El discurso cnico: Poltica econmica y derecho al empleo

Luis Ortz Sandoval

Escuela de Asuncin de Teora e Investigacin Social

MARCO LEGAL El derecho al empleo se encuentra garantizado tanto en las principales leyes nacionales Constitucin Nacional, Cdigo Laboral como en los tratados, convenios, pactos y acuerdos internacionales aprobados y ratificados por Paraguay. La Constitucin Nacional sancionada en 1992 es la mxima ley de la Repblica del Paraguay. En su captulo VIII, seccin I, De los derechos laborales, establece y garantiza el derecho al trabajo, al pleno empleo, a la no discriminacin, el trabajo de las mujeres, el trabajo de los nios y nias, la duracin de las jornadas de trabajo y descanso, la retribucin del trabajo, los beneficios adicionales al trabajador, la estabilidad y la indemnizacin, la seguridad social, la libertad sindical, la concertacin de convenios colectivos, el derecho a la huelga y paro, y el cumplimiento de las normas laborales. El Cdigo del Trabajo, sancionado en el ao 1993 (con modificaciones en 1995), es el documento jurdico que establece las normas que regulan las relaciones entre trabajadores/as y empleadores/as concernientes a la prestacin subordinada y retribuida de la activi-

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En su conjunto podemos decir que la situacin del empleo en Paraguay en el ltimo ao no ha presentado transformaciones reales que signifiquen un cambio estructural del mercado de trabajo.

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dad laboral (art. 1), reconoce el trabajo como un derecho y un deber social que goza de la proteccin del Estado (art. 9), y dispone que todo trabajador debe tener las posibilidades de una existencia digna y el derecho a condiciones justas en el ejercicio de su trabajo, recibir educacin profesional y tcnica para perfeccionar sus aptitudes, obtener mayores ingresos y contribuir de modo eficiente al progreso de la Nacin (art. 15). En ese sentido, el Estado se compromete a brindar educacin profesional y tcnica a trabajadores/as de modo a perfeccionar sus aptitudes para obtener mejores ingresos y una mayor eficiencia en la produccin (art. 16). Otras leyes que afectan las condiciones de empleo y la regulacin del relacionamiento laboral son el Cdigo Procesal Laboral, sancionado en 1961, que regula el ejercicio de la aplicacin de la justicia del trabajo, y establece la organizacin, competencia y procedimientos de los rganos jurisdiccionales del trabajo. La Ley N 508/94 De la negociacin colectiva en el sector pblico, la Ley N 1.416/99 Que modifica el artculo 385 de la Ley N 469/94, que modifica, ampla y deroga artculos del Cdigo del Trabajo (Ley N 213/93), y los artculos 5, 6 y 10 de la Ley N 884/81, que regula las condiciones de trabajo en el transporte automotor terrestre, la Ley N 1.542/00 Que establece el procedimiento para la calificacin de huelga y la Ley N 1.626/00 De la Funcin Pblica. Esta ltima regula la situacin jurdica del funcionariado estatal, los cargos de confianza, las contrataciones y el personal auxiliar que presten servicios en la administracin central, en los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y las municipalidades, la Defensora del Pueblo, la Contralora General de la Repblica, la banca pblica y los dems organismos y entidades del Estado (art. 1). Tambin el Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley N 1.680), promulgado en 2001, en el ttulo segundo garantiza la proteccin a los adolescentes trabajadores, estableciendo el mbito de aplicacin (art. 52), las garantas en el trabajo (art. 53), los trabajos prohibidos (art. 54), el registro del trabajador (art. 55 y 56), la comunicacin del trabajo de adolescentes (art. 57), el horario y lugar de trabajo (art. 58 y 59), la no discriminacin de adolescentes con necesidades especiales (art. 62) y las condiciones del trabajo domstico (art. 63, 64, 65, 66 y 67). A nivel internacional, Paraguay ratific como Ley N 4/92 el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), a partir del cual el Estado reconoce el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado (art. 6); asimismo, el Estado reconoce el derecho a trabajar en condiciones equitativas y satisfactorias (art. 7), y se compromete a garantizar

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la organizacin de los trabajadores y trabajadoras y las condiciones de funcionamiento de estas organizaciones (art. 8). Igualmente Paraguay, como miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), ratific varios convenios que garantizan una poltica de empleo, condiciones laborales y proteccin para trabajadores/as. El Convenio 122, relativo a la poltica de empleo, fue ratificado por Ley N 67 en 1968. En el artculo 1 manifiesta que con el objeto de estimular el crecimiento y el desarrollo econmicos, de elevar el nivel de vida, de satisfacer las necesidades de mano de obra y de resolver el problema del desempleo y del subempleo, todo miembro deber formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una poltica activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido. Esta poltica deber tender a garantizar: a) que habr trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo; b) que dicho trabajo ser tan productivo como sea posible; c) que habr libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendr todas las posibilidades de adquirir la formacin necesaria para ocupar el empleo que le convenga, y de utilizar en este empleo esta formacin y las facultades que posea sin que se tengan en cuenta su raza, color, sexo, religin, opinin poltica, procedencia nacional u origen social; y deber tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo econmico, as como las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los dems objetivos econmicos y sociales, y ser aplicada por mtodos apropiados a las condiciones y prcticas nacionales. En el ao 2003 Paraguay ratific el Convenio 138 sobre la edad mnima de admisin al empleo. En el mbito regional, en 1998 Paraguay firm el acuerdo de Declaracin Sociolaboral del Mercosur, mediante el cual se adoptan principios y derechos en el rea del trabajo, entre ellos el compromiso de los Estados Partes a promover el crecimiento, la ampliacin de los mercados internos y regional y la puesta en prctica de polticas activas referentes al fomento y creacin del empleo, a fin de elevar el nivel de vida y corregir los desequilibrios sociales y regionales (art. 14).

Situacin del empleo en Paraguay

El periodo comprendido entre los aos 2002 y 2003 present una agudizacin de la crisis del empleo, en contrapartida al discurso oficial que dio un diagnstico favorable, pretendiendo dar la apariencia de eficacia a un gobierno que cumpli un ao sin atender problemas cruciales. Este ao 2004 no fue diferente. Ante el dato de la disminucin del desempleo en dicho periodo, que el gobierno lo construye como un hecho social para mrito de su

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administracin, existe otra lectura: la adaptacin econmica de los sectores sociales subalternos en los lmites de su infortunio a la continuidad de una estructura de poder excluyente que desfavorece el empleo productivo y la seguridad social. Este hecho pone en la escena pblica un dilema que miles de paraguayos viven en circunstancias cada vez ms penosas y que el Estado se ocupa de ocultar: la transfiguracin de la crisis social en una supuesta reactivacin econmica mediante la traduccin distorsionada de los datos formales.

El contexto econmico-social: crisis del sistema o sistema crtico?

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Para entender el marco en el que se desenvuelve la estructura del empleo es necesario proponer una hiptesis del sistema econmico que explica las condiciones en que se desenvuelve el trabajo y la fuerza de trabajo paraguaya. Dicha hiptesis parte de analizar dos aspectos fundamentales: en primer lugar, la estructura econmica paraguaya y, en segundo lugar, el desempeo de la actividad econmica. En primer trmino, todava est en circulacin el alegato de que Paraguay es un pas rural y que el futuro est en el campo. Si bien esta afirmacin contiene una parte de verdad en el sentido de que la principal esfera productiva se halla en el sector agrario, es conocido por todos que en los ltimos 10 aos se ha ensanchado el sector terciario de la economa. En efecto, la ocupacin en el sector primario, segn fuentes de la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (Dgeec)1, disminuye de 34,3% en el 2002 al 32,5% en el 2003, mientras que el sector terciario aumenta de 50,8% en 2002 al 52,8% en 2003, mantenindose intacto el sector secundario para ambos periodos con apenas el 14,7%. Este dato da cuenta de la incapacidad objetiva del sistema econmico de absorber fuerza de trabajo, ya que el sector industrial, que ha sido histricamente el encargado de atender la oferta laboral en sociedades industriales, en Paraguay no solo es pequeo, sino est deprimido. Las limitantes tales como la baja inversin, as como la insuficiencia de la capacidad productiva del trabajo, hacen poco promisoria la expansin de dicho sector, mientras la poblacin que se incorpora al mercado de trabajo cada ao presiona por condiciones estables y seguras de empleo. Ante este dilema, la salida se expresa en la creciente informalidad, tanto de la poblacin urbana que va engrosando la poblacin econmicamente activa como de los
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Encuesta Permanentes de Hogares 2002 y 2003.

grupos rurales que enfrentan el desarraigo y la migracin a centros urbanos, en bsqueda de empleo no productivo para obtener ingresos insuficientes. Por otra parte, el hecho referido est correlacionado con el desempeo de la actividad econmica paraguaya en su conjunto, el cual en trminos del crecimiento del producto Interno Bruto (PIB) entre el ao 2002 y el ao 2003 fue de apenas 2,6 puntos porcentuales, el que, por otra parte, considerando el periodo anterior (2001-2002), present una cada de -2,3 puntos. De all que teniendo en cuenta el periodo comprendido entre el 2001 y el 2003, el crecimiento real fue casi inexistente.
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Paraguay. Evolucin de la tasa de variacin del PIB en porcentaje (2000-2003)

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La estructura social paraguaya se mantiene en base a contradicciones tales como el monopolio de la tierra (latifundio), la ocupacin irregular extranjera en la frontera y la pauperizacin minifundiaria campesina. Asimismo, las condiciones de trabajo en los medios urbanos se subordinan al predominante comercio de bienes de importacin, la falsificacin y el trfico ilegal, as como un mercado de servicios de extremada asimetra. Este es el escenario que no ha cambiado en sus aspectos fundamentales en los aos de transicin democrtica y pretende ser disfrazado por la retrica caudillista y tecnocrtica. Para el discurso oficial, el aparente crecimiento del producto y la cada del desempleo del que se hablar luego dan cuenta de una supuesta reactivacin econmica en el primer ao de gestin del actual gobierno.

Estas apariencias, sin embargo, no consideran las condiciones del trabajo en Paraguay. Para ello es necesario atender la distribucin de la ocupacin laboral y las caractersticas socioeconmicas de la fuerza de trabajo.

La precariedad: el impacto de la crisis econmica en la ocupacin

Segn los datos provedos por la Dgeec, la tasa de participacin laboral de la poblacin para el ao 2003 es de 59,8%, o sea que seis de cada diez personas en edad de trabajar son activas. De este nmero, el 91,9%, es decir nueve de cada 10 personas estn ocupadas, aunque entre ellas el 26,3% est subocupado, o sea que su salario no corresponde con sus expectativas de ingreso o trabaja menos horas semanales que sus aspiraciones.
Paraguay. Nivel de participacin en el mercado laboral (2003)

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La misma fuente seala que el desempleo abierto ha disminuido del 10,8% en 2002 al 8,1% en 2003, o sea 2,7 puntos porcentuales en dicho periodo. Sin embargo, la ltima cifra en comparacin con el ao 2001 refiere un aumento del desempleo en 0,5 puntos porcentuales.

Paraguay. Evolucin de la tasa de desempleo abierto (1998-2003)

Hasta aqu la descripcin muestra un cuadro que basta al discurso oficial para jactarse de su desidia. Pero la tasa de ocupacin, que aparentemente es alta, presenta una composicin crtica atendiendo las categoras ocupacionales y los niveles educativos de la mano de obra. Llama la atencin que las categoras de ocupacin que han experimentado un crecimiento significativo en el periodo analizado (20022003) hayan sido fundamentalmente aquellas en las cuales se hallan insertas las modalidades precarias e informales de trabajo, a excepcin del empleo pblico, que no solo permanece estable, sino que ha tenido un leve crecimiento asociado sin lugar a dudas al mecanismo clientelista del poder estatal. Si bien se dio un incremento de los empleados privados del 9,5% en 2002 al 10,2% en 2003, el aumento del empleo entre los asalariados del sector privado en su conjunto se vio neutralizado por la simultnea disminucin de obreros, quienes en 2003 sumaban 17,8%, a diferencia del 18,3% del 2002. Pero el hecho relevante se da entre los trabajadores independientes (cuenta propia), quienes aumentaron del 38,3% en el ao 2002 al 39,2% en el 2003, as como los empleados domsticos, que aumentaron del 6,9% al 7,8%, ambos provenientes hipotticamente de trabajadores familiares no remunerados que en el 2002 totalizaban un porcentaje del 15,1% y que disminuyeron al 12,4% para el ao 2003.

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Paraguay. Poblacin ocupada, segn categora de ocupacin (2002-2003)

Ao Categora de ocupacin TOTAL PAS Empleado pblico Empleado privado Obrero pblico Obrero privado Empleador o patrn Cuenta propia
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2002

2003

6,6 9,5 1,5 18,3 3,6 38,3 15,1 6,9

7,1 10,2 1,1 17,8 4,3 39,2 12,4 7,8

Familiar no remunerado Empleado domstico

Fuente: DGEEC, EPH 2002 y EPH 2003.

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Estos datos revelan dos hechos cruciales. En primer lugar, ante la falta de oportunidades laborales en un mercado de trabajo formal que supone fundamentalmente empleo productivo y valorizacin agregada de la produccin primaria, los sujetos sumergidos en condiciones precarias de vida e inseguridad socioeconmica construyen sus propios modos de supervivencia, generan sus fuentes precarias de ingresos. Vale decir: ante la ausencia de polticas de empleo, la poblacin econmicamente activa resuelve su problemtica laboral y de ingresos por cuenta propia. En segundo lugar, dado el ritmo de crecimiento econmico y el sistema crtico en su conjunto, la familia se halla en condiciones ms adversas para absorber el costo del desempleo, ya que la distribucin alcuota de los ingresos familiares se estrecha por el incremento de la economa familiar de escala y la ausencia de situaciones estables, as como de seguro social.

Las condiciones de atraso y la incidencia de pobreza

Un indicador que muestra de manera coherente la estructura productiva atrasada es la composicin de la poblacin trabajadora ocupada en trminos de su nivel educativo. En el 2003, la mayor proporcin de ocupados a nivel del pas comprenda a aquellos que tenan entre 4 a 6 aos de estudio con el 37%, seguido por los de 10 a 12 aos de estudio, con el 17,9%. Los grupos de trabajadores con estudios de entre 13 a 18 aos totalizaban en total apenas el 12,7% de la poblacin ocupada.

El tipo de trabajo que requiere baja calificacin est mucho ms extendido que aquellos que suponen altas capacidades y profesionalidad, lo que evidencia el bajo nivel de desarrollo de las fuerzas productivas en su conjunto y la funcionalidad de un sistema econmico que no requiere inversiones significativas, dada su estructura conservadora.
Paraguay. Poblacin ocupada, segn aos de estudio (2003)
TOTAL PAS Sin instruccin 1 a 3 aos 4 a 6 aos 7 a 9 aos 10 a 12 aos 13 a 15 aos 16 a 18 aos Fuente: DGEEC, EPH 2002 y EPH 2003. 3,1 13,6 37 16,2 17,9 6,5 5,7
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Las categoras de ocupacin que suponen el trabajo informal y precario son las que afectan en mayor proporcin la incidencia de la pobreza. Tomando en comparacin todas las categoras, aquellas que tienen un mayor peso en la poblacin pobre son los trabajadores por cuenta propia y los familiares no remunerados, presentando la categora de empleados domsticos proporciones similares con los no pobres. El resto de las categoras tiene menos distribucin porcentual en comparacin con la poblacin por encima de la lnea de pobreza. En efecto, la crisis del sistema econmico en general y de las condiciones del trabajo en particular se manifiesta ms crticamente en aquellos sectores que intentan resolver la supervivencia por sus propios medios, dado que el aumento del desempleo de los ltimos aos ha aumentado su esfuerzo por sobrevivir a pesar de las condiciones ms adversas.

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Paraguay. Poblacin segn condicin de ocupacin por condicin de pobreza (2003)

Condicin de pobreza Categora de ocupacin TOTAL PAS Empleado pblico Empleado privado Obrero pblico Obrero privado Empleador o patrn Cuenta propia Familiar no remunerado Empleado domstico NA/NR TOTAL 9,3 13,3 1,7 20,7 4,6 31,4 8,5 8,0 2,5 100 1,3 5,1 1,0 16,9 1,3 41,6 21,4 7,8 3,4 100 6,2 10,1 1,4 19,2 3,3 35,4 13,6 7,9 2,9 100 No pobre Pobre Total

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Fuente: DGEEC, EPH 2002 y EPH 2003.

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De este modo, ante el atraso socioeconmico, la continuidad estructural del sistema y la ausencia inequvoca del Estado en materia de poltica de empleo, el gobierno intenta administrar la crisis oponiendo solo un buen discurso. La transicin democrtica, en medio de tantas contradicciones sociales, no puede sino sostenerse con la vigencia de los mecanismos de violencia fsica y simblica, de las estructuras conservadoras ancladas en el Estado burocrtico y la correlativa eficacia ideolgica del sistema social imperante, que se refuerza con la fragmentacin de los sujetos y su resignacin. CONCLUSIN En su conjunto podemos decir que la situacin del empleo en Paraguay en el ltimo ao no ha presentado transformaciones reales, que signifiquen un cambio estructural del mercado de trabajo. La sintomatologa de la estructura laboral de Paraguay expresa que la crtica cuestin social no se ha revertido en todos estos aos de transicin democrtica; ms bien, la regularidad que ha presentado el mercado laboral ha sido la precarizacin creciente de las condiciones de empleo como expresin de un proceso de acumulacin capitalista oligrquico, en que la industrializacin se constituira en una amenaza para una estructura social conservadora, y en particular para una clase dominante con poca propensin a asumir riesgos de inversin productiva competitiva. Como era de esperarse, la actual administracin gubernamental basa su carcter conservador en una retrica efusiva y con apenas una

alternativa fiscal controvertida, por cierto a la crisis econmica de este pas. De hecho, una administracin del Estado que deje intacto el sistema econmico, en particular el mercado de trabajo con una oferta laboral de baja productividad y el correlato de una estructura productiva deficiente y de escasa competitividad, seguir alimentando la insulsa democracia que se construye sobre bases autoritarias y corruptas de hace ms de medio siglo. La poblacin trabajadora se halla as en una encrucijada: o plantea un proyecto de transformacin democrtica real de la sociedad, forzando a la construccin colectiva de condiciones de bienestar y seguridad social o, por el contrario, sigue esperando que alguien decida sobre sus potencialidades y su devenir. RECOMENDACIONES Nuevamente nos planteamos como en aos anteriores las siguientes recomendaciones: proponer estrategias reales para el desarrollo del empleo en un marco de estabilidad poltica; generar polticas que apunten al crecimiento de los sectores primarios y secundarios, posibilitando el crecimiento econmico del pas y, a travs de ste, la generacin natural de fuentes de empleo; capacitacin para el empleo y la produccin; mayor atencin jurdica y social a los sectores trabajadores, de modo a encontrar una instancia aceptable de un mercado laboral dinmico pero sin la desproteccin de la fuerza de trabajo; impulsar polticas de manufactura a partir de productos agrcolas, de modo a generar empleo y dinamizacin del mercado nacional, as como cierto flujo de exportacin con mayores ventajas comparativas en la balanza de pagos a partir de valor agregado generado en nuestras fronteras; y proteger a la industria nacional existente a travs de gestiones que combatan el contrabando.
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