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PROCESSO TC 03984/11

Origem: Prefeitura Municipal de Nazarezinho Natureza: Prestao de Contas Anuais exerccio 2010 Interessado: Francisco Assis Braga Jnior Relator: Conselheiro Andr Carlo Torres Pontes PRESTAO DE CONTAS DE PREFEITO. Municpio de Nazarezinho. Exerccio de 2010. Acmulo da dupla funo poltica e administrativa, respectivamente, de executar oramento e de captar receitas e ordenar despesas. Competncia para apreciar as contas de governo prevista na CF, art. 71, inciso I, e na LOTCE/PB, art. 1, inciso IV. Falhas remanescentes no condizentes imoderada reprovao. Emisso de parecer favorvel. Informao. PARECER PPL - TC 00166/12

RELATRIO 1. O presente processo trata da prestao de contas anual do Senhor FRANCISCO ASSIS BRAGA JNIOR, na qualidade de Prefeito do Municpio de Nazarezinho, relativa ao exerccio de 2010. A matria foi analisada pelo rgo de Instruo deste Tribunal, lavrando-se o relatrio de fls. 125/140, com as colocaes e observaes a seguir resumidas: 2.01. Apresentao da prestao de contas anual (PCA) no prazo legal, em conformidade com a Resoluo RN - TC 03/10; 2.02. A lei oramentria anual (LOA) estimou a receita e fixou a despesa em R$10.701.576,00, bem como autorizou a abertura de crditos adicionais suplementares no montante de R$2.675.394,00, correspondendo a 25% da despesa fixada na LOA; 2.03. A receita arrecadada totalizou R$9.516.298,67, sendo R$9.403.775,91 em receitas correntes, havendo deduo de R$1.049.100,06, para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, e R$256.433,70 em receitas de capital;

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2.04. A despesa executada totalizou R$9.864.644,13, sendo R$9.022.644,01 em despesas correntes e R$842.000,12 em despesas de capital; 2.05. Repasse ao Poder Legislativo no montante de R$363.176,32, representando 7,03% da receita tributria mais as transferncias do exerccio anterior, cumprindo o disposto no art. 29-A, 2, inciso I, da Constituio Federal; 2.06. DESPESAS CONDICIONADAS: 2.06.1. Manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE): aplicao do montante de R$1.441.749,30, correspondendo a 25,93% das receitas de impostos mais transferncias que totalizaram R$5.561.229,94; 2.06.2. Aes e servios pblicos de sade (SADE): aplicao do montante de R$916.605,19, correspondendo a 16,48% das receitas de impostos mais transferncias; 2.06.3. PESSOAL: gastos com pessoal do Poder Executivo, no montante de R$4.145.282,95, correspondendo a 49,53% da receita corrente lquida (RCL), que totalizou no exerccio o valor de R$8.369.612,72; 2.06.4. O gasto com pessoal do ente, aps a incluso dos gastos do Poder Legislativo, no montante de R$249.705,00, totalizou R$4.394.987,95, correspondendo a 52,51%; 2.06.5. FUNDEB: aplicao no montante de R$1.353.036,02, correspondendo a 61,84% dos recursos do FUNDEB (R$2.188.031,66) na remunerao dos profissionais do magistrio; 2.07. Os gastos com obras e servios de engenharia, no total de R$241.874,11, corresponderam a 2,81% da despesa oramentria total geral (DOTG); 2.08. Normalidade no pagamento dos subsdios do Prefeito e do Vice-Prefeito, R$120.000,00 e R$60.000,00, respectivamente; 2.09. Foi realizada diligncia in loco no perodo de 12 a 16 de maro do corrente ano; 2.10. No existiram denncias relativas ao exerccio em questo;

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2.11. Quanto gesto fiscal, foi observado o atendimento parcial s disposies da LRF em vista dos dficits apresentados nos balanos oramentrios consolidado e do Poder Executivo, respectivamente, de R$348.345,46 e R$1.078.754,34; 2.12. Quanto aos demais aspectos examinados, foram constatadas as irregularidades apontadas no sobredito relatrio. 3. Intimada, a autoridade responsvel apresentou defesa s fls. 150/204, sendo analisada pelo rgo Tcnico em seu relatrio s fls. 208/219, que desconsiderou as falhas sobre: 3.01. Deficincia na elaborao dos balanos financeiro/patrimonial, em virtude de divergncia nas informaes sobre o saldo para o exerccio seguinte; 3.02. Ausncia de comprovao do saldo de algumas contas bancrias, correspondendo quantia total de R$133.954,25. 4. Em resumo, remanesceram, como irregularidades, os seguintes fatos: 4.01. Dficit na execuo oramentria, em descumprimento ao artigo 1, 1, da LRF, no que diz respeito a preveno de riscos e ao equilbrio das contas pblicas; 4.02. Despesas extra-oramentrias contabilizadas no balano financeiro seguidas da denominao ajustes realizveis, no suficientemente comprovadas, no valor total de R$83.420,70; 4.03. Despesa com juros no valor de R$11.068,67, relativamente aos pagamentos em atraso de parcelamento de dvida com IPRESMUN e de atraso no pagamento de INSS/ PASEP; 4.04. Transporte indevido de estudantes realizado em caminhonetes adaptadas e em motocicletas. 5. Chamado a se pronunciar, o Ministrio Pblico junto ao TCE/PB, por meio de parecer lavrado pela Subprocuradora-Geral Elvira Samara Pereira de Oliveira, pugnou pela: 5.01. Emisso de parecer contrrio aprovao das contas anuais de responsabilidade do Sr. FRANCISCO ASSIS BRAGA JNIOR, Prefeito Municipal de Nazarezinho, relativas ao exerccio de 2010, sobremodo em face da existncia de despesas no

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comprovadas, conjugada com a realizao de transporte de estudantes de forma inadequada; 5.02. Declarao de atendimento aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) por parte do sobredito gestor, relativamente ao exerccio de 2010, exceo do que concerne manuteno do equilbrio entre receitas e despesas; 5.03. Imputao de dbito ao Sr. Francisco de Assis Braga Jnior, no valor de R$83.420,70, referente s despesas extra-oramentrias no comprovadas; 5.04. Recomendao Prefeitura Municipal de Nazarezinho, no sentido de: 1. guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, sobremodo, no que tange aos princpios norteadores da Administrao Pblica, ressaltando-se aqui o da legalidade, o da economicidade, o da eficincia e o da boa gesto pblica; 2. conferir a devida obedincia s normas consubstanciadas na Lei 4320/64 e na Lei Complementar 101/2000; 3. proceder ao transporte de estudantes nos estritos termos da legislao correlata (Cdigo Brasileiro de Trnsito, Resoluo CONTRAN n 82/98 e RN - TC n 04 e 06/2006). 6. O processo foi agendado para esta sesso, efetuadas as comunicaes de estilo.

VOTO DO RELATOR na Constituio Federal que se encontra a moldura jurdica bsica do controle da gesto pblica brasileira. Merece destaque desde j o fato de que a destinao de todos os dinheiros do errio, por essa qualidade e origem, exige providncias que assegurem da melhor forma possvel o seu bom emprego, evitando quaisquer desvios de finalidade. Assim, a despesa pblica deve obedecer a srios critrios na sua realizao e comprovao, respeitando no apenas a cronologia das fases de sua execuo, mas tambm todos os demais princpios constitucionais que norteiam a pblica gesto, sob pena de responsabilidade da autoridade competente. A Constituio lei fundamental, encimando e orientando todo o ordenamento jurdico do Estado. A sua fora normativa tamanha que Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ho de exercer as suas respectivas atribuies nos precisos termos nela estabelecidos, sob pena de ter por viciadas e nulas as suas condutas. Nesse diapaso, o augusto Supremo Tribunal Federal, em deciso digna de nota, assim j se manifestou:

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Todos os atos estatais que repugnem constituio expem-se censura jurdica dos Tribunais especialmente - porque so rritos, nulos, desvestidos de qualquer validade. A constituio no pode submeter-se vontade dos poderes constitudos e nem ao imprio dos fatos e das circunstncias. A supremacia de que ela se reveste - enquanto for respeitada - constituir a garantia mais efetiva de que os direitos e liberdades no sero jamais ofendidos. (RT 700:221, 1994. ADIn 293-7/600, Rel. Min. Celso Mello). A prestao de contas o principal instrumento de controle da gesto pblica. Constitui dever de todo administrador e tambm elemento basilar concretizao dos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, j que ela instrumento de racionalizao, controle e transparncia das atividades pblicas. Modernamente, a fiscalizao da gesto pblica, tanto poltica quanto administrativa, exercitada pelos rgos de controle externo, evoluiu de mera anlise financeira e oramentria - na Constituio anterior -, para uma profunda investigao contbil, financeira, oramentria, operacional, patrimonial e fiscal1, luz da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como da aplicao de subvenes e renncia de receitas, segundo o caput, do art. 70, da Carta Nacional. Segundo o modelo constitucional, o Tribunal de Contas aprecia as contas de governo, emitindo um parecer opinativo, e o Poder Legislativo efetua o respectivo julgamento. Quanto gesto administrativa, a Corte de Contas julga as contas dos responsveis sem qualquer ingerncia do Parlamento, para os fins de atribuir-lhes ou liber-los de responsabilidade. Esclarecedora sobre o tema e de extremado carter didtico a deciso emanada do Tribunal de Justia da Paraba, sob a relatoria do eminente Desembargador Antnio Elias de Queiroga, que disseca todo o contedo dos incisos I e II, do art. 71, da Lex Mater: No primeiro caso, o Tribunal no julga, apenas, aprecia as contas gerais balancetes de receitas e despesas e emite parecer, meramente opinativo, pela aprovao ou rejeio das contas, sendo o Poder Legislativo, nesta hiptese, o rgo competente para o julgamento. O parecer prvio do Tribunal, in casu, s deixar de prevalecer se for rejeitado por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal (art. 31, 2). Diversa a hiptese do inciso II, quando o Tribunal de Contas julga processos em que Governador, Prefeitos, Secretrios, Vereadores, etc. atuam como
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A Lei Complementar nacional n 101/2000 (Lei de Responsabilidade da Gesto Fiscal) fez ingressar no ordenamento jurdico ptrio novos requisitos de observncia compulsria no gerenciamento pblico, aplicveis a todas as esferas de governo, englobando-os num conjunto denominado de gesto fiscal.

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administradores de bens ou valores pblicos. Vale dizer, o Tribunal no se preocupa em apreciar apenas a parte global das contas como um todo (art. 71, I), porque muito difcil que um Balano no apresente os seus resultados, matematicamente certos. Profere, tambm, de maneira especfica, o julgamento do gestor daquele dinheiro pblico, ou seja, se o dinheiro pblico foi honestamente e adequadamente aplicado. Quando assim procede, o Tribunal aplica aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei (CF, art.71, 3). (TJ/PB. Apelao Cvel n 99.005136-5. Rel. Des. Antnio Elias de Queiroga. DJE/Pb 10/12/1999). No mesmo sentido tambm j se pronunciou o Superior Tribunal de Justia: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA. ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCCIO DE FUNO ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PBLICOS. JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NO SUJEIO AO DECISUM DA CMARA MUNICIPAL. COMPETNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA CONSTITUIO FEDERAL. Os arts. 70 a 75 da Lex Legum deixam ver que o controle externo contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial da administrao pblica tarefa atribuda ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quando atua nesta seara, o faz com o auxlio do segundo que, por sua vez, detm competncias que lhe so prprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da intervenincia do Legislativo. O contedo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo diverso do contedo das contas dos administradores e gestores de recurso pblico. As primeiras demonstram o retrato da situao das finanas da unidade federativa (Unio, Estados, DF e Municpios). Revelam o cumprir do oramento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os nveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mnimo e mximo previstos no ordenamento para sade, educao, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanos Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, que se submetem ao parecer prvio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88). As segundas contas de administradores e gestores pblicos, dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos pblicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, pargrafo nico da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputao de dbito e multa (art. 71, II e 3 da CF/88). Destarte, se o Prefeito Municipal assume a dupla funo, poltica e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar oramento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um poltico perante o Parlamento precedido de parecer prvio; o outro tcnico a cargo da Corte de Contas. Inexistente, in casu, prova de que o Prefeito no era o responsvel direto pelos atos de administrao

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e gesto de recursos pblicos inquinados, deve prevalecer, por fora ao art. 19, inc. II, da Constituio, a presuno de veracidade e legitimidade do ato administrativo da Corte de Contas dos Municpios de Gois. Recurso ordinrio desprovido. (STJ. ROMS n 11060/GO. Rel. Min. Laurita Vaz. DJU 16/09/2002, p. 159). No caso da presente prestao de contas, depreende-se que o Prefeito ao exercitar a dupla funo, poltica e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar oramento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um poltico perante o Parlamento precedido de parecer prvio; o outro tcnico a cargo da Corte de Contas. Feita esta introduo, faamos a anlise dos fatos cogitados na prestao de contas. De incio, o dficit na execuo oramentria de 3,66% atrai o atendimento parcial da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem maior repercusso, todavia, no deslinde geral da prestao de contas, em virtude do modesto ndice. O segundo deles refere-se existncia de despesas extra-oramentrias contabilizadas no balano financeiro seguidas da denominao ajustes realizveis, no suficientemente comprovadas. Para o rgo Tcnico, existiram pagamentos de consignaes em valores superiores s retenes, situao que daria ensejo devoluo do valor pago a maior aos cofres pblicos. Em que pese o posicionamento da Auditoria, perscrutando o quadro demonstrativo colacionado pelo rgo Tcnico (abaixo reproduzido), observa-se que os maiores numerrios envolvidos referem-se aos pagamentos de emprstimo pessoal e salrio maternidade, cujas retenes podem no ter sido efetivadas no exerccio em anlise.

Com efeito, no se trata de despesa sem comprovao mas de valor pago a maior, inexistindo margem para sua glosa. A quase totalidade dos valores se reporta a eventuais pagamentos a

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maior de contribuies ao INSS e ao Instituto Prprio de Previdncia do Municpio, cujas compensaes podem ocorrer em competncias futuras. Deste modo, o fato, isoladamente, no capaz de repercutir negativamente na prestao de contas ora apreciada, nem em imputao de dbito, sem prejuzo da aplicao de multa em decorrncia da movimentao extra-oramentria deficiente. As outras eivas, consubstanciadas em despesas com juros por atraso em pagamento de parcelamento e a utilizao de veculos inadequados para o transporte de estudantes, apontam para um descontrole administrativo, que deve ser evitado no mbito da administrao pblica, sem prejuzo, no segundo caso, de aplicao de multa por descumprimento da lei. No ponto, os fatos apurados pela d. Auditoria devem ser objeto de recomendao e acompanhamento pelo rgo de Controle Externo, no mbito do controle operacional, em busca do aperfeioamento das aes de governo, sem prejuzo da aplicao de multa em razo da movimentao extra-oramentria deficiente e do transporte escolar em veculos inadequados, conquanto este ainda representa descumprimento de normativo do TCE/PB. que, dentre os princpios que regem a atividade administrativa estatal ancora-se o do controle, cuja finalidade atrela-se prpria natureza do Estado, que lhe limita a atividade e busca conformar necessariamente o desenvolvimento de suas aes ordem jurdica. Destarte, objetiva o controle, para a defesa da prpria administrao e dos direitos dos administrados, bem como para assegurar a cada ente da federao o pleno exerccio da sua misso constitucionalmente outorgada, uma atuao da Administrao Pblica sintonizada com os princpios constitucionais que a norteiam, a saber: da legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficincia. finalidade, pois, do controle avaliar a aplicao de recursos pblicos sob os focos da legalidade (regularidade formal) e da conquista de bons resultados (aplicao com eficincia, eficcia e efetividade - legitimidade). Na viso do eminente Professor Airton Rocha da Nbrega2, da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas, eficincia e regularidade podem ser assim avaliadas: Necessrio, principalmente, que se reavaliem os infindveis procedimentos administrativos, as normas sobre normas e que se minimize o hbito do processo como instrumento de demonstrao da regularidade dos atos da administrao. Regulares devero ser tidos os atos que,
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NBREGA, Airton Rocha da. (Advogado e Professor da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas). O Princpio Constitucional de Eficincia. In http://www.geocities.com.

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dentro do contexto da legalidade, tenham sido praticados de modo eficaz e econmico para a Administrao, proporcionando, de modo oportuno, sempre bons resultados para a sociedade. Portanto, o foco do controle dever estar no resultado auferido e nos meios empregados, jamais, isoladamente, num ou noutro. O foco to somente no ltimo pode levar o controle a se conformar com a adequao dos procedimentos e o insucesso dos resultados alcanados, o que o colocaria na contramo da finalidade da atividade financeira do estado, qual seja a satisfao das necessidades coletivas. Sobre o tema, acentua, com singular propriedade, o Auditor de Contas Pblicas Carlos Vale, desta Corte de Contas: A atuao eficiente da auditoria pblica, tanto no mbito da regularidade dos atos e fatos administrativos, quanto, e principalmente, no aspecto da operacionalidade, permite sociedade obter do poder pblico melhores nveis de educao, sade, segurana, servios urbanos, etc., o que, sem dvida, proporciona melhor qualidade de vida para a comunidade como um todo.3 Com essas observaes, os fatos ventilados, examinados juntamente com outros tantos componentes do universo da prestao de contas anual, no so capazes de atrair juzo de reprovao para a gesto geral. que, a prestao de contas, sabidamente, integrada por inmeros atos e fatos, alguns concorrendo para a sua reprovao, enquanto outros para a aprovao. Dessa forma, no exame das contas, o Tribunal, mesmo diante de atos pontualmente falhos, pode, observando as demais faces da gesto contbil, financeira, oramentria, operacional, patrimonial e fiscal -, posicionar-se pela sua aprovao, sem prejuzo de aplicar outras sanes compatveis com a gravidade da situao analisada. Neste sentido, valioso trabalho publicado pelo Ministro Carlos Ayres de Brito, do Supremo Tribunal Federal. Cite-se: Mas qual a diferena entre ilegalidade e irregularidade? Legalidade fcil: aferir da compatibilidade do ato administrativo, da despesa do contrato, da licitao com a lei. E regularidade, o que significa regularidade? Exatamente legitimidade. (...) Ento, pelo art. 37, a Constituio torna o direito maior do que a prpria lei. E poderamos chamar esse art. 37 como consubstanciador desse mega princpio da legitimidade ou juridicidade, ou licitude, que muito mais que simples legalidade. E o Tribunal de Contas foi contemplado com essa fora de apreciar no s a legalidade das despesas, mas a regularidade na prestao das contas. 4

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VALE, Carlos. Auditoria Pblica um enfoque conceitual. Joo Pessoa: Universitria, 2000, p. 59. A Real Interpretao da Instituio Tribunal de Contas. In Revista do TCE/MG. Ano XXI, n 2/2003, p. 49.

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Por todo o exposto, sobre a prestao de contas do Senhor FRANCISCO ASSIS BRAGA JNIOR, na qualidade de Prefeito e gestor administrativo do Municpio de Nazarezinho, relativa ao exerccio de 2010, VOTO pelo(a): Por todo o exposto, VOTO pela EMISSO DE PARECER FAVORVEL aprovao da prestao de contas anual do Senhor FRANCISCO ASSIS BRAGA JNIOR, na qualidade de Prefeito do Municpio de Nazarezinho, relativa ao exerccio de 2010, com a ressalva do art. 138, pargrafo nico, inciso VI, do RI do TCE/PB e, em Acrdo separado, pelo (a): 1. Declarao de atendimento parcial s exigncias da LRF parcial pela verificao de dficit na execuo do oramento; 2. Julgamento regular com ressalvas das contas de gesto, luz da competncia conferida ao Tribunal de Contas pelo inciso II, art. 71, da Constituio Federal, ressalvas em razo da movimentao extra-oramentria deficiente e do transporte escolar em veculos inadequados; 3. Aplicao de multa de R$2.000,00 (dois mil reais) contra o Senhor FRANCISCO ASSIS BRAGA JNIOR, com fulcro no art. 56, II, da LCE 18/93, em razo da movimentao extraoramentria deficiente e do transporte escolar em veculos inadequados; 4. Recomendao ao Prefeito de Nazarezinho no sentido de: 4.1. guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, sobremodo, no que tange aos princpios norteadores da Administrao Pblica, ressaltando-se aqui o da legalidade, o da economicidade, o da eficincia e o da boa gesto pblica; 4.2. conferir a devida obedincia s normas consubstanciadas na Lei 4320/64 e na Lei Complementar 101/2000; 4.3. proceder ao transporte de estudantes nos estritos termos da legislao correlata (Cdigo Brasileiro de Trnsito, Resoluo CONTRAN n 82/98 e RN - TC n 04 e 06/2006); e 4.4. efetuar as adequaes na movimentao extra-oramentria, procedendo, quando cabvel, as devidas compensaes. 5. Informao supracitada autoridade que a deciso decorreu do exame dos fatos e provas constantes dos autos, sendo suscetvel de reviso se novos acontecimentos ou achados, inclusive mediante diligncias especiais do Tribunal, vierem a interferir, de modo fundamental, nas concluses alcanadas, nos termos do art. 140, pargrafo nico, inciso IX, do RI do TCE/PB.

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PARECER DO TRIBUNAL PLENO DO TCE PB Vistos, relatados e discutidos os autos do Processo TC 03984/11, os membros do Tribunal de Contas do Estado da Paraba (TCE-PB), unanimidade, nesta data, decidem EMITIR E ENCAMINHAR ao julgamento da Egrgia Cmara Municipal de Nazarezinho, este PARECER FAVORVEL aprovao da prestao de contas da Prefeito Municipal de Nazarezinho, Senhor FRANCISCO ASSIS BRAGA JNIOR, relativa ao exerccio de 2010, INFORMANDO supracitada autoridade que a deciso decorreu do exame dos fatos e provas constantes dos autos, sendo suscetvel de reviso se novos acontecimentos ou achados, inclusive mediante diligncias especiais do Tribunal, vierem a interferir, de modo fundamental, nas concluses alcanadas, conforme dispe o art. 138, pargrafo nico, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal. Registre-se, publique-se e encaminhe-se. Sala das Sesses do TCE-PB. Plenrio Ministro Joo Agripino.

Em 12 de Setembro de 2012

Cons. Fbio Tlio Filgueiras Nogueira PRESIDENTE EM EXERCCIO

Cons. Andr Carlo Torres Pontes RELATOR

Cons. Arthur Paredes Cunha Lima CONSELHEIRO

Cons. Antnio Nominando Diniz Filho CONSELHEIRO

Cons. Arnbio Alves Viana CONSELHEIRO

Elvira Samara Pereira de Oliveira PROCURADOR(A) GERAL EM EXERCCIO