas por sus bases sociales histricas y simultneamente garantizar el soporte poltico necesario para las victorias electorales que culminaron con la reeleccin de Menem en mayo de 1995? El argumento presentado aqu es que la organizacin territorial de la poltica electoral tuvo un marcado impacto en la viabilidad poltica del proceso de reforma. La intensidad de esta reforma no fue distribuida homogneamente por todo el pas, con patrones similares de perdedores y ganadores en todas las regiones. Muy por el contrario, la implementacin de las reformas econmicas fue moldeada por la economa poltica del federalismo argentino y la estructura de alianzas del oficialismo, ajustndose a las necesidades del peronismo de mantener diversas coaliciones electorales exitosas a nivel nacional. Los costos de la reforma econmica fueron concentrados inicialmente en las zonas ms urbanizadas y desarrolladas del pas. Las regiones menos desarrolladas, pobres en recursos pero ricas en votos, fueron eximidas de efectos ms radicales en la reestructuracin del Estado y la reforma fiscal entre 1989 y 1995. En suma, la clave del xito electoral peronista no fue la construccin de una coalicin electoral, sino la construccin de un conjunto de coaliciones electorales regionalmente diferenciadas. Un objetivo central de este artculo es explorar cmo la diferenciacin regional y la organizacin territorial de la poltica electoral afecta la viabilidad de los esfuerzos de reforma econmica. El anlisis asume que la organizacin de lo poltico tiene un alcance territorial distinto a la organizacin de lo econmico, y que esta diferenciacin es clave para entender la construccin de coaliciones electorales en pases con sistemas polticos federales. La construccin de coaliciones electorales capaces de sostener reformas econmicas depende tambin de la manipulacin de estructuras de patronazgo y del financiamiento de un gasto pblico que se encuentra polticamente orientado hacia electorados particulares. El partido tiene dos subcoaliciones principales, una coalicin metropolitana ubicada en las zonas ms urbanizadas y econmicamente desarrolladas, y una coalicin perifrica ubicada en las regiones menos desarrolladas. Con la llegada de las polticas de reforma econmica, sin embargo, el gobierno peronista se apoy en la coalicin poltica de sus electores de bajo mantenimiento en la periferia en tanto ajustaba a sus electores de alto mantenimiento en las reas metropolitanas del pas. II. El contexto institucional: el peso poltico de las regiones no metropolitanas en la coalicin peronista El peso demogrfico y econmico de la regin metropolitana ha tendido a ubicar estas provincias -especialmente Buenos Aires- en el centro de las explicaciones sobre conflicto y desarrollo poltico en la Argentina. Este nfasis en la regin metropolitana ha llevado a una usual subestimacin del poder institucional y la dinmica de coaliciones polticas que las regiones no metropolitanas imprimen a los principales partidos polticos. Las provincias no metropolitanas albergan solamente al 30% de la poblacin nacional, pero por obra y gracia del sistema federal de gobierno poseen una representacin institucional muy superior a su densidad poblacional. Esta sobrerrepresentacin institucional implic que ninguna coalicin electoral ganadora pudiera establecerse sin el apoyo de estructuras regionales de poder en la periferia. Tambin signific que la periferia jugase un rol definitorio en conflictos sociales y polticos que frecuentemente estallaron en las zonas metropolitanas. Federalismo y coaliciones electorales: el caso del peronismo

El partido que cultiv estos lazos de modo ms exitoso durante la posguerra fue el peronismo. Un breve paneo por la evolucin electoral del peronismo muestra el grado de centralidad de su propia coalicin perifrica, tanto en trminos electorales como en aspectos de gobernabilidad. La invulnerabilidad electoral del peronismo, no fue resultado de la organizacin obrera de las zonas metropolitanas, sino de los lazos de poder clientelsticos y tradicionales de la periferia, as como de su capacidad de movilizar dicha base electoral. La fortaleza organizativa y electoral del peronismo en las regiones ms pobres del pas demostr ser un contrapeso efectivo a su ms problemtico rendimiento electoral en las regiones urbanas, donde la diversidad social y de clases cre una arena ms disputada entre diversas fuerzas polticas. Simultneamente, la existencia de una coalicin perifrica de lderes polticos, redes polticas y bases electorales dio a la direccin peronista un contrapeso importante a sus propios cuadros polticos de la regin metropolitana en la organizacin del partido. Una mirada sobre el control peronista de las instituciones de representacin poltica durante el gobierno de Menem sugiere que la regin perifrica continu jugando este rol estabilizador durante el perodo de reformas econmicas 1989-1995. Ms an, el peso poltico de la coalicin perifrica durante el gobierno de Menem se vio incrementado considerablemente a partir de la alianza con partidos conservadores provinciales. El Senado, organizado alrededor del principio de representacin territorial, fue naturalmente el brazo legislativo donde la coalicin perifrica tuvo mayor peso. Durante la primera presidencia de Menem el peronismo control la mayora de los asientos de las provincias no metropolitanas, un hecho que le dio una mayora abrumadora en el Senado. Esta mayora se transform en un control absoluto de ese cuerpo dada la alianza con partidos conservadores provinciales. La clave del dominio menemista del Senado resida en el control de las gobernaciones y las legislaturas provinciales. El control de la periferia signific, por tanto, que el peronismo pueda descansar en estructuras locales de poder para garantizar soporte poltico a nivel nacional. Ms importante an, el peronismo pudo apoyarse en un Senado pro oficialismo que dio soporte vital durante la implementacin de las polticas de reforma econmica. En suma, la coalicin perifrica jug un rol importante al asegurar la gobernabilidad de las polticas del gobierno peronista. Le dio al partido las mayoras electorales que necesit para ganar elecciones nacionales y le dio las mayoras legislativas y el acceso a las estructuras de poder regionales que ayudaron a implementar las decisiones del gobierno. III. El escalonamiento de las reformas econmicas: ajuste para la regin metropolitana, continuidad para la periferia Con una agenda de poder poco definida, pero con ribetes claramente populistas en el rea monetaria y fiscal, un electorado golpeado por la crisis dio una victoria contundente al peronismo en las elecciones de 1989. El giro poltico, a su vez veloz y sorpresivo, hacia polticas liberales de reforma econmica produjeron, por un lado, shock e indignacin entre quienes lo apoyaron durante su campaa y, por el otro, un optimismo cauteloso entre sectores de la clase media y media alta tradicionalmente antiperonistas. La sancin en el Congreso de la Ley de Emergencia Econmica y la Ley de Reforma del Estado le dieron al presidente poder para implementar por decreto las polticas requeridas por su programa de reforma. Estos decretos permitieron instrumentar una reforma del Estado que culmin con la eliminacin de ms de medio milln de trabajos del sector pblico nacional, la privatizacin de la mayor parte de las empresas dependientes del gobierno federal y una descentralizacin de la administracin pblica sin precedentes. La oposicin ms vigorosa a estas polticas vino de sectores obreros y de polticos peronistas de la regin metropolitana. La respuesta de Menem a esta oposicin de sus bases electorales metropolitanas fue el debilitamiento de la oposicin sindical a travs de la cooptacin y divisin de los lderes sindicales, as como un acercamiento poltico a los grupos econmicos y el establishment poltico no peronista. A nivel nacional, el conflicto en las regiones metropolitanas se vio contrabalanceado por el continuo apoyo poltico del interior del pas. Sin embargo, el apoyo poltico obtenido por el gobierno en la periferia tambin se debi al impacto diferenciado que tuvo la reforma econmica, merced del escalonamiento del ajuste fiscal, que demor los costos del ajuste en estas economas hasta despus del perodo 93-94. Slo despus de 1994, el gobierno nacional dirigi su atencin a la reforma de estas provincias. Durante el perodo 1989-1995, el apoyo poltico de la coalicin perifrica fue mantenido por el gobierno nacional a travs de dos mecanismos: posponiendo los recortes en el empleo pblico provincial e incrementando el flujo de recursos del gobierno central al provincial. El efecto de esta segmentacin de los costos de la reforma del Estado fue el de limitar el peso de la oposicin ms organizada a las reformas econmicas en regiones metropolitanas durante los primeros cuatro aos de la administracin menemista. Protestas urbanas en las regiones perifricas no estallaran hasta despus de 1993, en las postrimeras de dos acuerdos firmados entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales -el Pacto Federal y el Pacto Fiscal- que comprometieron a los gobiernos provinciales a un programa de ajuste y una reforma del sector pblico local. La segunda herramienta para diferir los costos de las reformas en la regin perifrica fue el incremento de subsidios del gobierno federal a los gobiernos provinciales durante el perodo de reforma del estado 1989-1995. Las provincias perifricas dependen particularmente de esos subsidios, y los esquemas de distribucin del ingreso nacional discriminan fuertemente en favor de dichas provincias. La transferencia de recursos desde el gobierno central a los gobiernos locales se produce principalmente a travs de dos canales. El primero es un mecanismo de distribucin de la recaudacin impositiva conocida como coparticipacin federal, que sistemticamente favorece a las provincias de la regin perifrica de acuerdo con una frmula

automtica de asignacin de recursos. El segundo mecanismo es un flujo de fondos discrecionales, que incluye la contribucin de fondos del tesoro nacional a los gobiernos provinciales, un fondo para ayudar a las provincias en desequilibrio fiscal y subvenciones y crditos para obras de vivienda, agua potable, salud y educacin. Como resultado de los crecientes fondos recibidos del gobierno federal, las finanzas pblicas de las provincias mejoraron sensiblemente. Sin embargo, el creciente flujo de recursos constituy simultneamente un fuerte desincentivo a la reforma del sector pblico, las cuales fueron evitadas por los gobiernos locales durante la primera presidencia de Menem. El gobierno federal gasta por habitante en la periferia tres veces lo que gasta por habitante en la regin metropolitana. Estas cifras tambin sugieren que el impacto poltico de este gasto en la coalicin legislativa del partido de gobierno se ve magnificado por el menor nmero de votos requeridos para elegir un representante del Congreso en la periferia. Las provincias perifricas, menos costosas pero ms subsidiadas, experimentaron un incremento del desempleo menor a aquellas provincias metropolitanas que fueron menos subsidiadas. La frmula peronista para construir soporte poltico en los primeros aos de la reforma se sirvi, por tanto, de dos lgicas distintas. En lasregiones metropolitanas, de alto mantenimiento, el peronismo perdi el apoyo poltico de importantes sectores que tradicionalmente lo han apoyado. Pero, a su vez, gan a travs del control de la inflacin y la estabilidad econmica el apoyo poltico de sectores tradicionalmente antiperonistas, como fueran sectores gerenciales y de clases altas y medias altas. Las ganancias de las polticas de estabilidad econmica fueron cosechadas, pero los costos sociales de dichas polticas imprimieron un aire de incertidumbre sobre los prospectos electorales del peronismo. Esta imagen turbulenta contrastaba con la ms calma situacin de la polticamente estratgica periferia, donde las ganancias de mayor estabilidad econmica no fueron acompaadas de los costos asociados al desmantelamiento de las economas locales financiadas por el gobierno nacional. Empleo pblico y elecciones: variaciones regionales El sector pblico impuls las posibilidades electorales del peronismo en la periferia mientras que, en el mejor de los casos, no ayud al rendimiento de la coalicin metropolitana. Los resultados exhiben definitivamente un claro sesgo rural del voto peronista tanto en regiones metropolitanas como perifricas. Esto es consistente con la experiencia histrica del peronismo e ilumina el modo en que los efectos electorales de la reforma del Estado fueran ms costosos en la regin metropolitana. En un perodo en el cual la reforma del Estado desarticul las bases electorales peronistas en las provincias metropolitanas, el mayor porcentaje de poblacin rural en la periferia garantiz un alto nivel de estabilidad electoral. La desestabilizacin potencial de las bases electorales metropolitanas del peronismo fue balanceada con el mantenimiento del patronazgo estatal de redes clientelares de organizacin poltica en las regiones econmicamente pobres pero polticamente valiosas de la periferia. La turbulencia en la metrpolis fue polticamente costeable por la continuidad de las estructuras polticas de la periferia. Conclusin En las sociedades federales polticamente organizadas, la sobrerrepresentacin produce una superposicin desequilibrada entre la distribucin territorial de recursos polticos y la distribucin territorial de recursos econmicos. Ello puede tener un impacto independiente en las polticas pblicas resultantes. En el caso argentino, esta sobrerrepresentacin brind al peronismo nuevas alternativas para facilitar la viabilidad poltica de su programa de reformas. El federalismo es un sistema que compensa las asimetras de poder regional. Compensa a las regiones con poco poder econmico y baja densidad demogrfica dndoles mayor peso en el gobierno nacional. Estas asimetras, estructuralmente determinadas, son por tanto compensadas institucionalmente. En la Argentina, la diferenciacin econmica regional protegi a las regiones perifricas de gran parte de los costos que resultaron de la estructuracin en las economas metropolitanas. Asimismo, el pequeo tamao de las economas perifricas, altamente dependientes, permiti sostener relativamente estable el gasto pblico en la regin. Este estudio tambin propone que es necesario repensar la importancia del clientelismo y el gasto pblico para explicar la viabilidad poltica de las reformas econmicas. Clientelismo, patronazgo y otras formas no modernas de intermediacin poltica pueden ser cruciales para aquellas elites interesadas en traer a sus fronteras, reforma de mercado mediante, la modernidad. [Edward Gibson Ernesto Calvo; Federalismo y sobrerrepresentacin: la dimensin territorial de la reforma econmica en la Argentina, en Calvo, E. y Abal Medina, J. M. (eds.), El Federalismo Electoral Argentino, EUDEBA, 2001.]