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GUALTERIO

MONACELLI

E L E M E N T O S DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Y LEGISLACIN FISCAL Y ADUANERA
NOVENA EDICIN

TOTALMENTE

REVISADA Y

ACTUALIZADA

LIBRERA

"EL ATENEO"

EDITORIAL

BUENOS AIRES LIMA RIO DE JANEIRO - CARACAS MONTEVIDEO - MXICO - BARCELONA

I M P R E S O EN LA A R G E N T I N A Queda hecho el depsito que previene la Iey.l961,"EI Ateneo" Pedro Garca S. A. Librera, Editorial e Inmobiliaria, Florida 3 10, Buenos Aires.

En este libro he desarrollado, de manera elemental, el programa de estudio de la materia, vigente en las Escuelas de Comercio de la Nactn. Mi nico propsito ha sido llenar el vacio existente en la literatura didctica respectiva, con el fin de facilitar las tareas de los estudiantes, dndoles un elemento de trabajo que, ms que nada, tiene la ventaja de evitarles la bsqueda, siempre engorrosa, de las fuentes de informacin, en una materia en que stas se hallan dispersas, y son, con frecuencia, de una juridicidad de difcil asimilacin por l no especialista.

CAPITULO PRIMERO
La Constitucin Nacional y la actividad administrativa. Derecho Administrativo: Concepto. El Estado y sus funciones. Nocin del acto administrativo. Servicios Pblicos.

I IDEA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO El concepto de Estado comprende necesariamente el de autoridad, es decir, de la facultad o poder establecido a favor de una persona o de un conjunto de personas, llamadas gobernantes, sobre otras, llamadas gobernados, que estn subordinadas a las primeras. Aquel poder o facultad por el cual los gobernantes imponen la ejecucin o el cumplimiento de sus rdenes, empleando la fuerza pblica cuando fuere necesario, se denomina autoridad poltica1. En las naciones primitivas la autoridad poltica era absoluta, sin limitaciones. Se consideraba al soberano, o sea la
Nota importante: No hay que olvidar en ningn momento que estamos estudiando derecho administrativo y no filosofa del derecho. La legitimidad de los poderes y del derecho de ejercerlos, as como de la medida o extensin del ejercicio, no es materia del derecho administrativo y, con ser tan importante, sobre todo en una poca como la que atraviesa el mundo, que se caracteriza por el crecimiento desmedido de la autoridad del Estado y a veces de la de los gobernantes, escapa a nuestro estudio. No es en el derecho administrativo donde debemos buscar la razn o la legitimidad del principio de autoridad del Estado. El derecho administrativo existe tanto en las naciones democrticas como en las totalitarias y en todas reposa sobre aquel principio.
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persona que detentaba el poder y tena el uso de la fuerza pblica, como el dueo o propietario del Estado. Su voluntad era ley suprema en el territorio correspondiente. Pero desde los tiempos ms remotos los pueblos lucharon para limitar la autoridad de los gobernantes. Al poder absoluto del monarca opusieron el derecho como norma reguladora de sus relaciones con el pueblo. Las conquistas fueron lentas pero ciertas. De esta manera el poder del soberano fu disminuyendo. La autoridad perdida pas a manos de los grandes seores, primero, que cuando se sintieron lo suficientemente fuertes impusieron al monarca la adopcin de un estatuto escrito en el que se consign detalladamente hasta dnde llegaba el poder de aqul, como sucedi en Inglaterra con la Carta Magna, por ejemplo. Despus, la autoridad de que fu despojado el monarca fu adquirida por el pueblo. Pacfica o violentamente se oblig a los reyes a establecer la garanta de una ley suprema en la que se fijaron definitivamente las reglas que deben regir las relaciones entre el soberano y los subditos. Apareci, con ello, la poca del constitucionalismo que, con frecuencia, fu aparejado con el principio del gobierno del pueblo o soberana popular. El estudio de estas reglas constituye la materia del Derecho Constitucional que, por lo tanto, puede ser definido como la rama del derecho que organiza el Estado y fija las normas fundamentales de sus relaciones con los individuos. La Constitucin Nacional argentina fu sancionada en 1853. Se reform en 1860, 1866, 1898 y 1949. El gobierno provisional, el 27 de abril de 1956, declar vigente el texto de 1853 con las reformas indicadas, salvo la de 1949. El 12 de abril de 1957 declar la necesidad de una nueva reforma y el 25 de octubre del mismo ao la Convencin Nacional reunida en Santa Fe, procedi a ello agregando un nuevo artculo a continuacin del artculo 14, referente a la proteccin legal del trabajo y modificando el artculo 67, inciso 11 dando al Congreso la facultad de dictar el Cdigo del Trabajo y Seguridad Social. Una vez organizado el Estado, de acuerdo con las reglas dadas por el derecho constitucional, se hizo necesaria la adopcin de normas especiales referentes al funcionamiento de los

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rganos estatales que tienen a su cargo la gestin de los intereses pblicos creados explcita o implcitamente por la Constitucin. El conjunto de estas reglas constituye, de una manera general, la materia del Derecho Administrativo, cuya definicin precisa daremos ms adelante. El Derecho Administrativo es una ciencia jurdica relativamente reciente. En su historia se distinguen tres etapas. La primera, que se acostumbra denominar como la del derecho del prncipe es la ms larga, pues se extiende desde la poca romana hasta el siglo xvm, durante la cual no exista ninguna norma cientfico-jurdica de carcter administrativo. La segunda, que se cumple desde el siglo xvm hasta el siguiente, es designada con el nombre de rgimen de polica o del Estado gendarme, y se caracteriza porque durante ella comienza a adquirir predominio la idea de Estado. La tercera, que corre desde el siglo xrx a nuestros das, se caracteriza por la aparicin de la idea del Derecho reduciendo cada vez ms la facultad discrecional del Estado, notablemente desarrollada en las dos etapas anteriores, especialmente en la primera. Sin embargo, los fenmenos econmico-sociales ocurridos en el mundo con posterioridad a la primera guerra europea (1914), han dado lugar a una intensificacin de la actividad del Estado tan pronunciada, que bien podra decirse que existe una cuarta etapa, caracterizada por la intervencin de numerosos entes administrativos en la vida de las naciones.

DIVISIONES DEL DERECHO La materia de nuestro estudio pertenece al derecho positivo, pblico e interno. Conviene, pues, antes de dar una definicin del derecho administrativo, recordar, siquiera brevemente, las definiciones de las distintas ramas que el derecho comprende.

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Derecho

positivo

Constituye el derecho positivo de un Estado el conjunto de leyes que estn en vigencia en l en el momento de que se habla. Como dice el maestro Salvat, "su carcter especial est indicado por la misma palabra positivo: es un derecho expreso, cuya existencia no se discute aunque pueda ser materia de discusiones y de dudas el significado exacto de las reglas que lo forman. El derecho positivo argentino, por ejemplo, est constituido por la Constitucin y las leyes, tanto nacionales como provinciales, algunas costumbres, decretos, reglamentos, etc.". El derecho positivo se compone de varias ramas, a las que se las llama divisiones del derecho. Derecho interno y derecho internacional Cuando la norma jurdica rige las relaciones de los individuos de un mismo pas, ya se trate de relaciones entre particulares o de stos con el Estado, esa norma jurdica forma parte del derecho interno. En cambio, si las relaciones se establecen entre varios Estados o entre personas de distintos Estados, la norma jurdica aplicable pertenece al derecho internacional. Derecho interno privado

Es el conjunto de normas jurdicas que regulan "las relaciones de particular a particular, quod ad singulorum utilitatem pertinet", como dice la ley romana (Baudry-Lacantinerie). Derecho interno pblico

El derecho interno pblico es "aquel en el cual el Estado est en juego, quod ad statum reipublicoe spectat, aquel que organiza el poder pblico y regla las relaciones de los particulares con l" (Baudry-Lacantinerie).

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El derecho interno pblico, comprende a su vez tres ramas: a) El derecho constitucional, que "organiza el Estado, determina su gobierno, crea los poderes que lo componen, fija las relaciones de estos poderes entre s, y establece las reglas fundamentales de las relaciones entre el Estado y los individuos" (Salvat). b) El derecho administrativo, cuya definicin daremos en el prximo prrafo. c) El derecho penal, que determina los delitos y las penas que corresponden. Derecho internacional privado Es el que determina la regla aplicable cuando una relacin jurdica se ha originado o desarrollado bajo diferentes soberanas estatales. Derecho internacional pblico Es el que regula lo referente a las relaciones jurdicas entre dos o ms Estados o entre habitantes de un Estado y otro Estado.

DEFINICIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO No es fcil dar una definicin de la ciencia que nos ocupa. Tenemos en primer lugar que como rama del derecho que es, a su respecto es aplicable ese viejo aforismo romano que declara peligrosa toda definicin. En segundo lugar debemos recordar que el derecho administrativo es una ciencia relativamente reciente, no totalmente formada todava. Por ltimo, es necesario tener presente que la definicin del derecho administrativo depende de las diversas escuelas en que se colocan los autores. Una definicin debe ser clara, exacta y precisa, sin contar que, adems, debe presentar el requisito de la bie-

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vedad. Estos elementos de una definicin son de observancia sumamente difcil casi siempre, y tanto ms en nuestra materia, por las circunstancias que hemos apuntado ms arriba. De ah que antes de dar una definicin del derecho administrativo creamos oportuno expresar algunas ideas de carcter general acerca de lo que debemos entender por gobierno y por administracin. La palabra gobierno tiene dos acepciones principales. La primera se refiere a la funcin en s misma y la segunda al rgano que la lleva a cabo. As, por ejemplo, decimos gobierno del pas, refirindonos a la forma como se dirige, cuida o administra la nacin, en el primer sentido; y decimos gobierno del pas queriendo referirnos al Poder Ejecutivo, en el segundo. En este ltimo aspecto, el gobierno nacional, es el conjunto de funcionarios en quienes el pueblo soberano ha delegado su poder originario. El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes, dice a este respecto la Constitucin. El gobierno de la repblica est constituido por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Cada uno en la esfera de sus funciones integra el gobierno del pas. El Poder Legislativo hace la ley, el Ejecutivo la cumple, y el Judicial asegura la realidad y correccin de su aplicacin. En este sentido es impropio, pues, limitar el concepto de gobierno al Poder Ejecutivo. Comnmente, sin embargo, la palabra gobierno es referida slo a este poder. La razn de que as suceda descansa en el hecho de que es el Poder Ejecutivo, en efecto, el rgano principal y casi exclusivo de la administracin pblica. En estos casos la palabra gobierno es usada como sinnimo de administracin. Desde el punto de vista ms general y amplio de la funcin en s misma, el gobierno consiste en la direccin y cuidado del pas. Pero esta actividad de dirigir y cuidar los negocios del Estado tiene diferencias de grado. No es lo mismo, por ejemplo, declarar la guerra a un pas enemigo que disponer la expropiacin de un campo para la apertura de un camino. Salta a la vista que ambos actos son de distinta importancia o, por lo menos, de diferente categora. La funcin de

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gobernar reconoce, en efecto, dos aspectos: el de gobierno, propiamente dicho, y el de administracin pblica. En la primera de las acepciones indicadas, gobernar un pas significa regirlo o dirigirlo polticamente. Disponer que la propiedad privada debe ser respetada, que la familia se funda sobre el matrimonio legtimo, que se debe guardar tal o cual relacin con una potencia extranjera, por ejemplo, son actos de gobierno poltico. Como puede notarse, todos esos actos se refieren a aspectos de muchsima importancia y gravedad para la vida nacional. Son las directivas generales a las que todas las disposiciones reglamentarias subsiguientes deben estar subordinadas. Pero fuera de esta funcin de gobierno propiamente dicho, existe otra de diferente jerarqua, aunque no menos importante, que es la de cuidar, vigilar y dirigir la vida interna del pas de las relaciones de sus habitantes con el Estado, o sea, lo que hemos denominado administracin pblica. sta es, pues, la parte de la autoridad pblica que gobierna las personas y los bienes en lo que tengan de atinencia con el Estado, hacindolos concurrir al bien comn y ejecutando las leyes de inters general. Entrando ya al tema que nos ocupa, es decir, la definicin del Derecho Administrativo y recordando que es una rama del Derecho Pblico Interno, diremos que la misma es enfocada por los autores desde diversos puntos de vista. Todas ellas pueden catalogarse en seis escuelas principales, a saber: legalista, del Poder Ejecutivo, de las relaciones jurdicas, de los servicios pblicos, objetiva y subjetiva. La escuela legalista lo define como el conjunto de leyes, en sentido lato, de carcter administrativo. El objeto del Derecho Administrativo sera pues el estudio o exgesis de esas leyes. La escuela del Poder Ejecutivo dice que es la rama del derecho referente a la organizacin y funcionamiento del Poder Ejecutivo para el cumplimiento de los fines del Estado cuya gestin est a su cargo. Parte del hecho cierto pero parcial de que la autoridad administrativa por excelencia o poder administrador es el Ejecutivo.

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La escuela de los servicios pblicos lo define, por boca de Jze, como el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos. Los partidarios de esta posicin parten de la consideracin de la actividad concreta del Estado. Observando el contenido de la actividad administrativa puede verse como sta se desarrolla en actos de beneficio comn. Protege a las personas en sus vidas y bienes (polica de seguridad, registros de la propiedad, etc.), en su salud (hospitales, asilos, reglamentaciones del trabajo, etc.); en su aptitud para la lucha por la vida (colegios, universidades) en las subsistencias (polica sanitaria, regmenes impositivos, etc.); en su confort y economa (organizando la prestacin de los servicios pblicos comnmente conocidos con este nombre, luz y fuerza motriz, agua corriente, gas y combustibles, recoleccin de desperdicios, etc.). La accin tutelar del Estado toma al hombre desde la cuna y no lo abandona hasta la muerte y aun hasta despus de sta, asegurando a los herederos el goce de los bienes de su autor. Todas esas prestaciones del Estado son servicios pblicos en el concepto administrativo del vocablo. Es por ello que muchos autores han partido de ese punto de vista para definir el derecho administrativo. Bloch, en su "Dictionaire de Administration", define el derecho administrativo como aquella parte del derecho que regla las relaciones de los ciudadanos con los servicios pblicos, y de stos con aquellos. El maestro argentino Bielsa, que participa de esta escuela reconociendo que en la definicin aquel concepto es esencial, dice que el derecho administrativo es el conjunto de normas positivas y de principios de derecho pblico de aplicacin concreta a la institucin y funcionamiento de los servicios pblicos y el consiguiente contralor jurisdiccional de la administracin pblica. La escuela de las relaciones jurdicas define el Derecho administrativo como el conjunto de normas que rigen las relaciones entre el Estado y los particulares o, si se quiere, entre la Administracin pblica y los particulares. La escuela objetiva dice que es el conjunto de normas reguladoras de la actividad del Estado para el logro de sus fines propios.

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La escuela subjetiva, por fin, lo ve como el complejo de normas jurdicas que regulan la actividad y organizacin de la Administracin pblica y de sus rganos, entendiendo a la primera como sujeto y no como funcin. Verdad es que resulte difcil orientarse en este frrago de definiciones llenas de distinciones sutiles y tanto que a veces no se alcanza a distinguir bien una de otra. En anteriores ediciones aceptbamos la definicin dada por la escuela de los servicios pblicos, a la que entre nosotros adhiri Bielsa despus de haber seguido la escuela legalista, pero una ms detenida consideracin del punto hace que ahora nos enrolemos en la escuela de las relaciones jurdicas. Ello porque, como dice Fleiner, es misin del orden jurdico determinar los derechos y obligaciones que los diversos sujetos jurdicos tienen unos para con otros; siendo natural, entonces, que incumba al derecho administrativo regular las relaciones jurdicas que se crean entre la Administracin del Estado (u otra Corporacin de derecho pblico encargada de llevar a cabo funciones de carcter administrativo) y los particulares (personas visibles o personas jurdicas). La determinacin de los derechos y obligaciones de la Administracin y de los administrados es garanta importante del sistema del Estado de Derecho y precisamente por la finalidad que denota es que nos inclinamos en esta edicin a favor de la escuela de las relaciones jurdicas, nica en que esa garanta se pone de resalto. Las definiciones anteriores se refieren a escuelas que admiten la existencia del derecho administrativo como disciplina jurdica independiente. Hay, en cambio, tratadistas que niegan al derecho administrativo ese carcter, colocndolo en una situacin de subordinacin a la legislacin positiva del Estado, o considerndolo como una mera consecuencia del derecho poltico, llegando a decir uno de los sostenedores de esta ltima teora que "el derecho administrativo tiene el ttulo de sus captulos en el derecho poltico". As, segn L. V. Lpez, el objetivo del derecho administrativo es el desarrollo y la aplicacin de los principios del derecho constitucional.

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La Constitucin Nacional y la actividad administrativa Dijimos, al dar la idea general del derecho administrativo, que ste apareci por la necesidad de regular en detalle las normas fundamentales dadas por el Derecho Constitucional. Por otra parte, al definirlo, tuvimos ocasin de expresar que algunos autores lo han considerado como una simple consecuencia del derecho poltico, es decir, del derecho constitucional. Estas afirmaciones ponen de manifiesto la ntima relacin existente entre ambos derechos. Basta confrontar el ndice de un libro de derecho administrativo con la Constitucin nacional para comprobar cunto hay de cierto en la afirmacin de los autores que dicen que aqul tiene el ttulo de sus captulos en el derecho poltico. Relaciones del derecho administrativo con otras ciencias El Derecho Administrativo est vinculado no solamente con el Derecho Constitucional sino tambin con las otras ramas del derecho. Con el Penal en lo referente a los sistemas penitenciarios, y a la asistencia de los delincuentes durante y despus de la pena, etc.; con el Procesal respecto al procedimiento de los recursos y juicios administrativos, etc.-, con el Civil en lo relativo a la personalidad jurdica, a los bienes del dominio pblico y privado del Estado, etc.; con el Comercial en el vasto campo del control del Estado sobre las empresas, respecto de la proteccin dispensada a los empleados y obreros, etc.; con el Derecho Cannico en cuanto a los derechos de patronato nacional, el pase de los decretos de los Concilios, bulas, breves o rescriptos del Sumo Pontfice de Roma, etctera; con el Derecho de Minera, en lo que se refiere al cateo y explotacin de las pertenencias mineras susceptibles de explotacin privada, que requieren el permiso previo y la concesin. Se relaciona tambin con otras ciencias no jurdicas, como ser la Economa Poltica, las Finanzas, la Estadstica, la Geografa, etc., de las cuales extrae gran parte de sus lneas directivas.

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Las fuentes del Derecho

Administrativo

Se llaman fuentes del derecho los modos como se establecen o se crean las reglas jurdicas. La materia que estudiamos reconoce las mismas fuentes que el derecho en general. Son, con las limitaciones que efectuamos a continuacin, la ley, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina. La ley es una regla social obligatoria, establecida por la autoridad pblica. Dentro de ese concepto se comprende: a) la Constitucin o disposiciones emanadas del poder constituyente; b) la ley propiamente dicha, o disposicin del poder legislativo; c) los decretos y reglamentos o resoluciones tomadas por el poder ejecutivo. La Constitucin es la ley de las leyes. Es la ley suprema de la Nacin, a la cual, so pena de nulidad, todas las dems disposiciones legales o reglamentarias deben estar sometidas *. La Constitucin nacional contiene gran nmero de disposiciones de carcter administrativo, como se ver ms adelante. Pero no slo dispone reglas especialmente aplicables al derecho administrativo, sino que como un gran numen tutelar establece los principios generales que deben regir las relaciones entre el Estado y los habitantes, determinando en un captulo enftico los derechos y garantas correspondientes. La ley propiamente dicha es la regla social obligatoria establecida por el poder legislativo, promulgada por el ejecutivo y hecha obligatoria por su publicacin. La ley es omnipotente siempre que respete las disposiciones constitucionales. La ley 48 primero y la 4055 despus, han establecido el llamado recurso de inconstitucionalidad mediante el cual cuando sta fuere puesta en juicio en momento oportuno el perjudicado puede llegar hasta la Corte Suprema de Justicia de la Nacin para que sta declare la inaplicabilidad de la disposicin que se encuentre contraria a la Constitucin. Numerosas leyes han sido dictadas en nuestro pas referentes al derecho administrativo. Tenemos as el Cdigo Civil que contiene captulos sobre el dominio pblico y privado del Estado, so1

Art. 31 de la C. N.

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bre las limitaciones administrativas de la propiedad, sobre personera jurdica, etc.; el Cdigo de Comercio con numerosas disposiciones de carcter administrativo, sobre todo en lo que se refiere al derecho martimo, el Cdigo Penal, que establece el rgimen de las penas, etc.; el Cdigo de Minera que determina el permiso previo y la concesin de la autoridad administrativa para la explotacin de los yacimientos; y muchsimas leyes ms, entre ellas, de organizacin de la administracin nacional, de creacin de los ministerios, de Correos y Telgrafos, de polica sanitaria animal, vegetal y humana, de censo demogrfico, comercial e industrial, de Registro Civil, de Registro de la propiedad inmobiliaria e intelectual, y de marcas de fbrica y nombres de comercio, de instruccin pblica, etctera. El reglamento es dictado por el Poder Ejecutivo, bien en uso de la facultad reglamentaria que le acuerda la Constitucin 1 o bien en uso de funciones propias 2 . En ambos casos el reglamento tiene una limitacin. No puede desvirtuar el espritu de la ley, en el primer supuesto, ni ir ms all de la Constitucin, en el segundo. Cuando el reglamento es dictado por el Poder Ejecutivo en uso de su facultad reglamentaria, es decir, cuando se circunscribe a detallar la ley o mejor dicho el cumplimiento de la ley, se dice que la potestad reglamentaria es reglada. Ejemplo tpico de la potestad reglada es el Decreto Reglamentario de la ley de Accidentes de Trabajo en el que los principios sentados por sta son desarrollados y detallados por el Poder Ejecutivo. En cambio, cuando el reglamento es dictado por el Poder Ejecutivo directamente en uso de sus funciones propias, sin ley anterior, se dice que la potestad reglamentaria es discrecional. Ejemplo de la potestad reglamentaria discrecional es el decreto que fij las normas necesarias para la procedencia del recurso jerrquico contra las decisiones de los funcionarios nacionales, dictado en el ao 1933. Los reglamentos promulgados en virtud de la potestad reglada se llaman de ejeArt 86 me 2 2 Art. 86 inc. 1
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cucin; los dictados en razn de la potestad discrecional se llaman autnomos. La costumbre es la prctica tradicional arraigada sin resistencia en la conciencia pblica. El derecho no escrito ha sido el origen de gran nmero de disposiciones legales, pero a medida que la vida se hizo ms difcil y complicada la costumbre cedi su lugar como generadora del derecho a la ley escrita. Sin embargo, su valor como fuente no ha desaparecido del todo. El derecho administrativo, que no est codificado, reconoce en ella una fuente de relativa aplicacin. La jurisprudencia es una fuente de importancia en el derecho administrativo. Ello se debe a que no todas las situaciones que en la actividad administrativa puede.: aparecer, estn previstas especialmente en la ley. Suscitado el caso judicial, el magistrado no podr negarse a dictar sentencia so pretexto de que no hay ley aplicable al punto porque esto le est expresamente prohibido por las leyes generales. Forzado, pues, a resolver la cuestin, aplicando en ltimo caso los principios fundamentales del derecho si fuere necesario, la decisin que dicte ser en el fondo o tendr los caracteres de una verdadera regla jurdica. De ah la importancia de la jurisprudencia en derecho administrativo 1 . La doctrina u opinin de los tratadistas es otra de las fuentes del derecho que estudiamos. Tiene tambin su importancia relativa, dado que muchas cuestiones no previstas por las leyes o reglamentos han sido, en cambio, materia de observacin y crtica de los autores especializados. Como ya hemos tenido ocasin de decirlo, el derecho administrativo argentino se encuentra disperso en una gran cantidad de leyes, reglamentos y aun de decisiones jurisprudenciales. No ha sido codificado todava, estando muy divididas las opiniones doctrinarias acerca de si es o no conveniente hacerlo. Esta dispersin del derecho administrativo conspira
1 As la Constitucin de 1949, artculo 95 declaraba que la interpretacin que la Corte Suprema de Justicia hiciera de la Constitucin y de los cdigos y leyes, sera aplicada obligatoriamente por los dems tribunales y jueces.

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a nuestro juicio contra la tranquilidad y estabilidad de la vida jurdica.

II EL ESTADO Ya hemos visto que el derecho administrativo es, segn una de las definiciones, el conjunto de leyes que rigen las relaciones de la administracin o de la autoridad administrativa con los habitantes. Aqu las palabras administracin y autoridad administrativa se usan como sinnimas de Estado. Quiere ello decir que el derecho administrativo presupone necesariamente que uno de los sujetos de la relacin jurdica naciente con motivo de la actividad de la administracin, es el Estado. El otro sujeto se denomina particular, administrador, etctera. Ser conveniente, pues, dar una nocin, siquiera somera, de lo que debe entenderse por Estado, anticipando que a su respecto se han dado una gran cantidad de definiciones, las ms dispares y contradictorias, segn la posicin filosfica de sus autores. En los tiempos primitivos la agrupacin de los hombres fu un simple agregado humano, aunque es seguro que el ms fuerte, ms hbil, o ms inteligente del grupo logr imponerse a los dems y someterlos a su dominacin. Asumiendo de esta manera la representacin del grupo y la gestin de los intereses colectivos, el jefe obr, en su nombre o como mandatario e la comunidad, con una voluntad que a pesar de ser la propia pretendi ser la de los individuos que componan el grupo. En esta voluntad esgrimida por el jefe en nombre de la comunidad existe en forma embrionaria la idea de Estado. Ms adelante la comunidad de origen y de raza, de religin y de tradiciones convirtieron aquel agregado en un elemento diferenciado de la humanidad o sea en un pueblo. En ese sentido podemos hablar de un pueblo judo, por ejemplo.

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En la actualidad lo que caracteriza el concepto pueblo es un elemento psicolgico: la conciencia de pertenecer a l. Esta nueva acepcin es muy importante para los pases jvenes en los que por la multiplicidad de razas que los habitan sera poco menos que imposible hablar de pueblo como no sea entendindolo en la faz meramente administrativa de poblacin. El pueblo luego se fij en un territorio, se dio un gobierno, asegur su independencia y adquiri una personalidad propia en el campo de las relaciones internacionales. Se arraig en el espacio, asentndose definitivamente en un territorio, y en el tiempo, dndose una forma de gobierno que asegurase su conservacin. El pueblo se convirti en una nacin. Podemos definir a sta como la agrupacin independiente de individuos que habitan en un territorio propio, que tienen el mismo gobierno y que estn unidos entre s por un comn vnculo de lenguaje, de tradiciones, etc. (Curso de Derecho Administrativo, Rodolfo Bullrich). Modernamente es otro elemento psicolgico lo que configura la nacin: la voluntad del pueblo de la unin poltica del grupo, el querer vivir unidos. Con la insercin de esos elementos espirituales puede hablarse de un pueblo argentino y de una nacin argentina sin temor de que se observen como factores negativos la diversidad de razas, la falta de tradiciones comunes, las distintas religiones, etc. En estado de simple agregado humano, de pueblo (si est asentado en un territorio), o de nacin, siempre ha habido una representacin ejercida a nombre del grupo, sin que importe en derecho administrativo si esa representacin se ejerca legtimamente o no, o si, desde el punto de vista filosfico, pudiera ser justificada. La verdad es que los gobernantes podan compeler por la fuerza a los gobernados para que se cumplieran sus rdenes y que obrando en nombre de la comunidad se obligaban o la obligaban, tanto en la esfera de la vida privada como de la pblica, constituyndose as en representantes de una persona ideal que se denomin Estado. La horda, el pueblo o la nacin se presenta, pues, personalizada en un ente jurdico superior, abstracto, distinto de los individuos de existencia visible que lo componen y con capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, tanto en

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el campo internacional como en el interno. Esa personalidad de la nacin es el Estado el que, por lo tanto, puede ser definido como la nacin desde el punto de vista de su organizacin poltica, como lo ensea el profesor Bullrich. El Estado es una sociedad que ha engendrado de s misma una persona soberana (Hauriou), sujeto de derecho (Jellinek). El atributo de la personalidad, dice Willoughby, es lo que caracteriza ms especialmente la moderna concepcin del Estado. Podemos decir en definitiva, pues, que el Estado es la personalidad jurdica de la nacin. No est dems decir que el ser del Estado, el problema ontolgico de qu es el Estado, ha provocado una abundantsima literatura jurdica. Se ha credo ver en l una relacin jurdica; se lo ha considerado como una institucin; se lo ha definido como una diferenciacin entre gobernantes y gobernados; se lo ha identificado con el Derecho u ordenamiento jurdico; se ha dicho que es un organismo biolgico; que es un organismo social; que es la consecuencia de la lucha de clases; que es la consecuencia de la lucha de razas, etc. Pero el problema ontolgico es punto de la disciplina denominada Teora General del Estado y no interesa mayormente al Derecho Administrativo para el cual basta el concepto personalidad a que hemos hecho referencia y al cual tambin se refieren, en ltima instancia, todas aquellas opiniones.

Los elementos del Estado Hemos visto ya que poblacin y territorio son dos elementos constitutivos del Estado. La primera es de carcter social y el segundo natural o geogrfico. La poblacin es el conjunto de habitantes del Estado no importando si han nacido en l o si son extranjeros. Salvo el principio de la extraterritorialidad establecido por el derecho internacional a favor de determinadas personas, todos los que habitan el territorio del Estado forman su poblacin, estando sometidos por ello a la autoridad correspondiente. No

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se concibe el Estado sin poblacin. Faltara en tal caso el elemento pasivo sobre el cual se ejerce la autoridad pblica. El territorio es la porcin del globo terrestre dentro de la cual se ejerce esa misma autoridad, sin que importe si el territorio es continuo, como sucede en nuestro pas, o discontinuo, como aconteci en ciertos momentos del imperio alemn. Aunque el territorio es, por definicin, un espacio de tierra, tambin comprende parte de la superficie de los mares y ocanos, o sea la adyacente ai territorio propiamente dicho. Es lo que se llama mar territorial que segn el art. 2340 del Cdigo Civil Argentino se extiende hasta la distancia de una legua marina medida desde la lnea de la ms baja marea, distancia que se ampla a cuatro leguas para el poder de polica 1. Adems de poblacin y territorio existe un tercer elemento constitutivo del Estado, llamado imperio o poder. En efecto, de nada valdra para la existencia de una persona jurdica que una poblacin estuviese asentada en un territorio si no hubiese un vnculo de orden psicolgico que la uniera y un poder que fuera capaz de hacer respetar las disposiciones que se suponen tomadas en nombre de la colectividad. El imperio es un elemento esencial del Estado. Sin l ste carecera de fuerza para imponer el cumplimiento de sus resoluciones y no podra llenar los fines sociales que justifican su existencia. Este tercer elemento, poder, imperio o autoridad tiene tres propiedades, denominadas inmanencia, unidad y soberana. La autoridad es inmanente porque pertenece al Estado, como la gravedad es propia de los cuerpos; es inseparable de l como el peso es inseparable de un trozo de hierro; es nica porque es indivisible e indelegable y es soberana porque es suprema, no puede haber otra superior. La autoridad soberana es un concepto introducido en el lxico poltico en poca relativamente reciente para sealar las entidades territoriales "superiorem non recognoscentes" nacidas despus de la desmembra1 Un decreto del ao 1946, suscripto en Acuerdo General de Ministros, declar perteneciente a la Nacin el mar y zcalo epicontinental argentinos.

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cin del Imperio y de las luchas con otras comunidades feudales o comunales. A la sazn el concepto de soberana entendida como poder supremo incompatible por lo tanto con la existencia de un poder ajeno superior, est en curso de evolucin. Se sostiene que si uno de los fines del Estado es el Derecho, la soberana no puede jams extravasarse de l; lejos pues de ser un poder ilimitado, tiene sus lmites naturales en el Derecho, es decir, es un mero poder jurdico. Se sostiene tambin y esto en vista a la notoria tendencia a la creacin de Super Estados (tratados militares, econmicos, Sociedad de Naciones, etc.) que el cumplimiento de compromisos internacionales, adecuando consiguientemente el ordenamiento interno a esas necesidades, hace muy relativo el concepto de poder supremo nacional pues, como dice Kelsen "el Estado no es ya tampoco en el interior un orden supremo pues tiene sobre s un orden superior, el orden jurdico internacional". Personalidad del Estado El Estado es una persona jurdica; justamente esto es lo que lo caracteriza y define. Decir que es una persona equivale a decir que es nica, que no es ms que una sola persona. Aclaramos esto para que no se entienda mal lo que explicamos en los prrafos siguientes cuando nos referimos a la doble personalidad del Estado. Se trata simplemente de los dos campos en que el Estado puede actuar, el del derecho privado y el del derecho pblico. Anlogamente se puede hablar de la doble personalidad de un hombre, privada y pblica, sin que por ello sea dos personas. Doble personalidad del Estado Hemos visto que el Estado es una persona jurdica. Ahora podemos agregar que esa personalidad se manifiesta en dos formas denominadas pblica y privada. En efecto, el Estado puede actuar en carcter de autoridad y en tal caso es una

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persona de derecho pblico, o en carcter de simple persona jurdica del derecho comn y en tal caso es una persona de derecho privado. Como se comprende, la diferencia es importante, pues las consecuencias del acto practicado por el Estado en uso de la autoridad son distintas de las del acto realizado como persona privada, sobre todo en materia de responsabilidades y de recursos judiciales. Personera pblica del Estado Lo que caracteriza esta clase de personera es el uso de la autoridad. Dentro del orden jurdico el Estado puede hacer uso de ella en sus relaciones internacionales, y en tal caso se llama soberana, o en sus relaciones internas, y entonces se denomina poder pblico. Nuestro derecho positivo reconoce esta clase de personalidad del Estado nacional. En efecto, la ley 3952 al disponer que no era necesaria la autorizacin previa legislativa para demandar a la Nacin en su carcter de persona jurdica admita, por argumento a contrario, su carcter de persona del derecho pblico, y la ley 11634, modificatoria de aqulla, mencion expresamente ambos caracteres al suprimir el requisito de la venia legislativa tambin para el caso en que la Nacin hubiera actuado en carcter de persona del derecho pblico. Pero ya antes de la sancin de esas leyes la jurisprudencia haba aceptado aquella clase de personera declarando que la Nacin obra como poder pblico "cuando expropia bienes" o "cobra impuestos" o "deniega un permiso de cateo" o "interviene en la formacin de la tarifa de ferrocarriles". Vanse estos casos como ejemplos del valor de la jurisprudencia considerada como fuente del derecho administrativo. Personera privada del Estado Se usa de la expresin persona jurdica, como opuesta a la persona natural o individuo visible, para mostrar que ella

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no existe sino con un fin jurdico. La persona jurdica hace las veces de una persona de existencia visible: "personae vice fungitur". El Cdigo Civil Argentino legisla sobre las personas jurdicas en el art. 30 y siguientes, aceptando la del Estado entre las que denomina de existencia necesaria, aun cuando la personera as resultante slo se refiere a las relaciones de derecho privado y no a las de derecho pblico por cuanto el Cdigo, por definicin, no puede tratar sino de aqullas. El codificador justific en nota el porqu atribua la personera jurdica al Estado en contra de uno de los modelos que tuvo en vista al redactar el proyecto, el Cdigo Civil de Chile; diciendo, que las obligaciones que se forman entre los particulares tambin pueden formarse entre el Estado y un particular, de modo que es forzoso reconocerle a aqul un carcter de persona para el caso que esas relaciones provoquen desavenencias que deban ser resueltas por los tribunales de justicia, agregando que en nuestra Repblica no puede haber duda alguna desde que la Constitucin ha creado una Corte de Justicia ante la cual el Estado, en cuestiones particulares, debe demandar y ser demandado. Es evidente que al poder estar en justicia, como parte del pleito privado, la Constitucin acepta la personera jurdica del Estado. Por otra parte as se ha reconocido desde la ms remota antigedad. En Roma el Fisco poda ser demandado, siendo capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, reconocindose, adems, una cantidad de privilegios y exenciones. Lo mismo aconteca con las Municipalidades, las que desde muy antiguo "han formado personas morales y jurdicas, y en esta calidad han sido capaces de adquirir y poseer bienes" (Serrigny, "Derecho Administrativo del Imperio Romano"). Para terminar este punto baste recordar que las leyes 3952 y 11634, a que hemos hecho referencia, reconocen expresamente la personera jurdica privada del Estado. Funciones del Estado Debemos cuidar de no confundir la expresin funciones del Estado con la de fines del Estado, aun cuando ambos

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conceptos tengan mucho de comn. Las funciones no son sino los medios de llevar a cabo los fines o propsitos del Estado. La cuestin de los fines del Estado pertenece a la filosofa del derecho y, por lo tanto, es ajena a nuestra materia; a pesar de lo cual creemos oportuno dar una sumarsima nocin del estado actual del problema. La posicin que adoptan al respecto los autores est determinada por dos puntos de vista opuestos que se denominan personalismo y transpersonalismo. Los personalistas aseguran que el Estado no es ms que un instrumento para dignificar al hombre. Los transpersonalistas, en cambio, subordinan el hombre a la cultura, y el Estado, por lo tanto, no tiene otro fin que la realizacin de sta. A su vez los transpersonalistas se dividen en dos clases: una que considera como lo ms importante de la cultura el orden jurdico y otra que considera a la ciencia y al arte como su expresin suprema. La primera de stas se denomina transpersonalismo poltico y la segunda se llama transpersonalismo culturalista. El personalismo, que por tener en mira la dignidad del hombre no lo subordina en modo alguno al Estado, adquiere diversas formas: liberalismo, intervencionismo y socialismo. El liberalismo es individualista, busca el desarrollo de la personalidad humana a la que considera en un pie de perfecta igualdad y a la que otorga toda clase de libertades. El intervencionismo se deriva de l, pero acepta que en ciertos casos, los menos posibles, el Estado frene la libertad individual en beneficio del bienestar comn. El socialismo, considera que la libertad econmica produce a la larga un rgimen de desigualdad e injusticia y busca, por lo tanto, que el Estado monopolice la produccin como el mejor modo de obtener la dignificacin del hombre. La democracia es una forma de gobierno. Ella slo se refiere a quien es el titular del poder, expresando que ste pertenece al pueblo, aun cuando no puede negarse su carcter liberal. Nuestra Constitucin asegura el gobierno democrtico. Su preocupacin especial es la de garantir la libertad individual. Es, pues, personalista. Las funciones del Estado no son, segn se ha dicho, sino los modos y los medios de llevar a cabo los fines de aqul.

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Desde el punto de vista nacional, pues, corresponde al Estado asegurar la libertad individual, pero no ya considerada aisladamente, sino teniendo en cuenta que el individuo vive en sociedad, es decir, junto a otros individuos que tambin tienen sus derechos. El ejercicio de las libertades individuales no podra llevarse a cabo si no estuviera asegurado por un orden jurdico. De ah que una de las funciones del Estado sea el mantenimiento del orden jurdico considerado no como fin ltimo y primordial, sino como un simple modo de asegurar la dignidad del hombre y su perfeccin moral. La funcin genrica del Estado es la de satisfacer las necesidades sociales. En primer lugar debe lograr su propia conservacin. Por lo tanto, sus funciones son en esta materia las de asegurar la defensa del territorio y de sus individuos del ataque exterior; y las de garantir la paz interior, haciendo respetar el orden jurdico establecido. En segundo lugar, las necesidades sociales exigen un acercamiento cada vez mayor a la perfeccin y a la felicidad. Por lo tanto, el Estado debe, no solamente conservar la paz interna, sino modificar constantemente su organizacin para lograr esa perfeccin y felicidad. En cumplimiento de estos fines el Estado desarrolla una vasta accin poniendo en ejercicio su podero moral y econmico para dotar a la poblacin de todos los servicios de higiene, de comodidad, de seguridad, etc., y asegurar los derechos primordiales de la persona humana. Todos los poderes que componen el Estado toman parte en las funciones que estn a su cargo. As, el Poder Legislativo, mediante la funcin legislativa, sanciona la ley necesaria para ello; el Poder Ejecutivo, mediante su funcin de gobierno y de administracin, cumple la ley, es decir, ejecuta la voluntad parlamentaria; y el Poder Judicial, en uso de la funcin jurisdiccional, asegura el predominio del derecho y la conservacin del orden jurdico. En la esfera de la actividad administrativa, las funciones del Estado son: a) Defensivas, para poner a la nacin en estado de repeler los ataques exteriores e interiores. A este efecto organiza la fuerza armada (ejrcito, marina de guerra y aviacin), re-

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glamenta la formacin de los cuadros, los ascensos, etctera. b) Sociales, para lograr el mximo de bienestar de todo orden de la poblacin. Para ello crea ios servicios de estadstica demogrfica, los de polica (de seguridad, sanidad, moralidad, etc.), los de asistencia social (hospitales, patronatos, asilos, etc.), los de la instruccin pblica, etc. c) Econmicas, para fomentar el trabajo, el comercio, la industria, las comunicaciones, etc. Todas las funciones expresadas pueden ser catalogadas como servicios pblicos, segn el concepto que de stos damos ms adelante.

III ACTOS DE GOBIERNO Y ACTOS ADMINISTRATIVOS Los actos del Estado El quehacer del Estado se manifiesta por la conjuncin de tres elementos. Necesita, en efecto, una accin llevada a cabo por un agente u rgano y a veces hecha posible por el uso de un medio econmico. Accin, rgano y medios son pues los tres elementos de que hablbamos. El derecho administrativo se ocupa de ellos en sendos captulos referentes a los actos administrativos, para lo primero; la funcin pblica, para lo segundo y el rgimen rentstico o patrimonial para lo ltimo. Sabemos que el gobierno del pas se ejerce por los tres poderes clsicos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Cada uno de ellos ejerce actos. El acto legislativo es la ley, cuya eficacia natural se conoce con el nombre de "fuerza de ley"; el acto ejecutivo es el acto administrativo, cuya eficacia natural es la "ejecutoriedad" y el acto judicial es el acto jurisdiccional, cuya eficacia natural es la "cosa juzgada". Segn se ve, la ley se corresponde a la funcin legislativa o funcin de predisposicin normativa (dar la iey y darla anticipadamente,

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antes del establecimiento de la relacin jurdica, para respetar el principio de que nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohibe, art. 19 de la C. N.); el acto administrativo se corresponde a la funcin ejecutiva o funcin normativa en va administrativa y el acto jurisdiccional a la funcin judicial o funcin normativa en va jurisdiccional. Como norma general puede decirse que por antonomasia el Poder Legislativo ejerce o es el depositario del actuar gubernamental. Los otros dos poderes son meramente ejecutivos. Pero se ver en seguida que aquella no es una regla rgida pues a veces tambin el Ejecutivo genera actos de gobierno (actos de criterio poltico en ocasin de graves e imprevistos problemas, como, por ejemplo, el establecimiento del estado de sitio cuando est en receso el Parlamento); el Legislativo genera actos administrativos (cuando nombra sus empleados, por ejemplo) y el Judicial actos administrativos tambin (en el mismo caso y cuando dentro del proceso ejerce la potestad disciplinaria). Idea de gobierno y administracin Las funciones que el Estado desempea se realizan, hemos visto, mediante actos, es decir, un hecho, una accin. Los actos del Estado pueden ser de gobierno o de administracin. As, por ejemplo, cuando se requiere el nombramiento de un determinado empleado pblico el Poder Ejecutivo elige la persona apta o idnea para el empleo o funcin de que se trata. El hecho de la eleccin es un acto de gobierno. Una vez producida la eleccin de la persona que debe desempear la funcin se le extiende el correspondiente nombramiento. El hecho del nombramiento es un acto administrativo. Gobernar no es, pues, administrar. Si bien, en su sentido lato, aquella palabra no quiere decir solamente proveer a la conservacin poltica de la nacin o sea, gobernar propiamente dicho sino tambin realizar los actos necesarios para lograr la prosperidad general administrar del Estado y sus habi-

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tantes; en derecho administrativo designa una clase de actividad de distinto carcter de la puramente administrativa. Desde el siglo xix, la conservacin poltica de la nacin se designa con el nombre de gobierno, mientras que el proveer a la prosperidad del pas se denomina administracin. Un ejemplo nos demostrar claramente la diferencia que existe entre gobierno y administracin: "La sociedad poltica es como una mquina poderosa y complicada. El gobierno es el motor, los funcionarios de la administracin son los rganos de transmisin y los rodajes de la mquina. En cada una de nuestras numerosas revoluciones la forma de gobierno ha cambiado y a Veces durante un perodo ms o menos largo no ha existido gobierno legal, que ha sido substituido por un gobierno provisional o defacto, sin embargo, el funcionamiento de la administracin no se ha interrumpido ni un solo da" ("Elementos de Derecho Constitucional Francs", de Esmein). En nuestro pas tenemos un ejemplo histrico suficientemente explicativo de la diferencia que existe entre gobierno y administracin. Al organizarse el Virreinato del Ro de la Plata la autoridad poltica estuvo separada de la autoridad administrativa. La primera era ejercida por el virrey, mientras que la segunda corresponda al Superintendente General de la Real Hacienda. Dentro de este orden de cosas, la Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay del ao 1919, cre un poder ejecutivo compuesto de dos rganos, uno para gobernar y el otro para administrar. Las funciones de gobierno y de administracin aparecen en nuestro pas como comunes a los tres poderes. Sin embargo, la de administrar es casi exclusiva del poder ejecutivo y la de gobernar del legislativo. Por eso al primero se le designa tambin con el nombre de poder administrador, aunque, como dice Estrada, no sea la misma cosa. Actos de gobierno Dar la definicin del acto de gobierno no es tarea fcil. La mayora de los tratadistas procuran evitarla dando sus caractersticas generales, extradas de la observacin.

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A nuestro juicio la principal caracterstica del acto de gobierno es que al realizarlo el Estado no busca contraer una relacin de derecho, como sucede en cambio con el acto administrativo, segn despus se ver. Por ejemplo, al establecer el estado de sitio el Gobierno no entiende da ningn modo vincularse jurdicamente con los habitantes del pas. Su propsito al realizar ese acto gubernamental no es otro que precaver la seguridad pblica y evitar el desorden. El acto de gobierno est en principio fuera del orden jurdico, sin ms traba o lmite que las disposiciones constitucionales. Como una consecuencia de lo que se acaba de exponer, el acto de gobierno no est sujeto a ningn control previo ni a responsabilidades posteriores, salvo, naturalmente, el control y el juicio poltico. Si un Estado declara la guerra a otro, realiza un acto de gobierno. En tal caso no se admitira ninguna accin de los particulares para que se anule el acto de la declaracin de guerra; ni tampoco ninguna otra que exigiera indemnizacin por los perjuicios ocasionados por ella. Otra consecuencia del principio sentado precedentemente es que el acto de gobierno no est sujeto a normas legales, con la limitacin que imponga la constitucin, desde luego. Es un acto de potestad, creador y no observador de normas. Estas normas, adems, son de carcter abstracto y genrico. No se formulan en consideracin a persona alguna sino a los altos intereses del pas. La mira del acto de gobierno est puesta muy alto. La finalidad que persigue siempre tiene puntos de contacto con la soberana e independencia del Estado. Los actos de gobierno son discrecionales. No se trata de justificarlos en leyes. Se dice, simplemente, que es necesario realizarlos "por razn de Estado". Son manifestaciones de soberana, del derecho de mandar. Tal vez sea sta la caracterstica que ms propicia se presenta para ensayar una definicin. Podramos decir, entonces, que acto de gobierno es el realizado por el Estado en uso de su soberana. Son actos de gobierno adems de los mencionados, el que declara la paz; el que manda expulsar a un extranjero o somete las colectividades de stos a una vigilancia especial; el mantenido diplomticamente con las potencias extranjeras; el

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indulto de los penados, etc. En general, todas las disposiciones legislativas son actos de gobierno. Actos administrativos La actividad del Estado se realiza en dos formas: mediante hechos y actos administrativos. En los primeros, el Estado obra sin intencin de producir una consecuencia de derecho. Realiza un acto material que puede o no traducir una consecuencia jurdica pero que se efecta sin ese propsito. Por ejemplo, la tala de un bosque realizada para impedir la propagacin de un incendio no es en s misma un acto administrativo, es un hecho administrativo. Acto administrativo es, segn se desprende de lo dicho, el realizado por el Estado con una consecuencia de derecho. Contrariamente a lo que sucede con el acto de gobierno, que en principio escapa del orden jurdico, el acto administrativo se desenvuelve dentro de l. Es siempre un acto jurdico, es decir, regulado por la ley, entendida sta en un sentido lato (ley propiamente dicha, reglamento, costumbre, etc.). Por esta razn el acto administrativo est sujeto a recursos jurisdiccionales. Los afectados por l tienen derecho de pedir al Poder Judicial el reconocimiento de la ilegalidad del acto. As como el acto de gobierno es creador de la regla de derecho, el acto administrativo es el ejecutor, cumplidor y observador de la norma jurdica. Y as como la norma jurdica dispuesta por el acto de gobierno se dictaba en consideracin de los altos intereses del pas y sin tener en cuenta la especie, cosa o persona afectada por ella, el acto administrativo es concreto y especfico, es decir, tiene en cuenta un hecho particular o una situacin especial. Considerando el acto administrativo desde el punto de vista de los sujetos que intervienen en l, puede observarse la diferencia que guarda con el acto de gobierno. En ste en efecto no existe propiamente hablando ms que un sujeto, el Estado, si bien lo dispuesto en el acto de gobierno sea una obligacin de todos los habitantes del pas. En el acto admi-

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nistrativo en cambio, por regla general los sujetos son siempre dos, el Estado por una parte y el administrado por la otra. Recapitulando, pues, lo dicho hasta ahora, podemos afirbar que el acto administrativo es un acto realizado por el Estado que se traduce en una consecuencia jurdica para los administrados. El profesor Bielsa lo define como la decisin general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones y que se refiere a derechos, deberes e intexeses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. Los elementos de la definicin del distinguido maestro argentino son: a) Una decisin, es decir, una manifestacin de voluntad expresa o tcita del Estado (entendido ste en su sentido lato, nacin, provincia, comuna). Se comprende sin esfuerzo que tratndose de un acto jurdico que en definitiva es el acto administrativo, se requiera una expresin de voluntad. Por definicin los actos jurdicos son actos voluntarios. b) Decisin de carcter general o especial. No obstante lo que hemos dicho precedentemente, o sea, que el acto administrativo es concreto y especfico, debe tenerse presente que para el derecho administrativo argentino el principio no ea absoluto de modo alguno. El acto administrativo puede ser tambin de carcter general, como el acto de gobierno. Tal sucede con los reglamentos de ejecucin o sea los dictados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria. No faltan autores, sin embargo, que niegan el carcter de acto administrativo en tales casos, como por ejemplo Duguit, que sostiene que la facultad reglamentara no es ms que una potestad colegislativa y que por lo tanto escapa de lo administrativo para entrar en la esfera gubernamental. c) De una autoridad administrativa. Quiere ello decir que el sujeto activo del acto administrativo tiene que ser el Estado. Si ste no fuera parte, el acto no podra revestir nunca el carcter de administrativo. Adems el Estado debe obrar como autoridad, es decir, como persona del derecho pblico, en uso del derecho de mandar, pues si as no aconteciera el

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acto dejara de ser administrativo, o sea propio de la edministracin; sera simplemente civil. d) En ejercicio de sus funciones propias. Las oficinas administrativas tienen asignadas sus funciones por la ley o el reglamento. Sus actos slo pueden ser atribuidos al Estado cuando la autoridad administrativa ha procedido dentro de la esfera de sus funciones, tal como sucede en el derecho civil respecto de la validez de los actos del mandatario, que tienen que estar dentro del mandato para obligar al mandante. Si la autoridad administrativa procede ms all de la rbita de las funciones delegadas por la ley o el reglamento, el acto administrativo debe ser considerado como nulo o inexistente. e) Relativo a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas, o bien de particulares respecto de aqullas. Quiere ello decir que el acto administrativo debe tener un efecto jurdico, es decir, crear, modificar o extinguir derechos relativos a la administracin respecto de los particulares o a stos respecto de aqulla. Si este requisito no se cumpliera no habra acto administrativo, sino un simple hecho. Clasificacin de los actos administrativos

La doble personalidad del Estado, pblica ("cuando provee directamente a su propia existencia, organizacin y actividad" x ) y privada (cuando obra como una persona particular cualquiera) ha dado lugar a una divisin de los actos administrativos en actos de imperio o de autoridad, para el primer supuesto, y actos de gestin para el segundo. Segn esta clasificacin el acto de gestin no sera un acto administrativo, por faltar el carcter pblico en el Estado en el momento de ejecutarlo, sino un acto meramente civil, pero como aun tratndose de esta clase de actos la Administracin pblica tiene dispuestas una serie de normas relativas a su control, registro, contabilidad, etc., su estudio est comprendido en el derecho administrativo.
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Ranelletti. Principii di dintto ammimstrativo. Tomo 1, nmero 241.

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La anterior clasificacin derivada del carcter en que haya actuado el Estado, no es aceptada unnimemente, pues existen autores, como Belsa, que auspician otra divisin derivada de la finalidad del acto ejecutado. El citado maestro argentino propone la siguiente clasificacin: a) Actos de imperio. Son aquellos en que el Estado obra en su carcter de persona pblica para "el cumplimiento de sus funciones jurdicas". Desde luego que tienen un carcter imperativo. Emanan del Estado unilateralmente. Comprenden los reglamentos, resoluciones y rdenes del Poder Ejecutivo, y "tambin lqs actos de ejecucin en cumplimiento de funciones esenciales, por ejemplo: de polica, de reclutamiento de fuerzas militares, de recaudacin de la renta, etc." (Bielsa, "Derecho Administrativo", ed. 1931). b) Actos de gestin pblica. Cuando el Estado contrata un servicio pblico, una obra, un trabajo, etc., en beneficio colectivo y acta en ello en carcter de persona pblica, el acto administrativo realizado se denomina de gestin pblica. Estos actos, pues, a diferencia de los anteriores, son siempre bilaterales; pero presentan, fuera de esto, una gian semejanza con los actos de imperio, pues tanto en stos como en los de gestin pblica, el Estado obra en carcter imperativo (ello se debe, como se comprende, a que en ambos actos el Estado obra como persona pblica), c) Actos de gestin patrimonial. Son los que el Estado realiza como persona del derecho privado, como entidad jurdica del derecho comn. Desde luego que son siempre contractuales y adems, en ellos el Estado obra desprovisto de imperio. Pero la clasificacin de actos de autoridad o imperio y actos de gestin (pblica o patrimonial) ha cado en desuso. Modernamente se ha impuesto una divisin de otro carcter y los actos administrativos se clasifican en simples, complejos y colectivos desde el punto de vista subjetivo y en negocios jurdicos de derecho pblico y actos meramente administrativos desde el punto de vista del contenido de la declaracin y su eficacia. Son simples los que emanan de un rgano nico (aunque sea colegiado), por ejemplo del Presidente de la Repblica o del Directorio del Banco Central, complejos los que resultan

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del concurso de voluntades de dos o ms rganos, por ejemplo la ley es el resultado del acuerdo de la Cmara de Diputados y de la Cmara de Senadores, el nombramiento de un embajador resulta del nombramiento del Presidente y la aquiescencia del Senado; y colectivos son los que resultan de la confluencia de varias voluntades distintas (de sendos rganos) pero todas del mismo contenido, por ejemplo una instruccin interministerial, un acuerdo de ministros, etc. En los actos complejos las voluntades parciales se fusionan; en los colectivos se suman. Negocios jurdicos de derecho pblico son los actos administrativos en que la voluntad del rgano es capaz o tiene la eficacia necesaria para normar sus efectos, anlogamente al negocio jurdico de derecho privado o contrato. Tienen poder dispositivo, de fijar o regular los efectos del acto. Actos meramente administrativos son aquellos en que la voluntad del rgano no existe ms que para darle vida pues sus efectos estn enteramente normados por la ley; en una palabra, son actos tpicos. Requisitos del acto administrativo Para que el efecto del acto administrativo se cumpla, es decir, para que se produzca la creacin, modificacin o extincin de un derecho, es necesario que aqul se presente rodeado de ciertos requisitos. stos son: a) Competencia. La autoridad administrativa que haya realizado el acto debe tener esa facultad atribuida por la ley o el reglamento. As, por ejemplo, un Administrador de Aduanas slo es competente para la realizacin de las funciones que tiene especialmente asignadas. Si se sale de estas funciones especficas, obra sin competencia, y por lo tanto el acto realizado es administrativamente inexistente. b) Legalidad. La correspondencia entre la ley y el acto administrativo, o sea, la legalidad de ste, es una especie dentro del gnero de la competencia ya analizada. Sin embargo, la legalidad contempla el supuesto de un acto administrativo

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realizado dentro de la esfera de competencia del funcionario, pero en lo referente a la aplicacin correcta de la ley. e) Voluntad. Como es lgico, se necesita, cual acontece con todos los actos jurdicos, una manifestacin, expresa o tcita, de la voluntad del Estado de realizar el acto. La voluntad no debe adolecer de vicios que la invaliden, es decir, no estar determinada por el dolo, el error o la violencia. d) Forma. Las leyes o los reglamentos establecen una forma para los actos administrativos, en algunos casos. Cuando as suceda el acto administrativo debe tener la forma expresamente marcada. La forma se refiere tanto a lo esencial, como por ejemplo, las decisiones que deben ser tomadas en acuerdo de ministros, o con acuerdo del Senado, o con un quorum determinado, etc., como la exterior o extrnseca. sta puede ser verbal o escrita. Generalmente es la ley la que indica la forma, pero cuando sta no lo hace, la costumbre impone la escrita. Ejecutoriedad de los actos administrativos Es un principio general que el acto administrativo se ejecuta inmediatamente, una vez dictado por la autoridad correspondiente y notificacin de la parte interesada. Este cumplimiento inmediato de las disposiciones que contenga el acto administrativo se llama ejecutoriedad. No es posible dar una nocin especial acerca de la ejecutoriedad de los distintos actos administrativos que pueden presentarse. Bstenos a nosotros conocer la regla comn que hemos indicado. La razn que justifica el cumplimiento inmediato y sin dilaciones del acto administrativo es que ste, si bien tomado en el comn de los casos en situaciones particulares y concretas, afecta directa o indirectamente los intereses pblicos superiores. Supongamos que un edificio contiguo a la va pblica corre inminente peligro de derrumbamiento y que la administracin, por tal causa, ordena su demolicin. Es evidente que en esta hiptesis el propietario del edificio ruinoso no tiene derecho a dilatar la medida de seguridad ordenada por el poder pblico, pues no

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est en juego solamente su inters particular, por muy respetable que sea, sino tambin el de los transentes que podran resultar perjudicados en el momento de la cada del edificio. La ejecutoriedad puede ser propia o impropia. Es propia cuando la autoridad administrativa que ha dictado el acto puede llevarlo a cabo por s misma sin necesidad de pedir a otra autoridad auxilio alguno. La ejecutoriedad propia es la regla general de los actos administrativos. Es impropia cuando para llevar a cabo lo resuelto en el acto administrativo se necesita que la autoridad administrativa que lo produjo requiera el auxilio o la ayuda de otra autoridad o poder. La ejecutoriedad impropia es la regla aplicable para los actos administrativos que imponen una obligacin de carcter patrimonial. En estos casos, la administracin, despus de producido el acto administrativo, extiende lo que se llama Boleta de Deuda con la cual ante la justicia se procede al cobro por la va ejecutiva o la de apremio. Ratificacin y confirmacin del acto administrativo Hemos visto que el acto administrativo que ha sido dictado con inobservancia de algn requisito o por una autoridad incompetente, se considera nulo, al igual que en la teora de los actos jurdicos del derecho civil. As como en sta el acto inexistente por un defecto de forma o de fondo puede ser convalidado por la ratificacin de la parte, en derecho administrativo el acto realizado por una autoridad pblica con esos vicios puede ser ratificado por el Estado mediante un acto de voluntad expreso. La confirmacin es semejante a la ratificacin pero no se refiere a un acto administrativo nulo o inexistente sino simplemente a un acto anulable. Por lo tanto, la confirmacin se considera hecha con efecto retroactivo al da en que el acto anulable se dict, al contrario de la ratificacin que slo da nacimiento al acto administrativo desde el momento en que se procede a efectuarla.

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Revocacin de los actos administrativos Es principio general que la voluntad administrativa que cre el acto puede extinguirlo. Sin embargo, recordando que los actos administrativos pueden ser unilaterales y bilaterales, ese principio aplicable con todo rigor en el primer caso, adquiere muchas limitaciones y restricciones en el segundo. Respecto de los actos de imperio o unilaterales no hay ninguna dificultad de comprensin. Ellos han sido dictados, por hiptesis, para la satisfaccin de las necesidades sociales y stas no admiten compromisos de derecho. Si el acto administrativo ha sido dictado con equivocada interpretacin de las necesidades pblicas el Estado tiene no slo el derecho sino la obligacin de declararlo inexistente. La dificultad aparece cuando el acto administrativo es bilateral, es decir, cuando para su existencia ha requerido no slo la voluntad del Estado sino el concurso de otra, estableciendo entre las partes intervinientes una relacin contractual. En estos casos la regla aplicable es tambin la del derecho del Estado de revocar el acto, pero reconociendo en el particular afectado por la revocatoria el derecho de ser indemnizado. Anulacin del acto administrativo En derecho administrativo el acto nulo o anulable surte su efecto hasta tanto sea anulado expresamente, contrariamente a lo que sucede en derecho civil, en que un acto nulo no produce consecuencia alguna. Esta diferencia se debe a que existe un principio que reputa legtimo todo acto emanado de la administracin. En consecuencia, la anulacin del acto debe ser recabada por va expresa. La nulidad puede ser argida por va de accin o de excepcin.

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SERVICIOS PBLICOS 1 Para tener una nocin inicial del concepto de servicio pblico nada es mejor, a nuestro juicio, que relatar la forma cmo una actividad privada cualquiera, es decir, perteneciente o desenvuelta dentro de la esfera del derecho civil, pasa a ocupar categora pblica regida por el derecho administrativo. Supongamos que un ro atraviesa una ciudad y que sobre l no existe puente alguno que permita la comunicacin entre las dos partes en que la ciudad queda dividida. Las comunicaciones debern, pues, establecerse por medio de las llamadas barcas de paso. Para extremar la hiptesis supongamos tambin que no hay ms que un lugar de atraque en ambas mrgenes del ro. Es evidente que el trnsito de viajeros deber efectuarse necesariamente con las barcas y materiales de que dispongan las personas que se hayan dedicado al negocio de transporte. Es fcil imaginar que muchas cuestiones entre los viajeros y los transportadores habrn de suscitarse. Insuficiencia de barcas, falta de horarios fijos, precios arbitrarios, estado peligroso del material, etc., daran lugar bien pronto a la intervencin de los tribunales de justicia. Las razones que las partes aduciran seran: los transportadores, que el derecho de propiedad les garantiza el uso arbitrario, es decir, a voluntad, de los bienes que poseen; y los pasajeros, que no es posible que se pueda o se deba quedar supeditado a la voluntad exclusiva de una persona en materia tan importante para la colectividad en general. En tal caso, que sucedi realmente en Inglaterra, los tribunales decidieron que el Estado tena derecho a ejercer una intervencin fiscalizadora fundndose en que de no admitirla el pblico quedaba en una situacin de dependencia respecto dei empresario de transporte, entregado a la voluntad arbitraria de ste, en punto a la regularidad del transporte, etc., lo que no slo era inadmisible frente a la equidad sino porque los bienes o cosas con los cuales el empresario ejerca su comercio no eran solamente los de su propiedad privada (barcas) sino tambin del

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dominio pblico del Estado (ro, muelles, etc.). De esta manera el servicio de las barcas de paso pas a tomar categora pblica, es decir, se convirti de servicio privado en servicio pblico. El Estado lo reglament, fij los horarios, determin la calidad del material, reglament las tarifas, etc., y concedi su explotacin a personas responsables cuando no decidi prestarlo directamente. Pero adems de esta clase de servicio pblico aplicable tambin respecto de los ferrocarriles, telfonos, luz y gas, agua, etc., existen otros no considerados generalmente como tales, como son el sistema escolar, la asistencia pblica, el barrido y limpieza de las calles, los caminos, servicio cloacal, ele. Pasando revista a la actividad general del Estado casi no se encuentra materia que no deba ser considerada servicio pblico. De ah que de las distintas definiciones del derecho administrativo se haya impuesto la que toma como base los servicios pblicos. Por otra parte debemos considerar que casi no se concibe actividad privada del hombre que no sea un servicio pblico. As el mdico, el abogado, el ingeniero, el farmacutico, el tendero, el almacenero, etc., no ejercen su profesin, arte o industria sin prestar un beneficio colectivo. Cabra, pues, asignar carcter de servicio pblico a esas actividades; pero stas no tienen la ndole monopolista del servicio pblico propiamente dicho, estn suficientemente garantidas por el principio de la libertad contractual podemos elegir tal mdico, tal almacn, tal tienda y basta por lo tanto la vigilancia genrica del Estado ejercida en uso del poder de polica. Despus de estas nociones de carcter general, vamos a tratar de dar una definicin del servicio pblico, no sin que antes digamos que acerca de l existen las ms variadas interpretaciones as como tambin las definiciones ms contradictorias. Comencemos por decir que no existe legislacin alguna, ni en nuestro pas ni en otros, que defina el servicio pblico. Podemos, pues, buscar su concepto teniendo en cuenta la significacin de los vocablos que comprende, por una parte; la evolucin histrica de la institucin, en segundo lugar; y las

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reglas jurdicas que en nuestro pas y en los extranjeros los rigen, por fin. La palabra "servicio" designa la accin y efecto de servir; y este verbo "servir" expresa la accin de una persona a favor o en provecho de otra persona u otra cosa. Se dice as, por ejemplo, que un empleado est al servicio de su patrn porque el trabajo que desempea aprovecha o beneficia a su empleador. La palabra "pblico" designa lo pertinente a todo el pueblo, al comn de las personas que lo componen. Reuniendo, pues, la significacin de ambos vocablos tenemos que gramaticalmente "servicio pblico" expresa "la accin hecha por alguien en beneficio de la generalidad de los habitantes del Estado". Segn la interpretacin gramatical a que hemos llegado son servicios pblicos todas las actividades en beneficio de la colectividad, satisfaciendo sus necesidades. Quedan comprendidos en la categora de servicios pblicos no solamente los que de ordinario aceptamos como tales (de energa elctrica, gas, telfonos, ferrocarriles, agua corriente, etc.), sino tambin otros como los de alimentacin (almacenes de comestibles, suministro de leche, etc., vestuario, asistencia farmacutica y sanitaria, etc.). Histricamente considerada la nocin de servicio pblico, nos permite llegar a delimitar de una manera ms precisa el amplio y vasto alcance de la interpretacin gramatical. En efecto, la historia nos ensea que el Estado se aboc pronto al suministro de ciertos servicios que por su complejidad tcnica, como por su importancia econmica y social no podan ser prestados por un particular cualquiera. De esta manera la idea de servicio pblico se inform a la vez de dos ideas anexas: a) el servicio pblico es el prestado por el Estado; y b ) el servicio pblico, para ser considerado como tal, debe referirse a una necesidad colectiva cuya satisfaccin requiere una organizacin compleja e importante, tanto del punto de vista tcnico-cientfico como del econmico y social. Por consiguiente, aquella vasta definicin gramatical que dimos, queda reemplazada por esta otra: "Servicio Pblico es la accin hecha por alguien, generalmente por el Estado, en beneficio de la gene-

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ralidad de los habitantes del Estado, mediante una organizacin tcnico-econmica de cierta importancia". Por fin, desde el punto de vista jurdico, cabe manifestar que el servicio pblico, bien por manifestaciones expresas de la ley o tcitas de la Administracin o resoluciones jurisprudenciales, est sometido a un conjunto de normas jurdicas especiales que, como dice Jze, "tienen por objeto facilitar el funcionamiento regular y continuo del mismo, de dar, lo ms rpida y completamente posible, satisfaccin a las necesidades de inters general. Estas reglas son susceptibles de modificacin en todo instante". Este tercer elemento jurdico nos permite precisar an ms la definicin apuntada diciendo que "servicio pblico es la accin hecha por alguien, generalmente por el Estado, en beneficio de la comunidad de los habitantes del Estado, mediante una organizacin tcnico-econmica de cierta importancia sometida a reglas jurdicas especiales". Podemos depurar un poco ms esta definicin, despojndola de sus elementos adventicios, diciendo que: "Servicio Pblico es la accin hecha por la Administracin, directa o indirectamente, para la satisfaccin de las necesidades colectivas, sometida a un rgimen jurdico especial". Como se advierte de la simple lectura de la definicin existen en ella tres elementos, el primero en cuanto al sujeto, el segundo en cuanto al objeto, y el tercero de orden formal. En cuanto al sujeto, la definicin nos indica que el servicio pblico es prestado por el Estado de manera directa o indirecta; en cuanto al objeto nos dice que ste es la satisfaccin de necesidades colectivas; y por su parte, el elemento formal, nos demuestra que el servicio pblico est sometido a una norma legal especial. Este elemento formal, o sea la existencia de un estatuto legal es, segn Jze, el que marca con mayor precisin el carcter del servicio pblico. El gran maestro francs sostiene que no existe servicio pblico si no hay reconocimiento, expreso o tcito, de la Administracin \ Cuando existe una
1 La ley 4742 de la Provincia de Buenos Aires, siguiendo ese orden de ideas, declara servicio pblico el suministro de energa elctrica.

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expresin al respecto clara y categrica de una ley, no existe dificultad. stas comienzan cuando no existe ley que declare expresamente a un servicio como pblico; pero el citado maestro francs da una serie de reglas para reconocerlo en ese caso. La regla principal consiste en averiguar cul ha sido la "intencin de los gobernantes", lo que, desde luego, se refiere a la contemplacin de situaciones de hecho que habr que analizar en cada caso particular. Otras reglas son, el hecho de que el Estado haya establecido una serie de reglas especiales destinadas a regular el servicio; el de haber organizado un sistema especial "de cargas que han de pesar sobre determinados individuos (servidumbres sobre los predios contiguos a las vas frreas, carreteras, etc.)"; el haber otorgado el poder de imponer contribuciones o tasas; el anlisis del origen del establecimiento; haber creado un monopolio de la actividad especifica objeto del servicio, etctera. Los servicios pblicos pueden ser atendidos por el Estado, por una de sus desmembraciones, o por particulares concesionarios. El Estado atiende directamente a un servicio pblico cuando los gastos que la prestacin del servicio ocasiona son satisfechos con los recursos generales del Estado, y los ingresos o ganancias que el servicio produce se confunden con los ingresos ordinarios del erario pblico; aun cuando, debemos hacer presente, pueda darse el caso de que el Estado resuelva que las entradas o los recursos producidos por la explotacin del servicio queden afectados en primer trmino al pago de gastos que la misma explotacin ocasione, sin que, empero, deje de ser un servicio prestado directamente. El Estado atiende un servicio pblico por medio de una de sus desmembraciones cuando crea un organismo especial para que lo preste otorgndole un patrimonio propio. Es el caso de los establecimientos que en Francia se denominan pblicos y en nuestro pas autrquicos, que sern estudiados en el Captulo II.

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II CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS El Estado atiende un servicio pblico por concesionario cuando delega en un particular la misin de llevarlo a cabo. Esto implica que el servicio sigue siendo pblico y por ende sometido a su rgimen jurdico especial, principio fecundo en consecuencias, sobre todo en lo que respecta a admitir la de que el Estado conserva no slo el poder de regular y vigilar el servicio concedido sino tambin el de modificar en cualquier momento la organizacin del mismo, aun en contra de la voluntad del concesionario. En cuanto a la naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos existen diversas doctrinas que van desde la consideracin de la concesin como un acto contractual del derecho privado hasta considerarla como de derecho pblico. Prevalece en los autores argentinos la teora, que se concilia con los conceptos por nosotros expuestos, de que la concesin es un contrato de derecho administrativo, creador de dos situaciones jurdicas diferentes: una legal o reglamentaria, que crea y organiza el servicio y es modificable en todo momento en que el bienestar social as lo requiera; y otra contractual que, como lo dijo la Cuarta Conferencia Nacional de Abogados en el ao 1936 en el Proyecto de declaracin sobre el rgimen de los servicios pblicos, regula la retribucin econmica del concesionario dentro de los lmites prefijados y bases determinadas que aseguren el juego de un mecanismo regulador, que no es modificable por medidas especiales para la concesin y que, en caso que lo fuera, por actos del poder concedente, origina para el concesionario el derecho a una indemnizacin a fin de establecer el equilibrio de la ecuacin financiera1.
1 La concesin es un acto jurdico de derecho pblico que tiene por fin esencial organizar un servicio de utilidad general. Su rasgo caracterstico consiste en delegar en un concesionario aquella parte de la autoridad del Estado, o de sus cuerpos administrativos, reputada indispensable para hacer efectiva, dentro de ciertas bases, la remuneracin de los capi-

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EFECTOS DE LA CONCESIN Poderes del concederte El Estado que otorg la concesin no ha podido delegar, al hacerlo, ninguno de los poderes de vigilancia y contralor de que est investido aun con respecto de los servicios pblicos prestados por l mismo. Su poder es, pues, en primer trmino, el de ejercitar el contralor del servicio prestado por el concesionario, el que puede ir desde la simple vigilancia, la imposicin de medidas tendientes a la mejor prestacin del servicio, etc., hasta la declaracin de la caducidad de la concesin "procediendo a la ejecucin directa del servicio, disponiendo temporariamente del uso y modo de empleo de los medios de explotacin, en los casos en que el concesionario no preste el servicio" (Cuarta Conferencia Nacional de Abogados). El poder de contralor del concedente comprende el aspecto principalsimo de la regulacin de las tarifas que el concesionario puede cobrar a los usuarios del servicio. Obligaciones del concedente

El Estado que otorg la concesin ha atribuido al concesionario, bien por un acto explcito o implcitamente, los poderes necesarios para realizar el servicio y est obligado a prestarle el auxilio necesario para que ste se cumpla cuando haya causas exteriores (huelgas, entorpecimiento voluntario por terceros, etc.), que lo perturben. Adems, en lo relativo a la relacin contractual existente entre concedente y concesiotales puestos a contribucin en la realizacin de la empresa pblica. (S. C. N. J. A. t. 13, p. 639). La concesin es un acto de soberana por el que se confieren a un particular o a una empresa facultades que no podran darse a las personas privadas; se les permite mediante la misma ejercer actividades que no seran accesibles al individuo, por su naturaleza misma. Su carcter de acto ac!ministrativo de derecho pblico es actualmente reconocido por la doctrina, admitindose que por el mismo se atribuyen derechos y se imponen obligaciones al concesionario. (C. S. N. - J. A. t. 50, p. 350).

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nario, el primero debe indemnizar al segundo cuando por un acto unilateral haya dispuesto la modificacin de las bases que se tuvieron en cuenta al celebrar el contrato de concesin. Facultades del concesionario En primer trmino el concesionario tiene el derecho de exigir el goce de los que le hayan sido reconocidos en el contrato; y en segundo trmino el de todos los que forman las obligaciones del concedente que se acaban de ver, o sea los poderes necesarios para realizar el servicio (expropiacin, servidumbres administrativas, etc.); y de recabar la proteccin del Estado para suprimir las causas exteriores que perturben el normal funcionamiento del servicio. Desde luego que la principal facultad o derecho del concesionario es la de explotar el servicio pblico concedido, lo que es, por otra parte, el primordial de sus deberes. Obligaciones del concesionario Como acabamos de ver, la primera obligacin del concesionario es la de prestar el servicio pblico en la forma que se haya estipulado en el contrato o en su defecto segn lo disponga el Estado siempre que, es natural, no se alteren las bases esenciales tenidas en cuenta al convenirse la concesin. En caso contrario habra que indemnizar al concesionario. Est obligado, luego, a aceptar el contralor del Estado respecto del servicio mismo como del establecimiento de las tarifas a cobrarse; y por ltimo, ya en relacin con los usuarios del servicio, a indemnizarlos por los daos y perjuicios sufridos por stos con motivo de una mala o anormal prestacin del servicio.

CAPITULO II
Organizacin administrativa argentina. Administracin nacional, provincial y municipal. Entidades autrquicas. Responsabilidad de la Administracin.

I ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Cuando hasta ahora hemos hablado del Estado le hemos dado un sentido lato. Todo lo dicho acerca de l es aplicable a las tres especies que se reconocen en nuestro sistema institucional, Nacin, Provincia y Comuna. La comuna, municipio o municipalidad, es la organizacin jurdica de la ciudad y la ciudad misma. Histricamente considerada es la primera organizacin poltica humana. Su papel en la vida de la nacin es de capital importancia; ella es la clula primaria que junto con las dems forma el gran cuerpo poltico del Estado. Las provincias son los Estados locales, de diferente significacin segn los sistemas constitucionales imperantes en las distintas naciones. En los regmenes unitarios o de gobierno poltico centralizado, ellas son meras divisiones territoriales del Estado General con atribuciones muy limitadas. Pero entre nosotros, por el contrario, los Estados provinciales tienen, como consecuencia de los hechos histricos producidos en el pas desde la independencia hasta la unidad nacional, verda-

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dera existencia poltica y poderes tan amplios que slo estn limitados por los que ellos expresamente delegaron en el gobierno de la nacin, al momento de constituirla. El Estado federal, o nacional, o general, es el que formaron los Estados locales o provinciales, cuando obedeciendo a fuertes sentimientos de comunidad decidieron unirse para siempre. Las reglas constitucionales respecto de la nacin, prescriben que ella slo posee las facultades expresamente delegadas por las provincias. Respecto de las provincias disponen que stas no pueden ejercer los poderes que hayan delegado a la nacin. Todo el poder no delegado expresamente es potestad exclusiva de las provincias. Empero, hay ciertos poderes, llamados concurrentes, que pueden ser ejercitados tanto por el Estado nacional como por las provincias. ADMINISTRACIN NACIONAL La administracin general del pas est a cargo del Poder Ejecutivo, es decir, del Presidente de la Repblica. El despacho, o sea, el trmite de los asuntos o negocios, corresponde a los altos funcionarios que con el nombre de Ministros Se-i cretarios, asisten y ayudan al Presidente en su gestin gubernativa y administrativa. Para que los actos del Presidente sean vlidos es necesario que estn refrendados y legalizados por medio de la firma de los Ministros, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Las atribuciones del Poder Ejecutivo estn consignadas por el artculo 86 de la Constitucin Nacional, en el que pueden observarse dos clases de facultades: a) de gobierno; y b) administrativas. Estas ltimas, que son las nicas que interesan a nuestro estudio, son: a) la de ser el jefe supremo de la Nacin y tener a su cargo la administracin general de la misma *; b) ejercer la potestad reglamentaria, es decir, expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con
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Bien entendido, que lo es en lo puramente administrativo.

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excepciones reglamentarias; c) nombrar y remover los funcionarios y empleados de la administracin, inclusive los ministros secretarios, cuyo nombramiento no est reglado de otra manera por la Constitucin; d) nombrar los magistrados de la Corte Suprema y de los dems tribunales federales inferiores, con acuerdo del Senado; e) nombrar y remover a los embajadores ministros plenipotenciarios, tambin con acuerdo del Senado; f) proveer los empleos militares de la Nacin, con acuerdo del Senado para la concesin de los empleos o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas, y por s solo en el campo de batalla; g) conceder jubilaciones, retiros, licencias y goce de montepos conforme a las leyes de la Nacin; h) ejercer los derechos del Patronato Nacional en la presentacin de Obispos para las Iglesias Catedrales, a propuesta en terna del Senado, y conceder o no el pase de los decretos de los concilios, Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontfice de Roma, con acuerdo de la Corte Suprema, requirindose una ley cuando contengan disposiciones generales y permanentes; i) concluir y firmar tratados de paz, de comercio, de navegacin, de alianza, de lmites y de neutralidad, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las potencias extranjeras, recibir sus ministros y admitir sus cnsules; j) disponer de las fuerzas armadas y correr con la organizacin y distribucin, segn las necesidades de la Nacin; k) comandar las fuerzas armadas; 1) pedir a los jefes de todos los ramos y departamentos de la Administracin, y por su conducta a los dems empleados, los informes que crea convenientes, estando stos obligados a suministrarlos; 11) y por fin, como facultad administrativa la ms importante, la de hacer recaudar las rentas de la Nacin y decretar su inversin con arreglo a la ley o presupuesto general de gastos nacionales, y hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras. Adems el Presidente de la Repblica es el Jefe inmediato y local de la Capital de la Nacin. En caso de enfermedad, ausencia del pas, muerte, renuncia o destitucin del Presidente, el Poder Ejecutivo ser ejercido por el Vicepresidente de la Nacin. En caso de acefala de la Repblica, por falta

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de Presidente y Vicepresidente de la Nacin, el Congreso determinar qu funcionario pblico ha de desempear la presidencia hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea elegido. La eleccin del Presidente y del Vicepresidente de la Nacin se efecta directamente por el pueblo y a simple pluralidad de sufragios formando con este fin las provincias, Capital Federal y territorios nacionales un distrito nico. La eleccin deber efectuarse tres meses antes de terminar el perodo del presidente en ejercicio. El escrutinio se realizar por el o los organismos que establezca la ley, por el procedimiento estatuido por la ley 14302. Para ser elegido Presidente o Vicepresidente de la Nacin se requiere haber nacido en el territorio argentino, pertenecer a la comunin Catlica Apostlica Romana y las dems calidades exigidas para ser Senador. Ambos funcionarios duran en sus empleos el trmino de seis aos, y pueden ser reelegidos con intervalo de un perodo. Los Ministerios Nacionales El despacho de los negocios de la Nacin estar a cargo de ministros secretarios de Estado, quienes refrendarn y legalizarn los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Una ley especial deslinda la denominacin y los ramos del respectivo despacho de los ministros (art. 87, C.N.). Los ministros no forman parte del Poder Ejecutivo. Son altos funcionarios pero simples colaboradores del Presidente de la Repblica, si bien, en algunos aspectos, pueden resolver por s mismos determinados asuntos. El Presidente de la Nacin los elige sin traba alguna, aunque, como es lgico, su eleccin se efecta entre las fuerzas polticas afectas. Podemos definir a los ministros como los funcionarios superiores que tienen a su cargo la gestin de cada uno de los diversos ramos en que se divide la administracin nacional, cuya representacin poltica, administrativa y parlamentaria

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ejercen. Son, como consecuencia de su alta jerarqua, los superintendentes de todas las divisiones y oficinas y empleados de sus respectivos despachos. Las funciones ministeriales pueden dividirse en: a) legalizadoras; b) de secretara; y e ) propias, si se tiene en cuenta la calidad y naturaleza de las funciones. Es funcin legalizadora la de refrendar con su firma los actos del Presidente de la Repblica, sin lo cual stos carecen de eficacia, como dice la Constitucin. Son funciones de secretara las que ejercen los ministros como personas de confianza del Presidente, de recibir, tramitar y llevar a su resolucin toda peticin dirigida al Poder Ejecutivo o que le competa resolver y, principalmente, la de ejecutar las resoluciones y planes generales del mismo. Las funciones propias se dividen a su vez en: a) generales o comunes y b) particulares o especficas. Son funciones propias generales las de representar poltica y administrativamente ante el Congreso al respectivo departamento a los fines dispuestos por los arts. 63 y 92 de la C. N.; redactar el proyecto de presupuesto de su departamento, as como tambin, la memoria anual que el Poder Ejecutivo debe elevar al Congreso dentro del primer mes de sus sesiones y presentar la cuenta de inversin que al final del ejercicio anual el Poder Ejecutivo debe enviar al Congreso para que ste la apruebe o la deseche; intervenir en la promulgacin y ejecucin de las leyes; proporcionar al Presidente los informes que ste les requiera; atender las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes del Estado; intervenir en la celebracin de contratos en representacin del Estado; dictar las medidas que hagan al rgimen econmico y administrativo de su departamento y dirigir y fiscalizar las actividades de los organismos subordinados y resolver las cuestiones de competencia que entre stos puedan promoverse. Son funciones propias especficas o particulares las de cumplir las leyes y decretos atinentes a los ramos de su competencia, adoptando al efecto las medidas necesarias. stas son las funciones ms importantes desde que con ellas, o mejor dicho con el ejercicio de las mismas, el Estado lleva a cabo, pone en prc-

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tica, los fines que tiene asignados. Son funciones activas porque se manifiestan o deben manifestarse por un constante "actuar", poner en acto, realizar fines. La Constitucin Nacional, luego de la reforma de 1898, fija en ocho el nmero de Ministerios a cuyos titulares designa con el nombre de Ministros Secretarios. La ley Orgnica actualmente vigente (N? 14439 del 13 de junio de 1958) determina que estos son: 1) del Interior; 2) de Relaciones Exteriores y Culto; 3) de Economa; 4) de Educacin y Justicia; 5) de Defensa Nacional; 6) de Asistencia Social y Salud Pblica; 7) de Trabajo y Seguridad Social y 8) de Obras y Servicios Pblicos. La organizacin bsica general de los ministerios del Poder Ejecutivo sigue los siguientes lincamientos. La direccin superior corresponde al Ministro, que est asistido a tal efecto por un Subsecretario. Para asistir a ambos existe adems un Secretario General. Cada Ministerio se compone de: a) organismos generales, que son aquellos que realizan las tareas de carcter general relacionadas con el despacho, administracin, rgimen del personal, servicios sociales, asuntos jurdicos, planeamiento, coordinacin, racionalizacin y auditora; y b ) organismos especficos, que son aquellos que tienen como misin particular la asistencia del Ministro en cuanto se relaciona con el ejercicio de sus funciones propias y cuyo nmero, designacin, etc., es determinado por el reglamento orgnico interno de cada ramo. La competencia de cada ministerio est dada de manera general por el nombre o designacin correspondiente. La ley orgnica, sin embargo, es eminentemente casustica y enumera hasta la redundancia las facultades o poderes de cada uno. Antes de dar una somera sntesis de las mismas, creemos oportuno remarcar que en caso de duda corresponde al Presidente decidir qu ministerio debe entender en el asunto cuya jurisdiccin resulte discutida. Funciones especficas de los Ministerios El Estado manifiesta su accin, para realizar sus fines, en una variada gama de actividades, pero con objeto de lograr una

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mayor eficacia, nuclea todas las afines en centros administrativos especficos. La actividad del Estado es, as, descentralizada en ncleos principales que son los ministerios. La ley orgnica de los mismos N 9 14439 determina cules son las actividades que cada uno de ellos debe desarrollar. Hay dos clases de Ministerios: a) los del Interior, Relaciones Exteriores y Culto, Educacin y Justicia, Asistencia Social y Salud Pblica y Trabajo y Seguridad Social, en los que el Ministro del ramo tiene a su cargo toda la actividad correspondiente estando asistido para ello por una organizacin administrativa que descansa en rganos que carecen de autonoma de decisin y b ) los de Economa, Defensa Nacional y Obras y Servicios Pblicos en los que la actividad especfica es ejercida por los llamados Secretarios de Estado, con autonoma de decisin, quedando al Ministro respectivo una simple facultad de coordinacin de la actividad de aquellos sin perjuicio de su intervencin en la misma a los efectos del refrendo constitucional, como dice la ley al referirse a las atribuciones del Ministerio de Defensa Nacional. El sistema indicado se ha ideado como medio de cohonestar la exigencia constitucional de que sean ocho los ministerios y la necesidad prctica de que sean ms. Los Secretarios de Estado son en los hechos, pues verdaderos ministros aunque carecen de la facultad refrendatoria, de la representacin del Departamento ante el Congreso y de la de intervenir en la promulgacin y ejecucin de las leyes.

Ministerio del Interior Compete a este Ministerio el tratamiento de todo asunto del gobierno poltico interno y de orden pblico y en particular el gobierno de la capital de la Repblica y del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida Argentina e Islas del Atlntico Sur; las relaciones con los gobiernos de las provincias; rgimen electoral; polica; estado de sitio; convocatoria del Congreso; amnista, etc.

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Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Atiende todo lo relativo al mantenimiento de las relaciones de la Nacin con los Estados extranjeros y lo concerniente al culto, o sea comprende la organizacin diplomtica y consular, los tratados, convenciones y conferencias, la guerra y la paz, el Concordato y el Patronato con la Iglesia de Roma, las relaciones con las confesiones no catlicas, etc. Ministerio de Economa Le corresponde la orientacin general de las secretaras de Estado de Agricultura y Ganadera, Hacienda, Finanzas, Comercio, Industria y Minera y Energa y Combustibles y la coordinacin de su accin. La Secretara de Agricultura y Ganadera atiende todo lo inherente al rgimen y fomento de la agricultura, ganadera, industria forestal y pesquera; la de Hacienda lo inherente a patrimonio, recursos y gastos de la Nacin (presupuesto, rgimen impositivo, moneda, contabilidad, etc.); la de Finanzas, la poltica monetaria, crediticia y bancada; la de Comercio la promocin y realizacin de la poltica comercial interna y externa de la Nacin y la organizacin y fiscalizacin del abastecimiento y del comercio; la de Industria y Minera, el rgimen y fomento de la industria y minera en cuanto no se trate de la actividad propia de la Secretara de Energa y Combustibles y por fin la Secretara de Energa y Combustibles todo lo referente al aprovechamiento de las fuentes de energa y de los recursos hidrulicos incluyendo el contralor de las empresas estatales correspondientes. Ministerio de Educacin y Justicia Entiende todo asunto inherente a la educacin, instruccin, ciencia y cultura, organizacin y funcionamiento del Poder Judicial (en lo administrativo, se entiende), actualizacin de la legislacin y organizacin, rgimen y direccin de la representacin y defensa del Estado en juicio.

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Ministerio de Defensa Nacional Le corresponde una pura funcin coordinadora de las tres secretaras militares, es decir, cuando el asunto deba ser resuelto en carcter de comn. Las Secretaras de Guerra, Marina y de Aeronutica intervienen en lo concerniente a los actos del Presidente de la Nacin que se refieren al ejercicio de sus atribuciones constitucionales (art. 86, incs. 15, 16, 17 y 18) relacionadas con el ejrcito, la armada nacional y la aeronutica militar, respectivamente. La ltima ejerce tambin el poder de polica area. Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica Le compete lo concerniente a la prevencin, desarrollo y cuidado de la salud fsica y mental de la poblacin, como asimismo a la investigacin cientfica y a la conservacin y conquista de los factores que contribuyen al bienestar social. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Le compete lo relativo a la proteccin integral de los trabajadores, lo inherente a las relaciones del trabajo, el rgimen legal de las asociaciones profesionales de trabajadores y empleadores y el rgimen de seguridad social. A este respecto debe recordarse que el art. 67, inc. 11 de la C. N. faculta al Congreso a dictar el Cdigo de Trabajo y Seguridad Social cuya aplicacin, desde luego, corresponde a los tribunales federales o provinciales segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones y que las funciones atribuidas al ministerio en estudio sern ejercidas en todo el territorio nacional pero acordando previamente con las provincias las bases de una legislacin que coordine y armonice conforme a las disposiciones de la Constitucin Nacional sus respectivas competencias administrativas y el establecimiento de una legislacin procesal uniforme para la aplicacin administrativa de las leyes del trabajo y seguridad social.

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Ministerio de Obras y Servicios Pblicos Es tambin un rgano de coordinacin de las funciones de las tres Secretaras de Estado de que consta en cuanto al desarrollo, orientacin y promocin de las obras pblicas y servicios pblicos de comunicaciones y transportes. La Secretara de Obras Pblicas entiende en el estudio, proyecto, direccin y realizacin de las obras pblicas nacionales; la de Comunicaciones el servicio de correos, telecomunicaciones, radiodifusin y televisin y la de Transporte los servicios pblicos de transporte terrestre, martimo y fluvial de carcter comercial. Responsabilidad ministerial

El artculo 88 de la Constitucin Nacional determina que cada Ministro es responsable de los actos que legaliza, es decir, que refrenda, y solidariamente de los que acuerda con sus colegas. Basndose en esa disposicin no han faltado autores que sosteniendo que siendo correlativos los trminos responsabilidad y poder hayan negado el carcter unipersonal del Poder Ejecutivo. Hacindose cargo de estos argumentos Gonzlez Caldern, luego de afirmar que los antecedentes histricos y las claras palabras empleadas por el artculo 74 de la Constitucin Nacional no admiten rplica, dice que el requisito de que los actos del Presidente deben ser refrendados por el ministro para tener eficacia no destruye la unidad o unipersonalidad del Poder Ejecutivo como tampoco la afecta la responsabilidad individual y solidaria de los ministros por los actos que legalizan porque la sola voluntad que impera en todos los casos es la del Presidente, sin que los ministros tengan recurso alguno parlamentario o administrativo para contrarrestarla. No obstante la absoluta verdad de la tesis de la unipersonalidad del Poder Ejecutivo, la existencia del principio de la responsabilidad ministerial no compagina bien con ella siendo propia del sistema del gobierno parlamentario, a tal punto que partiendo de aquel no han faltado autores entre nosotros que se hayan atrevido a afirmar que la Constitucin adopt el sistema ingls del "cabinet government" lo que, naturalmente es insostenible entre

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otros argumentos porque el artculo 91 de la C. N. prohibe a los ministros ser al mismo tiempo senadores o diputados lo que en cambio es de la esencia del gabinete parlamentario. La responsabilidad a que el artculo constitucional en estudio determina es la poltica por mal desempeo o por delito en el ejercicio de sus funciones o por crmenes comunes, o sea la que comnmente se pone en ejercicio mediante el procedimiento denominado juicio poltico que consiste en la declaracin de la Cmara de Diputados tomada por mayora de las dos terceras partes de sus miembros presentes de "haber lugar" a la formacin de causa, la acusacin ante el Senado y el juzgamiento por ste en acto pblico. El fallo no tiene ms efecto que destituir al acusado del cargo que desempea y an de declararle incapaz de ocupar ningn empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nacin. Por otra parte debe recordarse qYie el Presidente, as como los nombra, remueve a los ministros. La descentralizacin administrativa

En el curso de nuestro estudio, hemos podido comprobar ya cmo la funcin administrativa que reposa como figura culminante en el Presidente de la Nacin va desmembrndose, si se nos permite la expresin, primero en los ministerios, luego en los organismos bsicos que los integran, despus en las grandes reparticiones y por fin en un gran conjunto de oficinas mayores y menores. As, la administracin se ase-i meja a una pirmide cuya cspide es el Presidente y cuya base est constituida por el gran conjunto de agentes que tienen a su cargo la gestin directa de la funcin, especialmente en punto a relaciones con los administrados, sin que por esto los agentes u rganos de gestin adquieran una personera propia. Existe otra forma de descentralizacin administrativa que se manifiesta cuando el Estado crea un rgano especial para llevar a cabo una determinada actividad y dota al ente as creado de autonoma y de autarqua, vale decir, le otorga la facultad de decidirse por s mismo y el patrimonio necesario; forma sta que veremos ms detalladamente cuando estudiemos los denominados entes autrquicos.

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TERRITORIOS NACIONALES Nuestra Constitucin dispone que el gobierno de la Nacin debe tener la forma republicana representativa federal. Quiere ello decir, en cuanto a los dos ltimos requisitos, que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes, y que los Estados locales que formaron el Estado general conservan su autonoma, y se dan sus propias instituciones, su gobierno, etc., con tal que observen los principios bsicos de la Constitucin Nacional. Dice el art. 5 9 de la Constitucin que "cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones". Pero el sistema federal representativo, de efectiva aplicacin en el territorio que ocupan los Estados locales argentinos, no rega respecto de una gran parte del territorio total de la Repblica. En efecto, las gobernaciones nacionales que existieron en nuestro pas con anterioridad carecan de representacin en el gobierno federal y de gobierno propio, por cuanto dependan de aqul. Esta particularidad de nuestro sistema de gobierno, federal respecto de las provincias y centralizado o unitario respecto de los llamados territorios nacionales, se debi a la realidad de los hechos al momento de la formacin nacional. Estaban demasiado lejanos y faltos de poblacin. Por otra parte, casi hasta finalizar el siglo pasado se encontraban en poder de los indios. La Constitucin permite el ingreso de nuevas provincias a la Nacin. Una primera ley reglamentaria de esta disposicin expresaba que cuando la poblacin de una gobernacin alcance a setenta mil habitantes comprobados por el censo general y los censos suplementarios sucesivos tendr derecho para ser declarada provincia argentina. En cumplimiento de esa disposicin, el Congreso sancion en el ao 1951 la ley N"? 14037, por la que declar provincias los territorios nacionales del Cha-

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co y La Pampa, que ms tarde se denominaron Presidente Pern y Eva Pern, respectivamente, y hoy han readquirido su nombre histrico; y en el ao 1953 la N 9 14294 declarando provincia al territorio de Misiones. Ms luego y despus de dictada una nueva ley orgnica de los territorios nacionales que les daba cierta autonoma y que no lleg a aplicarse nunca, se dict la ley 14408 declarando provincias a todos los territorios restantes, las que por decreto del Poder Ejecutivo recibieron provisionalmente los nombres de Formosa, Neuqun, Ro Negro, Chubut y Patagonia. Esta ltima comprenda los antiguos territorios de Santa Cruz y Tierra del Fuego y limitaba al sur "con el Polo", involucrando tambin las islas del Sur Atlntico y Sector Antartico Argentino. Por fin, una ltima ley dej sin efecto la creacin de la provincia Patagonia y el territorio que comprenda se dividi en dos partes, una que abarca toda la extensin de la antigua Gobernacin de Santa Cruz, formando la nueva provincia del mismo nombre y otra con el resto formando el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida Argentina e Islas del Atlntico Sur. Tenemos hoy, as, veintids provincias y un territorio nacional. ADMINISTRACIN PROVINCIAL Las provincias, en nuestro rgimen constitucional, no son meras divisiones administrativas y territoriales de la Nacin. Por el contrario, gozan de una capacidad completa para gobernarse a s mismas, en el campo de las facultades que no delegaron al Estado Federal en el momento de constituirlo, siempre que respeten el sistema representativo republicano de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional y que aseguren su administracin de justicia, el rgimen municipal, la educacin primaria y la cooperacin con el gobierno federal. So pretexto del deber de cooperacin, el Estado general ha avasallado con frecuencia las autonomas de los Estados locales o provincias. Lo mismo ha acontecido con el pretexto de que las leyes nacionales tienen primaca, como leyes supre-

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mas de la Nacin, sobre las leyes de los Estados particulares. Creemos oportuno dejar bien sentado que esas afirmaciones son un mero artilugio y carecen de seriedad cientfica. Es cierto que los gobiernos de provincias deben cooperacin al gobierno nacional y que las leyes de la Nacin privan sobre las leyes provinciales, pero lo que se omite agregar es que aquel deber y esa primaca slo entran a jugar cuando la cooperacin solicitada o la ley nacional se refieren a actos, facultades o poderes correspondientes a la Nacin, es decir, a los llamados poderes delegados. Si el requerimiento del Estado general o la ley nacional se refirieran o fueran el ejercicio de un poder o facultad provincial, el gobernador de provincia tendra no ya el derecho, sino el deber de repulsar su cumplimiento, en cuanto a lo primero; y cualquier afectado por la ley invasora, la de recurrir a los estrados judiciales competentes, para que la misma sea declarada inconstitucional, en cuanto a lo segundo. Nunca se insistir lo suficiente sobre el punto, si se quiere respetar nuestra forma de vida institucional bsica, el federalismo. Respecto de los poderes de gobierno y administracin, el principio fundamental sancionado por el art. 104 de la Constitucin Nacional, dice: "Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin". Poderes delegados La Constitucin Nacional enumera en su articulado, sobre todo en las disposiciones de los artculos 67 y 86, los poderes que las provincias han delegado a la Nacin. La sntesis de esos poderes delegados est dada por el art. 108 al enumerar los que las provincias no pueden ejercer por haberlos delegado a la Nacin. El artculo dice: "Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin. No pueden celebrar tratados parciales de carcter poltico; ni expedir leyes sobre comercio, o navegacin interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuar moneda, ni establecer bancos con facultad de

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emitir billetes sin autorizacin del Congreso Federal; ni dictar los cdigos Civil, Comercial, Penal y de Minera \ despus que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadana y naturalizacin, bancarrotas, falsificacin de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar ejrcitos, salvo en caso de una invasin exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilacin, dando luego cuenta al Gobierno Federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros; ni admitir nuevas rdenes religiosas". El poder de polica de las provincias No obstante las limitaciones del art. 108, las provincias conservan en todo su vigor el poder de polica, bien sea la de seguridad o la de costumbres, etc. Como se comprende fcilmente, el poder administrativo policial es necesario a las provincias porque sin l no podran asegurar el orden jurdico y la tranquilidad pblica, dentro de su territorio. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha dicho a este respecto que "la polica de las provincias est a cargo de sus gobiernos locales, entendindose incluido en los poderes que se han reservado el de proveer lo concerniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos, y por consiguiente, pueden libremente dictar leyes y reglamentos con estos fines". Poderes concurrentes Son poderes concurrentes los que constitucionalmente pueden ser ejercitados tanto por el Estado Federal como por las provincias. Ambos Estados pueden, el Federal para toda la Nacin y el Provincial para su respectivo territorio, celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal; promover su industria, la in1

Y tambin, ahora, el de Trabajo y Seguridad Social.

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migracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad provincial, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la explotacin de sus ros, por leyes protectoras de estos fines y con sus recursos propios. Poder impositivo de las provincias El principio fundamental a este respecto ha sido dado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, diciendo que "la creacin de impuestos, eleccin de los objetos imponibles y formalidades de percepcin, son del resorte exclusivo de las provincias, cuyas facultades sobre este particular, dentro de sus respectivas jurisdicciones tienen la propia amplitud que su poder legislativo, ya se trate de personas, propiedades, posesiones, franquicias, privilegios, profesiones o derechos; siendo indudable en la doctrina que ellas pueden exceptuar de gravamen a determinadas clases de bienes o hacer que recaiga de diversa manera sobre los distintos ramos del comercio, ocupaciones y profesiones; determinar el monto de dicho gravamen por el valor de la propiedad, el uso o poder de produccin, y adoptar el valor nominal o real de los papeles de comercio para los mismos fines, as como otros sistemas tributarios razonables y conformes a los usos generales, sin que los tribunales de la Nacin puedan declararlos ineficaces a ttulo de ser opresivos, injustos o inconvenientes, si no son contrarios a la Constitucin Nacional". Por consiguiente, las provincias tienen amplio poder impositivo, el que slo est limitado por la Constitucin. Desde luego que, entre las limitaciones, cuenta la de que las provincias no podrn imponer derechos sobre actos, personas o cosas de cuyo gobierno est expresamente encargada la Nacin. Gobierno y administracin de las provincias Las provincias estn obligadas a conservar la forma republicana representativa de gobierno. Por consiguiente, todas

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ellas han organizado su Constitucin respetando la clsica divisin tripartita de los poderes, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la forma representativa de la funcin. En ellas, como acontece con la Nacin, el poder administrador del Estado corresponde al Ejecutivo, es decir, al Gobernador. ste tiene a su cargo, en lneas generales, la ejecucin de las leyes dictadas por el Poder Legislativo, la gestin financiera de la provincia, recaudando su renta e invirtindola segn lo mande la respectiva ley de presupuesto; la Jefatura de la Administracin, y por ltimo, la importantsima funcin reglamentaria. Al igual que el Presidente de la Nacin, el Gobernador de Provincia est asistido por ministros secretarios, cuyo nmero vara segn las diferentes constituciones, que tienen asignadas funciones semejantes a las que desempean los ministros nacionales. Todo lo que se ha dicho a este respecto sobre la Administracin nacional puede ser aplicado en lneas generales a las administraciones de las provincias. ADMINISTRACIN COMUNAL Las provincias argentinas estn divididas en circunscripciones territoriales, cuyo gobierno directo e inmediato, relativo a la polica edilicia, de costumbres, de trnsito, etc., y los servicios pblicos locales, etc., reside en las Municipalidades. La administracin comunal, como tambin su gobierno, est a cargo del Departamento Ejecutivo, cuyo titular recibe generalmente el nombre de Intendente, que en algunas provincias, como en la de Buenos Aires, es elegido por los concejales, de entre ellos. Las Municipalidades tienen sus recursos, enumerados por la respectiva ley orgnica. Rgimen municipal de la Capital Federal El jefe inmediato y local de la ciudad de Buenos Aires es el Presidente de la Nacin, poder que ejerce por interme-

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dio del Ministerio del Interior, estando facultado para delegar esta funcin en la forma que determinan los reglamentos administrativos. Este delegado recibe el nombre de Intendente. La Municipalidad de Buenos Aires posee recursos propios, impuestos y rentas, y adems una participacin del producto de los impuestos y patentes que la Nacin recaude dentro del territorio municipal y de los impuestos internos y a la renta que recaude en toda la Repblica.

II ESTABLECIMIENTOS AUTARQUICOS La palabra autarqua, etimolgicamente, quiere decir gobierno propio, y en este sentido significa ms o menos lo mismo que autonoma. Pero en derecho administrativo tiene un concepto ms restringido y especfico. Restringido, porque se refiere ms bien a la autonoma financiera, y especfico porque se circunscribe a designar ciertos establecimientos pblicos, creados por el Estado, para que desarrollen parte de los deberes que le son inherentes, sobre todo en materia de servicios pblicos. En efecto, con el andar del tiempo y el incremento cada vez mayor de la complejidad de la vida administrativa, se comprendi cmo el Estado podra cumplir ms eficientemente sus funciones de alta tutela y proteccin colectiva, desmembrando, si se permite la expresin, sus funciones y otorgando parte de ellas a organismos con vida propia y fondos propios, creados por la ley, cuyo fin especfico es el de llevar a cabo la funcin delegada. Sobre todo con respecto a los servicios pblicos, que requieren cada vez ms especialidad y tecnicismo, la creacin de establecimientos pblicos semejantes resulta de una utilidad extraordinaria. Los establecimientos pblicos personalizados con autonoma financiera estn hoy incorporados a la Administracin de todos los pases.

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Podemos, pues, ensayar una definicin de los establecimientos autrquicos diciendo que son los organismos pblicos creados por la ley que tienen un rgimen financiero propio y a su cargo el cumplimiento de alguno de los fines del Esta do, o sea, un servicio pblico. De lo dicho se desprende que: a) son una creacin de la ley, que viene a ser as su estatuto orgnico; b) tienen una personalidad propia, diferente de la del Estado, es decir, poseen personera jurdica; c) son financieramente independientes del Estado, o sea, cuentan con recursos propios; y d) desarrollan un servicio pblico. No se crea, sin embargo, que de lo dicho surge una total y completa desvinculacin entre el establecimiento autrquico y el Estado. Por el contrario, si bien en una forma indirecta y mediata, el Estado est siempre detrs del establecimiento autrquico bajo la doble modalidad de una tutela administrativa y una responsabilidad subsidiaria. Con respecto a la primera pues la ltima ser tratada en el prrafo siguiente debemos decir que las leyes de creacin de los establecimientos autrquicos disponen generalmente el modo en que la tutela es ejercida, bien con respecto al nombramiento de su directorio, bien con respecto a la aprobacin de su presupuesto de gastos o de la cuenta de inversin. Pero, aunque en la ley orgnica nada se dijera al respecto, es evidente que nada impide al Estado ejercitar sobre el sujeto de derecho creado por l, su tutela y control. Pensar lo contrario, sera de todo punto de vista ilgico. Establecimientos autrquicos del pas Existe en la Repblica, en el orden nacional como en el provincial y aun en el comunal, una gran cantidad de establecimientos autrquicos. Limitndonos a la enumeracin de los nacionales, citaremos a las Universidades, al Banco de la Nacin Argentina, Banco Hipotecario Nacional, Yacimientos Petrolferos Fiscales, Cajas Nacionales de Jubilaciones y Pensiones, etctera. En todas estas instituciones se renen los requi-

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sitos legales exigidos para que puedan ser considerados como establecimientos autrquicos. Con el nombre de Empresas del Estado existen tambin otras entidades descentralizadas que cumplen funciones de ndole comercial, industrial o de prestacin de servicios pblicos de carcter similar cuyo rgimen est determinado por la ley N1? 13653. stas funcionan segn lo establecido en sus leyes de creacin y los estatutos orgnicos que fije el Poder Ejecutivo el cual tiene, por otra parte, su control directo en punto a orientacin de sus actividades. Las instituciones que integran el sistema bancario oficial estn excluidas de las disposiciones de la ley citada.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Es un principio de derecho comn que quien por culpa o dolo causa a otro un dao debe resarcir el perjuicio sufrido por ste en su patrimonio. Se aplica este postulado tambin en lo relativo a los daos causados a los particulares por los actos del Estado? En la antigedad, el Estado no actuaba jams en el campo del derecho comn, y en muchas naciones el rey, que se confunda a menudo con el Estado mismo, slo deba cuenta de sus actos a Dios, de quien haba recibido el poder de gobernar. Pero la evolucin de las instituciones hizo que ese concepto rgido se suavizara poco a poco, con excepcin, claro est, de algunos actos como los de guerra, por ejemplo en que por razones de alta soberana ese sometimiento no es posible. La administracin acta mediante personas de existencia visible, los funcionarios o empleados, que, por lo tanto, representan al Estado en la funcin que desempean. Los actos del Estado tienen que traducirse mediante la actuacin de estos funcionarios. De ah que la teora de la responsabilidad del Estado tenga relacin con la teora de la responsabilidad de los funcionarios de la administracin. En efecto, supongamos un funcionario pblico que ejerciendo dentro de los lmites de su empleo, con el mayor celo

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y cuidado, un acto administrativo produce una lesin en el derecho de un tercero. Es evidente que este tercero perjudicado no podra accionar en contra del funcionario por resarcimiento de daos y perjuicios, por cuanto el funcionario ha actuado, por hiptesis, dentro de la esfera de sus funciones y procedido con toda discrecin y cuidado. La accin debera intentarse contra el Estado. Esto es lo que se llama responsabilidad directa del Estado. Puede ser definida como la que corresponde al Estado por los actos administrativos que ocasionan un dao patrimonial a un tercero por causa exclusiva de la actividad de la administracin descartndose la existencia de dolo o culpa del agente. Supongamos ahora otro caso. Un funcionario pblico, en ejercicio de la funcin, actuando con culpa o dolo, produce un dao patrimonial a un tercero. Es responsable la administracin del hecho de sus agentes o empleados, as como en la esfera del derecho comn lo son los patrones en general? Esta pregunta plantea el problema de la llamada responsabilidad indirecta del Estado, de difcil solucin. Los autores se dividen a este respecto en tres opiniones o teoras. Segn la primera, el Estado no tiene ninguna responsabilidad; debiendo actuar forzosamente por medio de rganos o agentes, es imposible exigirle que no se equivoque al elegirlos. La segunda se funda en las reglas del derecho civil, que declara aplicables al caso que se considera. La tercera es de orden casustico; la administracin es o no responsable segn el celo y cuidado puesto en la eleccin del agente. La teora de la responsabilidad del Estado est fuertemente vinculada a la clasificacin de los actos del Estado que hicimos en el captulo 1. Recordemos a este respecto que hemos admitido una primera divisin de los actos del Estado en actos de gobierno y actos administrativos, y que estos ltimos se dividan a su vez en actos de imperio, actos de gestin pblica y actos de gestin patrimonial. Ya dijimos que el acto de gobierno es el realizado por el Estado en uso de su soberana, con un mvil poltico; cuando el Estado lo efecta no desciende en modo alguno del plano superior en que est colocado. Hay siempre una diferencia de

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jerarqua entre el Estado que realiza un acto de gobierno y los particulares a quienes est dirigido o sufren sus consecuencias. Va de suyo, pues, que al efectuarlo el Estado no puede incurrir en ninguna responsabilidad; porque si as fuera abdicara de su soberana y esto es inconciliable con el concepto de Estado. Respecto de los actos de imperio debemos recordar que participan en alto grado del carcter autoritario de los actos de gobierno. Son comnmente decisiones del Poder Ejecutivo, generales o particulares, o actos de cumplimiento de funciones esenciales (por ejemplo, de polica, de recaudacin de la renta, etc.), y si bien no puede afirmarse genricamente la irresponsabilidad del Estado por tales actos, pues es necesario contemplar siempre el caso particular, es preciso reconocer que en principio el Estado no responde por ellos. En cuanto a los actos de gestin pblica, que son aquellos que las entidades administrativas realizan en virtud de su actividad pblica con motivo de la prestacin de servicios pblicos, y en los que el Estado acta tambin imperativamente, debemos distinguir los realizados contractualmente de los realizados fuera de contrato o extracontractualmente. En los primeros, el Estado se ha sometido voluntariamente a la convencin, por lo que debe respetarla y no hacindolo, responsabilizarse de ello. En los segundos por el contrario, la situacin es muy semejante a la de los actos de imperio y por lo tanto el Estado no responde en principio por los perjuicios ocasionados por ellos. Los actos de gestin patrimonial son los realizados por el Estado en su simple carcter de persona jurdica del derecho comn y son siempre contractuales. Los perjuicios que con ellos ocasione pueden, pues, serle imputados. Por fin, quedan los casos en que cualquiera que sea la calidad del acto realizado por el Estado ste es responsable de sus consecuencias. Son aquellos en que l ha tomado a su cargo la responsabilidad mediante una ley. Por ejemplo, los accidentes de trabajo que ocurran a los obreros del Estado son indemnizables por ste porque la ley 9688, de Accidentes de Trabajo, declara expresamente el sometimiento del Estado a sus disposiciones. Como resumen de lo expuesto podemos

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decir que en principio el Estado es irresponsable por las consecuencias de los actos que l realiza, salvo el caso que haya obrado contractualmente o que una ley especial declare su responsabilidad.

CAPITULO III
Agentes de la administracin pblica. Funcionarios y empleados. Derechos. Deberes. Responsabilidades.

LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACIN Como todo ente abstracto, el Estado necesita actuar sirvindose de las personas de existencia real, o sea, de funcionarios en el sentido lato del trmino. El empleado pblico es, pues, la persona que tiene la representacin del Estado dentro de la esfera de su competencia y adems quien desempea, ejecuta, la voluntad del Estado. Aunque en nuestro sistema legal no existe diferencia alguna entre funcionario y empleado, ambos trminos no son sinnimos en derecho administrativo, pues aun prescindiendo de la diferencia de orden social que media entre ellos, el primero designa jurdicamente al agente del Estado que tiene delegada una funcin especial, en cuya ejecucin goza de cierta discreconalidad y autonoma; mientras que el segundo carece de delegacin de funcin y de discreconalidad y autonoma. Desde otro punto de vista, el empleado sigue una carrera, pasa por las etapas de un escalafn administrativo, hace del empleo un medio de vida; en cambio, en el funcionario se supone que su acceso a la funcin se debe en primer trmino al aporte de su conocimiento, tcnica y experiencia personales al servicio del Estado. Como ejemplo de ambas actividades podemos dar el siguiente: el Director General de Impuestos tiene a su cargo la tarea de la percepcin y fiscali-

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zacin de los mismos. Cobra y da recibo a nombre de la administracin nacional; y juzga y condena administrativamente las infracciones que se descubren. Se ve, pues, que tiene una funcin delegada en cuyo ejercicio obra representando al Estado. Es un funcionario pblico. En su actuacin, el Director General de Impuestos est asistido por agentes que se limitan a cumplir las rdenes impartidas por l, realizan inspecciones, liquidan impuestos, redactan recibos, etctera, pero en todos estos casos aparecen como meros ejecutores de las rdenes de sus superiores jerrquicos o de lo que disponen los reglamentos. Son, pues, empleados.

NATURALEZA JURDICA DE LA FUNCIN PUBLICA La relacin originada entre el Estado y el funcionario, en razn de la funcin, es una locacin de servicios, o un mandato o una simple situacin legal, o bien escapa del derecho privado para entrar en la esfera del derecho pblico? Esto, o sea, la naturaleza jurdica de la funcin pblica es un problema que tiene divididos a los autores. La gran diversidad de doctrinas al respecto permite, no obstante, agruparlas en tres categoras principales, segn predominen en la definicin los elementos privados, polticos o pblicos. a) Teoras de derecho privado. Sostienen todas que el funcionario est vinculado con el Estado por un contrato, sea ste el de mandato o el de locacin de servicios. b ) Teoras de derecho poltico. Se fundamentan en la facultad del Estado de exigir a sus componentes la prestacin de servicios (por ejemplo, el servicio militar). c) Teoras de derecho pblico. Son una especie de transaccin entre las teoras de derecho privado y las de derecho poltico, pues aunque reconocen que el Estado puede exigir la prestacin de servicios de sus componentes, reconocen tambin la necesidad de que el funcionario empleado preste su consentimiento. En nuestro pas, la naturaleza jurdica de la funcin ha

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sido interpretada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en un fallo en el que se inclina, a nuestro parecer, por las teoras de derecho pblico, pues ha exigido el permiso legislativo previo para demandar a la Nacin cuando sta ha obrado en carcter de persona del derecho pblico 1, requisito ste que la ley N 11634 suprimi despus.

EL ACCESO A LA FUNCIN El ingreso al cargo pblico se logra por el acto administrativo llamado nombramiento y se perfecciona por el consentimiento del nombrado, bien expreso, bien tcito. El nombramiento es facultad atribuida al Presidente de la Repblica por la Constitucin Nacional, como jefe de la administracin, aunque necesita el acuerdo del Senado para algunos funcionarios. Adems, respetando la independencia de los poderes, el Legislativo y el Judicial tienen la facultad de nombrar sus propios empleados. Por otra parte, algunas leyes otorgan a las entidades autrquicas, o simplemente descentralizadas, la misma potestad.

1 Las relaciones de derecho entre el Estado y los empleados pblicos no nacen de un simple contrato civil de locacin de servicios, sino de un acto de imperio en virtud del cual, sin ningn acuerdo previo, el Estado inviste al empleado de la funcin pblica, reglamentada por leyes, decretos y disposiciones, que en conjunto constituyen el derecho administrativo aplicable. (C. S. N. J. A., t. 40, p. 6). Las relaciones entre el Estado y sus empleados no estn regidas por el Cdigo Civil, sino por la Constitucin y las leyes especiales; no son relaciones de derecho privado sino de derecho pblico (Cm. Fed. Cap. J. A., t. 36, p. 1267.) Sin embargo, "si bien es verdad que las relaciones entre el Estado y sus funcionarios son del dominio del derecho administrativo, tambin lo es que desde el instante en que aqullas hacen surgir un derecho creditorio entre una y otra parte como en el caso de los sueldos adeudados se crea una relacin jurdica que cae bajo el dominio de la ley civil". (C. S. N., J. A., t. 60, p. 717.)

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DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS Derecho al empleo y ala carrera administrativa. Estatuto del Personal Civil de la Administracin Nacional En 1957 el Poder Ejecutivo defacto, en acuerdo genera] de ministros, dict el decreto N 6866 estableciendo un rgimen orgnico de los servidores del Estado. El ao siguiente se dict el decreto reglamentario, que lleva el N? 1471. No es de aplicacin para el personal militar, entidades comerciales del Estado, servicio diplomtico, etc. Admisibilidad al empleo En general todos los habitantes de la Nacin tienen derecho a participar de la funcin pblica, sin otro requisito que la idoneidad. "Todos sus habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad", dice el art. 16 de la Constitucin Nacional. Por idoneidad debemos entender tanto la aptitud tcnica como la legal. El nombramiento es provisional durante los seis primeros meses, al trmino de los cuales se transformar en definitivo si el agente ha demostrado idoneidad y aptitud para el cargo. Terminacin de la funcin El empleo o la funcin pblica termina: a) por voluntad de la administracin o sea por revocacin del nombramiento, cesanta, exoneracin, destitucin y jubilacin; b ) por voluntad del funcionario, o sea la renuncia, c) por hechos ajenos a la administracin y al funcionario, o sea muerte, incapacidad legal, incompatibilidad legal, expiracin del trmino legal y retiro obligatorio por razn de la edad; d) por voluntad de los administrados, como el recurso de deposicin existente en los Estados Unidos de Norte Amrica y que entre nosotros tiene un semejante en el llamado juicio poltico creado para algunos cargos pblicos. i

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Derecho al empleo y a la carrera administrativa Parece natural que una vez nombrado el funcionario tenga el derecho de ser puesto en posesin del cargo ("jus ad-officium") y permanecer en l mientras dure su buena conducta, pues los principios que da a este respecto la ciencia de la administracin indican que sta debe fundarse en la estabilidad del empleado pblico, no slo como un derecho natural de ste, sino para la conveniencia de aqulla. Este derecho de conservacin del empleo ha sido consagrado por el decreto-ley aludido. El agente no podr ser privado de su empleo mientras dure su buena conducta y competencia para desempearlo, despus de tener una antigedad de tres aos. El derecho a la estabilidad en el cargo se pierde, pues, por mala conducta o incompetencia, pero ninguna de estas dos causales puede invocarse sin previo sumario, en el que se garantiza la audiencia del interesado, esto es, su derecho a ser odo y defenderse. Al derecho a la conservacin del empleo corresponde tambin el de ascenso a los cargos superiores. El decreto aludido lo reconoce as. Derecho a ejercer los poderes del empleo Es, desde luego, el ms clsico de los derechos el de ejercer los poderes propios del empleo ("jus in officium"). En tal sentido y traducido al lenguaje propio de la administracin, se dice que el empleado o funcionario tiene tal o cual competencia. Derecho a los honores En nuestros principios democrticos no caben honores a persona alguna, desde el clebre decreto de los honores dictado por Mariano Moreno. Los honores, es decir, el tratamiento preferencial o ceremonioso, se otorgan al cargo y no a la persona que lo ejerce. As, por ejemplo, cuando forman las tropas en honor del Presidente, o nos dirigimos a ste con el tratamiento de Vuestra Excelencia, no se tiene en cuenta la persona

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fsica del Presidente sino el cargo que inviste. Los honores pueden ser reglamentarios, cuando estn dispuestos por un reglamento, o voluntarios, cuando sin texto legal que los ordene nos sentimos motu proprio obligados a darlos, como sucede, por ejemplo, con el tratamiento de Seora que damos a los jueces. Derecho al sueldo A la prestacin del funcionario el servicio personalcorresponde la contraprestacin del Estado, de pagarle un sueldo. ste es, pues, la retribucin pecuniaria que percibe el funcionario o empleado por el servicio prestado. El sueldo es un derecho del funcionario, nos coloquemos en cualquiera de las hiptesis existentes con respecto a la naturaleza jurdica del empleo. El quantum del sueldo se fija, bien contractualmente, cuando el Estado conviene especialmente con alguna persona, contratando libremente, un trabajo determinado, o bien por la ley, el Presupuesto, como es la norma general. Existen, adems, otras retribuciones especiales, viticos y sobresueldos, que se otorgan cuando el funcionario debe cumplir sus funciones fuera del lugar habitual o se le encarga de trabajos especiales. Derecho a la jubilacin y a la pensin La jubilacin es un derecho establecido a favor del empleado pblico que llegado a cierta edad ha cumplido determinados aos de servicio. Reunidas estas condiciones, el empleado pblico es relevado de la obligacin de trabajar sin que por ello deje de percibir el sueldo. En nuestro pas existen organizados una cantidad de regmenes jubilatorios a cuya unificacin se tiende bajo el patrocinio del Instituto Nacional de Previsin Social1, interesando a nosotros solamente el establecido a favor de los funcionarios,
i Ver Decreto N 9316/46 (Ley 12921) y ley N 14236.

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empleados y agentes civiles de la administracin nacional por la ley 4349 con las modificaciones introducidas por las leyes 4870,5143, 6007,7497,11027,11923,12887,13561,14370 y 14499. Estn comprendidos en las disposiciones de las leves citadas: los funcionarios, empleados y agentes civiles que desempeen cargos en la administracin; los empleados y directores del Consejo Nacional de Educacin; los empleados del Banco de la Nacin, del Banco Hipotecario Nacional y Banco Nacional en Liquidacin; los magistrados judiciales, ministros y personas que desempeen cargos electivos que quieran acogerse a la ley; el personal de los ferrocarriles del Estado; el personal de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones; los empleados del Registro de la Propiedad de la capital que quieran acogerse a la ley e integren los descuentos, y los miembros del cuerpo consular en las mismas condiciones. La ley no rige respecto de los magistrados judiciales, ministros de Estado y personas que desempeen cargos electivos que no se hayan acogido a la misma; respecto de los servicios que sean contratados en virtud de autorizaciones especiales y teniendo en cuenta la competencia excepcional de la persona, salvo que hubieran contribuido desde su incorporacin al servicio a la formacin del fondo de la Caja; de los obreros que trabajan a jornal en las obras pblicas o en los talleres industriales del Estado, salvo aquellos que presten servicio permanente y contribuyan con el correspondiente descuento; y de aquellos que desempean comisiones accidentales o por tiempo fijo. Tanto los afiliados forzosos como los afiliados por opcin estn obligados a contribuir, para la formacin del fondo de la Caja Nacional de Jubilaciones, con: a) el descuento del once por ciento sobre todos los sueldos, jornales o cualquiera otra remuneracin, que perciban los afiliados ordinarios; y con el descuento del doce por ciento sobre todos los sueldos, etc., que perciban los afiliados privilegiados, empleados de Polica, del Cuerpo de Bomberos, y maestros de instruccin primaria al frente de grado; b) con el importe de la mitad del primer mes de sueldo de la persona que entra en la administracin o que se incorpore a ella, siempre que no haya sufrido antes

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este descuento; c) con la diferencia del primer mes completo de sueldo cuando se le aumente, se acumulen empleos o se entre de nuevo en la administracin en un empleo mejor rentado; y d) con el aporte patronal del 14 o del 16 por ciento, segn los casos, del total de sueldos y salarios que pague el Estado. Adems de estos ingresos, el fondo de la Caja se forma con el importe de las multas que en dinero efectivo la administracin imponga a su personal o a los extraos; con los intereses de los fondos pblicos y rentas de otros bienes que la Caja adquiera; con el importe de los sueldos de los empleos vacantes, salvo que el Poder Ejecutivo declare por decreto especial que la no provisin obedece a razones de economa; con las donaciones o legados que se hagan; con la renta de diez millones de pesos en fondos pblicos con el 6 por ciento de inters con que contribuye el Estado; con el importe del fondo acumulado por el Consejo Nacional de Educacin en virtud de las leyes 1420 y 1909, que pasa a formar parte de la Caja. Los bienes que forman la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles son inembargables. La jubilacin puede ser ordinaria, extraordinaria y voluntaria. La primera, a su vez, puede ser anticipada por exceso de edad lmite o anticipada por exceso del tiempo de servicios. La jubilacin extraordinaria corresponde al afiliado que despus de cumplir diez aos de servicios fuese declarado fsica o intelectualmente imposibilitado para continuar en el ejercicio de su empleo y al que, cualquiera que fuese el tiempo de servicios prestados, se inutilizase fsica o intelectualmente en un acto del servicio y por causa evidente y exclusivamente imputable al mismo. Tendr derecho a jubilacin por retiro voluntario el afiliado que haya prestado 20 aos de servicios como mnimo. La jubilacin ordinaria comn corresponde al empleado que haya prestado cuando menos treinta aos de servicio y tenga cumplida la edad de cincuenta y cinco aos. La ordinaria anticipada por exceso de edad lmite corresponde al afiliado que no alcanzando a treinta aos de servicios efectivos tenga ms de cincuenta y cinco aos de edad. En este caso podr obtenerse la jubilacin compensando cada dos aos

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de edad que excedan de cincuenta y cinco aos por un ao menos de servicio. La ordinaria anticipada por exceso del tiempo de servicios se acuerda al afiliado que no alcanzando a cincuenta y cinco aos de edad tenga ms de treinta de servicios. En este caso, por cada dos aos de servicios que excedan de treinta podr obtenerse la jubilacin ordinaria con un ao menos de la edad lmite, pero tambin puede obtenerse sufriendo un descuento del cuatro por ciento del haber jubilatorio por cada ao que falte para cumplir los cincuenta y cinco de edad. La jubilacin ordinaria del personal privilegiado (empleados, clases, agentes de seguridad e investigacin de la polica y cuerpo de bomberos y maestros de instruccin primaria al frente de grado) podr obtenerse sin los tiempos lmite fijados para los casos comunes. Basta, en efecto, tener cincuenta aos de edad y veinticinco de servicios, salvo para los docentes comprendidos en el estatuto especfico que no necesitan el requisito de edad mnima, pues solo se requiere el de antigedad en el servicio; rigiendo tambin el anticipo por exceso de aos de servicios y de aos de edad. El monto de la jubilacin ordinaria que anteriormente dependa del promedio mensual de sueldos que el interesado hubiese percibido durante cinco aos de servicios a su eleccin, sometido a una escala de rebajas; qued determinado por la ley N 14499 en el 82 por ciento de la remuneracin mensual asignada al cargo de que fuere titular el auxiliado a la fecha de cesacin en el servicio o al momento de serle otorgada la prestacin o bien al cargo de mayor jerarqua que hubiese desempeado (siempre que estuviese en los mismos una antigedad mnima de doce meses consecutivos) sometido a una escala de rebajas cuando el haber resultante fuese mayor de cinco mil pesos. El haber jubilatorio es mvil pues anualmente debe ser actualizado segn el costo de la vida, lo que debe hacerse por la aplicacin de coeficientes de acrecentamiento. El monto de la jubilacin extraordinaria es el cuatro por ciento del sueldo promedio multiplicado por el nmero de aos de servicios y el del retiro voluntario el tres por ciento por cada ao de servicio. Aunque la ley 14499 conocida vulgarmente con

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el nombre de Ley del 82 por ciento mvil, nada dice al respecto, es indudable que sus disposiciones rigen tambin para la hiptesis de la jubilacin extraordinaria y voluntaria. El derecho a la jubilacin, que es imprescriptible, no es absoluto, pues est condicionado a lo que podramos llamar, en sentido general, buena conducta durante y despus del servicio. En efecto, no tendrn derecho a jubilacin: a) el que hubiese sido separado definitivamente del servicio por violacin de los deberes de su cargo, mediante exoneracin pronunciada previo sumario en forma; b) el que hubiese sido condenado por sentencia definitiva a inhabilitacin absoluta como pena principal o accesoria. Esta prdida del derecho a la jubilacin no perjudica, empero, el derecho a la pensin de los derecho-habientes, que nace el da del fallecimiento del afiliado. La jubilacin es vitalicia y el derecho a percibirla, una vez declarado, slo se pierde en los casos mencionados ms arriba. La pensin En los mismos casos en que de acuerdo con las disposiciones de la ley haya derecho a gozar jubilacin y ocurre el fallecimiento del empleado o jubilado, tendrn derecho a pedir pensin, en la correspondiente proporcin, la viuda, viudo, los hijos, los padres y hermanos del causante. La pensin se otorgar sin otro trmite que el de acreditar la existencia de la jubilacin y que sta haya sido acordada con sujecin a las leyes respectivas o del correspondiente derecho a la jubilacin en el caso en que el afiliado falleciera dentro de los plazos para tener derecho a la jubilacin y sta todava no hubiera sido acordada. Estas disposiciones quieren decir que no es necesaria la declaratoria de herederos. El importe de la pensin es el setenticinco por ciento del haber jubilatorio del causante. El derecho a gozar de la pensin corresponde a las personas que se enumeran a continuacin, por orden de prelacjn excluyente: a) la viuda del causante, en concurrencia con los hijos varones hasta los 18 aos de edad e hijas solteras hasta

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los 22; b ) el viudo que hubiera estado a cargo de la causante y fuera incapacitado para el trabajo o tuviese cumplida la edad de 60 aos, en concurrencia con los hijos en las condiciones del inciso anterior; c) los hijos solamente, en las condiciones sealadas en el inciso a ) ; d) la viuda del causante y el viudo en las condiciones del inciso b) en concurrencia con los padres del causante, siempre que stos hubieran estado a cargo del mismo a la fecha de su deceso; e) la viuda del causante y el viudo en las condiciones del inc. b ) , en concurrencia con las hermanas solteras del causante hasta la edad de 22 aos y los hermanos hasta la edad de 18 aos, hurfanos de padre y madre, que se encontraban a cargo del mismo a la fecha de su deceso; f) los padres del causante que se encuentren en las condiciones del inc. d ) ; g) las hermanas solteras del causante hasta la edad de 22 aos y los hermanos hasta la edad de 18 aos, hurfanos de padre y madre, que se encontraban a cargo de aqul a la fecha de su deceso. La mitad de la pensin corresponde a la viuda o al viudo, si concurren los hijos, los padres o hermanos del causante en las condiciones mencionadas; la otra mitad se distribuir entre stos por cabeza. A falta de hijos, padres o hermanos, la totalidad de la pensin corresponder a la viuda o viudo. En el caso de extincin del derecho acordado a algn pariente en concurrencia con otros, la parte proporcional del mismo acrece la proporcin de lo dems. El divorcio o la separacin sin nimo de reunirse posteriormente, o la separacin provisional a pedido del marido no dan derecho a pensin para la mujer, pero las dems personas a quienes correspondiera gozarn de ella como si la viuda no existiera. Esto, que se denomina derecho de acrecer, corresponde tambin cuando sean varias las personas llamadas a disfrutar de la pensin y alguna perdiera su derecho a percibirla. La pensin se extingue: a) cuando la viuda o viudo contrajeren nuevo matrimonio; b ) cuando lleguen a los 18 y 22 aos los hijos varones y mujeres respectivamente, salvo que se encuentren incapacitados para el trabajo, a la fecha en que cumplan dicha edad; c) cuando las hermanas solteras y los hermanos lleguen a los 22 y 18 aos, respectivamente, salvo el mismo caso, y d) en general, cuando los beneficiarios llevaren vida

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deshonesta o de vagancia o se domiciliaren en pas extranjero o fueren condenados por delitos contra la propiedad y en los casos y lmites previstos en los arts. 12 y 19 del Cdigo Penal. Por ltimo, cabe hacer constar que las jubilaciones y pensiones son inalienables, siendo nula toda venta o cesin que se hiciera de ellas por cualquier causa; y que las que fueren menores de cien pesos son inembargables (lo mismo que los sueldos). Las que excedieran de ese importe slo son embargables en la proporcin establecida por el art. 2? de la ley 9511.

DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS Como es natural, el principal y primero de los deberes del empleado es el de desempear su empleo con toda la eficiencia posible. Para que esto se cumpla, el funcionario debe dedicarse a su oficio con contraccin, honradez y asiduidad, y llevar una vida piivada compatible con el decoro del cargo. Los deberes especficos son. a) el del secreto, y b ) el de la obediencia. Deber de conservar el secreto Cierta actividad de la administracin necesita especialmente de la reserva y el secieto, por lo que algunas leyes especiales imponen a los funcionarios que participen de aqulla, el deber de guardar secreto, por ejemplo, la relativa a los correos y telgrafos .Adems, el Cdigo Penal en su art. 156 impone una multa de doscientos a mil pesos e inhabilitacin especial, en su caso, por seis meses a tres aos, a quien teniendo noticia por razn de su estado, oficio, empleo, profesin o arte, de un secreto cuya divulgacin puede causar dao lo revelare sin justa causa, incurriendo en la misma pena el que divulgase actuaciones o procedimientos que por la ley deben quedar secretos. Pero, aparte de estas disposiciones, cualquier funcionario o empleado tiene la obligacin de reservar todo conocimiento que haya tenido en razn de su cargo en la ad-

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ministracin, simplemente en virtud de que el secreto va implcito en el correcto desempeo de la funcin. La violacin de este deber acarrear una medida disciplinaria que puede llegar hasta la exoneracin, descontando, desde luego, las acciones penales a que hubiere lugar. Deber de obediencia La organizacin administrativa se basa en una natural dependencia y subordinacin jerrquica entre el jefe y el empleado. ste tiene el deber, pues, de obedecer las rdenes que aqul le imparta, dentro, desde luego, de un juego normal y lgico de cosas, pues la obediencia debida no puede hacer del empleado un juguete del superior. La regla es a este respecto que el subalterno en jerarqua y competencia debe obedecer las rdenes del superior. Empero, tratndose de funciones atribuidas por ley el subalterno puede dejar de cumplir la orden recibida cuando: a) su forma no es legal tanto intrnseca (superioridad jerrquica, deberes del servicio) como extrnsecamente (autenticidad, firma, sellos, etc.); b ) el contenido de la orden no se refiere a la gestin administrativa a cuyo cumplimiento se est obligado.

La jerarqua administrativa Los deberes especficos de obediencia y de conservar el secreto se fundan en el principio de la jerarqua administrativa que, al decir de Orlando, constituye la parte ms caracterstica del ordenamiento moderno de las funciones pblicas. Pensemos, en efecto, en el gran nmero de empleados al servicio de la Nacin. Cada uno de ellos ejerce una parte de la funcin pblica general. Calclese, pues, qu anarqua, qu desorden y cunto perjuicio ocasionarase al Estado y sus habitantes si cada funcionario pudiera erigirse en arbitro de su funcin, ejercindola segn su propio criterio y orientacin. Se impone la adopcin de un principio que permita desenvol-

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ver la accin administrativa con unidad de criterio, de normas y de direccin. Para ello es necesario un orden de funciones, es decir, una escala de subordinacin en la que los colocados ms alto mandan a los colocados ms abajo, transmitindose la orden por intermedio de los funcionarios intermedios. La cspide de la escala o jerarqua administrativa est ocupada por el Presidente de la Repblica, que, segn la Constitucin, es el Jefe supremo de la Nacin y tiene a su cargo la administracin general del pas. Mediante esta centralizacin de funciones y el establecimiento de una jerarqua superior, la Constitucin asegura el cumplimiento del principio bsico de la jerarqua o sea la unidad de direccin. En virtud de aquella disposicin constitucional todo acto administrativo requiere, para ser reputado como emanado del Estado, que haya sido dictado por el Poder Ejecutivo, pero numerosas leyes han reglamentado este principio atemperando su rigor. El carcter de Jefe supremo de la administracin nacional que reviste el Presidente de la Repblica le confiere el poder disciplinario, o sea, el de corregir a los funcionarios de l dependientes por faltas cometidas en el desempeo del empleo.

RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS La violacin de sus deberes coloca al funcionario frente a una cudruple situacin de responsabilidad: administrativa, penal, civil y poltica. Responsabilidad administrativa

Se traduce esta responsabilidad en un castigo disciplinario que puede ser: a) correctivo, que procura Ja enmienda del empleado en falta; y b ) depurativo, que tiende a eliminar de los cuadros de la administracin nacional al empleado que se ha hecho indigno de pertenecer a ella. Las primeras son: amonestacin, multa, postergacin en el ascenso, retrogradacin

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en el escalafn, suspensin del cargo y sueldo. Las segundas son: remocin o revocacin del nombramiento o cesanta, y destitucin o exoneracin, que se diferencia de la anterior en que lleva como accesoria la inhabilitacin para ocupar cargos pblicos y la prdida del derecho a la jubilacin. La responsabilidad administrativa se hace efectiva despus de la comprobacin de la falta o faltas, realizada en un sumario. Responsabilidad penal Cuando el empleado pblico comete en ejercicio de su cargo un delito de orden comn, queda por ello sometido a los tribunales del crimen, sin perjuicio de su responsabilidad administrativa. En algunas circunstancias la penalidad aplicable es agravada por la calidad de empleado pblico del procesado. Adems, el funcionario puede incurrir en violaciones especficas del Cdigo Penal cometiendo delitos que slo un empleado pblico puede cometer. Por consiguiente, la responsabilidad penal del empleado del Estado puede hacerse efectiva: a) por delitos comunes en ejercicio del cargo; b) por los delitos peculiares a los empleados pblicos (abuso de autoridad, violacin de sellos y documentos, malversacin de caudales pblicos, etc.) y e ) por los hechos que cometidos por funcionarios o empleados pblicos constituyen delitos o los agravan en su penalidad (la pasividad del empleado frente a la rebelin y la sedicin, de rehusar hacer o retardar algn acto de su oficio, falsificar sellos, etctera). Responsabilidad civil El empleado pblico, al igual que el simple particular, est obligado a la reparacin del perjuicio que ocasione con sus hechos realizados con culpa o negligencia, y ms especficamente debe esa reparacin cuando sus hechos u omisiones ocasionen un dao por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que le estn impuestas (artculos 1109 y 1112 del Cdigo Civil).

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Responsabilidad

poltica

Por fin, alguna categora de funcionarios est sometida al llamado juicio poltico (acusacin de la Cmara de Diputados y juzgamiento del Senado) cuando hubiesen desempeado mal el cargo, o cometido delitos en el ejercicio de sus funciones, o cometido crmenes comunes. Entre nosotros el juicio poltico slo procede en contra del Presidente de la Repblica, el Vicepresidente, ministros de la Corte Suprema de Justicia (art. 45 C. N.) y jueces, en el orden nacional. A su vez, est reglamentado ms o menos en la misma forma por las provincias. El Congreso de la Nacin es el rgano directo de la soberana. sta es la razn por la cual ante l se hacen efectivas las responsabilidades polticas de los funcionarios a quienes la Constitucin hace pasibles del juicio poltico. El juicio poltico comienza con la acusacin de la Cmara de Diputados ante el Senado, "en las causas de responsabilidad que se intenten, por mal desempeo o por delitos en el ejercicio de sus funciones, o por crmenes comunes. Esta acusacin slo se efecta despus de haber conocido de los hechos y declarado haber lugar a la formacin de causa por mayora de dos terceras partes de los miembros de la Cmara". El artculo 51 de la Constitucin expresa que corresponde al Senado juzgar en juicio poltico a los acusados por la Cmara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el Presidente de la Nacin, el Senado ser presidido por el Presidente de la Corte Suprema. Ninguno ser declarado culpable sino a mayora de los dos tercios de los miembros presentes. El fallo, dispone el artculo siguiente, no tendr ms efecto que destituir al acusado, y aun declararle incapaz de ocupar ningn empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nacin. Pero la parte condenada quedar, no obstante, sujeta a acusacin, juicio y castigo, conforme a las leyes, ante los tribunales ordinarios. El verdadero significado del juicio poltico, no siempre comprendido bien, resulta del Informe de la Comisin Reformadora de 1860. Dice "que el juicio es una consecuencia del principio de que todo funcionario pblico es responsable, y tiene por nico y exclusivo

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objeto hacer efectiva esa responsabilidad; y se somete esta atribucin a las legislaturas porque no es posible que los tribunales ordinarios puedan entender en tales faltas, salvo cuando media un delito definido por las leyes, en cuyo caso el juicio poltico slo tiene por objeto la destitucin del funcionario". El juicio poltico no tiene forma constitucional para ser Hevado a la prctica. El Senado de la Nacin en 1867 determin en un reglamento el procedimiento respectivo. Cargas pblicas La Constitucin Nacional establece el principio de que ningn trabajo personal es exgible sino en virtud de ley o sentencia fundada en ley. Esta disposicin significa que el Estado puede exigir de los habitantes del pas la prestacin de servicios o auxilios en los casos en que los rganos mediante los cuales se expresa la soberana y el derecho de mandar lo consideren necesario para el bien pblico. Los servicios prestados o las funciones desempeadas en viitud de ley se llaman cargas pblicas. La naturaleza jurdica de la carga pblica no se presta a la discusin que sobre la de la funcin pblica tiene divididas las opiniones. Est bien claro que la misma se funda en el derecho de mandar. El contrato, si es dable llamarlo as, pues carece de los elementos esenciales que caracterizan esa figura jurdica, se basa en el derecho poltico. La persona requerida para desempear la carga pblica no tiene derecho de negarse. Debe cumplir con el mandato o hacerse pasible de la correspondiente sancin, salvo los casos, naturalmente, en que la misma ley que declara la obligatoriedad del servicio admita una exencin por causas especiales. Diversas son las cargas pblicas impuestas por las leyes. Unas tienen relacin con la defensa del pas (servicio militar); otras con su rgimen poltico (comicios electorales); algunas se refieren al poder de polica (extincin de la langosta y otras plagas); y en fin, otras, a las cuales no se puede, en realidad, llamar cargas pblicas, tienen en cuenta la instruccin gene-

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ral del pas (instruccin escolar obligatoria, censos, etc.). Debe tenerse presente que la potestad legislativa es soberana a este respecto y que, por lo tanto, el Congreso puede en cualquier tiempo imponer nuevos servicios. Cargas militares La ms importante de las cargas pblicas establecidas por las leyes es la de armarse en defensa de la patria y de prepararse para el momento en que sea necesario recurrir a la fuerza para repeler una agresin extranjera. Si desde el punto de vista del derecho administrativo esta obligacin puede ser llamada carga pblica, desde el punto de vista patritico es el ms sagrado de los deberes y la ms honrosa de las funciones. La organizacin del ejrcito nacional comenz casi contemporneamente con la independencia. En el ao 1822 el Estado de Buenos Aires dej sin efecto el sistema llamado de contingentes dictando la primera ley de reclutamiento. En los aos 1864 y 1872, la Nacin, tomando como base aquellas disposiciones, dict leyes especiales al respecto, que sufrieron nuevas reformas. Las obligaciones referentes al servicio militar comienzan para el ciudadano nativo con la de enrolamiento. Se llama as la inscripcin del ciudadano en los registros o roles militares, aun cuando sirva, adems, para la formacin de los padrones electorales. La ley 11386 dispone que todo ciudadano est obligado a enrolarse dentro de los siete meses de cumplidos los 18 aos de edad, concurriendo a la oficina enroladora del lugar de su domicilio. Son oficinas enroladoras las del Registro Civil, las habilitadas especialmente por el Poder Ejecutivo y los Consulados argentinos. Se entiende por domicilio donde puede efectuarse el enrolamiento el lugar donde reside la familia, o aquel en que trabaje habitualmente el ciudadano o donde est el asiento de sus negocios. La obligacin de enrolarse corresponde tambin a los argentinos naturalizados. Los ciudadanos que no se enrolen a su debido tiempo sern considerados infractores y son pasibles de las siguientes penali-

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dades, impuestas en juicio por los jueces federales: si estn comprendidos entre los 19 y 45 aos cumplidos, sern incorporados a prestar servicio en las filas del ejrcito permanente por un ao, adems del tiempo que les corresponda por sorteo, siempre que sean aptos para todo servicio o servicio auxiliar; si son mayores de 45 aos o menores de 19, o hayan resultado intiles para todo servicio o servicio auxiliar, sern castigados con prisin de uno a seis meses. El enrolamiento de impedidos, as como tambin de los menores confiados bajo custodia, corresponde a los padres, tutores, guardadores, defensores, de menores y curadores, bajo pena de multa. El enrolamiento tambin sirve a los fines de la formacin de los padrones electorales. stos se forman, en efecto, sobre la base de la inscripcin de los ciudadanos en los roles militares. Enrolamiento femenino La finalidad cvica del enrolamiento se pone bien de manifiesto en lo referente al de las mujeres, las que han sido igualadas al hombre en materia de derechos polticos, y por ende, obligadas a empadronarse para la obtencin de la Libreta Cvica (ley 13010). Defensa Naronl Existe un deber genrico de defensa nacional, del que el servicio militar es una manifestacin especfica. El servicio de defensa nacional lo cumplen todos los argentinos nativos o naturalizados, sin distincin de sexo, a partir de los 12 aos de edad, en tiempo de paz. En la guerra, lo cumplen todos los habitantes del pas sin distincin de edad o de sexo, excepto aquellos extranjeros que en su oportunidad determine el Poder Ejecutivo. En ningn caso los extranjeros estarn obligados a formar parte del Ejrcito de Campaa.

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Servicio Militar La ley orgnica del ejrcito es la N 12913, por la que se convalid el decreto N 29375 del ao 1944. Puede ser definido como la parte del servicio de defensa nacional que durante la paz cumplen los argentinos varones en las fuerzas armadas o bajo su direccin. Comprende los perodos de preconscnpcin, conscripcin y postconscripcin: a) La preconscripcn comienza a los doce aos y termina al iniciarse el perodo siguiente, b) La conscripcin es el perodo que comienza el I o de enero del ao siguiente a aquel durante el cual los componentes varones de cada clase cumplen 20 aos de edad. Termina como mximo dos aos despus; c) La postconscripcin comienza al terminar la conscripcin y finaliza a los 50 aos de edad. Para la conscripcin, cuya duracin es de un ao como mnimo y de dos aos como mximo, se efectuar anualmente un sorteo pblico de los argentinos varones de la clase de 20 aos. Los sorteados sern llamados para incorporarse al afio siguiente a prestar sus servicios, y el Poder Ejecutivo determinar anualmente, con suficiente anticipacin, el nmero de conscriptos que se pondr a disposicin de las distintas fuerzas armadas, los que quedarn sometidos a las leyes orgnicas de las mismas. Antes de cada sorteo el Poder Ejecutivo determinar qu nmero de sorteo ha de corresponder a cada una de las distintas fuerzas armadas. Fuera de esta obligacin principal existe otra secundaiia. En efecto, el Poder Ejecutivo est autorizado para convocar, total o parcialmente, a una o ms clases de la reserva o a reservistas aislados con especialidad tcnica que justifique su llamado, para efectuar perodos de servicio militar con fines de instruccin o para ejercitar cualquier otro servicio con vislas a la preparacin de la Defensa Nacional, o para asegurar el orden o adoptar medidas de proteccin total o parcial del pas.

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Cargas referentes a las elecciones nacionales En el ao 1957 el Poder Ejecutivo defacto dict el decretoley N? 4034 que ratificado luego por la ley N1? 14467 (que ratific todos los decretos-leyes dictados por el gobierno defacto surgido de la Revolucin del 16 de setiembre de 1955 que no hubiesen sido objeto de un acto legislativo de derogacin expresa) es el texto que rige el rgimen electoral nacional en reemplazo de las leyes anteriores (N? 8871, 9147, 10269. 14032 y 14292), con las modificaciones introducidas por el decretoley 15099. El deber de votar en las elecciones nacionales que se realicen en el distrito a que corresponda el ciudadano, est establecido por el art. 12, quedando exento del mismo los electores mayores de setenta aos, los jueces y auxiliares que deban asistir a su despacho durante las horas de la eleccin, los enfermos e imposibilitados por fuerza mayor y los que el da de la eleccin se encontraren a ms de 100 kilmetros del lugar del comicio (hoy 500). Los principios de la ley son los de la obligatoriedad, universalidad, personalidad y secreto del voto. Estn excluidos del derecho del voto los dementes declarados en juicio o que aunque no declarados se encuentren recluidos en asilos pblicos, los sordomudos que no sepan hacerse entender -por escrito y los soldados y agentes o gendarmes. Tambin estn excluidos los detenidos por orden de Juez competente mientras no recuperen su libertad y los condenados por delitos comunes durante el trmino de la condena, por juegos prohibidos por el trmino de tres aos, por desercin calificada por el doble trmino de la condena; los infractores a las leyes de servicio militar hasta que hayan cumplido con el recargo que la ley establece; los rebeldes declarados en causa penal hasta su presentacin o hasta que se opere la prescripcin y las personas con determinados antecedentes penales. El sufragio es individual y ninguna autoridad ni persona, corporacin, partido a grupacin poltica, puede obligar al elector a votar en grupos de cualquier naturaleza o denominacin que sea. La ley asegura a todo elector afectado en sus inmunidades, libertad o seguridad o

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privado del ejercicio del sufragio, el amparo del juez electoral o magistrado ms prximo o cualquier funcionario nacional o provincial, cuyo recurso ser resuelto verbal e inmediatamente debiendo cumplirse sin ms trmite la resolucin que recaiga incluso por el uso de la fuerza pblica si fuese necesario. El art. 13 establece que todo elector tiene el derecho a guardar el secreto del voto y el art. 14 determina que todas las funciones atribuidas a los electores constituyen carga pblica y son por lo tanto irrenunciables. Se impondr multa de cincuenta pesos la primera vez y de cien pesos cada una de las siguientes, al elector que dejare de emitir su voto y no se justificare ante el juez electoral del distrito dentro de los sesenta das de la respectiva eleccin. Cuando el elector justificare la no emisin del voto por alguna de las causales de exencin, se dejar debida constancia en su libreta de identidad El infractor no podr ser designado para desempear funciones o empleos pblicos durante un ao a partir de la eleccin. El pago de la multa se acreditar mediante una estampilla fiscal especial que se adherir a la libreta de enrolamiento o cvica, en el lugar destinado a las constancias de emisin del voto y ser inutilizada por el juez electoral o el secretario o el juez de paz. El infractor que haya oblado la multa no podr realizar gestiones o trmites ante los organismos del Estado (nacionales, provinciales o municipales). La ley crea una categora de funcionario llamado presidente del comicio que tiene a su cargo la direccin del acto electoral en las mesas correspondientes. Dos suplentes nombrados como aqul por la Junta Electoral, se designan en cada mesa para auxiliarlo y reemplazarlo. Cargas pblicas relativas al poder de polica As como todos los ciudadanos estn obligados a armarse en defensa del pas, todos los habitantes estn obligados a prestar su concurso cuando sean requeridos por las autoridades para conjurar algn peligro relativo a la salud pblica. De acuerdo con el correspondiente principio constitucional, diversas leyes han llevado a la prctica la facultad en l con-

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tenida, llamando al servicio pblico a los ciudadanos nativos o naturalizados argentinos o extranjeros. As, la ley 3708 ha dispuesto que todos los habitantes de la Repblica, entre los 15 y 50 aos de edad, estn obligados a prestar sus servicios personales para la destruccin de la langosta y a facilitar los tiles y animales de su propiedad aptos para esos trabajos, con excepcin de los animales finos destinados al refinamiento de la raza. Estas obligaciones tendrn como medida territorial un radio de 10 kilmetros del domicilio, y dentro de la jurisdiccin de la comisin local, debiendo extenderse el radio para los vecinos de los centros urbanos hasta 10 kilmetros fuera de la traza urbana. La obligacin de prestar el servicio personal no podr exceder de 20 das continuos o 30 alternados, pudindose redimir mediante personero. El trabajo y dems prestaciones obligatorias sern remunerados. Adems, todo propietario, arrendatario u ocupante e inclusive las empresas ferroviarias, tienen obligacin de dar aviso de la aparicin de la langosta en sus terrenos, dentro de las 24 horas, y de haber comenzado su destruccin dentro del mismo trmino, determinando la direccin que lleva, la fecha y lugar del desove y la fecha del nacimiento de las larvas. El propietario u ocupante de un terreno invadido por la langosta proceder a destruirla con el personal, tiles y animales del establecimiento, dentro de su propiedad, gratuitamente. Para este servicio, slo quedan exceptuados los incapacitados, las mujeres, los eclesisticos, los empleados nacionales y provinciales, los empleados de las empresas ferroviarias, etc. Los infractores a estas disposiciones estn penados con multas y doble servicio. Las leyes de Defensa Agrcola y Defensa Animal establecen principios ms o menos parecidos, aun cuando no determinen la obligacin del servicio personal. Cargas relativas a la instruccin escolar La instruccin primaria es obligatoria, en lo nacional, desde los 6 a los 14 aos de edad. La obligacin escolar comprende a todos los padres, tutores o encargados de los nios,

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dentro de la edad indicada. As, si el nio faltara a la escuela sin causa justificada, el encargado del mismo incurrir en pena de multa, aumentndose sta en caso de reincidencia, sin perjuicio de hacer efectiva la asistencia del nio. Desde otro punto de vista, cabe hacer constar que la ley ha dispuesto la creacin en cada distrito escolar de una comisin inspectora, el Consejo Escolar, compuesta de cinco padres de familia elegidos por el Consejo Nacional, cargos que son gratuitos y considerados como cargas pblicas. Siendo la instruccin primaria atributo de los Estados provinciales, la ley que comentamos no rige sino en la Capital Federal y territorios nacionales. Las provincias tienen sus propias leyes al respecto, las cuales, en lo referente a las obligaciones de los padres y los cargos de consejeros escolares, siguen poco ms o menos la norma sealada.

CAPITULO IV
Breves nociones sobte el poder de polica y su ejercicio: a) seguridad; b) costumbres; c) higiene; d) propiedad inmobiliaria; e) propiedad intelectual; f) patentes de invencin; g) marcas de fbrica; h) industrial.

I EL PODER DE POLICA La Constitucin asegura a los habitantes el goce de su libertad. Pero el hombre absolutamente libre no se concibe en una sociedad humana; slo es imaginable en el caso de Robinsn Crusoe, habitante de una isla desierta. La convivencia con otros hombres nos obliga a usar de nuestra libertad de manera de no agraviar o menoscabar los derechos ajenos. Por ejemplo, el propietario de un edificio es su dueo absoluto. Si el mismo est por derrumbarse, en teora nadie est autorizado para obligarlo a tomar las medidas de prudencia proporcionadas al peligro del derrumbe. Sin embargo, el inters comprometido no es solamente el del propietario del inmueble ruinoso, sino tambin el inters general de la colectividad. Al caerse el edificio, podra lesionar a los transentes, obstruir una calle, derribar las casas inmediatas. La libertad de su propietario de dejar que el edificio se caiga est, pues, limitada por el derecho de los dems y por los intereses sociales. Estamos aqu frente a una limitacin de la libertad del individuo, impuesta por el Estado en beneficio de la colectividad;

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que en este caso consistira en la conminacin al propietario del inmueble para que tome las medidas de prudencia necesarias para impedir su derrumbe, y en su defecto, a hacerlo el Estado por cuenta de aqul. Todos los habitantes gozan del derecho de reunin, pero podran hacerlo tumultuosamente, armados y amenazantes? Se comprende sin esfuerzo que es imposible. El derecho de reunirse pblicamente no puede degenerar en el tumulto y la sedicin, porque las personas estn obligadas a respetar al medio en que viven y a las autoridades, y si tienen motivos de queja deben recurrir a los magistrados competentes para hallar satisfaccin a sus derechos. Con objeto de evitar que las reuniones pblicas degeneren en desorden, el Estado ha impuesto el correspondiente permiso previo, la vigilancia durante el acto, etctera. Estamos frente a otra limitacin a la libertad individual. Como vemos, el Estado interviene con su autoridad, con su imperio, paia hacer posible la convivencia social, estableciendo las reglas necesarias para evitar que en el ejercicio de su libertad un habitante pueda lesionar la libertad de otro. La facultad por la cual el Estado impone esas reglas se llama poder de polica. La Constitucin se refiere a l cuando en el artculo 14 condiciona el goce de los derechos que all reconoce a "las leyes que reglamenten su ejercicio". "La reglamentacin legislativa dice el maestro Gonzlez Caldern, en su conocida obra de Derecho Constitucional Argentino, tomo I, pg. 393 de los derechos individuales es necesaria. La Constitucin es el estatuto supremo que contiene los principios cardinales del gobierno, y donde a grandes rasgos se enuncian las garantas de la libertad civil. No pudieron descender al detalle los constituyentes, ni tampoco prever todos los casos particulares que ocurran en la aplicacin del cdigo que sancionaron para regir en el curso del tiempo los destinos de la Nacin. El artculo 17, por ejemplo, establece que la propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley, y que la expropiacin por causa de utilidad pblica debe ser calificada por

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ley y previamente indemnizada. Y bien; el derecho de propiedad es uno de los que estn amparados por la Constitucin: es inviolable, dice. Pero a rengln seguido autoriza al Congreso para privar de ella a cualquier persona por causa de utilidad pblica, previa indemnizacin. Tmese cualquiera de las declaraciones de derechos contenidas en esta primera parte de la Constitucin y se ver que ninguna de ellas protege un derecho absoluto ni lo exime de limitaciones legales convenientes, justas y razonables". Como hemos dicho, estas limitaciones establecidas por el Estado a los derechos de los habitantes constituyen el ejercicio del poder de polica. Es muy difcil dar una definicin del poder de polica, trmino incorporado al lxico jurdico por el gran juez norteamericano Marshall. Cooley dice que "en sentido general, la polica de un Estado comprende su sistema total de regulacin interior, por la cual el Estado.no slo busca preservar el orden pblico y prevenir los delitos contra el Estado, sino tambin establecer para las relaciones entre los ciudadanos las reglas de buena conducta y buena vecindad que se han ideado para evitar conflictos de derecho y asegurar a cada uno el goce ininterrumpido de lo suyo, en tanto cuanto sea consistente con un goce igual de sus derechos por los dems". El profesor Bielsa ha dado, sin embargo, una definicin sencilla y fcilmente comprensible: "El poder de polica, dice, es la facultad o potestad jurdica, por parte de la Administracin Pblica, de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su actividad con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover al bienestar general"*.
1 El poder de polica del Estado es la potestad de restringir la libertad de los individuos con el fin de conservar la armona de todos, y de establecer reglas de buena conducta calculadas para evitar conflictos, y de establecer normas tendientes a proteger la vida, la propiedad y la salud de los habitantes y del pueblo en general. (Cm. Fed. Cap. J. A., t. 45, p. 42.) Cuando el legislador, por razones de buen orden, higiene y moralidad pblica restringe o prohibe el expendio de ciertos artculos comerciales, aplica conceptos no meramente de derecho privado, sino de orden y trascendencia pblica, que no pueden ser discutidos ni rectificados por la justicia sino en el caso de que la reglamentacin

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La razn de existencia del poder de polica es fcilmente perceptible. Siendo deber del Estado el mantenimiento del orden jurdico y social, debe necesariamente estar investido de un poder coactivo que le permita cumplir esos fines aun cuando encuentre resistencia en los individuos. Caracteres La discrecionalidad es uno de los principales caracteres del poder de polica. Dice Orlando que "en el derecho constitucional, frente al derecho del ciudadano est el derecho del Estado, expresado en trminos firmes y constantes del derecho positivo; en el derecho administrativo, la disposicin legal se completa muy frecuentemente con la necesidad de una apreciacin discrecional, reservada a la autoridad pblica". Se supone en el Estado una rectitud de juicio, sensatez y prudencia al mismo tiempo que agudeza de criterio e interpretacin. De ah que la opinin que tenga sobre determinado asunto es presuntivamente acertada y debe ser cumplida. Los remedios que centra el acto policial puedan llevarse a cabo son todos de orden posterior. El poder de polica es tambin continuo, es decir, se ejerce sin interrupcin. El Estado adopta una actitud constante de vigilancia y control. De ah que, anticipndose a las posibles lesiones, toma medidas de carcter preventivo, para evitarlas; una vez producidas, procura disminuir o impedir sus efectos, y castiga al culpable, llegado el caso. Surge de esto que el poder de polica se manifiesta en el mundo de los hechos mediante: a) la reglamentacin; b) la orden; y c) la pena. Mediante la reglamentacin, el Estado se adelanta a las posibles lesiones del orden jurdico, procurando dar las reglas de convivencia necesarias para evitarlas. Todos los actos humanos susceptibles de producir inconvenientes, desrdenes o
adoptada sea arbitraria, opresiva o no razonable. (C. S. N. J. A., t. 32, pg. 752.) El poder para establecer la ordinaria regulfoin de polica ha sido dejado a las provincias y no les puede ser sustrado en todo o en parte para su ejercicio por el Congreso. (C. S. N. J. A., p. 23.)

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molestias son objeto de su atencin. As se reglamenta la portacin de armas, el uso de las bebidas alcohlicas, la circulacin de objetos, libros o imgenes obscenas, el uso de alcaloides, etc. Desde otro punto de vista, se dan reglas para el uso de las calles por peatones y vehculos, se determina la altura de los edificios, se prohibe mandar las aguas servidas a las calles, etc.; y se reglamentan las reuniones pblicas, los lugares de diversin, las ferias, etc. La orden es el mandato o disposicin de hacer alguna cosa. Se ejerce mediante la llamada intimacin. Presupone el poder de polica ya en funcin material y no preventiva. Por ejemplo, producida una rhanifestacin pblica sin el correspondiente permiso, la orden o intimacin obligar a los manifestantes a dispersarse. La pena es la sancin que se impone al infractor a las ordenanzas o mandatos policiales. Se ha pretendido desconocer el carcter penal de estas sanciones diciendo que las impuestas en uso del poder de polica son de distinta naturaleza de las determinadas por el Cdigo Penal. Esta afirmacin se ha hecho con objeto de legalizar las penas policiales impuestas por funcionarios administrativos, por ejemplo, los comisarios de polica, que no tienen el carcter de jueces. Sin embargo, la Constitucin Nacional, en el artculo 95, dispone que en ningn caso el Presidente de la Nacin puede arrogarse funciones judiciales, consagrando con ello el magno principio de la separacin de los poderes. Como consecuencia de la prohibicin establecida por la Constitucin al jefe de la administracin, la facultad de ejercer funciones judiciales ha quedado prohibida tambin a cualquier rgano administrativo dependiente de aqul. El principio de la separacin de los poderes es un postulado de la ciencia poltica. En algunos pases no ha sido incorporado expresamente a la carta constitucional, pero, a pesar de ello, siempre se ha considerado implcito. En el nuestro, en cambio, es de orden constitucional, ha sido consagrado de manera enftica. Si un funcionario de la administracin tiene funciones judiciales, por pequeas y reducidas que sean, se viola el citado principio. Para evitar esta violacin a la Constitucin se dice que las sanciones impuestas en

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ejercicio del poder de polica no son "penas" sino "penas administrativas" respecto de las cuales la prohibicin constitucional no rige. El argumento es especioso y falso. La verdad es que, reconocindolo as la mayora de nuestras leyes de carcter policial, despus de producido el trmite administrativo e impuesta la pena otorgan una apelacin para ante la justicia a fin de que sta, investida constituconalmente del poder de juzgar, convalide o no la decisin administrativa. Se deduce de lo dicho que el poder de polica puede ser ejercitado: a) a priori; b) in continenti; y c) a posteriori. Se lo ejerce a priori mediante la reglamentacin u ordenanza policial. Es ejercido in continenti mediante la orden, intimacin y el uso de la fuerza pblica. Y es ejercido a posteriori mediante el uso de la potestad disciplinaria, como cuando, por ejemplo, se aplica la pena de arresto o de multa al contraventor de las ordenanzas contra la ebriedad, etctera. El poder de polica es inseparable de la "mano fuerte" o uso de la fuerza pblica. Si bien la autoridad slo procede al empleo de la fuerza cuando la urgencia y un peligro real lo hace necesario, la apreciacin de esa necesidad corresponde discrecionalmente a la administracin. Declarada, expresa o tcitamente, esa necesidad, la medida policial es cumplida inmediatamente. Cada poder de gobierno tiene su potestad policial, aunque sea la ms notable la correspondiente al poder administrador. Desde otro punto de vista, cada uno de los Estados que integran la Nacin: Municipios, Provincias y Estado Federal, estn investidos de l. El poder de polica se manifiesta en todas las formas de la actividad privada. Se divide en: a) polica de seguridad; b) de costumbres; c) de higiene; d) de propiedad inmobiliaria; e) de propiedad intelectual; f) de patentes de invencin; g) de marcas de fbrica; y h) de polica industrial. Analicemos someramente cada una de ellas.

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II POLICA DE SEGURIDAD El orden pblico, en materia administrativa, se circunscribe al mero orden material, objetivo, externo. Es, como dice Haurriou, un estado de hecho opuesto al desorden. El organismo administrativo cuya funcin es la de mantener el orden pblico, se denomina polica de seguridad. Aparte de su funcin represiva, que consiste en concurrir al sitio del desorden para reponer el orden, la polica reglamenta los registros de identificacin personal; vigila la mendicidad y la vagancia, prohibe la portacin de armas; reglamenta los derechos de reunin y asociacin, etc. En nuestro pas, la polica de seguridad es atributo de los Estados locales, es decir, de las provincias, y aparte de las funciones indicadas desempea tambin la vigilancia de los caminos y de las ciudades, la investigacin de los delitos y redaccin de los sumarios, etc.

POLICA DE COSTUMBRES No puede negarse, si bien no est escrita, la existencia de una moral social. Existe un sentido medio de lo que es moral y, por oposicin, de lo que es inmoral. A la polica de costumbres no le interesa la inmoralidad cuando no trasciende del individuo. Pero, en cambio, cuando sale de lo individual ofendiendo el sentido medio, interviene con objeto de suprimirla. El fundamento jurdico de esta intervencin es el de que la libertad del individuo cesa cuando su ejercicio hiere la libertad de los dems. En este caso, la sociedad tiene el derecho de ser moral y, en consecuencia, el Estado debe protegerla cuando alguien lesiona ese derecho con un acto inmoral o contrario a las buenas costumbres. La prostitucin, la corrupcin sexual, la vagancia, la embriaguez, la estupefacientemana, el juego, la inmoralidad de los espectculos pblicos,

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los malos tratos a los animales, son actos que ofenden al sentimiento moral y a las buenas costumbres de la colectividad, por lo que son objeto, preventiva y represivamente, de los cuidados de la polica de costumbres, que, entre nosotros, forma parte de la polica de seguridad, y de la atencin del legislador. POLICA DE HIGIENE La salud pblica interesa sobremanera al Estado, cuya vida corresponde a la situacin sanitaria de la poblacin. Todo lo que amenace, directa o indirectamente, a la salud pblica, es rpidamente destruido, apartado, aislado, por el Estado. La tutela sanitaria de la poblacin se ejerce por el Estado en virtud del poder de polica higinica de que est investido. La polica sanitaria se divide en: a) polica sanitaria humana; b) polica sanitaria animal, y e ) polica sanitaria vegetal. DEFENSA SANITARIA HUMANA La polica sanitaria humana cuida, mediante leyes y reglamentos, de la buena salud de los habitantes. En materia nacional se han dictado algunas leyes, como la N1? 11359 sobre la prevencin y aislamiento de la terrible plaga de la lepra; la N 9 12331, prohibitiva de la prostitucin y estableciendo el examen prenupcial, disposiciones relativas a la entrada de los buques en puertos argentinos, etc. A su vez, las provincias o el Congreso en su carcter de legislatura local, han reglamentado las profesiones atinentes al arte de curar; establecido el rgimen de las obras de salubridad, desages, agua potable; sometido a vigilancia, y represin en su caso, la industria y el comercio de los alimentos y bebidas, reglamentado las condiciones del trabajo y del local en las industrias, estipulado el rgimen en las inhumaciones, exhumacin y traslado de los cadveres; y regulado lo referente a la salubridad de las habitaciones, etc. Los rganos estatales

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que ejercen el poder de polica sanitaria son los Ministerios de Salud Pblica y las Direcciones Generales de Higiene, que tanto la Nacin como las provincias han establecido. Numerosas leyes y decretos han dispuesto una serie de medidas defensivas contra las enfermedades exticas epidemiales e infectocontagiosas de la especie humana. En el orden nacional exista un organismo creado al efecto, el Departamento Nacional de Higiene, que posea tanto la funcin de asesoramiento tcnico del Poder Ejecutivo como la ejecutiva de la inspeccin sanitaria de los puertos de la Repblica, la direccin y administracin de los lazaretos y las instalaciones determinadas por la Convencin Sanitaria, as como la vigilancia del ejercicio de la medicina y de la farmacia. El Departamento fu creado por la ley 2829 y sus funciones reglamentadas por decreto del ao 1900. En este decreto, se establece la obligacin de todo empleado nacional de cualquier categora que habite o cumpla su empleo o funcin en el lugar donde se produzca un caso sospechoso de enfermedad txica epidemial, de ponerlo en conocimiento del Ministerio del Interior o del Departamento Nacional de Higiene, usando gratuitamente, con este objeto, las lneas telegrficas de la Nacin. El Poder Ejecutivo, luego de efectuadas las comprobaciones necesarias por el Departamento, declarar oficialmente la existencia de la epidemia, antes de cuya declaracin ningn funcionario nacional, provincial o agente extranjero acreditado ante el Gobierno de la Nacin, podr afirmar en documento alguno la existencia de tal enfermedad. La ley 13529 atribuye todas estas facultades y ms an, al Ministerio de Salud Pblica. Otras leyes y decretos referentes a la defensa sanitaria de los habitantes son: la defensa contra el paludismo; la de vacunacin y revacunacin obligatoria, estableciendo la obligatoriedad de la vacunacin y revacunacin antivarilica durante el transcurso del primero y del dcimo ao de la existencia, respectivamente, y adems la obligatoriedad de la vacunacin y revacunacin de los militares, los particulares contratados por el Ejrcito o la Armada, los empleados nacionales y de las Municipalidades de la Nacin y Territorios Nacionales, los inmigrantes, los estudiantes, etc.; la de denuncia obligatoria

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de la lepra, que establece el aislamiento de los enfermos, y dems enfermedades contagiosas o transmisibles; la de matanza de ratas y otros roedores con objeto de efectuar la profilaxis antipestosa; la de prohibicin del uso de la sacarina y otros edulcorantes artificiales en la elaboracin de substancias alimenticias; la de represin de la venta y uso de alcaloides; la de prohibicin de la fabricacin, importacin y venta de cerillas con fsforo blanco o amarillo, etctera. En el ao 1936 se promulg la ley 12331 denominada de profilaxis de las enfermedades venreas y obligatoriedad del certificado mdico prenupcial. Como su nombre lo indica, la citada ley contiene disposiciones especales para la profilaxis de las enfermedades venreas, creando al efecto un instituto tcnico para dirigir y organizar la lucha antivenrea en todo el territorio de la Repblica; y estableciendo la obligacin para todo hospital nacional, municipal o particular de habilitar al menos una seccin, a cargo de un mdico, especialmente destinada al tratamiento gratuito de las enfermedades venreas y a la propagacin de la educacin sexual. Luego, la ley dispone el tratamiento obligatorio de toda enfermedad venrea en perodo contagioso; y, por fin, prohibe el matrimonio de las personas afectadas en perodo de contagio, estableciendo para los varones la obligacin de presentar un certificado mdico de estar libre de enfermedades venreas, antes de contraer matrimonio. La ley establece fuertes penalidades para los infractores a sus disposiciones y para los propietarios de casas de tolerancia, e inclusive, erige en delito castigado por el artculo 202 del Cdigo Penal el contagio venreo.

DEFENSA SANITARIA ANIMAL Y VEGETAL La polica sanitaria animal y la polica sanitaria vegetal, tienden a prevenir la infeccin de los animales y de los vegetales y la propagacin de las epidemias. La Nacin ha dictado algunas leyes, como la 3959, destinada a impedir la propagacin

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de la sarna y de la aftosa animal, y la N^ 4863, de polica sanitaria vegetal, tendiente a impedir las plagas tpicas. Extincin de la langosta (ley N ? 3708) En el ao 1898 se dict la ley as denominada tendiente a la extirpacin de la plaga del terrible acridio. Sanciona la ley un caso tpico de servicio personal obligatorio al disponer que todos los habitantes de la Repblica, sean ciudadanos o extranjeros, entre los 15 y 50 aos de edad, estn obligados a prestar sus servicios personales para la destruccin de la langosta y a facilitar los tiles y animales de su propiedad aptos para esos trabajos, todo lo cual, servicios y prestaciones, ser remunerado segn tarifas fijadas por comisiones creadas por la ley a efecto de llevar a la prctica su cumplimiento. Otra obligacin impuesta por la ley bajo pena de multas elevadas es la de que todo propietario, arrendatario u ocupante, e inclusive las empresas ferroviarias, deben dar aviso a la Comisin de que dependan, de la aparicin de la langosta en sus terrenos, dentro de las 24 horas, y de comenzar su destruccin dentro del mismo trmino, determinando la direccin que lleva la manga, la fecha y lugar del desove y la fecha del nacimiento de las larvas. En resumen, la ley crea una obligacin general: la del servicio personal obligatorio, y otra especfica: la del propietario, arrendador, etc., del predio donde haya langosta, de destruirla y de dar aviso a la autoridad respectiva. Los contraventores a la ley, en cualquiera de sus aspectos, son castigados con multa o doble servicio, y aun con arresto, segn los casos. Estas penas son impuestas por las Comisiones, pudiendo apelarse de ellas dentro del trmino de treinta das de notificadas ante el Juez Federal inmediato. Defensa contra la invasin de animales y vegetales parsitos o perjudiciales (ley IV? 4863) Las vizcachas, liebres, conejos, hormigas coloradas y negras, cochinilla, isoca, bicho moro, cardo ruso, ratas, ratones

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y cuises, la oruga de capullo, el sorgo de Alepo, el gusano del duraznero, la tuberculosis del olivo, etc., son plagas de la agricultura que es necesario combatir. Por ello, la ley 4863, dictada en 1902, autoriz al Poder Ejecutivo a tomar las siguientes medidas necesarias. I o para prohibir la introduccin a la Capital Federal y Territorios Nacionales y de stos a las Provincias y viceversa, y en general, el trfico de una provincia a otra y al extranjero de toda clase de semillas, plantas o abonos que puedan desarrollar plagas, 2 o para aplicar todos los procedimientos que la prctica cientfica aconseja para combatirlas, pudiendo ordenar la destruccin parcial o total de sembrados y plantaciones. Pero el aspecto ms importante para nuestra materia consiste en las disposiciones de la ley que establecen: a) La obligacin impuesta a todo propietario, arrendatario, usufructuario u ocupante a cualquier ttulo, de los terrenos atacados por alguna de las plagas, de dar aviso del hecho inmediatamente a la autoridad que los reglamentos determinen, b ) y de ejecutar las medidas fijadas por los mismos reglamentos para destruir y combatir las plagas, con carcter gratuito, como tambin la de permitir la entrada a los inmuebles afectados a la sola requisicin de los funcionarios autorizados por la ley. La violacin de estas cargas hace pasible al infractor de una multa de la que puede apelar, previo pago, ante el Juez Federal o Letrado respectivo, en procedimiento sumario, verbal y actuado y en papel comn (es decir, no sellado). El Poder Ejecutivo est autorizado por la ley para hacer la nomenclatura de los vegetales y animales parsitos o perjudiciales que por su carcter extensivo, invasor o calamitoso, constituyen plagas. Polica sanitaria de los animales (ley N 3959) La ley dictada en el ao 1900 tiene por finalidad la detensa sanitaria de los ganados contra la invasin de enfermedades contagiosas y exticas y la accin de las epizootias existentes en el pas. Son consideradas tales sin perjuicio de una

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declaracin expresa del Poder Ejecutivo la peste bovina, la perineumona contagiosa, la viruela ovina, la sfilis equina, la fiebre aftosa, el muermo, la fiebre rosada, la fiebre carbunclosa, el carbunclo sintomtico bovino, la tuberculosis, la sarna ovina y caprina, la tristeza bovina, la peste porcina y la rabia. Impone la ley a todo propietario o persona que de cualquier manera tenga a su cargo el cuidado o asistencia de animales atacados o sospechosos, la obligacin de denunciar inmediatamente el hecho al inspector, veterinario ms prximo o a la Direccin General de Ganadera del Ministerio de Agricultura; y sin perjuicio de esta declaracin, y aun antes de que las autoridades hayan intervenido, a proceder al aislamiento del animal o animales enfermos. Dispone en seguida la ley la facultad del Poder Ejecutivo para declarar infestada la propiedad, la circunscripcin o provincia entera, segn la gravedad de las circunstancias, prohibiendo el trnsito de animales en esa zona y tomando las medidas que la tcnica aconseje, pudiendo inclusive destruir animales y cosas, bien que a sus propietarios se les reconozca derecho a ser indemnizados (que se prescribe a los tres meses de la destruccin ordenada). Por otra parte, la ley prohibe la importacin de animales atacados de enfermedades contagiosas, estableciendo una observacin cuarentenaria para todos los animales procedentes de ultramar; y asimismo la exportacin. Los infractores a la ley son castigados con multa o arresto. POLICA DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA Esta materia est ntimamente vinculada con la teora de la publicidad de los derechos reales. Respecto de los inmuebles no existe la garanta del art. 2412 del Cdigo Civil, pues no basta la simple posesin de buena fe para crear a favor del poseedor la presuncin de tener la 'propiedad y el poder de repeler cualquier accin de reivindicacin, como acontece con las cosas muebles. Por el contrario, los derechos reales, por ejemplo la hipoteca, las servidumbres, etc., no dejan en el inmueble ninguna huella de su existencia. Es natural en-

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tonces que el Estado, a quien interesa la conservacin del orden jurdico, la rapidez y seguridad de las transacciones sobre inmuebles y el incremento del crdito inmobiliario, haya creado los llamados Registros de la Propiedad, en la Capital Federal y en las Provincias, donde se anotan para su pblico conocimiento, todos los derechos reales y todos los actos jurdicos que los creen, modifiquen, graven o extingan. Los Registros aseguran as el respeto de la propiedad inmueble. Vienen a ser para los inmuebles lo que la posesin es para los muebles. La inscripcin en el Registro establece el efecto jurdico de hacer oponibles a terceros los actos inscriptos. Los Registros no han sido creados por el Cdigo Civil, pero la necesidad colectiva los ha impuesto, presentndose el caso de que a pesar de ser inconstitucional, han sido aceptadas por todos los jurisconsultos y los tribunales, sin resistencia. El registro de la Propiedad de la Capital Federal, creado con anterioridad por la ley Orgnica de los Tribunales, ha sido reglamentado por decreto del ao 1903. Componen el Registro cinco secciones, denominadas de propiedades, de hipotecas, de embargos e inhibiciones, de hacienda y de estadstica y archivo. En la seccin propiedades deben inscribirse los actos siguientes: l 9 ) los ttulos traslativos del dominio o de derechos reales sobre inmuebles (menos el de hipoteca); 2*?) los ttulos en que se constituyan, reconozcan, modifiquen o extingan derechos reales; 3*?) los actos o contratos en cuya virtud se adjudiquen inmuebles o derechos reales; 4*?) las sentencias que reconozcan adquisicin de dominio u otro derecho real; y 5<?) los contratos de arrendamiento de bienes races por tiempo determinado que exceda de un ao. Los ttulos, al inscribirse, deben constar en escritura pblica, testimonio de sentencia o en documento autntico. En la seccin hipotecas se inscribirn: l 9 ) los ttulos en que se constituyan, reconozcan, modifiquen o extingan derechos de hipoteca; 2 o ) los actos o contratos en cuya virtud se adjudiquen derechos de hipoteca. En la seccin de embargos e inhibiciones se deben inscribir como su nombre lo indica, los mandamientos judiciales

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que dispongan el embargo de bienes inmuebles o que inhiban a una persona de la libre disposicin de los mismos.

POLICA DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL Propiedad literaria y artstica Toda la propiedad lcita, cientfica, literaria, artstica o didctica, es objeto de la proteccin del Estado, quien garantiza para su autor el derecho de disponer de ella, de publicarla, etctera, durante toda su vida; y a sus herederos a quienes pasa el derecho durante treinta aos ms. Para gozar de esos beneficios, el autor deber hacer registrar su obra en el Registro Nacional de la Propiedad intelectual, creado por la ley N? 11723, dependiente del Ministerio de Educacin, el que despus de un procedimiento administrativo otorga el ttulo de propiedad. El fundamento del poder de polica de propiedad intelectual radica en que al Estado interesa la proteccin de los derechos legtimos y est en el deber de evitar que ellos sean menoscabados. Una vez ms, es el famoso mantenimiento del orden jurdico el que est en accin. Propiedad de los inventos Quien inventa o descubre nuevos productos industriales, o nuevos medios o nueva aplicacin de medios conocidos para la obtencin de un resultado o de un producto industrial (con excepcin de las composiciones farmacuticas, planes financieros, inventos publicados suficientemente, o los que fuejren contrarios a las buenas costumbres o a las leyes de la Repblica), goza una vez cumplido un trmite administrativo ante la Comisara de Patentes del Ministerio de Agricultura de la exclusividad para explotar el invento por un trmino de cinco, diez o quince aos (segn el plazo que haya sido acordado por la Comisara). El Estado protege los derechos del inventor im-

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poniendo graves penas al falsificador, imitador, etc., en juicios que se ventilan ante la justicia federal (ley 111). Propiedad de las marcas de fbrica La marca de fbrica es garanta de la autenticidad del producto que la lleva. En consecuencia, interesa al Estado proteger tanto a su propietario como al consumidor. La ley 3975 otorga, llenados ciertos requisitos la diferenciacin y la novedad la propiedad de las marcas, sean stas emblemas, monogramas, grabados, sellos, vietas, nombres de fantasa, etctera, a quienes las registren en la oficina de marcas. POLICA DE INDUSTRIAD La actividad industrial lcita, est garantizada por la Constitucin Nacional; pero cuando ella se manifiesta en un perjuicio ocasionado: a) a sus empleados y obreros; y b) a la colectividad, el Estado interviene y limita aquella libertad. As, en el primer caso y en carcter preventivo, la Administracin ha regulado las condiciones del trabajo en las fbricas y talleres, lo que trataremos con ms detalles en el captulo siguiente: mientras que en el segundo, o sea el de la actividad industrial ocasionando un perjuicio al medio social por ejemplo, una fbrica de jabones en pleno centro urbano la Administracin, ejercitando el poder de polica de industrias, interviene para suprimirlo. A este respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha dicho que "la autorizacin de un establecimiento industrial est siempre fundada en la presuncin de inocuidad y no obliga al gobierno que la concedi cuando esta presuncin ha sido destruida por los hechos, pues, en tal caso, el deber de proteger la salud pblica, contra la cual no hay derechos adquiridos, recobra toda su fuerza, y no solamente puede imponer al establecimiento nuevas condiciones, sino retirar la autorizacin concedida".

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III JURISDICCIN POLICIAL DE LA NACIN PROVINCIAS Y COMUNAS La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en un caso que se ha hecho clsico 1 sent la doctrina de que, en principio, los poderes de polica son atribucin exclusiva de las provincias: "Como norma general dijo la Corte dentro del rgimen federativo de nuestro sistema institucional, semejante al de los Estados Unidos de Amrica, el poder de polica corresponde a las provincias o Estados y la Nacin lo ejerce dentro del territorio de las mismas slo cuando expresamente le ha sido conferido o es una forzosa, consecuencia de otras facultades constitucionales. En el sistema constitucional americano dice Cooley el poder para establecer la ordinaria regulacin de polica ha sido dejado a los Estados particulares y no les puede ser sustrado en todo o en parte para su ejercicio por el Congreso. Ni tampoco puede el gobierno nacional, por medio de cualquiera de sus departamentos o funcionarios asumir una supervisin o control de la regulacin policial de los Estados. Todo lo que la autoridad federal puede hacer es observar que los Estados, encubrindose con ese poder no invadan la esfera de la soberana nacional, impidiendo u obstruyendo el ejercicio de toda autoridad conferida poi la Constitucin de la Nacin, o priven a cualquier ciudadano de los derechos garantizados por la Constitucin federal. La doctrina sigue diciendo la Corte, la legislacin y la jurisprudencia argentinas concuerdan con la interpretacin norteamericana; la polica y las funciones que desempea son de carcter local, conforme al principio de que el gobierno nacional creado por la Constitucin es un gobierno de poderes limitados por la delegacin que menciona el artculo 104 y nunca se entendi que correspondiese a la Nacin intervenir en la vida propia
1

Jurisprudencia Argentina, tomo 29, pg. 23.

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de las provincias para la debida regulacin del orden, salud, bienestar, etc., salvo en los casos extraordinarios de los artculos 5 y 6 y la jurisprudencia superior de la Corte en los casos del artculo 14 de la ley N? 48". Termina la Suprema Corte de Justicia refirmando que la facultad referente a los poderes de polica es de carcter local, es decir, provincial. De acuerdo con lo dicho, podemos asentar los siguientes principios: a) los poderes de polica son eminentemente locales; b) la Nacin los ejerce en la Capital Federal y Territorios Nacionales con toda su amplitud, pero en el territorio de las provincias slo los podr ejercitar cuando la Constitucin le haya expresamente conferido parte de ellos, o sean la consecuencia forzosa de otras facultades constitucionales. Corresponde, por lo tanto, a las provincias (y a la Nacin para la Capital Federal y Territorios Nacionales) ejercer los poderes de polica sobre orden y seguridad, sobre costumbres, higiene e industrias, y sobre la propiedad inmobiliaria. En cambio, corresponde exclusivamente a la Nacin el poder de regular la polica de la propiedad intelectual de los inventos y de las marcas de fbrica. Sin embargo, de lo dicho debemos manifestar que la Nacin ha legislado en diversas oportunidades sobre materia de polica reservada a las provincias, como sucede, por ejemplo, respecto de las leyes de Polica Sanitaria Animal, de Polica Sanitaria Vegetal y de Polica Sanitaria Humana (en este ltimo caso, dictando la ley prohibitiva de la prostitucin en toda la Repblica y estableciendo con la misma extensin territorial el examen mdico prenupcial obligatorio). Los Municipios tambin estn investidos de los relativos poderes de polica. Dentro de nuestra organizacin institucional, ellos son meras creaciones de los Estados locales y gozan, por consiguiente, slo de los poderes de que expresamente hayan sido investidos. Empero, poseen un poder de polica tpicamente municipal que es el correspondiente a la polica edilicia. ste consiste en la reglamentacin de todo lo referente a la construccin de edificios, su altura, la lnea de edificacin, las condiciones de seguridad, etc. Asimismo estn facultados para ejercer el control de las pesas y medidas emplea-

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das por el comercio de la ciudad; el examen veterinario de las reses faenadas para uso local, el anlisis de ciertos productos comestibles, etctera.

IV EL PODER DE POLICA EN MOMENTOS DE EMERGENCIA NACIONAL La intervencin estatal limitativa de la libertad individual se ampla todava ms cuando factores internos o externos, quiebran el supuesto fundamental en que se asienta la libertad, o sea, la posibilidad de que el habitante se determine por s mismo, sin coaccin. En ciertos momentos de la vida de un pas, como por ejemplo cuando estalla una guerra, se altera natural o artificialmente la ecuacin econmica, quedando en notoria desventaja el elemento consumo en relacin con el elemento produccin. Durante la guerra de 1914 este fenmeno se present con alarmante crudeza. Grupos de comerciantes, industriales y especuladores introdujeron el monopolio y acaparamiento de artculos de primera necesidad provocando la escasez artificial de los bienes de consumo y una carrera desenfrenada de precios. Se pudo decir as que, en Estados Unidos solamente, ms de 22.000 personas pasaron de la mediocridad econmica a millonarios. En esta oportunidad apareci el principio "igual servicio para todos, beneficio especial para nadie", que es el fundamento con que aparece la autoridad del Estado para remediar la injusta situacin de los consumidores y poner trmino y sancionar la especulacin ilcita. Esta autoridad se manifiesta mediante las llamadas leyes de emergencia nacional que se dictaron en todos los pases, inclusive en el nuestro. Estallada la guerra de 1939 se rompi una vez ms el equilibrio econmico al que el mundo haba retornado penosamente despus de la gran conflagracin anterior, obligando a

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los Estados a renovar las disposiciones legales limitativas de la libertad de comercio. En la Argentina estas reglamenta-* ciones se manifestaron bajo dos aspectos fundamentales: a) respecto del encarecimiento de los artculos de primera necesidad, y b) respecto de la prrroga de los arrendamientos urbanos y rurales y congelacin de alquileres. Vamos a considerar siquiera brevemente el primero de los aspectos indicados, pues pertenece al derecho administrativo en razn de que es una manifestacin del poder de polica del Estado. En 1939 se dict la ley 12591 por la que se facult al Poder Ejecutivo a establecer precios mximos de venta al consumidor de los artculos de alimentacin, vestido, vivienda, materiales de construccin, alumbrado, calefaccin y sanidad sobre el promedio de los precios vigentes, en cada regin, durante la primera quincena del mes de agosto del mismo ao, y a modificar peridicamente dichos precios mximos. Por otra parte, se facult al Poder Ejecutivo para restringir o prohibir la exportacin de mercaderas cuando lo requiriesen las necesidades del pas y se declar de utilidad pblica y sujetos a expropiacin los productos a que se refiere la mencin anteriormente hecha y las materias primas necesarias para su elaboracin, prohibindose adems toda rebaja de sueldos o salarios so pretexto de la fijacin de precios mximos. Los comerciantes fueron obligados a anunciar los precios mximos en los locales de venta, en planillas oficiales bien legibles colocadas en las vitrinas o entradas y en el interior, y tambin a entregar a los interesados, si stos lo pidiesen, una factura. La ley declar infraccin punible con una multa de 200 a 100 mil pesos moneda nacional toda violacin a los precios mximos y toda maniobra ilcita, pudindose aplicar adems en caso de reincidencia una pena de un mes a seis aos de prisin. Para los infractores a los simples deberes formales (exhibicin de lista de precios y comunicaciones de existencia de mercaderas y materias primas) se determin una multa de cien a diez mil pesos. Las penas pecuniarias eran impuestas por el Poder Ejecutivo con apelacin para ante el juez correspondiente, apelacin que se conceda al simple efecto devolutivo. La pena cor-

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poral se impona por el juez del crimen, mediante el procedimiento de juicio ordinario criminal. Por fin la ley determin en el artculo 19 su carcter de emergencia y orden pblico, disposicin sta que caracteriza el instituto, poniendo de manifiesto de manera bien clara que sus disposiciones privan sobre toda convencin particular, y cuya consecuencia legal es que la nulidad del acto celebrado con violacin de la misma puede ser alegada en cualquier momento aun por quien volitivamente se hizo partcipe pasivo de la infraccin. En el ao 1946, el gobierno defacto dict un decreto ley N? 16216 modificando la ley indicada precedentemente. La modificacin ms importante fu la de que el juzgamiento de las infracciones se pona a cargo de jueces de Polica Administrativa designados por el Poder Ejecutivo, los que tenan competencia en todo el territorio de la Nacin y cuyos fallos eran apelables para ante el juez federal respectivo. Posteriormente el Congreso sancion un nuevo texto legal, la ley N? 12830 que con sucesivas modificaciones (leyes 12983, 13492, 13906, 14120, 14440, 14550 y 14559) rigi hasta el 30 de junio de 1959. En esta fecha, fallido un intento de renovacin del sistema, el pas entr de lleno en la normalidad institucional en lo relativo a la materia legislada por la ley 12830, por lo menos en el mbito de lo nacional (pues en algunas provincias rigen todava normas de prevencin del agio y especulacin, como por ejemplo en la de Buenos Aires en la que est vigente la ley N1? 5860, aunque de hecho no se cumplan ni se hagan cumplir sus disposiciones). De ah que no sea necesario glosar aquel cuerpo legal.

CAPTULO V
Contrato de trabajo: sus modalidades. Derechos y acciones de las partes. Proteccin jurdica del obrero en razn: a) del sexo y de la edad; b) del riesgo; c) de las condiciones del trabajo. Asociaciones obreras, conflictos entre el capital y el trabajo. Departamento del Trabajo.

LEGISLACIN OBRERA Se llama as al conjunto de leyes dictadas con el propsito de ampliar o modificar las disposiciones del derecho civil relativas al contrato de locacin de servicios. Ella ha nacido como consecuencia de la necesidad cada vez ms urgente de controlar las relaciones entre patrones y obreros, surgidas de un contrato de trabajo, y de compensar siquiera en parte la desigualdad existente entre ambos, en cuanto a la libertad de contratar. EL CONTRATO DE TRABAJO El Cdigo Civil (art. 1623) define el contrato de trabajo, o locacin de servicios, como un contrato consensual (es decir, que se perfecciona por el simple consentimiento), aunque el servicio hubiese de ser hecho en cosa que una de las partes deba entregar. Ocurre esto, cuando una de las partes (locador, empleado u obrero) se obligue a prestar un servicio, y la otra (locatario, patrn, empresario) a pagarle por ese servicio un precio en dinero. Ms adelante, el Cdigo dispone que el que

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hiciere algn trabajo o prestare algn servicio, puede demandar el precio, aunque ningn precio se hubiere ajustado, siempre que tal servicio o trabajo sea de su profesin o modo de vivir. En tal caso, entindese que ajustaron el precio de costumbre para ser determinado por arbitros. Las transcriptas son las dos nicas disposiciones que contiene la ley comn en lo referente al contrato de trabajo propiamente dicho. Las partes intervinientes son, pues, el locador (que presta el servicio) y el locatario (que lo recibe, a cambio del precio o salario). Surge de lo expuesto que los respectivos deberes son para el locador, el de prestar el servicio, y el del locatario, el de pagarlo. El precio, o salario, se estipula libremente pero, en su defecto, ser determinado por arbitros. El Cdigo Civil no habla para nada del plazo del contrato, por lo que a falta de estipulacin expresa deber estarse a lo que los usos y costumbres del lugar indiquen. En materia obrera propiamente dicha, el contrato de trabajo se considera hecho da a da. En general, lo que indicar el plazo por el cual debe considerarse hecho el contrato, ser el modo de pago, por da, por semana, por mes, etctera. Por su parte el Cdigo de Comercio, antes de la sancin de la ley N"? 11729, estableca en sus artculos 157 a 160 algunas normas tendientes a regular el contrato de trabajo entre el patrn comerciante y sus factores, dependientes o empleados. Las disposiciones que han quedado modificadas por la ley citada se referan al plazo (distinguiendo el contrato de trabajo hecho por tiempo determinado del efectuado sin plazo) y a la indemnizacin debida por ruptura voluntaria del contrato (fijando la indemnizacin equivalente al salario de un mes en el caso de contrato sin tiempo determinado, y recurriendo a arbitradores para la fijacin de la correspondiente a la ruptura de un contrato de trabajo realizado por tiempo determinado).

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CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO Cuando el contrato se celebra directamente entre el patrn y el empleado u obrero, se dice que el contrato es individual. En cambio, cuando el contrato se lleva a cabo entre los representantes de un sindicato profesional o asociaciones profesionales de obreros o empleados con uno o varios patrones o asociaciones de patrones, reglamentndose por escrito los respectivos deberes y derechos de las partes relativas a las condiciones del trabajo, se denomina contrato colectivo de trabajo. El fundamento social del contrato colectivo de trabajo, que muchas legislaciones han aceptado y regulado, es el de obviar la distinta fuerza y necesidad con que contrata el obrero con el patrn. La desigualdad de su situacin econmica puso en muchos casos a los obreros a merced de sus empleadores, sobre todo respecto de la remuneracin del trabajo y las condiciones en que se desenvolva. Cuando la conciencia gremial cundi entre los obreros, stos se unieron y opusieron a la fuerza econmica del patrn la fuerza de su nmero. Naci as el contrato colectivo de trabajo en los pases fuertemente industrializados y de all fuese incorporando paulatinamente al resto de las legislaciones. Entre nosotros slo se legisl en 1953 no obstante haberse presentado desde el ao 1904 muchos proyectos y haber sido fomentado en todo momento por los Departamentos de Trabajo Nacionales y Provinciales. El ltimo de los proyectos creando el contrato colectivo de trabajo, es del Dr. Carlos Saavedra Lamas, del ao 1933, quien en su Cdigo Nacional del Trabajo, le dedic un numeroso articulado. El citado profesor defina de una manera indirecta el contrato colectivo diciendo que puede celebrarse entre uno o varios patrones y una o varias asociaciones patronales de una parte, y varios obreros o una o varias asociaciones de obreros de la otra. Estableca que el contrato debfa celebrarse por escrito; registrarse en el Departamento Nacional del Trabajo en la Capital Federal, en el Registro Civil respectivo en los Territorios y en las oficinas que desig-

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ne la autoridad respectiva en las provincias, la invalidez de los contratos individuales o de los reglamentos de taller en lo que se opongan al contrato colectivo, etc. Ms adelante haremos mencin de la ley actualmente vigente, llamada Rgimen de las convenciones colectivas de trabajo.

PROTECCIN LEGAL DEL TRABAJO


El Estado ha intervenido con frecuencia en favor de los empleados y obreros, obviando por leyes especiales, denominadas de previsin social, la parquedad de las disposiciones legales contenidas en el Cdigo Civil y en el Cdigo de Comercio, referentes al contrato de trabajo. Interpretando el deber de alta tutela social que corresponde al Estado, sucesivas leyes han ido ampliando y modificando el artculo de la ley comn, estableciendo una serie de garantas referentes al plazo del contrato, al horario del trabajo, a las condiciones higinicas en que el mismo debe desenvolverse, al salario a abonarse, etc. En los ltimos veinte aos las iniciativas parlamentarias al respecto han sido frecuentes y numerosas, pudiendo afirmarse que la condicin de los empleados y obreros en nuestro pas ha sido notablemente mejorada. A la iniciativa parlamentaria ha correspondido tambin con ese efecto la obra de los ministerios de Trabajo, tanto nacionales como provinciales, que paulatinamente han sido dotados de una verdadera jurisdiccin de control y juzgamiento respecto del cumplimiento de las leyes obreras. Las leyes ampliatorias o modificatorias de la ley comn a que nos hemos referido, pueden ser clasificadas en tres rdenes: a) las aplicables a los empleados de comercio (factores, empleados, viajantes, encargados u obreros que realizan tareas inherentes al comercio); b ) las aplicables a los obreros de la industria; y e ) las aplicables a empleados y obreros por igual.

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PROTECCIN JURDICA DE EMPLEADOS Y OBREROS DE LA INDUSTRIA Y DEL COMERCIO Entre estas ltimas, o sea las que protegen por igual a empleados y obreros, figura la conquista ms reciente de derecho laboral, consistente en el establecimiento de un rgimen especial sobre convenciones colectivas de trabajo, sancionado en la ley N 14250. Esta ley, que rige en todo el territorio de la Nacin, no define la convencin colectiva de trabajo. Sus partes son, por un lado una asociacin de empleadores o un empleador, y por el otro una asociacin profesional de trabajadores "con personalidad gremial". Debe celebrarse por escrito haciendo expresa referencia de: a) las actividades y categoras de trabajadores a que se aplica; b) el tiempo de vigencia, y c) la zona o territorio en que rige. El contrato colectivo as realizado, una vez homologado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y aun sin este requisito si se ha celebrado ante el mismo, y debidamente publicado, es obligatorio para las partes que lo han suscripto y tambin para todos los empleadores y trabajadores de la actividad, sean o no afiliados a la asociacin de empleadores y trabajadores que lo concertaron. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social puede, por su lado, a pedido de cualquiera de las partes, "extender la obligatoriedad de la convencin colectiva a zonas no comprendidas en el mbito" inicial de la misma. Se establece, pues, para la convencin colectiva, el carcter de una verdadera ley. No se trata ya de un contrato que rige slo entre las partes que lo celebraran, sino de un contrato que tiene validez respecto de terceros que no intervinieron en su concertacin. Es que la convencin colectiva no es de derecho comn sino de derecho pblico. Su obligatoriedad respecto de terceros y la facultad otorgada al rgano de aplicacin, el Ministerio, de extenderla a otras zonas territoriales, le han dado el nombre de convencin-ley y es su caracterstica ms saliente y novedosa.

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La autoridad de aplicacin es el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La ley faculta a las partes a constituir comisiones paritarias para la interpretacin de la convencin colectiva sobre aspectos generales de la misma, y aun intervenir con carcter conciliatorio, es decir, sin perjuicio de la accin judicial que corresponda, en las controversias individuales. Las decisiones de las comisiones paritarias relativas a la interpretacin de la convencin colectiva sobre aspectos generales de la misma, tomadas por unanimidad, no son apelables sino por recurso de incompetencia o exceso de poder; las tomadas por simple mayora son apelables para ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. PROTECCIN JURDICA DE LOS EMPLEADOS DE COMERCIO La principal de las leyes de previsin social dictadas con respecto a los empleados de comercio es la nmero 11729, sancionada en el ao 1934, modificatoria de los artculos 154 al 160 del Cdigo de Comercio. La ley citada, que rige en -todo el territorio de la Repblica, otorg a los factores, dependientes, viajantes, encargados u obreros que realizan tareas inherentes al comercio, los siguientes beneficios irrenunciables: a) En caso de accidentes y enfermedades inculpables que interrumpan los servicios, el sueldo o jornal se continuar gozando hasta tres meses, si se tiene una antigedad menor de diez aos, y hasta seis meses, si se tiene una antigedad mayor. b) En caso de llamamiento a filas, conservar su puesto hasta treinta das despus de terminado el servicio. c) El empleado gozar de un trmino variable, segn la antigedad, de vacaciones anuales pagas. d) En caso de despido por voluntad del patrn, ste estar obligado a dar un preaviso al empleado, de un mes, cuando la antigedad no sea mayor de cinco aos, y de dos meses, cuando exceda de ellos. Si el patrn no cumpliere con el preaviso pagar al empleado una indemnizacin equivalente a la retribucin que corresponde al perodo legal de preaviso.

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e) En todos los casos de despido, haya o no preaviso, el patrn abonar al empleado una indemnizacin no inferior a la mitad de su retribucin mensual (calculada sobre el promedio de sueldo de los ltimos cinco aos o de todo el tiempo del servicio cuando es inferior a este plazo) por cada ao de servicio o fraccin mayor de tres meses. En ningn caso esta indemnizacin ser inferior a un mes de sueldo ni mayor de quinientos pesos por cada ao de servicio J . f) Se considerar despido: a) la suspensin de tareas por ms de tres meses por ao; y b) la rebaja injustificada de los sueldos y jornales, no aceptada por los afectados. g) El preaviso y la indemnizacin por falta de l, es debida tambin por el empleado en los trminos y condiciones indicados en el punto d). h) Las indemnizaciones por preaviso y antigedad son inembargables, y en caso de quiebra del empleador gozan del privilegio establecido por el artculo 94, inc. 4o, de la ley de quiebras. i) En caso de muerte del empleado, sus derechos a la indemnizacin por antigedad, pasan a su cnyuge, ascendientes y descendientes, con algunas limitaciones para stos. j) El dolo, la culpa, el fraude, el abuso de confianza, la injuria, la incapacidad y la negociacin por cuenta propia o ajena sin expreso permiso del principal, cuando afecta los intereses de ste, son causa de despido del empleado, sin obligacin de indemnizar. La ley 9511 modificada por la ley 14443 estableci la inembargablidad de los salarios y sueldos que no exceden de un mil pesos mensuales y una escala progresiva de embargo para los sueldos superiores. La ley 11728 con las modificaciones introducidas por la ley 11337 dispuso que todos los sueldos o salarios de los empleados y obreros deben abonarse en moneda nacional de curso legal con exclusin de los sueldos mayores de trescientos pesos, que pueden pagarse en cheques bancarios; y estableci los plazos en que los pagos deben ser
1 Un decreto del P. E. dobl la indemnizacin. Este decreto fu luego convalidado por ley del Congreso.

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efectuados. La ley 4661 prohibi el trabajo material por cuenta ajena en las casas de comercio (y en las fbricas y talleres) durante los das domingos, y la ley 11640 comprendi en esa prohibicin sin rebaja de los sueldos el trabajo de los das sbados despus de las 13 horas. Y, por fin, la ley 11544 dispuso que la duracin del trabajo no podr exceder de ocho horas diarias o 48 semanales con excepcin de los trabajos agrcolas, ganaderos y servicio domstico. La ley 11317, de reglamentacin del trabajo de mujeres y menores, est incorporada al Cdigo Civil y Penal por lo que rige en todo el territorio de la Repblica; lo mismo acontece con la ley N? 9511, sobre embargo de sueldos y jubilaciones; la ley 11544, de duracin del trabajo; la ley 11278 (modificada por la ley N? 11337), de pago con moneda nacional de los salarios y sueldos de obreros y empleados; la ley 12713 de trabajo en el domicilio, y la ley N 9 11729, de indemnizacin por despido y vacaciones anuales pagas, que est incorporada al Cdigo de Comercio, En cambio, tratndose de materia de polica del trabajo, reservada a las Provincias, las leyes N^ 4661, de descanso dominical, y la ley 11640, de prohibicin del trabajo en la tarde de los das sbados, slo rigen en la Capital Federal y Territorios Nacionales, pero las Provincias, en general, han seguido las huellas de la Nacin, y dictado leyes similares para sus territorios. As la de Buenos Aires dict la ley 3098, de descanso dominical, y la ley 4686, de sbado ingls. Todas las leyes mencionadas, con excepcin de la ley N 11.729, rigen tanto para los empleados de comercio como para los obreros de la industria. PROTECCIN JURDICA DE EMPLEADOS Y OBREROS La proteccin jurdica de empleados y obreros se efecta tambin: a) en razn del sexo; b) de la edad; c) en razn del riesgo; y d) en razn de las condiciones del trabajo.

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EN RAZN DE LA EDAD La legislacin obrera argentina comenz, puede decirse, tomando como objeto de su preocupacin a las mujeres y los nios. La historia de las conquistas sociales tiene en ellos su origen. Para tener una idea del camino recorrido spase que as como hoy se prohibe al adulto un trabajo de ms de ocho horas diarias, un siglo y medio atrs (1819) se consideraba un xito, como dice Unsain, prohibir a un menor de nueve aos un horario de trabajo mayor de doce horas. El industrialismo reclutaba sus obreros entre los nios y las mujeres, pagbales bajos salarios y los someta a esfuerzos tan intensos que con razn pudo Michelet creer que la palabra "obrero" era sinnimo de impiedad y sordidez. El Estado, tomando en consideracin la situacin afligente de estas dos categoras de obreros, despus de una cantidad de iniciativas sin resultado parlamentario, dict la primera ley reglamentaria del trabajo de las mujeres y los nios, la ley 5291, que fu posteriormente derogada y reemplazada por la ley 11317, del ao 1924. Carcter nacional de la ley La ley declara expresamente que sus disposiciones quedan incorporadas a los Cdigos Civil y Penal. Quiere ello decir que es de carcter nacional, el que se le atribuye considerando que las reglas que sanciona no son ms que la reforma de los ttulos del Cdigo Civil acerca de la locacin de servicios y de las obligaciones de hacer. Sin embargo, para respetar la organizacin federal, la ley presenta dos clases de disposiciones: unas que rigen en todo el pas, y otras slo en la capital federal. La reglamentacin de la ley corresponde a los Estados provinciales. Edad mnima La ley fija determinados lmites inferiores para el trabajo de los nios. As, dispone la prohibicin absoluta en todo el

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territorio de la repblica de ocupar a menores de doce aos de edad, en cualquier clase de trabajo por cuenta ajena, incluso los trabajos rurales. Tampoco puede ocuparse a mayores de esta edad que, comprendidos en la edad escolar, no hayan completado su instruccin obligatoria. Sin embargo, el ministerio de menores respectivo podr autorizar el trabajo de stos cuprdo lo considere indispensable para la subsistencia de los ims^ics, o de sus padres o hermanos, siempre que se llene en foima satisfactoria el mnimo de instruccin escolar exigida por la ley. Cabe aqu recordar que son las leyes provinciales las que fijan el lmite de la edad escolar. Prcticamente el lmite de admisin queda extendido a catorce aos, pues ningn menor de esa edad podr ser ocupado en caso alguno en el servicio domstico ni en explotaciones o empresas industriales o comerciales, sean privadas o pblicas, de lucro o de beneficencia, a excepcin de aquellas en que slo trabajan los miembros de la misma familia. Ningn varn menor de catorce aos ni mujer soltera menor de dieciocho podr cumplir, por cuenta propia o ajena, profesin alguna que se ejerza en calles, plazas o sitios pblicos. La jornada de trabajo La ley fija el horario mximo segn las edades. Los menores de 18 aos no podrn trabajar ms de seis horas diarias o 36 horas por semana. Limitaciones por razones de seguridad e higiene Queda prohibido ocupar a menores de 18 aos en industrias o tareas peligrosas e insalubres. La reglamentacin de la ley indica las industrias que esta prohibicin comprende. En particular, se declaran industrias peligrosas las de fabricacin de alcohol y bebidas; la elaboracin del plomo y colores txicos; la de explosivos e inflamables; la talla y pulimento de vidrio y pulido de metales con esmeril y, adems, toda tarea que requiera esfuerzos anormales.

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Asimismo, por razones de seguridad e higiene, queda prohibido el trabajo de los menores de 18 aos realizado durante las horas nocturnas, de 20 a 7 horas del da siguiente en invierno y las 6 en verano, salvo en los servicios de enfermeras y domsticos.

EN RAZN DEL SEXO La diferenciacin de las reglas que presiden el trabajo de los nios y de las mujeres comienza slo a partir de los dieciocho aos. La jornada de trabajo No podr ocuparse en la industria o comercio a mujeres mayores de 18 aos durante ms de ocho horas diarias o cuarenta y ocho semanales. Limitaciones por razones de seguridad e higiene Queda prohibido ocupar a mujeres en industrias o tareas peligrosas o insalubres. Tampoco se podr ocupar a mujeres en trabajos nocturnos. Estas prohibiciones no tienen en cuenta sino el sexo, con prescindencia de la edad. El trabajo nocturno est permitido a las mujeres mayores de 18 aos en las empresas de espectculos pblicos. Disposiciones penales Las infracciones a la ley de trabajo de mujeres y nios sern penadas con multa de cincuenta a mil pesos, que en caso de reincidencia se duplicarn; o en su defecto piisin equivalente de acuerdo con el Cdigo Penal. Se contarn tantas infracciones como personas ocupadas ilegalmente. La multa ser de mil a cinco mil pesos para aquel que haga ejecutar por mu-

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jeres o menores de 18 aos ejercicios peligrosos de fuerza o de dislocacin, como el que haga trabajar en espectculos pblicos nocturnos a un menor de 16 aos, as como los padres o tutores que lucren con su trabajo. En caso de reincidencia se aplicar la pena mxima o prisin de seis meses a dos aos. Como novedad muy importante, en aquella poca, dispone la ley el reconocimiento de la personera de las asociaciones obreras para efectuar las denuncias y acusar criminalmente en los casos de infraccin. Proteccin de la maternidad La mujer obrera o empleada, en el augusto trance de ser madre, goza por la citada ley 11317 de una proteccin jurdica especial. En efecto, seis semanas antes del parto y seis semanas despus, podr abandonar el trabajo debiendo quedarle reservado el puesto durante su ausencia y aun en el caso que sta se extienda por enfermedad que deba su origen al embarazo o al parto. Con objeto de que pueda amamantar a su pequeuelo la madre empleada u obrera dispondr de un intervalo de quince minutos cada tres horas. En los establecimientos que ocupen el nmero mnimo de mujeres que determine la reglamentacin (50 mujeres mayores de 18 aos, en la Capital Federal), debern habilitarse salas maternales.

EN RAZN DEL RIESGO La industria, sobre todo despus del advenimiento del maquinismo, provoca constantes accidentes. Al peligro natural de toda actividad humana se une el riesgo de la mquina y el acostumbramiento del obrero al trabajo peligroso. Estas circunstancias hacen frecuentes las desgracias, cuyas dolorosas consecuencias hasta no hace mucho eran soportadas slo por el obrero accidentado. El problema de la indemnizacin de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales acapar la atencin

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de los socilogos primero y de los juristas despus. Los primeros sostenan la injusticia de un sistema industrial que cargaba exclusivamente al obrero las consecuencias dolorosas del trabajo; los segundos, reconocindolo as, buscaban hallar en el derecho civil una razn legal para que el patrn a cuyo beneficio se realizaba el trabajo del obrero accidentado partici^ para de la indemnizacin. Pero los distintos cdigos civiles no determinaban el derecho a la indemnizacin sino en el caso de un dao producido por culpa o dolo. Estas disposiciones no eran aplicables, pues el accidente de trabajo, se produca en la inmensa mayora de las veces sin culpa o dolo patronal. Era necesario buscar una regla jurdica ms propicia a la voluntad de los juristas y socilogos y para ello, se dio vida a una teora, llamada de la culpa Aquiliana, segn la cual apareca ms claro el deber patronal de indemnizar aun en los casos en que no le fuera imputable culpa o dolo. As y todo esta teora, como otras que se elaboraron con el mismo fin, no sirvi en la prctica los intereses que trataba de tutelar, por lo que se reformaron las legislaciones, lisa y llanamente, admitindose un deber de indemnizar no condicionado a la culpa o dolo. La nueva teora se llam del riesgo profesional. La nueva doctrina tuvo su origen en Europa. Sauzet y Saintelette echaron sus bases diciendo que el deber de indemnizar que desde entonces se llam responsabilidad patronal surge del contrato de locacin de servicios, el que impone al jefe de la industria el deber de vigilar la seguridad del trabajo y la salud de los obreros. Producido un accidente deba el patrn probar, para que no pudiera ser considerado responsable del mismo, que haba tomado todas las precauciones necesarias para evitarlo. Segn esta escuela la prueba estaba invertida, es decir, corresponda al patrn probar su irresponsabilidad y no al obrero probar la responsabilidad del patrn. Ms adelante esta escuela fu superada. Apareci la teora del riesgo profesional con todos sus elementos. Se llama riesgo profesional al conjunto de peligros que acompaan una profesin u oficio determinado, independientemente de la voluntad del patrn o del obrero. El peligro acompaa siempre al trabajo, de cualquier clase que sea ste y por ms precaucio-

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nes que se tomen para evitarlo. El creador del trabajo es al mismo tiempo el creador del peligro. De ah que deba indemnizarlo independientemente de toda culpa o dolo cuando se produzca. Los principios fundamentales de la doctrina del riesgo profesional son: a) toda industria produce un riesgo; b) el patrn es el responsable como propietario de la industria; y c) la indemnizacin debe ser equivalente al dao. Este ltimo principio no ha sido, sin embargo, universalmente aceptado. Frente al llamado sistema de la indemnizacin compensatoria, ha nacido otro, llamado sistema de la indemnizacin transaccional. Segn este ltimo la indemnizacin debida al obrero accidentado no debe pretender compensar la totalidad del dao producido, porque as como la teora del riesgo profesional pone a cargo del patrn la indemnizacin de accidentes de los que no tiene ninguna culpa, por leve que sea, debe procurarse no gravar en exceso las industrias para que no suceda que tratando de evitar una injusticia se cometa otra. La indemnizacin es de carcter social; escapa de la esfera del derecho civil como escapa el deber de indemnizar de la regla de la culpa o el dolo. Sentadas estas nociones generales vamos a dar una idea de la ley nacional N9 9688, llamada de Accidentes de Trabajo 1 . La ley no define el accidente de trabajo, pero da los elementos necesarios para efectuar una definicin: el accidente de trabajo es el dao ocasionado al empleado u obrero durante el tiempo de la prestacin de los servicios, por el hecho o en ocasin del trabajo, o por caso fortuito o fuerza mayor inherente al mismo y tambin cuando ocurra al trabajador en el trayecto entre su lugar de trabajo y su domicilio o viceversa ("in-itinere"). La indemnizacin procede tambin en el caso de la enfermedad profesional. La incapacidad o el fallecimiento de ella resultante ser indemnizado siempre que la enfermedad sea declarada efecto exclusivo del trabajo. La enfermedad profesional est, pues, asimilada al accidente de trabajo. Pre1 Con las modificaciones introducidas por las leyes 12631; 12647; 12921 y 13639 y Decreto-Ley 650 del 10 de octubre de 1955.

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senta el mismo origen que ste; la produce el trabajo, pero en vez de ser un hecho subitneo y rpido tiene una evolucin lenta y torpe, no pudindose precisar el momento en que ha comenzado. La ley ha querido garantir que la enfermedad a indemnizar sea la contrada al servicio del patrn que debe indemnizarla. Por eso adems de exigir que la enfermedad sea declarada efecto exclusivo del trabajo que efectu la vctima, dispone que no se pagar indemnizacin si se prueba que el obrero sufra esa enfermedad antes de entrar a la ocupacin que ha tenido que abandonar. Si la enfermedad ha sido contrada al servicio de varios patrones, la indemnizacin se efectuar a prorrata entre stos. La ley ampara a los obreros y empleados. Estos trminos merecen explicarse. Debe entenderse por tales a aquellos que estn unidos con el patrn por un contrato de trabajo, o mejor dicho, de locacin de servicios, pues nuestro cdigo civil no legisla sino sobre ste. Entre empleado que realiza tareas intelectuales y obrero que las realiza manualmente la ley no hace distincin. Tampoco la hay, a los efectos de la ley, entre los que llevan a cabo las actividades de su empleo o trabajo en forma continua o accidental o entre obrero propiamente dicho y aprendiz. De todo accidente que sufran las personas mencionadas es responsable el correspondiente patrn. Las consecuencias producidas por el accidente pueden ser: a) la muerte del obrero o su incapacidad absoluta y permanente; b) una incapacidad parcial y permanente; y e ) una incapacidad temporal. Segn los casos se deben por el patrn las siguientes indemnizaciones: a) Si el accidente o enfermedad profesional ha ocasionado la muerte del obrero, o su incapacidad absoluta y permanente para el trabajo, el patrn debe abonar adems de los gastos de entierro hasta ochocientos pesos, en el primer casouna cantidad igual al salario de los ltimos mil das de trabajo, pero nunca mayor de treinta mil pesos. Si la vctima trabaj menos de 1.000 das con el patrn responsable, se computar la indemnizacin multiplicando por mil el salario medio diario que gan durante el tiempo que trabaj con dicho patrn. b) Si el accidente o enfermedad provoc una incapacidad

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parcial y permanente, la indemnizacin ser igual a mil veces la reduccin diaria que haya sufrido el salario de la vctima a consecuencia del accidente y hasta el mximo indicado. Estas reducciones estn fijadas presuntivamente por los respectivos decretos reglamentarios. c) Si el accidente o enfermedad produjo una incapacidad temporal el obrero percibir la mitad del salario diario durante todo el tiempo que ella dure, pero si pasara de un ao se considerar como permanente y corresponder entonces la indemnizacin indicada en el punto b) con deduccin de las cantidades percibidas. Adems de las indemnizaciones indicadas el obrero tendr el derecho de que el patrn le suministre gratuitamente la asistencia mdica y farmacutica siempre que acepte que los facultativos sean designados por el patrn. Obligacin comn a patrones y obreros, en caso de accidente o de enfermedad, es la de denunciar el hecho a la autoridad judicial o policial ms prxima, bajo pena de multa para el primero y de disminucin de la indemnizacin para el segundo. El procedimiento para el cobro de la indemnizacin es rpido y sumario. Algunas provincias, como la de Buenos Aires, han creado un procedimiento administrativo que se sigue ante el Departamento del Trabajo. Por ltimo, debemos hacer presente que en materia de entrega de la indemnizacin al obrero existe mucha anarqua. La ley a este respecto manda entregarle slo la renta de la indemnizacin, lo que se cumple en la Capital Federal y ciertas Provincias en los casos de muerte y de incapacidad absoluta y permanente, pero en otras Provincias, como en la de Buenos Aires hasta hace cierto tiempo, la indemnizacin era entregada en su totalidad al obrero o a sus derechohabientes *.

La ley 12647 estableci que las indemnizaciones por accidentes no excluyen ni suspenden los beneficios de las leyes de jubilaciones, pensiones y subsidios.

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EN RAZN DE LAS CONDICIONES DE TRABAJO La ley de Accidentes de Trabajo no slo atiende a la indemnizacin de los perjuicios sufridos por el obrero, sino que tiende a prevenir los accidentes. En efecto, el art. 29 de la misma ordena al Poder Ejecutivo que al reglamentar la ley indique las medidas que con el fin de prevenir accidentes deben adoptarse en todo trabajo en el que haya peligro para el personal. El decreto reglamentario dictado para la Capital Federal y Territorios Nacionales, el 14 de enero de 1916, contiene un captulo en cumplimiento de lo dispuesto por la ley 9688. En el mismo se disponen las medidas de higiene que se deben observar en las fbrica:., talleres y dems locales de trabajo (limpieza, ventilacin, etc.), y las de seguridad que deben adoptarse en las salas donde haya mquinas movidas por fuerzas mecnicas, calderas, ruedas hidrulicas, electricidad, ascensores, andamios, etc., y en los trabajos de carga y descarga en los puertos. Las provincias han reglamentado este aspecto de la ley 9688 sobre las bases del decreto nacional. Adems de la indicada, otras leyes han venido a proteger al trabajador, evitndole la fatiga como la ley de descanso dominical, de sbado ingls, de la silla o los trabajos nocivos, trabajo nocturno en algunas industrias. La principal ley de esta categora es la N"? 11544, llamada de Jornada de Trabajo. Dispone, para toda la Repblica, pues est incorporada al Cdigo Civil, que la duracin del trabajo no puede exceder de ocho horas diarias o cuarenta y ocho semanales, con excepcin de los trabajos agrcolas ganaderos y los del servicio domstico y de los establecimientos en que trabajen solamente miembros de la familia del jefe, dueo, empresario, gerente o habilitado principal. La jornada de trabajo nocturno no puede exceder de siete horas, entendindose como tal la comprendida entre las veintiuna y las seis horas. Cuando las condiciones del trabajo sean insalubres la jornada no podr exceder de seis horas diarias o treinta y seis semanales. La ley admite algunas excepciones en que por la particularidad del trabajo, se permite una duracin mayor de

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la jornada de trabajo, y adems autoriza al Poder Ejecutivo a declarar excepciones temporarias o permanentes, previa consulta a las respectivas organizaciones patronales y obreras, pero impone el pago de las horas suplementarias de un salario igual al normal, aumentado en un cincuenta por ciento para los das hbiles y en un ciento por ciento para los feriados. La proteccin jurdica del obrero se ha extendido tambin a los casos en que el trabajo se realiza en el propio domicilio del operario. En efecto, ciertas clases especiales de la actividad industrial permiten que el trabajo pueda ser efectuado por el obrero en su casa habitacin, por ejemplo, la encuademacin tipogrfica, la costura, etc. Por consiguiente, el Estado se vio precisado a dictar una ley protectora especial, tanto ms necesitada cuanto que las particulares condiciones del trabajo a domicilio permitan a los patrones burlarse impunemente de, la legislacin social. En el ao 1927 se dict la primera ley de trabajo a domicilio que mas luego fu sustituida por la 12713 actualmente en vigencia. sta es de carcter nacional; a diferencia de la anterior se aplica en todo el terri-' torio de la Repblica. Estn sometidos a sus disposiciones los dadores de trabajo (empresarios, intermediarios y talleristas) y los obreros que intervengan en la ejecucin de un trabajo a domicilio por cuenta ajena, entendindose por tal el que se realiza: a) en la vivienda del obrero o en un local elegido por l, para un patrono, intermediario o tallerista, aun cuando en la realizacin del trabajo participen los miembros de la familia del obrero, un aprendiz o un ayudante extrao a la misma; b) en la vivienda o local de un tallerista, entendindose por tal el que hace elaborar, por obreros a su cargo, mercaderas recibidas de un patrono o intermediario o mercaderas adquiridas por l para las tareas accesorias a las principales que hace realizar por cuenta ajena; c) en establecimientos de beneficencia, de educacin o de correccin (no entrando los de ndole penitenciario). Los dadores de trabajo son responsables del pago del salario fijado por las comisiones respectivas (constituida a requerimiento de una asociacin patronal, obrera o de oficio e integrada por igual nmero de representantes obre-

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ros y patronales, presididos por una persona ajena a las organizaciones profesionales designada por la autoridad de aplicacin); de los accidentes de trabajo y de las condiciones en que ste se realiza (excepto cuando se ejecuta el trabajo o cuando el accidente ocurra en el domicilio privado del obrero) y de la no reduccin, suspensin o supresin arbitraria o injustificada del trabajo. Para poder dar trabajo a domicilio es menester contar con la autorizacin previa de la autoridad de aplicacin debiendo llevar un libro rubricado por la misma en el que se debe hacer constar el nombre, apellido y domicilio de los obreros, la cantidad y calidad del trabajo encargado, las tarifas y salarios practicables, el nmero, marca o rtulo del trabajo (pues todo artculo que se entrega para ser elaborado en domicilio debe llevar un rtulo o una marca individualizadora) y los motivos o causas de la reduccin o suspensin del trabajo. Los obreros, a su vez, deben estar munidos de una libreta otorgada gratuitamente por la autoridad de aplicacin en la que se harn las mismas anotaciones. Los locales donde se realice el trabajo a domicilio deben reunir las condiciones de higiene y seguridad que determine la autoridad competente. Cuando se trate de talleres que no se encuentran en condiciones de higiene y seguridad podrn ser clausurados por la autoridad de aplicacin. Cuando el trabajo se realice en la vivienda del obrero sta no podr ser clausurada, ni el mismo privado de su trabajo, salvo el caso de enfermedades infectocontagiosas. La autoridad de aplicacin est facultada para determinar las industrias en que por razones de salud o de moral el trabajo a domicilio est prohibido y la de determinar las industrias o ramas de industria en que la ley es de aplicacin. La ley contiene disposiciones referentes a las comisiones de salarios a las que dota de la facultad de determinar las tarifas, el salario mnimo del obrero y las comisiones de los intermediarios y talleristas y la inspeccin de los locales y examen de libros para verificar las condiciones en que el trabajo se lleva y la forma y puntualidad en que se efectan los pagos y sobre comisiones de conciliacin y arbitraje obligatorio que estn modificadas a nuestro juicio luego de la sancin de

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la ley 14786. Los infractores estn penados con multas y an con prisin. LA LUCHA ENTRE EL CAPITAL Y EL TRABAJO El trabajo se ha presentado en los ltimos aos como adversario del capital. Un sentido clasista ha separado esos dos elementos, igualmente nobles y dignos, de la produccin. Justo es reconocer, sin embargo, que el trabajador se vio obligado a ello, porque el capital lo tena sometido a un sistema inicuo de explotacin, tanto en lo referente al horario de trabajo, como a su retribucin y las condiciones en que se desarrollaba. Gran parte de las leyes obreras sociales dictadas en nuestro pas han obedecido al justo clamor obrero. En los conflictos obreros el arma usada por stos con ms eficacia ha sido la huelga, a la que a veces, los patrones han respondido con el lock-out o huelga al revs. El movimiento obrero naci en nuestro pas alrededor del ao 1890. Desde entonces tom un carcter gremial, al unirse los trabajadores en distintas asociaciones de resistencia. La primera fu la Federacin Obrera de la Repblica Argentina, actualmente extinguida; despus la Unin General de Trabajadores, la Federacin Obrera Regional Argentina, y la Unin Sindical Argentina y ahora la Confederacin General del Trabajo. Los obreros de la industria ferrocarrilera estn agremiados en dos poderosas asociaciones. La mayora de los gremios, a su vez, estn organizados en sindicatos con personera reconocida por el Estado, en ejercicio de la facultad potestativa que le acuerda la ley 14455.

CONFLICTOS COLECTIVOS LABORALES El 2 de enero de 1959 se promulg la ley 14786 que instituye un procedimiento de conciliacin y arbitraje voluntario en los conflictos colectivos laborales de intereses y eventualmente de derecho, a cargo del Ministerio de Trabajo y Segu-

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ridad Social. El procedimiento, en lneas generales, difiere a la voluntad de las partes, como dice el mensaje del Poder Ejecutivo, la realizacin de los actos o acuerdos conducentes a la solucin de los conflictos colectivos, respetando estrictamente el derecho que a las mismas asiste de defender sus intereses profesionales v adoptar medidas de accin directa. Establece una instancia conciliatoria previa que frustrada en su finalidad desemboca en una invitacin de la autoridad administrativa, para someter el diferendo al arbitraje. ste puede ser aceptado o no. En la primer hiptesis el laudo que recaiga es obligatorio para las partes y tambin para todos los empleadores y trabajadores de la actividad sean o no afiliados a la asociacin de empleadores y trabajadores que originaron el conflicto. En la segunda hiptesis y siempre que haya transcurrido el plazo que la ley otorga a la autoridad competente para tomar conocimiento del diferendo y agotar la gestin conciliatoria, las partes podrn recurrir a las medidas de accin directa que consideren convenientes. La instancia de conciliacin y arbitraje es obligatoria, como es obligatorio esperar el transcurso del plazo indicado en el prrafo precedente que es de quince das ampliables en cinco ms. La observancia de este procedimiento es lo que hace que un movimiento de fuerza sea legal o ilegal. Cuando el Ministerio declara ilegal una huelga, por ejemplo, no quiere decir que la pretensin de los huelguistas sea legtima o justificada, sino simplemente que se han llevado a cabo todos los recaudos exigidos por la ley N? 14786, sin haberse logrado un acuerdo. Si alguna de las partes realiza actos de fuerza antes de que est legitimada para hacerlo, el Ministerio podr intimar el cese inmediato de la medida adoptada. En el supuesto de que la medida adoptada por el empleador consistiera en el cierre del establecimiento, en la suspensin o rescisin de uno o ms contratos de trabajo, o en cambios en las condiciones de trabajo, el incumplimiento de la aludida intimacin, dar a los trabajadores, en su caso, el derecho a percibir la remuneracin que les habra correspondido si la medida no se hubiere adoptado. Ello sin perjuicio de hacer pasible al empleador de una multa de mil

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a diez mil pesos por cada trabajador afectado. La huelga o la disminucin voluntaria y premeditada de la produccin por debajo de los lmites normales, traer aparejado para los trabajadores la prdida del derecho a percibir las remuneraciones correspondientes al perodo de cesacin o reduccin del trabajo si no cesaren despus de la intimacin de la autoridad de aplicacin.

LA LIBERTAD DE ASOCIACIN El derecho de asociacin de los asalariados no ha sido reconocido siempre, y ha pasado por vicisitudes de la ms variada naturaleza. Permitidas las asociaciones gremiales por algunos emperadores romanos, prohibidas por otros, fomentadas o perseguidas; llegamos a la Edad Media en que la asociacin obrera fu obligatoria y rigurosamente reglamentada. A partir del siglo xv la intervencin de los monarcas fu suavizando paulatinamente el rigor de la obligatoriedad de la asociacin, hasta que por fin la Revolucin Francesa en 1791 promulg la famosa ley Chapelier que en nombre de la libertad individual aboli el rgimen medioeval de las corporaciones, y prohibi toda suerte de asociacin. Por va general, el odio suscitado por los principios de la revolucin francesa a todo lo que llevara el sello contrario al individualismo que ella proclam, se extendi prontamente por Europa. El derecho de asociacin estuvo, pues, prohibido hasta el ltimo cuarto del siglo xrx, debiendo exceptuarse empero a Inglaterra donde el derecho de asociarse con fines tiles se reconoci en 1824. En el resto de Europa la libertad de asociacin se reconoci en 1878 en Italia, en 1884 en Francia, en el mismo ao en Blgica, etctera. En nuestro pas el rgimen liberal en materia de asociacin naci casi contemporneamente con la Revolucin de Mayo y se consolid definitivamente con los principios incorporados a la Constitucin Nacional de 1853. El derecho de asociacin est reconocido entre nosotros por la Constitucin Nacional, por lo que est permitida cual-

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quier organizacin obrera que persiga fines tiles y lcitos. Pero las disposiciones comunes sobre asociacin y personera jurdica contenidas en la Constitucin y el Cdigo Civil son insuficientes para solucionar el problema que plantea la existencia de numerosas asociaciones obreras en que fcilmente se confunden, con frecuencia, los fines profesionales con los fines polticos y sociales. No han faltado en ese sentido las iniciativas parlamentarias, presentndose desde el ao 1904 ms de quince proyectos sin llegarse a nada prctico, hasta que se dict el decreto 23852 primero y despus el decreto 9270/56 y la ley 14455 que reglamenta minuciosamente el punto. La ley establece el derecho de libre asociacin; las condiciones esenciales que los sindicatos deben reunir para ser reconocidos como representantes del gremio; los requisitos que deben tener Jos estatutos sociales; la forma como sern administrados y los derechos y obligaciones de los afiliados; la constitucin del patrimonio, y por fin, la creacin de un Consejo Nacional de Relaciones Profesionales, formado por representantes de los obreros, de los patrones y del Estado, que tiene a su cargo mediante un procedimiento especial, el juzgamiento de los hechos o actos que se denuncian como prcticas desleales y contrarias a la tica de las relaciones entre empleados y empleadores. La ley 14455, que es de aplicacin nacional, deja sin campo de aplicacin la ley de la provincia de Buenos Aires N? 4548 que ya de antes haba reglamentado las asociaciones gremiales en su territorio.

AUTORIDADES DE APLICACIN Al principio de los conflictos entre el capital y el trabajo, el Estado se limit a tomar simples medidas policiales de seguridad; luego medi ya en forma directa creando oiganismos especializados, tales como los Departamentos del Trabajo; y, por fin, en algunos pases, impuso su autoridad, lisa y llanamente, sometiendo los conflictos a tribunales especiales. Los Departamentos u Oficinas del Trabajo se han ori-

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ginado en los pases de fuerte industrialismo. El primero que se conoce naci en Inglaterra en el ao 1866 como consecuencia de la gravedad de los conflictos que la numerosa poblacin obrera suscitaba en sus relaciones con la clase patronal. De all pas la institucin a los Estados Unidos de Norte Amrica, donde en Massachusetts se fund en el ao 1876 una oficina con el propsito de "recoger y elaborar datos estadsticos sobre todos los ramos del trabajo, y especialmente sobre las condiciones econmicas, industriales, sociales, intelectuales e higinicas de las clases obreras y el desarrollo de la industria". Pronto los Departamentos del Trabajo se extendieron por todas las naciones civilizadas correspondiendo a la Repblica Argentina el honor de haber sido la primera nacin sudamericana que los implant, en el ao 1907. El Departamento Nacional del Trabajo, nuevo nombre de la institucin anloga del ao 1907, fu creado por la ley N"? 8999 en 1912. Sus funciones eran: preparar la legislacin del trabajo, recogiendo, coordinando y publicando los datos relativos al mismo; y organizar la inspeccin y vigilancia de las disposiciones legales que dicte el Congreso sobre la materia. Se compona, al efecto, de tres divisiones principales denominadas de Legislacin, de Estadstica y de Inspeccin y Vigilancia, cuya accin slo se extiende a la Capital Federal y Territorios Nacionales, pues la materia (o sea lo que podramos denominar de una manera genrica como Polica del Trabajo) es propia de los Estados locales o provinciales. Cada una de las oficinas principales tena un jefe y a su vez^al frente del Departamento Nacional del Trabajo se encontraba un funcionario que llevaba el nombre de presidente. De entre las funciones ms importantes del Departamento corresponde destacar la que le acordaba la ley y su decreto reglamentario respecto de su mediacin en los conflictos entre el capital y el trabajo. En la provincia de Buenos Aires funcionaba desde el ao 1916 un organismo estatal, denominado tambin Departamento del Trabajo, que durante el ao 1937 recibi una ley orgnica, nmero 4548, que ampli notablemente sus facultades convirtindolo en un verdadero tribunal del trabajo.

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El Departamento Provincial del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires tena a su cargo: a) la preparacin de la legislacin obrera de la provincia; b) la prevencin de los conflictos obreros; c) la intervencin oficiosa en la liquidacin de los accidentes de trabajo y en las reclamaciones o contestaciones por cobro de salarios, indemnizaciones por despido o cumplimiento de contratos de trabajo; d) el registro, autorizacin y control del funcionamiento de las organizaciones obreras; e) la creacin de bolsas del trabajo, poniendo en contacto la oferta de brazos con la demanda; f) la asistencia jurdica gratuita; y g) la aplicacin de las penalidades por infraccin a las leyes obreras. La intervencin del Departamento en los conflictos colectivos del trabajo muestra el ejercicio ms acabado de los poderes de polica del trabajo de la provincia. En efecto, toda contienda entre patrones y obreros, de carcter colectivo, que no tenga solucin directa entre las partes, debe ser sometida obligatoriamente por los interesados o los funcionarios provinciales que hayan tenido conocimiento de l, a la instancia de conciliacin y arbitraje del Departamento. Si transcurridos treinta das a partir de la intervencin oficial del Departamento no se hubiere logrado una frmula que satisfaga a las partes en conflicto, o antes de dicho trmino si las circunstancias as lo aconsejasen, el Director del Departamento convocar a los interesados o sus representantes a efecto de que adopten un procedimiento arbitral voluntario que asegure la inmediata solucin del entredicho. Si las partes no se pusieran de acuerdo sobre dicho procedimiento en un trmino prudencial, quedarn sujetas al procedimiento arbitral obligatorio que se establece a continuacin, a cuyo efecto sern convocadas por el Director del Departamento del Trabajo para formalizar el compromiso y fijar los puntos a resolver. Formalizado este compromiso con las partes o parte que asistiere o por resolucin del Director del Departamento si ninguna aceptara el compromiso, se fijar un trmino de cinco das a efecto de que manifiesten verbalmente o por escrito y prueben lo que crean conveniente en apoyo de sus respecvas opiniones. La prueba se recibir dentro de los diez das

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siguientes, preferentemente en una o ms audiencias pblicas. Dentro de los diez das siguientes, odo el Consejo del Trabajo, el Director del Departamento proceder a laudar como arbitrador resolviendo los puntos en litigio. Contra ese laudo no se dar recurso alguno, cuando sus trminos coincidan sustancialmente con el dictamen del Consejo del Trabajo. En caso contrario no ser obligatorio para las partes sin la previa aprobacin del Poder Ejecutivo, a cuyo efecto se elevar a su consideracin de oficio o a peticin de parte. Las condiciones fijadas en el laudo en el convenio celebrado directamente, sern obligatorias durante un perodo no menor de seis meses, salvo que las partes fijen un trmino mayor. El laudo causa ejecutoria y el Departamento podr exigir el cumplimiento de las condiciones establecidas por sus propios medios. Las personas que dificultaran su cumplimiento, que perturbaran el normal desarrollo del procedimiento o precipitaran situaciones de hecho, incurrirn en una multa de veinte a cinco mil pesos o arresto de un da* hasta un ao. Transcurridos noventa das desde la iniciacin de la instancia sin que se hubiera dictado el correspondiente pronunciamiento, las partes pueden realizar los actos de defensa que vieren convenirles, con excepcin del paro y el cierre o de toda otra medida que interrumpa el trabajo cuando se trate de empresas de servicios pblicos indispensables. En los dems casos y antes del cumplimiento de ese trmino, queda prohibido a los obreros hacer efectivo el paro y a los patrones proceder al cierre o a cualquier otra medida que implique mantener en pie el conflicto. En resumen, la ley 4548 de la provincia de Buenos Aires sienta respecto de los conflictos obreros el principio fundamental del arbitraje obligatorio y el de la prohibicin de las huelgas cuando se trate de empresas de servicios pblicos indispensables. Respecto de los accidentes de trabajo la ley citada establece la intervencin del Departamento en todos los que se produzcan en el territorio de la provincia. Distingue la ley dos clases de intervenciones. La primera, que es una verdadera instancia judicial, procede cuando el patrn presuntivamente

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responsable no formule una reserva expresa sobre la obligacin de indemnizar, es decir, cuando la cuestin slo verse sobre el monto de la indemnizacin a abonar. La segunda procede en el caso en que el patrn no se considera obligado a indemnizar el accidente. En ambas hiptesis el procedimiento es el mismo con la nica diferencia de que la resolucin del Departamento es obligatoria, previa sustanciacin de un recurso judicial, en el primer caso, y no obligatoria en el segundo. La ley reglamenta minuciosamente el procedimiento a seguir ante el Departamento en el caso de accidente y asimismo el que debe seguirse ante la Justicia, en el caso de apelacin. Para este recurso el afectado tiene un plazo de tres das para su interposicin ante el mismo Departamento. El expediente pasa al Juez que corresponda, quien fallar dentro de los tres das, pudiendo las partes fundar la apelacin. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Como consecuencia de los acontecimientos polticos ocurridos en 1943, el Poder Ejecutivo cre por decreto N 9 15074 la Secretara de Trabajo y Previsin (ratificado por la ley N? 12921), con el propsito de ejercer la direccin central y supervisora de toda la actividad estatal en favor del mejoramiento material y moral de la clase trabajadora, buscando su pronta y efectiva elevacin del nivel de vida. La Secretara de Trabajo y Previsin, que tanta importancia adquiri en la esfera social, econmica y poltica del pas, dependa directamente de la Presidencia de la Repblica, y a la misma quedaron incorporados todos los organismos, nacionales y provinciales, que tenan relacin con el derecho obrero o laboral, amn de las instituciones nacionales de previsin social, como son, secciones de Higiene Industrial y Social y de Leyes de Previsin de la Direccin Nacional de Salud Pblica y Asistencia Social, de Accidentes de la Caja Nacional de Pensiones y Jubilaciones Civiles, Comisin Nacional de Casas Baratas, Cmara de Alquileres, Direccin de Inmigracin, Tribunal Bancario, etc.

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Los Departamentos provinciales del Trabajo pasaron a ser meras Delegaciones Regionales de la Secretara, es decir, se convirtieron en organismos nacionales, si bien al mismo tiempo que aplicaron las disposiciones dictadas por la Nacin, continuaron aplicando las leyes y reglamentaciones provinciales existentes. De esta manera en el territorio de las provincias hubo una dualidad de regmenes legales que perdur hasta que despus de la revolucin de 1955 las provincias retomaron la correspondiente facultad y dieron nueva vida a sus departamentos de trabajo. La Secretara de Trabajo y Previsin, por sucesivas disposiciones legales, adquiri una extraordinaria importancia en la vida nacional y fu dotada de poderes o facultades que la convirtieron en autoridad mxima en materia de derecho obrero, llegando a ser un poder colegislador capaz de dictar disposiciones de carcter obligatorio para todo el pas. La Secretara fu elevada a rango ministerial por la ley orgnica de los ministerios nacionales. Las atribuciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social han sido estudiadas en el captulo respectivo. Tribunales del Trabajo Otra consecuencia de los sucesos polticos mencionados, fu la creacin de tribunales especiales para entender en los conflictos nacidos como consecuencia del contrato de trabajo y todo lo relativo a las cuestiones patrimoniales derivadas del mismo. Primero en la Capital Federal y luego en las provincias, se organizaron los Tribunales del Trabajo, unipersonales o colegiados, de nica o varias instancias, a los que se atribuy una jurisdiccin exclusiva en esa clase de juicios, aun de aquellos en que otras disposiciones legales determinaban distinta jurisdiccin.

CAPITULO VI Legislacin fiscal: Definicin y contenido. Gastos del Estado. Formacin del tesoro nacional. Rgimen tributario: a) impuestos; b) contribuciones especiales; c) tasas. Somero examen de las leyes sobre impuestos; a) a los rditos; b) a las ventas; c) internos; d) territoriales; e) inmobiliarios; f) patentes, etc. Modos de pago. Ley de sellos.

I LEGISLACIN FISCAL La legislacin fiscal es una parte del derecho constitucional que tiende a separarse y constituirse en entidad autnoma. Si no puede discutirse que desde el punto de vista de la formacin del tesoro nacional la legislacin fiscal sea un mero captulo del derecho constitucional, puesto que todo tributo ha de encontrar en la Constitucin su origen y fundamento, no puede negarse tampoco que las disposiciones legales referentes a las modalidades de la percepcin, inversin y fiscalizacin de las rentas formen una materia propia, slo vinculada a la Constitucin en cuanto a la correspondencia con la misma, es decir, "en cuanto a su constitucionalidad". El frondoso cuerpo de reglas emanadas del Congreso y del Poder Ejecutivo en uso de sus facultades reglamentarias reglada y autnoma o propia, tendientes a llevar a la prctica lo establecido al respecto de manera general en la Constitucin, constituye lo que designamos con el nombre de legislacin fiscal.

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Esta materia comprende el rgimen tributario, constituido por las diversas leyes impositivas, lo concerniente al presupuesto nacional, el sistema de contabilidad, los modos de pago de los gastos pblicos, etc., puntos todos relativos a la recaudacin, inversin y control de las rentas nacionales. A su vez la legislacin fiscal que ha terminado su etapa formativa, si bien todava no ha sido estudiada sistemticamente, comprende algunas subdivisiones. Una de ellas es la legislacin impositiva propiamente dicha, es decir, la que se ocupa pura y exclusivamente del rgimen de los impuestos, modalidades de su pago y sistemas de control. La legislacin impositiva es la que generalmente se designa con el nombre de legislacin fiscal, dando a estas palabras la acepcin restringida y limitada que se deriva de asimilar al fisco con el impuesto. El estudio de las reglas de fondo y forma referentes a las penalidades que se aplican a los infractores a las leyes de tributos, constituye otra rama de la legislacin o derecho penal fiscal. La palabra fisco proviene de la latina "fiscus", que designaba entre los romanos la cesta de mimbre en que stos acostumbraban a guardar el dinero. Posteriormente el "fiscus" pas a significar el tesoro del prncipe, en oposicin a la palabra "erarium", que designaba el tesoro pblico, pero despus ambos conceptos se unificaron bajo la primera denominacin, y por fin la palabra fisco acab por designar nicamente el erario del Estado, el tesoro pblico o la hacienda. Podemos definir la legislacin fiscal como el conjunto de normas jurdicas (leyes) que regulan la formacin del tesoro pblico (percepcin), los gastos del Estado (inversin) y los correspondientes contralores. LOS SUPUESTOS DEL DERECHO TRIBUTARIO O IMPOSITIVO La relacin jurdica entre el Estado o administrador y los contribuyentes o administrados se desenvuelve sobre la base de ciertos principios fundamentales, que forman parte del que po-, dramos llamar derecho impositivo, pero que traemos aqu a -

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colacin porque sobre ellos descansa todo el sistema penal establecido por las leyes de impuestos. Estos supuestos fundamentales se refieren a los derechos y obligaciones de cada una de las partes que intervienen en aquella relacin, el Estado por un lado, o sujeto activo, en quien descansa el derecho, en sentido subjetivo, y el contribuyente por el otro, o sujeto pasivo, en quien reside la obligacin. Como en realidad la obligacin del contribuyente forma el derecho del fisco (de exigir el cumplimiento de aqulla) nos limitaremos al anlisis de los deberes del sujeto pasivo. Todas las obligaciones de ste pueden corresponder a una u otra de estas clasificaciones: a) deber de pagar; b) deber de manifestar; c) deber de registrar; d) deber de tolerar, y e ) deber de abstenerse. Desde otro punto de vista existe tambin el deber de defenderse. Deber de pagar El pago del impuesto es la obligacin principal del contribuyente. Es de carcter patrimonial y nace ex-lege. La liquidacin, o sea la decisin acerca del monto de lo que debe pagarse, es atribucin del fisco, quien la lleva a cabo mediante el acto administrativo correspondiente. El contribuyente debe aceptarla, con protesta si la cree inexacta o injusta, proceder ,a su pago y slo entonces estar habilitado para intentar el ejercicio de las acciones que contra aquella liquidacin hubiere lugar. El pago debe efectuarse a "su debido tiempo" y no efectundose as se deber con el inters punitorio que corresponda "sin necesidad de interpelacin y aunque la deuda no haya sido reconocida por escrito". Contra la liquidacin administrativa no existe recurso inmediato, no puede ser apelada para ante los tribunales de justicia. El principio de "solve et repete" se aplica en toda su extensin. Despus de haber efectuado el pago del impuesto, con la debida protesta, el contribuyente estar en condiciones de accionar judicialmente contra el acto administrativo de la liquidacin. Su oposicin podr versar sobre: a) que el impuesto ha sido mal calculado; b) que

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no existe materia imponible o que existe en menor cantidad que la liquidada. Estas alegaciones slo podrn ser deducidas mediante la accin ordinaria de repeticin, cuyo trmite no est reglado especialmente, salvo en lo que respecta a la manera de notificarse la demanda (leyes 3952 y 11634), por lo que son de aplicacin los principios establecidos por la ley comn de procedimientos civiles l. El deber de pagar constituye, como hemos dicho, la obligacin principal del contribuyente. Si no la cumple incurre en inters penal y adems se har pasible del correspondiente juicio de apremio. Las consecuencias de la falta de pago en el tiempo oportuno tienen una sancin de mero carcter patrimonial, muy parecida a la misma sancin establecida por el Cdigo Civil para el caso de incumplimiento de las obligaciones contractuales o legales. Existe otra forma de la violacin del deber de pagar. Ella se presenta cuando el contribuyente, bien mediante la pasividad, bien mediante la accin, decide no pagar el impuesto. Esta otra manera se diferencia de la anterior por un elemento psicolgico que en aqulla no aparece: la intencin. El contribuyente ha decidido en su fuero interno no cumplir con el deber de pagar, y para ello, adopta las medidas necesarias que pueden consistir hasta en la mera pasividad, en cuyo caso no habr diferencia aparente entre ambas clases de violaciones. La intencin de no pagar no puede ser sino fraudulenta: la existencia de la deuda, llammosla as, es cierta, y lograr eludirla implicar el uso de alguna maniobra idnea. Si el objetivo perseguido por el contribuyente se logra, o sea, si ste consigue efectuar la operacin gravada sin el pago del correspondiente impuesto, habr violado la obligacin de pagar y cometido el delito denominado evasin del impuesto. Deber de manifestar La base para el cobro de los impuestos internos ser la declaracin jurada del fabricante o importador, dice el artculo 4 del texto ordenado de la ley de impuestos internos.
En materia de impuesto a los rditos, debe iniciarse un reclamo previo ante la Direccin (art. 74, ley 11683).
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Esta disposicin no es slo la expresin de una modalidad de una ley respecto de la forma como deben pagarse los impuestos, sino en realidad la traduccin de un principio general del derecho financiero incorporado a distintas leyes impositivas argentinas (Impuesto a los Rditos, Impuestos aduaneros, etc.). El principio consiste en que sea el propio contribuyente quien d noticia al fisco de cunto debe pagar, de cundo debe hacerlo, de que est realizando una operacin imponible, etc., y va an mucho ms all, pues tambin debe hacerlo cuando se apresta a producir un acto industrial del que va a resultar un producto imponible, etc Esta obligacin del contribuyente es legal o reglamentaria, segn que sea la ley o el reglamento dictado por el Poder Ejecutivo, el que la imponga. La violacin de este deber constituye una defraudacin o infraccin, segn los casos. Deber de registrar El comerciante o industrial de artculos o productos imponibles obra libremente en el ejercicio de su profesin. No existe a su lado un polica fiscal que controle el cumplimiento de las leyes de impuestos. As como el Estado, en el caso de la manifestacin, pasa, en principio, por las constancias que el contribuyente mismo quiera efectuar, en el presente le ha dejado en entera libertad para ealizar el acto comercial o industrial, pero le ha impuesto la obligacin de ir registrando en libros especiales aquellas operaciones o actos o sus distintas etapas, como tambin de registrar en el producto mismo ciertos datos, caractersticas y condiciones. Esta ltima disposicin tiene tan en cuenta los derechos del control fiscal como los del adquirente o consumidor del artculo. El deber de registrar tiene como razn la de compensar *en parte la libertad y falta de vigilancia inmediata con que el contribuyente practica su operacin industrial o su acto de comercio. Desprovisto el Estado de una forma directa de control, exige al contribuyente que vaya dejando constancia escrita de sus actos, de tal modo que, llegado el caso pueda servir como prueba. Salvo el propsito perseguido por la ley

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que es el de preconstituir una prueba, el deber de registrar no es sino una especie del de manifestar. La obligacin de registrar, al igual que la anterior, est impuesta por la ley o el reglamento, y su violacin constituye una defraudacin o una infraccin, segn la mira que haya tenido el agente. Deber de tolerar Hasta este momento el contribuyente ha obrado lejos del control inmediato del fisco, y el Estado inclusive ha pasado por lo que aqul le haya querido hacer conocer. Pero el Estado puede asumir en cualquier momento el ejercicio de sus poderes de fiscalizacin y vigilancia, cambiando su posicin pasiva y expectante, por una actitud activa e investigadora. El contribuyente est obligado a tolerar, a soportar esa pesquisa como contrapartida de la confianza y fe que el Estado le dispens. Si dificulta o impide o desorienta el ejercicio de ese derecho de inspeccin, se hace pasible de las penas correspondientes. Deber de abstenerse Con el objeto de rodear la percepcin fiscal del mximo de garanta, el Estado mediante la ley o el reglamento, ha establecido determinadas prohibiciones. Son obligaciones de no hacer. En ciertas clases de comercios o de industrias la fiscalizacin se hara casi imposible o dificultosa en extremo si se permitieran actos o procedimientos ambiguos y complicados. Por ejemplo, si el manufacturero de tabacos pudiera vender al detalle, lo que est prohibido, sera muy probable la evasin del tributo. En casos como ste la ley ha prohibido, lisa y llanamente, la produccin del acto, impidiendo prcticamente que el delito se realice. La violacin de cualesquiera de los deberes citados constituye un acto punible castigado por la ley, pero como la calificacin que le corresponde a cada caso en particular es distinta segn las caractersticas con que se presente, su estudio debe hacerse en especial.

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Deber de defenderse La defensa del individuo, es decir, la accin de mantener y conservar los propios derechos contra la imposicin o el dictamen ajenos, es un hecho general propio de la naturaleza humana. Hablar as de una obligacin de defenderse parece una redundancia y aun una puerilidad. Ante el ataque a nuestro patrimonio moral, jurdico o material la posicin que se adopta instintivamente es la de la defensa. Pero en la vida jurdica no siempre el hombre se determina a sostener sus derechos. Puede aceptar el requerimiento injusto y allanarse a l, recibir con sometimiento la lesin, porque mientras no se trate de alguna disposicin, cosa o hecho de orden pblico, los derechos son renunciables. La consecuencia de esa aceptacin de la pretensin injusta no influye sin embargo sobre la legitimidad o ilegitimidad de sta. Si Ticius reclama de Cayus la entrega de una cosa que no tiene derecho a pedir y Cayus la entrega, bien allanndose a un requerimiento hecho con intervencin de la justicia, bien aceptando una exigencia privada, la situacin jurdica o legal no ha variado en lo ms mnimo, pues la legitimidad de las pretensiones de Ticius no dependa de la aceptacin de Cayus sino de su correspondencia con la ley. Una cosa es legtima si su proporcin y relacin con la ley es la debida, independientemente de la transaccin o condescendencia que pueda efectuar o tener respectivamente el titular del derecho. As sucede en el campo del derecho privado en el que, por lo tanto, no nos es dable hablar de una obligacin de defenderse por lo menos en la esfera del derecho positivo. En el derecho tributario los trminos en que se plantea el problema son distintos. En efecto, si el contribuyente no alega sus derechos o no aboga por ellos a su debido tiempo la resolucin de la administracin toma caracteres de legitimidad; la pretensin del fisco podr ser injusta, pero la inaccin de aqul la convierte en legal l Tomemos, por ejemplo,
1

El derecho que pudiera corresponderle queda enervado, "per-

chudo".

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el caso de la resolucin administrativa que impone una multa. Esta decisin del fisco, que no es una sentencia, sino una mera pretensin, se hace exigible y ejecutoriable si el afectado por ella no produce en tiempo legal los actos de defensa que hagan a su derecho. Se dir que aun en este caso no existe una obligacin de defenderse asimilndolo al consentimiento de las sentencias judiciales. Sin embargo, existe a nuestro juicio una diferencia marcada entre ambas hiptesis. En el caso de consentimiento de las sentencias judiciales lo que queda firme por la inaccin del afectado por ella es una resolucin dictada por el magistrado, es decir, de la justicia o poder jurisdiccional del Estado creado por la carta constitutiva. En cambio, en el supuesto de nuestro ejemplo no queda firme una sentencia sino que se haoe exigible una mera pretensin. De ah que en nuestra materia ya no resulte una puerilidad y una redundancia hablar de un deber de defenderse. Gravita en ella un postulado o supuesto previo: el de que la voluntad del fisco se convierte en ley si la persona sujeto de la pretensin del Estado no ejerce sus deberes o se defiende por las correspondientes vas en tiempo legal. Ese apercibimiento implcitamente contenido en las resoluciones administrativas, impone, pues, una actitud del contribuyente, que es la de defenderse. Puede inducir a error el nombre que hemos dado a esta actitud, deber de defenderse, porque en efecto, no es de la misma naturaleza ni, en caso de incumplimiento, es de las mismas consecuencias que los otros deberes a que nos referimos en el captulo. stos se refieren al cumplimiento de rdenes o mandatos legales, hacer tal cosa, no hacerla o hacerla de determinada manera, es decir, a actos u omisiones a cuyo cumplimiento se est obligado por la ley; mientras que el deber de defenderse no est impuesto por ningn texto legal. El afectado por la resolucin administrativa puede ofrecerse a cumplirla, sin que tenga la obligacin de hacerlo o de no hacerlo. Las consecuencias son tambin de naturaleza distinta. Si alguien viola el deber de tolerar o no cumple la obligacin de registrar, por ejemplo, configura por esa violacin un de-

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lito fiscal; en cambio, si omite defenderse no comete ningn hecho ilcito; la nica consecuencia que de ello le sobrevendra es la de tener que sostener el peso de una disminucin patrimonial o cumplir con alguna obligacin. Si le hemos dado ese nombre e incluido en este captulo, es porque en l hemos querido comprender todos los cumplimientos legales del contribuyente que no quiera cometer ningn acto ilcito ni sufrir ninguna lesin en su patrimonio. Lo primero se conseguir por la observancia de la ley que manda hacer alguna cosa o abstenerse de hacerla; lo segundo mediante el ejercicio de las vas acordadas por las leyes. El incumplimiento del deber de defenderse, o mejor dicho, las consecuencias desfavorables de la omisin de ese deber, se manifiestan principalmente en dos casos que hacen relacin con la resolucin administrativa y son: a) la protesta previa, respecto del pago del impuesto; y b ) la ocurrencia a los tribunales competentes, respecto de la sancin. La resolucin administrativa que liquide, fije o determine el pago de un impuesto no tiene recurso jurisdiccional alguno. El contribuyente no tiene ms remedio que cumplirla. Si considera injusta la resolucin puede iniciar accin ordinaria de repeticin, previo pago del impuesto liquidado hecho bajo protesta. La protesta es la defensa a que en el caso nos referimos. Si la omite, la accin de repeticin no podr prosperar, salvo el caso de error o de la falta de causa, quedando firme, por esa sola circunstancia, la resolucin administrativa. Cuando la resolucin del administrador impone una multa, el afectado debe ocurrir por la va contenciosa ante el juez federal o letrado respectivo, porque si omite hacerlo la resolucin quedar consentida. En ambos casos el no ejercicio de los actos de defensa, da patente de legalidad a las resoluciones fiscales.

GASTOS DEL ESTADO El cumplimiento de las funciones del Estado ocasiona gastos. Si en alguna poca anterior el Estado exigi la prestacin gratuita de servicios personales, el desarrollo del in-

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dividualismo y del concepto de la dignidad humana, ha hecho que el Estado pague todo servicio que se le preste. De acuerdo con el art. 67, inc. 7?, de la Constitucin Nacional, corresponde al Congreso fijar el presupuesto de gastos de la Administracin Nacional, es decir, la atribucin de autorizar los gastos que podrn efectuarse durante el ejercicio financiero. A su vez, en la esfera provincial, son las Legislaturas las que fijan el presupuesto anual de gastos, y en la municipal, la rama deliberativa. Corresponde a la economa poltica el estudio y clasificacin de los gastos, pero a ttulo de simple informacin podemos decir que ellos pueden dividirse desde distintos puntos de vista en: a) necesarios, tiles, superfluos; b ) ordinarios y extraordinarios; c) precisos e imprecisos; d) de constitucin, de seguridad, de fomento, etctera.

FORMACIN DEL TESORO NACIONAL El erario pblico se forma con el aporte de los individuos que componen la Nacin. Este aporte les est impuesto por la Constitucin Nacional, y por algunas leyes especiales dictadas desarrollando los principios dispuestos por aqulla. La base del sistema impositivo argentino est dada por el artculo cuarto de la Constitucin, el que enuncia los rubros que componen el tesoro nacional, de la siguiente manera: a) derechos de importacin y exportacin; b) venta y locacin de bienes de propiedad de la Nacin; c) la propia actividad econmica que realice y servicios que preste; d) contribuciones que imponga el Congreso; y e) emprstitos y operaciones de crdito. Los ingresos del tesoro nacional pueden, pues, ser clasificados en: a) impuestos; b ) contribuciones especiales; c) tasas; d) producto del dominio fiscal; y e ) recursos de crdito; siendo nicamente los tres primeros los que componen el rgimen impositivo materia de nuestro estudio.

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IMPUESTOS Defnese el impuesto como contribucin de todo habitante del Estado (en su sentido lato), debida obligatoriamente al mismo para la realizacin de sus fines. Se deduce de la misma que su caracterstica esencial es la obligatoriedad. Los impuestos que comprende nuestro rgimen, son: a) los derechos de importacin y exportacin, que sern estudiados ms adelante; y b ) los impuestos, propiamente dichos, designados como contribuciones por el mencionado texto constitucional. Estos ltimos forman la materia de nuestro estudio actual. En primer lugar, debemos hacer presente que la facultad de imponer contribuciones, es concurrente, es decir, corresponde tanto a la Nacin como a las Provincias (Gonzlez Caldern, Derecho Constitucional Argentino), cada una en su esfera. En segundo lugar, que los impuestos propiamente dichos, admiten una subdivisin en: a) contribuciones directas; y b) contribuciones indirectas. Contribuciones directas

Como, con toda sencillez, las ha definido Alberdi, son aquellas en que el Estado pide directamente al contribuyente una parte de su renta. Su constitucionalidad emana de lo dispuesto por el art. 67, inc. 2 o , que faculta al Congreso para imponer contribuciones por tiempo determinado en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Econmicamente considerado un impuesto es directo cuando su traslacin de un contribuyente a otro es imposible, como sucede, por ejemplo, con la contribucin territorial en el que la cuota impositiva que el propietario del inmueble debe pagar al fisco no es susceptible de traslacin alguna. La paga el propietario y ste no se resarce del pago en modo alguno. Administrativamente considerado un impuesto es directo cuando su percepcin por el Estado se efecta sobre la base de

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registros especiales en los que estn empadronados los contribuyentes. El concepto econmico y el concepto administrativo que dejamos sentados, nos indican que el impuesto directo es aquel que establece una relacin directa e inmediata entre el Estado y el contribuyente. Las contribuciones directas o impuestos directos se dividen a su vez en: a) reales; y b ) personales. Las primeras, reales, gravan la riqueza en s misma, sin tener en cuenta el dueo de ella. ste aparece en los padrones de la administracin por el simple hecho de ser el propietario del bien gravado. Son reales, por ejemplo, la contribucin territorial, las patentes comerciales, el capital en giro, etctera. Las segundas, personales, son las que gravan la renta o la riqueza de la persona, y su expresin ms acabada es el impuesto a la renta implantado entre nosotros en el ao 1933. Contribuciones indirectas

Segn la grfica expresin del autor de las Bases, son las que se exigen al contribuyente sobre ciertos consumos que hace con su renta, sin inquirir su nombre ni mencionar su persona. Stourm dice que "los impuestos indirectos son as llamados porque, en lugar de ser establecidos directa y nominativamente sobre las personas, ellos reposan, en general, sobre los objetos de consumo o sobre los servicios prestados, y no son, desde luego, sino indirectamente pagados por aquellos que quieren consumir las cosas o usar los servicios gravados con el impuesto". Considerados los impuestos indirectos econmicamente son aquellos que pueden ser objeto de traslacin de un contribuyente a otro. As, el impuesto a los perfumes es abonado al fisco por su fabricante pero su importe ste lo recupera al venderlos al comerciante y ste a su vez se resarce de l al venderlos al consumidor que es, en definitiva, el que realmente paga el impuesto. Administrativamente considerado el impuesto indirecto es aquel cuyo importe es percibido por el Estado sin empadro-

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namiento alguno, con desconocimiento de la persona que lo paga. El contribuyente obla el impuesto en el momento en que adquiere el producto o efecta el acto gravados. El importe de la contribucin indirecta va siempre incluido en el precio. Las contribuciones indirectas se dividen entre nosotros en: a) impuestos sobre los actos jurdicos; y b) impuestos al consumo. Los primeros, acerca de los cuales algunos autores niegan su carcter de tales considerndolos como tasas, son los fijados, por ejemplo, por la ley de sellos; los segundos son los establecidos por una nutrida legislacin especial que grava los consumos de cigarrillos, cigarros, tabacos, alcoholes, artculos de tocador, etctera. Contribuciones especiales

La contribucin especial, llamada tambin contribucin o tasa de mejoras, es la impuesta por el Estado como consecuencia del beneficio recibido por algn bien del contribuyente con motivo de una obra pblica realizada por la administracin. "La tasa de mejoras 1 recae correlativamente en actividades del Estado que aprovechan a la colectividad y que benefician directamente a la propiedad o riqueza de los particulares, valorizndola, como la construccin de caminos, canales, puentes, etc. Implican esas obras verdaderas mejoras para la riqueza privada, y de ah el nombre de tasas de mejoras las que retribuyen una actividad determinada del Estado. Tambin se las denomina contribucin de .mejoras, aplicando aquel vocablo, el que es extensivo a todos los aportes con que los particulares estn obligados a la formacin del tesoro pblico y en el caso dado el carcter obligatorio que estas tasas asumen una vez llenadas determinadas condiciones". La contribucin de mejoras no es ni un impuesto ni una tasa, pero participa de los caracteres de ambos. Es, as obligatoria como un impuesto, y resarctoria como una tasa. La contribucin de mejoras es un rengln financiero casi exclusivamente de resorte provincial.
1

Alejandro Ruzo: "Curso de Finanzas", pg. 34.

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Tasas
El impuesto deriva del poder poltico del Estado. Es fijado por l coercitivamente, y a cambio de su oblacin el contribuyente no percibe beneficio alguno en forma directa. La utilidad la recibe el contribuyente indirectamente, beneficindose con el mantenimiento del orden pblico y jurdico que el Estado asegura mediante su accin general y colectiva. Hay casos, en cambio, en que el Estado presta cierta clase de servicios que benefician directamente a personas determinadas. Tal sucede, por ejemplo, cuando un edificio es conectado a la red del servicio de obras sanitarias que el Estado tiene implantado. Ese servicio industrial que el Estado presta debe serle retribuido. El precio que paga quien lo recibe se denomina tasa. Tasa es, pues, la retribucin en dinero por los servicios del Estado que importan un beneficio personal del contribuyente. Wagner las agrupa en: a) tasas de administracin; b) tasas judiciales; y e ) tasas de seguridad. Las tasas de administracin son las que el Estado percibe como retribucin de los servicios de estado civil, de enseanza, de sanidad y portuarios. Las tasas judiciales son las percibidas por la administracin de justicia en todos sus rdenes. Las tasas de seguridad son las que gravan los servicios que el Estado presta para asegurar a los habitantes el tranquilo goce de sus bienes, como sucede, por ejemplo, con el servicio de Registro de la Propiedad que garante a sta, despus de su inscripcin, el respeto de terceros. Modos de pago de las tasas Segn la modalidad del servicio que retribuyen, el pago de las tasas se efecta de tres maneras: a) directamente; b) por estampillas; y e ) por apreciacin presuntiva. Se paga la tasa de modo directo cuando, como sucede en algunos servicios portuarios, el precio del servicio est fijado de antemano. La percepcin por estampillas fiscales se practi-

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ca en algunos servicios pblicos que por su modalidad particular permiten el uso de este sencillo y cmodo sistema. El ejemplo tpico es el servicio de correos. La estampilla que el remitente fija en la carta es el precio, la tasa, que el Estado cobra por hacerla llegar a su destino. Hay otros servicios en que el importe del precio que se debe pagar es de difcil fijacin. As sucede, por ejemplo, con el servicio de barrido y alumbrado. La propiedad se beneficia con el barrido y alumbrado de las calles, pero en cunto? De ah que sea necesario establecer una regla presuntiva para determinar ese quantum. En el caso que hemos puesto como ejemplo, el precio del servicio se fija teniendo en cuenta las medidas lineales del frente del edificio beneficiado. Se supone que a mayor dimensin mayor utilidad.

II SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO Dentro de las disposiciones constitucionales (arts. 4 y 67) se ha desarrollado en nuestro pas un doble sistema impositivo, el correspondiente a la Nacin y el que aplican las provincias, presentndose en ocasiones la anomala de que un bien est gravado dos veces. Por otra parte, los trminos empleados por la Constitucin han debido ser forzados con frecuencia para hacerle decir o extraer principios que los constituyentes, por el grado de sus conocimientos o por sus ideas al respecto no quisieron decir en modo alguno. La discusin ms importante a este respecto se ha establecido en punto a la constitucionalidad de los impuestos indirectos (que la mayor parte de los tratadistas consideran autorizados por el art. 4 de la C. N.) pues se sostiene por algunos, llamados "disidentes" por Ahumada, entre los cuales nos encontramos (vase mi libro Derecho Penal Fiscal-Rgimen de los Impuestos Internos, Baha Blanca 1943) que la Constitucin solamente ha dado a la Nacin la potestad de establecer contribuciones directas v esto por tiempo deter-

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minado y en circunstancias extraordinarias; bien que reconociendo que con ello los constituyentes la dotaron de muy escasos medios para llevar a cabo la gigantesca labor que se le encomend. Basan stos su tesis en que el art. 67 incisos 1 a 4 no hace ms que repetir lo expresado por el art. 4 y que, por lo tanto, cuando en ste dice "contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso Central" se est refiriendo a lo que dice aqul en el inc. 2 con las palabras "contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin". Deducen de ah, pues, que el poder impositivo de la Nacin slo comprende las contribuciones directas siendo las indirectas del resorte exclusivo de las provincias. Aparte de este razonamiento de orden hermenutico los disidentes dicen que el art. 4 no puede ser entendido como refirindose a los impuestos indirectos por la sencilla razn de que stos no son jams proporcionales "a la poblacin", como en cambio es exigencia del artculo. Los autores que sostienen la constitucionalidad de los impuestos indirectos y encuentran su fuente en el citado art. 4 dicen a este respecto que el artculo debe entenderse como diciendo "proporcionalmente a la riqueza de la poblacin" introduciendo un canon de valoracin que la Constitucin no contiene. El rgimen rentstico de la Nacin, pues, a estar a la doctrina y jurisprudencia imperante admite la imposicin indirecta o al consumo como generalmente se dice y la directa por tiempo determinado en circunstancias extraordinarias. La calificacin que a este respecto haga el parlamento no es revisible por los tribunales de justicia. De todas maneras, al da de hoy la legislacin impositiva argentina ha quedado perfectamente estabilizada. Los rozamientos que la misma pueda tener con la Constitucin han sido ignorados por la gran masa de los contribuyentes, y los tribunales superiores de justicia han tendido siempre a considerar la absoluta legalidad de nuestro sistema de impuestos. Por otra parte, el Congreso nacional en algunas leyes impositivas que podan dar lugar a conflictos jurisdiccionales, ha salvado los probables inconvenientes distribuyendo los impuestos que se recaudaren por ellas, entre los Estados provinciales, la Nacin y aun la Municipalidad de la Capital.

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Nuestro sistema impositivo es uno de los ms nutridos del mundo. Junto a los impuestos ms antiguos han aparecido los nuevos, sin que, empero, se dejara sin efecto a los primeros. Veamos a continuacin los principales impuestos nacionales, no sin que antes recordemos que siguiendo el smil del Estado general, las provincias han adoptado, en lo que nuestro rgimen federal de delegacin de poderes les permite, una frondosa legislacin impositiva. Impuestos a los Rditos Debido al grave estado financiero de la Repblica, el gobierno defacto surgido de la revolucin de 1930 introdujo por decreto ley una importante modificacin en nuestro rgimen impositivo adoptando como fuente de recursos un nuevo rengln denominado impuesto a los Rditos. Los gobiernos constitucionales posteriores continuaron recaudando dicho impuesto, que fu legalizado, por la ley 11586 primero y la ley 11682 despus, ambas del ao 1932. Varias leyes posteriores modificaron y ampliaron sus disposiciones. La ley grava todos los rditos (rentas, propiamente hablando) producidos hasta el 31 de diciembre de 1965. Esta limitacin en el tiempo se explica porque se ha debido tener en cuenta lo dispuesto por la Constitucin Nacional que al facultar al Congreso para imponer contribuciones directas exige que las mismas tengan una duracin temporaria, es decir, un tiempo determinado. Por esto, la ley llama al impuesto gravamen de emergencia nacional. Renta de fuente argentina. Renta neta Los rditos gravados son los derivados de fuente argentina, aunque sean a favor de argentinos o extranjeros, residentes o no en la Repblica, de existencia visible o jurdica y las sucesiones indivisas; debiendo entenderse como rdito al remanente neto, o sea, el sobrante de las entradas o beneficios sobre los gastos necesarios para obtener, mantener y conservar

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dicha renta, no computndose como tales los gastos personales del contribuyente y su familia. Exenciones Con objeto de no entorpecer el negociado de los ttulos del Estado excluidos por la ley de su emisin de todo impuesto, de fomentar la creacin de cooperativas y mutualidades, de no gravar el patrimonio de las sociedades de beneficencia pblica o de culto religioso, de fomentar el ahorro (Cajas de Ahorro) etctera, la ley excluye del pago del gravamen los rditos respectivos. Renta mnima no imponible Las personas de existencia visible domiciliadas en la Repblica no pagan el impuesto a los rditos si stos no alcanzan determinado monto; excepcin que se justifica por el deseo de no gravar patrimonios modestos (art. 20 ley 11682. T. O. 1959 mod. por ley 15273). El mnimo no imponible es de $ 24.000 para las personas de existencia visible; y de 8.000 ms para las que tengan cargas de familia. Adems, los contribuyentes de la cuarta categora, que obtengan rditos superiores a $ 24.000, tienen derecho a una deduccin adicional igual al excedente de dicha suma y hasta un mximo de $ 45.000. Deducciones por carga de familia Los gastos personales del contribuyente y de su familia lio se deducen de la renta bruta, pero la ley admite, para tenerlos en cuenta en alguna forma, que en un monto que ella presupone se deduzcan de sus rditos. Por cada miembro de familia o personas que estn a cargo del contribuyente segn las leyes civiles la renta no imponible aumenta en determinada cantidad. As, por el cnyuge y por los hijos que no

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tengan recursos propios superiores a $ 24.000 anuales y estn a cargo del contribuyente, la renta mnima no imponible aumenta en $ 8.000 anuales, por el primero, y en $ 4.500 anuales, por cada uno de los segundos. Lo mismo, tambin, que para padres, abuelos, suegros, etc. Adems si tiene ms de dos cargas de familia goza de una deduccin adicional extra de $ 1.200 por cada carga excedente. Tambin podr deducirse la cantidad de $ 6.000 en concepto de gastos por honorarios mdicos y odontolgicos, sin necesidad de probar la realidad del gasto. Categora de las rentas Segn la fuente de donde emanen, la ley divide las rentas en cuatro categoras. Sucintamente, la primera comprende las rentas provenientes de la locacin del suelo; la segunda, las que emanen de los capitales mobiliarios; la tercera, las que sean la consecuencia del ejercicio del comercio y de la industria; y la cuarta, las provenientes del trabajo personal en una relacin de dependencia o de una profesin u oficio por cuenta propia. Primera categora Se considera comprendida en la primera categora la renta del suelo, neta, proveniente de la locacin de campos y casas. Cuando el contribuyente habite en casa de su propiedad o ejerza su profesin o negocio en edificio que le pertenezca, se computar el valor locativo de dichos inmuebles determinndose en la ley la forma como se computa. La tasa bsica a aplicarse sobre los rditos de la primera categora es del nueve por ciento; pero los contribuyentes que no tengan domicilio en la Repblica, sean personas de existencia ideal o visible, pagarn el impuesto aumentado en un treinta por ciento. Este recargo tiende a evitar el ausentismo y a radicar en el pas las casas de negocio extranjeras.

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Segunda categora Constituyen la segunda categora los rditos provenientes de capitales mobiliarios (intereses, dividendos, rentas, primas, participaciones de capital, etc.) siempre que se trate de capitales colocados o utilizados en la Repblica y sus beneficiarios tengan su domicilio o residencia en sta. La tasa bsica a aplicarse sobre los rditos imponibles pertenecientes a esta categora es del nueve por ciento. El importe del impuesto debe ser retenido e ingresado al fisco por el que tenga a su cargo el pago del rdito, si ste es comerciante o entidad comercial o civil; o por el propio contribuyente cuando no se le haya retenido oportunamente. Tercera categora Los rditos de la tercera categora son los provenientes de la participacin en el comercio, industria, minera, explotacin agropecuaria, en razones sociales de comisionistas, conedores, despachantes de aduana y dems auxiliares del comercio, en asociaciones o sociedades civiles que tengan por fin la realizacin de algn lucro. La tasa bsica a aplicarse sobre los rditos imponibles que se acaban de enumerar es del nueve por ciento. La determinacin de la renta imponible se efectuar por los contribuyentes mediante declaraciones juradas, que deben ser presentadas en los plazos determinados por la Direccin General del Impuesto a los Rditos y en la forma fijada por las leyes y reglamentos. Cuarta categora La ltima categora corresponde al trabajo personal, desempeo de cargos pblicos, ejercicio de profesiones liberales y oficios, funciones de albacea, sndico, mandatario, e t c , y del ejecutado en relacin de independencia. Se comprenden tambin las jubilaciones, pensiones, retiros, etc.

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La tasa bsica es tambin del nueve por ciento sobre la parte imponible y su importe debe ser retenido e ingresado al fisco por quien paga la labor. Tasa adicional Cuando el conjunto de los rditos netos imponibles sobrepase la cantidad de diez mil pesos anuales las personas de existencia visible pagarn sobre el excedente una tasa adicional progresiva. Distribucin del impuesto ~

Lo recaudado en concepto de impuesto a los Rditos se distribuye entre la Nacin, la Municipalidad de la Capital Federal y las provincias, en proporciones variables que sucesivas leyes y decretos han establecido. rganos de ejecucin La ley 11683 ha creado para la percepcin, administracin y vigilancia del impuesto una oficina, dependiente de la Secretara de Hacienda pero perfectamente descentralizada en la mayora de sus aspectos, denominada Direccin General del impuesto a los Rditos 1. Est dirigida por un Director General designado por el Poder Ejecutivo, cuyas funciones son en va general las de impartir instrucciones que complementen o reglamenten la percepcin y el control de la aplicacin del impuesto, como asimismo las de interpretar la ley respectiva en los casos generales. La direccin inmediata de la aplicacin del impuesto est a cargo del Director General, y en su defecto o ausencia, del Subdirector General; que adems, en los casos expresamente previstos en la ley, acta como juez administrativo.
1 La ley 12927 cre la Direccin General Impositiva, que agrup la Direccin General de Impuestos a los Rditos y la Administracin General de Impuestos Internos y do otros impuestos.

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Principios generales de la ley Adems de los ya expuestos, existen en la ley de Impuestos a los Rditos y sus complementarias, como la 11683, algunos principios fundamentales de gran importancia. As uno de ellos establece que la percepcin del impuesto se efectuar sobre la base de las declaraciones juradas que el contribuyente debe presentar en la forma y plazos que determine la Direccin General; o sea, sienta el principio de que es el propio contribuyente el que debe aportar los datos necesarios para la fijacin del importe del impuesto. Otro establece el principio de la "retencin en la fuente", es decir, que la percepcin del impuesto se efectuar, siempre que ello sea posible, en la misma fuente donde el rdito se ha producido. Por fin, otro principio fundamental contenido en la ley es el de que en cualquier momento la Direccin General puede (ante la omisin de declaracin jurada o una declaracin que contenga datos considerados como inexactos o carencia de pruebas fehacientes de la verdad de los datos suministrados) estimar de oficio la renta imponible, sin perjuicio de la aplicacin de las penas que la misma ley establece. Impuesto a las ganancias eventuales Rige el decreto N*? 10655/56 con las modificaciones del decreto N ? 10947/59 y de la ley 15273 del ao 1960. El in> < puesto grava todos los beneficios obtenidos a partir del primero de enero de 1946 hasta el treinta y uno de diciembre de 1965 en concepto de gravamen de emergencia y comprende los obtenidos en la venta y permuta de bienes muebles e inmuebles, premios de lotera, juegos de azar y en general toda clase de enriquecimiento que no est expresamente exceptuado o alcanzado por la ley del Impuesto a los Rditos. En el caso de venta de bienes el beneficio se determina deduciendo del precio de venta el precio de compra, el importe de la mejoras efectuadas para conservar o aumentar su valor y el de los gastos necesarios. Estn exentos de este impuesto los beneficios

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obtenidos por las personas cuyas rentas estn expresamente exentas por la ley de impuesto a los rditos; las donaciones, herencias y legados sujetos al impuesto a la transmisin gratuita de bienes; las indemnizaciones que se reciban en forma de capital o de renta por causa de muerte o por indapacidad producida por accidente o enfermedad; los beneficios provenientes de derecho amparados por la ley de propiedad intelectual; los beneficios provenientes de la venta o cambio o permuta de ttulos, acciones, debentures y dems valores mobiliarios; los beneficios provenientes de la compra-venta, cambio o disposicin en el pas de divisas, las primas de emisin de acciones y los beneficios provenientes de la venta, cambio o permuta de bienes muebles adquiridos para uso personal del contribuyente y sus familiares, salvo que se tratare de obras de arte, automviles o inversiones de lujo vendidos durante el ao, por un valor superior en conjunto a $ 100.000. Los contribuyentes tendrn derecho a deducir en concepto de ganancia eventual no imponible la suma de $ 50.000 anuales, salvo ea los casos de transferencia de boletos de compra-venta. La ganancia imponible anual alcanzada por este impuesto est sujeta a la tasa del 5%.

Impuesto a las ventas La ley 12143, dictada en el ao 1934, estableci un impuesto, a partir del ao 1935, sobre el precio neto de las ventas de mercaderas, frutos y productos, realizadas en el territorio de la Nacin, en forma que gravite sobre una sola de las etapas de que es objeto la negociacin de cada mercadera '. El impuesto es abonado por los productores e industriales nacionales sobre la venta de las mercaderas de su produccin; por los importadores, sobre las ventas de mercaderas importadas por cuenta propia o de terceros; y por los exportadores, sobre las mercaderas que salen del pas por cuenta propia o
1 La ley fu modificada posteriormente por las leyes nmeros 13343 y 13478.

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de terceros. El artculo 11 de la ley exime del impuesto a las ventas a una gran cantidad de mercaderas y productos (ganados y carnes frescas, frutos del pas, lea, carbn, harina, semillas, pan, azcar, cerveza, sueros y vacunas, cal, arena, vino, diarios, peridicos, acciones, ttulos, billetes de lotera; y las ventas efectuadas a las cooperativas de consumo y de produccin reconocidas, por entidades de beneficencia y por pequeos productores y artesanos). <" El producto del impuesto se reparte entre la Nacin, las Provincias y la Municipalidad de la Capital Federal. Impuestos Internos

Hacia el ao 1890 el pas pasaba por una crisis financiera de suma gravedad y el gobierno se encontraba ante la posibilidad de tener que suspender los servicios por falta de fondos. En 1891, siendo presidente Pellegrini, su ministro de hacienda, el doctor Vicente F. Lpez, proyect y envi al Congreso para su sancin la primera ley de impuestos internos que fu votada bajo la presin de las circunstancias. No obstante el retorno a la normalidad financiera los impuestos internos no fueron suprimidos, y desde entonces figuraron en todos los presupuestos nacionales. La ley lenomina "internos" a los impuestos que crea queriendo indicar que es el consumo efectuado en el interior del pas el acto gravado. El nombre correcto de la ley es, pues, de impuestos al consumo. La ciencia de las finanzas ha designado as a los que el contribuyente paga sobre los consumos o usos que haga con su riqueza, presumiendo que aqullos guardan una relacin directa e inmediata con sta, que es lo que en definitiva la ley pretende gravar. El Estado considera el gasto (consumo) del contribuyente como una exteriorizacin de su riqueza y lo toma, por lo tanto, como base de su capacidad contributiva. El origen de los impuestos al consumo debe verse en la "sisa", que era un impuesto que se cobraba sobre los gneros comestibles menguando las medidas. La sisa no tena otro pro-

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psito que el fiscal, buscaba el enriquecimiento del Estado. Los impuestos internos aunque establecidos en nuestro pas con la misma intencin, para salvar un difcil momento financiero, persiguen tericamente otras finalidades, entre ellas, la sanitaria, y adems, buscan la disminucin del consumo de productos nocivos para la salud encareciendo su precio. El origen histrico del impuesto pone de manifiesto que lo gravado con el impuesto es el acto del consumo del artculo. En la sisa la percepcin era efectuada al momento de la venta. ste era un modo primitivo e inseguro de recaudacin que fu dejado de lado sustituyndolo por un medio ms eficaz. Se adopt el procedimiento de cobrar el impuesto en el instante en que el producto sale de fbrica, de aduana o de depsito fiscal, para ser introducido al mercado o a la circulacin comercial, haciendo actuar al fabricante o importador como agente de retencin. Es as que son stos los obligados en primer trmino al pago del impuesto, y por ello se denominan contribuyentes de derecho. Debido a la facilidad de traslacin de los impuestos internos el contribuyente de derecho no hace ms que adelantar al fisco el importe del impuesto, resarcindose de l inmediatamente. Incluye, en efecto, el impuesto en el precio de venta de los productos. En definitiva es el consumidor, o contribuyente de hecho, el que paga el impuesto. La ley 3764', que es la establecedora del gravamen, expresa que los artculos declarados imponibles, de fabricacin nacional o que se introduzcan del extranjero, pagarn los impuestos internos a la salida de fbrica, aduana o depsito fiscal. Los impuestos debern ser satisfechos por los respectivos fabricantes o importadores, efectundose la recaudacin por el expendio, entendindose por tal, para los casos que no se fije una norma especial, toda salida de especies de fbrica o depsitos del fisco. Pagan diferentes tasas de impuestos, los cigarrillos, cigarros
Con las modificaciones de las leyes nmero 11246, 11252, 11284, 11582, 11585, 11658, 12137, 12139, 12148, 12355, 12372, 12578, 12625, 12773, 12778, 12854, 12922, 12944, 12988, 13236, 13342, 13648, 13655, 14273, 14342 y 14393.
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y tabaco; los alcoholes, bebidas alcohlicas y esencias para las mismas; los fsforos y encendedores; las cervezas, vinos y sidras; los artculos de tocador; las especialidades medicinales y veterinarias, aguas minerales y coca; las primas de los seguros y operaciones de capitalizacin; las alhajas y objetos de adorno; la nafta y aceites lubricantes (para el fondo nacional de Vialidad); las sedas; las cubiertas de neumticos; los naipes; y el azcar. Los impuestos internos deben ser satisfechos por los respectivos fabricantes e importadores sobre la base de declaraciones juradas y los asientos de sus libros. Existen fuertes multas para los infractores, de las que se recurre o bien ante el Ministerio de Hacienda, o ante el Juez Federal o Letrado competente. Los impuestos internos se aplicaron tambin por las provincias, por lo que se produjo con frecuencia el fenmeno de la superposicin de impuestos. Despus de algunos proyectos, en el ao 1935 se puso fin a ese anmalo estado de cosas, unificndose los impuestos internos mediante acuerdos entre la Nacin y las Provincias. Desde entonces la recaudacin es efectuada nicamente por la Nacin, y el importe se reparte en proporciones diferentes entre la Nacin, la Capital Federal y las Provincias. La ley 3764 y sus modificaciones han sido reunidas en el ao 1955 en un solo cuerpo llamado Texto Ordenado. Impuesto a los beneficios extraordinarios

En 1943 por decreto N 18230 se estableci con carcter transitorio, tres aos, el nuevo impuesto a los beneficios extraordinarios. Se entenda por tal la mayor utilidad que exista entre la ganancia del ejercicio y la obtenida en cualquiera de los aos base 1938 a 1939, a eleccin del contribuyente. Ejemplo, si en 1938 se haba logrado una utilidad de $ 100.000 y en 1943 de $ 150.000 el beneficio extraordinario era de $ 50.000. Este beneficio, reajustado por aumento de capital o por disminucin de capital, en ms o en menos un diez por ciento, en el caso de sociedades annimas o un doce por ciento en

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caso de otras explotaciones, era objeto de una exencin que alcanzaba a $ 20.000 y el resto gravado con una tasa progresiva que iba del 10 al 30 por ciento. La tasa estaba en funcin del porcentaje que el beneficio extraordinario representaba sobre el capital invertido. En la actualidad rige el decreto 10948/59, con las modificaciones introducidas por la ley 15273, estando bastante modificado el concepto del beneficio extraordinario. El impuesto afecta el ejercicio del comercio, la industria, la minera, la explotacin agropecuaria y cualquier otra actividad que importe la transformacin o disposicin habitual de bienes y comprende todos los beneficios incluidos en el balance comercial salvo los que provengan total y exclusivamente del trabajo personal que no importe al mismo tiempo una inversin de capital, estando exentos los primeros $ 300.000 del beneficio extraordinario (esto ltimo a partir de los ejercicios anuales que se inicien desde el primero de enero de 1960). Se considera beneficio extraordinario sujeto al impuesto toda utilidad que exceda el 12 por ciento del capital y reservas libres del ao de aplicacin del gravamen. La ley determina la forma de hallar la utilidad del ao y el capital y reservas libres, a los fines de calcular el monto del beneficio extraordinario sujeto al impuesto y establece luego la tasa del mismo. La vigencia de la ley termina en el ao 1966. Como detalle importante conviene mencionar la facultad acordada a la Direccin General Impositiva para perseguir la evasin del impuesto mediante el desdoblamiento de capitales, de reunir en un nico balance impositivo los resultados de distintas empresas, cualquiera sea su naturaleza, siempre que constituyan un mismo conjunto econmico y se hayan organizado o reorganizado despus del 21 de abril de 1941 o se organicen o reorganicen en el futuro.

Impuesto

territorial

Tambin es llamado contribucin directa. Se aplic por primera vez en lo nacional por disposicin de la ley 5062 rigiendo hoy el Texto Ordenado 1959. Las provincias, a su vez, y

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para sus respectivos territorios donde no se aplica el impuesto de la Nacin han legislado en trminos ms o menos parecidos al respecto. La ley grava todos los terrenos y edificios de propiedad particular, con una tasa variable segn el avalo. El impuesto se percibe en las pocas de pago dispuesta* por la Administracin o cuando la cosa gravada por el impuesto es motivo de algn acto jurdico. Patentes Las patentes acreditan la licencia del Estado para el funcionamiento y ejercicio de determinados profesiones y comercios. Son fijas o variables. Las primeras estn establecidas sin tener para nada en cuenta el volumen de los negocios del contribuyente. Las variables, por el contrario, se establecen de acuerdo con el capital, el volumen de los negocios, etc. Puede decirse que, en general, el impuesto de patentes grava toda la actividad industrial, comercial y profesional. Hay, adems, una clase de patentes que, a diferencia de las otras, rigen en todo el territorio de la Repblica. Son las martimas y las que gravan a las casas de seguros martimos y fluviales, casas de seguros de mercaderas en los depsitos fiscales, empresas de depsitos particulares de aduanas, agentes de vapores y buques a vela, corredores martimos, etc. Nadie puede dar principio al ejercicio de una industria, profesin o rama de comercio gravada con el impuesto de patentes, sin declarar previamente y por escrito dnde se encuentra establecido, para imponerle la patente que corresponda, lo que es efectuado por un cuerpo de valuadores o jefes de colecturas o receptoras en los Territorios Nacionales. Los reclamos por errnea clasificacin deben hacerse ante un jurado compuesto por dos mayores contribuyentes y dos empleados superiores de la Administracin del impuesto presidido por el jefe de la misma, siendo inapelable el fallo que recaiga. Se le denomina a este gravamen impuesto de sellos o de sellado. Es una tasa a los actos jurdicos. Rige la ley 11290, con varias modificaciones, estando todo el cuerpo legal respec-

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tivo reunido en el llamado Texto Ordenado, desde el ao 1937. Es aplicable en la Capital Federal y Territorios Nacionales, pero tambin se aplica a los actos realizados en las Provincias, cuando una de las partes haya establecido domicilio especial en la Capital Federal o Territorios Nacionales, o se haya convenido la prrroga de jurisdiccin en favor de la Federal y Ordinaria de la Capital Federal o de los Territorios Nacionales, o deben ejecutarse (los actos jurdicos), inscribirse, negociarse, cumplirse o producir efectos legales, total o parcialmente, en la Capital Federal o en los Territorios Nacionales. Tambin se aplica sobre asuntos o negocios sujetos a la jurisdiccin nacional. La ley grava, con distintas tasas, los actos, contratos, documentos y obligaciones segn el plazo a que estn sujetas, las fianzas, escrituras de compraventa, permutas, venta o transmisin de casas de negocios, letras de cambio, cartas de crdito, giros, operaciones de cambio, contratos de locacin, de renta, de sociedad; depsitos a plazo; cuentas; cheques, recibos; firma del actor y demandado en los juicios, y sus representantes y letrados; certificados de los colegios; cada foja de las actuaciones judiciales y administrativas, etc. La ley admite algunas excepciones en que se autoriza el uso del papel comn. En general, todos los documentos gravados deben ser extendidos en el papel sellado correspondiente, pero se admite el uso de estampillas aplicadas sobre papel comn, nicamente para ser destinadas a recibos, giros internos, cheques convertidos en giros, boletos de compraventa de inmuebles y sus cesiones, firmas de representantes y profesionales, cartas-poderes para las asambleas generales de sociedades annimas y a la habilitacin de formularios y comunicaciones presentados a las reparticiones pblicas, y los especiales para warrants, anlisis, seguros, derechos de exmenes y matrculas. En estos casos, queda permitido el expendio libre de las estampillas respectivas. Los sellos en que se extiendan los documentos que requieren ser redactados en ellos, sern inutilizados por la oficina expendedora en el momento de su venta; las estampillas, en los casos en que pueden ser usadas, sern inutilizadas por la primera oficina pblica, administrativa o judicial a la que se

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presenten. Para algunos casos determinados la ley autoriza el pago del impuesto mediante declaraciones juradas.

II RGIMEN IMPOSITIVO DE LAS PROVINCIAS Como dijimos en el captulo II, el principio fundamental a este respecto ha sido dado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, diciendo que "la creacin de impuestos, eleccin de los objetos imponibles y formalidades de percepcin, son del resorte exclusivo de las provincias, cuyas facultades sobre este particular, dentro de sus respectivas jurisdicciones, tienen la propia amplitud de su poder legislativo, ya se trate de personas, propiedades, posesiones, franquicias, privilegios, profesiones o derechos; siendo indudable en la doctrina que ellas pueden exceptuar de gravamen a determinadas clases de bienes o hacer que ste recaiga de diversa manera sobre los distintos ramos del comercio, ocupaciones y profesiones; determinar el monto de dicho gravamen por el valor de la propiedad, el uso o poder de produccin, y adoptar el valor nominal o real de los papeles de comercio para los mismos fines, as como otros sistemas tributarios razonables y conformes a los usos generales, sin que los tribunales de la Nacin puedan declararlos ineficaces a ttulo de ser opresivos, injustos o inconvenientes si no son contrarios a la Constitucin Nacional". Sobre la base de esta libertad impositiva, las provincias han establecido su sistema de tributos en una forma ms o menos similar a la que hemos visto con respecto a la Nacin. As tienen su impuesto de contribucin territorial, su ley de sellos, su ley de patentes, etc. Hasta hace poco tiempo tenan tambin gravados los consumos internos, pero despus de la sancin de la ley de unificacin de Impuestos Internos, han sido suprimidos, limitndose las provincias a aceptar la parte proporcional de los impuestos internos nacionales que les otorga la ley unificacin citada, nmero 12139.

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III RGIMEN IMPOSITIVO MUNICIPAL Es un principio de nuestro sistema de gobierno que los municipios o comunas, con objeto de satisfacer las necesidades de su poblacin, tengan una facultad impositiva, cuya extensin est dada por las respectivas constituciones provinciales. Esta tesis ha sido asentada tambin por el ms alto Tribunal de la Nacin, diciendo que "las municipalidades no son ms que delegaciones de los poderes provinciales". En principio, las municipalidades carecen de la facultad de cobrar impuestos propiamente dichos, estando habilitadas nicamente para cobrar los servicios que prestan, es decir, las tasas. El resto del Tesoro Municipal se forma casi exclusivamente con el producto de las tasas (siendo las principales las de alumbrado, limpieza, riego y barrido, y conservacin de pavimentos; el abasto e inspeccin veterinaria; el contraste de pesas y medidas; cementerio y servicios fnebres, etc.) y de patentes (billares y juegos permitidos; rifas, teatros y cinematgrafos; salas de espectculos en general; de animales domsticos, etc.).

IV DOMINIO PUBLICO Y DOMINIO DEL ESTADO. CONCEPTOS GENERALES Una cosa mueble o inmueble puede estar colocada en relacin con el Estado, en una de las situaciones siguientes: a) pertenecerle en propiedad l, en cuyo caso se dice que esa cosa es del dominio del Estado; o b ) estar afectada al uso pblico de los habitantes de la Nacin, en cuyo caso se dice que la cosa es del Dominio Pblico.
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Como si se tratara de un particular cualquiera.

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Esta divisin de las cosas en relacin con el Estado, es aplicable a cualquiera de las tres formas de Estado que hemos estudiado, es decir, Nacional, Provincial o Municipal.

DOMINIO DEL ESTADO Los bienes sobre los cuales ejerce el Estado un verdadero derecho de propiedad son, segn se ha dicho, los que forman el dominio del Estado. Estn enumerados por el art. 2342 del Cdigo Civil, que dice: "Son bienes privados del Estado General o de los Estados particulares: l 9 Todas las tierras que estando situadas dentro de los lmites territoriales de la Repblica, carecen de otro dueo; 29 Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fsiles, no obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra; 3 o Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueran sin tener herederos, segn las disposiciones de este Cdigo; 4 o Los muros, plazas de guerra, puertos, ferrocarriles y toda construccin hecha por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el Estado o por los Estados por cualquier ttulo; 5 o Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ros de la Repblica, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios".

DOMINIO PBLICO Son bienes pblicos, o lo que es lo mismo, forman parte del dominio pblico del Estado General o de los Estados particulares: I o Los mares adyacentes al territorio de la Repblica, hasta la distancia de una legua marina 1 medida desde la lnea de la ms baja marea 2 ; 2 o los mares interiores, bahas,
Igual a tres millas, la distancia de un tiro de can en el siglo xix. Un decreto del P. E. declara perteneciente a la soberana de la nacin el mar y zcalo epicontinental argentino.
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ensenadas, puertos y ancladeros, 39 los ros y sus cauces y todas las aguas que corren por cauces naturales; 4 o , las playas del mar y las playas de los ros navegables, en cuanto su uso sea necesario para la navegacin, entendindose por playas del mar la extensin de tierra que las olas baan y desocupan en las ms altas mareas, y no en ocasiones extraordinarias de tempestades; 5 o los lagos navegables por buques de ms de cien toneladas, y tambin sus mrgenes, 6 o las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los lagos navegables; 7 o las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualesquiera otras obras pblicas, construidas para utilidad o comodidad comn. Caractersticas del dominio pblico

Como lo podemos comprobar con la lectura del art. 2340 del Cdigo Civil, los bienes all enumerados estn destinados por su naturaleza al uso y goce de los habitantes de la Nacin. Esto, o sea, la afectacin al uso pblico, constituye el principal elemento de caracterizacin del dominio pblico del Estado. Por lo tanto, cualquier habitante del Estado puede hacer uso o gozar de los bienes que lo componen, derecho que est expresamente reconocido por el art. 2341 del Cdigo Civil. Pero el uso y goce de los bienes pblicos no es ilimitado, sino que por el contrario est sujeto a las ordenanzas (de la Nacin o de las Provincias o Municipalidades) que se dicten con objeto de regularlo, las que pueden llegar desde la simple funcin de vigilancia y polica, hasta el permiso de ocupacin transitorio o precario y temporal. La enumeracin que hemos hecho de las cosas o bienes del dominio pblico, o sea la del art. 2340 del Cdigo Civil, es susceptible de ser ampliada o disminuida, pues el Poder Legislativo correspondiente puede declarar comprendidos en ella otros bienes no enumerados (afectacin al uso pblico) o viceversa, excluir de ella algunos (desafectacin). La inalienabilidad significa que los bienes del dominio pblico no son susceptibles de adquisicin o aprobacin pri-

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vada. Por lo tanto, no pueden ser objeto de ningn acto jurdico de disposicin (compraventa) ni de constitucin de derechos reales de garanta (hipoteca), como tampoco pueden ser embargados. La imprescriptibilidad de los bienes pblicos sustrae de la teora general de la adquisicin por prescripcin los bienes del dominio pblico del Estado.

RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD PRIVADA El inters pblico exige que el Estado imponga ciertas limitaciones al uso y disposicin de la propiedad privada, correspondiendo su regulacin al Derecho Administrativo (art. 2611 del Cdigo Civil). Dejando de lado las limitaciones impuestas a la propiedad privada por el Estado, obrando en ejercicio de su poder de polica, mencionaremos a las dos restricciones principales: las servidumbres administrativas y la expropiacin por causa de utilidad pblica.

SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS Se denomina servidumbre en derecho civil, el derecho real, perpetuo o temporario, sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual se puede usar de l, o ejercer ciertos derechos de disposicin, o bien impedir que el propietario ejerza alguno de sus derechos de propiedad. Las servidumbres pueden ser: a) de trnsito (cuando el propietario, usufructuario o usuario de una finca sin comunicacin con el camino pblico, or interposicin de otras fincas, tiene el derecho de pasar a travs de ellas, satisfaciendo el valor del terreno necesario y resarciendo todo otro perjuicio, b ) de acueducto (cuando una finca est sujeta al paso de aguas a favor de otra, para riego o cultivo, o de un pueblo, para el servicio domstico de sus habitantes; o de un establecimiento industrial); c) de recibir las aguas de los predios ajenos (que consiste, como lo indica su

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nombre, en la obligacin de recibir las aguas que caigan de las fincas vecinas); y d) la de sacar agua (o sea de permitir la extraccin de agua de la fuente, aljibe o pozo de la finca propia a favor de terceros). Estas servidumbres civiles, dadas a favor de los particulares, se convierten en administrativas cuando el beneficiario es la poblacin en general de la Nacin o una propiedad del dominio pblico del Estado. Hay adems otras servidumbres administrativas, como por ejemplo aquella a que estn sujetos los propietarios ribereos de un ro de dejar un camino de treinta y cinco metros de ancho a ambas mrgenes de aqul. Las servidumbres administrativas estn impuestas: a) por voluntad legislativa, o sea, por la ley; b ) por voluntad de la administracin y consentimiento expreso del perjudicado, es decir, mediante contrato; c) por prescripcin, o sea por adquisicin del derecho mediante el transcurso del tiempo. En todos los casos de servidumbre forzosa, aun cuando sea el Estado el beneficiario del servicio, se debe la correspondiente indemnizacin. EXPROPIACIN POR CAUSA DE UTILIDAD PUBLICA La Constitucin Nacional garantiza y protege el derecho de propiedad privada, pero como se comprende fcilmente el respeto de este principio constitucional no puede llegar hasta el absurdo de hacer privar el inters individual, de una sola persona, sobre el inters social, el de la colectividad en general. As, por ejemplo, supongamos que un particular cualquiera es propietario de una extensin de terreno que por su particular ubicacin, altura, clima, etc., es especialmente apta para la cura de determinada enfermedad de las vas respiratorias. Es de todo punto lgico que esa bondad especfica del terreno sea aprovechada por todos los componentes de la Nacin. Frente al inters privado del propietario aparece el inters pblico de la colectividad. Entonces se quiebra el principio constitucional de la proteccin de la propiedad privada,

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en beneficio colectivo; y si el propietario no quisiera enajenar el terreno el Estado lo tomara por s mismo para entregarlo al uso y goce colectivos, edificando sanatorios, hospitales, etc. Esta venta forzosa a que est obligado el propietario de una cosa mueble o inmueble, se denomina expropiacin. Pero la expropiacin, el derecho de disponer de la propiedad privada aun en contra de la voluntad del propietario, est limitado, como es lgico, por ciertos principios jurdicos. En efecto, no basta la voluntad de la administracin para expropiar lo que dara lugar a posibles abusos sino que por el contrario se requiere: a) que el objeto expropiado sea de utilidad pblica (la que puede ser tanto de ndole econmica, como sanitaria, cultural, etc.); b) que esta utilidad pblica sea reconocida por una ley, lo que viene a dar al Congreso una atribucin discrecional y exclusiva al respecto; y c) que el propietario desposedo sea debidamente indemnizado de la prdida sufrida en su patrimonio, porque en caso contrario se llegara a la lisa y llana confiscacin de bienes "borrada para siempre", como dice la Constitucin, de nuestras instituciones. El procedimiento de expropiacin se lleva a cabo ante los tribunales mediante un procedimiento especial dispuesto por la ley 13264.

El procedimiento de expropiacin La ley, en el art. 1?, fija el concepto de utilidad pblica diciendo que comprende todos los casos en que se persiga la satisfaccin de una exigencia determinada por el perfeccionamiento social. Luego determina el requisito de la declaracin previa de utilidad pblica en cada caso por la ley y enumera los bienes que pueden ser objeto de la expropiacin, disponiendo, como novedad importante, que el subsuelo es susceptible de expropiacin con independencia del dominio de la superficie. En otro captulo dispone qu comprende la indemnizacin diciendo que slo entra en ella el valor objetivo del bien y los daos que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiacin, no tomndose en cuenta las circunstancias

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de carcter personal, valores afectivos, ganancias hipotticas, valor panormico o derivado de hechos de carcter histrico, ni el mayor valor que el lugar pudiera tener al ser efectuada la obra a que obedece la expropiacin, ni las mejoras que el propietario hubiera introducido con posterioridad al acto que declar al bien como afectado a la expropiacin. Fracasadas las negociaciones directas entre el Estado y el propietario, es decir, no habiendo avenimiento, el Estado iniciar el juicio por ante el Juez Federal que corresponda, abrindose con ello el procedimiento. El juicio es sumario y se compone de dos etapas independientes entre s. En la primera el Estado obtiene la posesin y propiedad del bien, ordenada por el juez, mediante el simple depsito del importe de la valuacin fiscal de la misma, que puede acrecentarse hasta un treinta por ciento. En el segundo, se resuelve el punto relativo al valor del bien, que se fija por la tasacin que del mismo efecta el Tribunal de Tasaciones organizado por el decreto ley 15715/59 que funciona en Buenos Aires, integrado al efecto en cada caso por un representante del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos de la Nacin del demandado.

CAPITULO VII
Ley de presupuesto: Sus caracteres; su forma; su importancia. Preparacin, tramitacin y ejecucin. Duodcimos. rdenes de pago. Acuerdos. Controles administrativo y legislativo.

EL PRESUPUESTO As como en la vida privada todo individuo o entidad bien organizado procura el equilibrio de sus entradas y sus gastos, el Estado hace lo mismo mediante la llamada ley de presupuesto; aunque, en este caso, adems de la razn financiera apuntada cuentan otras. Ellas son, en primer lugar, la que emana del carcter representativo de nuestra democracia que impone que las rentas de la Nacin y los gastos deban ser autorizados por el pueblo mediante el voto de sus representantes; y en segundo lugar, el principio de que mediante la ley de presupuesto la Administracin puede por anticipado efectuar el plan de labor a desarrollar, es decir, una razn de carcter eminentemente econmico. La Constitucin otorga al Congreso la facultad de fijar el presupuesto de gastos de la administracin nacional; y al Poder Ejecutivo la de hacer recaudar las rentas de la Nacin y decretar su inversin de acuerdo con la ley o presupuesto de gastos. No define, pues, la Constitucin al presupuesto; y tampoco la ley de Contabilidad lo hace. Segn el derecho francs el presupuesto es "el acto por el cual se prevn y se autorizan los ingresos y los gastos anuales del Estado y de los

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dems servicios que las leyes sujetan a las mismas reglas". Esta definicin no es aplicable entre nosotros, pues el sistema adoptado por la Constitucin y por la ley de Contabilidad difiere en un punto capital con la ley francesa. En efecto, nuestro presupuesto contiene, como el francs, la autorizacin de los gastos del Estado que pueden efectuarse durante el ao fiscal, pero, en cambio, respecto de los recursos es un simple clculo de lo que stos, fijados por leyes especiales de duracin indeterminada, habrn de rendir. En el sistema francs, por el contrario, el presupuesto fija tambin los impuestos y contribuciones que el Estado deber exigir durante el ao fiscal. Entre nosotros el presupuesto puede ser definido como la ley que autoriza de antemano los gastos pblicos y establece un clculo de los recursos con que habrn de ser pagados, por un ejercicio financiero. Este ejercicio financiero, tambin denominado ao econmico o administrativo, comienza el I o de noviembre y termina el 31 de octubre del ao siguiente. Caracteres El presupuesto es una ley, es decir, una disposicin del Congreso, dictada con todos los trmites que la Constitucin establece para las leyes. Sin embargo, difiere de stas en diversos aspectos. En primer lugar, debe ser iniciada o proyectada por el Poder Ejecutivo (art. 12 de la ley de Contabilidad), diferencia que es fcil de comprender, pues correspondiendo a este poder la administracin directa del Estado est en situacin inmejorable para conocer por anticipado cules son sus necesidades. En segundo lugar, el presupuesto es una ley anual, es decir, dura en sus efectos el tiempo de un ao. La anualidad de la ley de presupuesto, dice Gonzlez Caldern, "es el control ms eficaz que pueda tener el pueblo, por medio de sus representantes, sobre la gestin financiera del Poder Ejecutivo, y es el ejercicio de un derecho fundamental de parte del poder legislativo". Y por ltimo el presupuesto es una ley "formal", de mera forma. En efecto, ella otorga autorizaciones al Poder Ejecutivo para que pueda realizar determinados gas-

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tos, pero no le impone la obligacin de realizarlos efectivamente. Tanto es as, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo puede no llenar los empleos creados por la ley de presupuesto, dejar de realizar las obras pblicas a que ella se refiera; rebajar las partidas asignadas para los egresos, realizando lo que se denomina Acuerdos de Economa a los que con mucha frecuencia se ha recurrido en pocas difciles de nuestras finanzas. El carcter formal de la ley de presupuesto se pone sobre todo de manifiesto respecto de los recursos con que se habrn de afrontar los gastos del Estado. El presupuesto no contiene ms que un simple clculo de los ingresos al Tesoro pblico, o sea, una mera hiptesis o suposicin, inconciliable con los verdaderos caracteres de una ley comn, que siempre tiene que ser dispositiva. Preparacin del presupuesto

Hemos dicho ya que el presupuesto debe ser iniciado o proyectado por el Poder Ejecutivo. A este respecto el art. 12 de la ley de Contabilidad establece que el Poder Ejecutivo presentar al Congreso el presupuesto general, por conducto del Ministerio de Hacienda, antes del 15 de julio de cada ao. La primera etapa de la preparacin del presupuesto es, pues, la de que cada uno de los ministros elabore un proyecto parcial referente a los gastos que habr de soportar su Departamento en el prximo ao fiscal. Un acuerdo del ao 1898 dispuso que cada ministro debe tener terminado su presupuesto parcial en el mes de abril, fecha en que est obligado a remitirlo al Ministerio de Hacienda '. La segunda fase consiste en que la Secretara de Hacienda elabore el clculo de los recursos. Se comprende fcilmente la importancia de este procedimiento, pues debiendo procurarse el equilibrio de las entradas con las salidas, es imposible disponer stas sin una previa seguridad acerca de las primeras. La tercera etapa es la redaccin del presupuesto general, sobre la base de los presupuestos parciales o anteproyectos, por
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Hoy Secretara de Hacienda.

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el Poder Ejecutivo. En este momento son discutidos los presupuestos presentados por los ministros, con el fin primordial de presentar al Congreso un proyecto sin dficit, es decir, que los gastos sean mayores que los ingresos probables. El presupuesto general se redacta, pues, modificando, reduciendo, aceptando o ampliando, los presupuestos parciales, en cuya labor de regularizacin tendr predominante papel la Secretara de Hacienda, dada la ndole econmico-financiera de sus funciones. Por fin, el presupuesto general, as regularizado, es enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso. Tramitacin legislativa

Luego de entrado el proyecto de presupuesto a la Cmara, es sometido al estudio de una Comisin, denominada de Presupuesto. En el seno de sta el trabajo se reparte. Cada uno de sus miembros toma a su cargo el estudio de uno de los anexos del presupuesto, Guerra, Marina, Obras Pblicas, etc., y el Presidente de la Comisin, juntamente con el miembro que est encargado del estudio del anexo de Hacienda, proceden al del clculo de recursos y de la Deuda Pblica. Los ministros del Poder Ejecutivo traen la opinin de ste al seno de la Comisin. Se rene sta luego y procede a redactar el despacho respectivo que es sometido a la Cmara, donde el Presidente lo informa en general y los otros miembros de la Comisin en particular, sobre el anexo correspondiente. Discutido y votado, pasa luego el proyecto a la Cmara revisora, donde despus de sufrir un trmite ms o menos semejante al expuesto, es aprobado y pasado para su cumplimiento al Poder Ejecutivo. Ejecucin del presupuesto La ley de presupuesto dispone, como hemos dicho, los gastos pblicos que pueden efectuarse y el clculo de los recursos con que se har frente a su pago, durante el ao finan-

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ciero. Concretamente hablando, ejecutar el presupuesto consiste en efectuar aquellos gastos y recaudar las rentas. Esta funcin est expresamente encargada por la Constitucin al Poder Ejecutivo, que "hace recaudar las rentas de la Nacin y decreta su inversin con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales" (art. 86, inc. 13) y "tiene a su cargo la administracin general del pas" (dem, inc. 19). Como lo decimos en el captulo siguiente con ms detalle, la ley de presupuesto enumera en globo los gastos que autoriza, reunindolos en distintos rubros segn el departamento a que correspondan, analoga de la inversin, etc. De esta manera el presupuesto est dividido en anexos y stos en tems, incisos y partidas. Dado el carcter formal de la ley de presupuesto, su ejecucin por el Poder Ejecutivo est condicionada por cierta discrecionalidad, que se justifica por ser ese poder del Estado el que ms cerca y en mejores condiciones est para juzgar las reales necesidades del pas y el verdadero estado de sus finanzas. El Poder Ejecutivo puede, pues, disminuir las sumas fijadas a los anexos, tems, incisos y partidas del presupuesto, pero no aumentarlas. Si se encontrara precisado de efectuar un gasto no comprendido, tendr que pedir al Congreso una ley especial que lo autorice; salvo los casos de intervencin a las provincias, conmocin interna o exterior, cumplimiento de leyes electorales de la Nacin y de sentencias judiciales, y de epidemias, inundaciones y otros acontecimientos de indispensable socorro inmediato; en los que se decretar el gasto dando despus cuenta al Congreso (art. 17). La funcin ejecutiva del presupuesto es ejercida por el Presidente de la Repblica por intermedio de los respectivos ministerios, en lo que se refiere a los gastos, y por funcionarios debidamente autorizados, bajo la dependencia del Ministerio de Hacienda, respecto de la recaudacin de las rentas. Reconduccin del presupuesto No siempre es votada en tiempo la ley de presupuesto, por lo que al comenzar el ao financiero acontece con alguna

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frecuencia, que el Poder Ejecutivo se encuentra sin autorizacin para hacer frente a las exigencias financieras de la Nacin. Ocurridos los primeros casos en el pas, se arbitr el medio, para salvar la situacin hasta tanto se sancionara la ley de presupuesto, de pedir la autorizacin del Congreso para poner en vigencia el presupuesto del ao anterior, por el tiempo de un mes, pero la actual ley de contabilidad dispone la vigencia del presupuesto vencido (art. 13) hasta tanto, debe entenderse, se sancione el presupuesto general correspondiente. CONTROL ADMINISTRATIVO El Poder Ejecutivo es el rgano de ejecucin de la ley de presupuesto, pero la actividad que a tal fin desarrolle est a su vez sujeta a un control o vigilancia de otro organismo estatal, el Tribunal de Cuentas de la Nacin, creado por la ley de Contabilidad. CONTROL LEGISLATIVO La Constitucin enumera entre las atribuciones del Congreso la de aprobar o desechar la cuenta de inversin. sta consiste en la declaracin del Ejecutivo al Congreso de cmo ha cumplido las disposiciones de la ley de presupuesto. La ley de Contabilidad ha estatuido la forma y modalidad de esta cuenta, que debe ser presentada al Congreso, poniendo a disposicin de aqul los comprobantes y libros respectivos. En el ao 1878 y en el 1900, se dictaron sendas leyes disponiendo la forma interna de cmo debe ser ejercitado por el Congreso, el control que le asigna la Constitucin y la ley de Contabilidad. La cuenta de inversin consiste esencialmente en una relacin de lo autorizado a gastar y lo gastado; lo calculado a recaudar y lo realmente percibido; la existencia en las tesoreras y cajas nacionales; las deudas pendientes de pago, es decir, las rdenes ya libradas y no abonadas; y, en general, del activ y pasivo del tesoro a la terminacin del ao econmico.

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El Congreso, en vista de las cuentas, estados y libros, proceder a ejercer la atribucin que le confiere la Constitucin, de aprobar o rechazar la cuenta de inversin, pero si transcurren cinco aos sin pronunciamiento alguno, se considerar aprobada.

CAPITULO VIII
Ley de contabilidad: Disposiciones que contiene, referentes: a) al pr*supuesto; b) a los recursos y gastos pblicos; c) al sistema de contabilidad. Tribunal de Cuentas. Organizacin y funcionamiento del mismo.

LEY DE CONTABILIDAD Como ya sabemos, existen en la Constitucin Nacional numerosas disposiciones sobre la formacin del tesoro pblico, su inversin y control, etctera. Pero se trata de declaraciones de orden general, de ningn modo reguladoras de la forma como debe ejecutarse la regla que sancionan. Ha sido preciso, pues, que esos principios fundamentales,,establecidos por la Constitucin, se hayan reglamentado por leyes especiales. Una de stas es la ley de Contabilidad cuyo estudio llevaremos a cabo en el presente captulo. En el ao 1870, durante la presidencia de Domingo Faustino Sarmiento, el Congreso de la Nacin sancion la ley N 9 428, llamada de Contabilidad Pblica, que en 1947 fu sustituida por la N? 12961 y en 1956 por el Decreto-ley N<? 23354 ratificado luego por la ley N 9 14467. Se contienen en la Ley de Contabilidad disposiciones sobre: a) presupuesto; b ) ejecucin del presupuesto; c) Cuenta General del Ejercicio; d) servicio del Tesoro; e) Gestin de los bienes del Estado; f) contrataciones; g) contabilidad propiamente dicha o Registro de Operaciones; n) Contadura General de la Nacin; i) Tribunal de Cuentas de la Nacin y j) responsabilidad de los estipendiarios de la Nacin. Las principales innovaciones del decreto-ley vigente se refieren

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a las fechas de comienzo y terminacin del ao financiero, la agilitacin del rgimen de pagos y la creacin del Tribunal de Cuentas de la Nacin. Presupuesto El artculo I de la Ley de Contabilidad establece que el Presupuesto General de la administracin nacional comprender todas las erogaciones que se presuma debern hacerse en cada ejercicio financiero y el clculo de los recursos que se destinen para cubrirlas. Los crditos sealarn exlusivamente los conceptos y lmites de inversin de las rentas pblicas de cada ejercicio financiero; vale decir, son simples autorizaciones para gastar hasta el mximo determinado y dentro del concepto correspondiente. La ley determina en el artculo en estudio el principio de la universalidad del presupuesto, con excepcin de los gastos que realicen las entidades descentralizadas que cumplen actividades de carcter comercial o industrial incorporadas al sistema de la ley N 13653 respecto de las cuales slo se computarn los aportes que el tesoro nacional deba hacerles para cubrir sus dficit de explotacin y las contribuciones para su instalacin y ampliacin. Las erogaciones se dividen en dos clases: a) las derivadas del normal desenvolvimiento de los servicios y de conservacin de bienes patrimoniales afectados a los mismos y los servicios de la deuda pblica correspondientes al perodo y b ) las inversiones patrimoniales o sea el incremento patrimonial derivado de la adquisicin de bienes de uso o de produccin y la ejecucin del plan anual de obras y trabajos pblicos. Los gastos, segn el ente que los lleva a cabo o segn su destino, se agrupan en los denominados anexos. As constituyen sendos anexos las erogaciones correspondientes al Poder Legislativo, Poder Judicial, Presidencia de la Nacin, cada uno de los Ministerios, las entidades descentralizadas de carcter administrativo, Tribunal de Cuentas, Deuda Pblica, obligaciones generales y al crdito global de emergencia (destinado al refuerzo de partidas insuficientes). Los anexos se dividen en incisos, tems, partidas principales y partidas parciales.
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Con objeto de facilitar la liquidacin del presupuesto el ao financiero no se ha hecho coincidir con el ao calendario. As la ley determina que comienza el l 9 de noviembre y termina el 31 de octubre siguiente. Se lo designa indicando los dos perodos del ao calendario que comprende, 1959-60 por ejemplo. Ejecucin del Presupuesto El Presidente de la Repblica est encargado por la Constitucin de hacer recaudar las rentas pblicas. Esta difcil y complicada tarea no podra ser ejercida directamente por el Poder Ejecutivo; por esto la Constitucin usa las palabras hacer recaudar, facultando al Presidente con ello a delegar en otros la funcin recaudadora. La ley de organizacin de los Ministerios Nacionales dispone en este orden de ideas que corresponde a la Secretara de Hacienda todo lo relativo a la percepcin y distribucin de fondos y la Ley de Contabilidad agrega que la fijacin y recaudacin de las entradas de cada ejercicio se harn por agentes competentes autorizados por el Poder Ejecutivo, en las oficinas, tiempo y forma que determinen las leyes y reglamentos. El modo como debe efectuarse el pago, el lugar, el tiempo, etc., deben estar indicados, pues, en la ley que estableci el impuesto o por el decreto que en su consecuencia se dict. La oficina recaudadora deber ingresar a la Tesorera General o a su orden, antes de la expiracin del siguiente da hbil, el importe percibido. De esta obligacin estn exentos los rganos de administracin directa y las entidades descentralizadas con individualidad financiera. En cuanto'al pago de los gastos la nueva ley de Contabilidad ha introducido una modificacin sustancial. Antes de ella cada orden de pago deba ser dada por el Presidente, en forma escrita y refrendacin del respectivo Ministro; ahora, el Presidente ha sido liberado de tan engorrosa labor, pues la ley determina que los libramientos de pago o de entrega a favor- de terceros o para cancelar deudas sern dados por los jefes de los servicios administrativos sobre la base de una orden de disposicin de fondos que el Presidente

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dicta al entrar en vigencia el presupuesto para cada responsable y por el importe del crdito acordado. En una palabra, entrado en vigencia el presupuesto de cada ao, el Presidente dicta la "orden de disposicin de fondos" a favor del responsable y por el importe del crdito autorizado por aquel. El responsable, a su vez, dicta el "libramiento de pago" o el "libramiento de entrega". Los libramientos, previa intervencin del Tribunal de Cuentas, pasan a la Tesorera General y por su intermedio a la Contadura General. Cuenta de Inversin Entre las atribuciones del Congreso est la de aprobar o desechar la cuenta de inversin. sta, o Cuenta General del ejercicio, como la denomina la Ley de Contabilidad, consiste en la manifestacin del Poder Ejecutivo al Congreso de como ha ejecutado el Presupuesto General. Sus rubros principales son: a) un detalle de lo autorizado por cada crdito y lo comprometido; b) importe de lo calculado y lo efectivamente ingresado y de lo recaudado y pagado; c) estado del activo y pasivo y de la situacin financiera al cierre del ejercicio; d) estado de la deuda pblica al comienzo y al final del ao financiero y e) la cuenta patrimonial, o sea las existencias al iniciarse el perodo y la situacin al cierre. La cuenta de inversin debe enviarse al Congreso antes del 31 de mayo del ao siguiente. Una comisin bicameral la examina y con su informe, que debe piesentarse antes del 15 de setiembre, el Congreso la aprobar o desechar. Si al clausurarse el quinto perodo legislativo posterior a su presentacin el Congreso no se pronunciara ni por lo uno ni por lo otro, la cuenta de inversin se considerar aprobada. Es un caso en que el tiempo obra como factor de consolidacin de una situacin jurdica, anlogo al de las leyes que se consideran promulgadas por el Poder Ejecutivo cuando ste deja pasar el plazo de diez das sin hacerlo expresamente o sin devolverlas vetadas al Congreso.

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Contratos con terceros La ley determina la licitacin pblica como regla general para toda compraventa, locaciones, arrendamientos, trabajos o suministros; pero podrn contratarse por licitacin privada cuando el valor estimado no exceda de cien mil pesos, por remate pblico la venta de bienes o directamente, prescindiendo de licitacin de cualquier clase, cuando la operacin no exceda de cinco mil pesos, en caso de ser necesario mantener el secreto, por razones de urgencia, tratndose de obras cientficas o tcnicas, venta de productos perecederos, en momentos de notoria escasez en el mercado, etc. Si el valor de la contratacin excede de un milln de pesos debe ser aprobada por el Poder Ejecutivo y las que superen cien mil pesos por el ministro respectivo. Para las contrataciones menores de esa ltima cantidad el Poder Ejecutivo est autorizado a determinar los funcionarios que podrn aprobarlas. Contabilidad General del Estado La compleja actividad administrativa requiere que el Estado lleve un sistema de contabilidad cuyos lineamientos generales han sido dados por la ley. Est a cargo de la Contadura General que la lleva por el sistema de la partida doble, abriendo una cuenta para cada presupuesto, ley especial o acuerdo y a los recursos que se destinan para los gastos pblicos, de manera que los libros demuestren claramente todas las operaciones del Tesoro pblico o movimiento de su administracin, como las de libramientos u rdenes de pago, caja o Tesorera General y dems de esta clase. La contabilidad general del Estado se divide en: a) Contabilidad de Presupuesto en la que se registra con relacin a cada uno de los crditos ^cordados el ^monto autorizado, los compromisos contrados, lo mandado a pagar y lo pagado y con relacin a cada uno de los ramos de entradas los importes calculados y los ingresos al tesoro; b) Contabilidad del movimiento de fondos y valores en la que se registran las entradas y sali-

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das del tesoro; c) Contabilidad del patrimonio en la que se registran las existencias y los movimientos y variaciones patrimoniales y d) Contabilidad de Responsables en la que se registran los cargos y descargos que se formulen a cada uno de los funcionarios, personas o entidades obligados a rendir cuenta. Contadura General de la Nacin El rgano que lleva la contabilidad es la Contadura General (que antes de la reforma sancionada por el decreto-ley 23354 ejerca tambin las funciones de Tribunal de Cuentas). Depende directamente de la Secretara de Hacienda y est a cargo de un contador general, de un subcontador principal y de un cuerpo de contadores, adems del personal auxiliar. Sus funciones son las de registrar las operaciones de la administracin nacional llevando las cuatro contabilidades mencionadas ms arriba; ejercer el control interno de la hacienda pblica; preparar la cuenta de inversin; intervenir las entradas y salidas del tesoro, estndole prohibido dar curso a las rdenes de disposicin o libramientos no intervenidos por el Tribunal de Cuentas o sus contadores fiscales, debiendo comunicar al citado Tribunal todo acto presuntivamente violatorio de las disposiciones legales suspendiendo mientras tanto su trmite y ejecucin hasta tanto aqul se pronuncie; intervenir la emisin y distribucin de los valores fiscales y regir el archivo general de la administracin nacional. Tribunal de Cuentas La ley de contabilidad ha creado un rgano especial denominado Tribunal de Cuentas consagrando respecto de los miembros que lo componen una antigua aspiracin de la ciencia de la administracin, la independencia y la inamovilidad de los cinco Vocales que lo integran. Esta independencia es requerida por la ndole de las funciones que corresponden al Tribunal pues entre otras est nada menos que la de controlar la gestin administrativa del Poder Ejecutivo y traer a juicio de res-

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ponsabilidad a cualquier estipendiario de la Nacin. Se compone, como hemos adelantado, de cinco Vocales, uno de los cuales es su presidente, nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado y cuya remocin slo puede hacerse por el procedimiento del juicio poltico. Tiene dos secretarios, un contador fiscal general, un cuerpo de contadores fiscales y dems personal auxiliar. Sus funciones principales ya han sido mencionadas: analiza todos los actos administrativos para observarlos o impugnarlos cuando contraren o violen disposiciones legales o reglamentaras en cuyo caso su pronunciamiento suspende el cumplimiento del acto, teniendo el Poder Ejecutivo el derecho de insistencia pero bajo su exclusiva responsabilidad y comunicando al Congreso la observacin, la insistencia y los fundamentos de ambas, y requiere con carcter conminatorio la rendicin de cuentas a cualquier agente de la administracin nacional trayndolos a juicio de responsabilidad. Juicio de responsabilidad El juicio se inicia con un sumario instruido por el organismo de quien depende el responsable, el que puede ser instruido directamente por el Tribunal de Cuentas cuando lo considere conveniente. Si no resulta evidente la falta de responsabilidad, el Tribunal da audiencia al imputado, toma las pruebas ofrecidas y manda producir las que ordene como medida de mejor proveer y por fin lo pasa a examen de un Contador Fiscal despus de cuyo pronunciamiento dictar sentencia condenatoria o absolutoria segn el caso, sea desechando o aprobando una cuenta, sea declarando la existencia o inexistencia de culpa o negligencia si se trata de un juicio seguido contra un estipendiario por daos ocasionados a la hacienda del Estado. Las resoluciones condenatorias del Tribunal son susceptibles slo y excepcionaln^ente del recurso de revisin ante el mismo Tribunal pero no hay que olvidar que tratndose de materia propia del Poder Judicial, el interesado puede ulteriormente iniciar el juicio ordinario de repeticin.

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Ejercicio del presupuesto El ejercicio del presupuesto principia el l1? de noviembre y termina el 31 de octubre del ao siguiente, dice el art. 19 de la ley. Quiere con ello expresar que las autorizaciones conferidas por el presupuesto para efectuar gastos duran un ao, denominado ao econmico.

CAPITULO IX
Aduanas: Concepto. Los impuestos de aduana en el sistema financiero de la Constitucin. Las ordenanzas. La ley de aduana y sus complementarias. Derechos aduaneros: naturaleza y clasificacin. Tarifa de avalos. Disposiciones constitucionales y antecedentes legislativos. Tarifas mximas y mnimas. Artculos no tarifados. Derechos accesorios.

ADUANAS Concepto y definicin La importacin y exportacin de mercaderas, genricamente hablando, est sujeta en nuestro pas, como en todos los pases del mundo, a tres limitaciones: a) una de sentido financiero y econmico, que grava con el pago de derechos o impuestos aquellas operaciones; b) otra de orden territorial, que limita los puntos del pas por donde las mercaderas pueden entrar y salir; c) otra ms, de aspecto social, que en salvaguardia de la salud moral y material de la poblacin, impide la entrada de determinados artculos considerados como peligrosos a esos efectos. Para percibir los derechos debidos, controlar la entrada y salida de las mercaderas, y evitar la introduccin de los artculos prohibidos, existen organismos administrativos denominados Aduanas, que dependen de una Direccin General del mismo nombre que a su vez est bajo la dependencia del Ministerio de Hacienda. La palabra aduana, proveniente de la rabe "adayun",

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designa, pues, a las oficinas administrativas establecidas para cobrar los derechos que deben pagar los efectos y mercaderas que se exportan o importan al pas y fiscalizar el cumplimiento de las leyes respectivas. En nuestro pas tenemos aduanas martimas, ubicadas en el litoral martimo y fluvial, los puertos de la Repblica; y terrestres, establecidas sobre las fronteras o en puntos interiores. Las aduanas pueden ser mayores y menores, segn que en ellas puedan realizarse o no operaciones de depsito y de trnsito a travs del pas. Como se comprende, todo el rgimen aduanero descansa sobre el principio de que las operaciones de importacin y exportacin deben ser efectuadas a travs de los puntos habilitados al efecto, o sea, las aduanas. La violacin de esta regla fundamental constituye el delito de contrabando. En el curso de nuestra exposicin encontraremos con frecuencia algunos trminos tcnicos cuyo significado es conveniente conocer de antemano. Buque El buque no ha sido definido por el Cdigo de Comercio, pero desde la antigedad clsica del derecho, se conoce una sencilla definicin, dada por Ulpiano en el Digesto, que dice: "Se enriende por buque (navio) lo que navega en el mar o en el ro o en algn estanque, aunque sea un pequeo barquichuelo". Entre nosotros, el doctor Leopoldo Mel ha propuesto la siguiente definicin: "Buque es toda construccin capaz de sostenerse en el agua, susceptible de gobierno, de impulsin y de maniobra, dedicada a un comercio lucrativo". Paquete a vapor o buque privilegiado Son los buques accionados a vapor que tengan un itinerario, escalas y duracin de sus viajes establecidos de modo fijo y determinado, y los que lleven gratuitamente la correspondencia. Se les denomina buques privilegiados porque las

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Ordenanzas de Aduana establecen a favor de su entrada, permanencia y salida de puerto una serie de beneficios, eximindolos de las formalidades que se exigen con respecto de los buques sin privilegio de paquete. Capitn La persona encargada de la direccin y gobierno de un buque, mediante un salario convenido o una parte estipulada en los beneficios, se llama capitn. Es el jefe del buque; toda la tripulacin le debe obediencia, en cuanto fuere relativo al servicio del mismo. Segn J. C. Carlomagno, tratadista argentino de derecho martimo, el capitn es un mandatario del propietario del buque o armador. Celebra contratos en nombre propio pero por cuenta de aqul. Agentes martimos

Las funciones comerciales inherentes a la carga y descarga de mercaderas, entrega del cargamento, expedicin de las plizas, etc., que competen al capitn, son con frecuencia delegadas a personas que llevan el nombre de agentes martimos o consignatarios del navio. Son verdaderos representantes del propietario o armador del buque, que cuando existen, limitan las facultades del capitn. Los agentes martimos, por decreto del ao 1933, deben inscribirse como tales en los libros de Registros de las Aduanas habilitados a esos fines, prestar una fianza y reunir otros determinados requisitos. Importadores La persona o personas que tengan establecida casa de comercio; posean en ella un capital igual al dcuplo de la suma exigida como fianza pecuniaria a los Despachantes de Aduana por la ley N? 11281; lleven en forma los libros exigidos por el Cdigo de Comercio y tengan la correspondiente patente

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nacional de comerciantes, podrn efectuar por s mismas, sin valerse de Despachantes, las operaciones de importacin y sus complementarias, siempre que se inscriban en los Libros de Registros de las Aduanas. Importadores sin casa establecida Tambin podrn efectuar dichas operaciones los importadores sin casa establecida, que soliciten su inscripcin en los citados registros y comprueben reunir las condiciones que exige el decreto reglamentario al que nos estamos refiriendo. Industriales En determinadas circunstancias y para ciertos efectos, previa la correspondiente inscripcin, las operaciones de importacin podrn ser solicitadas y practicadas por los industriales que estn comprendidos en las franquicias que les acuerda la ley 11281. Despachantes de Aduana No tratndose de operaciones de importacin practicadas por los importadores con o sin casa establecida y los industriales en los casos citados, a beneficio propio, nadie puede introducir mercaderas al pas, o mejor dicho, practicar operaciones de importacin, sin valerse de la intervencin de los Despachantes de Aduana. stos son, pues, intermediarios obligatorios entre las aduanas y los introductores. Tienen a su cargo el trmite correspondiente a las solicitudes de importacin. La Direccin General de Aduanas ejerce sobre ellos una amplia superintendencia. Fija el nmero de despachantes autorizados para actuar en cada plaza, les otorga la respectiva inscripcin y los elimina de los registros cuando hubiesen incurrido en faltas o infracciones que afecten la moral administrativa o su buen nombre. Para ser inscripto como despachante se requiere: mayora de

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edad; comprobacin de identidad; radicacin anterior a tres aos en el lugar en que se va a actuar; poseer la correspondiente patente; haber ejercido el comercio por un trmino no menor de tres aos o comprobar el desempeo por igual tiempo de funciones de despachante o empleado de casas importadoras o exportadoras, etc.; hallarse en pleno goce de la capacidad civil; y honorabilidad y competencia. Los despachantes deben llevar un libro Diario, rubricado por la Aduana, en el que se anotarn todos los pedidos de despacho. Los despachantes gozan de una remuneracin cuyo arancel es fijado por la Direccin General. LOS IMPUESTOS DE ADUANAS Y LA CONSTITUCIN Antes de la Constitucin de 1853, los derechos de exportacin y de importacin eran de competencia de las provincias, pero en los debates de la Constituyente stas los otorgaron a la Nacin, pues su producto "era lo nico que quedaba al gobierno federal para hacer frente a todas las obligaciones que se le imponan". La Constitucin de 1853 qued entonces sancionada a este respecto confiriendo a la Nacin el producto de los derechos de aduana, las que de esta manera quedaban federalizadas, prohibindose adems las aduanas provinciales. La incorporacin de Buenos Aires a la Nacin motiv una reforma de los textos constitucionales. La convencin de 1860 declar exenta de derechos la exportacin desde el ao 1866. Pero al llegar ese ao, las necesidades financieras de la Nacin motivaron una nueva reforma, la de 1866, que suprimi la limitacin respecto a los derechos de exportacin quedando, en consecuencia, como recursos de la Nacin, tanto los de exportacin como los de importacin. Desde entonces los primeros figuraron siempre en el presupuesto de recursos, con excepcin de dos breves perodos, junto a los de importacin. La Constitucin establece, pues, que las aduanas son nacionales; que el Congreso tiene la facultad de gravar con derechos la importacin y la exportacin de mercaderas o efectos,

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y que en ningn caso puede concederse preferencias a un puerto respecto de otro por medio de leyes o reglamentos de comercio.

DERECHOS ADUANEROS Los derechos aduaneros tienen doble naturaleza. Por una parte, pueden ser usados como un arma poderosa para ayudar al engrandecimiento de la industria del pas, es decir, tienen una naturaleza econmica. Por otra, pueden ser considerados como una forma de enriquecimiento del Estado, aumentando las entradas fiscales, es decir, tienen una naturaleza fiscal o impositiva. Desde este ltimo punto de vista son verdaderos impuestos a la entrada y salida de mercaderas y productos en el pas. Los derechos de aduana, son: a ) a la importacin, b ) a la exportacin. Derechos de exportacin Son los que se cobran a la salida para el extranjero de las mercaderas o productos argentinos o nacionalizados. Su importancia es muy reducida, pues son pocos los efectos gravados con ellos. Derechos de importacin Son los que se cobran a las mercaderas de procedencia extranjera que entran al pas. Segn la forma de su liquidacin, pueden ser ad-valorem o especficos. a) Los derechos ad-valorem son los que se fijan en una cantidad proporcionada al valor de la mercadera introducida. Por ejemplo, las armas importadas al pas pagarn un derecho ad-valorem del 50% de lo que ellas valgan. El valor de la mercadera est asignado por una tarifa llamada de Avalos, o, en su defecto, pues no todos los artculos estn

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tarifados, por el que declare y justifique con las facturas originales el importador. b) Los derechos especficos son los que se cobran con prescindencia del valor de la mercadera; la ley fija directamente el importe que debe pagar, refirindose a la unidad en peso, volumen, cantidad, etc. Por ejemplo, la ley 11281 expresa que los aceites vegetales, en general, pagarn por kilogramo la cantidad de cinco centavos.

LA TARIFA DE AVALOS El inciso 1? del art. 67 de la Constitucin Nacional, determina entre las facultades del Congreso la de legislar sobre las aduanas exteriores y establecer los derechos de importacin y exportacin. La Constitucin establece tambin, como se ha dicho, que las valuaciones y los derechos aduaneros deben ser uniformes en toda la Nacin, o sea, el principio de la igualdad de las tarifas en todo el territorio de la Repblica. Por dos veces el Congreso intent, durante su vigencia, con una visin ms inmediata de la realidad de la vida econmica del pas, favorecer a determinados puertos, Oran y Chubut, rebajando los derechos aduaneros de las mercancas que se introdujeran por all, pero en ambos casos los proyectos no prosperaron. La tarifa de Avalos consiste esencialmente en una enumeracin de los productos que se introducen al pas, la fijacin de sus aforos y del respectivo derecho. Es ley de la Nacin desde el ao 1906, bajo el N 9 4933 habiendo sido varias veces modificada y reordenada. Est dividida en captulos, uno para cada una de las distintas divisiones de la industria; as, por ejemplo, Materias Primas, Tejidos, Comestibles, etc. Cada captulo contiene las diferentes mercaderas que componen el rubro, y a su lado en distintas columnas, la unidad que se considera, litro, kilogramos, cantidad, etc., el aforo o sea el valor que se le asigna a la unidad del producto considerado y la clase de derecho que debe pagar, ad-valorem o

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especfico. El quantum del derecho est dado por la ley de Aduana. Por consiguiente, para liquidar el impuesto que debe pagar una mercanca introducida al pas es necesario consultar tanto la Tarifa de Avalos como la ley de Aduanas. Artculos no tarijados Como no todos los artculos estn tarifados, pagarn en estos casos el derecho establecido en la tarifa para el mismo gnero de ellos sobre un valor declarado; y en caso de que no pertenecieran a ninguna de las categoras existentes, pagarn un derecho del 42% sobre su valor declarado. El valor declarado es el que expresa el importador, justificado por las facturas originales, y comprender el precio de costo en el puerto de procedencia, los fletes, seguros y dems gastos comunes hasta la entrada de los artculos en los depsitos de la Aduana de descarga. Tarifas mximas y mnimas Los derechos de importacin fijados por la ley de Aduana constituyen la tarifa comn "para las mercaderas o productos pero el P. E. puede aumentar hasta diez veces los derechos vigentes al 31 de diciembre de 1958 o disminuirlos en la proporcin que estime conveniente, as como para modificar el sistema de percepcin del impuesto, derogando los aforos, total o parcialmente si las circunstancias as lo aconsejaren.

DERECHOS ACCESORIOS Adems del derecho de aduanas, las mercaderas o buques mercantes deben pagar algunos derechos complementarios. Ellos son: a) Derechos de traccin en las vas frreas de los puertos. Son los que la ley 11243 estableci como retribucin de los servicios ferroviarios que el Estado presta en las operaciones de carga y descarga de los buques; b) Derechos de sa-

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nidad. Establecidos por la ley 11244, son la retribucin del servicio de visita de sanidad que todo buque extranjero que arribe a puerto argentino est obligado a recibir por el art. 27 de las Ordenanzas de Aduana; c) Derechos de almacenaje y eslingaje. El servicio de removido de las mercaderas, y el despacho de las mismas a depsitos, tambin debe ser abonado, segn lo dispone la ley 11248; d) Derecho de guinche, pescante, gras y apertura de puentes. Es el establecido como retribucin del uso de los guinches, pescantes, gras, etc., del Estado, por la ley 11249; e) Derechos de faros y balizas. La utilidad que reportan a la navegacin los faros y balizas del Estado, es cobrada por el mismo, segn una tarifa establecida por la ley 11247; f) Derechos de puente, muelle y dique. Por la entrada a puerto, permanencia en el mismo, uso de los muelles y de los diques de carena la ley 11251 impone un derecho. LA LEGISLACIN ADUANERA Los textos legales que regulan la importacin y exportacin de mercaderas, las operaciones que realiza la Aduana, etc., constituyen la legislacin aduanera. Ella comprende: la ley de Aduanas, la Tarifa de Avalos y las Ordenanzas de Aduana y numerosas leyes complementarias. Ya nos hemos referido a la Tarifa de Avalos. Debemos agregar ahora que esta ley, de uso imprescindible para el clculo de los derechos a pagarse, se prepar en el ao 1905, y fu sancionada como tal el siguiente con el N 9 4933 y sucesivamente modificada por las leyes 11281, 11588, 12964 y otras como tambin por numerosos decretos. La ley de Aduanas es un' cuerpo legal que contiene el quantum de los derechos de exportacin. Est dividida en tres captulos principales, referidos sucesivamente a los derechos ad-valorem, especficos y a las mercaderas o efectos liberados, es decir, que no pagan derechos de entrada. La ley de Aduanas actualmente en vigencia es el decreto N? 15903, Texto Ordenado en 1956 con las modificaciones de las leyes N? 14789 y 14792. Las Ordenanzas de Aduana constituyen la ordenacin legal de las operaciones que realiza la Aduana, referentes a la importacin,

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exportacin y trnsito de mercaderas, sobre todo con relacin al pago de los impuestos respectivos. Contienen adems numerosas disposiciones sobre entrada de los buques, alije de su carga, retorno, permanencia, trasbordo de mercaderas, registro de carga, trnsito, rgimen penal aduanero, etc. Ellas fueron redactadas por Cristbal de Aguirre en 1866, y con modificaciones posteriores se sancionaron como ley de la Nacin en 1876. La legislacin complementaria est formada por las leyes impositivas ya explicadas al referirnos a los derechos accesorios que pagan, las mercaderas importadas o buques que entren al pas. Adems, las leyes de presupuesto anual de recursos y gastos de la Nacin, contienen con frecuencia disposiciones relativas a la materia. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADUANERO El extenso articulado de las Ordenanzas de Aduana no es ms que el desarrollo y pormenorizacion de los principios dados por el creador de aqullas, don Cristbal de Aguirre, como fundamento del derecho aduanero. stas son: a) la declaracin previa; b) la verdad de la declaracin; c) el permiso, y d) la formalidad del procedimiento. La declaracin previa es la notificacin formal dada a la aduana de la operacin que se quiere realizar (importacin, exportacin, trnsito, etc.) con la individualizacin de las mercaderas (cantidad, calidad, especie, etc.) que sern objeto de aqulla. El permiso es la correspondiente autorizacin de la autoridad administrativa para que la operacin pueda efectuarse. Como es natural, la declaracin previa debe ser veraz. Notificar a la aduana que se quiere efectuar una determinada operacin y, en cambio, realizar otra distinta, constituye una violacin penada por la ley. Lo mismo acontece si realizndose la operacin declarada la mercadera objeto de la misma no es la que se indic en la declaracin. Tampoco basta que se haya hecho una declaracin exacta. Es necesario esperar que la aduana otorgue el correspondiente permiso.

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La necesidad de la declaracin previa, de su exactitud y del permiso, est impuesta por el particular sistema adoptado por la Ordenanza. En materia de trmite aduanero existen dos procedimientos, el de la investigacin apriori y el de la investigacin a posteriori o despacho en confianza. Segn el primero, la aduana antes de autorizar una operacin efecta la averiguacin necesaria para conocer la clase, calidad, cantidad, etc., de las mercaderas que son objeto de aqulla; es decir, toma un conocimiento directo y previo de la operacin que se requiere realizar y despus de hallarla conforme, la autoriza. Segn el segundo, en cambio, la aduana hace fe a la palabra del que quiere efectuar la operacin, pasa por lo que ste quiera manifestar, y autoriza que se la lleve a cabo reservndose el derecho de proceder despus a realizar la investigacin necesaria para comprobar si la operacin efectivamente realizada es la que se ha declarado. Nuestras Ordenanzas han adoptado este ltimo sistema, llamado despacho en confianza. En numerosos casos la operacin puede llevarse a cabo sin la previa revisacin aduanera. De ah la importancia de la declaracin. La contrapartida del crdito que el Estado dispensa al que efecta la operacin es el rigor penal. Cuando se comprueba que ha habido inexactitud de la declaracin, la operacin se considera fraudulenta. El procedimiento aduanero ha sido instituido principalmente para el cobro de los derechos. Sus distintas etapas constituyen controles dispuestos a ese fin. Por lo tanto, el procedimiento es formal, es decir, tiene que cumplirse por los interesados aun cuando stos no tengan intencin alguna de defraudar al fisco o la operacin de que se trata no sea capaz de producir una disminucin de la renta, tal como sucede, por ejemplo, cuando se lleva a cabo una importacin de artculos exentos del pago de derechos aduaneros. De los principios fundamentales que hemos expuesto, se deduce: a) toda operacin hecha sin prevh declaracin y sin permiso previo de la aduana, tiene presuncin de fraude y es materia de pena; b ) toda mercadera declarada falsamente, tiene presuncin de fraude y es materia de pena, si la operacin produjere al fisco menor renta de la que legtimamente

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corresponda; c) toda declaracin falsa que no descubierta a tiempo por la aduana hubiese aumentado su responsabilidad como depositario, tiene presuncin de fraude y es materia de pena; y d) toda operacin hecha en contravencin a las leyes de aduana, tiene presuncin de fraude y es materia de pena.

CAPITULO X
Operaciones aduaneras. Importacin de ultramar. Requisitos en el puerto de embarque. Escalas. El permiso de entrada y alije. El manifiesto general. Intervencin consular. Errores.

OPERACIONES ADUANERAS El comercio martimo o, mejor dicho, las operaciones a que da lugar, se dividen en: a) importacin de ultramar, es decir, operaciones comerciales realizadas con un pas extranjero a travs del mar; b ) exportacin de ultramar, que se refiere al envo de mercancas y productos argentinos a pases extranjeros por la va martima; c) cabotaje, o sea, el trfico martimo que se hace por las inmediaciones y a vista de las costas; y d) trnsito, que significa la circulacin de mercaderas o efectos por el territorio de la Repblica desde una aduana nacional. Cada una de estas operaciones puede ser efectuada de distintos modos, con lo que nace una serie de subdivisiones que iremos viendo en los captulos sucesivos. IMPORTACIN DE ULTRAMAR Como hemos dicho sta es una operacin que desde el punto de vista comercial se refiere a la introduccin al pas de mercaderas o efectos extranjeros, a travs del mar. Desde el punto de vista administrativo o aduanero la importacin

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de ultramar significa o consiste en los distintos trmites que deben llenarse ante la aduana con motivo de esa introduccin. Teniendo en cuenta el volumen de estas operaciones que se practican por los puertos nacionales, debido sobre todo a nuestro incipiente industrialismo, la importacin de ultramar es una de las fuentes de enriquecimiento fiscal de mayor importancia. Con el objeto de controlar el cumplimiento de las leyes impositivas, evitar la entrada de efectos o artculos perniciosos o prohibidos, etc., las operaciones aduaneras estn sometidas a un riguroso sistema de vigilancia que va desde el control en el puerto de salida o de carga de las mercaderas, en puerto extranjero, hasta el de la entrada o descarga de las mercaderas en puerto argentino. Esta vigilancia est minuciosamente reglamentada por las Ordenanzas de Aduana. El control en el puerto de salida se efecta por intermedio del cnsul argentino de dicho punto, y el del puerto de descarga por la intervencin de la aduana respectiva. Requisitos en el puerto de embarque Al recibo de las mercaderas en el buque que debe transportarlas a un puerto argentino, el capitn tiene la obligacin de formular dos documentos. Uno denominado conocimiento o manifiesto parcial, y otro denominado manifiesto general o del cargamento. Manifiesto parcial o conocimiento Es el documento que el capitn debe entregar al cargador de los efectos que se transportan, conservando en su poder un ejemplar duplicado. Justifica a la vez el recibo a bordo de las mercaderas y, en algunos casos, el contrato de transporte o fletamento. Debe contener el nombre del capitn, el del buque, puerto de su matrcula y porte; el nombre del fletador o cargador; el nombre del consignatario en el caso que no est extendido al portador o a la orden; la calidad, cantidad, n-

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mero de bultos y marcas de los efectos; el puerto de la carga y el de la descarga, con declaracin de las escalas si las hubiere; el precio del flete y la gratificacin, si alguna hubiese estipulado, as como el lugar y la forma del pago, y la fecha, y las firmas del capitn y cargador. Manifiesto general Una vez terminada la carga del buque, el capitn est obligado a redactar el manifiesto general de toda la carga que conduce, que se formular segn los datos de los conocimientos que debe tener en su poder como hemos dicho, y con expresin del nmero, calidad y forma de los envases, marcas, puerto de carga, puerto de destino y el nombre de las personas a quienes vayan consignados los efectos. El manifiesto general deber ser legalizado por el cnsul argentino del puerto de carga, quien adems realizar una confrontacin sumaria entre sus constancias y los manifiestos parciales o conocimientos. Puede ocurrir que en el puerto de carga no hubiere instalado un consulado nacional. En tal caso, las Ordenanzas de Aduana que son los textos legales que regulan la materiadistinguen dos eventualidades, o sea, que haya consulado argentino en alguno de los puertos de escala; o que no lo haya, o que el buque no haga escalas. En el primer caso, o sea que haya consulado en alguno de los puertos de escala, el capitn del buque deber cumplir con el requisito de la visacin consular del manifiesto en el primer puerto de escala en el que exista consulado. En el segundo caso, o sea que no haya consulado argentino en ninguno de los puertos de escala, o que el buque no haga escala alguna, el capitn deber requerir y traer consigo, a la Aduana del puerto de carga, una relacin de las mercaderas cargadas o, por lo menos, del nmero de bultos que conduce. La ley castiga, con penas distintas, desde la expulsin del buque cuyo capitn se negara a presentar el manifiesto en el puerto de descarga, hasta la imposicin de dobles derechos, a la violacin de las disposiciones referentes al manifiesto general que hemos relacionado.

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Control aduanero en el puerto argentino Guando un buque que se reconozca ser de procedencia extranjera, fondee en algunos de los puertos de la Repblica, el oficial de servicio en el Resguardo de baha, acompaado de un guarda, se embarcar y dirigir al buque juntamente con el mdico de sanidad martima. La revisacin que practica en el buque este ltimo tiene por objeto evitar la entrada al pas de enfermos infectocontagiosos. El oficial del Resguardo realizar una superficial revisacin de la carga que el buque trae, y har a su capitn preguntas acerca del puerto de procedencia, del lugar donde ha recibido la carga y la persona a quien viene consignada; entregndole al mismo tiempo un ejemplar de los artculos de las Ordenanzas de Aduana, acerca de cuya entrega el capitn deber darse por recibido y por enterado. Inmediatamente, el capitn debe presentar al oficial que pasa la visita el manifiesto general de la carga que el buque conduce, debidamente visado por el cnsul argentino, y hacer una relacin de todo bulto o pacotilla que traiga, de la marinera, de pasajeros, de encomienda o muestra y que no est incluido en el manifiesto de la carga, como tambin del sobrante del rancho y provisiones que tenga a su bordo. La pacotilla es la porcin de efectos que los marineros u oficiales de un barco pueden embarcar por su cuenta libre de fletes. El rancho es la provisin de alimentos que el buque lleva para consumo de su tripulacin. De todo lo actuado se labrar un acta firmada por el oficial de Resguardo y por el capitn del buque, que junto con los documentos presentados por este ltimo, se colocar en un sobre cerrado y lacrado dirigido al Jefe del Resguardo. Este sobre se entregar al capitn del buque, quien tiene la obligacin de entregarlo a su destinatario en la primera oportunidad que baje a tierra. En espera de que el administrador de la aduana respectiva otorgue el permiso de desembarque o alije, los efectos pertenecientes al cargamento no podrn ser bajados a tierra ni

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transbordados, salvo las muestras, encomiendas, equipajes, moneda metlica y animales vivos que no deban pagar derechos, lo que puede ser desembarcado antes de tenerse el permiso de alije, con papeleta firmada por el piloto del buque y visacin del guarda que el oficial de Resguardo puede dejar a bordo. Recibido por el Resguardo el sobre cerrado y lacrado de que hemos hablado, conteniendo los documentos de la carga del buque, ser remitido en seguida a la Contadura de la Aduana, oficina que una vez realizadas ciertas comprobaciones, referentes sobre todo a la visacin consular que los documentos deben contener, entregar stos al capitn para que apersonndose a la Oficina de Entradas y Salidas Martimas, formalice la entrada a puerto del buque a su mando. La Oficina de Entradas y Salidas Martimas tiene a su cargo la confrontacin del manifiesto general con los conocimientos; y en el caso de ser hallados conformes atracar el buque al muelle, labrndose acta de todo ello con inclusin de lo que el capitn crea deber declarar. Rectificacin de errores del manifiesto Puede suceder que en la redaccin del manifiesto general o en su traduccin, se haya cometido algn error, sea de defecto, de exceso o de expresin. En estos casos la ley acuerda al capitn un plazo de 48 horas, contado desde que entreg el manifiesto al Jefe del Resguardo, exceptuados los das feriados, para que rectifique los errores cometidos. Esta disposicin rige para los buques sin privilegio de paquete. Para los buques con privilegio de paquete (es decir, los que tengan da y horas fijos de salida y conduzcan gratuitamente la correspondencia, y los que tengan itinerarios y escalas fijos), rigen al respecto los artculos 33 y 34 de la Ley de Aduanas que disponen lo siguiente: el capitn de un buque con privilegio de paquete puede rectificar el error cometido hasta 48 horas despus de terminada la descarga mientras la Aduana no se haya dado cuenta del error.

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El permiso de alije Para que los efectos pertenecientes al cargamento que el buque trae puedan ser desembarcados a tierra es necesario que la Aduana otorgue primero el denominado permiso de alije. La descarga del buque se efecta, como es natural, con intervencin de los Guardas de aduanas, cuya misin principal consiste en controlar la cantidad, calidad, nmero y dems circunstancias de la mercadera o efectos que se bajan a tierra, a tal fin toda la operacin se realiza mediante papeletas idneas a ese fin, en el caso que deba ser efectuada mediante lanchas auxiliares o carros. El traslado de la carga a los almacenes de la Aduana, donde aqulla es depositada provisionalmente en espera de su envo directo a plaza o a Depsito Fiscal, se har por los interesados y bajo su responsabilidad. El encargado del almacn se dar por recibido de la carga que le es entregada haciendo constar todas las diferencias que haya encontrado en cuanto a marcas, nmeros, envases y cantidad de bultos, como tambin acerca del estado de stos. Una vez otorgado el permiso de alije los consignatarios o dueos de la mercadera pueden solicitar su introduccin a la plaza, para su consumo directo, operacin que se denomina "despacho a plaza" o su depsito en los almacenes fiscales, para disponer despus de ellas, operacin que se llama "despacho a depsito". Cualquiera de ambas modalidades es el destino propio de las operaciones de importacin, pero puede suceder que no convenga al interesado introducir el cargamento al pas, o no quisiese hacerlo por el puerto de arribo del barco. En estos casos puede hacer uso de cualesquiera de las tres facultades que estudiaremos someramente a continuacin. a) Retorno. En caso de que todava no se hubiese practicado operacin alguna de descarga el interesado puede solicitar dentro de los ocho das de llegado el buque a puerto que el cargamento sea retornado, es decir, vuelto a llevar del pas, en el barco de procedencia; lo que tambin puede pedir con respecto de parte de la carga. Previa confrontacin del per-

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miso de retorno, que debe ser firmado por el consignatario del buque, con el manifiesto general y previa tambin la revisacin del buque por el oficial del Resguardo para cerciorarse de que los bultos pedidos a retorno existen a bordo y no han sido abiertos, quedar expedita la carga para ser retornada, libre de derechos. b) Transbordo. Si ya hubiese dado comienzo la operacin de descarga de la mercadera, su consignatario puede pedir el transbordo del buque que la trajo a otro de mayor o menor calado destinado a otro puerto argentino o extranjero, libre de derechos. La solicitud de transbordo ser firmada por el consignatario o dueo de las mercaderas o por el consignatario del buque. La aduana otorgar el permiso siempre que se haya abierto ya el registro de carga del buque exportador que, como lo veremos al estudiar la operacin de exportacin de ultramar, es el permiso de la aduana para que el buque pueda ser cargado. c) Reembarco. Si la mercadera ha sido despachada con anterioridad a depsito en los almacenes fiscales, su dueo o consignatario puede reexportarla al extranjero o remitirla a otra aduana o receptora nacional, solicitando el correspondiente permiso de reembarco. Cumplidos los complicadsimos trmites establecidos por las Ordenanzas, las mercaderas podrn ser sacadas de los almacenes y reembarcadas.

CAPITULO XI
Despacho directo a plaza: Declaracin previa. Su inalterabilidad. Procedimientos administrativos. Prohibiciones. Franquicias.

DESPACHO DIRECTO A PLAZA Como su nombre lo indica, despacho directo a plaza es la operacin por la cual los efectos importados del extranjero, que se encontraban momentneamente en los almacenes fiscales o que terminaban de ser desembarcados, son introducidos directamente a plaza, es decir, al mercado, para su consumo. Las formalidades exigidas por la ley, estudiadas en el captulo anterior, tenan un propsito simplemente preventivo. Su objeto principal era la comprobacin de la carga que traa el buque. Las formalidades que estudiaremos en ste, o sea las referentes al despacho directo a plaza, tienen una finalidad ms concreta y especfica. Se refieren, primero, a la comprobacin de los efectos que se introducen en el pas, para verificar si son los mismos que el buque trajo, su calidad, nmero, etc., y despus, para liquidar y percibir los correspondientes derechos o impuestos de importacin. La declaracin previa La base de nuestro sistgma aduanero est constituida por la declaracin previa. sta consiste en la manifiestacin del consignatario o dueo de la mercadera de que la quiere des-


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pachar a plaza expresando al efecto todas las circunstancias de peso, nmero, calidad, etc., de la misma. De los dos sistemas que podran adoptarse referente a la comprobacin de la naturaleza y nmero de las mercaderas, o sea el de la investigacin original por la Aduana y el de la manifestacin espontnea del interesado, nuestras Ordenanzas han elegido el ltimo. Se basa, pues, la declaracin previa en la buena fe del despachante, es decir, del consignatario o propietario de los efectos. Aparte de las consecuencias fiscales que una falsa o errnea declaracin puede traer, debemos anticipar que el art. 1025 de las Ordenanzas considera como fraude, y por consiguiente materia de pena, toda falta de requisito, toda falsa declaracin o todo hecho que despachado en confianza por las aduanas o pasado inadvertido por ellas, produjera menos renta de la que legtimamente corresponda. Una vez otorgado el permiso de alije los consignatarios o dueos de las mercaderas podrn pedir su despacho directo a plaza. Este pedido que, como hemos dicho, constituye al mismo tiempo la declaracin previa, debe hacerse por sextuplicado e ir acompaado de las copias de factura. Debe contener la designacin de: a) clase, nacin y nombre del buque; b) puerto o puertos de procedencia; c) nmero del registro del buque y fecha de su entrada al puerto; d) la marca, nmero y clase de envase de cada bulto; e) especie, calidad y cantidad de los artculos contenidos en los bultos; f) fecha de la presentacin de las copias de factura y manifiestos; y g) la. firma del consignatario o dueo de las mercaderas. No podrn incluirse en un mismo manifiesto, o sea en una misma solicitud de despacho a plaza, bultos de mercaderas cuyo despacho corresponda a diversos Vistas, debiendo hacerse tantos juegos de documentos cuantos sean los Vistas que han de intervenir en el despacho; pero si en un solo bulto vienen mercaderas que correspondan a dos o ms Vistas, no se dividir el pedido del bulto, debiendo despacharse como si perteneciera a un Vista. El Vista de aduana es un funcionario cuya misin consiste en inspeccionar la mercadera en todo lo que juzgue preciso para adquirir convencimiento de la verdad de las declaraciones hechas por los interesados en cuanto

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a la especie, calidad y cantidad del gnero manifestado, y en aforarlo de acuerdo con la Tarifa de Avalos. Puede ocurrir que el consignatario ignore o no quiera exponerse a error en la manifestacin de la especie, calidad y cantidad de los efectos que quiera despachar. Puede, entonces, expresar en la declaracin previa aquellas circunstancias. En ese caso la aduana, a costa del interesado, proceder a examinar y clasificar los efectos con la presencia del interesado. ^La declaracin previa debe ajustarse a la designacin de la Tarifa de Avalos que corresponda a la mercadera introducida, es decir, que el interesado debe expresar la partida correspondiente de la tarifa, o sea, aforar la mercadera. As lo exige la aduana, pero no es una imposicin de la ley. Por ello la jurisprudencia ha podido dejar establecido que correspondiendo a la aduana la obligacin de aforar, el interesado no comete infraccin alguna cuando se ha limitado a expresar con verdad la especie, calidad y cantidad de la mercadera. INALTERABILIDAD DE LA DECLARACIN PREVIA Hemos dicho que la declaracin previa, llamada manifiesto en las Ordenanzas de Aduana o solicitud de importacin, es un documento que tiene por objeto dar a la autoridad administrativa el conocimiento de la especie, calidad y cantidad de las mercancas o efectos que se pretende introducir al pas. Puede suceder que el importador ignore aquellas circunstancias, en todo o en parte. En estos casos, antes de efectuar la solicitud, la ley le ha dado oportunidad para que examine los bultos, los abra y los revise, con objeto de tomar un conocimiento exacto de los mismos. Esta revisacin se efecta en la Alcaida, y despus de realizada el importador deber redactar bajo su responsabilidad la correspondiente declaracin. La declaracin espontnea o la realizada despus de la revisacin de que hemos hablado es inalterable en principio. Esto quiere decir que una vez que el importador la present a la aduana no puede cambiarla o modificarla. Como consecuencia del rgimen aduanero adoptado, la declaracin previa

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deja definitivamente establecida la relacin jurdica entre el fisco y el importador. Es un verdadero acto jurdico determinador de un derecho entre ambas partes. El principio de que la declaracin previa es inalterable surge de varios artculos de las Ordenanzas. stos disponen que cuando de la verificacin resultaren diferencias por haberse manifestado efectos de mejor especie o calidad o mayor cantidad de las verdaderas, el aforo deber ser efectuado por la especie, calidad o cantidad manifestadas. Cuando se ha manifestado especie, calidad o cantidad inferiores a las verdaderas, la aduana aforar por la calidad, especie o cantidad reales sin perjuicio del correspondiente sumario. Como se ve, la aduana aplica los derechos que correspondan a las mercaderas declaradas, cuando el importador manifest errneamente en perjuicio propio, y afora por 3a verdadera calidad o cantidad cuando el error de la declaracin sea en contra del fisco. As, si se declar cristal y result vidrio, se paga el derecho aduanero correspondiente al cristal; y si se declar vidrio y result cristal, se paga por cristal. Casos en que puede rectificarse la declaracin previa Si bien al solo efecto de conmutar la pena grave correspondiente por otra ms leve, las Ordenanzas permiten la rectificacin del manifiesto cuando el interesado, antes de que haya principio de verificacin, haga presente al Vista que tiene un error de menos manifestacin. En esta hiptesis la pena de comiso se conmuta por la de dobles derechos, y la de dobles derechos por un recargo del dos por ciento sobre la diferencia. Otros casos de posible rectificacin han sido determinados por el decreto del 18 de febrero de 1924, reglamentario de la Ley de Aduana. As "las administraciones y receptoras de rentas permitirn rectificar los manifiestos de directo en que se haya declarado mayor cantidad o mejor calidad o especie, siempre que el respectivo manifiesto se encuentre sin trmite an en la Oficina de Registro" y "cuando el error pueda probarse por el respectivo manifiesto de despacho o documentos

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que lo complementan deber permitirse su rectificacin si no existe denuncia previa o se haya apercibido la aduana por cualquier medio de la falsa manifestacin". La primera de las disposiciones citadas se explica por s misma. Debe tratarse de un caso de despacho directo a plaza; y que el manifiesto se encuentre an en la Oficina de Registros sin trmite alguno, y que haya sido un error de manifestacin de ms. Reunidos estos tres requisitos el importador podr salvar sin reato el error cometido. La segunda de las disposiciones que comentamos contempla tanto el caso de manifestacin de ms como el de manifestacin de menos. Para que pueda procederse a la rectificacin de la declaracin es necesario que el error pueda probarse por el documento mismo o por los que lo complementan, como sucede, por ejemplo, con las equivocaciones de clculo si los datos necesarios constan en el manifiesto. Tambin en esta hiptesis el manifiesto o declaracin previa es susceptible de rectificacin. Son circunstancias que impiden la modificacin del manifiesto, las siguientes: a) trmite del manifiesto en la Oficina de Registro; b) denuncia previa; c) apercibimiento de la aduana de la falsedad de la declaracin; y d) el principio de verificacin. Los hechos indicados en los apartados a) y e ) no necesitan explicacin. En cambio, la significacin de los trminos denuncia previa y principio de verificacin debe ser comentada. La denuncia puede provenir de un particular o de un empleado aduanero. En todo caso no se considera tal la mera sospecha de que se ha cometido una infraccin o delito aduanero; es necesario que sea una verdadera notificacin a la autoridad competente de que se ha consumado un hecho punible hacindolo por escrito y con la narracin sucinta de sus circunstancias, con designacin de las personas, da y lugar en que se cometi y citacin de la disposicin legal que se haya violado. La denuncia es, pues, un acto formal que hace pasible de las consecuencias penales al denunciador malicioso. El principio de verificacin es interpretado en distinto modo por la administracin y por la justicia. Segn la aduana existe principio de verificacin cuando el manifiesto ha sido ya pasado al Vista para su comprobacin, pero segn la jurispru-

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dencia slo existe cuando haya dado comienzo la operacin material de la comprobacin, esto es, que los bultos que contienen los efectos hayan sido abiertos o se comience a abrirlos. TRMITE ADMINISTRATIVO Presentacin de la solicitud El pedido de despacho a plaza o manifiesto de despacho, como es denominado por las Ordenanzas, debe presentarse a la Oficina de Registros dentro de los quince das siguientes a la entrada del buque, o antes de su salida las solicitudes de despacho de mercaderas que estuviesen detalladas en el manifiesto general en cuanto a especie, calidad y cantidad. Cotejo con el manifiesto general La Oficina de Registros cotejar el pedido de despacho a plaza con el manifiesto general del buque para comprobar la exactitud de las manifestaciones referentes a marcas, nmero, envases y consignatarios. Cotejo de los distintos ejemplares de la solicitud Adems, en la llamada Mesa de Lectura, los seis ejemplares en que debe efectuarse el pedido de despacho son cotejados entre s para verificar su identidad. Esta comprobacin es necesaria para evitar defraudaciones y menoscabos de la renta fiscal como podra suceder y ha sucedido en algunas ocasiones debido a que la liquidacin de los derechos, el aforo de Ja mercadera y su entrega, se efectan sobre distintos ejemplares. Otorgacin del permiso Hallada conforme la correspondencia del manifiesto general con el pedido de despacho, y la de los distintos ejemplares de ste entre s, la Oficina de Registros as lo har constar,

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decretando el despacho inmediato, si los derechos aduaneros han sido previamente afianzados, como puede hacerse; o el despacho, previo pago de los derechos. Pase a la Oficina de Vistas Con el pedido de despacho en su poder debidamente conformado y con el decreto permitiendo la operacin, el interesado concurrir a la Oficina de Vistas, donde el funcionario que corresponda proceder a realizar dos suertes de diligencias: a) inspeccin de la mercadera; y b) aforo de la misma. Inspeccin de la mercadera Tiene esta operacin, como principal objetivo, comprobar teniendo a la vista la mercadera si su calidad, clase, nmero, etc., corresponden a las declaraciones hechas en el pedido de despacho a plaza o manifiesto de despacho. Los Vistas debern hacer la verificacin de la mercadera en presencia y con intervencin del interesado y la inspeccionarn sin restriccin alguna en todo lo que juzguen preciso para adquirir la conviccin de la verdad de la declaracin en cuanto a la especie, calidad y cantidad de la misma. Aforo de a mercadera En el caso de haberse encontrado conforme el bulto inspeccionado en cunto a la especie, calidad y cantidad, el Vista proceder a aforar el artculo en presencia del interesado. El aforo consiste en determinar a qu partida de la Tarifa de Avalos corresponde la mercadera. Si sta, por su calidad, naturaleza, especie, etc., est comprendida expresamente en la tarifa, el Vista fijar el aforo correspondiente. Cuando el interesado no concurra al acto del aforo perder el derecho a reclamar del que establezca el Vista sin su presencia. Puede ocurrir el caso de que entre el Vista y el dueo

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de la mercadera se suscitaren algunas dudas acerca de la partida de la tarifa que le corresponde a la misma, o sea, sobre el aforo; y tambin que los mismos disientan acerca de la clase, calidad o estado de algn gnero. En estas hiptesis el Vista suspender el despacho y la duda o divergencia ser sometida al fallo de un funcionario que, segn la aduana que sea, puede ser el Director General, el Administrador, etctera. Liquidacin de los derechos Si el pago de los derechos aduaneros ha sido previamente afianzado, el interesado puede recibir la mercadera inmediatamente despus del aforo. En este caso, como en el de que los derechos no hayan sido afianzados, luego de concluido el aforo, el manifiesto (Je despacho pasar a la Oficina de Liquidaciones, donde, como su nombre lo indica, se practicar la liquidacin de los derechos de aduana que corresponda pagar por la mercadera introducida. Pago de los derechos Liquidados los derechos de un manifiesto de despacho directo la Oficina de liquidaciones lo pasar a la Oficina de Giros que avisar al interesado. ste puede abonar el importe de la liquidacin, bien mediante la emisin de una letra a cuatro meses de plazo si se trata de un manifiesto afianzado, bien en efectivo en la Tesorera. Entrega de la mercadera Cumplidos estos trmites la mercadera queda expedita para su recibo por el interesado. La entrega se efecta por el guarda, que, previamente, deber exigir la presentacin del recibo de la Tesorera que justifique el pago de los derechos.

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Plazo para el retiro de la mercadera Las mercaderas pedidas a despacho directo no podrn permanecer en los almacenes de la aduana ms de quince das antes del despacho y diez despus de despachadas. Si se excedieren de esos plazos el interesado deber abonar un suplemento. Responsabilidad del fisco La Aduana no es responsable por la prdida o avera que sufran en los almacenes fiscales las mercaderas pedidas a despacho directo; pero s lo ser de las averas o roturas causadas por culpa de sus empleados y peones en el acto y por ocasin del despacho. FRANQUICIAS Las Ordenanzas de Aduana otorgan la franquicia de poder descargar, antes de que el buque tenga permiso de alije, las muestras, equipajes, encomiendas, moneda metlica y ganados vivos. Muestras son: el bulto que contenga pequeos retazos de gneros, que no pueden servir a ninguno de los usos a que se destinan ordinariamente; o piezas sueltas de las que se emplean en juegos, cuando vengan variadas y slo una o dos piezas de cada clase; y el bulto que contenga artculos de diversa especie, clase o calidad, siempre que no tenga ms de una o dos piezas de cada especie o calidad y que las mercaderas contenidas sean de las que, por lo comn, vienen en cantidades mayores y de una especie y cantidad de cada bulto. Equipaje: Comprende las ropas y objetos de uso de los pasajeros; y la ropa, muebles y herramientas de los inmigrantes, siempre que por su cantidad no hagan presumir sean para negocio. Encomiendas: Son los pequeos bultos que vengan destinados a personas establecidas en el pas y que contengan

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artculos que por su cantidad muestren ser destinados al uso particular de la persona a quien vienen dirigidos. Estn libres de derechos de importacin, con un fin de fomento, los materiales introducidos para la explotacin y servicio de los ferrocarriles particulares; los efectos de uso de la persona, casa y familia de los agentes diplomticos extranjeros o argentinos que regresen al pas; materiales que se introduzcan por las Municipalidades de la Nacin destinados a sus servicios pblicos; las obras de arte producidas en el extranjero por ciudadanos argentinos, etctera. Los automviles, aeroplanos, motos y bicicletas que vengan con sus dueos; los instrumentos cientficos y aparatos, accesorios de la profesin o arte del viajero; las decoraciones, vestuarios, etc., de las compaas teatrales que lleguen al pas; los artculos destinados a exposiciones; y las maquinarias y aparatos destinados a ensayos; se admitirn por un plazo no mayor de seis meses, previo afianzamiento de los derechos de aduana. PROHIBICIONES Est prohibida la introduccin al pas de productos alimenticios adulterados o adicionados con substancias nocivas para la salud. En tal caso, previo informe de la Oficina Qumica Nacional al respecto, los productos sern inutilizados, salvo que el comerciante verifique su reembarco dentro de los tres das de notificado; como tambin la de puales triangulares o estiletes, hojas para los mismos, puos de hierro con o sin pas; y las figuras u objetos obscenos. Los libros, figuras u objetos obscenos, y los estiletes, hojas, etc., sern decomisados e inutilizados inmediatamente, sin perjuicio de aplicar al introductor una multa igual a su valor. Tambin est prohibida la introduccin de armas y municiones de guerra, sin permiso del Ministerio respectivo.

CAPITULO XII
Despacho a depsito: Almacenes Responsabilidad del fisco por las mercaderas depositadas. Actos jurdicos y operaciones que pueden efectuarse con stas. Warrant aduanero.

DESPACHO A DEPSITO Si el importador no desea enviar inmediatamente a la plaza los efectos recibidos, puede destinarlos a depsito en las aduanas que, desde luego, estn habilitadas para ello, o sea las denominadas Mayores, o de primer orden como las llaman las Ordenanzas de Aduana. nicamente no puede hacerse el despacho a depsito de las mercaderas liberadas de derechos, las que, por lo tanto, deben despacharse directamente a plaza, salvo el caso de que vinieren en un mismo bulto con otras que deban pagar derechos. El despacho a depsito tiene poi objeto diferir la entrada a plaza de las mercaderas importadas, por causas convenientes al importador, las que se guardan en el almacn, hasta tanto sean retiradas por el interesado, bien para su introduccin en la plaza o su entrada fraccionada, o traslado de un depsito a otro, efectuar ventas o transferencias, reembarco para el extranjero o a otra Aduana o Receptora Nacional. ALMACENES El depsito se efecta en almacenes de propiedad del Estado o tomados en arriendo por el mismo, en almacenes par-

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ticulares o de propiedad privada, o en almacenes especiales para determinada clase de mercadera. En los almacenes o depsitos fiscales debe efectuarse el despacho de toda clase de efectos que no deban ir a los almacenes especiales o que no puedan depositarse en los almacenes particulares. En los almacenes particulares slo puede depositarse la siguiente mercadera: artculos inflamables, alambiques descucubiertos, alquitrn, anclas y anclotes, brea, ladrillos y baldosas, cal, yeso, carbn de piedra, estopa descubierta, hierro en barra o lingotes, maderas, mquinas descubiertas y voluminosas, piezas, pizarras sueltas, sal comn, salitres, tierra romana, terralla suelta, y las que a juicio de los Administradores sean semejantes a las mencionadas. Como puede comprenderse, en los depsitos particulares se despacha la mercadera que por su naturaleza, peso, volumen, etc., ocupara gran espacio en los almacenes fiscales. Con el fin de evitar el abarrotamiento de estos ltimos, se permite la existencia de depsitos particulares. Los efectos que se guarden en los almacenes privados no pagarn derechos de almacenaje y eslingaje que deben, en cambio, abonar los que se despachen a los almacenes fiscales, pero el fisco podr inspeccionarlos y tomar todas las medidas que crea convenientes para evitar la defraudacin de sus derechos. En los almacenes especiales del Estado se guardarn la plvora y pertrechos de guerra sujetos a explosin. La jurisdiccin sobre estos almacenes y su vigilancia est confiada al Ministerio de Guerra. TRAMITE Cuando algn cargamento o parte de l se quiera poner en depsito, se proceder a su descarga con la intervencin del Resguardo, lo que debe hacerse con las reglas aduaneras que hemos estudiado en el captulo X, o sea, cumplidos los trmites fundamentales de la visita a bordo del oficial del Resguardo de baha, la comprobacin por la Contadura de

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la aduana de los documentos del buque, el permiso de atraque al muelle y el permiso de alije o de descarga. Los pedidos para depsito deben efectuarse a la Oficina de Registro de la Contadura, en diversos ejemplares, expresando: el nombre, nacionalidad y arboladura del buque; la fecha de entrada al puerto y su procedencia; la marca, nmero y envase de cada bulto; la clase, cantidad y calidad de los efectos que contienen stos; la fecha de presentacin y la firma del consignatario. El pedido debe ser formulado en el trmino de ocho das contados desde la fecha de la entrada del buque. La Oficina de Registros confrontar la solicitud de depsito con el manifiesto general del buque, en cuanto a marcas, nmeros, envases, cantidad de bultos, consignatarios y nombre del buque; examinar si la declaracin de las mercaderas est detallada en cuanto a clase, calidad y cantidad, y si la solicitud ha sido hecha en el tiempo marcado por las Ordenanzas. Hallado todo conforme, la solicitud pasa a la Alcaida, con cuya intervencin la mercanca es depositada en los almacenes. Como, segn veremos, el Estado en su condicin de depositario adquiere algunas responsabilidades referentes al cuidado de los efectos depositados, es de todo punto necesario que al recibo en el almacn de los efectos se practiquen las diligencias necesarias para que la aduana se cerciore de su buen estado. Por ello cuando la Alcaida note en los almacenes bultos que tengan lesin, o que manifiesten por su exterior estar averiados, obligar al consignatario, que debe hallarse presente en el acto del depsito de su mercanca, a que componga el envase despus de inspeccionado su contenido, o a que despache inmediatamente la mercanca; y si viniesen bultos que no tengan rtulo o seal por el que puedan distinguirse, obligar al dueo o consignatario a colocarlo. RESPONSABILIDAD DEL FISCO Desde que las mercancas entran al depsito hasta que salen de l, el fisco o Erario Nacional adquiere determinada

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responsabilidad por la prdida, detrimento o avera que sufran las mercaderas. Pero esta responsabilidad no se har efectiva cuando el consignatario no hubiese asistido al acto del recibo de la mercanca en depsito o, requerido, no hubiese compuesto los envases averiados. El depsito en estos casos se har por cuenta y riesgo del depositante. La responsabilidad que asignan al fisco las Ordenanzas de Aduana es, en general, la misma que fija el Cdigo Civil para el contrato de depsito voluntario regular, es decir, obedece al principio de que las cosas perecen para su dueo cuando su destruccin o menoscabo es la consecuencia de fuerza mayor o de acto fortuito. El depositario slo es responsable cuando el dao se ha producido por su culpa. De conformidad con ese principio del derecho comn, las Ordenanzas de Aduana, despus de establecer de modo general la responsabilidad del fisco nacional por las prdidas, detrimentos o averas que sufran los efectos depositados en los almacenes del Estado, excluyen de esa responsabilidad los siguientes casos: a) accidentes fortuitos, como incendios, inundaciones y dems hechos anlogos que puedan ocurrir imprevistamente; b) daos o averas causados por las ratas o insectos; c) descomposicin o menoscabo de las mercaderas que hayan sobrevenido por accin del tiempo, por la calidad del artculo o por defecto del envase, es decir, por lo que en derecho comn se denomina vicio propio de la cosa; d) la avera que ocasione algn bulto que, conteniendo algn artculo capaz d^ daar los envases inmediatos, no hubiese sido manifestado como tal en la solicitud de depsito. En este caso el responsable del deterioro es el dueo del bulto que lo ha originado y por lo tanto debe ser responsabilizado personalmente por el dao causado a terceros; e) los hurtos que se efecten con fracturas de puertas o ventanas, escalamientos de muros, y en general en todos los casos y circunstancias en que no haya estado en la facultad de los encargados de los depsitos el poder evitarlos. Se trata de la aplicacin del principio comn que exime al depositario de toda responsabilidad cuando el dao se ha producido a pesar del cuidado puesto en la guarda

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de las cosas; y f) por las mercancas que se despachen equivocadamente a causa de haberse manifestado como un solo bulto el que contuviere varios con los mismos nmeros y marcas que los del envase o forro exterior, salvo que se hubiese pasado previamente una nota a la Alcaida declarando aquella circunstancia, y que los paquetes o bultos interiores iban a ser despachados separadamente. Cuando se trata de un caso de responsabilidad del fisco, ste resarcir al dueo de la mercadera averiada segn el valor sealado en la Tarifa de Avalos al artculo averiado, o por el valor fijado por el Vista si el artculo no estuviese tarifado. Los consignatarios cuyas mercaderas hayan sido robadas o deterioradas en los almacenes generales debern presentarse al Administrador por escrito acompaando la cuenta del bulto perdido o averiado. Resultando proceder la responsabilidad del fisco, el Administrador har rematar en pblica subasta el bulto averiado y pedir al gobierno el abono del saldo resultante entre el producto del remate y el valor que segn el prrafo anterior debe ser resarcido al dueo de los efectos. De ms est decir que en el caso de robo o prdida de bultos el Gobierno deber pagar su valor sin otro trmite que la correspondiente comprobacin del hecho. Las cantidades que la Nacin haya debido abonar a los dueos de las mercaderas depositadas averiadas, sern reembolsadas a la misma por los encargados de la custodia de los efectos, a menos que stos prueben que han ejercido el celo y la vigilancia precisa para precaver el mal.

GARANTAS, TRMINO DEL DEPSITO Y DERECHOS El art. 302 de las Ordenanzas sienta el principio de que los efectos depositados estn bajo la garanta de las leyes y en ningn caso se usar con ellos de represalias, ni aun en el de guerra.

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El plazo de duracin del depsito es de seis meses, pero puede ser renovado solicitndolo oportunamente, lo que es acordado por la Aduana, previa certificacin de la existencia e inspeccin de los bultos; y pago de los derechos de almacenaje y eslingaje que la Aduana cobra por el depsito. Si no se renueva el depsito, cesa al ao del mismo la responsabilidad del Estado, y si a los treinta das despus no se presenta el interesado dentro de los dos meses de ser llamado el depositante por publicaciones en los diarios, a retirar las mercaderas o a renovar el depsito, se procede a vender las mercaderas en pblica subasta, quedando la suma obtenida, previa deduccin de los derechos que se adeuden, a disposicin del dueo de las mismas por el plazo de un ao, vencido el cual, sin que el interesado se presente a eclamarla, el importe pasa a ser propiedad del fisco. Las mercaderas depositadas en los almacenes del Estado pagan, a su salida para plaza o trnsito, el derecho de almacenaje y eslingaje de acuerdo con una tarifa estipulada en las Ordenanzas y leyes posteriores.

OPERACIONES CON LAS MERCADERAS DEPOSITADAS Con las mercaderas depositadas pueden los interesados efectuar las siguientes operaciones, formulando previamente el respectivo pedido en la forma estipulada: a) Extraccin de muestras. No se permite,-en general, sacar muestras de los efectos depositados, salvo el caso de que la muestra consista en retazos de tela inservible a los usos comunes del gnero, o en pieza suelta de juego compuesto de varas piezas, de modo que la pieza extrada no tenga valor en s, disminuyendo notablemente el del juego. b) Reconocimiento y arreglo de la mercadera. La Aduana permite a los consignatarios que en un local especial llamado Almacn de Fracciones, realicen el reconocimiento de la mercadera, dividan y trasieguen los bultos, cambien los surtidos y rehinchen los cascos de lquidos. La divisin y tra-

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siego de los bultos tiene por objeto cambiar la forma de distribucin de los efectos, reemplazando unos por otros, etc., pero sin modificaciones del total. El rehinche significa llenar los cascos que por evaporacin u otra causa han perdido parte de su contenido, con lquidos existentes en otros cascos depositados. c) Retorno, trasbordo, y reembarco. El retorno o trasbordo no puede efectuarse si la mercadera despachada a depsito ya ha entrado al almacn, pero si se solicita antes de esa entrada, aun cuando ya se hubiese hecho el pedido de despacho a depsito, el retorno o el trasbordo, son viables. En cambio, es permitido el reembarco para el extranjero o para otra Aduana o Receptora fluvial de la Nacin. d) Despacho a plaza. ste es el fin principal del depsito. Llegado el momento oportuno para el importador, debe solicitar el despacho de la mercadera a plaza, presentando un pedido en varios ejemplares, que las Ordenanzas llaman impropiamente manifiesto, que sigue poco ms o menos el mismo trmite que el que se presenta en el caso de despacho directo a plaza (vase captulo anterior). Aforada la mercadera, liquidados y abonados los derechos, y efectuada la correspondiente verificacin del Vista, el consignatario proceder a retirar los efectos.

ACTOS DE DISPOSICIN JURDICA Venta o transferencia Mientras las mercaderas estn en los depsitos se permitir su venta o transferencia, pero estos actos jurdicos "no alterarn la esencia de los depsitos, debiendo siempre contarse el trmino desde la entrada del buque (el plazo del depsito comienza desde el momento indicado), y siendo la mercadera responsable del pago del almacenaje que adeude desde que se constituy el depsito". En el caso de venta o transferencia de las mercancas depositadas, el vendedor y el comprador presentarn a la Oficina de Registros una solicitud por du-

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plicado, firmada por ambos, basada en la cual la Aduana hace las anotaciones correspondientes en los libros. Sin llenar este requisito no se reconoce ninguna transmisin de dominio. Tambin puede efectuarse la venta de las mercaderas que todava se encontraran a bordo, mediante el endoso del respectivo conocimiento. Warrants Sabemos que el derecho real denominado prenda, existe cuando una persona entrega a otra una cosa mueble en garanta de un crdito. En la prenda civil o comercial, la cosa pasa en depsito al acreedor, mientras que en la prenda agraria permanece en poder del deudor. Los efectos y mercancas depositados en los almacenes fiscales, tambin pueden ser objeto de la prenda sin que, en atencin a la notoria responsabilidad del depositario, salgan del depsito. Esta operacin que se efecta mediante el uso del warrant es, pues, un intermedio entre la prenda comn y la agraria, pues la cosa no pasa en tenencia al acreedor ni al deudor, sino que permanece en poder de un tercero, en nuestro caso, el Estado, en sus depsitos fiscales de la Aduana. El warrant es una institucin jurdica mediante la cual el propietario de una mercadera depositada en los almacenes del Estado o autorizados al efecto, puede efectuar, sin desplazamiento de la misma, dos operaciones: a) obtener un prstamo en dinero garantizando su devolucin con la afectacin a un derecho real de prenda de las mercaderas depositadas; y b) vender las mercaderas. El warrant se compone de dos documentos que inicialmente estn adheridos llamados respectivamente Certificado de Depsito y Warrant propiamente dicho. Su poseedor puede transferir ambos documentos a la vez a una misma persona, en cuyo caso traspasa la propiedad de las mercaderas lisa y llanamente; o transferir solamente el certificado de depsito, lo que significa que vende las mercaderas pero reservndose una garanta prendaria sobre las mismas; o por fin, transferir el warrant y el certificado de dep-

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sito a distintas personas (es decir, vendiendo las mercaderas y gravndolas con una prenda al mismo tiempo), que por el hecho de recibir los documentos aislados saben que las mercaderas estn afectadas a un derecho real de prenda. La entrega de las mercaderas por el Almacn Fiscal slo se efecta mediante la presentacin conjunta de los dos documentos.

WARRANT ADUANERO La ley que autoriza a la Administracin de la Aduana a expedir los certificados de depsito o warrants, lleva el N*? 928, y ha sido ampliada por la N 9 9643 del ao 1914, que ha hecho extensiva la operacin a los frutos o productos agrcolas, ganaderos, forestales, mineros o de manufactura nacional. Interesando a nuestra materia slo lo referente al warrant aduanero propiamente dicho, daremos una breve explicacin de la primera de las leyes citadas. Las Aduanas de la Repblica otorgan a los depositantes de mercaderas en los almacenes fiscales, un documento extendido por duplicado, uno de cuyos ejemplares lleva el nombre de Certificado de depsito, y el otro el de Warrant. Con estos documentos el propietario de las mercaderas depositadas puede hacer estas operaciones: a) transferir el certificado de depsito, endosndolo, en cuyo caso la mercadera pasa a poder del nuevo tenedor del certificado, pues la posesin de ste acredita la propiedad de los efectos depositados, sin perjuicio de los derechos prendarios del tenedor del warrant, que se estudiarn a continuacin; b) transferir el warrant, endosndolo, en cuyo caso grava con un derecho de prenda la mercadera depositada, a favor del tenedor del warrant. Derechos de los portadores de certificados y de warrants El portador del certificado de depsito, separado del warrant, puede antes del vencimiento del plazo del prstamo (pues la entrega del warrant es la consecuencia de un con-

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trato de prstamo) pagar el importe del warrant. Pagando ste, le es devuelto el warrant, el que junto con el certificado de depsito habilita a su tenedor el retiro de las mercaderas de los depsitos fiscales. El portador del warrant tiene derecho a que vencido el plazo se le reembolse la cantidad que prest con garanta prendaria de las mercaderas depositadas. Si no le fuere abonado dicho importe debe hacerlo protestar con las formalidades establecidas para las letras de cambios, y ocho das despus puede exigir al Administrador de la Aduana la venta en pblica subasta de las mercaderas en depsito. Realizada esta venta, con su importe, cubre primero los derechos aduaneros que adeudaren las mercaderas vendidas y los gastos, y despus la cantidad que se debiere al portador del warrant. El sobrante, si lo hubiere, quedar a disposicin del tenedor del certificado respectivo. Tanto el certificado de depsito como el warrant admiten varios endosos. Como se ve, la finalidad de la ley es la de permitir operaciones de crdito prendario con las mercaderas depositadas en los almacenes fiscales, o particulares debidamente autorizados, sin entorpecer la transferencia de la propiedad de las mismas.

CAPITULO XIII
Exportacin: Antecedentes constitucionales. Clasificacin de las mercaderas que pueden exportarse. Ley de derechos a la exportacin. Trnsito terrestre.

EXPORTACIN DE ULTRAMAR La exportacin es, como su nombre lo indica, el hecho de enviar o remitir efectos o mercancas fuera de puerto, ex porto. Si ese envo o remisin se realiza con destino al extranjero con barcos de alto bordo que se internan en el mar, la operacin se denomina exportacin de ultramar; en cambio, s{ el envo se efecta a otros puertos de la Repblica o a pases extranjeros limtrofes, en buques que navegan entre cabos y a la vista de las costas, la operacin se llama exportacin de cabotaje. Podemos, pues, definir la exportacin de ultramar, desde el punto de vista comercial, como la operacin por la cual se remiten al extranjero, utilizando la va martima, los artculos o efectos nacionales, producidos en la Repblica o nacionalizados oportunamente; y desde el punto de vista aduanero, como los trmites que es necesario efectuar en la aduana con tal motivo. Con objeto de estimular la compra en el extranjero de los frutos o productos de nuestras industrias nacionales, sobre todo las referentes a la riqueza agrcola-ganadera, la exportacin no ha sido generalmente gravada, como lo veremos en el

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prrafo siguiente. Por esto es que financieramente considerada la exportacin de ultramar constituye una renta nacional apenas apreciable. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES El inciso I o del artculo 67 de la Constitucin Nacional, tal como fu sancionada en 1853, otorgaba al Congreso la facultad de establecer los derechos de importacin y exportacin, es decir, inclua al sistema rentstico nacional los impuestos de exportacin. La incorporacin de Buenos Aires a la Nacin motiv una reforma de los textos constitucionales. El Estado de Buenos Aires sostena que los derechos de exportacin no podan ser establecidos por la Nacin porque eso significaba gravar la produccin de los Estados provinciales, y adems, que los derechos de exportacin deban tener el carcter de impuestos provinciales y no nacionales. La Convencin Nacional que se reuni para decidir acerca de las varias reformas constitucionales pedidas por Buenos Aires, en el ao 1860, acept en parte las propuestas porteas, disponiendo que los derechos de exportacin slo regiran hasta el ao 1866, "en cuya fecha cesarn como impuesto nacional, no pudiendo serlo provincial". Como se ve, la teora portea no logr, aunque no hizo mayor hincapi en ello, que se reconociese el carcter provincial de los citados impuestos. Pero al llegar el ao 1866 la situacin de la Repblica tanto interna como externa estaba sumamente comprometida. Las finanzas nacionales pasaban por un momento apremiante, tan luego cuando el pas se encontraba en guerra con el Paraguay. Fu preciso reunir nuevamente la Convencin Nacional que teniendo en cuenta las necesidades nacionales, en el ao 1866, suprimi del inciso primero que tratamos la parte final que le haba agregado la Convencin de 1860. El texto constitucional qued, pues, legitimando los derechos de exportacin. Sin embargo, la exportacin ha sido, generalmente, liberada de derechos.

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CLASIFICACIN DE LAS MERCADERAS QUE PUEDEN EXPORTARSE Las mercaderas que pueden cargarse con destino al extranjero se dividen en cuatro clases: a) Mercaderas extranjeras, de trnsito para retorno, trasbordo o reembarco; b) Mercaderas extranjeras nacionalizadas o removidas de plaza; c) Productos y frutos nacionales, libres de derechos a su exportacin al extranjero; y d) frutos del pas sujetos a derechos de salida a su exportacin al extranjero. Mercaderas extranjeras de trnsito para retorno Son las mercaderas extranjeras que vuelven a salir para el exterior en el mismo buque que las trajo. Mercaderas extranjeras de trasbordo Son las mercaderas extranjeras que estando a bordo del buque que las trajo, son directamente llevadas a bordo de otro buque para ser exportadas por ste. Mercaderas extranjeras de reembarco Son las mercaderas o efectos que estando ya depositados en los almacenes de la Aduana, son enviados de nuevo al exterior del pas, en otro buque. Mercaderas extranjeras nacionalizadas Son artculos manufacturados, de procedencia extranjera, que han pagado los correspondientes derechos de importacin cuando entraron al pas. Mercaderas argentinas removidas en la plaza Son artculos manufacturados en la Repblica.

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Productos o frutos nacionales libres de derecho Son los productos o frutos nacionales cuya exportacin no est gravada por la ley de impuestos a la exportacin. Frutos del pas sujetos a derechos de salida a su exportacin al extranjero Son los productos de Ja agricultura y ganadera nacionales, que por la ley N<? 11274 deban pagar un derecho de exportacin a su salida para el exterior.

DERECHOS QUE DEBEN ABONARSE


No todas las mercaderas que se exporten deben pagar derechos de Aduana. Por el contrario, el principio general es que la exportacin es libre y hasta el ao 1932 slo pagaban derecho los artculos enumerados por la ley N? 11274, denominada de Impuesto a la Exportacin. La exportacin gravada con derechos era nicamente la de ganado (bovino y equino), cereales (afrecho y afrechillo, avena, maz, lino, cebada, trigo, harina de trigo); carnes (bovinos congelados y enfriados, carneros congelados), grasas (manteca de vaca, margarina y palmitina, etc.), y lanas sucias. El impuesto se cobraba en un tanto por ciento del "mayor valor", es decir, sobre la diferencia existente entre el precio bsico que asignaba la ley a cada uno de los productos enunciados y el respectivo aforo que se fijaba mensualmente. Pero la ley N 9 11672, del ao 1932, complementaria de presupuesto, derog en su art. 4 la ley de Impuesto a lia Exportacin N*? 11274, quedando por lo tanto liberada de derechos toda salida al exterior de mercaderas y productos del pas que desde el ao citado abonan slo el 3 % por concepto de Estadstica, calculado sobre el valor declarado de las mercaderas generales o aforo de los productos y frutos del pas.

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TRAMITE ADUANERO El procedimiento aplicable en la exportacin de ultramar sigue, a grandes rasgos, el siguiente trmite: a) apertura del registro de carga; b) el permiso de embarque; c) el pago del impuesto, en su caso; d) el cierre de la carga; y e) la salida del buque. Apertura del registro de carga Cuando un buque mercante de cualquier tonelaje y bandera haya de cargar en alguna de las aduanas de la Nacin con destino a puertos extranjeros, es necesario solicitar el correspondiente permiso. La solicitud para abrir registro de carga, es decir, para cargar, debe efectuarse al Administrador por el consignatario del buque que le dio entrada, expresando: la arboladura, nacionalidad y nombre del buque; el destino de lo que va a cargar; y la fecha y firma del consignatario. Como puede observarse, las diligencias necesarias para abrir el registro de carga son referentes al buque y no a las mercaderas que van a cargarse. Permiso de embarque Al dueo de los efectos que se van a exportar corresponde ejecutar las diligencias aduaneras para obtener el permiso respectivo. Estas diligencias son distintas segn que la mercadera pertenezca a uno u otro de los rubros en que se dividen las mercaderas que pueden exportarse. Salvo el estudio de los trmites a llevarse a cabo para las operaciones de retorno, trasbordo o reembarco de mercaderas extranjeras, daremos aqu un breve resumen de las operaciones necesarias para obtener el permiso de embarque de: a) artculos nacionalizados o removidos de plaza; b) frutos del pas libres de derechos de exportacin; y e ) frutos del pas sujetos a derechos. a) Artculos extranjeros nacionalizados. El trmite a se-

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guir es muy simple. Se reduce a efectuar la correspondiente solicitud en la que se deber expresar todas las circunstancias de identidad de la mercadera a embarcarse. Autorizado el embarque se practicar ste con intervencin del Resguardo. Esta oficina inspeccionar los bultos para verificar si la mercadera que se lleva a bordo es la misma cuyo embarque se ha solicitado. Los efectos embarcados con destino al extranjero no podrn volver a tierra sin pagar nuevos derechos de importacin. b) Frutos del pas libres de derechos. El trmite a seguir es ms o menos el mismo que el indicado precedentemente. Se efecta la solicitud correspondiente en la que, adems, se indicar el punto del Resguardo por donde se quiere efectuar el embarque. ste se efectuar con intervencin de aquella oficina que, como en el caso anterior, comprobar la carga. c) Frutos del pas sujetos a derechos. Deber efectuarse la solicitud de embarque de la misma forma que la anterior, pero adems, habr que efectuar el pago adelantado y en dinero efectivo de los derechos que deben abonarse. Efectuando el embarque, siempre con la intervencin del Resguardo, se realizar por la Aduana la liquidacin definitiva. Cierre de la carga Cuando el buque haya concluido su carga el consignatario del mismo deber presentar a la Oficina de Registro una relacin detallada de toda la que el buque conduce, segn los conocimientos que haya firmado el capitn y de acuerdo con los libros de a bordo. Esta declaracin es confrontada por la Aduana con los permisos de exportacin o de embarque otorgados y encontrada conforme el consignatario est en condiciones de pedir, mediante una nueva solicitud, el cierre del registro de la carga. Otorgado el permiso de cierre de la carga pasar a la Oficina de Entradas y Salidas Martimas.

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Salida del buque Se devuelven entonces al capitn los documentos del buque, que han permanecido en poder de la aduana durante su estada, y el buque se encuentra ya en condiciones de partir, lo que deber hacer en el plazo de ocho das de cerrado el registro de carga.

OPERACIONES DE CABOTAJE Definicin Las Ordenanzas de Aduana llamaban comercio de cabotaje el que se haae de uno a otro puerto de la Repblica, o entre un puerto argentino y otro de alguna de las naciones ribereas situadas sobre las mrgenes de los ros interiores de la Repblica o ms arriba de stos; pero primero la ley 7049 y despus la 10606, del ao 1918, limitaron su significado al que se hace entre puertos de la Repblica solamente. Al mismo tiempo, la ley 10606 prohibi el ejercicio de la navegacin y comercio de cabotaje a los buques extranjeros, prohibicin que despus ratific el decreto 19492/44. El comercio de cabotaje est reservado, pues, a los buques nacionales. Son tales los que: usen la bandera nacional; sean mandados por capitanes o patrones argentinos nativos o naturalizados; tengan en su tripulacin no menos de la cuarta parte de argentinos. La navegacin de cabotaje se divide en mayor y menor. Ser cabotaje mayor la que se efecte fuera de cabos y a una distancia no mayor de cien millas de las costas martimas nacionales y pases limtrofes; y se considerar cabotaje menor la realizada cabos adentro y en los ros interiores de la Repblica, aun cuando los buques de la matrcula toquen en puertos de dichos pases. Las Ordenanzas de Aduana establecan una serie de requisitos respecto de las operaciones de cabotaje, pero la ley

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10606 primero y el decreto 19492/44 despus, suprimi algunos y aliger otros, de manera de facilitar la navegacin de cabotaje. En primer lugar los buques de cabotaje nacional no pagan derechos de entrada, faros, balizas, y sanidad ni visacin consular cuando provengan de puertos nacionales o de pases limtrofes. Luego la ley los exime, a los que conduzcan mercaderas nacionales o nacionalizadas, de una serie de obligaciones, limitndolos a formalizar su entrada y permiso de descarga, o de embarque y despacho de salida, en papel simple ante el Resguardo. Las formalidades aduaneras a que estn sujetos los buques de cabotaje que conduzcan carga no nacionalizada, quedan simplificadas cuando la carga se lleve en bodegas selladas o genricamente detallada en libros aduaneros rubricados, o admitan a bordo a empleados fiscales que intervengan en las operaciones.

TRNSITO La circulacin de mercaderas o efectos por el interior de la Repblica se llama trnsito. Segn la nacionalidad de las mercaderas las reglas aplicables, a los efectos del control aduanero, son distintas, pero el principio de que el trnsito no puede ser gravado con derechos es siempre el mismo. De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 10 de la Constitucin Nacional, en el interior de la Repblica es libre de derechos la circulacin de los efectos de produccin o fabricacin nacional, as como la de los gneros o mercaderas de todas clases despachados en las aduanas exteriores. La circulacin de mercaderas por el territorio de nuestro pas, puede efectuarse: a) tratndose de efectos nacionales o nacionalizados; b) de efectos extranjeros entrados por una Aduana de la Repblica con destino al interior del pas; y e ) de mercancas extranjeras que entradas a la Repblica pasan por el interior para salir al extranjero por otra aduana nacional. a) Respecto de los efectos nacionales o nacionalizados (es

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decir, mercaderas extranjeras que han abonado derechos de importacin al momento de su entrada a la Repblica), el trnsito es perfectamente libre y no est sujeto a vigilancia, control o traba alguna. b ) En cambio, las mercaderas extranjeras destinadas al interior del pas (que abonan sus derechos, no en la Aduana de entrada, sino en la Aduana terrestre de destino) pueden circular libremente, pero sometidas a un sistema de control casi idntico al que se usa para los efectos mencionados en el punto siguiente. c) Las mercaderas o efectos que entren al pas, por una de sus aduanas, para dirigirse a uno de los pases limtrofes, estn sometidas a un riguroso control, desde el momento que entran hasta el que s^len, para que, como se comprende, no se desven de su destino quedndose en el pas sin abonar los derechos de injportacin burlando las leyes aduaneras. El sistema de vigilancia establecido al respecto, va desde la designacin de los puntos del pas (aduanas) por donde deben entrar y salir, hasta el cierre y sellado de los vagones de ferrocarril que conducen las mercaderas. Rige el Reglamento de trnsito de mercaderas y ferribotes, del ao 1912, modificado y ampliado por numerosos decretos del Poder Ejecutivo.

CAPITULO XIV
Derecho penal fiscal. Actos punibles. Penas corporales y pecuniarias. Extincin de las acciones y de las penas. Responsabilidad civil.

I DERECHO PENAL FISCAL El derecho rJenal fiscal, o ms propiamente, la legislacin fiscal, es el conjunto de disposiciones legales que se aplican como sancin (es decir, pena) a los que incurran en la violacin o infraccin de las leyes impositivas. Como sabemos, stas son las que establecen la obligacin de los contribuyentes de pagar un impuesto. Si el contribuyente no cumple con su obligacin, el impuesto le es cobrado coercitivamente, mediante el correspondiente juicio civil, pero adems es pasible de una pena por no haberlo pagado. En otros casos, las leyes impositivas establecen las modalidades de las operaciones comerciales o civiles que se hagan con una mercadera o efecto sujeto a gravamen. Si el contribuyente no observa esa modalidad o condicin obligatoria, incurre tambin en una penalidad. Las dos hiptesis expuestas son ejemplo de infracciones a las leyes impositivas que hacen aplicables las sanciones establecidas por el derecho penal fiscal. La legislacin penal fiscal se encuentra dispersa en las distintas leyes impositivas. Cada una de stas, al lado de las disposiciones que aseguran el cobro del impuesto adeudado

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mediante el ejercicio de la correspondiente accin civil (juicio ejecutivo por cobro de pesos), colocan o establecen las disposiciones que fijan las penas en que incurre el contribuyente remiso o doloso. No existe, pues, un cdigo penal relativo a las infracciones de carcter impositivo como sucede, en cambio, con la materia penal propiamente dicha que se encuentra condensada en un texto nico. Actos punibles Los actos, omisiones o declaraciones que puedan caer bajo la sancin de la ley son numerosos y variados pero cualesquiera que ellos sean corresponden a una u otra de estas dos categoras, defraudaciones e infracciones. Defraudaciones Las leyes impositivas no han definido la defraudacin, pero al dar la enumeracin de los hechos punibles se han referido a los elementos que integran el delito mediante los cuales puede elaborarse una definicin. La defraudacin objetivamente analizada es un acto o una omisin. Acto es un hecho material, real, objetivo que cae dentro de la esfera sensible de la mente. Se lo puede ver en el momento de llevarse a cabo, y comprobar sus efectos despus de ejecutado. Acto es, por ejemplo, aplicar la estampilla fiscal a una bordelesa, rellenar un casco, etc. Omisin es la pasividad del contribuyente frente a la disposicin de la ley que ordena llevar a cabo alguna cosa. Subjetivamente considerada, la defraudacin es un acto o una omisin que tiene por mira evadir el pago del impuesto, esto es, de eludir voluntariamente su pago valindose de las maniobras necesarias a tal fin. La defraudacin requiere la existencia de lo que en la teora general del derecho penal se llama dolo. Esta materia es de difcil apreciacin porque es de carcter inmaterial. La intencin maliciosa o "voluntas sceleris" es un fenmeno psicolgico que se produce en la

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mente del agente, que se oculta en su conciencia, y que cuando trasciende al exterior o al mundo sensible se presenta rodeado de una apariencia engaosa, de un revestimiento artificial encaminado a esconder, tapar y confundir aquella intencin. La dificultad de comprobar el dolo dio lugar al surgimiento de la escuela objetiva que triunf por mucho tiempo en la jurisprudencia fiscal argentina, segn la cual el dolo se presume siempre correspondiendo al interesado demostrar con prueba fehaciente su falta de voluntad dolosa, o la que yendo todava ms all declar que la delictuosidad de los actos se contempla y juzga por su simple aspecto formal, sin considerar intenciones. El rigorismo de la escuela objetiva, que con el fin de obtener el cumplimiento de las leyes impositivas llegaba a veces hasta la injusticia, se atenu ms tarde, oponindose a aqulla la llamada escuela subjetiva. Segn sta debe atenderse a la voluntad del agente en el momento de cometer el hecho; y si esta voluntad no aparece suficientemente clara al primer examen pueden los magistrados estudiar las circunstancias en que el hecho ha tenido lugar para deducir de ellas si puede presumirse o no que el agente ha obrado con voluntad de defraudar al fisco. Esta escuela, que parece haberse impuesto, se funda, pues, en el elemento intencin. De acuerdo con lo expresado podemos ahora decir que la defraudacin en materia fiscal es el acto u omisin realizado con la intencin de eludir el pago del impuesto. Infracciones La infraccin es una transgresin, violacin o quebrantamiento de la ley; al igual que la defraudacin puede cometerse por actos, haciendo lo que la ley manda no hacer, o por omisiones, no haciendo lo que la ley manda hacer. Si relacionamos ambos hechos punibles, defraudacin e infraccin, vemos que siendo atributo de la primera el elemento intencionalidad, la segunda debe prescindir del mismo. En efecto, si la infraccin se comete con nimo de defraudar,

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el pago del impuesto cambia de carcter y se convierte automticamente en defraudacin. La infraccin, pues, no se refiere al deber de pagar sino a los otros deberes que incumben al contribuyente que hemos estudiado en el captulo VI (deber de manifestar, de registrar, de tolerar, de abstenerse, etc.). La infraccin es una figura jurdica estrictamente formal. Es un hecho punible "per se". Este rigorismo es perfectamente comprensible. El conjunto de disposiciones legales o reglamentarias respecto de un determinado impuesto, tiene por principal objeto la fiscalizacin y control de las operaciones afectadas por el mismo para la debida percepcin de la renta fiscal (aparte, desde luego, de otros objetivos tales como los sanitarios, estadsticos, etc.). El no cumplimiento de esas obligaciones coloca en situacin de peligro la percepcin de las rentas que forman el tesoro nacional, pues todo nuestro sistema impositivo, sobre todo el de impuestos internos, el de los rditos y el aduanero, se fundamenta en la fe que el fisco deposita en el contribuyente. Sin perjuicio de las facultades de investigacin y pesquisa que el Estado se reserva, naturalmente, para cuando sospecha de alguna operacin, el sistema de percepcin se basa en las propias declaraciones del contribuyente. Es ste quien da aviso al fisco de cundo debe pagar un impuesto determinado, y el fisco pasa por esa declaracin, que es tomada como base de la correspondiente liquidacin. Esa confianza depositada en el contribuyente, no va tan lejos, sin embargo, que no permita al fisco tomar algunas precauciones o disposiciones preventivas. No es una fe ciega, sino que por el contrario, va acompaada de una sabia desconfianza. El fisco tiene la seguridad de la honradez del contribuyente, pero, por si acaso, le obliga a cumplir ciertos actos, a formular ciertas pruebas, a no hacer determinadas cosas, para prevenir que al amparo de su buena fe, el contribuyente se sienta tentado de burlarlo. Las disposiciones accesorias de las leyes de impuestos, tienen carcter preventivo, y por eso no se concibe que su incumplimiento pueda ser excusable por determinados motivos, cualesquiera ellos sean. Admitir lo contrario, sera despojar al fisco de todo elemento de apreciacin o juzgamiento de la

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conducta de los contribuyentes, colocndolo frente a stos en una actitud inerme y sin defensa. El responsable El sujeto pasivo de la relacin existente entre el Estado y los administrados relativa a los impuestos se llama el responsable. Esta palabra designa con mayor precisin que "contribuyente" al deudor de la obligacin impositiva porque no siempre es el contribuyente propiamente dicho el responsable del pago del impuesto. As sucede, por ejemplo, en materia de impuestos internos en que el gravamen tiene que ser pagado por el fabricante o importador de los artculos sujetos a tributo, si bien el importe correspondiente es recargado al precio de venta de los mismos, y en materia de impuestos aduaneros, en que la obligacin de pagar los derechos y las penalidades consiguientes a la defraudacin recaen en ciertos casos sobre los agentes martimos, despachantes de aduana, etctera. Las leyes de impuestos establecen, por otra parte, un orden sucesivo de responsabilidades que va desde el fabricante o importador hasta el adquirente, como sucede en Impuestos Internos. Este ordenamiento sucesivo de la responsabilidad se debe al principio de que en materia de delitos fiscales siempre debe haber un responsable. La capacidad jurdica del responsable Las leyes generales han establecido reglas determinadas con respecto de la capacidad de las personas, tanto desde el punto de vista civil como desde el criminal. Cabe estudiar si estas reglas son aplicables en materia impositiva. La importancia de esta cuestin es grande: puede ser procesado un menor por violacin a las leyes de impuestos internos? Pueden delinquir las personas jurdicas o los entes morales en general? y as sucesivamente una serie de aspectos o de hiptesis que se suscitan en la prctica con gran frecuencia. Desde luego, en cuanto a la obligacin de pagar el impues-

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to no cabe duda alguna. El patrimonio del contribuyente, sea este incapaz, persona jurdica, una sociedad en liquidacin, etc., es el responsable de ese pago. El problema se plantea slo en relacin a las sanciones en que pueda haberse incurrido. La ley 11683 ha puesto fin a toda discusin al respecto disponiendo que las multas por infracciones y defraudaciones (el recargo no queda comprendido; siempre lo adeuda el patrimonio afectado al impuesto) no se aplicarn a las sucesiones indivisas; al cnyuge cuyos rditos propios perciba o de que disponga en su totalidad el otro cnyuge; los incapaces; los penados a que se refiere el art. 12 del Cdigo Penal sujetos a cratela; los concursados civilmente; los quebrados y las sociedades en liquidacin. Todos los dems contribuyentes, personas de existencia visible, capaces o incapaces segn el derecho comn; personas jurdicas y sociedades, asociaciones y entidades a las que el derecho privado reconoce la calidad de sujetos de derecho; las sociedades, asociaciones, entidades y empresas que no tengan esa calidad y aun los patrimonios destinados a un fin determinado y unas y otros sean considerados por las leyes impositivas como unidades econmicas para la atribucin del hecho imponible; las sucesiones indivisas y los esposos por sus rditos propios; todos estos contribuyentes, decamos, estn sujetos a las multas por las infracciones que ellos mismos cometan o que, en su caso, les sern imputables por el hecho u omisin en que incurran sus representantes, directores, gerentes, administradores o mandatarios o por el hecho u omisin de quienes les estn subordinados como ser sus agentes, factores o dependientes. El principio general es, pues, el de que todo contribuyente, cualquiera sea su naturaleza, es pasible de sancin por infracciones o defraudaciones aunque hayan sido cometidas por sus representantes con las excepciones enumeradas al principio de este prrafo. En cuanto a las infracciones fiscales de carcter material o formal (pago a tiempo del impuesto y cumplimiento del deber de manifestar, tolerar, etc.) cometidas por el cnyuge que perciba y disponga de todos los rditos propios del otro; los padres, tutores y curadores de los incapaces; los sndicos y liquidadores de las quiebras y concursos civiles, representantes de

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las sociedades en liquidacin, administradores legales o judiciales de las sucesiones; los directores, gerentes y dems representantes de las personas jurdicas, sociedades, asociaciones, entidades, empresas o patrimonios, son personalmente responsables dichas personas. La irresponsabilidad de las personas jurdicas, o mejor dicho, la cuestin de si pueden o no cometer delitos ha sido vivamente controvertida aun en el campo del derecho comn, como puede comprobarse en Savigny, lo que equivale a decir que no se trata de un principio fundamental y universal, sino simplemente legislativo. Lo que una ley ha establecido puede ser dejado sin efecto por otra. ste ha sido el argumento esgrimido por el supremo tribunal nacional en causas en que se trataba de la imposicin de multas de carcter penal a sociedades annimas que haban infringido las leyes aduaneras similares, para el caso, a las dems leyes impositivas en las que se declar que el artculo 43 del Cdigo Civil no era aplicable respecto de las infracciones aduaneras que deben ser juzgadas por las respectivas Ordenanzas, las que contienen en sus artculos 1027 y 1028 una derogacin de aquel principio al establecer laresponsabilidad de las personas que tengan relaciones con las aduanas de los hechos de sus empleados, dependientes, obreros, domsticos u otras personas asalariadas por ellos aunque se sostenga o se alegue que el fraude o la contravencin ha sido cometida por los ltimos, sin su conocimiento. Lo mismo acontece con la ley de Impuestos Internos y la del Impuesto a los Rditos.

Penas
De primera intencin se comprende que una infraccin es ms leve, menos agraviante, que una defraudacin. Esta diferencia de jerarqua penal se traduce, pues, lgicamente, en una distinta graduacin de las penalidades aplicables. De un modo general las sanciones correspondientes a las meras infracciones son multas, que se aplican en una cantidad elegida por el juez administrativo o por la justicia competente,

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de entre un mnimo y un mximo establecidos por las leyes impositivas, y que generalmente oscilan de cien a diez mil pesos moneda nacional. En materia de defraudacin las penas son tambin de multas, generalmente. Pero en este caso su monto o importe no est fijado por una escala que comienza con un mnimo y termina con un mximo, como en el caso de las infracciones, sino por una cantidad proporcional al importe del impuesto omitido o que se ha pretendido defraudar, que generalmente es un triple de ste. Pero en ciertos casos graves, que revelan una mayor peligrosidad del contribuyente infractor, adems de las multas en que incurren, pueden aplicarse penas de hasta diez veces del impuesto. Tal sucedera, por ejemplo, con el contribuyente que no vacilase en adulterar sus libros de comercio, presentar testigos falsos, documentos fraguados, etc., para eximirse del pago del impuesto o abonarlo en menor cantidad. El que as obrase revelara que en su propsito doloso no se detiene ante nada; demostrara un espritu propenso a la criminalidad, en el ms vasto sentido de esa palabra, que merece el condigno castigo.

II IMPUESTOS EN GENERAL Antes de la reforma de la ley 11683 y de la creacin de la Direccin General Impositiva, cada ley de impuestos contena un captulo referente a las infracciones y defraudaciones y las penas correspondientes. Despus de esa reforma el rgimen punitivo ha quedado unificado como ha quedado unificado tambin el rgano de aplicacin, que lo es la citada Direccin. En consecuencia lo que digamos en este apartado se refiere a todos los impuestos nacionales, a saber: Rditos, Beneficios Extraordinarios, Ventas, Sellos, Impuesto a los Prestamistas, Arancel Consular, Pasajes al Exterior, Hipdromos, Canon minero, Contribucin sobre Petrleo Crudo y Gas, Derechos de Inspeccin de Sociedades Annimas, Sobreprecio a los Combustibles, Aprendizaje, Ganancias Eventuales, Internos, Sustitutivo del

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gravamen a la transmisin gratuita de bienes, Transferencia de automotores,, etc. La ley indicada en el captulo Infracciones y Sanciones, establece cuatro figuras punibles: a) falta de pago a tiempo; b) renuencia al deber de manifestar y tolerar, c) infraccin no dolosa y d) defraudacin. La falta de pago a tiempo de los impuestos, anticipos e ingresos a cuenta hace surgir, sin necesidad de interpelacin alguna ("mora ex-lege") la obligacin de pagar un recargo consistente en un porcentaje que va del 5 % por retardo menor de un mes al 250 % por retardo mayor de cinco aos. Es de hacer notar que la ley permite al Director General remitir en todo o en parte la obligacin de abonar los recargos cuando a su juicio medien circunstancias excepcionales debidamente justificadas. La renuencia al deber de manifestar o tolerar se refiere al incumplimiento de los deberes formales tendientes a determinar la obligacin impositiva y a verificar y fiscalizar el cumplimiento que de ella hagan los contribuyentes y responsables, tales como presentacin de declaraciones juradas, suministro de informaciones, cumplimiento de citaciones, sometimiento a la verificacin, etc. Estas infracciones son reprimidas con multas de 100 a 10.000 pesos, sin perjuicio del recargo que pudiera corresponder. La infraccin no dolosa de la que resulte una omisin de pago del impuesto, est reprimida con una multa graduable desde una mitad a tres tantos del gravamen dejado de pagar oportunamente. El infractor puede probar que padeci un error excusable. Cualquier hecho, asercin, omisin, simulacin, ocultacin o maniobra que tenga por objeto producir o facilitar la evasin total o parcial de los tributos as como tambin el mantenimiento en poder de un agente de retencin despus de haber vencido el plazo para ingresar el impuesto retenido, constituye una defraudacin penada con multa de tres hasta diez veces el impuesto en que se defraud al fisco o se haya pretendido defraudarlo y sin perjuicio de la responsabilidad criminal por delitos comunes. Es tambin defraudacin el declarar, admitir o hacer

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valer ante la Direccin General formas y estructuras jurdicas manifiestamente inapropiadas para configurar la efectiva situacin, relacin u operacin econmica gravada por las leyes impositivas, cuando deba razonablemente juzgarse que ha existido intencin de evitar la imposicin justa. En estos casos el Fisco debe probar la existencia de intencin de defraudar pero sta se presume, salvo prueba en contrario, en cualquiera de las siguientes o anlogas circunstancias: a) contradiccin evidente entre los libros, documentos o dems antecedentes correlativos, con los datos que surjan de las declaraciones juradas; b) manifiesta disconformidad entre los preceptos legales y reglamentarios y la aplicacin que de los mismos se haga al determinar el impuesto; c) declaraciones juradas que contengan datos falsos; d) exclusin de algn bien, actividad u operacin que implique una declaracin incompleta de la materia imponible; e) produccin de informaciones inexactas sobre las actividades y negocios concernientes a ventas, compras, existencia o valuacin de mercaderas, capital invertido o cualquier otro factor de carcter anlogo o similar y f) no llevar o no exhibir libros, contabilidad y documentos de comprobacin suficiente cuando la naturaleza o el volumen de operaciones desarrolladas no justifique esa omisin.

INFRACCIONES A LA LEY DE ORDENANZAS DE ADUANAS Las infracciones a las disposiciones aduaneras son de tres categoras: l 9 ) contravenciones 2*) defraudaciones; y 3?) contrabando. Contravenciones Aunque las Ordenanzas de Aduana comprenden esta clase de infracciones en la defraudacin, la doctrina y aun la jurisprudencia hacen su distingo. Contravencin es la mera violacin de una disposicin formal. As, por ejemplo, comete

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una contravencin quien introduce una mercadera libre de derechos sin obtener el previo permiso aduanero, y aunque la renta del fisco no resulte perjudicada por el hecho, su autor es penado. Defraudaciones Toda falta de requisito, toda falsa declaracin o todo hecho que despachado en confianza por las Aduanas, o que si pasara inadvertido produjera menos renta de la que legalmente adeuda, constituye el delito aduanero de defraudacin. Como se ve, la operacin fraudulenta se caracteriza por la posibilidad de una disminucin de la renta del fisco, o aade el artculo 1037 de las Ordenanzas de Aduana del aumento de su responsabilidad.
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Contrabando Sern consideradas contrabando las operaciones de importacin y exportacin ejecutadas clandestinamente (o sea con sigilo y secreto) o en puntos no habilitados por la ley o por permiso especial de autoridad competente, las hechas fuera de las horas sealadas y las que se desven de los caminos marcados para la importacin y exportacin (es decir, escapando del control aduanero). Rige la ley 14792. Penas Son numerosas y variadas las penas establecidas para los actos punibles aduaneros. Ellas son: multas, dobles derechos, multas en substitucin de comiso, comiso y prisin, que se aplican segn los casos.

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III PROCEDIMIENTO Como hemos visto, las penas aplicables son de dos clases: pecuniarias o corporales. El procedimiento que en general las leyes impositivas han establecido respecto de las primeras es el de un sumario administrativo en el que el Administrador del impuesto respectivo, falla imponiendo la pena establecida por la ley. Por va general, de esta sentencia administrativa se otorga una apelacin por ante el superior jerrquico o el juez respectivo. Respecto de las penas corporales, en los casos de Aduana en que estn autorizadas, la imposicin de la pena de arresto o prisin est reservada a los tribunales de justicia, por razones fciles de comprender. En el captulo siguiente veremos cada procedimiento en particular. IV EXTINCIN DE LAS ACCIONES Y DE LAS PENAS Dado el carcter penal de las sanciones establecidas por las leyes impositivas, los principios generales del Cdigo Penal referentes a la extincin de las acciones y de las penas, son aplicables a la materia. Analizaremos a continuacin las distintas causales a que se refiere el Cdigo. Extincin de la accin penal La accin penal comienza a poder ser ejercida desde el momento mismo en que se cometi el delito, aunque para el cmputo de los plazos de tiempo, etc., el Cdigo haya dispuesto que stos empiecen a correr desde la medianoche del da en que se cometi el hecho, o si ste fuere continuo, en el que ces de cometerse. Durante el transcurso de la vigencia

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de la accin penal la misma puede extinguirse, sin embargo, por diversas causas, extincin que una vez producida o declarada enerva todos los efectos de la accin. En nuestra materia la extincin de la accin penal se produce: a) por muerte del imputado; b) por la prescripcin; y e ) por el pago voluntario del mximo de la multa correspondiente al delito y de las indemnizaciones, a que hubiere lugar. La muerte del imputado Extinguida la accin penal cesa el derecho subjetivo del Estado a la represin. Aceptado que en nuestra materia rija tambin el principio de la absoluta personalidad de la responsabilidad penal, o sea lo que nosotros hemos llamado aplicacin personal de la pena, es evidente que desaparecido del mundo natural el responsable ha desaparecido tambin el sujeto pasivo de la pena. No hay ya sobre quin imponerla. Producida la muerte del infractor, la accin penal se ha extinguido sin que se pueda pensar siquiera que las penas, aunque pecuniarias, de que ste era pasible, puedan pasar a su familia o sucesores (art. 51 ley 11683. T. O. 1959). ha prescripcin El inters social de la represin de los delitos se atena por el transcurso del tiempo, hasta llegar al olvido mismo. Por otra parte, la tarea de juzgar hechos sucedidos mucho tiempo antes se vuelve difcil y engorrosa y hasta expuesta a la injusticia por la posible desaparicin de las pruebas, sobre todo las testimoniales, etc. El fundamento de la prescripcin de la accin penal descansa sobre esos principios. Como consecuencia del olvido, presumido por el transcurso del tiempo, la accin de obtener la represin del delincuente casi carece de objeto, y por lo tanto, interpretndolo as las leyes penales han creado la figura artificial de extincin que se conoce con el nombre de prescripcin, o sea el enervamiento de la misma que se opera por el mero transcurso del tiempo. La prescrip-

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cin en materia penal es de orden pblico, se opera de pleno derecho y cabe declararla de oficio. Lo mismo acontece en nuestra materia. La prescripcin de la accin para los hechos reprimidos con multa Antes de la sancin de la ley 11585, y desde luego de la 11683, la prescripcin de la accin penal por infraccin a las leyes de impuesto se operaba de acuerdo con los plazos fijados al respecto por el Cdigo Penal, o sea a los dos aos, cuando se trataba de hechos reprimidos con multa mayor de dos mil pesos, y al ao cuando la multa era menor de dicha cantidad. La ley 11585 sancionada el 17 de junio de 1932 primero y luego la 11683, extensiva a todos los casos de impuestos, ha establecido reglas propias al respecto, muy diferentes a las del Cdigo. Todos los casos ocurrentes despus de la sancin de dicha ley son juzgados por sus disposiciones especiales, mientras que los sucedidos con anterioridad lo debern ser de acuerdo con las reglas del Cdigo, por cuanto stas son las ms benignas. La ley 11683 ha dispuesto que los impuestos y las multas por infraccin a las leyes de impuestos se prescriben a los cinco aos. La ley se refiere tanto a la prescripcin de la accin penal como a la de la pena misma. La accin es imprescriptible si se trata de un contribuyente omiso en inscribirse. La prescripcin de la accin para los hechos reprimidos con penas corporales La ley 11585 slo se ha referido, segn se ha visto, a los impuestos y a las multas. El artculo l 9 es bien explcito en ese sentido, y por lo tanto no cabe mayor argumentacin al respecto. Las penas de otro carcter, como las corporales, no se prescriben, pues, de acuerdo con las disposiciones de dicha ley, sino con las del Cdigo Penal.

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Extincin de las penas Cuando la sentencia condenatoria ha quedado firme, es decir, cuando no cabe contra ella recurso alguno, la inactividad del Estado para lograr su cumplimiento puede provocar la prescripcin de la pena, o sea su extincin. Prescripcin de la pena pecuniaria Como ya hemos tenido oportunidad de expresar las reglas que rigen la prescripcin de la pena de multa son distintas de las que rigen la prescripcin de las penalidades corporales o privativas de la libertad. En las primeras el plazo para que se opere la prescripcin de la multa es el de cinco aos. Este trmino comienza a correr desde la medianoche del da en que se notific al condenado la sentencia firme, o desde el quebrantamiento de la condena si sta hubiera comenzado a cumplirse. Prescripcin de las penas corporales La ley es inaplicable respecto de las penas privativas de libertad. stas, tanto respecto de la prescripcin de la accin como de la de la pena, se rigen por las disposiciones del Cdigo Penal. Por lo tanto la pena de arresto (o prisin) se prescribir de conformidad con lo dispuesto por el artculo 65, inciso tercero, transcurrido que sea un plazo igual al de la condena. Prescripcin en materia aduanera El art. 433 de las Ordenanzas de Aduana, con la modificacin introducida por la ley 11281, establece que pasados dos aos desde la cancelacin de un documento, ni el comerciante ni la Aduana podrn reclamarse recprocamente los errores de clculo cometidos y no advertidos en las operaciones de im-

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portacin. Cualquier otro gnero de reclamaciones de la Aduana contra un comerciante y viceversa, que no tenga un trmino especial fijado en las Ordenanzas, no podr formularse pasados diez aos, contados desde la entrada del buque a que se refiere el reclamo, y desde su salida, si se tratara de derechos de exportacin. En consecuencia, las acciones penales aduaneras, tanto la pecuniaria como la corporal en los casos de contrabando, prescriben a los diez aos. sta es la tesis sostenida por el ms alto tribunal de Justicia de la Nacin, pero poco a poco se va abriendo paso en la opinin de los tratadistas y aun de algunos tribunales, la de que el delito de contrabando prescribe a los tres aos por aplicacin del Cdigo Penal, y las infracciones aduaneras penadas con multa se prescriben a los cinco aos por aplicacin de la ley nacional N 11585. Prescripcin de la pena aduanera Impuesta por sentencia firme (o sea, contra la cual no cabe ya recurso alguno) una penalidad aduanera, sta se prescribe si dentro de un plazo determinado no es cumplida. Debemos distinguir dos casos: el de la multa, y el de pena corporal. En el caso de una pena de multa, sta, por ser de carcter penal autoriza la aplicacin de los incisos 4 y 5 9 del art. 65 -del Cdigo Penal, por lo que prescribiran al ao las multas que no excedan de dos mil pesos, y a los tres aos las que excedieren de esa cantidad. La sancin de la ley 11585, que fija el plazo de cinco aos para la prescripcin de las multas fijadas por infraccin a las leyes de impuestos, introduce un motivo de duda acerca de si esta disposicin es aplicable tambin en materia aduanera, respecto de la cual la jurisprudencia no ha dicho todava su opinin. En el caso de pena corporal sta se prescribe, de acuerdo con el inciso 3*? del art. 65 del Cdigo Penal, pasado un tiempo igual al de la condena. En ambos casos la prescripcin de la pena empezar a correr desde la medianoche del da en que se notificare al procesado la sentencia firme o desde el quebrantamiento de la condena si sta hubiera comenzado a ser cumplida.

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V RESPONSABILIDAD CIVIL Las leyes impositivas no se han limitado a responsabilizar al culpable directo o indirecto de la infraccin, sino que han extendido esa responsabilidad tambin a los propietarios o dueos de las mercaderas o negocios en infraccin. As, por ejemplo, si el encargado de una bodega remite a la plaza cascos de vino sin haber pagado los impuestos respectivos, el propietario de la bodega es pasible de multa, aunque ni siquiera viva en el lugar donde est instalada la bodega. El art. 31 de la ley 3764 dice a este respecto que los propietarios de las mercaderas sern responsables en cuanto a las penas pecuniarias, comisos y gastos del hecho por sus factores, agentes o dependientes: disposicin que es reproducida por el artculo 25 de la ley 11633 y por el art. 1028 de las Ordenanzas de Aduana. Desde luego, que en estos casos la responsabilidad no es de carcter penal, sino civil. Sin embargo de lo dicho, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin interpret en forma menos lata esas disposiciones, estableciendo que "la responsabilidad del patrn por actos de los empleados, no alcanza a los que stos realizan sin su conocimiento y en perjuicio evidente de sus intereses". (Fallos, tomo 129, p. 400.

CAPITULO XV
Jurisdiccin contenciosoadministrativa. Concepto. Juicios y procedimientos establecidos por las leyes especiales, particularmente las de Contabilidad, aduanas, impuestos internos y a los rditos, patentes de invencin, marcas de fbrica, trabajo y propiedad intelectual. Casos de competencia judicial. Procedimiento. Recurso jerrquico.

IDEA DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO El ejercicio de la actividad del Estado, puede lesionar el derecho de los particulares y as como en la actividad privada de los individuos las divergencias son llevadas a resolucin de la justicia, es decir, de un magistrado con autoridad o imperio jpara decidir el punto en cuestin y para hacer cumplir su resolucin o sentencia, en el caso que nos ocupa, o sea cuando la divergencia se suscita entre el Estado y un particular, el asunto es resuelto por la justicia comn o por organismos especiales con las mismas atribuciones. La divergencia entre el Estado y los particulares puede provenir de dos causas; por un acto del Estado obrando en su carcter de persona jurdica del derecho comn, actos "jure gestione"; o por un acto del Estado practicado en su carcter de poder pblico, actos "jure imperium". En el primer caso, es decir, cuando la desinteligencia ha sido promovida por un acto del Estado efectuado como simple persona jurdica, el asunto es resuelto por los Tribunales de justicia comunes, que, por estar en juego la Nacin, son los federales, de acuerdo con lo establecido por el art. 2<?, inc. 61?

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de la ley 48. A este respecto dice Orlando: "cuando el Estado ejercita una actividad patrimonial perfectamente anloga a la de las personas privadas, en cuanto es propietario, poseedor, o se obliga activa o pasivamente, las controversias relativas a tales derechos entran enteramente en la esfera del derecho privado y se resuelven con el criterio del derecho judiciario comn". En estos casos no estamos para nada frente a una jurisdiccin contenciosoadministrativa; estamos, por el contrario, frente a un caso de jurisdiccin comn. Sin embargo de lo dicho, la ley 3952 modificada por la ley 11634 introduce un requisito previo a la demanda o al juicio que el particular entable contra la Nacin por un acto de sta, practicado como persona jurdica. Dicho requisito se refiere a la reclamacin ante el Poder Ejecutivo que el particular debe efectuar antes de iniciar el juicio. A este respecto el artculo l 9 de dicha ley dice: "los Tribunales Federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocern de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nacin, sea en su carcter de persona jurdica o de persona de derecho, sin necesidad de autorizacin previa legislativa; pero no podrn darles curso sin que se acredite haber producido la reclamacin del derecho controvertido ante el Poder Ejecutiva y su denegacin por parte de ste". S la resolucin de la administracin demorase por ms de seis meses despus de iniciado el reclamo ante ella, el interesado deber requerir el pronto despacho, y si transcurriesen otros tres meses sin producirse dicha resolucin, la accin podr ser llevada directamente ante los Tribunales acreditndose el transcurso de dichos plazos. La demanda se comunicar por oficio al Poder Ejecutivo por conducta del Ministerio respectivo y al Procurador Fiscal, el cual deber proceder previa consulta y con sujecin a las instrucciones que le trasmita dicho Ministerio. El segundo caso que nos ocupa, es decir, cuando la divergencia o contienda entre el Estado y los particulares proviene de un acto de aqul efectuado en su carcter de poder pblico, "jure imperium", tiene a su vez dos aspectos, porque, en efecto, aun dentro de los actos administrativos existen aquellos denominados de imperio en que puede afirmarse de manera

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general que el Estado obra discrecionalmente y que por lo tanto no admiten la coexistencia de otra jurisdiccin. De manera que hay que distinguir en los actos "jure imperium" aquellos de gestin. El recurso contenciosoadministrativo no procede contra los primeros, que no son revsibles por la justicia, salvo, naturalmente, el recurso del artculo 14 de la ley 48, pues no puede haber acto discrecional que vulnere los derechos y garantas acordados por la Constitucin Nacional. Los segundos, en cambio, no son el fruto de la actividad discrecional de la administracin pblica, sino de las reglas jurdicas que presiden su gestin, leyes, reglamentos, decretos, etc., y por lo tanto dan lugar siempre a un recurso jurisdiccional cuya finalidad es la de decidir acerca de su legalidad. Resumiendo, tenemos que los actos de la mera actividad privada del Estado son de competencia de la justicia comn; los actos discrecionales no son revisibles por la justicia, salvo el recurso de inconstitucionalidad, y los actos de gestin pblica forman la materia propia del recurso contenciosoadministrativo. El recurso contenciosoadministrativo, entre nosotros, no est legislado, pero la jurisprudencia ha elaborado todo un sistema cuyos puntos principales son: a) Que la resolucin atacada hubiese sido dictada por la Administracin en su carcter de tal; b) Que se hubiera agotado la va jerrquica, y e ) Que la resolucin recurrida violara un derecho de carcter administrativo. En 1948 el Congreso de la Nacin dict una ley, la 13511, que no fu promulgada por el P. E., creando y reglamentando la va contenciosoadministratva. sta se compona: a) de un 'recurso de consideracin; b) de un recurso jerrquico; y c) de una accin contenciosoadministratva. El recurso de revocacin o de reconsideracin tena por objeto que la misma autoridad administrativa que ha producido el acto, lo modifique o deje sin efecto. Deba ser interpuesto en el trmino de cinco das de la notificacin y poda producirse nueva prueba en un trmino que no deba exceder de veinte das. Agregada la prueba, la Administracin tena que resolver en el trmino de diez das, entendindose que el

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recurso haba sido denegado cuando no recaa resolucin dentro de dicho trmino. El recurso jerrquico se interpona en los casos en que el recurso de reconsideracin haba sido denegado ante la autoridad que intervino en el mismo, y dentro de los cinco das de notificada la resolucin adversa. El expediente se pasaba al Ministerio correspondiente con emplazamiento del recurrente para que en el trmino de diez das se apersonara a sostener el recurso. Durante estos diez das deba el administrado presentar su alegato y ofrecer nuevas pruebas que deban ser producidas en un perodo de otros diez das. Transcurrido el trmino, el Ministro deba resolver el recurso dentro del plazo de quince das y por decreto fundado. Con la resolucin ministerial quedaba cerrada la instancia administrativa. La accin contenciosoadministrativa no naca sino despus de haberse agotado el procedimiento anterior, salvo el caso de que la resolucin emanara directamente del Poder Ejecutivo que, como es natural, debe tomarse como la ltima palabra de la administracin, o salvo, tambin que el recurso jerrquico no hubiese sido resuelto en el trmino de treinta das. Se interpona en forma de demanda contra el Estado dentro de los quince das hbiles de notificada la resolucin definitiva en el orden administrativo, en la capital federal, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Cmara Federal, y en las provincias ante las Cmaras Federales de seccin, hasta tanto se crearan salas anlogas. Estos tribunales actuaban en nica instancia. El procedimiento de la accin contenciosoadministrativa era ms o menos el comn, la demanda, el traslado, la contestacin, la apertura a prueba, la produccin de la misma, el alegato sobre el mrito de la prueba en audiencia verbal, y por fin la sentencia. El fallo que se dictaba no obstante el principio de la nica instancia sancionada por la ley, era todava revisible por la Corte Suprema, pues se admita contra l, un recurso de casacin por infraccin de ley o quebrantamiento de forma, que deba interponerse ante el tribunal que dict la sentencia y sustanciarse ante la Corte Suprema.

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RECURSOS CONTENCIOSOADMINISTRATIVOS ESPECIALES Algunas leyes han establecido un juicio o procedimiento especial para el caso de que sean recurridas las resoluciones de la Administracin, tomadas en la materia legislada por ellas. As acontece con la ley de Contabilidad, de Aduana, de Impuestos Internos, de Impuestos a los Rditos, de Patentes de invencin, de trabajo y de la propiedad intelectual. Veamos sucintamente lo resuelto al respecto en cada una de las leyes citadas. Ley de Contabilidad Ya hemos visto en otro captulo que el Tribunal de Cuentas, entiende en la rendicin de cuentas que deben presentarles todos los agentes, rganos o personas que manejan fondos del Estado. La finalidad del procedimiento que se sigue ante ella consiste en aprobar o desaprobar la cuenta rendida, haciendo responsable, en este ltimo caso, al funcionario cado en mora o en delito. El procedimiento aplicable es el siguiente: Las cuentas son examinadas por un Contador Fiscal quien presentar al Tribunal de Cuentas, un informe acerca de si la rendicin est de acuerdo con las disposiciones legales o no lo est. En el primer caso la cuenta es aprobada y archivada; en el segundo, se da traslado al obligado de los reparos formulados, quien, por s o por apoderado, los contestar acompaando la prueba. Vencido el trmino y producida la prueba en su caso, la causa queda en estado de ser fallada por el Tribunal, Si ste considerara necesario producir alguna nueva probanza, se efectuarn stas y luego se dictar la sentencia. Si el fallo fuera condenatorio, cobrar fuerza ejecutiva, una vez notificado. La ejecucin ser seguida ante el Juez Federal o Letrado respectivo por el Procurador Fiscal. Previo pago de la cantidad reclamada o de' su consignacin, el condenado puede ejercer una accin ordinaria contra la Nacin, para que la justicia mande devolverle el

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monto de la condena; o un recurso de revisin ante el mismo Tribunal de Cuentas, apoyndose en pruebas nuevas, es decir, no conocidas en el momento en que aqul dict la sentencia, lo que deber hacer dentro del trmino de tres aos o alegando que la sentencia se bas en pruebas falsas, lo que podr hacer entonces en cualquier tiempo. Recursos aduaneros En los casos de contrabando y de defraudacin (ya vimos que las Ordenanzas de Aduana comprenden tambin con esta designacin lo que nosotros hemos llamado contravenciones) los jefes de las Aduanas o Receptoras resolvern administrativamente, absolviendo o aplicando la pena correspondiente. El procedimiento se inicia por denuncia del empleado que descubri la infraccin, quien adems debe tomar las medidas necesarias para detener las mercaderas y el transporte que las conduzca. Con la base de la denuncia se levanta un sumario, producindose las pruebas necesarias y oyendo, desde luego, al presunto culpable. La sentencia que recaiga tendr por fundamento las pruebas producidas en el sumario, teniendo en consideracin las circunstancias agravantes o atenuantes que caractericen el hecho y determinar la pena a que administrativamente se condene el delito o infraccin, que podr ser disminuida siempre que se encontrasen motivos suficientes de atenuacin. En este supuesto, como en el de absolucin, las sentencias se someten a la aprobacin del Ministerio de Hacienda. Cuando del sumario resulte un delito conexo, es decir, cuando un mismo hecho d lugar a dos acciones diferentes de las que una corresponde ser juzgada por los tribunales ordinarios y otra por la Administracin, y en los casos de contrabando, los administradores de Aduana substanciarn administrativamente las transgresiones aplicando las disposiciones que corresponden a la infraccin con arreglo a las Ordenanzas de Aduana, debiendo en seguida pasar los antecedentes a la justicia ordinaria para que resuelva sobre el delito comn o las penas corporales que correspondan. De la resolucin con-

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denatoria se puede recurrir ante el Ministerio de Hacienda o ante el Juez Federal respectivo, pero la opcin de los interesados por el recurso administrativo o jerrquico importa la renuncia al recurso judicial y viceversa. Si se opta por el recurso judicial, el procedimiento es el siguiente: Dentro de los tres das siguientes al de la notificacin de la sentencia el in-1 teresado deber hacer saber al Administrador, por escrito, que va a entablar o ha entablado la va contenciosa y si no lo hace la resolucin adquirir fuerza de cosa juzgada. En cambio, si hace la manifestacin en tiempo, el Administrador le har entrega del sumario original para que se presente al Juez correspondiente, sealndole un plazo de cinco das si el Juzgado de Seccin se halla en el mismo punto de la Aduana, o ampliado de acuerdo con la distancia (un da por cada siete leguas ) si se halla en otro lugar, dentro del cual deber presentar un certificado de haber recurrido ante el Juez y hecho la entrega del expediente. Si vencido ese plazo el interesado no hubiese cumplido con la presentacin al Administrador del precitado certificado, el recurso se tendr por desierto, es decir, la resolucin del Administrador adquirir fuerza de cosa juzgada, quedar consentida. El procedimiento de la accin contenciosa ante la justicia federal es muy simple, pues se circunscribe a la presentacin de un alegato del reclamante sobre los hechos y el derecho, y la contestacin del mismo por el Procurador Fiscal del Juzgado. La ley no dice nada respecto de si pueden producirse pruebas en la instancia judicial, pero la jurisprudencia las ha admitido. Recursos impositivos l La ley 11683 estableci dos clases de recursos a favor de los contribuyentes, uno que se ventila ante la administracin respectiva y otro ante la justicia federal o letrada.

i Rditos, Beneficios Extraordinarios, Internos, Ventas, etc.

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Procedimiento administrativo Las infracciones a las leyes de Impuestos son comprobadas mediante un sumario instruido por la Direccin General, levantndose un acta del hecho. Se procede luego a notificar al presunto infractor para que dentro del plazo de diez das eleve su defensa por escrito, proponiendo o entregando las pruebas que hagan a su derecho y practicadas las diligencias de prueba necesarias quedar cerrado el sumario y el juez administrativo (que es el Director General o sus delegados) dictar resolucin motivada. Recursos administrativos Son dos; 19) el de reconsideracin; y 2? el de repeticin. Recurso de reconsideracin Dentro de los quince das de notificada la resolucin condenatoria o una estimacin de oficio el interesado podr presentar este recurso personalmente, por apoderado o por carta certificada con aviso de retorno. Producida la prueba que corresponde, el Director General dicta su resolucin, confirmando o revocando la anterior, dentro de los sesenta das. Si el recurso no es interpuesto en el plazo indicado la resolucin quedar firme y consentida. Recurso de repeticin Tiene por objeto solicitar de la Direccin la devolucin del importe que se ha abonado indebidamente y al mismo tiempo preparar, como requisito necesario, la demanda contenciosa ante el juez nacional a que ms adelante nos referiremos. Debe interponerse ante la Direccin y si transcurridos seis meses no se ha dictado resolucin administrativa el interesado puede

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optar entre esperar la resolucin que deje expedita la va judicial u ocurrir directamente a la justicia. Recursos judiciales Son tambin dos: 1) la demanda contenciosa y 2) la demanda por repeticin. Demanda contenciosa Si se cuestiona una cantidad mayor de cien pesos, podr interponerse demanda contenciosa contra el Fisco ante el juez federal respectivo, en los casos: a) de resoluciones recadas en recursos administrativos de reconsideracin, excepto cuando stos se refieran a estimaciones de oficio; b) de resoluciones recadas en recursos de repeticin y c) cuando el juez administrativo no ha resuelto dentro de los respectivos plazos los recursos de repeticin y de reconsideracin, salvo cuando este ltimo se refiera a estimaciones de oficio. En los supuestos a) y b) la demanda deber presentarse en el perentorio trmino de quince das contados desde la notificacin de la resolucin administrativa. Demanda por repeticin Cuando se ha pagado un impuesto indebidamente (por ejemplo en la hiptesis de una estimacin de oficio o por haberse aplicado mal la tasa, etc.) el contribuyente quejoso tendr que interponer el recurso administrativo de repeticin, segn ya lo sabemos, y con su resultado adverso o cuando haya pasado el trmino de seis meses sin que la administracin se haya pronunciado, podr interponer la demanda contenciosa por repeticin contra el Fisco ante el juez federal que corresponda debiendo tenerse presente que no podr fundarla en hechos que no haya alegado en el recurso administrativo. La ley le impone la obligacin de demostrar en qu medida el

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impuesto abonado es excesivo con relacin al gravamen que le corresponda pagar y no podr, por tanto, limitar su reclamacin a la mera impugnacin de los fundamentos que sirvieron de base a la estimacin de oficio administrativa cuando sta hubiera tenido lugar. Tribunal fiscal Vimos precedentemente que la ley 11683 establece un determinado sistema o procedimiento para los casos de controversia entre el contribuyente y la Direccin General Impositiva en relacin a los impuestos que sta administra, que son todos los nacionales menos los de Aduana, Contribucin Inmobiliaria, Transmisin Gratuita de Bienes, Sellos y Recargos Cambiarios. En lneas generales el procedimiento se basa en una reclamacin o recurso administrativo previo y una demanda contenciosa contra el Fisco, ulterior. El contribuyente que ha sido objeto de una resolucin condenatoria o de una estimacin de impuesto tiene que pedir reconsideracin ante el Director General y en caso de denegatoria: a) en la hiptesis de la multa puede interponer demanda contenciosa ante el Juez Federal respectivo y, b) en el caso de la estimacin puede entablar ante el Juez Federal que corresponda, una demanda contenciosa" por repeticin de la cantidad que en virtud de la aludida estimacin presuntiva se haya visto obligado a realizar, pues recordemos que en materia de impuesto rige el principio "solve et repete" o sea que no puede discutirse nada sin previo pago del mismo y es por eso que la demanda se denomina de repeticin o devolucin. Esta demanda de repeticin tambin puede entablarse en caso de pago por error, pero tampoco puede ser ejercida originariamente sino en forma secundaria y como consecuencia de un recurso de repeticin entablado primero ante la propia Direccin General Impositiva y ante su resultado adverso. A fines de 1959 el Congreso dict la ley 15265, de Creacin del Tribunal Fiscal, que para los casos de controversia entre los contribuyentes y la Administracin, estableci en forma opcional un novedoso y distinto sistema. Desde la san-

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cin de esa ley, el contribuyente puede accionar en la forma anterior o sea por el procedimiento de la ley 11683 o en la forma nueva creada por la ley 15265. La novedad principal de la ley consiste en que la resolucin administrativa puede ser apelada, antes de recurrir a la instancia jurisdiccional propiamente dicha, ante el Tribunal Fiscal que esa ley crea. ste no forma parte del Poder Judicial de la Nacin pues acta en la esfera del Poder Ejecutivo o sea es netamente administrativo, pero como est integrado por funcionarios ajenos a la Direccin General Impositiva, acta con verdadera independencia y el vicio que se achacaba al sistema anterior de ser juez y parte al mismo tiempo, se encuentra bastante atenuado. El Tribunal se compone de un Presidente y cinco Vocales designados por el Poder Ejecutivo. El Presidente y tres Vocales deben ser abogados y los otros dos Vocales doctores en ciencias econmicas. Tiene su sede en la Capital Federal pero puede constituirse y sesionar vlidamente en cualquier parte de la Repblica, logrando con esto satisfacer el principio de inmediacin, es decir el contacto directo entre el juez y las partes, que es tambin una garanta. En el intento de facilitar la discusin la ley determina la oralidad del proceso y establece una etapa fundamental, la audiencia para la vista de la causa que se celebra sin sujecin a formalidad alguna. La discusin ante el Tribunal Fiscal no exige que previamente se efecte el pago del impuesto reclamado o establecdo por la Direccin General Impositiva. La regla del "solve et repete" est aqu derogada y el derecho a la defensa ampliamente asegurado con ello. No todas las decisiones condenatorias o estimativas del impuesto son recurribles ante el Tribunal Fiscal. Es menester que la multa o el impuesto sean cantidades superiores a cuatro mil pesos moneda nacional. Las que no llegan a esa cantidad siguen sometidas al procedimiento anterior de la ley 11683. El Tribunal Fiscal es competente para conocer: a) de los recursos de apelacin contra las resoluciones de la Direccin General Impositiva que determinen impuestos o sus accesorios, en forma cierta o presuntiva, por un importe superior

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a $ 4.000, b ) de los recursos de apelacin contra las resoluciones de la Direccin General Impositiva que impongan multas superiores a $ 4.000 o sanciones de otro tipo; c) de los recursos de apelacin contra las resoluciones denegatorias de las reclamaciones de repeticin de impuestos formuladas ante la Direccin General Impositiva, d) de las demandas de repeticin que se entablen directamente ante el Tribunal, e) de los recursos por retardo en la resolucin de las causas radicadas ante la Direccin General Impositiva; y f) del recurso de amparo establecido a favor de la persona individual o colectiva perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora excesiva de la Direccin. El recurso de apelacin debe interponerse por escrito ante el Tribunal Fiscal dentro de los quince das de notificada la resolucin administrativa con expresin de los agravios que sta cause al apelante. La direccin General Impositiva tiene treinta das para contestar el recurso y acompaar el expediente administrativo. Si omitiera hacerlo, a pedido del apelante se la emplazar nuevamente por el trmino de diez das bajo apercibimiento de dar por extinguida la pretensin fiscal cuestionada en la apelacin, la que no podr hacerse valer en el futuro con relacin a los mismos hechos. Tambin este emplazamiento debe ser efectuado de oficio por el Tribunal despus de sesenta das de vencido el trmino para contestar la apelacin. Debe ponerse de resalto esta novedosa solucin legal ante el silencio de la Direccin: la pretensin fiscal queda extinguida. Cuando se entable el recurso de apelacin contra la resolucin denegatoria de la reclamacin de repeticin de impuestos formulada ante la Direccin General Impositiva, el procedimiento es el mismo que el del recurso de apelacin explicado en el prrafo anterior, bien que naturalmente el apercibimiento por el silencio de la Direccin sea el de tenerse por reconocido el derecho del contribuyente a la devolucin del impuesto que reclama. Tambin es el mismo el procedimiento para la demanda directa de repeticin ante el Tribunal Fiscal, pero el plazo para contestarla es de sesenta das.

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El recurso por demora se da cuando la Direccin ha dejado transcurrir seis meses despus de iniciado el pedido de repeticin de Impuestos sin haber dictado resolucin y tiene por objeto quitar a la misma la competencia del asunto para atribuirla directamente al Tribunal Fiscal, es decir, para que ste se aboque a la cuestin. Por fin, el recurso de amparo se da, como ya hemos adelantado, a la persona individual o colectiva perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora excesiva de los empleados administrativos en realizar un trmite o diligencia a cargo de la Direccin General Impositiva y tiene por objeto que el Tribunal garantice el ejercicio del derecho del afectado ordenando la realizacin del trmite administrativo o liberando de l al particular, mediante el requerimiento de la garanta que estime suficiente. Hasta aqu estamos en plena esfera administrativa; es decir, bien que emanando de un organismo denominado Tribunal, la sentencia de ste no reviste los caracteres propios de una sentencia emanada del Poder Judicial o jurisdiccional propiamente dicho. La decisin del Tribunal Fiscal es todava la expresin de la voluntad del poder administrador. De ah que la ley N1? 15265 haya autorizado el recurso de revisin y apelacin limitada para ante la Cmara Nacional competente de la sentencia dictada por el Tribunal Fiscal. Esta intervencin del poder jurisdiccional tiene por objeto asegurar la legalidad de la pretensin administrativa o sea de la sentencia del Tribunal Fiscal. El recurso debe ser interpuesto dentro de los quince das de la notificacin de la sentencia. Si sta no se refiere a impuestos y accesorios, el recurso debe otorgarse en ambos efectos. Si la sentencia condena al pago de impuestos y accesorios, se otorga al solo efecto devolutivo. El sentido de esta equvoca expresin de la ley es slo el siguiente: aunque no se efecte el pago de lo adeudado el recurso debe ser concedido y resuelto por la Cmara, pero la Direccin General Impositiva podr gestionar su cobro judicial por otra va. Naturalmente que si el recurso de revisin y apelacin prosperara, nacera a favor del contribuyente el derecho de repeticin.

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La Cmara podr, s hubiera violacin manifiesta de las formas legales en el procedimiento ante el Tribunal Fiscal, declarar la nulidad de las actuaciones y devolverlas al mismo, salvo que en atencin al progreso de la causa juzgare mas conveniente abrirla a prueba ante ella misma o resolver el fondo del asunto teniendo por vlidas las conclusiones del Tribunal Fiscal sobre la existencia de los hechos probados, sin perjuicio de cualquier medida que adoptare para mejor proveer. Patentes de invencin Para la obtencin de una patente de invencin debe efectuarse la correspondiente solicitud al Comisario del Ramo, acompandola con la descripcin del invento, dibujos y muestras necesarias, la que podr presentarse tambin por intermedio de las oficinas de correos, mediante el cumplimiento de algunas formalidades. Si el Comisario comprueba que el solicitante y el invento llenan las condiciones establecidas por la ley respectiva (N^ 111) acordar la patente, siempre que haya sido solicitada por un plazo de tiempo no mayor de diez aos, pues en este caso la fijacin del plazo ser indicada por el Ministerio de Agricultura. La patente acordada est sujeta a la accin de nulidad (en los casos previstos por el art. 46 de la ley, que se refieren en general a los requisitos exigidos para que un invento pueda considerarse tal y a la correccin del trmite realizado para obtener la patente), y la accin de caducidad (las patentes cuyos inventos no se han explotado durante cierto tiempo, caducan), que pueden ser deducidas por quienes tengan un inters legtimo, ante los Juzgados Federales. La persona cuyo invento est protegido por la patente, puede perseguir ante los mismos Juzgados Federales a quienes no respeten la propiedad de su invento, lo que es reputado como delito de falsificacin, poniendo en ejercicio la accin privada que le acuerda la ley. Las nicas defensas que el demandado podr oponer son las de nulidad de la patente, caducidad, participacin en la misma o propiedad exclusiva de ella.

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Marcas de fbrica La solicitud para obtener la propiedad de una marca, debe ser efectuada en la oficina de Patentes de Invencin, labrndose con este motivo un acta en la que el solicitante debe manifestar si renuncia o no a las gestiones judiciales en el caso de oposicin o negativa de la oficina a otorgar la marca. Hecho esto se publicar un extracto de la solicitud y papeles explicativos, por cinco das consecutivos, en los diarios de la Capital y en la Provincia o territorio donde tenga su domicilio el solicitante. Si transcurridos treinta das desde la ltima publicacin nadie ha hecho oposicin y, a juicio de la oficina, el registro de la marca es procedente, se expedir el correspondiente certificado de propiedad. En caso de que la oficina no creyere procedente su registro, el interesado podr, si no ha hecho oportunamente renuncia a este derecho, recurrir a la va judicial, ante el Juez Federal. En el caso de denegatoria, habiendo renunciado el solicitante a la va judicial, puede recurrir ante el Ministro correspondiente, aun cuando la ley no lo diga expresamente. Si ha mediado oposicin de tercero, y tanto ste como el solicitante de la marca hubiesen renunciado al juicio ante el Juez, el Jefe de la Oficina resolver la cuestin, negando o concediendo la propiedad de la marca, de lo cual los interesados podrn recurrir al Ministro respectivo. En cambio, si no hubiesen mediado aquellas renuncias, la Oficina deber remitir al Juzgado Federal que corresponda, un testimonio de las actas de solicitud y de oposicin, que, recibido en el Juzgado, motiva una causa que se sustancia por los trmites del juicio ordinario. Rgimen legal de la propiedad intelectual Para que las producciones cientficas, literarias, artsticas o didcticas, estn amparadas por los beneficios acordados por la ley 11723, es necesario que sus autores las registren en la oficina creada por la citada ley, que se denomina Registro Nacional de la Propiedad Intelectual. La solicitud, acompaada de diversos ejemplares de la obra de que se trata, es

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hecha saber al pblico mediante publicaciones por diez das en el Boletn Oficial. Pasado un mes desde la ltima publicacin, sin que nadie se haya opuesto, el Registro otorgar el ttulo de propiedad de la obra al solicitante. En caso de que hubiese mediado oposicin se da traslado de la misma al interesado para que ste la conteste dentro del trmino de cinco das. Hecho esto, o transcurrido el trmino, la cuestin es resuelta por el Director, de cuyo fallo se puede recurrir al Ministro respectivo. De la resolucin ministerial no se da recurso alguno, pero al interesado le queda Ubre la va del juicio ordinario. La lev 11723, establece tambin algunas formas de procedimiento de carcter especial, para los casos de los juicios que se originen por la aplicacin de la misma. Leyes del trabajo Para la aplicacin de las sanciones punitivas establecidas por las leyes del trabajo (4661, 8999, 9184, 9611, 9688, 10505, 11127, 11278, 11317 y 11338) rigen en la Capital Federal y Territorios Nacionales, las siguientes disposiciones: El empleado del Departamento del Trabajo que descubra una infraccin levantar un acta, la que hace fe hasta que no se pruebe lo contrario. El Presidente del Departamento, despus de or sumariamente y en forma verbal y actuada al acusado y al denunciante, recibir las pruebas ofrecidas y despus dictar la resolucin que corresponda. Si la multa impuesta fuera superior a trescientos pesos moneda nacional, el condenado podr recurrir ante el Juez Correccional o Letrado respectivo, previo pago de la multa. El Juez convocar a una audiencia al multado y a un representante del Departamento, en la que las partes alegarn y probarn los hechos pertinentes. El Juez fallar entonces absolviendo, en cuyo caso ordenar la devolucin del importe de la multa, o confirmando la resolucin administrativa. El procedimiento indicado ha sido establecido en el ao 1929 por la ley N 11570 *.
1 El rgano jurisdiccional es ahora el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; el procedimiento tambin est modificado por numerosos decretos del P. E., pero en general guarda los lincamientos descriptos.

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RECURSO EXTRAORDINARIO Segn nuestro rgimen institucional no hay nada que pueda oponerse a la Constitucin. Su artculo 31 dice que esta Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la Ley Suprema de la Nacin; y las autoridades de cada Provincia estn obligadas a conformarse a ella no obstante cualquier disposicin en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales. En virtud del principio constitucional citado pueden llegar por va de apelacin hasta la Suprema Corte de Justicia Nacional todos los pleitos en que, en va general, se haya alegado la inconsttucionalidad de un acto o de un derecho. Como es natural, esta inconsttucionalidad puede ser alegada tambin en un juicio contencioso administrativo. Empero, la inconsttucionalidad no puede ser alegada en cualquier momento sino en la primera oportunidad procesal favorable que, tratndose de una demanda contenciosa, no es otra que la demanda misma. El procedimiento del recurso extraordinario de inconsttucionalidad para ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, est dado por las leyes 48 y 4055. Para que la Corte entre a considerarlo, es menester que la sentencia de que se trata sea definitiva, es decir, aqulla contra la cual no cabe recurso alguno.

NDICE
Pgs. Captulo Primero. La Constitucin Nacional y la actividad administrativa. Derecho Administrativo: Concepto. El Estado y sus funciones? Nocin del acto administrativo. Servicios Pblicos 9 Captulo II. Organizacin administrativa argentina. Administracin nacional, provincial y municipal. Entidades autrquicas. Responsabilidad de la Administracin 51 Captulo III. Agentes de la administracin pblica. Funcionarios y empleados. Derechos. Deberes. Responsabilidades . . . 75 Captulo IV. Breves nociones sobre el Poder de Polica y su ejercicio: a) seguridad; b) costumbres; c) higiene; d) propiedad inmobiliaria; e) propiedad intelectual; f) patentes de invencin; g) marcas de fbrica; h) industrial 99 Captulo V. Contrato de trabajo: sus modalidades. Derechos y acciones de las partes. Proteccin jurdica del obrero en razn: a) del sexo y de la edad; b) del riesgo; c) de las condiciones del trabajo. Asociaciones obreras. Conflictos entre el capital y el trabajo. Departamento del Trabajo 121 Captulo VI. Legislacin fiscal: Definicin y contenido. Gastos del Estado. Formacin del tesoro nacional. Rgimen tributario: a) impuestos; b) contribuciones especiales; c) tasas. Somero examen de las leyes sobre impuestos: a) a los rditos; b) a las ventas; c) internos; d) territoriales; e) inmobiliarios; f) patentes, etc. Modos de pago. Ley de Sellos 149 Captulo VIL Ley de presupuesto; Sus caracteres; su forma; su importancia. Preparacin, tramitacin y ejecucin. Duodcimos. rdenes de pago. Acuerdos. Controles administrativo y legislativo 187 Capitulo VIH. Ley de Contabilidad: Disposiciones que contiene referentes: a) al presupuesto; b) a los recursos y gastos pblicos; c) al sistema de contabilidad. Tribunal de Cuentas. Organizacin y funcionamiento del mismo 195

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NDICE

Pgs. Captulo X. Aduanas: Concepto. Los impuestos de aduana en el sistema financiero de la Constitucin. Las Ordenanzas. La ley de aduana y sus complementarias. Derechos aduaneros: naturaleza y clasificacin. Tarifa de avalos. Disposiciones constitucionales y antecedentes legislativos. Tarifas mximas y mnimas. Artculos no tarifados. Derechos accesorios . . . . 203 Captulo X. Operaciones aduaneras. Importacin de Ultramar. Requisitos en el puerto de embarque. Escalas. El permiso de entrada y alije. El manifiesto general. Intervencin consular. Errores 215 Captulo XI. Despacho directo a plaza: Declaracin previa. Su inalterabilidad. Procedimientos administrativos. Prohibiciones. Franquicias 223 Captulo XII. Despacho a depsito: Almacenes. Responsabilidad del fisco por las mercaderas depositadas. Actos jurdicos y operaciones que pueden efectuarse con stas. Warrant aduanero . 233 Captulo XIII. Exportacin: Antecedentes constitucionales. Clasificacin de las mercaderas que pueden exportarse. Ley de derechos a la exportacin. Trnsito terrestre 243 Captulo XIV. Derecho penal fiscal. Actos punibles. Penas corporales y pecuniarias. Extincin de las acciones y de las penas. Responsabilidad chai 253 Captulo XV. Jurisdiccin contenciosoadministrativa: Concepto. Juicios y procedimientos establecidos por las leyes especiales, particularmente las de Contabilidad, aduanas, impuestos internos y a los rditos, patentes de invencin, marcas de fbrica, trabajo y propiedad intelectual. Casos de competencia judicial. Procedimiento. Recurso jerrquico 271

ESTE U B R O SE TERMIN DE IMPRIMIR EL 1 3 DE MARZO DE 1 9 6 1 EN ARTES GRFICAS BODONI S. A. I. C , BERRERA KFM. 5 2 7 - BUENOS AIRES