Reflex 3 Vol 1

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ISSN 1852-3978
Staff
Directores: Pablo Bulcourf (UBA / UNQ) / Arturo Fernndez (CONICET/ UNSAM)
Secretario de Redaccin: Augusto Reina
Comit Acadmico
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Reflex: revista de anlisis, reflexin y debates en ciencia poltica es una publicacin

digital dedicada al anlisis y debates en Ciencia Poltica. Editor: Pablo Bulcourf. Mail: reflexrevista@gmail.com La responsabilidad por el contenido artculos es exclusiva de los respectivos autores.
ndice
Nmero 3 volumen 1
Editorial ..4
Artculos
La accin social, el orden legtimo y el estado en Max Weber Marcelo Altomare El problema federal y la ciencia poltica Victoria Ezcurra Federalismo, democracia y democratizacin Benjamn Garca Holgado La Poltica Exterior Argentina (1983 2007) como poltica de Estado Sergio Eissa Delegacin Legislativa: una revisin terica desde la Ciencia Poltica Agustina Suaya Los tratados bilaterales de inversin en las relaciones econmicas internacionales Luis Castillo Argaaraz
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Reseas
La poltica es un arma cargada de futuro: economa social y solidaria en Brasil y Venezuela Vctor Alarcn Olgun Por Patricio Gatti Lo que hace la polica. Sociologa de la fuerza pblica Dominique Monjardet Por Martn Oscar Cantera Lo que hace la polica. Sociologa de la fuerza pblica Anbal Prez Lin Por Toms Olego Democracia Delegativa Guillermo ODonnell, Osvaldo Iazzetta y Hugo Quiroga (comps.) Por Pablo Bulcourf 104 101 98
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Editorial
En este tercer nmero de Reflex reanudamos nuestro compromiso con el desarrollo de las ciencias sociales en Amrica Latina. Para nosotros es fundamental ampliar el espectro de revistas cientficas especializadas para brindar la posibilidad de dar a conocer la produccin de la regin, principalmente de aquellos jvenes investigadores. Los nuevos medios electrnicos y virtuales ms que reemplazar al tradicional papel, se articulan con ste para mejorar la difusin y llegar a lugares donde se hace muy difcil extender el mbito de las redes de publicaciones. De esta forma rpidamente se cruzan regiones, pases y continentes. Esta densidad es un elemento sustantivo para el actual desarrollo de las ciencias sociales. Junto a nuestro rol central pretendemos ampliar los horizontes tericos y metodolgicos fomentando el anlisis reflexivo y crtico, haciendo de la diversidad un recurso para el crecimiento y la propia democratizacin de las instituciones cientficas y acadmicas. Esto tambin constituye parte de nuestra propia poltica de ciencia y tecnologa. Pretendemos que los conocimientos expresados en los diversos artculos tengan tambin un sentido de utilidad para mejorar nuestras instituciones polticas, sociales y culturales en pos de construir una sociedad ms justa y libre. Somos concientes de los graves problemas por los que atraviesa no slo la regin sino el planeta en su conjunto. En este tercer nmero contamos con artculos de (poner el nombre y apellidos del tercer nmero). Esperamos recibir sus comentarios y tambin la colaboracin de todos para difundir esta publicacin en diferentes mbitos vinculados tanto a las ciencias sociales como tambin entre aquellos comprometidos con nuestra realidad y su transformacin.
REFLEX
Artculos
La accin social, el orden legtimo y el estado en Max Weber

Social action, the legitimate order and state in Max Weber
Marcelo Altomare*
Resumen En la primera parte de Econom a y sociedad, Weber desarrolla los conceptos sociolgicos
fundamentales de su sociolog a interpretativa, problematizando conceptos con diferentes grados de abstraccin. -e.g., accin, orden y estado. La finalidad de este art culo es reconstruir la relacin terica entre los conceptos de accin social, orden leg timo (sociolog a metaterica) y estado (sociolog a de la dominacin) a travs de la decisiva categor a de sentido.
Summary
interpretative sociology, dealing with concepts at different levels of abstraction - e.g., action and
order and state. The aim of this article is to reconstruct the theoretical relationship between the domination) through the decisive category of meaning. concepts of social action, legitimate order (metatheoretical sociology) and state (sociology of Palabras clave: accin social, sentido, orden leg timo, estado. Keywords: social action, legitimate order, state, meaning.
In the first part of Economy and society, Weber develops the basic sociological terms of his
I. La accin, el sentido y lo social
L
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a metateora weberiana expuesta en Economa y sociedad se apoya en el concepto de accin social, base cognoscitiva de la construccin de los conceptos fundamentales y de los fundamentos metodolgicos de su sociologa comprensiva. Considerada como una ciencia emprica de la realidad social, la sociologa pretende comprender la accin social, operacin sta que presupone, en primer lugar, interpretar el sentido subjetivo de la accin y, en segundo lugar, explicar causalmente el desarrollo y las consecuencias de la accin.1 Comprometida con la investigacin de los patrones de accin, la sociologa estudia aquellas acciones con sentido, temporalmente recursivas y
Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes y Universidad Nacional de La Matanza. Contacto: maltomare@unq.edu.ar Weber, Max, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984.
espacialmente generalizadas, devenidas en regularidades de hecho de naturaleza observables: as las tareas de la sociologa son la interpretacin y la explicacin de cursos de accin social portadores de sentido subjetivamente mentado y estadsticamente relevante.
An cuando (l)os lmites entre una accin con sentido y un modo de conducta simplemente reactivo ... (esto es) no unido a un sentido subjetivamente mentado, son elsticos,2 el sentido subjetivo es el atributo diferencial de la accin social; por ende, cualquier comportamiento falto del mismo queda, automticamente, fuera de los lmites y la competencia de la sociologa comprensiva. El sentido mentado de manera consciente por el actor convierte a la accin en accin social, esto es, en un actuar referido a la accin social de otro actor, y, consecuentemente, orientado:3 de este modo, la accin con sentido no es sino el curso de comportamiento de un actor respecto del actuar de otro actor. Vista desde la perspectiva de uno y otro actor, cada uno de los sentidos subjetivos mentados y, por ende, sus respectivas orientaciones se transforman en un sistema compuesto de acciones recprocamente referidas: i.e., la relacin social. En esta relacin social la accin con sentido practicada por ambos actores sirve de recproca orientacin para que uno y otro puedan referir su actuar con arreglo a la expectativa de comportamiento alternativa a la propia: en otras palabras, cada actor ejerce, a la vez, la funcin de ego y alter. El fundamental concepto de la sociologa comprensiva, la accin social, est, as, referido a dos nociones gemelas, las categoras de comprensin y de sentido, las cuales conforman el centro de sus fundamentos metodolgicos. Opuestamente a la investigacin del carcter deontolgico de la filosofa poltica, la jurisprudencia, la lgica y la tica, la sociologa y la historia, denominadas por Weber ciencias empricas de la accin, renuncian a indagar el sentido justo y vlido, comprometindose en la investigacin del sentido de la accin, bien a) existente de hecho ... en un caso histricamente dado ... (o) ... como promedio y de un modo aproximado, en una determinada masa de casos; bien b) como construido en un tipo ideal ...4 De esta manera la sociologa comprensiva no se empea en corroborar el grado de adecuacin formal existente entre el sentido de una accin social observada y un sentido vlido o correcto pretendidamente trascendente y universal. Desvincularse de los procedimientos metodolgicos de aquellas disciplinas significa, para las ciencias empricas de la accin, evitar la mezcla indebida entre enunciados descriptivos y enunciados normativos, en suma, entre hechos y valores. La operacin de interpretacin de la sociologa comprensiva aspira a determinar el sentido de la accin con el grado mximo de evidencia a fin de establecer la conexin de sentido entre los diversos elementos componentes de la accin. La observacin sociolgica produce la evidencia racional cuando conecta el motivo, el acto y la consecuencia del desarrollo de una determinada accin social de modo tal que la articulacin entre sus elementos resulta unvoca y clara. Racionalmente comprensibles ... son ante todo, y en grado mximo las conexiones significativas ... contenidas en las proposiciones lgicas y matemticas. Comprendemos as de un modo unvoco lo que se da a entender cuando alguien, pensando o
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Ibidem Ibidem 4 Ibidem
argumentando, hace uso de la proposicin 2 x 2 = 4 ... o extrae una conclusin lgica -de acuerdo con nuestro hbitos mentales- de un modo correcto. De igual manera, cuando alguien, basndose en los datos ofrecidos por hechos de la experiencia que nos son conocidos y en fines dados, deduce para su accin las consecuencias claramente inferibles (segn nuestra experiencia) acerca de la clase de medios a emplear.5 Consecuentemente, la mxima calculabilidad de la accin racional con arreglo a fines le sirve a la sociologa como el modelo de desarrollo de accin que presenta el grado extremo de evidencia en tanto conduce a la observacin, a travs de la interpretacin del sentido, a establecer la significacin causal que traba la direccin, los medios y los efectos en un curso de accin especfico. De las diferentes modalidades de comprensin, es la comprensin explicativa la que interesa a la sociologa weberiana, ya que ella liga el desarrollo observable de un curso de accin con sus motivos: la comprensin racional por motivos es, entonces, una operacin cognitiva que explica la accin interrogando sobre la motivacin causal que la produjo. La explicacin de la accin social es un proceso cognitivo que retrotrae el curso de la accin a su causalidad motivacional, estableciendo, as, la conexin de sentido comprensible que promovi el actuar del actor. La tarea de la interpretacin de la sociologa comprensiva deriva, pues, en la conformacin de hiptesis causales que demandan el control del proceso de verificacin emprica: esto es, la concordancia entre adecuacin de sentido y prueba emprica a travs de la comparacin entre la construccin hipottica del curso de la accin y las observaciones del curso de accin de hechos de la vida histrica o cotidiana ... que por su importancia prctica tratamos de investigar ... (o recurriendo al) experimento ideal, es decir, pensar como no presentes ciertos elementos constitutivos de la cadena causal y construir entonces el curso probable que tendra la accin () En otros casos ... (no siendo posible realizar ninguna prueba) la imputacin queda definitivamente como simple hiptesis.6 A la adecuacin de sentido entre los elementos de la accin, Weber suma y opone la adecuacin causal entre una probable sucesin de hechos. Esta sucesin de hechos es causalmente adecuada en la medida que articula una serie de acontecimientos de conformidad con reglas de experiencia indicativas de la probabilidad de que siempre transcurra de igual de manera. Cuando esta probabilidad de sucesin de hechos causalmente adecuada se repite transformndose en una regularidad generalizada, en una probabilidad tpica aparecen las leyes: esto es, las observaciones que corroboran que dadas determinadas situaciones de hecho, transcurran, en la forma esperada, ciertas acciones sociales que son comprensibles por sus motivos tpicos y por el sentido tpico mentado por los sujetos de la accin.7 II. La relacin social y el orden legtimo
A pesar de la variada gama de conceptos componentes de la teora de la accin de la sociologa weberiana -comunidad, sociedad, asociacin, asociacin de empresa, unin, instituto-, todos ellos tienen un fundamento metaterico comn: la categora de sentido subjetivo. El principio
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Ibidem Ibidem 7 Ibidem
metodolgico bsico de esta metateora consiste en la operacin de reduccin que somete cualquier fenmeno social a un comportamiento especificado por un sentido subjetivo posedo o mentado (...) referid(o), de acuerdo con el sentido subjetivo mentado del actor, a la conducta de otros (...) [que] refiere de manera subjetivamente provista de sentido a la conducta de otros8. El completo privilegio cognoscitivo asignado al sentido subjetivo evita -segn Weber- el indebido empleo de conceptos colectivos, razn sta que conduce a la sociologa comprensiva a considerar al individuo aislado y a su obrar como la unidad ltima, como su tomo, si es que se nos permite esta peligrosa comparacin.9 Consecuentemente, cualesquiera que fuesen las razones metodolgicas que justifiquen la utilizacin de conceptos colectivos, debe, necesariamente, llevarse en cuenta que stas son construcciones lgicas tendientes a especificar modalidades de acciones humanas intersubjetivas, que suponen, indefectiblemente, la tarea, por parte del cientista social, de reducir las mencionadas categoras a modalidades subjetivas de actuar comprensible. El procedimiento metodolgico central de la sociologa social weberiana descansa, as, en esta reduccin subjetiva, que posibilita desagregar todo fenmeno social en acciones de sentido subjetivo: la (a)ccin como orientacin significativamente comprensible de la propia conducta, slo existe para nosotros como conducta de una o varias personas individuales.10 Y an cuando la sociologa no puede prescindir de la construccin y uso de conceptos colectivos, las formaciones sociales no son otra cosa que desarrollos y entrelazamientos de acciones especficas de personas individuales. A partir de estas razones de mtodo se infiere la importancia decisiva del concepto de accin social con sentido subjetivamente mentado, del cual Weber deriva dos categoras fundamentales: relacin social y orden social. De acuerdo al principio de determinacin de sentido de la orientacin de la accin, la tipologa metaterica discierne entre la accin determinada, en primer trmino, por la expectativa calculable del comportamiento de otro actor, accin racional con arreglo a fines, en segundo trmino, por la estimacin incondicional de un valor imperativo, accin racional con arreglo a valores, en tercer lugar, por la afectacin de una pasin sentimentalmente irreflexiva, accin afectiva y, en cuarto trmino, por el acostumbramiento a un hbito de comportamiento inmemorial, accin tradicional. Cuando consideramos conjuntamente la perspectiva tanto del ego como del alter ingresamos en la jurisdiccin del concepto de relacin social, donde estas modalidades de orientacin de sentido rigen las acciones sociales de cada uno de los actores de manera recprocamente referida. En el caso de la relacin social la determinacin de la orientacin de cada una de las acciones sociales est recprocamente referida mediante una mutua bilateralidad de sentido. La recursividad temporal y la difusin espacial convierten a las relaciones sociales en regularidades clasificables de acuerdo al tipo de probabilidad que sustenta su prctica, a saber: el uso o la probabilidad de una regularidad ... dada nicamente por el ejercicio de hecho, la costumbre o la probabilidad del ejercicio de hecho descansa(ndo) en un arraigo duradero y, finalmente, la situacin de intereses o la probabilidad cimentada en el hecho de que los individuos orienten racionalmente su accin con arreglo a fines por expectativas similares.11
Max Weber, Sobre algunas categoras de la sociologa comprensiva, en Max Weber, Ensayos sobre metodologa, Amorrortu, Buenos Aires, 1982. 9 Max Weber, Roscher y Knies y el problema lgico de la escuela econmica histrica, en La irracionalidad en las ciencias sociales, Taurus, Madrid, 1989 10 Weber, Max, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984. 11 Ibdem
A la cuestin de la recursividad y la difusin de las regularidades de los diferentes tipos de relacin social mencionados, Weber introduce el problema de la estabilidad, esto es, de la relativa labilidad que poseen el uso, la costumbre y la situacin de intereses comparados con la naturaleza de la accin especfica del orden legtimo. La metateora weberiana deja el modelo de orientacin de sentido asentado en la reciprocidad intersubjetiva de la relacin social para proponer un modelo de orientacin de sentido donde la estabilidad del cumplimiento de las expectativas reside en la representacin, por parte de los actores, de la existencia de reglas de accin abstractas de naturaleza imperativa. De esta manera la multiplicidad de las acciones sociales quedan articuladas por la representacin de la existencia de un orden legtimo, i.e., de un orden social vlido.12 La estabilidad del cumplimiento de las expectativas del orden legtimo tiene su fundamento en la validez de reglas obligatorias, las cuales imperan sobre la accin al modo de un mandato cuya transgresin... se rechaza por el sentimiento del deber desarrollado por el actor. El orden legtimo es, entonces, un sistema de coordinacin de acciones sujeto a reglas de comportamiento consideradas por los actores como mximas de obrar de carcter obligatorio. La validez del orden legtimo reduce la orientacin de sentido de la accin a un mecanismo de coordinacin social fundado en la creencia en la legitimidad de un conjunto de prescripciones de obrar de matiz de cumplimiento obligatorio. Esta estabilidad del orden legtimo puede ser considerada o bien conforme a los tipos de garantas del cumplimiento de las expectativas o bien conforme a los tipos de atribucin de validez. En el primer caso, Weber subraya los mecanismos de garanta del funcionamiento del orden legtimo que actan, como la convencin externamente por la probabilidad de que, dentro de un determinado crculo de hombre, una conducta discordante habr de tropezar con una (relativa) reprobacin general y prcticamente sensible o como el derecho, externamente por la probabilidad de la coaccin (fsica o psquica) ejercida por un cuadro de individuos instituidos con la misin de obligar a la observancia de ese orden o de castigar su transgresin.13 En el segundo caso, Weber seala los mecanismos de atribucin de validez del funcionamiento del orden legtimo atendiendo al contenido especfico de la creencia en la legitimidad: el cumplimiento de la expectativa obedece, entonces, a la creencia tradicional en la validez de lo que siempre existi, a la creencia afectiva en la validez de lo nuevo revelado o de lo ejemplar, a la creencia racional con arreglo a valores en la validez de lo que se tiene como absolutamente valioso y, finalmente, a la creencia racional con arreglo a fines en la validez de la legalidad de lo estatuido positivamente.14 La recproca orientacin de sentido del orden de accin legitimo se resuelve, as, en una tipologa de atribucin de validez a mximas de obrar obedecidas en virtud de la vala incondicional que exhiben, ya sea a causa de la creencia en la legitimidad del carcter sagrado de la tradicin ... la forma ms universal y primitiva ... (en la que el) temor a determinados perjuicios mgicos ... (impide) toda variacin en las formas habituales e inveteradas de la conducta ... cooperan(do) en la direccin de su conservacin, de la creencia en la legitimidad de las creaciones conscientes de un orden nuevo ... debidas a orculos profticos ... (tenidas como) revelaciones consagradas profticamente, de la creencia en la legitimidad de preceptos (de
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Ibdem Ibdem 14 Ibdem
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derecho natural) lgicamente deducidos, de la creencia en la legitimidad de preceptos jurdicos positivos estatuidos segn el procedimiento usual y formalmente correctos. III. La asociacin, el instituto y el estado
El punto de arribo de la teora de la accin social est enclavado sobre los conceptos de asociacin, instituto y estado, los cuales se edifican sobre el suelo de las categoras de accin social y relacin social: la sociologa de la accin se transforma en una sociologa de la dominacin, ms especficamente, de la asociacin de dominacin poltica practicada a travs del instituto poltico del estado moderno. De esta manera el instituto poltico estatal presupone la existencia de una relacin social de dominacin que divide la esfera poltica entre la accin de los dominadores y la accin de los dominados, esto es, entre la accin del poder de mando de los dominadores y la accin del deber de obediencia de los dominados. Y, a su vez, la relacin social de dominacin entablada entre el sentido de la accin del mandato del dominador y el sentido de la accin de la obediencia del dominado supone la asociacin. Cuando el ejercicio de la garanta del sistema de accin del orden legtimo se transforma en una funcin especializada de un cuadro de individuos investidos con el poder de ejercer el derecho, esto es, una accin conjunta consistente en demandar la observancia, bajo la probabilidad del empleo de la coaccin fsica, de la totalidad de mximas de obrar de validez imperativa, estamos ante una asociacin. Conformada sobre una relacin social cerrada, esto es, una relacin social que regula la membresa mediante condiciones de ingreso establecidas por los ordenamientos que la rigen y orientada ya sea por el sentimiento subjetivo (afectivo o tradicional) de los partcipes de constituir un todo, ya sea por una compensacin de intereses por motivos racionales (de fines o de valores), la accin de la asociacin divide a la misma entre el derecho de demanda del cuadro administrativo y el deber de obediencia de los partcipes. Junto al dirigente, la prctica del derecho del cuadro administrativo, tendiente a mantener, de manera planeada y dirigida, la obligatoriedad normativa del orden de la asociacin, toma socialmente posicin, bien sea por devocin tradicional, afectiva o racional con arreglo a valores... o por clculo de intereses racionalmente sopesados: consecuentemente, la accin de la asociacin es, en sentido estricto, la accin del cuadro administrativo.
Por asociacin debe entenderse una relacin social con regulacin limitadora hacia fuera cuando el mantenimiento de su orden est garantizado por la conducta de determinados hombres destinada en especial a ese propsito: un dirigente y.... un cuadro administrativo (...) La accin de la asociacin consiste en: a) la conducta legtima del cuadro administrativo mismo que ... se dirige a la realizacin del orden de la misma; b) la conducta de los partcipes en la asociacin en cuanto dirigida por las ordenanzas del cuadro administrativo.15
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Weber, Max, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984.
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Definida como la funcin de conservacin de las normas, de observancia obligatoria, del orden legtimo, garantizadas externamente mediante la aplicacin del derecho, a cargo de un cuadro administrativo, la accin de la asociacin se convierte en empresa, esto es, en una actividad orientada a la consecucin de fines de una determinada clase de modo continuo. La continuada prosecucin de la reproduccin de los ordenamientos estatuidos racionalmente del cuadro administrativo de la asociacin de empresa puede adoptar el formato de una unin o de un instituto. En el caso de la asociacin de empresa de una unin la demanda de obediencia de sus ordenaciones estatuidas tiene validez nicamente para las acciones de quienes decidieron voluntariamente ingresar a la misma, es decir, poseen vala para aquellos que adquirieron su membresa mediante su consentimiento personal - e. g., las sectas protestantes. Opuestamente, en la asociacin de empresa del instituto la demanda de obediencia de sus ordenaciones estatuidas tiene validez para las acciones practicadas dentro su esfera de influencia, es decir, tienen la pretensin de valer para todo aquel en quien se den determinadas caractersticas externas (nacimiento, estancia, utilizacin de determinados servicios), con independencia de si... entr o no por decisin personal en la asociacin - e. g., el estado moderno y la iglesia catlica.
En la medida que su cuadro administrativo demanda vlidamente la observancia de sus ordenaciones legtimamente instituidas dentro de un mbito geogrfico determinado, la asociacin de empresa del instituto se trastoca en una asociacin de dominio poltico, esto es, un instituto poltico. La accin de la asociacin poltica es la accin de una asociacin de dominacin, esto es, una relacin social donde la probabilidad de encontrar obediencia pronta, simple y automtica a mandatos determinados descansa sobre la actividad continuada de un cuadro administrativo que conserva el monopolio eficaz de la coaccin fsica sobre una sede territorial especfica: esta es la empresa institucional poltica del estado moderno. Por estado debe entenderse un instituto poltico de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con xito la pretensin al monopolio legtimo de la coaccin fsica para el mantenimiento del orden vigente.16 Vista desde la perspectiva de la estructura moderna del estado, la referencialidad de sentido yace sobre una relacin social basada en la creencia en la legitimidad de la demanda de obediencia a mandatos legalmente emitidos por la autoridad estatal competente, la que, adems, detenta, dentro de los lmites de un mbito geogrfico especfico, el eficaz monopolio legtimo de la utilizacin de la coaccin fsica, a fin de garantizar la observancia del deber de obediencia. La orientacin del desarrollo de la accin de los actores partcipes de la relacin de dominacin queda establecida, entonces, en el marco del mandato manifiesto del dominador y de la obediencia de los dominados, cuya garanta radica en la accin especfica del cuadro administrativo. De cara a la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relacin social, aun contra toda resistencia propia de la relacin de poder, la probabilidad de la relacin de dominacin se desarrolla en el supuesto de la existencia de creencia en la legitimidad de quien est investido con el derecho de mando sobre los dominados: la recproca referencia de sentido y la consiguiente orientacin del curso de la accin se reducen a una relacin social amparada en la
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Ibidem
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creencia de legitimidad en la legalidad de la accin institucional del estado. El instituto estatal burocrtico moderno es una asociacin de dominio poltico orientada hacia la aplicacin impersonal de leyes positivas, que, a travs de la accin de su cuadro administrativo, detenta y aplica en el mbito de su competencia el monopolio de la coaccin fsica, esto es, su medio caracterstico de funcionamiento, para reproducir su propio orden administrativo de regulacin. Bibliografa WEBER, Max (1984). Economa y sociedad. Fondo de Cultura Econmica. WEBER, Max (1982). Sobre algunas categoras de la sociologa comprensiva, en WEBER, Max, Ensayos sobre metodologa. Amorrortu, Buenos Aires. WEBER, Max (1989). Roscher y Knies y el problema lgico de la escuela econmica histrica, en La irracionalidad en las ciencias sociales. Taurus, Madrid, 1989
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El problema federal y la ciencia poltica

The federal issue and political science
Victoria Ezcurra
Resumen En este trabaj intentar dar cuenta de la necesaria vinculacin que debe existir entre las
producciones acadmicas de la comunidad de politlogos y el estado de la cuestin del Rgimen Federal. Es decir, tratar de determinar si las investigaciones politolgicas se encuentran lo el nmero de ponencias presentadas que analicen el Rgimen Federal en cada uno de los Congresos suficientemente imbricadas en la comprensin y resolucin del problema federal. Para ello relevar de la Sociedad Argentina de Anlisis Pol tico (SAAP) desde el ao 1999 hasta el 2009 y de la
Asociacin Argentina de Estudios en la Administracin Pblica (AAEAP) desde el ao 2001 hasta el representativas de la Argentina.
2009. Dichas sociedades se constituyen como unas de las organizaciones de politlogos ms De esta forma, pretendo volver explicita la existencia o no de una evolucin en el
tratamiento del tema por parte de la Ciencia Pol tica a lo largo de 10 aos. Asimismo, realizo un
seguimiento de los diversos art culos publicados en diferentes revistas de Ciencia Pol tica. Y en la
bsqueda de ahondar el anlisis actual del tema, manifiesto algunas de las Universidades que federalismo argentino.
ensean Ciencia Pol tica y el nmero de materias cuyos programas retoman la indagacin del A razn de lo anteriormente expuesto, el objetivo al cual me dirijo en este trabajo es a
enfatizar la importancia que tiene la produccin politolgica sobre la evolucin en el tratamiento de un problema pol tico y a evidenciar la necesidad que existe de profundizar los estudios acadmicos sobre el problema federal argentino. Summary In this paper we will try to account for the necessary link that must exist between the
academic community productions of political scientists and the mainstream about the Federal in the understanding and resolution of the federal issue.
Regime. That is, try to determine whether political science investigations are sufficiently embedded
Congresses of the Argentina Society of Political Analysis (SAAP) from 1999 to 2009 and the
This relieve you the number of papers presented to analyze the federal system in each of the
Universidad de Buenos Aires (UBA). Contacto: victoria.ezcurra@hotmail.com
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Argentina Association for Studies in Public Administration (AAEAP) from 2001 through 2009. These companies are established as one of the most representative organizations of political scientists in issue by political science over 10 years. Also we will trace the various articles in different journals of Argentina. In this way, I intend to return explicit the existence of an evolution in the treatment of the political science. And in seeking to deepen the current analysis of the issue, revealed some of the universities that teach political science and the number of subjects whose programs retake Argentine importance of political science production on the evolution in the treatment of a political problem and highlight the need to deepen existing scholarship on the problem Argentine federal. federalism inquiry. For the above reason, the goal to which I address in this paper is to emphasize the
Palabras clave: Ciencia Pol tica - Congresos - Ponencias -Problema federal - Rgimen Federal. Keywords: Political Science - Congresses - Presentations- Federal issue - Federal Regime.
1. a. Introduccin al Federalismo Argentino
l Rgimen Federal se configura el 1 de Mayo de 1853 y se erige sobre una estructura institucional y administrativa descentralizada. Sin embargo, bajo este tipo de rgimen se genera la tendencia a contemplar en la persona del Presidente, y no en la institucionalidad que l mismo significa, el representante ms alto de la autoridad de la Nacin. Por lo cual, se rompe con la estructura y el espritu de la Constitucin al concentrar toda la amplitud del poder en el gobierno central (Lipjhart; 1987). El federalismo argentino fue constituido por diversos bloques geogrficos que se fueron incorporando progresivamente en la unidad del territorio nacional. La adopcin del rgimen federal fue inducida por la incapacidad de una regin poderosa de imponer su dominio sobre las dems por medio de un proyecto unitario. Es el conflicto interprovincial (Mayer y Gaete; 1998) el eje que diagrama los resultados regionales y el grado de institucionalizacin del sistema federal. La evolucin histrica del federalismo ha implicado un proceso paulatino de adaptacin a las necesidades de la sociedad argentina en su conjunto, y de los bloques provinciales en particular y, es por ello que han surgido imperfecciones a lo largo de su consolidacin producto de la intervencin de voluntades e intereses polticos divergentes. Motivo por el cual, la reorganizacin institucional y provincial se da de la mano de luchas intestinas entre las provincias por la autonoma. Es el federalismo centralizado consecuencia directa del conflicto interprovincial que determin el balance de poder y cre un fuerte gobierno central. Por consiguiente, se configura una tendencia natural e histrica hacia el federalismo, pero que, sin embargo, sufre de grandes deficiencias prcticas que continan estando en vigencia. As como aos atrs la intervencin federal a las provincias constitua el problema ms acuciante, hoy en da la eficacia del federalismo se ve atentada por la inequidad de la distribucin regional de recursos nacionales bajo un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos que consolida las asimetras econmicas provinciales y atenta contra sus respectivas autonomas.
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Se constituye as, el federalismo fiscal como una de las dimensiones problemticas ms importantes, de forma conjunta con el federalismo electoral, el cual diagrama una nueva forma territorial de organizar la poltica. ste ltimo acta como desincentivo a la consolidacin de terceras fuerzas, tradicionalmente ligadas a zonas urbanas, y refuerza, en ltimo trmino, la crisis de representacin.
1. b. Los aos noventa.

Por su parte, Bobbio, refiere al federalismo desde una perspectiva constitucional como: la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre s, de tal manera que al gobierno federal, competente respecto de todo el territorio de la federacin, se le confiere una cantidad mnima de poderes indispensables para garantizar la unidad poltica y econmica, y a los estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asignan los poderes restantes (1983). Se conviene, entonces, que es un Estado Federal el que contiene en su organizacin poltica y administrativa por lo menos dos niveles u rganos de gobierno, con una distribucin determinada de atribuciones y de responsabilidades pblicas, adems de independencia poltica. Justamente, Gibson va a entender a los sistemas federales como un orden poltico con doble (o mltiples) nivel de gobierno cada uno ejerciendo autoridad exclusiva sobre arenas de polticas determinadas constitucionalmente, que genera importantes consecuencias para la dinmica poltica: a) establece lmites jurdicos de accin de gobierno; b) incrementa el nmero de jugadores con poder de veto, c) crea mltiples arenas para la organizacin y la movilizacin poltica; d) modela los patrones de representacin democrtica (expendiendo generalmente la representacin territorial); e) distribuye poder entre regiones y entre actores polticos regionales y f) afecta los flujos de recursos materiales (fiscales y econmicos) entre la poblacin (2005; 9). Empero, los aos noventa trajeron consigo reformas sobre esa dinmica poltica que transformaron al federalismo argentino en sus dimensiones, la electoral y la fiscal. Por una parte, se implementaron nuevos modelos de gestin que condujeron a una transformacin de las funciones en los diferentes modelos de gobierno. Acarreando una comprensin localista de la ejecucin de las polticas pblicas, donde se tiende a la descentralizacin del gasto pero no de los recursos. Y por otra parte, se aplica una reorganizacin territorial de la poltica electoral asegurada a travs de la segmentacin de la construccin de coaliciones. De esta manera, a partir de la reforma constitucional de 1994, el federalismo se transforma en un sistema que recompensa las asimetras regionales (Gibson y Calvo; 2007), sobrerrepresentando a las provincias ms pequeas y subrrepresentando a las zonas urbanas ms grandes. Primeramente, el proceso de descentralizacin consiste en el paso de responsabilidades de los gobiernos centrales a los gobiernos subnacionales. En la dcada del noventa el achicamiento del Estado consisti en la disminucin del gasto del Estado Nacional, ya que en definitiva implic una transferencia de gastos del gobierno central a las provincias. De esta forma, los gobiernos provinciales se convirtieron en los principales ejecutores de las polticas pblicas con mayor
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injerencia en la calidad de vida de la poblacin y reforzaron el rol empleador de las administraciones provinciales. De manera subsiguiente, se incrementa el poder de los gobernadores en la administracin de servicios como educacin media y salud pero, al mismo tiempo, se vieron limitados en sus fuentes de recursos. De la descentralizacin fiscal se deriva la falta de correspondencia entre lo recaudado y lo recibido, ya que si bien se descentralizaron responsabilidades no sucedi lo mismo con los recursos, motivo por el cual dicho esquema de descentralizacin condujo al desequilibrio fiscal. Esta situacin significa que el Rgimen de Coparticipacin no ejecuta las transferencias de recursos que corresponde al impuesto nacional recaudado por provincia y sus autonomas se ven arrastradas por los recursos del gobierno federal. Segn Bidart Campos, de esta forma se atentara contra el art. 75 inc. 19 de la Constitucin Nacional, cuyo segundo prrafo obliga al Congreso a promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Ms an, el inc. 2 seala que la distribucin de la coparticipacin impositiva habr de priorizar el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio (2002). Evidentemente, esto no sucede. Ahora bien, la ley 23.548, sancionada en 1988, recin estableca por primera vez un porcentaje de distribucin primaria para las provincias superior al que le fue establecido a la Nacin. Especficamente, hablamos de 54,66% y 42,44% respectivamente. En referencia a la distribucin secundaria, sta estableca un porcentaje a cada provincia resultado de lo efectivamente transferido durante el perodo 1984-1987, perodo en el cual no hubo un marco legal para la realizacin de dichas transferencias (Patrucchi; 2005). Pero a causa de las limitaciones econmicas que este rgimen, de la manera en que haba sido dispuesto, afectaba las cuentas nacionales, fue modificado a travs de acuerdos o pactos fiscales firmados entre el Ejecutivo y los gobiernos provinciales y haciendo caso omiso a las competencias institucionales del Congreso Nacional. A causa de la coparticipacin con las provincias de la concentracin de la recaudacin en impuestos, segn la ley vigente, se desat una puja por el destino de esos fondos y motiv la bsqueda de mecanismos para eludir la legislacin. De manera tal que, nacen los cinco pactos federales como respuesta de las autoridades nacionales en la negociacin de asignaciones especficas para gastos que de otra manera hubiera asumido el Tesoro Nacional, fundamentalmente el sistema previsional. O a transferir gastos a otros niveles de gobierno como educacin y salud (Centrngolo y Jimnez; 2003). El resultado de dichas negociaciones fue el laberinto de la coparticipacin, el cual signific un cambio en el reparto efectivo de recursos. Consecuentemente, a lo largo de la dcada del noventa y principios de la actual, las provincias sufrieron una reduccin significativa de los recursos que deberan habrsele asignado segn lo establecido en la ley 23.548. Una reduccin que rond en un 30% sobre lo efectivamente transferido. Los principales destinos de estas reducciones han sido el sistema de seguridad social y el mismo gobierno nacional con el fin de financiar sus desequilibrios fiscales. Sin embargo, las variaciones en las asignaciones no siguen criterios coherentes de distribucin y han variado a lo largo del perodo. En segundo lugar, la dimensin electoral del federalismo tambin sufre transformaciones. El Pacto de Olivos incorpora la eleccin directa de los senadores y la figura de un tercer senador por la minora. Se establece un sistema de voto limitado o de lista incompleta que asigna dos senadores por la mayora y el tercero a la primera minora (Abal Medina y Surez Cao; 2002). A
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su vez, la vigencia del sistema electoral de representacin proporcional, por frmula DHondt para eleccin de diputados, incentiva la aparicin del sesgo mayoritario, es decir, la sobrerrepresentacin de los partidos ganadores y la subrrepresentacin de los perdedores. Esto significa que los partidos tradicionales, fuertes en los distritos con menor poblacin urbana, logran con cada vez peores desempeos electorales mantener o aumentar su presencia parlamentaria a costa de terceras fuerzas polticas. Entonces, el sistema electoral imperante refuerza la crisis de representacin de los partidos al premiar a los distritos ms pequeos, histricamente ligados a polticas prebendaras. Sobrerrepresentacin que se ve agravada por la igualitaria representacin de la Cmara Alta. Inmediatamente, la distribucin de poder sufre un desequilibrio a favor de los gobernadores, quienes devienen en actores de veto (Tsebelis; 1998) con capacidad de chantaje sobre el Ejecutivo Nacional (Abal Medina y Surez Cao; 2002). Es en este punto donde el federalismo adquiere relevancia poltico-partidaria. La definicin de estos patrones de representacin y de competencia poltica tienen importantes efectos y constituyen los patrones que moldean las pujas por las definiciones de las fronteras de competencias y autonoma, y la forma en que se legitima determinado equilibrio en torno a la distribucin de recursos pblicos (Patrucchi; 2007). 1. c. El ao 2001. La situacin econmica y fiscal sufri un fuerte deterioro a partir de mediados del 2001. Las grandes dificultades existentes para lograr el financiamiento condujeron al default y obligaron al gobierno argentino a adoptar un programa consistente en asegurar el equilibrio fiscal mes a mes. La salida de la Convertibilidad se dio en un escenario muy crtico. Se produce la prdida del 22% de los depsitos y del 45% de las reservas en el 2001; salida y fuga de capitales y prdida total del crdito externo, pblico y privado; declaracin de default y aislamiento internacional; crecimiento insostenido de la deuda y del riesgo pas; sobrevaluacin cambiaria; dficit fiscal; etc. (Patrucchi; 2005). A partir de la segunda mitad del ao 2001 se aplica la regla fiscal llamada Ley de Dficit Cero cuyo fin era no gastar a lo largo de cada mes ms de lo que pudiera financiarse con los recursos corrientes del Estado. Aunque sencilla en su concepcin, esta ley era impracticable por lo que fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. En nuestros das, la crisis de representacin del ao 2001 trajo a colacin para la Ciencia Poltica las diversas aristas a aprehender del problema federal. Es que la mayor disponibilidad de recursos econmicos y polticos por parte de los actores provinciales, producto de los procesos de descentralizacin poltico-administrativa implementada por gobiernos anteriores, cambi el balance de poder entre las economas centrales y las dirigencias locales (Calvo y Escolar; 2005). Este proceso deviene de la particular dinmica que genera la sobrerrepresentacin territorial de manera conjunta con la estructura tributaria, en la que los impuestos son mayoritariamente recaudados por el Ejecutivo Nacional que despus los coparticipa a las administraciones provinciales (Botana; 2001). En este mismo ao se produce una cada total de las transferencias en rededor de un 50%. En lo que refiere a la distribucin secundaria, a partir de los datos propiciados por el
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INDEC, existe una alta disparidad de recursos transferidos por habitante. Por lo cual, la posicin provincial frente a la coparticipacin no es homognea y menos an lo es en tiempos de crisis (2001). El carcter redistributivo de este rgimen divide el escenario en provincias rezagadas econmicamente, para quienes la dependencia es moneda corriente y la redistribucin les es funcional. Y por otro lado, las provincias ms avanzadas, cuyos habitantes reciben menos recursos pero acceden a mayor coparticipacin. Debemos tener en cuenta que, cuando el federalismo carece de base econmica, deja a los gobiernos sin capacidad para gobernar y a merced de lo que puedan obtener del gobierno central y, consecuentemente, la autonoma de las provincias se ve recortada. Por tal motivo, se incentiva el hecho de que para los actores provinciales les sea ms redituable obtener recursos a travs de intercambios polticos que mediante la mejora de sus propias capacidades extractivas (Abal Medina y Surez Cao; 2002) 2. d. La Actualidad del Federalismo Argentino. El nuevo gobierno de Nstor Kirchner se encontr con un escenario fiscalmente delicado. Por un lado, el elevado endeudamiento del pas requiere para mejorar de sucesivos supervits fiscales. Y por el otro, el Estado deba adoptar un rol activo en lo que refiere a gasto social para poder atender el aumento de la pobreza, la desigualdad y la desocupacin. Justamente, a partir del ao 2003, las finanzas pblicas provinciales comenzaron a mostrar una significativa mejora, dejando atrs el persistente dficit que haba tenido lugar durante la dcada del noventa. Los aos posteriores a la devaluacin trajeron consigo polticas en materia tributaria que intensificaron la tendencia hacia el desequilibrio fiscal, an a pesar del aumento creciente de la recaudacin impositiva a nivel nacional. Situacin que, en parte, ha contribuido a sostener el supervit fiscal de los ltimos cuatro aos, pero que se estructura principalmente en base a tributos de carcter no coparticipable. Especficamente, para el perodo 2001-2007, la recaudacin nacional se increment en 76.476 millones de pesos, sin embargo, esta cuanta no alcanz a los actores subnacionales. Por lo cual, la relevancia del impacto sobre el equilibrio fiscal subnacional y sobre la capacidad de construir y consolidar autonoma fiscal, colocan el problema de la distribucin primaria en el centro de la discusin (Patrucchi; 2007). Si se toma en consideracin ese mismo perodo de tiempo, los ingresos comprendidos en la coparticipacin tambin fueron crecientes durante esa etapa, aunque en menor cuanta en relacin al aumento de la recaudacin de los impuestos nacionales. Razn por la cual, podemos aducir que la mayor parte de la recaudacin fue absorbida por el Tesoro Nacional. Pues, vemos que la captacin de la mayor parte del incremento de la recaudacin impositiva conduce a una mayor centralizacin del esquema de redistribucin de las potestades tributarias entre la Nacin y las provincias (Patrucchi; 2007). Por consiguiente, la cuestin federal ha devenido un aspecto clave en la agenda de los problemas institucionales argentinos. El histrico centralismo poltico y fiscal devino ms vigente an con el intento de instaurar la resolucin 125 por parte del gobierno oficial. Es que la protesta del sector agropecuario trajo consigo el cuestionamiento de una distribucin regional ms equitativa de los tributos provenientes de las provincias. Es que se vuelve manifiesto que el Rgimen de Coparticipacin genera ineficiencia y en ausencia de un control eficaz sobre el ingreso y el gasto, se genera ambigedad sobre la propiedad de los recursos tributarios.
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Aunque la Nacin gira fondos adicionales a las provincias, lo hace sin sujetarse a reglas definidas por ley, sino que esas transferencias son el resultado del arbitrio con que el Ejecutivo suele distribuir premios y castigos. Son los procedimientos de la administracin presupuestaria los que confieren un amplio margen de maniobra al Presidente para decidir los gastos en las provincias. De manera tal que, es una herramienta decisiva con la que se construyen apoyos polticos. En lo que respecta al Presupuesto 2010, el mismo no toc las discusiones ms importantes referentes a: 1) el financiamiento del sector pblico, especialmente respecto del uso de las reservas del Banco Central; 2) la coparticipacin del impuesto al cheque; 3) las transferencias y el gasto discrecional del presupuesto nacional que se ejecuta en las provincias; 4) los cuestionamientos sobre el ritmo del gasto pblico y su sostenibilidad; ni an 5) la inflacin. A su vez, dicho presupuesto no concibe las proyecciones de partidas clave como: 1) la asignacin universal por hijo ($10.000); 2) el costo fiscal del incremento de las asignaciones familiares por hijo ($2.500 millones); 3) el gasto destinado al Programa Inversiones Prioritarias ($9.100 millones). En total, un gasto que supera ampliamente los 20.000 millones de pesos. Paradjicamente, la moneda corriente aqu, es la contabilidad creativa (CIPPEC, 2010). Finalmente, para el ao 2010 se proyect la continuidad de un dficit primario abultado para las 24 jurisdicciones. Una situacin que dista de ser preocupante pero que marca por tercer ao consecutivo un resultado primario y financiero negativo. A fin de terminar con este escenario en la Repblica Argentina, es necesario reformar el sistema electoral, abandonar la sobrerrepresentacin de los distritos ms pequeos y la subrrepresentacin de los ms grandes. Dejar atrs las prcticas prebendaras del Gobierno Nacional sobre las provincias chicas, no slo con el objeto de motivar el desarrollo de sus propias capacidades extractivas sino tambin con el fin de quitarles la capacidad de chantaje sobre el Ejecutivo Nacional para la aprobacin de determinadas polticas. Mientras tanto, el federalismo fiscal continuar reforzando la crisis de representacin imperante y el Rgimen de Coparticipacin persistir en la generacin de arbitrariedades en la distribucin de recursos tributarios. 3. El Papel de La Ciencia Poltica. Es innegable el papel que le cabe a la Ciencia Poltica al respecto de las problemticas que acua el Rgimen Federal. Es esta misma disciplina la que se encuentra obligada no slo a producir y diseminar sus conocimientos especializados sobre la realidad poltica que la circunda, sino que tambin es responsable de proporcionar a los dirigentes los cursos de accin posibles y deseables. Los politlogos debemos desarrollar nuestras capacidades e instrumentos de investigacin y de accin a los fines de ocuparnos de la inteleccin por parte de la ciudadana de las opciones de cambio. Nuestra labor debe ser el punto de partida para poder prevenir escenarios polticos y sociales, anticiparnos a futuros riesgos y definir proyectos. Razn por la cual, los politlogos debemos abandonar la tendencia ensaystica para la produccin de conocimiento, y la metodologa cientfica debe volverse el patrn de construccin
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de los trabajos de investigacin. Asimismo, la comunidad acadmica debe acrecentar sus producciones sobre temas polticamente relevantes y socialmente significativos. A partir de lo anteriormente expuesto, podemos ver que el problema federal resulta ser un escenario acuciante de la realidad argentina que afecta al sistema poltico en su conjunto. Por ende, es funcin de la Ciencia Poltica apuntalar el rgimen con todo el vigor de su discurso cientfico y contribuir a definir y a orientar, desde sus fuentes de conocimiento sistemtico, las estrategias de cambio propicias en materia de polticas pblicas, de participacin ciudadana, en la opinin pblica informada y en la democratizacin del sistema poltico y de la sociedad. Los equipos de trabajo de los politlogos deben trabajar a nivel local y nacional para producir los conocimientos necesarios que proporcionen una alternativa adecuada al sistema electoral y a la particular estructura tributaria. Sus lneas de investigacin deben renovarse constantemente con el objeto de no anquilosarse frente a los vertiginosos cambios polticos. Es menester establecer redes de comunicacin entre las instituciones y la comunidad que sistematicen los intercambios de informacin entre los sectores gubernamentales y acadmicos. Slo de esta forma se podr dar una respuesta eficaz a la cuestin federal y acudir al salvataje de las autonomas provinciales, una problemtica politolgica por excelencia. 4. Relevamiento de Congresos Ahora bien, explicitado el problema federal, este artculo sostiene que no se producen desde la Ciencia Poltica los conocimientos y el anlisis acorde con la dimensin polticoinstitucional que adquiere dicha cuestin. Esta situacin resulta evidenciada a partir del anlisis de la evolucin de los Congresos realizados por la SAAP desde el ao 1999 hasta el ao 2009 1 y de los cuatro Congresos de la AAEAP sucedidos entre los aos 2001 y 2007. Por el contrario, el quinto Congreso de esta ltima asociacin sucedido en el ao 2009, se destaca del resto. Este anlisis consiste en relevar la cantidad de ponencias totales que expone cada congreso. En primer lugar, los Congresos realizados por la SAAP sern clasificados en ocho reas temticas, siendo stas: teora y filosofa poltica; poltica comparada; instituciones y procesos gubernamentales; relaciones internacionales; opinin pblica; historia poltica; estado, administracin y polticas pblicas; y metodologa y enseanza. En ltimo trmino, retomo las ponencias que investigan el federalismo argentino e indico las reas desde las que es indagado. En segundo lugar, relevo los Congresos AAEAP, ya presentados desde un rea especfica como es la poltica pblica, poniendo especial atencin en su quinto y ltimo congreso 4.1. Congresos de la Sociedad Argentina de Politlogos (SAAP).
En primer lugar, el IV Congreso SAAP realizado en 1999 manifiesta haber contado con 89 ponencias totales de la cuales slo una de ellas tom como eje central de su anlisis al problema federal. ste fue estudiado desde el rea institucional.
Realizo el anlisis recin a partir del IV Congreso SAAP, sucedido en el ao 1999, ya que existen datos disponibles slo a partir de este ao.
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Cuadro 1: Trabajos presentados en el IV Congreso SAAP segn rea

reas Teora y Filo. Pol Pol. Comp. Insti.y Procesos Pol. RR.II. Op. Pblica Historia. Pol.
Estado, Adm. y Pol.Pub
Metodolo ga y Enseanza
32% (29)
25% (23)
22% (20)
8% (7)
13% (12)
TOTAL=89 Federa lismo 12% (1) TOTAL=1 -
Fuente: www.saap.org.ar
En segundo lugar, el V Congreso SAAP, realizado en el ao 2001, cont con 134 ponencias totales de las cuales slo 3 de ellas retomaron el federalismo argentino. Por lo cual, el nmero total de ponencias aumenta en un 50%, mientras que aquellas que analizan el federalismo lo hacen en un 200%. Asimismo, su anlisis ya no slo proviene desde una perspectiva meramente institucional sino tambin histrica.
Cuadro 2: Ponencias en V Congreso SAAP segn rea
3
reas
Teora y Filo. Pol
Poltica Comp.
Inst.y Procesos Pol.
RR.II.
Opinin Pblica
Historia Poltica
22% (29)
15% (21)
19% (25)
15% (20)
3% (5)
7% (9)
19% (25)
TOTAL=134
Federa lismo 1,49% (2) 0,74% (1) TOTAL=3 -
2 3
Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar
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En tercer lugar, el VI Congreso SAAP acontecido en el ao 2003 expuso un total de 230 ponencias, es decir, que sufri un aumento respecto del ao anterior de un 72 %. Mientras que expuso 5 ponencias que examinan el problema federal, un crecimiento respecto del ao anterior de slo un 67%. Empero, su indagacin proviene tambin de una nueva rea como lo es la teora y filosofa poltica.
Cuadro 3: Ponencias presentadas en el VI Congreso SAAP segn rea
4
reas
Teora y Poltica Filo. Pol Comp.
Insti.y Procesos Pol.
RR.II.
Opinin Pblica
Histo- Estado, ria Pol. Adm. y Pol.Pub
1 15% (34) 10% (23) 27% (63) 6% (38) 10% (22) 22% (50) TOTAL=230 Federa lismo 0,43% (1) 0,43% (1) 1,30% (3) TOTAL=5 Fuente: www.saap.org.ar -
En cuarto lugar, el VII Congreso SAAP desarrollado en el ao 2005 exhibi 263 ponencias totales dentro de las cuales, nuevamente, slo 5 de ellas apuntalaron el problema federal. Es decir, que mientras las ponencias presentadas aumentaron en un 14% respecto del VI Congreso, aquellas que analizaron el federalismo permanecieron constantes.
Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar
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Cuadro 4: Ponencias presentadas en VII Congreso SAAP segn rea

Teora y Filo. Pol. 14% (38) Institucio nes y Procesos Polticos 26% (67)
reas
Poltica Comp.
RR.II.
Opinin Pblica
Histo ria Polti ca 4% (11)
Estado, Adm. y Pol.Pb 19% (49)
13% (35)
13% (34)
7% (19)
4% (9) TOTAL=263
Federa lismo
0,38% (1)
1,52% (4) TOTAL=5 -
En quinto lugar, el VIII Congreso, acontecido en el 2007, dio cuenta de 366 ponencias totales de las cuales, una vez ms, slo 5 se dirigieron a analizar el federalismo. El nmero de ponencias totales aumenta en un 39% en relacin al congreso precedente y, sin embargo, el nmero de ponencias sobre el federalismo no sufre alteraciones. Pero s se produce una alteracin respecto de las reas desde las cuales es analizado, ya que 3 ponencias sobre el rgimen federal son comprendidas desde la poltica comparada, 1 desde el rea institucional y 1 de ellas desde las polticas pblicas.
Cuadro 5: Ponencias presentadas en el VIII Congreso SAAP segn rea
Teora y Filo. Pol. Institucio nes y Procesos Polticos 15% (56)
6
reas
Poltica Comp.
RR.II.
Opinin Pblica
Historia Poltica
20% (73)
14% (50)
13% (48)
3% (12)
10% (38)
23% (83)
2% (6) TOTAL=366
Federa lismo
0,81% (3)
0,27% (1) -
0,27% (1) TOTAL=5
5 6
Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar
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En sexto y ltimo lugar, el IX Congreso, sucedido en el ao 2009, tuvo un sorprendente crecimiento de 313 ponencias totales respecto del ao anterior. Es decir, sufri un aumento de un 85%. Mientras que las ponencias referidas al federalismo aumentaron en un 100%. A su vez, su anlisis se realiz de una manera ms integral, habiendo sido expuestas desde las perspectivas de las reas de la teora poltica, la poltica comparada, instituciones y procesos gubernamentales y desde las polticas pblicas.
Cuadro 6: Ponencias presentadas en el IX Congreso SAAP segn rea7

reas Teora y Poltica Institucio Relaciones Opinin Filosofa Comparada nes y Internacio Pblica Poltica Procesos nales Polticos Historia Poltica Estado, Adm. y Polticas Pblicas Metodolo ga y Enseanza
24% (112)
3% (24)
15% (105)
6% (39)
4% (30)
30% (187)
30% (187)
2% (16) TOTAL=679
Federa lismo
O,58% (4)
0,44% (3)
0,29% (2)
0,14% (1) TOTAL=10
Por lo tanto, desde el ao 1999, en el marco del IV Congreso SAAP, hasta el 2009, momento en el que se produce el IX Congreso, acontece un aumento de un 260% en relacin a las ponencias totales y, al mismo tiempo, se efecta un aumento de 367% de las ponencias que indagan el federalismo argentino. Sin embargo, en cada uno de los congresos sucedidos las ponencias sobre el federalismo slo alcanzan una media del 2% respecto de las ponencias totales. Con el objeto de hacer explcito el crecimiento de las presentaciones en los Congresos SAAP, en el siguiente grfico lo que podemos ver es como ao tras ao, congreso tras congreso, se produce un aumento progresivo del nmero total de ponencias sobre temas varios. Es decir, a partir de estos datos podemos suponer que ha habido un aumento de la produccin cientfica de la comunidad de politlogos.
Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar
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Grfico 1: Nmero Total de Ponencias presentadas en los Congresos SAAP
700 600 500 400 300 200 100 0 N Total de Ponencias N de Ponencias sobre el Fed.
g 5 reso Co ng 6 reso Co ng 7 reso Co ng re 8 Co so ng 9 reso Co ng re so
4 Co n
Empero, sobre el nmero de ponencias dedicadas al estudio del Federalismo no existe tal aumento progresivo bianual. Ms an, entre el 2001 y el 2007, es decir, entre el VI y VIII Congreso, el nmero de ponencias se mantuvo constante. Es por ello, que podemos deducir que las producciones cientficas no acompaan en su debida magnitud al problema federal ms all del espectacular crecimiento acontecido en el IX Congreso. Pero a medida que se acrecentaba la produccin politolgica se diversificaba el anlisis del federalismo por rea. De slo ser analizado el problema federal desde el rea institucional en el IV Congreso, pas a ser indagado desde todas las reas acadmicas pertinentes como la poltica comparada, las polticas pblicas, desde la teora e historia poltica. Exactamente las ponencias sobre el federalismo se expusieron en estos 10 aos en un 75% desde el rea instituciones y procesos polticos; en un 24 % desde la poltica comparada; en un 21% desde la teora poltica; un 7% de las ponencias son presentadas desde el rea Estado, administracin y polticas pblicas; y finalmente un 3% de ellas desde la historia poltica.
Grfico realizado a partir de la base de datos provista en www.saap.org.ar.
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Grfico 2
Porcentajes de las reas desde las que se analiza el Federalismo

Instituciones: 45% Poltica Comparada: 24% Teora Poltica: 21% Polticas Pblicas: 7% Historia Poltica: 3%
Entonces, podemos ver que las ponencias que analizan el federalismo aumentaron desde 1999 hasta el 2007. Sin embargo, al referirnos especficamente en trminos enteros, y no meramente porcentuales, slo estamos tratando de 29 ponencias presentadas sobre el federalismo en el transcurso de 10 aos. 4.2. Congresos de la Asociacin Argentina de Estudios en la Administracin Pblica (AAEAP) Por otra parte, nos encontramos con los Congresos realizados por la AAEAP. Una asociacin ms joven que la SAAP que se ha dedicado al anlisis y publicacin de estudios en materia de poltica pblica. Para el ao 2001 cuando la SAAP transcurra por su quinto Congreso, la AAEAP recin comenzaba con el primero. En esa instancia su preocupacin primordial fue Sociedad, Gobierno y Administracin. El Congreso present 71 ponencias totales de las cuales una sola de ellas ahond la cuestin federal. El segundo Congreso, acontecido en el ao 2003 bajo el tema Reconstruyendo la estatalidad: transicin, instituciones y gobernabilidad, cont con un aumento de 94% sobre el total de ponencias presentadas. Sin embargo, los estudios dedicados al federalismo permanecan casi constantes en trminos porcentuales. Slo dos ponencias retomaron al Rgimen Federal para su anlisis. El tercer Congreso puso especial atencin en las problemticas que representan los conceptos de Estado, Democracia y Desarrollo. Para el ao 2005 slo se presentaban 23 ponencias ms que en el Congreso precedente y, nuevamente, slo dos ponencias indagaron el federalismo. Sin embargo, excepcional fue el crecimiento sucedido en el cuarto Congreso de la AAEAP del ao 2007 con el ttulo Construyendo el Estado Nacin para el crecimiento y la equidad. Especficamente, 350 fueron la cantidad total de ponencias presentadas, es decir, que sufri un
9
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aumento de 217%. Por el contrario, si bien las ponencias sobre la cuestin federal aumentaron en trminos enteros a siete, en valores porcentuales significaron el 2% de la totalidad. Ahora bien, el quinto y ltimo Congreso que se realiza en San Juan en el ao 2009 merece una atencin especial. Los directivos de la AAEAP construyeron como temtica central del mismo a la cuestin federal. El tema general al cual deban apelar las diferentes ponencias era La Administracin Pblica y la Cuestin Federal: la red Nacin, Provincias y Municipios. Razn por la cual, nos topamos con 301 ponencias totales que en mayor o menor medida analizan el Federalismo argentino. Por lo tanto, a partir del siguiente grfico podemos divisar la evolucin paulatina del nmero total de ponencias presentadas entre el primer y tercer Congreso, sin embargo, el cuarto signific un crecimiento excepcional. Por el contrario, en todos ellos el nmero de ponencias dedicadas al estudio del federalismo continuaba siendo insignificativo. Empero, si bien el ltimo Congreso represent una involucin en el nmero de ponencias totales, constituy un aporte excepcional al estudio de la cuestin federal.
Grfico 3: Ponencias presentas a los Congresos AAEAP10
350 300 250 200 150 100 50 0

es o es o es o es o gr gr gr gr Co n Co n Co n Co n Co n gr es o
NTotal de Ponencias N de Ponencias sobre el Fed.
Es decir, entre el primer y el quinto Congreso AAEAP se presentan 1021 ponencias, que desde el rea de estudio de la Administracin Pblica, indagan problemas diversos. Pero dentro de las mismas, 313 exposiciones son las que se encauzan especficamente en el anlisis de la cuestin federal.
10
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Grfico 4: Porcentajes de Ponencias Presentadas en los congresos SAAP
69,35% indagan problemticas diversas 30,65% indagan el Fed.
Entonces, resulta imperativo especular qu es lo que puede suceder en los siguientes Congresos AAEAP. Porque si bien, hasta la fecha y, particularmente, despus del quinto Congreso, contamos con un nmero muy importante de ponencias que se han dedicado al estudio del Rgimen Federal, no podemos perder de vista que ello sucedi por volverse la cuestin federal el tema general del ltimo Congreso. Pero de elegir como eje una nueva problemtica central en los aos posteriores, podramos encontrarnos con los mismos valores porcentuales que tuvieron las ponencias que analizaron el Federalismo entre el primer y cuarto Congreso. Razn por la cual, considero que el problema al cual nos enfrentamos no apuntala nicamente a la necesidad de aumentar las investigaciones sobre el federalismo argentino en todas sus dimensiones, sino tambin al imperioso menester de acrecentar la produccin acadmica de la comunidad de politlogos. Es decir, evidentemente nos encontraramos en una evolucin en el tratamiento de todos los problemas politolgicos, y no slo el federal, de presenciar un crecimiento en el volumen total de la produccin acadmica. Es necesario el despliegue de la disciplina desde todas sus reas con motivo de hacer visibles las prcticas y los productos de la investigacin, de trabajar los procesos de sistematizacin de las lneas de indagacin y de que su discurso cientfico coopte, por medio de soluciones, los problemas polticos de la realidad argentina. En este caso especfico trato de retomar el problema federal, en qu porcentajes y con qu frecuencia ste es aprehendido desde la disciplina. 5. Revistas Argentinas de Ciencia Poltica.
Por otra parte, con el objeto de ahondar en la produccin de la comunidad politolgica al respecto del federalismo argentino y el estado actual de la cuestin presentado por la misma, realizo un seguimiento de los artculos publicados en diferentes revistas.
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Por su parte, la Revista SAAP desde Octubre del 2002 a Agosto del 2009 public 54 artculos de los cuales slo 1 de ellos analiza el problema federal.
Grfico 5: Artculos sobre federalismo en la Revista SAAP
Porcentaje de Artculos
Artculos sobre temas Varios:98% Artculos sobre el Federalismo:2%
A su vez, la Revista POSTData desde el ao 1996 hasta el 2009, a razn de una edicin por ao, public 137 artculos de los cuales slo 2 analizaban el federalismo.
Grfico 6: Artculos sobre federalismo en la revista POSTData
Artculos sobre temas varios: 99% Artculos sobre el Federalismo: 1%
Fuente: www.revistapostdata.com.ar
La Revista Coleccin de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la UCA en sus veinte ediciones y 197 artculos realizados desde el ao 1995 hasta el 2009, public tan slo 1 artculo sobre el federalismo.
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Grfico 7: Artculos sobre federalismo en Revista Coleccin de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales
Artculos Varios Artculo sobre el Federalismo: o,5%
Fuente: Revista Coleccin.
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Por otro lado, en la Revista Miradas en sus 4 volmenes y 22 artculos, as como en la Revista de Ciencia Poltica de la Ciudad de Buenos Aires y sus 77 artculos, no registran anlisis alguno sobre el federalismo argentino. Entonces, aunando datos, contamos con el anlisis de cinco revistas de Ciencia Poltica que han publicado a lo largo de todas sus ediciones 487 artculos de los cuales slo 4 investigan el rgimen federal. Un dato a subrayar resulta ser el hecho de que estos 4 artculos hayan sido publicados entre los aos 2005 y 2007, motivo por el cual podramos vislumbrar un incipiente resurgimiento del anlisis del tema, aunque an resultara escaso.
Grfico 7: Artculos publicados sobre federalismo
Total de Artculos Publicados
Artculos sobre temas viarios:99,2% (483) Artculos sobre el Federalismo:0,8 % (4)
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Grfico realizado a partir de la base de datos provista en www.uca.edu.ar/coleccion.
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Fuente: Elaboracin propia
5. Universidades Argentinas.
A continuacin expongo, a travs del siguiente cuadro, algunas de las universidades argentinas que ensean la carrera de Ciencia Poltica y contabilizo la cantidad de materias totales obligatorias y no obligatorias existentes a disposicin del alumnado. Luego, indago en cada uno de sus programas a los fines de especificar cuntas de ellas analizan el rgimen federal argentino. El objetivo es dar cuenta de la relevancia o no que adquiere el rgimen federal, en tanto problema politolgico a resolver, en la medida en que es enseado al estudiantado de Ciencia Poltica a partir de su incorporacin en los planes de estudio. Entonces, planteo 16 universidades argentinas, 654 materias totales y 36 materias que incorporan en sus respectivos programas el anlisis del rgimen federal argentino.
Cuadro 7: Materias y seminarios dictados sobre federalismo segn universidad en las carreras de ciencia poltica
Universidades Cantidad total de materias (obligatorias y no obligatorias) Cantidad de materias que analizan el Federalismo Argentino
123456789-
UBA USAL UCEMA UM UNR USAM UCFS UNER UNRC
88 74 30 30 34 37 37 39 37 45 27 28
8 (10%) 6 (8%) 2 (7%) 2 (7%) 2 (6%) 2 (5%) 2 (5%) 2 (5%) 2 (5%) 2 (4%) 1 (4%) 1 (3%)13
10- UADE 11- UL 12- UNL
13
UBA (Universidad de Buenos Aires). USAL (Universidad del Salvador). UCEMA (Universidad del CEMA). UM (Universidad de Morn). UNR (Universidad Nacional de Rosario). USAM (Universidad de San Martn). UCSF (Universidad Catlica de Santa Fe). UNER (Universidad Nacional de Entre Ros). UNRC (Universidad Nacional de Ro Cuarto). UADE (Universidad Argentina de la Empresa). UL (Universidad de Lans). UNL (Universidad
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13- UTD 14- UCA 15- UCC 16- UB
34 36 37 41
1 (3%) 1 (3%) 1 (3%) 1 (2%)
Aunando datos, de la totalidad de materias enseadas en estas 16 universidades, el 5% de ellas incorporan en sus programas el anlisis del Rgimen Federal. Pero siendo ms especficos y examinando datos enteros, 14 universidades de las 16 no proporcionan, a m entender, una cantidad adecuada de materias que indaguen el federalismo. Ya que slo la Universidad de Buenos Aires y la Universidad del Salvador contienen en sus planes de estudio 8 y 6 materias que, respectivamente, retoman en alguna proporcin de sus programas la cuestin federal. Con respecto a las dems universidades, los planes de estudio de las carreras de Ciencia Poltica slo incorporan entre 1 y 2 materias que ensean el federalismo. Asimismo, en casi la totalidad de las 14 universidades restantes el federalismo es abordado y enseado desde programas pertenecientes a materias especializadas en el derecho constitucional.
Grfico 8: Porcentaje de materias sobre federalismo dictadas en las casas de estudio analizadas
Porcentajes de Materias
Porcentaje de materias varias:95% Porcentaje de materias que analizan el federalismo:5%
De esta forma, slo se les proporciona a los estudiantes una perspectiva legalista del rgimen federal, que si bien enriquecera la comprensin del mismo si fuese abordado desde un
Nacional del Litoral). UTD (Universidad Torcuato Di Tella). UCA (Universidad Catlica de la Plata). UCC (Universidad Catlica de Crdoba). UB (Universidad de Belgrano).
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enfoque interdisciplinario, esto no es lo que sucede. Resulta imperativa la introyeccin del federalismo no slo como una institucin configurada constitucionalmente por medio de la ley, sino tambin como una estructura portadora de conflictos eminentemente polticos en la puja por la distribucin de los recursos pblicos.
6. Conclusin. Finalmente, a modo de conclusin, luego del anlisis realizado, me dirijo a volver manifiestas las relaciones existentes entre la comunidad de politlogos, las instituciones polticas y el problema federal. Como he desarrollado anteriormente, el problema del Rgimen Federal es que tratamos con un pas unitario a la hora de recaudar, cuyos arreglos federales moldean los patrones de representacin democrtica y, de esta manera, atenta contra el principio de un hombre, un voto al combinarlo con principios de representacin territorial (Patrucchi, 2007). De forma tal que, se produce un desequilibrio tanto a nivel horizontal como a nivel vertical entre las unidades polticas subnacionales. Un desequilibrio en trminos del desarrollo econmico y en relacin a las diferencias entre ingresos y gastos de cada nivel de jurisdiccin. Situacin que nos permite evidenciar no slo el grado de desequilibrio fiscal en que se encuentra el pas, sino tambin el grado de autonoma que tiene cada una de las provincias. Ahora bien, dadas estas condiciones, considero que el problema federal adquiere una importancia vital en el despliegue de un sistema poltico democrtico. Ya que, provincias carentes de recursos son despojadas de su respectiva autonoma, y sin sta ltima, no hay libertad posible en la toma de decisiones. Como esgrimi J. N. Matienzo: las provincias afligidas por el dficit de sus presupuestos, se hallan de ordinario en posesin de un sobrante intil de soberana (1917; 337). Ahora bien, en lo que respecta a la toma de decisiones, stas son tomadas por un grupo reducido de personas. Estos actores, ya sean intendentes, gobernadores o, hasta el mismo Presidente, se encuentran afectados bajo incentivos particulares. Al mismo tiempo, la lgica de la accin colectiva impacta sobre los ciudadanos tpicos, ya que los mismos evalan individualmente que los costos de su interiorizacin en los asuntos pblicos son ms elevados que los beneficios resultantes de la respectiva inversin (tiempo y dinero). Consecuentemente, la situacin ms ptima para el ciudadano tpico es permanecer ignorante (Olson; 1998). La resultante de esta conjuncin de factores, es un escaso control de la ciudadana sobre los asuntos pblicos. En este caso, los asuntos pblicos fiscales. Ahora bien, aqu no slo nos enfrentamos a un problema de distribucin de las facultades decisorias y de bajo nivel de control ciudadano, sino tambin con la gran dificultad que significa la extensin y heterogeneidad del territorio argentino para la organizacin federal. Aqu podramos vislumbrar la problemtica presente en la coordinacin de esfuerzos para la organizacin de grupos grandes y heterogneos (Olson; 1998). Es decir, el pas est compuesto por 24 jurisdicciones con marcadas desigualdades en lo referente a su desarrollo productivo y social (solamente cuatro provincias grandes generan el 75% del PBI, ocupando solamente el 20% del territorio) (Kryvchenko; 2009). La accin de los ms variados actores subnacionales, con opiniones e intereses divergentes, imposibilitan la coherencia de las polticas fiscales, propician la perversin de las mismas y acrecientan la produccin de decisiones sesgadas (Montes; 2003).
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Entonces, los problemas fiscales son la consecuencia tanto de deficiencias en el diseo institucional, como tambin de procesos ms generales de escasa accin colectiva y de desviaciones en la representacin poltica. Razn por la cual, este es el punto de inflexin en el que surge la necesidad de replantear el rol que le cabe a la Ciencia Poltica al respecto de dicha problemtica. Es necesario subrayar la relevancia estratgica que tiene el fomentar el desarrollo de esta disciplina en la comprensin del problema federal. Resulta indispensable romper con una tradicin acadmica que se ahoga en producciones de tipo ensaysticas, para promover investigaciones que cumplan con los estndares de calidad cientfica. Todo ello a fin de expandir las capacidades de desarrollo y progreso del pas por medio de la identificacin de los rasgos principales de la actual configuracin del federalismo argentino y de los desafos inmediatos a afrontar. Asimismo, es menester dejar atrs la tendencia a desestimar el anlisis del federalismo fiscal por creerlo una exclusiva incumbencia acadmica de los economistas. Pero como he evidenciado, no slo existe una falencia de la disciplina a nivel del grado de cientificidad del tipo de discurso que produce, sino tambin en cuanto al volumen de investigaciones realizadas. Esta situacin qued demostrada a partir del relevamiento del nmero de ponencias presentadas en los Congresos SAAP a los largo de 10 aos, ya que veintinueve fueron, exactamente, la cantidad de ponencias que analizaron el federalismo argentino. Por otra parte, en cuanto a los congresos AAEAP, si bien han percibido un progresivo crecimiento en el nmero de sus ponencias a lo largo de los aos, stas resultan escasas a los fines de poder encauzar el problema federal en una resolucin politolgica. Sin embargo, si los prximos congresos pudiesen representar el mismo crecimiento porcentual que signific el IX Congreso SAAP y el V Congreso AAEAP, probablemente se pueda romper con dicha falencia analtica. Ms luego, con el objeto de ahondar en la produccin acadmica de los politlogos y de poder aprehender cabalmente la totalidad de los medios que disponen para la difusin del conocimiento, analic cinco revistas argentinas de Ciencia Poltica. Empero, el resultado continu siendo el mismo. Mucho ms que escuetos resultan ser aquellos artculos que se dedican al anlisis del federalismo argentino, encontrando entre ellos slo un artculo sobre el federalismo cada 122 dedicados al anlisis de temas varios. Un dato llamativo a resaltar es el hecho que de los cuatro artculos del federalismo relevados en tres revistas diferentes hayan sido publicados entre los aos 2005 y 2007. Probablemente la reconfiguracin del gobierno nacional por estos aos ha atrado la atencin de la investigacin en lo referente a la reasignacin de tareas, recursos financieros y poder poltico entre el centro y los subsistemas locales, convirtindose en un tema generalizado de discusin poltica. Asumo, entonces, que en dicho perodo de tiempo el rgimen adquiere una dimensin lo suficientemente diferente como para tener el poder de incidir sobre la produccin de algunos politlogos. De esta forma, pretendo dar cuenta de la dinmica de mutuo condicionamiento que existe en la posibilidad de injerencia no slo de la comunidad acadmica, por medio de sus instrumentos cientficos, sobre un problema poltico, sino tambin de la capacidad de influencia de los problemas para instaurarse en la agenda de los acadmicos. En ltimo trmino, en el reconocimiento de la importancia que adquiere la enseanza de la Ciencia Poltica como disciplina cientfica, como as tambin en la formacin de futuros cientificistas sociales y asumiendo que los estudiantes deben ser dotados de los instrumentos
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metodolgicos correspondientes para aprehender las problemticas polticas actuales relevantes, hago un seguimiento de los programas de las materias disponibles en 16 universidades argentinas que ensean dicha ciencia. Luego de su anlisis, derivo en que slo dos universidades de las diecisis satisfacen un margen propicio de materias que analizan la dimensin actual del problema federal. Por lo tanto, encuentro falencias en la produccin acadmica sobre el federalismo en el seno de la actual comunidad de politlogos, y que probablemente, a partir de las carencias curriculares indicadas en las universidades analizadas, se transmitirn a sus futuros miembros. Pero por qu es necesario ensearles a los estudiantes de Ciencia Poltica sobre el federalismo? Porque les permitir conocer sobre la forma en que los recursos pblicos se distribuyen entre la Nacin y las provincias, les brindar herramientas que les permitan comprender el contexto socio-econmico, las necesidades regionales y las polticas, tanto fiscales como electorales, que desde el Estado se implementan para el crecimiento y desarrollo del pas. Ahora bien, no slo es responsabilidad de la comunidad de politlogos abordar una problemtica poltica tan pertinente como es el problema federal, sino que tambin es responsabilidad de los dirigentes, desde las instituciones polticas, proveer a los acadmicos de los incentivos necesarios para motivar su acercamiento al sector pblico. Son las instituciones polticas las que determinan el modo de interaccin de estos actores, es decir, ellas son quienes cuentan con las herramientas para disponer y propiciar la manera correcta de insertar el discurso cientfico en el curso de accin de la gestin pblica. Es indispensable sistematizar y agilizar las redes de comunicacin entre las instituciones polticas y la comunidad acadmica, ya que slo podr ser vislumbrado aquello que repercute en la calidad del sistema federal por la sociedad de cientficos sociales, principalmente, los politlogos. Slo de esta forma se podr comprender cules son los factores que inciden en un federalismo tan mal logrado como el de la Repblica Argentina, para luego indicar cules son los canales idneos que conduzcan a justos mecanismos de cooperacin mltiple entre las provincias (Colomer; 1999). Y en ltimo trmino reivindicar la reforma federal en lo que respecta a los procedimientos de la administracin presupuestaria, a la centralidad de la figura presidencial y al establecimiento de un pacto federal que se erija sobre una visin consensuada de metas estratgicas basadas en una estructura de cooperacin continuada. Es trabajo de los politlogos analizar la distribucin de potestades tributarias, los altos niveles de desequilibrio fiscal subnacional, la baja correspondencia fiscal del sistema actualmente vigente y la creciente y sostenida concentracin de recursos a nivel nacional. Pero es menester que apuntalen las limitaciones que enfrenta este proceso no slo en trminos de correspondencia fiscal y sus consecuencias respecto a la prestacin de servicios pblicos, sino tambin en vistas a generar un desarrollo regional equilibrado y grados suficientes de gobernabilidad (Patrucchi; 2007). Al mismo tiempo, la posibilidad de formular acuerdos que posibiliten modificar estas tendencias depender de las capacidades de los actores polticos subnacionales de construir consensos. Resulta indispensable modificar la distribucin material imperante en la Argentina a los fines no slo de recuperar la autonoma perdida de nuestras provincias del interior sino tambin con el objeto de poder erigir un sistema poltico eminentemente democrtico.
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Federalismo, democracia y democratizacin

Federalism, democracy and democratization
Benjamn Garca Holgado
Resumen Este ensayo tiene como objetivo responder dos interrogantes. En primer lugar, Qu
caracter sticas del federalismo, en comparacin con un sistema de distribucin del poder unitario, generan la posibilidad para que los gobernantes provinciales puedan implantar y sostener reg menes h bridos aunque el gobierno nacional haya pasado por una transicin democrtica? En democratizacin subnacional mientas que otros federalismos no lo hacen? Summary This essay aims to answer two questions. First, what characteristics of federalism, as opposed
segundo lugar, Qu variables explican que algunos reg menes federales ofrezcan obstculos a la
to a system of power distribution unit, create the potential for provincial governments to implement
and sustain hybrid regimes although the national government has gone through a democratic transition? Second, what variables explain some federal systems provide subnational obstacles to democratization others lie federalisms do not?
Palabras clave: Federalismo Democratizacin Rgimen nivel subnacional Keywords: Federalism - Democratization - Rules subnational level
Parte I: Introduccin
n este ensayo responder a dos preguntas. En primer lugar, Qu caractersticas del federalismo, en comparacin con un sistema de distribucin del poder unitario, generan la posibilidad para que los gobernantes provinciales puedan implantar y sostener regmenes hbridos aunque el gobierno nacional haya pasado por una transicin democrtica? En segundo lugar, Qu variables explican que algunos regmenes federales ofrezcan obstculos a la democratizacin subnacional mientas que otros federalismos no lo hacen? En mi opinin, el federalismo tiene una caracterstica, constitutiva y especfica, que
Universidad de San Andrs (UdeSA) Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Contacto: benjamingarciaholgado@yahoo.com.ar
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habilita la posibilidad del nacimiento, desarrollo y consolidacin de unidades subnacionales que puedan ser llamadas regmenes hbridos, con un bajo nivel de competencia poltica, en un pas con un gobierno nacional democrtico. Este rasgo, que es propio de cualquier federalismo, consiste en el nivel de autonoma limitado que tienen las unidades sub nacionales. El federalismo es un tipo de organizacin poltica estatal en donde existen al menos dos reas de gobierno, que ejercen su poder en un mismo territorio con autoridades diferentes. Cada una de ellas desarrolla actividades especficas y posee un rea de accin autnoma. Asimismo, existe una dinmica poltica y garantas institucionales que protegen la autonoma de cada rea. Hay, adems, un orden jerrquico y de subordinacin entre ambas reas (nacional y subnacional). El gobierno subnacional tiene a lo sumo un nivel de autonoma limitado respecto del otro orden normativo nacional. Esta caracterstica que podramos denominar nivel de autonoma limitado es la que permite que, a diferencia de un sistema unitario, exista una unidad subnacional hbrida dentro de un sistema federal democrtico. Por otro lado, las caractersticas y el tipo de mutua interdependencia entre el centro y la periferia explica por qu hay un democracy-preserving federalism y un autocracy-preserving federalism. Parte II Por qu los sistemas federales democrticos ofrecen la posibilidad de regmenes hbridos a nivel sub nacional? El nivel de autonoma limitado consiste en que las unidades subnacionales tienen una dinmica poltica separada de la nacional, sujeta a ciertos lmites que le son impuestos por el gobierno central. La autonoma limitada de las unidades subnacionales posibilita, si ocurren otras variables, la existencia de niveles mnimos y mximos de la democracia subnacional. Por un lado, la autonoma limitada de las unidades subnacionales, que se encuentran dentro de gobiernos federales democrticos, impide que se consoliden autoritarismos, en cualquiera de sus formas, a nivel subnacional: The least democratic subnational units within national-level democracies are generally not especially closed and repressive [] Because they are embedded in a national democracy, subnational authorities are constrained in the extent to which they can restrict political rights. The national legitimacy of democracy and the constitutional powers afforded to federal authorities to guarantee it in the provinces give governors strong reasons to avoid blatantly authoritarian practices (Gervasoni 2010: 314). Entonces, un gobierno nacional democrtico y federal garantiza al menos un nivel mnimo de democracia subnacional. En un rgimen federal democrtico no se puede consolidar un autoritarismo subnacional sino regmenes hbridos. Por otro lado, la autonoma limitada consiste en un set de garantas institucionales que posibilita que se puedan generar enclaves subnacionales hbridos que, comparados con el gobierno nacional o que otras unidades sub nacionales, exhiban menores niveles de democracia. Es decir, el federalismo puede impedir que la democracia subnacional se desarrolle ms all de un nivel mximo. Este nivel mximo o lmite democratizador subnacional que se pueden generar dentro de los sistemas federales est presente en la idea misma de boundary control (Gibson 2005, 2008). Sin embargo, la variable autonoma limitada es una condicin necesaria ms no suficiente para que exista un nivel mximo de democracia subnacional ya que hay federalismos que poseen democracias subnacionales aceptables.
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La caracterstica propia del federalismo que habilita la posibilidad de que se desarrollen regmenes hbridos consiste en la existencia misma de este boundary entre ambos niveles de gobierno. Este lmite o lnea divisoria entre ambos rdenes, que permite cierto nivel de autonoma mnima de las unidades sub nacionales, es la condicin necesaria para que ciertas unidades sub nacionales puedan tener niveles de democracia menores que las otras, es decir, para que se conformen dentro de un mismo gobierno nacional democrtico tanto regmenes sub nacionales democrticos como hbridos. De alguna forma, todos los sistemas federales plantean un dilema bicfalo. Por un lado, el gobierno nacional debe ser lo suficientemente dbil para que no pueda explotar a las provincias, sacarles todos los recursos y dejar de brindarles bienes pblicos. Es decir, se debe evitar la constitucin de un potentially predatory center. Por otro lado, el gobierno nacional debe ser lo suficientemente fuerte para controlar a los gobiernos subnacionales y evitar que exista free-riding y common pool problems y, en definitiva, impedir la desintegracin. (De Figueiredo, MacFaul y Weingast 2007). De igual modo, existe una situacin anloga respecto de la relacin entre federalismo y democratizacin. Por un lado, el gobierno nacional es lo suficientemente dbil, en un estado federal, como para no poder violar el boundary que todas las unidades sub nacionales poseen y asegurar de esta forma su autonoma. El estado nacional debe mantenerse, hasta cierto punto, al margen de la dinmica interna de la poltica provincial. Esta caracterstica garantiza un mnimo de autonoma que es, paradjicamente, la condicin necesaria, si se produce el efecto de otras variables, que permite la existencia de un mximo de democracia. Por otro lado, el gobierno nacional es lo suficientemente fuerte como para limitar a la autonoma provincial y, de esta forma, asegurar un mnimo de democracia. Desde el momento en el cual se concibe un sistema de distribucin del poder donde hay rdenes que gozan de algn nivel de autonoma, se establece una cierta impermeabilidad relativa entre ellos: una ola democratizadora a nivel nacional puede tener impactos limitados a nivel sub nacional. El factor nivel de autonoma limitado explica, siguiendo la nocin de boundary control, que las unidades subnacionales tengan la posibilidad de controlar, de forma limitada, los lmites que las separan del gobierno nacional. Este factor, en cambio, est ausente en los sistemas unitarios que no generan la posibilidad de que existan gobiernos subnacionales fuertes, con la suficiente autonoma para sostener un rgimen mucho menos democrtico que el que existe a nivel nacional. En un estado unitario que sea democrtico, aunque cuente con un nivel de descentralizacin grande, es imposible que exista un rgimen hbrido subnacional ya que The basic difference with a federal organization is that the status of the regions and the provinces are derived from central government decision and not from a theory of states rights. The regions and the localities, however much autonomy they may possess in terms of decisions and finances, derive their existence from the centre (Lane y Ersson 2005: 176). En el caso de que existan intentos autocrticos subnacionales, bajo un sistema unitario que sea democrtico, como no existe autonoma subnacional y estas unidades son dependientes del centro, no hay control de lmites posibles ya que no existen tales lmites. Las tensiones que el federalismo introduce en el sistema poltico puede llevar a que el federalismo falle en enhancing the rule of law and democracy, problema denominado como the Santiago del Estero problem (2005:1978). Los autores concluyen: federalism constitute true problematic in political organization involving a risk of state failure, in terms of either instability or non-democracy (2005:1978).
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Parte III Por qu existen sistemas federales democrticos que, a pesar de poseer la caracterstica nivel de autonoma limitado, poseen solamente unidades subnacionales democrticas? No todas las federaciones obstaculizan la democratizacin a nivel sub nacional: hay democracy-preserving federalism y autocracy-preserving federalism. Aunque la variable autonoma limitada est presente en todos los federalismos, hay, por un lado, algunos regmenes federales que poseen democracias subnacionales consolidadas y, por el otro lado, federalismos que ofrecen un mix de algunos regmenes sub nacionales democrticos y otras unidades hbridas. La variable mutua interdependencia entre el centro y la periferia (Gibson 2005: 107), explica por qu se pueden consolidar regmenes hbridos en algunos federalismos democrticos y en otros no. El tipo y las caractersticas, tanto polticas como fiscales, de la relacin entre el gobierno nacional y las unidades subnacionales determinan por qu algunos gobiernos subnacionales son ms democrticos que otros en distintos regmenes federales o bajo qu condiciones se pueden consolidar el control de esos lmites. Esto explica cmo los gobernantes de unidades sub nacionales pueden consolidar un Boundary Control: the insulation of the local polity from national competitive trends and the institutional control of electoral contestation over participation (Gibson 2008: 20). El nivel de control (sobre la poltica local, las instituciones y el electorado), de autonoma (consolidar a la autonoma lo ms que sea posible) e influencia (poder de los gobernantes locales respecto de los nacionales con el objetivo de mantener a la unidad subnacional autnoma sin interferencias del gobierno nacional) son tres valores cuya relacin determina el balance de poder entre actores nacionales y subnacionales. La democratizacin subnacional es, para Gibson, un resultado del nivel de nacionalizacin del conflicto subnacional. Existen tres estrategias que utilizan los gobernantes subnacionales para intentar controlar los lmites y evitar de esta forma la entrada de nuevos actores al conflicto subnacional. En primer lugar, la parochialization of power se refiere a las estrategias locales de control (maximizar la hegemona subnacional sobre todo el sistema territorial subnacional) de las instituciones provinciales y de las organizaciones partidarias. Sin embargo, este control se debe llevar a cabo de forma compatible con las instituciones democrticas nacionales (presencia de un mnimo de democracia obligatoria a nivel sub nacional). Los partidos hegemnicos son una estrategia eficaz para extender este tipo de control. En segundo lugar, los actores provinciales deben tener un rol en la poltica nacional (Gibson 2005: 110-111) para controlar las decisiones del gobierno federal que puedan afectar su control sub nacional (Gibson 2008: 21). Por otro lado, la naturaleza, origen y cantidad de los recursos fiscales que financian a los gobiernos sub nacionales en un sistema federal tiene efectos muy importantes respecto del nivel de democracia del rgimen sub nacional. Desde la perspectiva de Gervasoni, los sistemas federales que hacen que las unidades sub nacionales sean fiscalmente autnomas de sus contribuyentes, recibiendo, entonces, sus ingresos de fuentes independientes de su capacidad de extraccin de impuestos y que son ms abundantes que el nivel de ingreso producido por la economa local, consolidan un gobierno con recursos abundantes que, frente a una sociedad civil pobre y dependiente, puede utilizar este dinero de forma discrecional. En el plano terico, este fenmeno se produce por medio de dos mecanismos causales: el spending effect y el taxation effect. En primer lugar, el spending effect consiste en que los subsidios federales inducen la utilizacin de recursos para reducir el poder de la oposicin al gobierno provincial: When the
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provincial state dominates the local economy, social actors are less autonomous and less politically demanding (2010: 307). En una economa dominada por el gobierno sub nacional, los partidos de la oposicin o apoyan al gobierno o evitan mostrar demasiados disensos. Por otro lado, taxation effect consiste en que del hecho de que los ingresos del gobierno estn disociados de la capacidad extractiva del mismo respecto de la economa local se sigue que large federal subsidies allow provincial incumbents to tax their constituents lightly, thereby decreasing the incentives and power of the latter to demand a share of political power. The states fiscal autonomy vis--vis individuals and businesses significantly increases the political power of incumbents, who do not need to engage in debilitating political battles to extract revenue from local economic actors (2010: 308). Sin embargo, el autor no verifica la validez del taxation effect para el caso Argentino (2010: 329), sealando que el principal mecanismo causal que limita la democracia a nivel sub nacional es el spending effect, es decir, la utilizacin de recursos del gobierno para establecer distintos niveles de controles sobre la sociedad civil, la economa local y la oposicin poltica creando una alta dependencia de diversos sectores opositores respecto del presupuesto del gobierno provincial (2010: 326). En conclusin, desde la perspectiva de Gervasoni, las diferencias entre los niveles de democracia subnacional se explican por el tipo de rentierism que se origina en la redistribucin que hace el gobierno central de los ingresos fiscales entre las provincias: Governors in command of plentiful fiscal federalism rents appear to use their financial muscle to minimize their constituents economic autonomy and, ultimately, to weaken democratic contestation and institutional constraints on their power (2010: 330). Las dos caractersticas del federalismo fiscal que generan rentierism son: high fiscal vertical imbalances and redistribution of national revenues in favor of economically smaller units, especially when coupled with large differences in the subunits economic size (2010: 330-331). Entonces, desde esta perspectiva, si hay en un federalismo democrtico que no presenta las dos caractersticas fiscales que dan origen al rentierism, las unidades sub nacionales, aunque posean autonoma limitada, no tendrn regmenes hbridos. IV. Conclusin Como consecuencia del nivel de autonoma limitado que el federalismo le asegura a las unidades su nacionales, pueden existir gobiernos subnacionales que sean lo suficientemente fuertes para poder establecer regmenes hbridos, con una relativa independencia del control del gobierno nacional. Entonces, el nivel de autonoma limitado, que es una caracterstica propia del federalismo que lo diferencia de los sistemas unitarios, es el factor necesario para que exista la posibilidad de que regmenes hbridos a nivel sub nacional convivan con gobiernos nacionales democrticos. Sin embargo, no todos los pases democrticos que son federales generan en todos los casos regmenes hbridos a nivel sub nacional, la existencia misma del federalismo abre la posibilidad para que se puedan producir estos regmenes hbridos. A diferencia de un sistema unitario democrtico donde no se puede consolidar un hbrido subnacional, existen un tipo de federalismo autocracy-preserving federalism que, a diferencia del democracy-preserving federalism, consolida la existencia de regmenes hbridos subnacionales. En mi opinin, la idea que subyace a la existencia de un democracy-preserving federalism es que solo existira un reducido grupo de pases federales que, como consecuencia del tipo de federalismo que poseen, se asegura un nivel aceptable de democracia subnacional. Entonces, de alguna forma, se podra
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afirmar que en algunos casos las unidades subnacionales son democrticas a pesar de que estn insertas en un rgimen federal. Bibliografa DE FIGUEIREDO, Rui J. P., Jr., Michael McFaul and Barry R. Weingast. (2007). Constructing Self-Enforcing Federalism in the Early United States and Modern Russia. Publius 37(2): 160-189. GERVASONI, C. (2010). "A rentier theory of subnational regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces." World Politics 62(2): 302-340. GIBSON, Edward. (2008). Subnational Authoritarianism and Territorial Politics: Charting the Theoretical Landscape. Northwestern University: Department of Political Science. GIBSON, Edward. (2005). Boundary Control. Subnational Authoritarianism in Democratic Countries. World Politics 58: 101-132. LANE, Jan-Erik and Svante ERSSON. 2005. The Riddle of Federalism: Does Federalism Impact on Democracy? Democratization 12(2): 163 - 182.
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La Poltica Exterior Argentina (1983 2007) como poltica de Estado

Argentina Foreign Policy (1983 - 2007) as state policy
Sergio Eissa
Resumen desde la restauracin democrtica en 1983, en el convencimiento que stas han sido mayores que El presente art culo intenta rescatar aquellas constantes de la pol tica exterior argentina
los supuestos desv os y cambios en la misma durante esos aos. De esta manera, la pol tica exterior puede ser reconocida como una de las pol ticas de estado que se han configurado en estos aos de vida democrtica.1 Para ello se repasan los antecedentes de la pol tica exterior argentina hasta 1983, per odo presidencial. Summary of democracy in 1983, convinced that they have been greater than the "alleged" deviations and changes in it during those years. Thus, foreign policy can be recognized as one of the state policies that have been set in these years of democracy. In order to do this we will to review the history of period (1983-2007) in the case of each presidential term. Palabras clave: Pol tica exterior- Argentina Pol tica de Estado - Democracia Keywords: Foreign policy-Argentina - State Policy Democracy This article attempts to rescue those constants Argentina's foreign policy since the restoration para as , en una segunda parte, estudiar el per odo democrtico (1983 2007) para el caso de cada
Argentina's foreign policy background until 1983, so, in a second part, consider the democratic
Introduccin
os actores polticos argentinos discuten cclicamente sobre la erraticidad de la poltica exterior argentina y sobre el aislamiento el aislamiento de nuestro pas respecto al mundo. Como bien documenta Paradiso (1996), ese debate tuvo su repercusin tambin en los
Asesor del Ministerio de Defensa de la Nacin Argentina / profesor adjunto del Seminario Polticas Pblicas, Seguridad Ciudadana y Seguridad Regional en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Contacto: seissa@yahoo.com 1 La otra poltica de estado es la poltica de defensa.
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mbitos acadmicos. Autores como Gustavo Ferrari, Juan Carlos Puig y Andrs Fontana (2006), entre otros, han buscado destacar los constantes y continuidades en la poltica exterior argentina. Durante las recientes elecciones presidenciales, la poltica exterior apareci tmidamente en las proposiciones de algunos polticos, fueran candidatos o no, y en editorialistas dnde sostenan, unos y otros, que haba que reinsertar a Argentina en el mundo y que estbamos desaprovechando las oportunidades que la economa mundial le estaba ofreciendo a nuestro pas. De esta manera, persiste el mito que alguna vez enunciara Estanislao Zeballos en 1914 de que la Repblica Argentina en materias internacionales es la nacin menos preparada del universo, pese a los casi 30 aos transcurridos de democracia (Paradiso, 1996: 8). El presente artculo intenta rescatar aquellas constantes de la poltica exterior argentina desde la restauracin democrtica en 1983, en el convencimiento que stas han sido mayores que los supuestos desvos y cambios en la misma durante esos aos. De esta manera, la poltica exterior puede ser reconocida como una de las polticas de estado que se han configurado en estos aos de vida democrtica.2 Para ello se repasan los antecedentes de la poltica exterior argentina hasta 1983, para as, en una segunda parte, estudiar el perodo democrtico (1983 2007) para el caso de cada perodo presidencial.
Antecedentes de la poltica exterior argentina Los autores identifican como una primera etapa para el anlisis de la poltica exterior argentina a los aos que corresponden al Rgimen Conservador (1860 1916). Durante esa etapa se suelen identificar como tendencias de la poltica exterior argentina a: la insercin de Argentina en la esfera britnica; la rivalidad con los Estados Unidos; el aislamiento con respecto a Amrica Latina; la neutralidad; la resolucin pacfica de los conflictos; y el principio de no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. Segn Paradiso (1996: 15) todos esos rasgos corresponden a orientaciones de la poltica exterior, que se comenzaron a definir paralelamente con el proceso de organizacin nacional, y se fortalecieron junto con la consolidacin del modelo de un pas abierto al mundo. Estas tendencias no variaron sustancialmente durante la poca radical (1916 1930), pudiendo explicarse dicha continuidad a la vigencia del modelo agroexportador hasta el Golpe de Estado de 1930. Los debates originados en torno a las caractersticas de la poltica exterior se enlazan, segn Paradiso (1996), a las discusiones acerca de cual era el mejor modelo de insercin econmica de Argentina en el mundo. Por lo tanto, la crisis del modelo de insercin econmica en el mundo y el debate en torno a un nuevo paradigma de desarrollo econmico, repercuti en la forma en que Argentina se relacionaba con el mundo. La poltica exterior de los aos 30, la Dcada Infame, fue un reflejo de ese debate. En tanto puede sostenerse que durante esos aos se empez a implementar un modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, pero cuyas industrias estuvieran vinculadas a la dotacin de recursos naturales del pas. Esto se reflej en una mayor apertura hacia Latinoamrica como potencial mercado de nuestros productos y, tambin, un mayor enfrentamiento con los Estados Unidos debido a un incremento de su presencia en la regin y a la intencin de ese pas de multilateralizar la Doctrina Monroe.
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La otra poltica de estado es la poltica de defensa.
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Juan Domingo Pern (1946 1955) estableci una estrategia entre la autonoma y la insercin, que fue la caracterstica de los gobiernos constitucionales desde entonces (Tini & Picazo, 2007: 3). Asimismo durante este perodo se consolidaron las ideas industrialistas, que gozaban de amplia aceptacin en Amrica Latina, y las de un mayor rol del Estado en la economa; reflej del debate macroeconmico en el mundo desarrollado. Luego del aislamiento sufrido por Argentina hacia el final de la Segunda Guerra Mundial, Pern busc reinsertar a nuestro pas en el mundo y en Amrica Latina. En este sentido, el Presidente apoy activamente la ratificacin del Acta de Capultepec y busc un mayor acercamiento con los Estados Unidos, en especial a partir de los cambios en las condiciones econmicas que se produjeron en 1952. Arturo Frondizi (1958 1962) tuvo una posicin ambigua frente a los Estados Unidos, buscando distanciarse de la poltica hemisfrica de ese pas. Por un lado, se rechaz en la Conferencia de Punta del Este de 1961 el intento estadounidense de establecer mecanismos de programacin econmica para todo el hemisferio. Por el otro, se apoy la condena a la injerencia marxista en el continente, pero sin abandonar el principio de no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. En lo que respecta a Amrica Latina se mostr poco entusiasmo con las ideas integracionistas, en tanto que se crean contrarias a la poltica de desarrollo econmico autnomo. El radicalismo con Arturo Illia (1963 1966), basado en el paradigma idealista de las relaciones internacionales, retom las denominadas tendencias profundas de la poltica exterior, pero manteniendo una posicin idntica a la de Frondizi con respecto a los Estados Unidos. En este sentido, no se respald la intervencin estadounidense en Repblica Dominicana en 1965.
A partir de 1966, y hasta 1976, se tom conciencia que la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, basada exclusivamente en mercado interno, estaba agotada y que, por tal motivo, haba que darle un mayor rol a las exportaciones, en especial a las de origen industrial. El recelo hacia los Estados Unidos persisti, luego del interregno de Ongana, en el marco del gir nacionalista que tom la dictadura a partir de 1969. En ese mismo contexto, Amrica Latina empez a ser vista como el mbito natural de despliegue y potenciacin de nuestro pas (Paradiso, 1996). Pero esa mirada continu cruzada por la perspectiva geopoltica, que condujo a roces con Brasil en el marco de la construccin de la represa de Itaip: en esta lgica de balance de poder se produjo un acercamiento con Chile, apoyando la gestin del socialista Salvador Allende. Durante el tercer perodo del peronismo en el poder (1973 1976) se profundizaron las relaciones con el Movimiento de No Alineados y con el bloque sovitico. Pern busc una correspondencia entre el modelo de desarrollo econmico y la poltica exterior: hacia 1975 se haba logrado que el 48% de las exportaciones fueran manufacturas, tanto de origen agropecuario como industrial. La Dictadura Militar (1976 1983) reparti el poder en tres partes iguales entre las Fuerzas Armadas, sin que ello respondiera a criterios funcionales, sino ms bien a los deseos de cada fuerza de no perder espacios de poder frente a la otra (Russell, 1990). De esta manera las lealtades no se establecan con el jerrquico superior de un organismo, sino con los inmediatos superiores en sus respectivas instituciones militares. Esto provoc no slo incoherencias y juegos diplomticos paralelos, sino tambin que se opt por postergar las decisiones, para tener que llegar a soluciones de compromisos que pudieran ser percibidas como prdidas de espacios de poder. Esta poltica exterior sumi al pas en la desinsercin, plasmada en el aislamiento y la marginalidad internacional (Tini & Picazo, 2007: 4).
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En sntesis, hasta el retorno a la democracia en 1983, la poltica exterior tanto en sus contenidos profundos () como en sus estilos, () se amold a las caractersticas y necesidades de la modalidad de articulacin a la economa mundial (Paradiso, 1993: 201). Entonces las supuestas erraticidades de la poltica exterior, son ms bien un reflejo de la erraticidad en el rumbo econmico y en la inestabilidad poltica imperante entre 1930 y 1983. Pese a ello, a lo largo de estos aos (1860 1983) fueron cristalizando lneas de accin/ejes temticos de la poltica exterior constantes que como veremos se han mantenido como tales entre 1983 y 2007.
La poltica exterior en democracia (1983 2007) Presidencia de Ral Alfonsn (1983 1989) Durante el gobierno del Dr. Ral Alfonsn, frente a los condicionamientos externos e internos, la poltica exterior busc, retomando las tradiciones del radicalismo y las tendencias de la poltica exterior de los gobiernos constitucionales argentinos (Alconada Semp, 1996), construir un poder democrtico suficientemente fuerte y consolidado y avanzar en reformas estructurales que se crean necesarias a luz de los cambios que se estaban operando en el orden internacional. Si bien el sustrato de la poltica exterior de Alfonsn era que defina a la Argentina como pas occidental, no alineado y en vas de desarrollo, puede sostenerse que el eje ordenador de la poltica exterior de Alfonsn fue la proteccin y consolidacin de la democracia (Russell, 1995: 35); a partir del cual, pueden identificarse dos lneas principales en las acciones que se emprendieron. El primero de carcter defensivo, destinado a proteger el orden institucional; y el segundo, de carcter ofensivo, empeado en crear oportunidades a travs de la presencia activa del pas en el campo internacional. De esta manera, muchas de las iniciativas polticas respondieron a estos dos ejes interdependientes entre si (Paradiso, 1993: 186). Segn Alfonsn, el empeo en asegurar internamente la vigencia de un orden jurdico debe prolongarse externamente en un esfuerzo por respetar y hacer respetar, en la medida de nuestras posibilidades, el derecho internacional (McAdam, 1999: 157). En este esquema, se reafirm el compromiso con el Tercer Mundo, se prioriz el espacio latinoamericano, se busc una relacin madura con los Estados Unidos, se valoriz la relacin con Europa y una prudente consolidacin de la nueva vinculacin con los pases de la rbita sovitica (Paradiso, 1993: 185). Para ello, se contino defendiendo los principios de No Intervencin, de Autodeterminacin de los Pueblos, de Solucin pacfica de las Controversias, de la pertenencia a occidente pero sin alinearse en la disputa Este Oeste, y de respaldo al accionar de las organizaciones Internacionales, como la ONU y la OEA (Alconada Semp, 1996).3 La posicin asumida frente a la crisis centroamericana busc no slo instalar a la Argentina como protagonista en el escenario regional, defendiendo el principio de no intervencin y de igualdad jurdica de los Estados, sino tambin quera impedir una evolucin del conflicto que pusiera en mal trance a los gobiernos democrticos (Paradiso, 1993: 187).
Alconada Semp fue Vicecanciller de Ral Alfonsn.
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Bajos estas premisas se avanz en la integracin latinoamericana, no solamente a travs del fortalecimiento del Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y del Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (SELA), sino tambin a travs de una de las obras ms importantes y trascendentes como fue la firma del tratado de integracin con Brasil, al que luego se incorpor Uruguay; as como tambin, el referndum y posterior aprobacin del Tratado de Paz y Amistad con la Repblica de Chile.4 Estos acuerdos significaron el abandono de las viejas hiptesis de conflicto, inspiradas en concepciones geoestratgicas; el punto inicial para la construccin de un mercado comn (Alconada Semp, 1996: 345 y ss); y el impuls para fortalecer la democracia, distendiendo dos de las fronteras ms importantes del pas (Fontana, 2006). Segn Alfonsn (1996: 103), la Argentina poda profundizar y fortalecer su capacidad de negociacin si afianzaba una poltica de acuerdos con el resto de los pases de Latinoamrica. En efecto, el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE) entre Argentina y Brasil, si bien fue la semilla del MERCOSUR, busc avanzar en aspectos que excedan lo comercial y econmico, como la educacin, la ciencia y la tecnologa, la energa atmica, la ingeniera aeroespacial, entre otros sectores; procurando dar cuenta de un nuevo paradigma tecnolgico productivo a nivel mundial que requera reformas estructurales y reformulaciones de sus estrategias de desarrollo orientndolos hacia una va de insercin competitiva en el mercado mundial que en cierto modo privilegiaba los elementos impulsaban a los pases a sostenerse mutuamente (Paradiso, 1993: 193). Esta iniciativa diplomtica perdurara a travs de los diversos gobiernos, inaugurando una nueva y relevante dimensin en la insercin internacional y en poltica exterior argentina (Rapoport, 2005: 75). En cuanto a las relaciones con los Estados Unidos, Ral Alfonsn consideraba que resultaban esenciales para la Argentina. Pero stas deban ser relaciones maduras en las que se tena que defender con energa el inters nacional y la autodeterminacin de Argentina, asumiendo que con ese pas haba intereses comunes, pero tambin distintos y an enfrentados (Alfonsn, 1996)5. En palabras, del entonces Canciller radical, Dante Caputo, las prioridades de la poltica exterior argentina durante esos aos eran Estados Unidos, Amrica Latina y Europa Occidental (McAdam et al, 1999 y Russell, 1988b). Segn Russell, la poltica exterior hacia este pas busc ser equidistante entre el alineamiento automtico y las posiciones de ruptura, reconociendo dos planos, diferenciables analticamente, en la relacin: por un lado, las convergencias en materia de valores compartidos por la pertenencia a occidente y por el otro, las diferencias, en lo que respecta a la no complementariedad de nuestras economas y a la lectura, que tanto Alfonsn como Caputo, realizaban sobre el conflicto Este Oeste. En efecto, algunos autores sealan que de la confrontacin inicial se avanz hacia un arreglo pragmtico, en especial a partir del lanzamiento del Plan Baker en septiembre de 19856. En este sentido, Dante Caputo sostena que desde abril de 1984 hasta la llegada de George Bush a la presidencia, no hubo cambios en la poltica hacia los Estados Unidos, y que el vnculo con el Departamento de Estado era permanente, aunque con discusiones muy fuertes. Tambin agregaba que para los Estados Unidos la regin latinoamericana es prioridad en materia de seguridad pero no en materia econmica () Hay que tener en claro que esta falta de prioridad en el campo comercial econmico no se reproduce desde el punto de vista poltico en materia de seguridad (Amrica Latina/Internacional, 1989: 265 y 266). Sin embargo, para algunos autores como la poltica exterior de Alfonsn hacia los Estados Unidos continu siendo confrontacionista, deba avanzarse
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Ver tambin Russell & Tokatlian (2003: 43) y Fontana (2006). Ver tambin Rapoport (2005: 74). 6 Bodemer, Klaus (1988), citado por McAdam et al (1999).
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hacia el establecimiento de una relacin especial similar a la sostenida con el Reino Unido a fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX (Paradiso, 1993: 195)7.
Presidencia de Carlos Menem (1989 1999) Carlos Menem coloc a las variables econmicas en el primer lugar de las prioridades de la poltica exterior, debido a la vulnerabilidad externa que soportaba el pas y a una segunda fase de transicin dominada por las urgencias econmicas (Russell, 1990 y Tini & Picazo, 2007). 8 Segn Russell (1995: 35 y 37) en el comienzo del gobierno de Menem el centro de la poltica argentina estaba ocupado por las demandas econmicas y sociales, siendo fortalecidas las mismas por el fenmeno de la hiperinflacin. En este sentido, el inters nacional qued definido en trminos esencialmente econmicos. Dicho de otra manera, cristaliz la idea que la consolidacin democrtica estaba estrechamente relacionada con los imperativos de la estabilidad econmica (Stuhldreher, 2003: 88). Por otro lado, la poltica exterior de Carlos Menem se sustent en un diagnstico poltico cultural sobre el accionar de los gobiernos, tanto civiles como militares, que lo haban precedido. Este diagnstico tuvo su anclaje en el desarrollo terico de Carlos Escude, conocido como Realismo Perifrico9. Bsicamente este autor sostena que (los) gobiernos argentinos de los ms diversos signos, tanto civiles como militares, han adoptado polticas de confrontacin casi permanentemente con los Estados Unidos, frecuentemente sobre asuntos que no estaban vinculados al inters material del pas, y de un costo creciente para el mismo. De esta manera, Argentina hizo de su rivalidad con los Estados Unidos en casi todos los foros multilaterales un punto de honor (Escud, 1992: 178 - 179). La poltica exterior de Alfonsn respondi a las tradiciones diplomticas de la Argentina, siendo, a criterio de Escud, por lo tanto, una mezcla de idealismo confrontacionista y realismo ingenuo, al menos en su relacin con los Estados Unidos y Gran Bretaa (Escud, 1992b: 43). Para Escud, el sistema de creencias de los gobernantes argentinos coincidi con una cultura poltica arraigada en el contenido nacionalista del sistema educativo argentino; es decir, la expectativa del Estado argentino, de ser reconocido
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Ver tambin Escud (1992b) y Escud (1995). Por su parte, el Embajador Ral Ricardes, en una entrevista realizada por el autor, sostiene que es cierto que con Menem se produce un cambio importante en la poltica exterior. Este cambio buscaba que al anunciarse esta nueva etapa econmica del rgimen constitucional, el gobierno entenda que deba tener mejores relaciones con los Estados Unidos. 9 En palabras de Escud: la poltica exterior de Menem responde casi cabalmente al paradigma de poltica exterior para Estados perifricos, vulnerables y poco relevantes para los intereses vitales de los Estados centrales, que yo he denominado realismo perifrico (Escud, 1992, 44). Quien sabe si la teora fue primero o sta vino a justificar los lineamientos de la poltica exterior de Carlos Menem. Al respecto, Rapoport (2005: 73) sostiene que esta concepcin (la declinacin argentina frente a la Argentina de fines del Siglo XIX), compatible con las perspectivas e intereses promovidos por los estudios internacionales de origen anglosajn, haba sido, por otra parte, una matriz del pensamiento conservador liberal argentino desde siempre y comenzaba a adquirir predominio en crculos del establishment econmico, poltico y acadmico de nuestro pas en la dcada del `80 () operaba en la realidad como legitimacin del propio proceso de desindustrializacin impuesto a partir de 1976 y estaba en la base de las formulaciones histricas que justificaban el realismo perifrico, concepcin que fundament la nueva poltica exterior de los aos `90. Ver tambin Busso y Bologna (1994).
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como teniendo un lugar relevante en el sistema internacional. Esto y el contenido de la educacin argentina son una y la misma cosa (Escude, 1992b: 195). De esta manera, la poltica exterior de Carlos Menem deba deshacer (y deshizo) el autodestructivo andamiaje de relaciones polticas con el mundo que determinaba que el hegemn occidental, de quien a pesar nuestro dependemos vitalmente, le conviniera ms nuestra ruina que nuestra prosperidad (Escud, 1998: 202).10 Por lo tanto, los lineamientos que deba seguir la poltica exterior de un pas dependiente como Argentina, eran: 1.- Eliminar sus confrontaciones polticas con las grandes potencias, reduciendo el mbito de sus confrontaciones externas en aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa con su bienestar y base de poder; 2.- Calibrar la poltica exterior no slo en trminos de un riguroso clculo de costos y beneficios materiales, sino tambin en funcin de los riesgos de costos eventuales; 3.- Redefinir y reconceptualizar el concepto de autonoma, en trminos de confrontacin de un Estado y, ms precisamente, en trminos de los costos relativos de la confrontacin. La autonoma no es libertad de accin. La libertad de accin de casi todo Estado mediano es enorme y llega al lmite de la autodestruccin, y no sirve por lo tanto como definicin de autonoma (Escud, sin fecha: 396 y 397).11 Asimismo, esta definicin de la poltica exterior, en cuanto a sus objetivos y prioridades, se debi tambin a una lectura que hizo el gobierno de Menem del contexto internacional y de la situacin del pas (Russell, 1995).12 Por un lado, los cambios operados en la poltica econmica y la poltica exterior fueron catalizados por la drstica reconfiguracin del escenario internacional que implic el fin de la bipolaridad entre las dos superpotencias, desde la cada del Muro de Berln hasta el derrumbe de la Unin Sovitica en 1991, en lo que se anunci como Nuevo Orden Mundial (Rapoport, 2005: 76). En efecto, en primer lugar, esa lectura consideraba que el orden emergente se caracterizaba por la interdependencia y la cooperacin entre pases y por el triunfo de la filosofa democrtico - liberal. En segundo lugar, se sostena que la globalizacin econmica tornaba obsoleto el anterior esquema de crecimiento por sustitucin de importaciones. Y, en tercer lugar, se deban buscarse relaciones preferenciales, tal como se hizo con el Reino Unido en
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Desde fines de los `80 y hasta mediados de los `90, aproximadamente, se produjo un debate interesante entre la posicin de Carlos Escud y la de otros autores, como Mario Rapoport y Roberto Russell. Este ltimo public un artculo en el que sostena que su propuesta de Neoidealismo Perifrico asignaba una enorme importancia al tipo de rgimen, rescata el valor de la cooperacin internacional, invierte las claves jerrquicas de la agenda realista y rechaza la presuncin tica del realismo sustentada en la presuncin de que la humanidad est irremediablemente condenada a repetir el pasado (Russell, sin fecha: 440). 11 Ver Escud (1992b y 1995) para un mayor desarrollo del Realismo Perifrico. Roberto Russell (sin fecha: 444 445) critica alguno de los argumentos de Escud, especialmente cuando sostiene que el inters material es muy limitado como nico criterio para orientar las polticas () (Entonces) la cuestin no es adaptarse al otro u otros sino sopesar las decisiones de poltica exterior en funcin de las necesidades materiales y los principios que hacen al inters y a la seguridad nacionales. 12 Ver afirmaciones y declaraciones de Domingo Cavallo, Guido Di Tella y Carlos Escud en Russell, Roberto, op. cit, 1990, p. 334; Cavallo, Domingo, La insercin argentina en el primer mundo, en Silvia Jalabe (comp.), La poltica exterior argentina y sus protagonistas (1880-1995), GEL, 1996, p.358 y 359; Di Tella, Guido, Poltica exterior argentina: actualidad y perspectivas (1991-1995), en Silvia Jalabe (comp.), op. cit., 1996, p. 389 y Escud, Carlos, Cultura poltica y poltica exterior: el salto cualitativo de la poltica exterior argentina inaugurada en 1989 (o breve introduccin al realismo perifrico), Roberto Russell (comp.), Poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, GEL, 1992, pp. 191 y 192.
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el siglo XIX, en primera instancia con los EE.UU., luego con los pases vecinos de la regin (MERCOSUR, Bolivia y Chile) y la Unin Europea, y ms adelante, con Japn y el sudeste asitico.13 En esta poltica exterior, diseada en clave econmica y en base a ese diagnstico poltico-cultural, los Estados Unidos ocuparon un lugar prioritario (Corigliano, 2002); por lo que Menem se sum con entusiasmo al Consenso de Washington (Gil, 1999). De esta manera, Carlos Menem busc establecer una relacin preferente con los Estados Unidos, tal como haba sucedido con el Reino Unido en el Siglo XIX y en las primeras dcadas del Siglo XX. Este vnculo, que fue denominado por el propio Canciller Guido Di Tella, como de relaciones carnales, impregn muchas de las decisiones de poltica exterior: la participacin en la I Guerra del Golfo 1990 1991; el alineamiento con las votaciones estadounidenses en diferentes foros internacionales; el retiro del Movimiento de No Alineados en 1991; la ratificacin del Tratado de Tlatelolco y de No Proliferacin Nuclear; la participacin activa en las misiones de paz de Naciones Unidas; y el desmantelamiento del proyecto de desarrollo aeroespacial argentino, conocido como Cndor II (Tini & Picazo, 2007). En efecto, una de las razones que se argumentaron para la desactivacin del Cndor II fue el costo creciente que dicho proyecto provocaba en la relacin con los Estados Unidos y la Organizacin del Atlntico Norte (OTAN) (Fontana, 2006). Estas seales en materia de poltica exterior, segn Rodolfo Gil (1999: 99) ayudaron a reintegrar al pas a la comunidad de naciones civilizadas en el plano econmico y, por ende, a la participacin en los flujos financieros y comerciales mundiales. Por su parte, la poltica de defensa y de seguridad internacional de Argentina asumi una particular significacin debido a su afinidad con los parmetros y prioridades estratgicas que estableci la Alianza Occidental en el escenario de la post Guerra Fra (Fontana, 1998: 276).
Presidencia de Fernando de la Ra (1999 2001) Fernando de la Ra asumi la presidencia el 10 de diciembre de 1999 en el medio de una profunda recesin econmica, que se haba iniciado en 1998 y que se profundizara a lo largo de todo su mandato. En lo sustancial, el gobierno de la Alianza no modific los lineamientos de poltica exterior establecidos por Carlos Menem (Russell & Tokatlian, 2003). Si bien se intent un mayor acercamiento con Brasil, la relacin con los Estados Unidos continu siendo la directriz principal en la estrategia internacional del pas, aunque en el estilo, sta dejo de ser carnal para pasar a estar ms matizada (Rapoport, 2007: 903; Busso, 2001; Tini & Picazo, 2007 y Corigliano, 2002). En efecto, segn Fontana (2006: 9) la decisin de mantener las relaciones con los Estados Unidos dentro del marco poltico de tono positivo fue una de las lneas de continuidad entre el gobierno de Menem y el de la Alianza, manteniendo estrechas relaciones con Washington e imprimiendo una fuerte impronta econmica a la poltica exterior. En un documento por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Canciller Dr. Adalberto Rodrguez Giavarini expuso los lineamientos de la poltica
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Ver tambin, Bologna, Alfredo Bruno, La insercin argentina en la sociedad internacional, en CERIR, La poltica exterior argentina 1994/1997, Ediciones CERIR, Rosario, s/f, p.10.
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exterior de ese gobierno.14 En dicho texto el canciller sostena que la poltica exterior se orientaba por los principios que histricamente han enaltecido a la Argentina: La autonoma de las decisiones; La amistad con todas las naciones; El especial aprecio y solidaridad para con los pases latinoamericanos; La defensa de nuestra soberana; La abstencin de intervenir en los asuntos internos de otros Estados; El apoyo a la democracia y la defensa de los derechos humanos; y El acatamiento al derecho internacional.
Asimismo, agregaba que el objetivo de la poltica exterior era el de contribuir al crecimiento econmico, debiendo resultar en el beneficio directo de nuestra gente, contribuyendo al desarrollo econmico, a la creacin de empleo y a la erradicacin de la pobreza. Este objetivo general marcaba una continuidad con los lineamientos y objetivos que la poltica exterior haba tenido durante la dcada de los 90, lo cual fue coherente con el rumbo econmico adoptado por De la Ra, es decir, la continuidad de la Convertibilidad.15 Esas relaciones ptimas (Corigliano, 2002: 4) con los Estados Unidos se reflejaron en una independencia de criterio en cuanto a la relacin con la Repblica Popular China, en la defensa del MERCOSUR frente al ALCA y en la posicin frente al Plan Colombia. Fernando de la Ra sostuvo que Argentina sostena la poltica de no intervencin en los asuntos internos de otros Estados, acompaando de esta manera la postura de Brasil en este tema. Este ltimo punto era de especial inters para los Estados Unidos, en tanto que Washington presion en este tema en el marco de la lucha contra el narcotrfico y el lavado de dinero. Al respecto fueron significativas las presiones respecto a la llamada Triple Frontera, regin compartida por Brasil, Argentina y Paraguay (Rapoport, 2007). Luego del atentado a las Torres Gemelas, el 11 de septiembre de 2001, el gobierno argentino se mostr como un firme aliado de los Estados Unidos y ello se reflej en las votaciones de Naciones Unidas, dnde Argentina acompa las propuestas del Departamento de Estado (Rapoport, 2007: 904 y Russell & Tokatlian, 2003: 56). La llegada de Domingo Cavallo al Ministerio de Economa en el ao 2000, volvi a potenciar las posiciones de aquellos sectores que queran profundizar las relaciones con los Estados Unidos (Corigliano, 2002) y sumar a Argentina al proyecto del ALCA (rea de Libre Comercio de las Amricas). Estos intentos volvieron a enturbiar las relaciones con Brasil, a lo que se agregaba las medidas tendientes a frenar el ingreso de productos brasileos al mercado interno (Rapoport, 2007). En efecto, en la medida que la situacin econmica se deterioraba y se hizo ms necesario el apoyo de los Estados Unidos para hacer frente a las negociaciones con el FMI,
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Ver tambin Rodrguez Giavarini (2000: 13-14). Los nuevos matices de poltica exterior estuvieron marcados por la continuacin de la poltica econmica vigente, subordinada a la conservacin de la convertibilidad y a las tratativas con el FMI y la banca acreedora (Rapoport, 2005: 86).
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se puso en evidencia que la poltica exterior no se haba apartado demasiado de los lineamientos establecidos durante los aos `90, pese al discurso principista de la Alianza (Tini & Picazo, 2007b). Las relaciones con la Unin Europea se desarrollaron entre sta y el MERCOSUR, no obstante continuaron siendo buenas las relaciones bilaterales con Italia, Francia y Espaa. Si bien con sta ltima, la relacin fue definida en trminos estratgicos, la situacin de la empresa Aerolneas Argentinas deterioraron la relacin entre los dos pases (Rapoport, 2007). En sntesis las urgencias econmicas volvieron a determinar las prioridades () Las intenciones de la Argentina hacia el Brasil y, ms especficamente, hacia el MERCOSUR, nunca fueron claras para la diplomacia de Brasilia, la que tambin aport su cuota de responsabilidad en la falta de avances en la relacin bilateral () muy pronto se hizo evidente que la relacin con el pas vecino no se alterara porque la relacin especial con los Estados Unidos continuaba siendo la piedra angular de la poltica exterior argentina (Russell & Tokatlian, 2003: 56 y 58).
Presidencia de Eduardo Duhalde (2001 2003) En contraste con la expresin relaciones carnales, el nuevo Canciller del Presidente Eduardo Duhalde, Carlos Ruckauf, sostuvo que l era polgamo. Si bien durante los primeros meses se intent un acercamiento con los Estados Unidos, en funcin de la situacin externa que viva Argentina, como consecuencia de la cesin de pagos de la deuda externa que haba declarado el Presidente Adolfo Rodrguez Saa (diciembre de 2001); los condicionamientos que se impusieron para que se llegara a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, volvi a acercar a nuestro pas con Brasil. En efecto, la crisis econmica y la extrema vulnerabilidad externa orientaron al gobierno a buscar la ayuda de los Estados Unidos. Esa ayuda nunca se concret y Argentina pas de ser del modelo a seguir durante los aos 90 a convertirse en el ejemplo a no imitar diez aos despus: no haba que prestar el dinero de los contribuyentes estadounidenses a pases cuya estructura de la deuda no fuera sustentable. Pese a los diez aos de relaciones carnales, Washington mantuvo una posicin de frialdad distante y no hizo ningn esfuerzo para ayudar a Argentina (Russell & Tokatlian, 2003: 60 - 61).16
La devaluacin que volvi ms convergente a ambas economas y la poltica ms proteccionista del gobierno, permiti un mejor entendimiento con Brasilia. Pero no fueron solo los factores econmicos, los que facilitaron un acercamiento entre Brasilia y Buenos Aires: el gobierno de Fernando Enrique Cardoso sostuvo desde un primer momento que el Fondo Monetario Internacional no poda ser insensible a la crisis argentina y que Brasil segua confiando polticamente en su principal socio del MERCOSUR (Russell & Tokatlian, 2003: 64). El gobierno de los Estados Unidos busc trabar el acercamiento entre los dos pases, tal como
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En cambio, Corigliano (2002) observa, ms all de lo retrico, una continuidad en la relacin con los Estados Unidos entre Fernando de la Ra y Eduardo Duhalde. Nosotros coincidimos con Rapoport (2007) y Russell & Tokatlian (2003), en que si bien la crisis econmica, poltica y social, llevaron al gobierno de Duhalde a sostener la relacin especial con los Estados Unidos, la dureza y la frialdad de Washington, terminaron por acercar a Argentina con Brasil. Ver tambin Alonso, 2006.
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pblicamente manifestaron los presidentes de ambos pases. Hacia septiembre del ao 2002, las relaciones de la Argentina con EE.UU. mostraban un indisimulado distanciamiento. Esta situacin se agrav con el rechazo del Congreso argentino a otorgar inmunidad a los tropas norteamericanas que queran operar en el territorio argentino en ejercicios conjuntos con las Fuerzas Armadas (Rapoport, 2007: 907). Cuando la economa argentina empez a recuperarse (en el cuarto trimestre del 2002), el Ministro de Economa, Roberto Lavagna, volvi a solicitar la comprensin del G7. El FMI pidi, a cambio de un acuerdo, drsticos cambios a la ley de emergencia econmica y a la ley de subversin econmica: con la primera se facilitaba a un acreedor adquirir a bajo costo una empresa endeudada; mientras que la segunda permita la impunidad de los directivos de los bancos que hubieran permitido la fuga de capitales durante el 2001. El acuerdo con el FMI finalmente se alcanz en abril del 2003, un mes antes que asumiera la presidencia Nstor Kirchner, el 25 de mayo de ese ao (Rapoport, 2007: 908).
Presidencia de Nstor Kirchner (2003 2007) Pese a que las crisis econmica y poltica que atravesaba el pas desde el 2001 fueron un fuerte condicionante para los hacedores de la poltica exterior (Tini & Picazo, 2007: 1), el presidente Nstor Kirchner busc mayores grados de autonoma y un alejamiento de las polticas neoliberales y del Consenso de Washington, que le dieron sustento. En este sentido, sostuvo que era la poltica la que arrastra a la economa y no al revs, como nos hicieron creer durante aos (Rapoport, 2007: 908). El Canciller Rafael Bielsa afirm que la nueva poltica exterior argentina rechazaba la idea del unilateralismo, en el que una potencia estatal se proyectaba a escala planetaria, y se adhera al concepto de multilateralismo y de fortalecimiento de las instituciones internacionales.
Se abandon la poltica de alineamiento automtico con los Estados Unidos, se busc tener un papel ms relevante en Amrica Latina en general, con Venezuela y Bolivia, y especialmente con Brasil (Tini & Picazo, 2007 y Tini & Picazo, 2007b). Con este ltimo pas se suscribieron un conjunto de documentos inclusive uno en materia de defensa que buscaron consolidar una alianza estratgica. Pese a algunos desencuentros, hubo un alto nivel de entendimiento y coordinacin en el MERCOSUR, frente a EE.UU. por el ALCA, en las negociaciones con la Unin Europea y en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Frente a esta situacin la relacin entre Brasil y Argentina -, los Estados Unidos fueron cerrando acuerdos bilaterales de libre comercio con los pases de la regin: Centroamrica, Chile, Colombia, entre otros. Pese a esto ltimo, el rechazo a la invasin a Irak (2003) y a la ley de subsidios agrcolas (2002), la relacin con EE.UU. era considerada como seria y madura (Rapoport, 2007: 909). En efecto, puede sostenerse que la relacin con los Estados Unidos fue pragmtica. Segn Anabella Busso (2006: 124), el gobierno de Kirchner busc establecer una relacin madura con los Estados Unidos y particularmente, en lo que respecta a la dimensin militar de la relacin bilateral, Argentina se comprometi en la lucha contra las nuevas amenazas entre las que se destaca el terrorismo y el narcotrfico. Ms all del discurso confrontativo, se estrecharon los
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vnculos con este pas en aquellos temas de su inters, es decir, las cuestiones de seguridad frente a la amenaza terrorista (Fontana, 2006: 10). Aunque aclarando, que deban resolverse las guerras regionales, la inequidad, el hambre y otros flagelos que le daban sustento (Rapoport, 2007: 908).
Conclusiones La alineacin automtica con los Estados Unidos puede ser vista como una anomala en la poltica exterior argentina, en tanto que durante los gobiernos previos al retorno a la democracia, an durante los gobiernos conservadores (1880 1916), se percibi que ese pas y Argentina tenan intereses enfrentados, especficamente en lo que respecta a nuestros principales productos de exportacin. Podra sostenerse que la alineacin con Gran Bretaa durante fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX obedeci ms a una convergencia de intereses, que al hecho que aquel pas fuera la potencia dominante en el escenario internacional: las economas de ambos pases eran complementarias. Por otro lado, el acercamiento a los Estados Unidos puede explicarse tambin por una convergencia de intereses: durante los gobiernos de Menem, De la Ra y an durante el primer tramo del gobierno de Duhalde, las urgencias econmicas que viva el pas obligaban a que la poltica exterior hacia ese pas fuera al menos pragmtica. Tal vez la sobreactuacin del gobierno de Menem puede hacernos perder de vista estos rasgos pragmticos de nuestra poltica exterior.
Tambin esta sobreactuacin nos hace perder de vista que las constantes, que Gustavo Ferrari y Juan Carlos Puig ya haban destacado, han persistido a lo largo de estos gobiernos entre 1983 y 2007. Estos principios: la no injerencia en los asuntos internos de otro Estado y la igualdad jurdica de todos los Estados; la solucin pacfica de las controversias; el respecto del derecho internacional; la defensa de la democracia, como rgimen poltico y como forma de vida, y de los derechos humanos; relacin crtica y pragmtica con los Estados Unidos; las relaciones privilegiadas con Amrica Latina y la sociedad estratgica con Brasil y Chile; y la multilateralidad.
han continuado siendo las constantes de nuestra poltica exterior. Estas constantes no han sido perennes en la historia de la poltica exterior argentina desde nuestros inicios como nacin independiente. Estas han ido cristalizando a lo largos de los aos como capas arqueolgicas que se fueron consolidando a lo largo de los aos hasta constituir una
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poltica de estado. De esta manera, la relacin crtica con los Estados Unidos y el respeto al derecho internacional aparece en nuestros primeros aos como nacin organizada, es decir, a fines del Siglo XIX17. En cambio, el fortalecimiento de las relaciones con Amrica Latina comienza primero como necesidad econmica para transformase luego en un convencimiento poltico. De la misma manera, la relacin estratgica con Brasil y Chile es tal vez uno de los mayores logros de estos aos de democracia. Es por lo expuesto que es necesario analizar la poltica exterior desde el marco analtico de las polticas pblicas. Entender los intereses y sistema de creencias de los actores que intervienen en el proceso de toma de decisin, pero en el marco de un conjunto variables que enmarcan, dan forma al o los escenarios en los cuales se desarrolla el proceso de toma de decisin. De esa manera, se podr tener un mejor marco analtico para analizar la poltica exterior, reconociendo las constantes que en estos aos de democracia se han convertido en poltica de estado y evitando la tentacin de juzgar el accionar exterior de Argentina desde el deber ser que algunos intereses corporativos nos quieren imponer.
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Solo a modo de ejemplo. Juan B. Alberdi, el padre ideolgico de nuestra Constitucin sostuvo que la Doctrina Monroe es la expresin natural del egosmo de los Estados Unidos. Por otro lado, el Presidente Conservador Roque Senz Pea sostuvo que los Estados Unidos no son muy aptos a creer en la igualdad poltica de las naciones; consideran el principio como ficcin decorativa del derecho pblico () El principio de la no intervencin, que George Washington proclam universalmente, es sostenido por su posteridad contra Europa, pero el principio contrario se ejerce como derecho propio e indiscutido, con relacin a las repblicas hispanoamericanas (Paradiso, 1993: 46, 48 y 49).
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Delegacin Legislativa: una revisin terica desde la Ciencia Poltica

Legislative Delegation: a theoretical review from the Political Science
Agustina Suaya
Resumen el estudio de la delegacin legislativa con el objetivo de identificar cules son los incentivos que pol tica pblica. El trabajo se estructurar en tres partes. En la primera se har un breve recorrido En el siguiente art culo se procura realizar una revisin critica de la literatura que abord
tienen los legisladores para otorgarle al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en ciertas reas de sobre los problemas de conceptualizacin del trmino delegacin legislativa, luego se analizarn los avances tericos desarrollados desde la ciencia pol tica, en particular las teor as enfocadas en los costos de transaccin; y finalmente se harn algunos comentarios a modo de conclusin.
Summary the study of legislative delegation in order to identify the incentives faced by legislators to give the parts. In the first section we will make a brief review mentioning the problems of conceptualization The following article seeks to made a critically review about the literature that addressed
executive the power to legislate in certain areas of public policy. The work is structured in three of the term 'legislative delegation', then we will analyze the theoretical advances developed from comments conclusion.
political science, particularly the theories focused on transaction costs, and finally to make some
Palabras clave: Delegacin legislativa costos de transaccin- Incentivos- Poder Ejecutivo Keywords: legislative delegation - transaction costs-Incentives-Executive
Problemas en la definicin del concepto
George Washington University. Contacto: agustina_suaya@yahoo.com.ar
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os autores argentinos, especialmente aquellos que debaten sobre este tema en el rea del derecho constitucional, realizan una clara distincin entre dos tipos de delegacin legislativa: la delegacin propia y la delegacin impropia. En la primera una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona, descargndolo sobre ella. Esta forma de delegacin, a falta de norma habilitante en la Constitucin rgida es violatoria de la Constitucin (Bidart Campos, 1986). Es decir que para que la prctica de delegacin propia sea constitucional, la Constitucin debe habilitar al Congreso a delegar en otro poder la potestad de realizar la legislacin desde cero. Por su parte, la delegacin impropia se presenta cuando un rgano ejerce una competencia propia con base constitucional pero lo hace mediante estndares o marcos muy generales, de modo tal que el margen arbitrario que tambin (por directa competencia constitucional) tiene otro rgano se ensancha o ampla a los efectos de ejecutar el acto primero (Bidart Campos, 1986). En vistas a la definicin, la delegacin propia parecera ir en contra del principio de divisin de poderes que rige en el presidencialismo. Por ello es habitual observar que esta prctica tiene casi nula aplicacin en pases presidencialistas, en tanto la Corte Suprema declarara este tipo de normas como inconstitucionales. Sin embargo, la delegacin impropia tiene un amplio margen, y es por lo tanto trabajada en profundidad en distintos estudios. La delegacin propia es inconstitucional en EEUU, por lo cual los autores norteamericanos han trabajado directamente sobre la delegacin impropia. Es interesante destacar que stos autores directamente ni hacen mencin a la divisin entre la delegacin propia y la impropia, en tanto que ellos relacionan directamente el trmino delegacin con la delegacin impropia. Epstein y OHalloran (1999: 275), definen como delegacin a any major provision that gives another governmental body the authority to move policy away from the status quo. Para estos autores, las polticas pblicas pueden ser realizadas de tres maneras: exclusivamente por el Congreso, a travs de delegacin de la autoridad en el ejecutivo o por una combinacin de ambas formas. El Congreso es el actor que toma esta decisin, la cual se hace evidente a travs de la forma en la cual son redactas las leyes. Si el Congreso sanciona una ley detallada, deja el Poder Ejecutivo con poco margen para mover la ubicacin del SQ al momento de implementar la poltica; por el contrario si sanciona una ley vaga, le otorga a los encargados de ejecutar las polticas mayor rango de discrecionalidad. Por lo tanto, el estudio de estos autores gira en torno de la delegacin medida en funcin del nivel de discrecionalidad que el Poder Legislativo le otorga a otros rganos para mover la poltica pblica. A priori, hay menor delegacin cuanto ms detallada sea la ley que sanciona el Congreso en tanto de esta manera se achica el poder reglamentario del ejecutivo. Similar es la visin de los constitucionalistas argentinos que distinguen entre delegacin propia e impropia. sta ltima, () se encuadra fundamentalmente en la relacin ente estos dos ltimos eslabones de la cadena legislativa (ley y reglamento) y significa el traspaso de materias previstas inicialmente para el mbito y procedimiento legislativo a los que son propios del reglamento (Santiago y Thury Cornejo, 2004: 793). Al igual que la definicin de Epstein y OHalloran, hay ms delegacin hacia el Poder Ejecutivo cuanto ms vaga es la ley sancionada
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por el Poder Legislativo en tanto ampla la discrecionalidad del ejecutivo para definir la ubicacin final de la poltica pblica en funcin del tipo de reglamentacin que redacte. Carey y Shugart (1998) tambin comparten esta visin. Ellos reconocen que en Amrica Latina se presentan casos donde la Legislatura sanciona leyes sumamente vagas, en las cuales slo establece metas generales, dejando al ejecutivo un amplio margen para establecer los mtodos para alcanzar esos objetivos propuestos en la ley. Es claro que en los casos que la ley es poco precisa, el margen de maniobra del ejecutivo se ampla y por ende su rol como redactor de legislacin. Sin embargo, para estos autores este tipo de prcticas no son las ms comunes y por ende es ms frecuente encontrar que el Poder Ejecutivo legisle por decreto antes que recurrir a ste recurso. Otra distincin que realiza Carey y Shugart en su libro es la que distingue entre lo que se podra llamar como delegacin implcita y delegacin explcita. El primer tipo de delegacin se corresponde con los casos de leyes vagas, las cuales habilitan la ampliacin del poder reglamentario del ejecutivo. Distinto es el caso de la delegacin explicita, en tanto en estos casos es el mismo rgano legislativo el que explcitamente sanciona una ley en la cual se habilita al Poder Ejecutivo a crear nueva legislacin por decreto. Este tipo de prcticas es denomina por los autores como delegated decree authority. Adems de ser explcita, este tipo de delegacin suele tener un mbito especfico de aplicacin en cierta rea de poltica pblica y generalmente est limitada a un periodo de tiempo establecido. Aunque los estudios sobre delegacin realizados hasta el momento tienen abordajes dismiles, los mismos no son incompatibles y por en contrario sera til pensar la articulacin en las definiciones adoptadas. En funcin de lo expuesto hasta el momento, se podra pensar una tipologa de delegacin:
Cuadro 1: Formas de delegacin legislativa
Forma de la Delegacin Explcita Implcita No es posible ya que la delegacin propia slo puede estar permitida si hay una norma superior que as lo habilita. Leyes vagas
Tipo de Delegacin
Propia
Habilitada por Constitucin y regulada por ley
Impropia
Leyes delegantes
El debate positivo: delegacin y los costos de transaccin A diferencia del debate predominante en el rea del derecho, los estudios sobre delegacin legislativa realizados desde el rea de la ciencia poltica no se han centrado en la legalidad de la prctica sino que han intentando entender los motivos por los cuales la misma se
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presenta. Es decir, comprender por qu ocurre la delegacin, con qu frecuencia y bajo qu condiciones se produce. Como yo mencionaba anteriormente, la mayor cantidad de produccin proviene de estudios sobre Estados Unidos, por lo cual lo que realmente se encuentra son trabajos que abordan la delegacin impropia que se realiza de manera implcita. Al momento de entender por qu los legisladores delegan, se pueden encontrar varias respuestas tentativas. Una de las respuestas tpicas es la realizada por Ripley y Franklin (1984). Ellos sostienen que el Congreso decide delegar poder en el ejecutivo para reducir el volumen de trabajo y para aprovechar el conocimiento tcnico del ejecutivo. La base de la explicacin radica en que el gobierno ha aumentado su responsabilidad en varias reas de poltica en el transcurso del siglo XX, sin embargo the sheer volumen and technical complexity of the work are more than Congress, with its limited membership and staff, can manage alone (Ripley & Franklin: 1984, 17). Aunque la aproximacin es interesante ya que plantea una primera respuesta, la cual es compartida por la literatura, este abordaje no da cuenta de cmo es el proceso de delegacin, ni ayuda a comprender por qu algunas reas quedan en manos del Poder Legislativo. Epstein y OHalloran (1999) analizaron la literatura desarrollada sobre el tema y descubrieron que las aproximaciones provenan de dos corrientes tericas: las teoras de la organizacin legislativa y las teoras sobre los mecanismos de control congressional sobre la burocracia. Los trabajos que explican la delegacin legislativa en base a la teora sobre la organizacin del Poder Legislativo, aunque tienen ciertos matices, reconocen en el sistema de comisiones uno de los factores fundamentales para comprender la decisin de los legisladores de delegar. Esto es as en la medida que el sistema de comisiones cumple con dos funcionalidades: por un lado contribuye a reducir el nivel de incertidumbre que tienen los legisladores al momento de producir leyes en tanto las comisiones permiten la acumulacin de conocimiento experto, reduciendo el costo de informacin (Krehbiel, 1991); y por el otro, el sistema de comisiones permite a los legisladores trabajar sobre los problemas que afectan directamente a sus votantes, lo cual es fundamental para aumentar las probabilidades de los legisladores de permanecer en sus bancas (Shepsle & Weingast, 1987). Epstein y OHalloran (1999) remarcan que estos dos beneficios se complementan y permiten definir dos tipos de reas de poltica: algunas principalmente distributivas y otras centradas fundamentalmente en informacin. Dado que el sistema de comisiones genera incentivos sobre los actores, no es llamativo que cada una de stas funcione de forma distinta en base a los perfiles de legisladores que las componen. Los anlisis sobre la organizacin del congreso aportan ideas sobre los costos de toma de decisin, los cuales al ser mayores en reas tcnicas, genera incentivos para delegar esas decisiones en otro rgano. Sin embargo, el sistema de comisiones tambin aumenta los costos de negociacin y genera distorsiones entre las preferencias del los legisladores que componen las comisiones y la preferencia del mediano de la legislatura. Estas ineficiencias propias de la organizacin en comisiones, es claramente un factor explicativo de la voluntad de delegar que tienen los legisladores.
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El otro grupo de trabajos, centra su mirada en el control que ejerce el Congreso sobre la burocracia. Como vimos en la seccin pasada, el debate normativo discute la legalidad de la prctica e intenta hallar cul es el lmite que separa la elaboracin de la ley en el mbito del Congreso del poder reglamentario del ejecutivo, limite difuso por definicin. Sin embargo, si uno puede dejar ese debate de lado, el problema que surge es entender cules son los mecanismos que tiene el Poder Legislativo para evitar que la burocracia utilice la discrecionalidad otorgada para mover la poltica pblica ms all de los lmites que el Congreso deseara. Este clsico problema de agencia, fue trabajado por varios autores. Fiorina (1977) postula que los legisladores deciden delegar autoridad en el ejecutivo conociendo que la burocracia va a cometer errores. As, cuando se presenten los errores, los legisladores pueden intervenir en el proceso y reparar el error, ganando apoyo de su electorado. Otro incentivo que tienen los legisladores para delegar es eliminar su responsabilidad en reas de poltica que tienden cclicamente a producir fallas, an cuando se tomen recaudos para evitarlas, o en reas que pueden presentar emergencias repentinas (Fiorina, 1977)1. En cualquiera de los dos casos, la falla del Estado para dar una respuesta satisfactoria a estos imprevistos, generan duras crticas sociales. El autor denomina a esta prctica cambiando responsabilidades o cambiando culpas, en la medida que el Poder Legislativo mediante la delegacin de facultades vuelve responsable al ejecutivo por acciones que constitucionalmente eran de su competencia. Cualquiera sea la prctica, el incentivo que tienen los legisladores para delegar es claro: preservar su cargo. A diferencia de la postura de Fiorina, autores como McCubbins o Weingast estiman que el Congreso como principal establece ciertos controles sobre la burocracia para evitar que sta utilice el poder delegado para cambiar la ubicacin de la poltica pblica ms all de los lmites establecidos por el Poder Legislativo. McCubbins y Schwartz (1984) estudian en qu medida y bajo qu forma el Congreso intenta detectar y remediar las violaciones del Poder Ejecutivo a los objetivos establecidos por el Poder Legislativo. Ellos encuentran dos mecanismos: el seguimiento del tipo police-patrol y el denominado fire-alarm. Mientras que el primer mtodo implica que el Congreso examina una muestra de decisiones administrativas, para buscar la presencia de violaciones; el segundo crea un sistema de reglas, procedimientos y prcticas informales que permiten a los grupos de inters y a los ciudadanos examinar las decisiones administrativas y acusar a las agencias ejecutivas en caso de hallar alguna violacin a la metas establecidas por el Poder Legislativo, ocasionado en algunos casos respuestas por parte del Congreso. Utilizando un argumento similar al de Fiorina (1977), los legisladores tendran incentivos para establecer mecanismos de control del estilo fire-alarm en tanto evitaran los altos costos (medidos en tiempo e informacin) y los bajos rendimientos del control del tipo police-patrol al usar un sistema ms eficiente de control en la medida que los costos seran repartidos entre legisladores, ciudadanos, grupos de inters, agencias gubernamentales y cortes judiciales. Adems el modelo fire-alarm les permitira a los legisladores invertir sus recursos polticos slo en los casos que los intereses de sus supporters se vean afectados por el accionar de la burocracia. En esas
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Para el primer tipo de pone el ejemplo de las polticas de control de calidad de alimentos, mientras que para el segundo menciona las polticas de contencin de emergencias.
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situaciones, los grupos de inters afectados denunciaran a la burocracia y los legisladores podran recibir crdito por intervenir y solucionar este tipo de problemas. La visin de McCubbins, Weingast y Schwartz es interesante en la medida que estos autores consideran que el Congreso puede establecer sistemas de control capaces de generar incentivos suficientes como para asegurar que las agencias del ejecutivo implementen las polticas pblicas respetando las preferencias de los legisladores. Es decir que en estas visiones el Congreso puede, mediante mecanismos de procedimientos administrativos e implementacin de seguimientos de la gestin, llegar a ejercer un control perfecto sobre los burcratas. Epstein y OHalloran (1994) dan un paso ms y analizan la discrecionalidad que los legisladores delegan al momento de producir legislacin. Ellos sostienen que los legisladores enfrentan un trade off entre ganancias de informacin gracias al conocimiento experto de las agencias del ejecutivo frente a las prdidas distributivas producto de bureaucratic drift2. Segn este trabajo, los legisladores estaran ms dispuestos a delegar en la medida que la asimetra de informacin sea menor. En esos casos los legisladores podran decidir delegar autoridad, estableciendo a la vez mecanismos de control para evitar que la burocracia se aproveche de la delegacin otorgada. Hay dos mecanismos bsicos: controles ex ante y controles ongoing. Los primeres refieren al diseo de la poltica pblica y de la agencia a la cual se le delega poder, mientras que los segundos dan cuenta de las instituciones y procesos que permiten hacer un seguimiento de las acciones del ejecutivo (Epstein & OHalloran: 1994). Lo que vale remarcar es que en este trabajo los autores dejan en claro que el control no siempre puede ser perfecto, y por lo tanto el trade off entre ganancias de informacin y bureaucratic drift cobra relevancia para comprender por qu los legisladores no delegan toda la poltica pblica en el ejecutivo. A partir de estos estudios, uno tendera a pensar que los legisladores van a optar por delegar ms (siempre entendiendo por delegacin la redaccin de leyes vagas que otorgan mayor discrecionalidad) en la medida que el Poder Legislativo cuente con mayor poder de control sobre la burocracia. Ahora bien, lo que estos trabajos tambin muestran es que el control nunca es del todo perfecto por la asimetra de informacin inherente a los problemas de agencia y por ende siempre hay riesgo de sufrir bureaucratic drift. La nica solucin para evitarlo sera que el Congreso sancione leyes detalladas, es decir leyes sin margen de discrecionalidad o delegacin, sin embargo como se desprende de los trabajo sobre la organizacin del Poder Legislativo, producir ese tipo de normas es altamente costoso en trminos de tiempo e informacin y no siempre genera beneficios electorales que compensen la inversin. Todos estos trabajos han sido interesantes para entender cmo funciona el Congreso y cul es su relacin con la burocracia, sin embargo parecera que los estudios segmentados no son tiles para comprender la delegacin legislativa y por lo tanto debera utilizarse una visin que integre tanto las relaciones hacia dentro del Poder Legislativo como aquellas que explican la relacin que el Congreso tiene con la burocracia y el ejecutivo. En este sentido, se pueden
Entendiendo por bureaucratic drift () the ability of an agency or other executive actors to enact outcomes different from the policies preferred by those who originally delegated power (Epstein & OHalloran: 1994: 3)
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encontrar una segunda generacin de trabajos que han intentado solucionar este problema incorporado mltiples variables al estudio. Epstein y OHalloran (1999) ha elaborado una teora basada en los costos de transaccin que intenta dar cuenta del proceso de manera integral. Ellos afirman que al igual que en la economa, donde existen dos modelos bsicos de organizacin: produccin intra-firma o adquisicin en el mercado, cuando los legisladores realizan las polticas pblicas deciden entre producir la ley al interior del Congreso o delegar al ejecutivo. Si los legisladores optan por la primera opcin van a tener que realizar una ley detallada, mientras que si eligen por el segundo mtodo, los detalles de la poltica van a ser determinados por el ejecutivo. Ellos aseguran que mientras en la economa las empresas optan por el modelo de organizacin que minimiza los costos de transaccin 3, los legisladores van a optar por la forma de hacer leyes que en cada caso minimice los costos polticos de transaccin asociados a la implementacin, los cuales por lo tanto maximizan la utilidad de los legisladores, es decir las chances de los legisladores de ser reelectos en sus cargos (Epstein & OHalloran: 1999). Es importante remarcar que en la teora de desarrollada por estos autores, los costos de transaccin polticos para los legisladores son de dos tipos: internos y externos. Los internos se relacionan con el sistema de comisiones y la ineficiencia que producen en el proceso de legislacin; mientras que los externos se vinculan con el agency loss4. Como vimos en las teoras sobre la relacin entre PL y la burocracia, cuanto ms detallada sea la ley, menos discrecionalidad va a tener la burocracia al momento del implementar y por ende menor va a ser el riesgo de que al momento de implementar la norma sancionada en le Congreso se modifique la ubicacin de la poltica pblica. Es decir que () legislators cede subtantive discretionary authority to the bureaucracy in policy areas where the legislative process is least efficient relative to bureaucratic decision making (Epstein & OHalloran: 1999:14). El trabajo tambin presenta una manera interesante de abordar el estudio emprico. Para ello, adems de las variables provenientes de las teoras de la organizacin legislativa y de la relacin entre Poder Legislativo y burocracia, los autores suman un tercer conjunto de variables las cuales estn relacionadas con los ejes de polticas. De esta manera, no slo logran fusionar dos literaturas que intentaban explicar la delegacin de discrecionalidad en el ejecutivo, sino que tambin suman un tercer factor explicativo para observar cules son las reas de poltica pblica que el Congreso no delega.
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Costos de Transaccin: son aquellos costos que surgen de la suma de los costos de obtener y verificar la informacin acerca de la cantidad y calidad de los bienes y servicios, la identificacin de los socios de la eventual transaccin (y verificacin de su reputacin, historial, etc.) y la calidad de los derechos de propiedad que van a ser transferidos y el marco jurdico y contractual; los costos de disear, supervisar y hacer cumplir el contrato, que incluye cualquier costo incurrido en la solucin de disputas y litigios; y los costos de seguro involucrados en asegurar algunos de los riesgos involucrados en una transaccin (Orlansky et all, 2005:2).
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Agency loss is the difference between the consequences of delegation for the principal and the best possible consequence. Agency loss is zero when the agent takes actions that are entirely consistent with the principals interests. As the agents actions diverge from the principals interests, agency loss increases. When the agent does things that are bad for the principal, agency loss is high (Lupia, 2001:4).
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Otro trabajo que tambin pone mltiples variables en juego es el realizado por Huber, Shipan y Pfahler (2001). Lo primero que ellos sostienen es que los estudios tradicionales sobre delegacin de autoridad entienden que el nivel de discrecionalidad otorgado depende de la interaccin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo y del nivel de incertidumbre tcnica y de procedimiento que los legisladores enfrentan. Cuanto ms difieran las preferencias entre los poderes y cuanto mayor sea la incertidumbre, mayor va a ser la delegacin de autoridad hacia el ejecutivo. Al igual que el resto de la literatura, estos autores entienden la delegacin como grado de discrecionalidad otorgada y por lo tanto la mejor manera de limitar la discrecionalidad es produciendo leyes detalladas. Sin embargo, ellos destacan que an cuando los legisladores tengan preferencias distintas a las del ejecutivo no siempre van a optar por restringir la delegacin en tanto que para sancionar leyes completas la legislatura debe no slo contar con capacidad tcnica para redactar este tipo de legislacin, sino que tambin debe poder superar los costos de negociacin (Huber, Shipan y Pfahler, 2001). Es claro que cuanto mayor detalle tenga la ley, mayores van a ser los costos de negociacin que la legislatura va a tener que enfrentar, especialmente en los casos de legislaturas bicamerales. Volden (2002) retoma los trabajos previos y realiza algunas modificaciones al modelo propuesto en el libro de Epstein y OHalloran, sumando un factor fundamental como el poder de veto del ejecutivo. Esta incorporacin es importante en tanto que muestra lo complejo que es reducir el nivel de discrecionalidad que ya fue otorgado al ejecutivo. El autor critica fuertemente a los estudios previos en tanto considera que los mismos se han concentrado principalmente en analizar la relacin entre delegacin y gobierno unificado/dividido, mientras que l considera que hay otros factores que tambin intervienen en la decisin de los legisladores sobre el grado de discrecionalidad otorgado como pueden ser: el tipo de agencia pblica, la incertidumbre del rea de poltica pblica y la ubicacin previa de poltica. Para poder profundizar en los modelos propuestos voy a analizar las tres variables que son centrales para pensar la delegacin. 1. La presencia de gobierno unificado
En toda la literatura sobre delegacin hay una nica hiptesis que es trabajada por todos los autores. Hay consenso en la literatura sobre la influencia de la presencia de gobierno unificado en la delegacin legislativa. La hiptesis compartida sostiene que la presencia de gobierno unificado viene ligada a un aumento en la delegacin en tanto que las preferencias de los dos poderes se encuentran ms alineadas (Epstein & OHalloran 1994, 1996, 1999; Volden 2002; Huber, Shipan & Pfahler 2001; Carey & Shugat 1998; Fiorina 1986). Esto resulta lgico ya que uno espera que cuando un mismo partido (o coalicin de partidos) controla los dos poderes se presenten menos desacuerdos sobre el rumbo que deben tomar las diversas polticas pblicas y por lo tanto habra mayor incentivo para delegar en tanto que los costos de producir una ley
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detallada en el mbito del Congreso superan a los de delegar esa atribucin a los rganos especializados del Poder Ejecutivo. Lo contrario es esperable si los poderes del Estado estn controlados por diferentes fuerzas, acentundose esta tendencia cuanto ms distantes estn los puntos ideales de poltica pblica para cada conjunto de actores. En sistemas bicamerales, parecera que basta con que una de las dos cmaras est controlada por un partido opositor al PE para que los costos de transaccin externos aumenten de manera considerable y por lo tanto la posibilidad de delegar autoridad en el ejecutivo se vea reducida. A pesar de que estas hiptesis parecen intuitivamente apropiadas, algunos trabajos que analizaron el impacto del gobierno dividido en la produccin de legislacin muestran que no hay necesariamente una correlacin entre la presencia de gobierno unificado y una produccin mayor de legislacin (Mayhew 1991; Fiorina 1992). Por el contrario, no parece haber efecto alguno sobre la cantidad de leyes sancionadas. Sin embargo, estos estudios no analizan qu tipo de legislacin es producida. Dada la presencia de gobierno dividido, uno supone que sera ms esperable observar una produccin de leyes ms detalladas para recortar la discrecionalidad del ejecutivo al implementar la poltica, pero esta es una hiptesis que debe ser testeada. Otro elemento que tambin debera ser incorporado al momento de estudiar el impacto del gobierno dividido en la delegacin legislativa es la unidad de los bloques de legisladores en el Congreso. Este elemento no es tenido en cuenta en los estudios realizados hasta el momento, sin embargo no resulta tan evidente su falta de importancia en tanto que las caractersticas de los grupos pueden ser determinantes para evaluar los costos de transaccin internos de producir leyes detalladas en el mbito del Poder Legislativo. La unidad de los grupos de legisladores depende de dos factores: la cohesin y la disciplina. A Group of legislators are cohesive when they vote together as a result of shared goals or common beliefs; discipline yields voting unity as the result of influential leaders (Morgenstern, 2004:85). Otra definicin de los conceptos es la otorgada por Tsebelis (1998), la cohesin se refiere a la diferencia de posiciones dentro de un partido antes de que se lleve a cabo la discusin y la votacin dentro del partido. La disciplina partidaria se refiere a la habilidad de un partido para controlar los votos de sus miembros dentro del parlamento. Los legisladores tienden a juntarse en bloques en funcin de su afinidad, es decir en base a la ideologa, la geografa o ciertas afinidades electorales. En la mayor parte de los casos los bloques responden a una afinidad ideolgica entendida sta como un sistema de creencias y valores compartidos por los miembros del grupo que lleva a que todos los integrantes acten de manera similar en un variado conjunto de temas especficos (Morgenstern, 2004). Resulta claro que cuanto mayor sea el nivel de acuerdo ideolgico, ms cohesionado va a ser el bloque de legisladores. A su vez, se espera que los grupos de legisladores con preferencias ms extremas respecto al mediano de la legislatura sean ms cohesionados () since ideologically extremist agents build their reputations on coherent policy plataforms, policy compromise is more costil to their members than to groups oriented close to the political center (Morgenstern, 2004: 87). La referencia regional tambin puede contribuir a la formacin de grupos en el Congreso, en parte
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porque la geografa se vincula directamente con aspectos ideolgicos, pero tambin porque la identidad regional concentra a legisladores que comparten electorados similares. Finalmente, la cohesin puede ser incentivada por afinidades electorales en la medida que the electoral component of cohesin is built around the idea that agent members electoral fates rise and fall with the groups collective popularity (Mongerstern, 2004:88). En sistemas parlamentarios el incentivo es evidente, en tanto los legisladores no quieren poner en juego su banca antes de tiempo, pero en sistemas presidenciales el efecto parece ser ms o menos similar. Cox y McCubbins (1993) afirman que los legisladores oficialistas tienen incentivos para apoyar la agenda del gobierno ya que el fracaso del Pode Ejecutivo puede poner en riesgo la reeleccin de los legisladores en sus distritos. El otro elemento clave para evaluar la unidad de un grupo de legisladores es la disciplina. La capacidad de los lideres poltico de evitar que grupos menos cohesionados se desintegren depende del control que los lderes tengan sobre los recursos. Morgenstern (2004) menciona un conjunto de recursos como son el control sobre puestos, capacidad para negociar votos al momento de aprobar legislacin, manejo de fondos para las campaas, capacidad para otorgar ms recursos humanos, etc. Sin embargo, el recurso ms poderoso que un lder puede tener para imponer disciplina es tener el control sobre las nominaciones de candidatos. Aunque muchas veces el sistema electoral no permite este tipo de control, cuando el mismo est presente genera grandes incentivos para mantener la unidad en el Congreso. La disciplina tambin puede verse desgastada por factores que exceden al sistema electoral como son el federalismo, o la presencia de leyes que pongan un lmite a la reeleccin de los legisladores en su cargo, o el valor relativo de los sellos electorales5. A partir de la interaccin entre disciplina y cohesin, la afirmacin de Cox y McCubbins (1993) puede ponerse en duda. Si un gobierno atraviesa un buen momento, en trminos econmicos y de imagen, es esperable que el bloque oficialista se mantenga unido en la medida que pertenecer al gobierno otorga ventajas polticas y electorales. Lo mismo sucede al inicio del mandato de un presidente (Morgenstern, 2004). Sin embargo, qu sucede con el bloque en momentos de crisis o hacia el final del mandato presidencial? En ambos momentos los costos de ser parte del grupo oficialista liderado por el presidente se incrementan y por ende hay incentivos para no cooperar. Si esto es as, no siempre es esperable que los bloques oficialistas apoyen el plan de gobierno del presidente. Sin embargo, segn Morgenstern (2004) los opositores siempre tienen incentivos para mantenerse unidos. l afirma que cuando al gobierno le va bien los opositores se unen para diferenciarse y ejercer cierta presin, mientras que cuando al presidente le va mal el incentivo a unirse es an mayor en la medida que la prioridad del grupo es vencer al bloque mayoritario. El segundo argumento me resulta muy slido, sin embargo el primero no es tan claro. Cuando a un gobierno le va bien, el presidente cuenta con vastos recursos (econmicos y polticos) para
() If a candidates agency (partisanship) is not an important voter cue, then control over nominations loses its importance (Morngestern, 2004:103).
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conseguir no slo mantener a su bloque unido sino tambin para comprar el apoyo de legisladores poco unidos al bloque opositor. Y que pasa con la delegacin? La relacin no parece ser directa sino que las caractersticas de los grupos de legisladores afectan a la delegacin a travs de la presencia/ausencia de gobierno dividido. Si hay gobierno unificado, uno esperara observar mayor delegacin por mltiples motivos: Hay una mayor proximidad en las preferencias del ejecutivo y las mayoras en el Congreso, y por lo tanto hay incentivos para delegar en el ejecutivo y disminuir el trabajo de los legisladores mientras se aprovecha del conocimiento experto del Poder Ejecutivo. Hay inters por parte de estas mayoras de que el ejecutivo pueda cumplir con su plan de gobierno, en tanto que el xito del mismo genera beneficios electorales. Si la mayora no es cohesionada ni disciplinada, hay incentivos para delegar porque ponerse de acuerdo en los pormenores de la ley aumenta notoriamente los costos transaccin internos y stos generalmente superan a los costos externos de delegar en el ejecutivo. Dado que el ciclo electoral tambin produce incentivos, sera esperable observar mayor delegacin al inicio del mandato de un presidente o cerca de momentos electorales. Cuando uno incorpora la variable unidad de los bloques legislativos, la hiptesis sostenida por la literatura que correlaciona la presencia de gobierno dividido con menor cantidad de delegacin no parece tan obvia a priori. Por el contrario, la unidad de los grupos de legisladores puede operar de dos maneras distintas: Si la oposicin es cohesionada y disciplinada, uno esperara o que se mantenga el nivel de delegacin o que el mismo se reduzca (slo si la mayora es capaz de revertir un posible veto del ejecutivo). Cuanto ms grande sea el grupo opositor al gobierno en el Congreso, ms aumenta la posibilidad de sancionar leyes detalladas. Si por el contrario la mayora opositora no se encuentra unida, los costos de negociacin se elevan y por lo tanto los costos de producir la ley detallada en el mbito del Congreso tambin crecen de manera considerable. As, pueden darse casos donde la falta de unidad impida a la oposicin actuar de manera conjunta. Tambin puede darse algn caso donde la falta de unidad termine siendo aprovechada por el Poder Ejecutivo para poder negociar con legisladores que no pertenecen al ncleo duro del bloque opositor, permitiendo construir coaliciones ad hoc para lograr sancionar leyes con mayor grado de delegacin. En este caso tambin el ciclo electoral ejerce alguna influencia, uniendo a los grupos opositores en periodos prximos a las elecciones o hacia final del mandato presidencial. A modo de resumen, dependiendo de la interaccin entre gobierno unificado y las caractersticas de los grupos mayoritarios en el Congreso, se puede armar una tipologa de delegacin.
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Cuadro 2: Mayoras legislativas y comportamiento en el parlamento

Mayoras Unidas Si Si Gobierno Unificado No No delegacin Delegacin No Delegacin
Resultado depende de los recursos que manejen el presidente y el lder de la oposicin.
2. SQ previo La segunda variable que puede ser til para pensar el proceso de delegacin legislativa es la ubicacin previa de la poltica pblica. Volden (2002) vuelve a trabajar la idea del SQ que haba sido considerada en primera instancia por Epstein y OHalloran (1999), agregando complejidad en tanto que introduce el poder de veto como un condicionante al momento de establecer la delegacin por parte del Congreso. El poder de veto le permite al Poder Ejecutivo reaccionar contra una reduccin de la delegacin y/o un movimiento de la poltica pblica hacia una posicin que es peor para el PE que el SQ previo. Dado este condicionante, el Congreso debe tener presente las preferencias del PE al momento de definir un cambio en la poltica de delegacin que en el modelo bsico de Epstein y OHalloran no es tenido en cuenta. Para Volden (2002) hay tres elementos que interactan al momento de negociar la redaccin de una ley: 1. 2. 3. La ubicacin deseada de la poltica pblica, tanto para el PE como para el PL La cantidad deseada de discrecionalidad para cada uno de los poderes El SQ previo (ubicacin de la poltica pblica y del nivel de discrecionalidad)
Para comprender el modelo de Volden es fundamental tener en claro la diferencia entre ubicacin de la poltica pblica y nivel de discrecionalidad. Los dos grficos que figuran a continuacin son una buena herramienta para comprender la diferencia entre ambos trminos.
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Fuente: Esptein & OHalloran, 1994: 4)
En la primera figura, el Poder Legislativo establece una poltica pblica en el punto X, la cual obviamente se encuentra dentro del winset del SQ6. Suponiendo que la agencia tiene su punto ideal de poltica marcado en A, sta puede utilizar el nivel de discrecionalidad otorgado para desplazar la poltica pblica hasta lmite aceptado por la coalicin de actores de veto (en este caso X). En la segunda figura, se plantea una situacin distinta. A pesar que la ubicacin de los actores y de la poltica sancionada es la misma, el nivel de discrecionalidad se ha reducido en tanto el Congreso ha establecido una legislacin ms detallada, por lo cual la agencia slo puede mover la poltica dentro del mbito delimitado en el grfico por el crculo. As, la agencia no puede implementar X ya que no tiene autoridad como para hacerlo y debe conformarse con implementar X. Por lo tanto, la diferencia sustancial es que la ubicacin de la poltica es el punto dentro del winset del SQ que es sancionado en la nueva legislacin, mientras que la discrecionalidad es la posibilidad que tiene el ejecutivo o la agencia de desplazar esa ubicacin (Tsebelis 1998; Epstein & OHalloran 1994, 1999; McCubbins, Noll & Weingast 1989). A estas variables hay que sumarle las caractersticas de la agencia que implementa la poltica pblica, detectndose dos tipos de agencia: las agencias alineadas al PE y las agencias independientes.
El winset del SQ se refiera al (...) set of outcomes that can replace the status quo (Tsebelis, 1998: 3).
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Para comprender cmo funciona el modelo, el autor propone en primera instancia suponer una alineacin en las preferencias del ejecutivo y la agencia. En funcin de la ubicacin del SQ, Volden detecta tres regiones de delegacin:
Fuente: (Volden, 2002:119) Lneas de colores no se encuentran en la versin del autor.
Cuando el SQ se encuentra en un posicin extremadamente alejada del punto de preferencia del PE (XE), es decir en cualquier punto del rea pintada en rosa, el mediano de la legislatura puede explotar esta diferencia para llevar la poltica pblica a su punto ideal, as como tambin aproximarla a su nivel deseado de discrecionalidad. En el caso del grfico, la ubicacin de la poltica ideal para el mediano de la legislatura es Po=0 y el nivel de discrecionalidad es R-Xa. En base a la curva estndar, al mover la poltica pblica hacia ese punto debera aumentar el nivel de delegacin, sin embargo dado que el PE prefiere ante todo una poltica pblica ms prxima a su punto ideal, el mediano de la legislatura puede imponer un nivel menor de discrecionalidad sin temor a que la ley sea vetada por el ejecutivo (Volden, 2002). La segunda situacin se produce cuando el SQ se ubica en algn punto de las zonas marcadas en celeste. En esos casos, el poder de veto cobra relevancia y por ende el Congreso no puede imponer sus preferencias. De esta manera, para producir una modificacin en la ubicacin del SQ, los legisladores deben tener en cuenta las preferencias del ejecutivo y en base a ellas deben proponer una nueva ubicacin de la poltica y un nuevo nivel de discrecionalidad que le resulten al ejecutivo indiferentes respecto al SQ existente. Si el PL ofrece una poltica ms prxima a las preferencias del ejecutivo, entonces puede proponer una reduccin en el nivel de discrecionalidad. En cambio si el PL busca acercar la poltica a su preferencia, deber otorgar mayor discrecionalidad al ejecutivo. Finalmente, la zona marcada con verde es la ms costosa de cambiar para el Congreso. Al igual que en el caso anterior, el legislativo debe proponer una legislacin que le resulte indiferente al Poder Ejecutivo. En estos casos, un movimiento de la poltica pblica hacia la preferencia del mediano de la legislatura conlleva necesariamente un aumento en el nivel de discrecionalidad otorgado al ejecutivo. Volden (2002: 119) afirma because the executive values the reduction in
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uncertainty that accompanies increased discretion, he or she is willing to accept the policy shift Howard the median as part of the proposed legislation. Ahora bien, Volden aclara que no siempre las agencias comparten las preferencias del ejecutivo y por lo tanto el nivel de discrecionalidad que se les confiera va a depender tambin del tipo de agencia encargada de la implementacin. En los casos de agencias independientes, como puede ser agencias de control en las cuales la autoridad no puede ser removida por voluntad del ejecutivo, la delegacin funciona de forma distinta. En estas situaciones una convergencia en las preferencias del Poder Ejecutivo y Legislativo no implican necesariamente un aumento en los niveles de discrecionalidad, sino por el contrario pueden venir de la mano con una reduccin de la delegacin, ms an en los casos donde las agencias independientes tienen preferencias muy distintas a del ejecutivo y legislativo. Por ello () a divergence of preferences between the legislature and the executive results in greater discretion unuless the agencys preferences are near the median legislator. For agency preferences near the median, greater discretion is associated with a convergente of legislative and executive preferences(Volden, 2002: 124). A partir de este enfoque, se puede concluir que la ubicacin del SQ previo es clave para comprender cambios en las polticas pblicas y en los niveles de delegacin. A su vez, el tipo de agencia cobra importancia en el anlisis ya que se espera que una agencia controlada por el ejecutivo o por el legislativo tenga mayor discrecionalidad cuanto ms alineadas estn las preferencias de stos dos poderes. reas temticas: incertidumbre, complejidad y riesgo Para comprender por qu los legisladores delegan y cmo funciona la delegacin es importante descubrir si la delegacin responde a incentivos como la composicin de las cmaras y el procedimiento legislativo o ms bien es un mecanismo til para resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura. Si a travs del tiempo se observa que la delegacin slo va hacia aquellas reas donde hay una mayor asimetra de informacin entre los poderes o bien hacia aquellas donde el riesgo de producir legislacin deficiente trae aparejado altsimos costos polticos, entonces la delegacin respondera en mayor medida a incentivos vinculados con las caractersticas propias de las reas temticas ms que a los incentivos polticos. Estudiar las reas temticas es por lo tanto clave para comprender la prctica de la delegacin en tanto que el Congreso no decide delegar su autoridad en todas las reas de poltica, sino simplemente en algunas. Por qu algunas reas quedan en manos de los legisladores es una pregunta crucial en el tema en estudio. Epstein & OHalloran (1999) estudian como algunas reas temticas se ven relacionadas con mayor delegacin. Ellos encuentran tres factores que al estar presentes tienen a aumentar la delegacin: incertidumbre, complejidad y riesgo. Se supone que cualquiera de estos factores trae mayores costos para producir una buena legislacin por parte del Congreso. Al aumentar
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significativamente los costos internos de producir la ley en comparacin con los de delegar esa tarea, uno esperara que esas reas sean delegadas a menos que las mismas estn ligadas de manera directa con polticas distributivas. En estas situaciones la delegacin tiende a ser menor en tanto que el Congreso prefiere asumir los costos de realizar una ley completa dado que mediante stas polticas pblicas puede otorgar beneficios concretos a los ciertos grupos sociales, lo cual puede traer beneficios electorales. Cuanto ms compleja sea la poltica pblica, mayor cantidad de informacin se requiere para crear una buena regulacin. Dado que el PE tiene mayor expertise y mejor acceso a la informacin, el Congreso prefiere delegar stas reas de poltica al ejecutivo (Epstein & OHalloran, 1999). La voluntad de delegar se incrementa an ms en los casos donde el sistema de comisiones del Congreso sea ms ineficiente en tanto que la carencia de expertos en el mbito legislativo incrementa la asimetra de informacin entre los dos poderes y por lo tanto resulta ms costoso para los legisladores producir una ley completa (Epstein & OHalloran 1999; Huber, Shipan & Pfhaler 2001). Algo similar sucede con el riesgo. En las reas donde realizar una legislacin deficiente puede traer graves consecuencias mientras que realizar una regulacin adecuada no aporta beneficios polticos, los legisladores no van a tener incentivos para realizar ellos mismos la reglamentacin y por lo tanto van a encontrar menos costos delegar esa definicin al ejecutivo (Epstein & OHalloran, 1999). Otra vez, el factor distributivo cobra importancia en la medida que si el rea de poltica pblica permite otorgar beneficios concretos, los legisladores podran llegar a tener incentivos para asumir los costos de transaccin de producir una ley completa en el mbito legislativo para quedarse con el rdito. Finalmente, la incertidumbre segn el estudio de Epstein y OHalloran (1999) contribuye a aumentar la delegacin. Cuando hay mucha incertidumbre, es decir cuando no se puede saber con exactitud cul va a ser el efecto de la poltica pblica, aumentan tanto la necesidad de tener informacin para producir la normativa como el riesgo de producir una legislacin inadecuada. Como se mostr en los otros dos casos, cada vez que producir legislacin detallada requiere de mucha informacin el Congreso tiene incentivos para delegar la poltica pblica. A pesar que el razonamiento es muy claro y que los datos sobre el caso de EEUU parecen coincidir con esta hiptesis, no podra la incertidumbre provocar el efecto contrario? An cuando producir la ley en el mbito del Congreso tiene muchos costos, el Poder Legislativo podra optar por asumir esos costos si sus preferencias son muy distintas a las del PE. Dado que el PE tiene mayor acceso a informacin, delegar puede permitirle al ejecutivo acercar la poltica pblica a su punto ideal. Adems, si se est legislando es un rea distributiva, los legisladores tendran an ms incentivos para asumir los costos de producir la ley. El estudio de Epstein y OHalloran mostr que las predicciones por ellos propuestas se comprueban en el caso norteamericano. Dentro de las reas con mayor delegacin se encuentran: poltica espacial, poltica internacional (ayuda y comercio), salud, proteccin al consumidor y medio ambiente. Mientras que las reas con menor cantidad de delegacin son: copyright,
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seguridad social, impuestos, salario mnimo y financiamiento de campaas. Como se ve, la delegacin va hacia reas que usan intensivamente informacin o hacia aquella donde el costo poltico de realizar una regulacin deficiente es muy alto; en comparacin las reas distributivas o aquellas que requieren mucha informacin pero que son centrales para la opinin pblica o para sectores concretos con recursos de poder son las que quedan en manos de los legisladores. Comentarios Finales Todo lo trabajado hasta el momento plantea oportunidades y desafos para analizar el caso argentino. La gran oportunidad es la ausencia de trabajos empricos sobre delegacin en nuestro pas. La mayor cantidad de trabajos sobre el tema provienen del rea del derecho, mientras que poco se ha realizado desde la perspectiva de la ciencia poltica. Resulta entonces interesante dar un paso en este sentido para observar cul ha sido la pauta de comportamiento del Congreso argentino en materia de delegacin. Esta gran oportunidad tambin es un desafo, la ausencia de trabajos empricos sobre el tema implica la necesidad de adaptar los papers realizados en EEUU, lo cual no es una tarea muy simple. En un principio detecto dos grandes limitaciones que tiene la bibliografa para explicar el caso argentino: por un lado estos estudios slo abordan un modelo de delegacin, la delegacin impropia implcita, y dejan sin explicar la delegacin impropia explicita que en nuestro pas es permitida por la Constitucin Nacional en su artculo 767. Por otro lado, estos estudios suponen que los legisladores van a actuar de forma tal de maximizar las posibilidades de conservar su banca. Este supuesto no es totalmente aplicable al caso argentino en gran parte porque los legisladores ven al Congreso como un medio para llegar hacia cargos en el Ejecutivo (Jones et all, 2000). Resulta evidente que estas dos limitaciones son importantes, sin embargo no son tan significativas como para impedir que las teoras elaboradas para el caso de EEUU puedan ser utilizadas para analizar el caso argentino. An cuando la delegacin impropia explcita y la delegacin impropia implcitas no son lo mismo, es bastante probable que las variables que influyen en la decisin de los legisladores para delegar sean las mismas. Si esto es as, las variables explicativas desarrolladas en los trabajos de autores como Epstein y OHalloran (1994, 1996, 1999) o Volden (2002) pueden ser tomadas para explicar ambos tipos de delegacin. Quizs el supuesto sobre el cual se construye estos trabajos sea una limitacin ms trascendental. Sin embargo, dado que los legisladores ven al Congreso como un medio para llegar a cargos en el
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El Art. 76 fue incorporado a la Constitucin Nacional en la reforma de 1994. El artculo establece: Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no importar revisin de las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacin legislativa. (Art. 76, Constitucin Nacional).
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ejecutivo (Jones et all, 2000), ellos tambin deben votar las leyes de forma tal de maximizar su utilidad, la cual seguramente no se mida en permanencia en la banca sino en permanencia en el espacio pblico. Los cuidados que tienen los legisladores norteamericanos en ciertas reas de poltica, deberan ser los mismos que adoptan los legisladores argentinos que tienen por objetivo mantenerse en la poltica y crecer dentro de ella. Con estas dos aclaraciones, mi prximo paso va a ser comenzar a analizar los datos concretos de la experiencia argentina a la luz de las tres grandes variables que detall en el tercer apartado. Cules sern los incentivos que tienen los legisladores argentinos para delegar? Sern los mismos incentivos de los legisladores norteamericanos? Responder la delegacin en argentina a incentivos poltico-institucionales o ms bien funcionar como un mecanismo para resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura? Estas son algunos de los interrogantes que voy a intentar resolver en mis futuros trabajos. Bibliografa BIDART CAMPOS, Germn (1986): Tratado elemental de derecho constitucional argentino, EDIAR, Buenos Aires. CAREY, John y SHUGART, Matthew (1998): Executive decree authority, Cambridge University Press. COX, Gary y Mathew MCCUBBINS (1993): Legislative Leviathan: Party government in the House. Barkeley, University of California Press. EATON Kent (2003): La lgica de la delegacin de poderes legislativos: la reforma de la promocin regional en la Argentina. Desarrollo Econmico, Vol. 42, No. 168, (Jan. - Mar., 2003): 499-518. EPSTEIN, David y OHalloran, Sharyn (1999): Delegating Powers, Cambridge University Press, EEUU. EPSTEIN, David y O'Halloran, Sharyn (1996): Divided Government and the Design of Administrative Procedures: A Formal Model and Empirical Test. The Journal of Politic, Vol 58:373-397. EPSTEIN, David y OHALLORAN, Sharyn (1994): Administrative Procedures, Information, and Agency Discretion. American Journal of Political Science, Vol. 38, No. 3 (Aug., 1994): 697-722. FIORINA, Morris (1986): Legislator Uncertainty, Legislative Control, and the Delegation of Legislative Power. Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 2, No. 1. (Spring, 1986): 33-51. FIORINA, Morris (1977): Congress: The keystone of the Washington establishment. New Haven, Yale University Press. HUBER, John, SHIPAN, Charles y PFAHLER, Madelaine (2001): Legislatures and Statutory Control of Bureaucracy. American Journal of Political Science, Vol. 45, No. 2 (Apr., 2001): 330-345 JONES, Mark, SAIEGH, Sebastin, SPILLER, Pablo y Tommasi, Mariano (2000): Polticos profesionales- legisladores amateurs: El congreso argentino en el siglo XX. Conferencia Anual
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de la Sociedad Internacional de la Nueva Economa Institucional del 22 al 24 de septiembre de 2000, Tbingen, Alemania. KREHBIEL, Keith (1996): Institutional and Partisan Sources of Gridlock: A Theory of Divided and Unified Government. Journal of Theoretical Politics, Vol 8:7-40. LUPIA, Arthur (2001): Delegation of power: Agency theory. Published in Neil J. Smelser and Paul B. Baltes (eds.) International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences. Oxford, Uk: elsevier Science Limited. MAYHEW, David (1991): Divided we govern: Party control, lawmaking, and investigations, 1946-1990. New Haven, CT: Yale University Press. MCCUBBINS, Mathew D., Roger G. NOLL, y Barry R. WEINGAST (1989): Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies. Virginia Law Review 7k431-482. MCCUBBINS, Mathew y SCHWARTZ, Thomas (1984): Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science, Vol. 28, No. 1 (Feb., 1984): 165-179 MORGENSTERN, Scott (2004): Patterns of legislative politics, Cambridge University Press. ORLANSKY et all (2005): Glosario bsico de la bibliografa neoinstitucionalista Disponible en: http://www.iigg.fsoc.uba.ar/sepure/Docencia/glosario_basico.pdf RIPLEY, Randall y Grace FRANKLIN (1984): Congress, the bureaucracy, and public policy. 3ed. Homewood, Ill, Dorsey Press. SHEPSLE, Kenneth y WEINGAST, Barry (1995): Positive theories of congressional institutions, University of Michigan Press. SHEPSLE, Kenneth y WEINGAST, Barry (1987): The institutional foundations of committee power. American Political Science Review, vol 81: 85-104 TSEBELIS, George and MONEY, Jeannette (1997): Bicameralism, Cambridge University Press. VOLDEN Craig (2002): A Formal Model of the Politics of Delegation in a Separation of Powers System. American Journal of Political Science, Vol. 46, No. 1. (Jan., 2002): 111-133. WEINGAST, Barry y MARSHALL, William (1988): The Industrial Organization of Congress; or, Why Legislatures, Like Firms, Are Not Organized as Markets. The Journal of Political Economy, Vol. 96, No. 1 (Feb., 1988): 132-163. Otras Fuentes CONSTITUCIN NACIONAL ARGENTINA
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Los tratados bilaterales de inversin en las relaciones econmicas internacionales
Bilateral investments treaties in international economic relations

Luis Castillo Argaars
Resumen objetivo de este art culo es responder los siguientes interrogantes: a) Cules son las causas de la proliferacin de los TBI? b) Cul es su estructura bsica? c) Existe una nueva tendencia en la estructura de los TBI? Summary paper is to answer the following questions: a) what are the causes behind the proliferation of BITs? b) What is its basic structure? c) Is there a new trend in the structure of the BITs? Palabras clave: Inversiones extranjeras Tratados bilaterales de inversin Currently, there are nearly 3. 000 bilateral investment treaties. Therefore, the aim of this En la actualidad existen casi 3. 000 tratados bilaterales de inversin. En ese sentido, el
Keywords: Foreign investments- Bilateral investments treaties
1. Introduccin
os tratados bilaterales de inversin (en adelante TBI) son una versin modernizada de los antiguos tratados de amistad comercio y navegacin. As, el primero de esa naturaleza fue el firmado entre Francia y los Estados Unidos de Amrica en 1788. Este tipo de tratados tenan incorporadas disposiciones sobre inversiones. En la actualidad, no existe un tratado multilateral que tienda a la proteccin de las inversiones extranjeras. A principios de 1995, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) inici las negociaciones para lograr un Acuerdo Multilateral de Inversiones.
Investigador del CONICET/UADE. Contacto: lcastillo@uade.edu.ar
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Los objetivos eran alcanzar un marco amplio para las inversiones internacionales con altos estndares para la liberalizacin de los regimenes de inversin y proteccin de las inversiones y estableciendo procedimientos efectivos de solucin de controversias (Ortiz, 2006: 3). Ricardo Ortiz agrega que este acuerdo multilateral intentaba reflejar tambin, el hecho de que cada vez ms pases no miembros de la OCDE se estaban convirtiendo en importantes actores en la inversin extranjera - en su rol tanto de importadores como de exportadores de capital (Ortiz, 2006). Las negociaciones fracasan en 1998 luego de tres aos de arduas negociaciones. De esta forma, cobra importancia la bilateralidad siendo el primer tratado en esta materia el firmado entre la Republica Federal de Alemania y Pakistn en 1959. Vandevelde estima que los TBI son presentados generalmente como la quintaesencia de un documento liberal. Un tpico TBI, cita en su prembulo dos objetivos: la creacin de condiciones favorables para las inversiones y nacionales de compaas de una parte en el territorio de la otra, e incrementar la prosperidad de ambos Estados. En suma, el propsito declarado de un TBI puede ser resumido en las siguientes palabras: incrementar la prosperidad a travs de la inversin. El prembulo afirma as la doctrina liberal bsica segn la cual la libre circulacin del capital contribuye a incrementar la productividad (Vandevelde, 1998: 621). En ese sentido surgen los siguientes interrogantes: a) cuales son las causas de la proliferacin de los TBI? b) Cul es su estructura bsica? c) Existe una nueva tendencia en la estructura de los TBI? Las respuestas a estas preguntas nos permitirn llegar a las conclusiones.
Las causas de la proliferacin de los tratados bilaterales de inversin. El primer TBI fue entre la Republica Federal de Alemania y Pakistn de 1959; pero en los aos 1990 se observ un crecimiento, sin precedentes, de los flujos de inversin extranjera directa (IED), en niveles que superaron los montos asociados al comercio as como aquellos movilizados bajo la forma de prstamos financieros (bancarios y oficiales). Aunque los pases desarrollados continuaban siendo los principales receptores de IED, un grupo de pases en desarrollo comenz a mostrar un renovado protagonismo. En este perodo tambin resurgi la inversin directa en Amrica Latina, donde los inversores llegaron atrados por el proceso de transformacin que experimentaba la mayor parte de la regin (Mortirore y Stanley, 2006: 189). Ricardo Ortiz, refirindose a la dcada de los aos setenta, considera que era la etapa de la industrializacin por sustitucin de importaciones en Amrica Latina, en la cual los determinantes de la inversin estaban relacionados con las caractersticas de los mercados internos (fundamentalmente el tamao y la proteccin arancelaria) y la ubicacin respecto de las casas matrices (Ortiz, 2006: 2); mientras que los aos ochenta y noventa mostraron el crecimiento y establecimiento de una nueva manera de inversin: la de las filiales que asumen el desarrollo de una parte del proceso productivo, integrndolo en una estrategia centralizada en la cual los diferentes eslabones de este proceso resultan en el ensamblado de un producto final, elaborado a escala mundial (Ortiz, 2006:2). En ese orden de ideas, la circulacin internacional de estos
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insumos impulsan a las corporaciones transnacionales a la bsqueda de la superacin de las barreras aduaneras, avanzndose de ese modo en la instrumentacin de polticas de apertura econmica y de liberalizacin a las inversiones extranjeras por parte de los Estados nacionales (Ortiz, 2006: 2). John Ruggie, en su informe sobre empresas transnacionales y los derechos humanos presentado ante el Secretario General de la ONU, seala que los ms de 1.000 casos de nacionalizacin de empresas en los aos setenta dieron lugar a la proliferacin de los TBI, que ahora suman un total de casi 3.000. No obstante, en sucesivas negociaciones de los TBI, algunos importadores de capital que carecan de un poder de mercado significativo se vieron ms presionados a competir entre s aceptando disposiciones cada vez ms expansivas, que limitaban su capacidad de decisin para optar por objetivos de inters pblico legtimos (ONU, 2010: 7). En ese sentido, Jorge Bercholc, citado por Mximo Borzi de Lucia, considera que los Estados forzados a adecuarse a las nuevas reglas globales, alteraban sus estructuras internas, en respuesta a las crecientes transformaciones que les mostraba esa flamante realidad mundial, ponindose en crisis el modelo tradicional de los Estados nacionales. Bien se seala que dicha crisis no es sino una consecuencia lgica derivada del actual desarrollo del capitalismo, para lo cual las fronteras jurdico polticas de los Estados nacionales resultan disfuncionales (Borzi De Luca, 2009:1). Este autor subraya que desde el plano econmico, el elemento central es la concentracin econmica en empresas y holdings multinacionales que llevan sus negocios a todas las latitudes, y cuyo patrimonio resulta muchas veces mayor al producto bruto interno de los pases en vas de desarrollo receptores de aquella inversin. Estos grupos poseen un fuerte poder de negociacin respecto del Estado que se apresta a recibir la inversin, forzado por las altas tasas de desempleo y por la posibilidad de acrecentar los magros ingresos fiscales (Borzi De Lucia, 2009:1). Es por ello que se celebran los tratados bilaterales de inversin al efecto de brindar un adecuado ambiente de seguridad para las inversiones extranjeras. Mortimore y Stanley consideran que los Tratados Bilaterales de Inversin (TBI) se convirtieron en el principal sostn jurdico en materia de proteccin y promocin de la IED, lo que permiti divulgar un nuevo sistema arbitral para dirimir casos de disputa entre inversores y pases huspedes: el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) (Mortirore y Stanley, 2006: 189). Andrea Gualde, refirindose a los TBI, considera que desde el punto del Estado receptor de las inversiones, se ha sealado que a travs de su suscripcin se estimula la radicacin de inversiones extranjeras en pases emergentes. Para el inversor, se ha puesto el nfasis en la necesidad de contar con reglas claras. Para los pases exportadores de capital, dar a sus nacionales un marco de seguridad jurdica y proteccin cuando invierten en pases emergentes, importadores de capital (Gualde, 2004:5). La autora citada agrega que la distribucin se verifica, en una casi mayora, entre pases centrales y perifricos (norte sur) o entre pases perifricos (sur sur); siendo raros los casos de tratados norte norte (Gualde, 2004: 5). Desde el punto de vista de las empresas transnacionales (ETN), en una encuesta realizada en el ao 2007 entre 602 corporaciones por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
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y Desarrollo (UNCTAD) se preguntaba en qu medida influye la existencia de un acuerdo internacional (por ejemplo, un tratado bilateral de inversin) en las decisiones de su empresa sobre que mercado invertir? Casi una cuarta parte de las ETN participantes respondieron que se basaban en los Acuerdos Internacionales de Inversin (AII), incluidos los TBI, en gran medida, y otro 48% de ETN que los tena en cuenta en absoluto, y el 9% restante respondi no sabe. Esto significa que en una abrumadora mayora de ms de 70 % de las ETN participantes en la encuesta, los AII influan a la hora de tomar decisiones en materia de inversin (ONU, 2009: 48). En la misma encuesta se indagaba sobre el rol de los TBI entre los factores que influan en las decisiones de las ETN sobre las inversiones. De la encuesta surga que esos tratados se tenan en cuenta para determinar si convena o no intervenir en pases en desarrollo y economas en transicin de Europa Central y Oriental y en la Comunidad de Estados Independientes (ONU, 2009: 48) En los resultados de la encuesta se subrayaba que factores como la estabilidad macroeconmica y poltica se identificaban como los factores ms importantes que afectaban a las decisiones sobre inversin y que el fortalecimiento del entorno normativo e institucional era el aspecto citado con ms frecuencia en el que los pases en desarrollo podan incrementar su atractivo para la IED (ONU, 2009: 49).
Estructura bsica de los tratados bilaterales de inversin. Mediante la firma de los TBI, los Estados buscan brindar proteccin a las inversiones que realizan sus nacionales en el territorio del otro Estado parte. Por lo general tienen una estructura bsica que contienen determinadas clusulas tpicas. No obstante, registran importantes matices que deben ser tenidos en cuenta cuando se discuten controversias de inversin (Gualde, 2004: 5). En ese orden de ideas, en los TBI podemos observar: 1. Concepto de Inversin e Inversor
Es lo que se denomina mbito de proteccin del tratado. El bien jurdico protegido es la inversin; mientras que el titular de ese bien es el inversor. Suelen ser definidos con criterio amplio. As, en el TBI entre Argentina y Epaa1 se establecen las siguientes definiciones: 1. () el trmino "inversores" designa: a) las personas fsicas que tengan su domicilio en una de las Partes y la nacionalidad de esa Parte, de conformidad con los acuerdos vigentes en esta materia entre los dos pases: b) las personas jurdicas, incluidas compaas, sociedades mercantiles y otras organizaciones que se encuentren constituidas segn el derecho de esa Parte y tengan su sede en el territorio de esa misma Parte.
Firmado el 3 de Octubre de 1991 y entr en vigor el 28 de Septiembre de 1992. Disponible en http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_Spain_s.pdf (ltima consulta realizada el 1/3/11)
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2. El trmino "inversiones" designa todo tipo de haberes, tales como bienes y derechos de toda naturaleza, adquiridos o efectuados de acuerdo con la legislacin del pas receptor de la inversin y en particular, aunque no exclusivamente, los siguientes: acciones y otras formas de participacin en sociedades; derecho derivados de todo tipo de aportaciones realizadas con el propsito de crear valor econmico, incluidos los prstamos directamente vinculados a una inversin especfica, hayan sido o no capitalizados; los bienes muebles e inmuebles, as como los derechos reales tales como hipotecas, privilegios, prendas, usufructos y derechos anlogos; todo tipo de derechos en el mbito de la propiedad intelectual, incluidas patentes de invencin y marcas de comercio, as como licencias de fabricacin y "know-how"; derechos para realizar actividades econmicas y comerciales otorgados por la ley o en virtud de un contrato, en particular los relacionados con la prospeccin, cultivo, extraccin o explotacin de recursos naturales. El contenido y alcance de los derechos correspondientes a las diversas categoras de haberes estarn determinados por las leyes y reglamentaciones de la Parte en cuyo territorio est situada la inversin. Ninguna modificacin de la forma jurdica segn la cual los activos y capitales hayan sido invertidos o reinvertidos deber afectar su calificacin de inversiones de acuerdo con el presente Acuerdo. El TBI entre Argentina con Estados Unidos es tan amplio que incluye los contratos de Estado en su Art. 1. (.v) cualquier derecho conferido por ley o contrato, y cualesquier licencia y permiso de conformidad con la ley.2 2. Clusula de la Nacin ms Favorecida
Es uno de los estndares que integran el derecho sustantivo creado por los TBI. Borzi de Lucia considera que mediante esta disposicin se pretende asegurar a las inversiones un trato no menos favorable que el otorgado por la Parte receptora de la inversin a los inversores nacionales o de terceros Estados. Como advierte Bevillaqua, la clusula de nacin ms favorecida produce la universalizacin de la base jurdica de los tratados en sus aspectos ms favorables al inversor. Esto significa, que los beneficios que acuerde el Estado a sus nacionales o, a los inversores de un determinado pas a travs de los TBI, alcanzan a todos los inversores extranjeros de Estados que hayan celebrado TBI con el Estado receptor de la inversin Borzi De Lucia, 2009: 2). La aplicacin de la clusula de la Nacin ms favorecida fue interpretada con sentido amplio en el caso Maffezini V. Reino de Espaa s/excepciones a la jurisdiccin. (CIADI, 2000). En este laudo del CIADI, se puntualiz que () si un tratado contiene disposiciones para la solucin de
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Firmado el 14 de noviembre de 1991 y entr en vigor el 20 de octubre de 1994. Disponible en http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/US_Argentina_e.asp (Ultima consulta realizada el 1/04/11)
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controversias que sean ms favorables para la proteccin de los derechos en intereses del inversor que aquellos del tratado bsico, tales disposiciones pueden extenderse al beneficiario de la clusula de la Nacin ms favorecida (CIADI, 2000: 56) . Se extiende de est manera esta proteccin al mbito procesal. 3. Umbrella Clause
Hay que tener en consideracin si en el tratado existe una umbrella clause o clusula de mbito general. Se seala que no existe una certidumbre absoluta sobre la naturaleza y el efecto precisos de esas clusulas. Por un lado, se ha sostenido que dichas disposiciones protegen los derechos contractuales de un inversor frente a cualquier injerencia en que se hubiese incurrido por el simple incumplimiento del contrato o de disposiciones administrativas o legislativas (ONU, 2004: 16). Un ejemplo puede ser el Art. 2, 2) del BIT entre Santa Lucia y Reino Unido celebrado en 1983 que establece: cada Parte contratante observar las obligaciones que haya contrado con respecto a las inversiones de nacionales o empresas de la otra Parte contratante (ONU, 2004: 16). Se considera que en un TBI se incorpora una disposicin de esa naturaleza para evitar la incertidumbre y poder determinar con certeza si esos incumplimientos del contrato constituyen o no infracciones del Derecho Internacional general. No obstante, no queda claro si el propio inversor extranjero puede invocar el cumplimiento de la obligacin que se ha creado respecto de los dos Estados partes en contrato (ONU, 2004: 17). Esta situacin ha dado lugar a laudos de tribunales arbitrales. Un primer caso, SGS Societ Gnerale de Surveillance S.A vs. Islamic Republic of Pakistan (ICSID, 2003). El tribunal deba interpretar el Art. 11 del BIT de 1995 firmado entre Pakistn y Suiza debido a que SGS es una empresa radicada en ste pas. El artculo en cuestin expresaba: ambas partes contratantes garantizarn constantemente la observancia de los compromisos que hayan contrado respectivamente en relacin con las inversiones de la otra parte contratante. 3 El Tribunal entendi que todos los incumplimientos de los contratos de cada uno de los Estados con inversores extranjeros del otro Estado se convertirn inmediatamente y sern considerados como incumplimientos del TBI (ICSID, 2003); aunque no exista prueba clara y persuasiva de que sa fuera de hecho la intencin de Suiza y Pakistn al adoptar el Art. 11 del TBI (ICAID, 2003). Un segundo caso, es SGS Societ Gnerale de Surveillance S.A vs. Republic of the Philippines (ICSID, 2004). En esta oportunidad, el Tribunal abord nuevamente la cuestin del efecto de una clusula de mbito general. Si bien en el contrato entre SGS y Filipinas se prevea que las controversias en el marco del contrato perteneceran exclusivamente a la jurisdiccin de los tribunales de Filipinas. SGS inici los procedimientos de arbitraje ante el CIADI alegando que su reclamacin en el marco del contrato poda ser considerada una reclamacin en el marco de un
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Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/switzerland_pakistan_fr.pdf
(ltima consulta 31 de Enero de 2011).
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tratado de conformidad con la clusula de mbito general del TBI entre Filipinas y Suiza (ONU, 2004). El Tribunal cambi su postura con respecto al caso anterior y seal que la clusula de mbito general transforma en un incumplimiento del TBI para el Estado receptor la falta de observancia de los compromisos obligatorios, incluyendo compromisos contractuales, que ste ha asumido respecto de inversiones especficas: Pero esto no convierte el problema de la extensin o contenido de tales obligaciones en una cuestin de Derecho Internacional (ICSID, 2004). En el caso CMS v. Argentina (Comit Ad Hoc sobre Anulacin) se seal que el efecto de una clusula paraguas no es transformar la obligacin en que se basa en algo distinto; el contenido de la obligacin se mantiene inalterado, tal como su derecho aplicable. Si esto es as, pareciera que las partes de la obligacin (i.e., las personas vinculadas por ella y facultadas para basarse en ella) tampoco son afectadas en razn de la clausula paraguas (CIADI, 2007: 27). Honlet y Borg sealan que sto es una remisin al caso SGS v. Filipinas (Honlet y Borg, 2008: 13). As, una clusula paraguas no debe convertir cuestiones de derecho contractual en cuestiones de derecho de tratados (Honlet y Borg, 2008: 13).
4.
Clusulas de Estabilizacin
Mximo Borzi de Lucia considera que constituyen el standard que mejor ilustran la rigidez en que se describen los TBI, los efectos que producen en el derecho interno y los condicionamientos que provocan sobre las polticas pblicas estatales (Borzi De Lucia, 2009: 2). El jurista citado agrega que estas clusulas garantizan que en caso que sea modificada la normativa aplicable en relacin con la inversin realizada, tal alteracin no se aplique ni derogue la legislacin vigente al momento de realizarse el tratado (Borzi De Lucia, 2009: 2). El TBI entre Argentina y Panam contiene este tipo de clausula en su Art. 3 Inc. 1 que establece Ninguna de las Partes Contratantes tomar directa o indirectamente medidas de expropiacin o de nacionalizacin, ni ninguna otra medida similar, incluyendo modificacin o derogacin de leyes ().4 Granato y Oddone estiman que esta clausula busca establecer el compromiso del Estado contratante de no aplicarle al inversor extranjero una nueva legislacin que se dicte ms adelante y que lo afecte de manera desfavorable. El alcance y extensin de dicha clausula ha importado generalmente la asuncin de obrar de buena fe, y, eventualmente, la obligacin de indemnizar al inversor en los supuestos que tales cambios normativos unilaterales produzcan daos o incumplimientos contractuales (Granato y Oddone, 2006: 8).
5.
Expropiacin
Firmado el 10/5/1996. Entr en vigor el 22/6/1998. Disponible en http://www.sice.oas.org/BITS/argpan_s.asp (Ultima consulta realizada 5/4/11).
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Tradicionalmente los acuerdos que protegen las inversiones extranjeras las han protegido de las expropiaciones ilegales. En general, estos acuerdos permiten a los pases expropiar las inversiones extranjeras sobre una base no discriminatoria, para propsitos de utilidad pblica, y mediante el pago de una compensacin (ONU, 2007: 44). Segn Agustn Rodrguez y Galletta de Rodrguez, la expropiacin es una compraventa forzosa de carcter administrativo para el beneficio comunitario (). La calificacin de utilidad pblica que constitucionalmente corresponde efectuar al Congreso, por ser un acto poltico, no es revisable judicialmente, salvo excepcin de notoria arbitrariedad descalificante (). No es constitucional ni legal una indemnizacin no justa y es justa cuando restituye al propietario el mismo valor econmico de que se lo priva y cubre, adems los daos y perjuicios que son consecuencia inmediata de la de la expropiacin (Rodrguez y Galleta de Rodrguez, 2008: 100). Granato y Oddone estiman que la indemnizacin ha sido una de las cuestiones que mayores controversias gener en la medida en que numerosos pases en desarrollo receptores de capital, han argumentado que se trata de una materia propia de la competencia local y que debe ser determinada por la legislacin y tribunales locales, cuestin no compartida por los pases exportadores de capital (Granato y Oddone, 2006: 8).
El CIADI, en el caso Eastern Sugar v. Czech Republic, consider que la violacin de una clausula sobre expropiacin en un TBI podra ser aplicable solo si existe una sustancial privacin de la totalidad de la inversin o de una parte sustancial de la misma.5 6. Solucin de Controversias
Tradicionalmente la proteccin diplomtica era el mecanismo previsto por el Derecho Internacional para proteger a los inversores extranjeros. Ejemplos son los casos ante la Corte Internacional de Justicia conocidos como Barcelona Traction Light & Power (1971) y Eletronica Sicula (1989), entre otros. As, el particular cuyos intereses eran afectados por la poltica de un Estado poda acudir a la proteccin diplomtica, una herramienta que permita a su Estado Nacional asumir como propio el caso y reclamar diplomticamente ante el otro la proteccin de sus derechos (Nieto Navia, 2007: 35). Este instituto fue siendo dejado de lado paulatinamente desde la aparicin de un rgimen especial de proteccin a las inversiones extranjeras. Los TBI estipulan distintas etapas antes de llegar al arbitraje. Por ejemplo, el Tratado entre Argentina y Espaa, citado anteriormente, estipula en su Artculo IX: 1. Cualquier controversia entre las Partes relativa a la interpretacin o aplicacin del presente Acuerdo ser resuelta, hasta donde sea posible, por medios diplomticos.
Eastern Sugar B. V. v. Czech Republic, SCC Case N 088/2004. Final Award, 12 April 2007
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2. Si el conflicto no pudiera resolverse de ese modo en el plazo de seis meses desde el inicio de las negociaciones ser sometido, a peticin de cualquiera de las dos partes, a un Tribunal de Arbitraje.
Algunos TBI estipulan el agotamiento de los recursos internos. La Corte Internacional de Justicia en el caso Interhandel sentenci que la regla segn la cual se deben agotar los recursos internos antes de acudir a un procedimiento internacional es una regla bien establecida del Derecho Internacional consuetudinario (ICJ, 1959: 27). El TBI entre Gran Bretaa y la Repblica Argentina exige el agotamiento de los recursos internos en un plazo de 18 meses (Art. 8 Inc. 2).6 Asimismo, el Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas a las Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados en su Art. 26 establece: Salvo estipulacin en contrario, el consentimiento de las partes al procedimiento de arbitraje conforme a este Convenio se considerar como consentimiento a dicho arbitraje con exclusin de cualquier oro recurso. Un Estado contratante podr exigir el agotamiento previo de sus vas administrativas o judiciales, como condicin a su consentimiento al arbitraje conforme a ese convenio. Andrea Gualde estima que se pueden clasificar los distintos mecanismos previstos en dos categoras que denomina procedimiento alternativo y escalonado (Gualde, 2004: 12). La jurista citada, considera que segn el procedimiento alternativo, el inversor pasado el perodo de maduracin o negociacin amistosa, puede elegir entre someter su controversia a los tribunales nacionales o a los tribunales del Estado receptor de la inversin- o al arbitraje internacional, en cualquiera de sus variantes. Esta eleccin, denominada bifurcacin de caminos (fork in the road) segn la jurisprudencia del CIADI, es excluyente en la mayor parte de los casos, lo que implica que elegida una va no puede tomarse la otra (Gualde, 2004: 12), y agrega que segn el procedimiento escalonado, existe la obligacin para el inversor de transitar la jurisdiccin local del Estado receptor de la inversin durante un lapso estipulado en el instrumento, el que en trminos generales puede estimarse en dieciocho meses. Transcurrido ese tiempo sin resolucin se activan los restantes mecanismos de solucin de controversias (Gualde, 2004: 12). No obstante, de acuerdo al laudo en el caso Emilio Maffezini v Reino de Espaa se permite que el inversor pueda optar por cualquiera de estos procedimientos.7
Una nueva generacin de tratados bilaterales de inversin? El normal desarrollo de las relaciones internacionales est produciendo un cambio en la estructura de los TBI. Tradicionalmente en sus normas solo tenan incorporadas cuestiones relacionadas a poltica de desarrollo econmico. En la actualidad toman en consideracin aspectos vinculados con salud, ambiente, cuestiones laborales, desarrollo cientfico tecnolgico, etc. A continuacin, ejemplificaremos con algunos TBI.
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Firmado el 11 de diciembre de 1990. En vigor desde el 19 de febrero de 1993. Disponible en http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_UK_1993.pdf (ltima consulta 5/4/2011). 7 Maffezini, Emilio Agustn v Reino de Espaa s/Excepciones a la Jurisdiccin. (Caso ARB/97/7)
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1.
Desarrollo Cientfico Tecnolgico:
En el prembulo del Convenio sobre Promocin y Proteccin Reciproca de Inversiones entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Federacin Rusa8, se seal: El Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Federacin de Rusia, denominados en adelante las "Partes Contratantes", Con el deseo de crear condiciones favorables para la realizacin de las inversiones de los inversores de una de las Partes Contratantes en el territorio de la otra Parte Contratante; Reconociendo que la promocin y la proteccin recproca de las inversiones de capital sobre la base del presente Convenio contribuir al desarrollo de la cooperacin econmico-comercial y cientfico-tcnica mutuamente ventajosa.
2.
Proteccin de Salud y Recursos Naturales
En el TBI entre el Gobierno de Australia y la Repblica de la India firmado el 26 de febrero de 1999, se estableci en su Art. 15:9 Ninguna disposicin del presente Acuerdo impedir a la Parte Contratante receptora de adoptar, de conformidad con sus leyes aplicarse de manera razonable y sobre una base no discriminatoria, las medidas necesarias para la proteccin de sus propios intereses esenciales de seguridad o para la prevencin de enfermedades o plagas. En el Tratado Bilateral entre Suiza y la Republica de Mauricio firmado en 1998 se estipul en su Art. 11:10 Otras Normas y compromisos especficos: () (3) Ninguna disposicin del presente Tratado se interpretar para impedir a una Parte Contratante de adoptar cualquier medida necesaria para la proteccin de sus intereses esenciales de seguridad o por razones de salud
pblica o la prevencin de enfermedades en animales y planta..
3.
Cuestiones ambientales
En el TBI entre Holanda y Mozambique del ao 2001, en su prembulo se consign:11

8
Firmado el 20 de Noviembre de 2000. Argentina lo ratific por Ley 25.353. Disponible en http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_Russia_s.pdf (ltima consulta 5/4/2011). 9 Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/australia_india.pdf (Ultima consulta 5/4/11) 10 Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/mauritius_switzerland.pdf (Ultima consulta 5/4/11)
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Acordando que estos objetivos pueden lograrse sin perjuicio de la salud, la seguridad y las medidas ambientales de aplicacin general. Holanda y Costa Rica en su TBI (1999) en el Art. 10 establecieron: 12
Las disposiciones de este Acuerdo se aplicarn, desde la fecha de su entrada en vigor, a todas las inversiones realizadas ya sea antes o despus de su entrada en vigor, por inversionistas de una Parte Contratante en el territorio de la otra Parte Contratante de conformidad con las leyes y reglamentos de sta ltima, incluyendo sus leyes y reglamentos relativos a empleo y medio ambiente. 4. Cuestiones laborales
En materia laboral el TBI entre Finlandia y Nicaragua (2003) en su prembulo seal: 13
RECONOCIENDO que el desarrollo de lazos econmicos y comerciales, puede promover el respeto a
derechos laborales internacionalmente reconocidos.

El prembulo del TBI entre Austria y Bosnia Herzegovina (2000) seala: 14 REAFIRMANDO su compromiso con la observancia de las normas laborales internacionalmente reconocidas.
Consideraciones generales. El campo de los tratados bilaterales de inversin es uno de los que ms atrae la atencin en el rea de las relaciones econmicas internacionales donde los principales protagonistas son las empresas transnacionales y los Estados. El desarrollo de un cuerpo normativo relativo a la proteccin de las inversiones extranjeras est vinculado a los negocios internacionales que involucran a los mercados que van desde Estados Unidos y Europa Occidental hasta Amrica Latina, Asia y frica. La irrupcin de las empresas o corporaciones transnacionales fue un
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Disponible en : http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/netherlands_mozambique.pdf (Ultima consulta 5/4/11)

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Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/costarica_netherlands_sp.pdf (Ultima consulta 5/4/11). 13 Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/finland_nicaragua_esp.pdf (Ultima consulta 5/4/11). 14 Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/austria_bosnia.pdf (Ultima consulta 5/4/11).
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fenmeno que despert y aceler el debate sobre los aspectos relacionados a su proteccin jurdica en otras latitudes distintas a las de su origen. Esta regulacin jurdica que protege a las inversiones extranjeras de las corporaciones transnacionales gener un rgimen especial formado principalmente por tratados que las protegen. Ellos contienen tradicionalmente una estructura bsica de aspectos que no pueden estar ausentes en un sistema de proteccin a extranjeros. En ese sentido, las clusulas paraguas (umbrella clause), sobre nacin ms favorecida, estabilizacin, expropiacin y solucin de controversias no pueden estar ausentes. No obstante, una nueva generacin de tratados bilaterales de inversin se esta abriendo paso a partir del inicio de este siglo. La nueva tendencia de estos tratados es, sin abandonar los aspectos econmicos, considerar la proteccin de la salud, los recursos naturales, el ambiente y las condiciones laborales en el Estado receptor de la inversin. En ese sentido y de acuerdo a esta nueva generacin de tratados, este rgimen relativo a las inversiones extranjeras podr lograr un adecuado sistema de proteccin para las dos partes involucradas en los negocios internacionales.
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Reseas
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La ciencia poltica en Mxico. Trayectorias y retos de su enseanza

V ctor Alarcn Olgu n
Editorial Torres Asociados. Mxico, 2011, 159 pgs. Por Patricio Alejandro Gatti Uno de los principales signos del proceso de consolidacin y desarrollo de un campo cientfico es justamente la introspeccin y reflexin sobre s mismo. En los ltimos aos se ha venido dando en varios pases de la regin la publicacin de estudios que indagan acerca del estado de evolucin de la politologa en la regin. La senda de reconocimiento y profesionalizacin de nuestra disciplina en el medio intelectual de las ciencias sociales, el mundo de la poltica y la sociedad civil ha sido dismil en lo que respecta a las trayectorias nacionales. No obstante ello, una reflexin que es la tnica de toda la produccin en torno a esta cuestin redunda unvocamente que estamos en un momento en el ltimo cuarto de siglo de expansin o desarrollo de la ciencia poltica latinoamericana. La incorporacin sucesiva desde la democratizacin de las asociaciones nacionales a la IPSA hacia lo cual se encamina el caso mexicano-, el crecimiento de la instituciones de enseanza de grado y posgrado, el aumento del nmero de graduados y su visibilidad pblica, son algunos de los indicadores del proceso anteriormente descripto. El profesor Vctor Alarcn Olgun, presenta a travs de los cinco captulos de este libro un estudio sobre el estado de la ciencia poltica en Mxico haciendo nfasis en el desarrollo de las instituciones de enseanza. Como sostiene el autor, el principal objetivo de esta publicacin es dar una explicacin de las causas y el modo en que se encuentra el proceso de institucionalizacin de dicha disciplina en ese pas, con la intencin de buscar una accin prospectiva para fomentar dicho proceso. Comienza sosteniendo (conteste con toda la literatura del rea) que hay tres puntos en los cuales se basa la indagacin del libro: en primer lugar se pone la lupa en los entornos institucionales a nivel universitario donde se imparten cursos de ciencia poltica; en segundo trmino, intenta esbozar un diagnstico estado del campo a partir de la evaluacin curricular de los planes de estudio en las universidades mexicanas; y finalmente, se tiene en cuenta la relacin entre los programas formativos y las instancias de acreditacin y evaluacin provenientes del sector pblico, que genera una relacin entre el campo cientfico, Estado y espacio pedaggico. Comienza en el primer captulo, justificando metodolgicamente cules son los cursos elegidos para ser evaluados, aclarando que solamente va a tomar las titulaciones de ciencia poltica y administracin pblica, dejando de lado los grados con otras denominaciones. Luego sigue su anlisis afirmando que existen tres facetas de la formacin pedaggica en ciencia poltica: a) formar ciudadanos para la vida civil, b) formar alumnos y profesores para la propia disciplina y c) preparar lderes y funcionarios para la funcin estatal. (pg. 14), en donde enfoca su concepcin
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entre las finalidades y los perfiles que a su juicio debera tener esta ciencia. De esta manera podemos ver, en su visin que hay una finalidad tripartita que fundamentada en la vinculacin primero con la sociedad civil, entendiendo bajo este punto la centralidad que tiene la formacin para la ciudadana que debe ejercer el politlogo; en segundo lugar la autoreproduccin del cuerpo profesoral y campo acadmico para ponerlo en trminos del socilogo francs Pierre Bourdieu-; y finalmente la importancia de la provisin de funcionarios pblicos calificados para el servicio civil y lderes para la funcin pblica. As se complejiza la nocin tradicional de enseanza en el mbito universitario, poniendo como una variable relevante la cuestin de la formacin, las competencias y los perfiles profesionales. Por consiguiente, deja bien en claro que no hay un solo modelo de cientista poltico sino que confluyen mbitos laborales y profesionales diferenciados que deben ser tenidos en cuenta a la hora de la transposicin didctica y el diseo curricular. A partir de esta idea, esboza la primera crtica en donde plantea la visin de la docencia universitaria predominante que propone una escisin entre el mundo acadmico y la resolucin de problemas y la transferencia; cuestin que a los ojos del autor debe superarse. En lo que respecta a la cuestin ontolgica de la ciencia poltica, reconoce la existencia entre el concepto de ciencia poltica y ciencias polticas, pero afirma que a diferencia de la nocin en plural, tal y cual la plantea Norberto Bobbio (quien sostiene que esta postura ampla el campo de la disciplina enmarcndola como un saber compartido con el derecho, la economa, la filosofa, y la historia), existe un concepto de especializacin y divisin en subdisciplinas dentro de esta idea. De esta manera al referirnos en plural se comprende a la administracin pblica y las relaciones internacionales, justificando esta aproximacin por la cercana que siempre ha tenido la ciencia poltica mexicana con las polticas pblicas. As sostiene que los procesos de integracin/separacin entre ambas disciplinas han llevado a mecanismos de coexistencia y pactos informales entre ambos segmentos profesionales a efecto de no perder las ventajas que implica poseer un grado conjunto, si bien existe el nfasis y la especializacin hacia uno u otro campo (pag. 22). Por consiguiente, podemos rastrear un proceso de especializacin, que no solamente acarrea a la subdivisin, sino que esta segmentacin y especializacin tambin hace confluir hacia una interdisciplinariedad. La apuesta normativa es que la disciplina debe fomentar y dar acceso a las destrezas analticas y de aplicacin que den cuenta de los problemas relaciones con la gestin pblica, articulando la docencia y la investigacin, rescatando los valores ltimos que deben orientar la praxis profesional del politlogo: se debe fomentar el correcto uso de los poderes y las capacidades sociales disponibles, generando espacios de cooperacin en aras de alejar el conflicto. En esta idea, tambin aparecen como parte de los objetivos de la pedagoga para los politlogos los contenidos actitudinales relacionados con el plano axiolgico que debe sustentar el desempeo profesional de los graduados, superando la visin plano de los contenidos y las destrezas que debe tener el mismo. As, emerge claramente una nocin integral, que puede entroncarse con lo que la sociologa del trabajo en la actualidad denomina enseanza por competencias, que no solamente recupera la nocin de calificaciones sino que adems adiciona la concepcin del rol social que debe tener el profesional en el desempeo dentro de la organizacin y la sociedad.
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Otro punto importante del anlisis es la cuestin de la matriz poltico-ideolgica, y como se vincula con la cuestin ontolgica y espistemolgica de la ciencia poltica. En este punto el apartado la especificidad latinoamericana hace las salvedades que ya fueron observadas por los estudios sobre la regin; en donde se reconoce la existencia de una tradicin ensaysticofilosfica que est en continua tensin con la tradicin norteamericana que intenta explicar los fenmenos desde el plano de las acciones y los sistemas. As, se advierte que en el campo politolgico mexicano coexisten las mesas separadas que mencionaba Gabriel Almond, de los blandos y duros metodolgicamente. Tambin se reconoce otro punto que dibuja la especificidad de Amrica Latina: la existencia de tres campos terico-acadmicos que ejercen gravedad sobre la ciencia poltica, en donde pueden rastrearse el marxismo, el institucionalismo y el economicismo. Otro punto importante, es la relacin planteada entre la cuestin de la libertad y la autonoma como un prerrequisito para el desarrollo de esta disciplina, dado que esgrime que el crecimiento y fortaleza de la ciencia poltica en nuestros pases dependen de que las mismas posean los recursos necesarios y los entornos de libertad y autonoma frente al Estado y los grupos internos que intentan controlar sin discusin sus contenidos (pg. 40). Por consiguiente, en este apartado vemos que emerge una problemtica central para la existencia de una disciplina crtica de las relaciones de poder existentes en una sociedad, que puede resumirse en lo que Robert Dahl denomina debate pblico, es decir la posibilidad que los ciudadanos puedan expresar libremente sus ideas sin recibir sanciones. En el captulo segundo se realiza un anlisis del desarrollo institucional en las universidades de las carreras de ciencia poltica. La primera hiptesis que se delinea es que el principal impulso de la disciplina en el pas se dio por la UNAM y la creacin del programa en dicha casa de estudios. En este punto se observa un proceso similar a los pases con alto grado de masificacin de la educacin superior, en donde hay una gran concentracin de la matrcula en el sector pblico, an pese al proceso de privatizacin y creacin de universidades particulares. Existe adems una localizacin geogrfica en torno a la Ciudad de Mxico y los estados limtrofes, como a centros urbanos tales como Puebla, Jalisco, Nuevo Len y Veracruz. Luego se compilan en un cuadro los programas de ciencia poltica segn ubicacin geogrfica a nivel de los estados distinguiendo el tipo de gestin. As, se arroja que existen 30 carreras en el sector pblico y 42 en el sector privado a nivel nacional, lo que demuestra este proceso de privatizacin de la disciplina. As mismo, en el Distrito Federal se encuentra la mayor concentracin de planes de politologa, ya que en ese lugar se dictan 10 carreras (6 pblica y 4 privadas). Luego se trazan algunas lneas que muestran los procesos recientes en la disciplina que han contribuido al proceso de institucionalizacin: la seleccin de personal docente mediante concursos de antecedentes y oposicin; la creacin a estmulos pecuniarios a la investigacin cientfica para los profesores regulares; la acreditacin de los programas por parte de la COPAES; la creacin del PROMEP (Programa de Mejoramiento del Profesorado) que posibilita la adquisicin de certificaciones de calificaciones en materia pedaggica; y finalmente, se seala el proceso de acreditacin de los investigadores por parte del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT, como as tambin la indizacin por parte de esta ltima institucin de las revistas cientficas de acuerdo a los estndares de calidad acadmica. En lo que respecta al posgrado, se encuentran en el pas 42
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programas de maestra y 27 programas de doctorado, entre planes de estudio de ciencia poltica y relacionados con las ciencias sociales. En los dos captulos siguientes se esbozan algunos lineamientos para la evaluacin curricular, en donde se advierte el nacimiento de la disciplina con cierta matriz de tipo juridicista debido a su ligazn con la administracin pblica que tuvo la creacin de la carrera de Ciencia Poltica y Administracin Pblica en la UNAM. La nocin de ciencia polticas vinculada al derecho administrativo gir hacia las visiones empiristas norteamericanas, que luego se vio influenciada por la concepcin de las ciencias sociales crticas, fundamentalmente bajo el paradigma del marxismo que redund en una postura antiestatal. As menciona que las lgicas del marxismo y del pluralismo liberal desarrollista siguieron identificndose como las corrientes ms influyentes en las asignaturas de estos aos, pero propiamente el corte y ruptura generados por el movimiento de 1968 dieron un claro giro hacia posiciones marxistas (pgina 93), encontrndose reforzada la idea de la vinculacin entre matriz poltica y paradigmas predominantes en ciencia poltica. No obstante ello, se seala que en la actualidad hay una agenda de investigacin en la que predominan los temas de tipo histrico poltica, y el anlisis centrado en la problemtica nacional y regional de coyuntura. Luego se realiza el estudio de 19 planes de estudio en 19 universidades. Es importante destacar que metodolgicamente define 7 ncleos curriculares para analizar los planes de estudio: Poltica; Administracin Pblica; Derecho; Economa; Sociedad e historia; Cuantitativa; y finalmente una categora residual que denomina otras. De esta manera se evalan los currcula a partir de la composicin de los planes de estudio en relacin a estos ejes del conocimiento. La conclusin a la que llega es que se encuentra una disminucin de los contenidos socio-histricos a favor de los espacios econmicos y cuantitativos. As mismo se avizora otro proceso que la proliferacin de tramos flexibles a partir del crecimiento del nmero de cursos optativos que los alumnos pueden tomar dentro de las obligaciones acadmicas. En el ltimo captulo se trazan algunas conclusiones en lo que respecta al proceso de desarrollo curricular de la ciencia poltica mexicana. As se esboza que hay una gran diversidad de temticas desarrolladas, tanto centrales como tangenciales de la disciplina; advirtindose que la proliferacin de tramos flexibles pueden redundar en un politlogo ligero debido a la fragmentacin y pulverizacin de contenidos; en detrimento de una formacin de integral vinculada al discurso disciplinar especfico. La prescripcin que emerge es que se tiene que profundizar en el desarrollo de lneas de investigacin que permitan identificar no slo el nivel y tendencias de la matrcula o del personal contratado, sino comparar la estructura de recursos, los contenidos de programas, bibliografas, la produccin de apoyos para la docencia, las mecnicas internas del profesorado para revisar y reformar la estructura de planes y programas, as como revisar las condiciones generales de permanencia y egreso por parte de los estudiantes (pgina 140). As, si bien el profesor Olgun es optimista en cuanto al desarrollo nos deja abierta la oportunidad de una fascinante agenda de investigacin sobre el proceso de institucionalizacin de nuestra disciplina que abre caminos para el debate, la discusin y la autorreflexin sobre el modo en que funciona esta factora de cientistas polticos.
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Lo que hace la polica. Sociologa de la fuerza pblica

Dominique Monjardet Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, 362 pginas. Martn Oscar Cantera Ce que fait la Police, ttulo original del libro, es el balance de doce aos de trabajos e investigaciones en el campo policial realizados por Dominique Monjardet, socilogo francs quien tambin se desempeo como investigador del CNRS. La obra es parte de la coleccin Estudios Policiales dirigida por Marcelo Fabin San, politlogo especializado en el tema, presentada recientemente en el pas con la intencin de profundizar los conocimientos en materia policial especficamente. En Argentina la institucin policial se manifest algn tiempo como institucin autnoma, se le concedi pleno poder para su control y organizacin y hoy en da ha vuelto a ser dependiente del Estado, como en la mayora de los pases, tiene conduccin civil. A dems de sortear con varias sospechas internas de pblico conocimiento (bajo presupuesto, corrupcin, zonas liberadas, sensacin de inseguridad, etc.) debe hacerlo tambin con el estigma creado en la sociedad de asociar polica con represin de acuerdo a lo sucedido en los gobiernos de facto que tuvieron lugar en el pas generando el rechazo de la gente y perdiendo la credibilidad de su funcin. Lo que hace la Polica, si bien es de origen francs, junto con las otras obras de la coleccin, y lo ya escrito e investigado, vienen a colaborar en un mbito que casi no se encuentra explorado en nuestro pas y es sumamente importante, tanto a nivel nacional como mundial. Incluso algunos captulos de la obra forman parte del plan de estudio del Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria de la PSA. El libro se encuentra abordado desde la sociologa, si bien se aclara que no se puede hacer una sociologa de la polica, el autor, a travs de los ejemplos con teoras sociolgicas de otros mbitos, intenta entablar relaciones para aplicar los conceptos a la institucin. Del mismo modo realiza comparaciones del caso francs con lo que ocurre en otros pases, especialmente Gran Bretaa, Alemania, Estados Unidos y Canad. No se va a encontrar relaciones especficamente con Argentina, si con Amrica Latina, pero no es difcil encontrar la aproximacin de ciertos casos con nuestro pas. En un breve resumen estructural, el libro se encuentra dividido en dos partes: Las tres dimensiones de la Fuerza Pblica que son la institucin (los valores), la organizacin (el
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trabajo), la profesin (los intereses) y sumado a esto en un principio se realiza una analoga de la polica con un martillo, para explicar el desarrollo de esta parte, ya que este ultimo permite aplicar una fuerza sobre un objeto pero no tiene finalidades propias, sino que sirve para aquel que lo usa. Lo mismo ocurre con la polica ya que es un instrumento de aplicacin de una fuerza (la fuerza fsica en un primer anlisis) sobre el objeto que le es designado por quien la dirige (22). La segunda parte denominada Las dinmicas policiales tratara las relaciones internas y tensiones entre las dimensiones vistas en la primer parte y la relacin que existe de la polica con el poder y la sociedad. La intensin del libro es: con las herramientas dadas en su desarrollo poder contestarnos al final del libro Qu es una polica democrtica?. Introducindonos en la primer parte de la obra, Monjardet nos habla de la Institucin Policial como poseedora del monopolio de la fuerza pblica, que se encuentra calibrada de cierta manera que la sociedad la respeta incluso cuando es una fuerza simblica porque es consciente del respaldo que tiene. A dems nos plantea la falta de una ley en su pas que detalle la misin de la polica como si existe en otros pases, e incluso en otras instituciones de su pas. Solo se basan en artculos de la Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano y el Cdigo de deontologa. El segundo tema de la primer parte, La organizacin, o la opacidad (43) es recomendable si se quiere conocer los rasgos generales del trabajo policial, ya que a partir de la sociologa del trabajo aplica para este caso las relaciones entre personal, los mtodos de seleccin, la rotacin de funciones, la organizacin estructural que sosegadamente se puede aplicar a nuestra polica que tiene similar funcionamiento. Tambin plantea la diferencia entre el PRO (polica urbana en la provincia) con el PAR (polica parisina), donde se observan diferencias, entre ellas, la antigedad de los agentes, ya que en el PAR hay mayor recambio como tambin la descentralizacin que existe en el PRO. Esto puede bajarse a nuestro mbito acadmico con la presencia de la PFA y la Metropolitana (aunque con limitacin impuestas por luchas polticas) en la CABA, como tambin la PFA y las policas provinciales. Por ltimo, en esta primer parte tenemos La profesin policial, los denominados intereses, que se basa en escribir a partir de estudios realizados por el mismo como por otros autores. Plantea que estos intereses se distribuyen en 3 clases: intereses materiales basados sobre las condiciones de empleo y trabajo, no tienen ninguna especificidad policial; lo intereses corporativos que toman en la polica una forma particular debido a las caractersticas particulares de la situacin de trabajo; y los intereses profesionales que es lo que despierta la atencin, lo que motiva (el inters de una obra), es decir, lo que es valorizado o no en el trabajo policial. (171) Se debe hacer un punto aparte cuando en esta primera parte trata el tema de los medios de comunicacin, ya que vivimos en tiempos, y en un pas, donde la agenda pblica est influida por los temas que se tratan en ellos. Una de las causas de la desvalorizacin del trabajo policial y de su institucin se debe a la manera en que se tratan y se publican las noticias, creando la sensacin de miedo e inseguridad. Estudios empricos revelaron en Francia que el 74% de los reclutados ya crea que los medios daban una imagen negativa, y despus de 15 meses de servicio el 94%.
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Las dinmicas policiales, segunda parte del libro, es la ms interesante para analizar desde el campo poltico. Primeramente se va a tratar la dinmica interna del trabajo policial. Como el trabajo policial es difcil de medir, y su eficacia problemtica surge una dicotoma entre los mtodos y resultados. La accin policial es de los pocos trabajos sobre el cual recae la observacin permanente de las tareas, lo que genera una presin a la hora de actuar y una involucin de metas y objetivos respectivamente. Esta observacin hace que recaiga en la polica funciones que no le corresponden. Por esta razn se producen reformas, generalmente impulsadas por los sindicatos policiales, hasta que hay intervencin del gobierno Esto ltimo nos lleva al sub-titulo que marca ya uno de los objetivos del libro: Polica, poder y sociedad: el tercero ausente, donde es interesante para los politlogos observar las medidas tomadas por el estado, y para los socilogos, ver cmo es la aceptacin del Estado dentro de la Institucin policial. A partir de una crtica realizada a la polica francesa por el aumento de la sensacin de inseguridad se elabora una poltica de lucha donde se le ordena una serie de puntos, que entre los ms destacados esta mejorar la relacin entre la polica y el ciudadano (271) ya que no hay mejor manera de conocer la demanda de seguridad que acercndose a ste. Desde este momento se politiza y la seguridad entra en el debate pblico. Esto tambin sucede a nivel mundial y Monjardet trae a colacin la situacin en Estados Unidos con la denominada Polica comunitaria que es la voluntad de reentablar la relacin entre polica y poblacin (291), teniendo en cuenta una serie de principios que ven la necesidad y demanda del ciudadano. Pero la diferencia con Francia se radica en la estructura: mientras en los pases anglosajones hay un poder central y policas locales, en la institucin policial francesa, encontramos sin duda al prncipe y la profesin, pero la demanda social no dispone de ningn relevo bajo forma de una participacin cualquiera en el sistema de decisin: es el tercero ausente de la institucin policial. (300) Llegando al final, en Tipologa de las policas, se ve la relacin de cada uno de los tipos de polica francesa (polica de orden, polica criminal y polica urbana) con la sociedad a travs de la representacin en el triangulo institucin/organizacin/profesin (316) y se analiza si pueden trabajar todas unificadas. De esta manera nos encontramos en la conclusin de la obra del socilogo francs, donde podemos recomendar leer el libro para ver si es posible una polica democrtica, qu quiere decir esto?, una polica donde se establezca la relacin entre poder, polica y sociedad. Tendremos que sacar nuestras propias conclusiones y evaluar en nuestro pas si es posible llevar a cabo esta idea, que seguramente traer buenos resultados e incluso mejorara el sentimiento de rechazo de la sociedad que se planteo en la introduccin, pero tambin se necesitara de parte del poder terminar con las pujas poltica, y de parte de la polica tener ganas de brillar con institucin.
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Juicio poltico al presidente y nueva inestabilidad poltica en Amrica Latina

An bal Prez-Lin Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2009, 383 pginas. Por Toms Olego La tercera ola de democratizacin signific para la mayora de los pases de Amrica Latina, el fin de las crisis con quiebre, la consolidacin de los regmenes democrticos y el pasaje de los militares a cuarteles de invierno, perdiendo su rol prominente en la arena poltica. Dicho proceso influenci profundamente la disciplina; implic el pasaje de estudios regionales basados en la supervivencia de los regmenes democrticos a estudios neo-institucionales centrados en los aspectos especficos del diseo institucional y sus implicancias para los votantes, las carreras de los polticos y la formacin de polticas pblicas (p.321). No obstante, y para sorpresa de muchos, una serie de anomalas bajo la forma de crisis sin quiebre emergieron a partir de la dcada de los noventa. Contrariamente a las expectativas inciales de muchos latinoamericanistas, quienes esperaban que el aprendizaje del juego democrtico disminuyera dichos casos, estas anomalas continuaron. Frente a estos episodios extraordinarios, los especialistas encararon su anlisis de manera independiente. Cabe destacar que, a diferencia de las dcadas pasadas, las crisis no supusieron un riesgo para al rgimen mismo; ms bien generaron inestabilidad poltica socavando la continuidad de los gobiernos democrticos. Result que en el lapso de unos pocos aos, las crisis polticas sin quiebres, se convirtieron en un acontecimiento comn en la poltica Latinoamericana, y el juicio poltico presidencial devino en la principal expresin constitucional de dicha tendencia (p.321). Es en este marco de evidente debilidad terica que las investigaciones de Anbal PrezLin adquieren una relevancia fundamental. Juicio Poltico al Presidente y Nueva Inestabilidad Poltica en Amrica Latina es la cristalizacin de seis aos de trabajo donde expone sus resultados ms relevantes. Para abordar la problemtica realiza un estudio terico plural, combinando lo mejor del anlisis neo-institucional, un enfoque sociolgico-poltico y problemticas de la comunicacin poltica. Es digno de destacar la triangulacin metodolgica, con lo cual se observan estudios de casos, coordinados con estudios comparados con un npequeo de casos con las diferentes variantes de QCA y tambin estudios comparados a gran escala de notable refinacin estadstica. El libro est estructurado en ocho partes: a) La primera, a modo de introduccin, releva el estado del arte y presenta el marco terico. Contrariamente a la literatura del momento que tiende a destacar el progresivo fortalecimiento del ejecutivo, se sostiene que con la democracia y las reformas neoliberales se produce una nueva
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reconfiguracin de los actores polticos que le resta poder a los agentes tradicionales (militares), dndole importancia a los movimientos populares, a las nuevos factores econmicos (desempleo) y a las corporaciones mediticas, lo que le permite al congreso actuar como agente de responsabilidad horizontal a travs del juicio poltico, erosionando el poder presidencial. Una innovacin terica es que no solo se tienen en cuenta las diferentes configuraciones constitucionales/formales de los pases involucrados, sino tambin se atienden las diferentes configuraciones de poltica informal. b) La segunda parte se enfoca en cinco estudios de casos: Brasil 1992, Venezuela 1993, Colombia 1996, Ecuador 1997 y Paraguay 1999 & 2002. Se realiza una primera aproximacin mediante un estudio comparado histrico al nuevo patrn de inestabilidad, centrndose en el juicio poltico, identificando la interaccin de mltiples factores como la intervencin militar, los escndalos polticos, el apoyo legislativo y el alcance social de las protestas como los determinantes del desenlaces de juicio poltico: renuncia, remocin, mentalmente incapaz, evit juicio poltico o sobrevivi juicio poltico. c) El tercer captulo estudia la progresiva prdida de importancia de las intervenciones militares como resolucin de las crisis presidenciales y los cambios en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo, en una dinmica de enfrentamiento, a causa del nuevo contexto internacional, el aprendizaje poltico de las lites, que lleva entre otras cosas a la aceptacin de los movimientos populares, y una mayor legitimidad de las instituciones democrticas. Para ello son tenidos en cuenta 58 casos de crisis presidenciales en Amrica Latina (1950-2004). As mismo, se establece una nueva tipologa de las posibles resoluciones de las crisis presidenciales. d) La cuarta parte analiza la explosin en las dos ltimas dcadas de los escndalos mediticos como factores deslegitimadores y desestabilizadores del gobierno, producto de una mayor libertad de prensa, la desregulacin y corporativizacin del mercado, las nuevas tecnologas (televisin) y la profesionalizacin de la prensa que lleva a los medios en busca de inventivos econmicos y polticos que afectan el comportamiento estratgico de los actores involucrados. e) El quinto apartado, aborda la relacin entre los escndalos y la economa poltica, y su impacto en la ciudadana y movilizacin, desplegando la riqueza de la triangulacin metodolgica: la imposicin de medidas neo-liberales, elevados niveles de desempleo y los escndalos mediticos minan la popularidad del presidente, lo que establece una espiral descendente a partir de los escndalos mediticos acumulativos revelados por una prensa oportunista, que conduce al juicio poltico en caso de formar una movilizacin pblica cuyos componentes sean una coalicin multiclasista. f) La sexta parte, desde una perspectiva neo-institucionalista, se enfoca en los determinantes institucionales del juicio poltico y la posibilidad del presidente de detener el proceso en el legislativo. Las conclusiones a extraer son que tanto las variables exgenas (las presiones electorales, los medios y la proximidad del calendario electoral), como las institucionales (estrategias presidenciales: aislamiento, confrontacin o negociacin y la conformacin partidaria del congreso) determinan conjuntamente la conducta legislativa y por ende la posibilidad del presidente de lograr un escudo legislativo frente a un impeachment process g) El sptimo captulo, estudia de lleno el nuevo patrn de inestabilidad presidencial al darle mayor rango de variabilidad a la variable dependiente (desenlace del proceso de inestabilidad
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presidencial) aumentando la sensibilidad al incorporar las categoras de renuncia del presidente y crisis presidenciales sin renuncia. Para ello utiliza fs-QCA y comparacin a gran escala. De esta manera, se llega a una misma conclusin: mientras que los escndalos y la poltica legislativa son clave para explicar el proceso de juicio poltico, la movilizacin masiva constituye el factor fundamental para llevar a la remocin del presidente, independientemente del procedimiento especfico empleado para alcanzar tal objetivo (p.35) h) El ltimo captulo, a modo de conclusin, es una invitacin a (re)pensar el sistema presidencial, la responsabilidad presidencial y la democracia latinoamericana. Debido a las nuevas condiciones internacionales y las experiencias polticas pasadas, los militares se han retirado de la poltica. A su vez, los medios masivos han actuado como guardianes de la moral pblica y frente a actos de corrupcin o mal desempeo econmico, las protestas populares han impulsado la renuncia o destitucin del presidente. En este marco el congreso oficia de garante del orden constitucional en la transferencia del poder, multiplicndose los procesos de juicio poltico. Frente a los estudios de los 80 impulsados por Linz y Valenzuela, se puede establecer que el presidencialismo como sistema es en s mismo estable, la inestabilidad est localizada en los gobiernos presidenciales y su rigidez se vera atenuada por estos mecanismos de parlamentarizacin. Frente a los estudios de los 90 de Tsebelis, Cox, Jones, Mainwaring, etc. que argumentan que el presidencialismo no constituye en s mismo un obstculo para la estabilidad democrtica sino su modalidad, resaltando (a grandes rasgos) como imprescindible la formacin de coaliciones, el liderazgo y mantener la disciplina partidaria mientras dure el mandato, se opone el hecho de que las protestas populares -ms que la accin legislativa- suelen ser la fuerza principal que impulsa el derrumbe de los gobiernos electos (p.326) Ha de tenerse en cuenta tambin que, si bien estos procesos de responsabilidad social son efectivamente canalizados a travs del juicio poltico (lo que pone en duda la democracia delegativa), son ineficaces para prevenir los casos de corrupcin y los abusos de poder del ejecutivo. Finalmente se interroga la legitimidad democrtica de este fenmeno asimtrico: por un lado existe un acuerdo tcito y deseado por la sociedad sobre la no utilizacin autoritaria de la fuerza por parte del estado y sus instituciones y por el otro ciertos la aceptacin de que ciertos actores utilicen la protesta popular como forma democrtica de poltica pretoriana (p. 336) Siendo as, y no agotando de ninguna manera su inmensa riqueza, este libro est destinado a guardar un lugar privilegiado dentro de la disciplina, por la profundidad de sus anlisis, las novedades tericas aportadas y la posibilidad de encarar toda una nueva era de estudios relacionados al presidencialismo latinoamericano. Es por ello que Juicio Poltico al Presidente y Nueva Inestabilidad Poltica en Amrica Latina constituye una lectura ineludible tanto para los nefitos, como para los iniciados en el debate.
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Democracia Delegativa
Guillermo ODonnell, Osvaldo Iazetta y Hugo Quiroga (comps.)
Prometeo, Buenos Aires, 2011. 204 pginas.
por Pablo Bulcourf
La obra de Guillermo ODonnell ha constituido en los ltimos treinta aos el principal punto de referencia de la ciencia poltica argentina y en gran parte de esta regin del planeta. Desde la aparicin en 1972 de Modernizacin y autoritarismo, pasando por El estado burocrticoautoritario, y centrndose luego en numerosos artculos y obras posteriores como Contrapuntos, Catacumbas, Disonancias y por ltimo Democracia, agencia y estado tanto su originalidad como su capacidad conceptual sirvieron de faro al planteo de problemas marcando el sendero de discusiones y debates. Muchos expertos se han planteado el por qu de la centralidad de este pensamiento tan difcil de catalogar desde un plano terico. En numerosas ocasiones el propio ODonnell seal irnicamente que esto resida en su habilidad de ponerle el nombre a bestia; o sea darle la paternidad a un conjunto de palabras que encajaban perfectamente para dar cuenta de la particular realidad latinoamericana. Basta recorrer su itinerario conceptual para corroborar esta afirmacin, la hiptesis optimista vs. la hiptesis pesimista, el rgimen burocrtico-autoritario que mutar en estado burocrtico-autoritario y, posteriormente su afamada democracia delegativa. Esta nueva criatura intentar explicar el tipo de democracia que logr consolidarse en algunos pases de la regin, la cual se diferencia de la clsica democracia moderna ms prxima a los pases centrales. No debemos olvidar que el trabajo de Guillermo ODonnell junto a sus colegas Philippe Schmitter y Laurence Whitehead constituy el conjunto de estudios ms importantes realizados sobre las transiciones democrticas de la tercera ola. En esta etapa se analizaron los giros de los regmenes autoritarios a la democracia haciendo hincapi en aspectos institucionales y al juego de los actores intervinientes. Era necesario explicar los mecanismos de fuertes cambios a nivel del rgimen poltico sin tener en claro el horizonte ni la proyeccin de stos. Basta con ver la segunda parte del ttulo del volumen conjunto de ODonnell y Schmitter: Conclusiones tentativas sobre democracias inciertas para darnos cuenta de ello. Producida la consolidacin de estas formas polticas la visin de Guillermo ODonnell fue mucho ms all. Con su enorme comprensin de la particularidad de estos regmenes
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polticos, indudablemente democrticos en sus aspectos mnimos, se comenz a preguntar con agudeza comparativa sobre el tipo de democracia que se haban consolidado; deduciendo que exista un fuerte contraste con las ya longevas democracias occidentales, principalmente en sus componentes republicanos y liberales. As surge el concepto de democracia delegativa en 1990 circulando originalmente como un documento de trabajo en el IUPERJ de Ro de Janeiro, publicndose en portugus en octubre de 1991 en la revista Novos Estudos del CEBRAP de San Paulo. Posteriormente vinieron las versiones en ingls como working paper del Kellog Institute siguindole las versiones en espaol en los Cuadernos del CLAEH de Montevideo y del Journal of Democracy, hasta que en 1997 el trabajo fue recogido en su clebre libro Contrapuntos y en su versin en ingls de 1999. Durante todo este itinerario editorial el concepto se transform en el centro del debate acadmico sirviendo de bisagra terica a los estudios en Amrica Latina. Varios colegas han clasificado a estos trabajos en una primera generacin guiada por los estudios conjuntos ya mencionados del W. Wilson Center y, otra segunda generacin con el planteo conceptual de la particularidad de las democracias delegativas. Casi veinte aos despus del nacimiento del trmino se realiz en la ciudad argentina de Rosario un encuentro organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. En esta actividad participaron destacados especialistas como Marcelo Cavarozzi, Isidoro Cheresky, Gabriela Ippolito-ODonnell, Mara Matilde Ollier, Hugo Quiroga, Francisco Weffort y el propio Guillermo ODonnell. Esta obra colectiva rene algunos de estos trabajos a los cules se le sumaron los aportes de Andrs Meja Acosta y Alberto Olvera. En el recorrido por estos escritos podemos observar la riqueza de miradas que se han disparado a partir del planteo de ODonnell, los cuales sintetizan el debate democrtico en la regin como pocos trabajos lo han logrado. En palabras del propio ODonnell podemos sealar: Desde su aparicin, innumerables trabajos han invocado este concepto, convirtindolo en un punto de referencia ineludible para pensar las singularidades de las democracias que recomenzaron hace tres dcadas en la regin. () el concepto suscit un amplio debate y recibi adhesiones y respuestas de diverso tenor y, aunque no faltaron intentos por acotar su vigencia a circunstancias puntuales y pasajeras (aludindose a un desvo delegativo transitorio). La historia posterior confirm la persistencia de una concepcin mayoritaria de la democracia que permea no pocas fuerzas polticas y amplios sectores de la sociedad, y que no parece limitarse a las experiencias neoliberales retratadas en los aos 90. Algunas situaciones posteriores sugieren que lo que el concepto destacaba en aquellos aos representaba algo ms que un simple desvo autoritario momentneo atribuible a la severidad de una crisis, aunque stas contribuyan a activarlo y exacerbarlo ( Introduccin pag. 12-13). Esta preocupacin por la particularidad de estas formas diferentes de democracias no es un monopolio conceptual de ODonnell como el mismo y otros colegas sealan. Los trminos de democracia decisionista, democracia hbrida, estilo decisionista, hiperpresidencialismos, entro otros nos marcan un problema ms amplio que intenta ser revelado por la comunidad acadmica de diferentes latitudes. Hasta el propio Sartori ha utilizado la expresin de sultanato democrtico para referirse al caso italiano representado por la figura de Silvio Berlusconi.
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Una de las preocupaciones durante estos aos ha sido establecer los mecanismos histricos que permitieron el surgimiento de estas formas democrticas, ODonnell lo expresa de la siguiente forma: En trminos del surgimiento de las DD hay algunas llamativas relaciones temporalmente cercanas a ello. Una es que nacen como consecuencias de (y gracias a la oportunidad creada por) una crisis nacional que es generalizadamente percibida como tan grave que parece poner en cuestin la subsistencia de parmetros bsicos de la convivencia social. Se trata de muy graves crisis econmico-sociales y/0, en algunos casos, de prolongadas y muy violentas situaciones de guerra interna (Fijimori y Uribe). Estas crisis suelen despertar amplias demandas de que de alguna manera surja un poder capaz de resolverlas aunque, como argumento despus, sta no es de la nica causa de la emergencia de una DD. La segunda causa cercana es que las DD tienden a surgir en pases en los que ha ocurrido un alto grado de fragmentacin social, junto con una grave crisis de representacin y funcionamiento de los partidos polticos y su sistema (ODonnell pag. 23-24). Junto a los liderazgos surgidos a partir de estas crisis un elemento comn es cierta debilidad del sistema de partido y de los mecanismos de contralor de las decisiones del poder ejecutivo. Por esta razn las democracias delegativas se caracterizan por llevar al mnimos los componentes republicanos y liberales que son propios de toda democracia poltica moderna. El decisionismo poltico es acompaado por una concepcin amigo vs. enemigo propio de la visin schmittiana que suele ser reivindicada por los intelectuales afines a estos gobiernos. Los dleres delegativos se atribuyen en papel de salvadores de la patria y todo cuestionamiento a las polticas del ejecutivo son vistas como traiciones dentro de las propias filas y por vendedores de la nacin si se trata de las fuerzas de oposicin. Como seala el Guillermo ODonnell: Esas invocaciones se articulan con otros elementos del discurso de las DD. Si venimos de tamaa crisis es porque ha habido sectores que tienen importante poder econmico, social e ideolgicoresponsables por ella. Esto tiende a dividir, polarizando, el campo poltico. Hay quienes estn a favor del pas y quienes, por su pasado y las posiciones que al parecer conservan, estaban y, salvo clara prueba en contrario, se dice, siguen estando en contra del pas, de sus verdaderos intereses ( ODonnell pag. 25). El conjunto de trabajos que integran el libro nos permiten visualizar la relevancia del concepto de democracia delegativa, sus posibilidades empricas y comparativas proyectadas hacia el futuro. De igual forma que sucedi con el de estado burocrtico-autoritario sus principales referencias surgieron a posteriori del propio planteo originario de Guillermo ODonnell, lo que demuestra su increble capacidad de nombrar, de ponerle el nombre a la bestia.
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Colaboraciones
Los trabajos con pedido de publicacin deben ser remitidos revista Reflex mediante comunicacin electrnica a reflexrevista@gmail.com con copia a revista.reflex@yahoo.com.ar. En todos los casos, deben ser trabajos originales o inditos y no haber sido enviados para su publicacin a otras revistas. Se podrn presentar artculos y ponencias en idioma castellano y portugus. Todos artculos recibidos son evaluados preliminarmente por la direccin y la secretara de redaccin de la revista. Una vez aprobados de acuerdo a su pertinencia y a sus requisitos formales, los artculos son enviados a evaluadores externos y sometidos a referato annimo por pares expertos, quienes determinan si los artculos son publicables, si necesitan correcciones para ser publicables, o si deben ser rechazados. Los dictmenes de los evaluadores son inapelables en todos los casos. Todo el proceso puede durar entre tres y seis meses como mnimo. Una vez finalizado la revista se comunica con la/s autora/s para comunicar las decisiones y enviar los dictmenes. La inclusin de las correcciones que sealan los evaluadores ser requisito para su posterior publicacin. El envo de un artculo a la revista Reflex implica la cesin de la propiedad de los derechos de autor para que el mismo pueda ser editado, reproducido y/o transmitido pblicamente para fines exclusivamente cientficos, culturales y/o de difusin, sin fines de lucro.
Para la presentacin de los trabajos se sugiere observar las siguientes recomendaciones: 1. Deben presentarse dos copias electrnicas en las direcciones sealadas. 2. Los artculos no deben exceder las 18.000 y las reseas bibliogrficas no deben exceder las 2000 palabras. 3. Toda aclaracin con respecto al trabajo, as como la pertenencia institucional del/los autor/es y su direccin electrnica, debe consignarse mediante asterisco (y doble asterisco, si fuese necesario) referido desde el ttulo o el nombre del autor, respectivamente, al pie de la primera pgina.
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4. Las referencias bibliogrficas debern seguir preferentemente el formato Harvard- APA (American Psychological Association): el apellido del autor y el ao, y el nmero de pgina luego de dos puntos para los casos de citas textuales. Por ejemplo: Varios pases latinoamericanos son casos de democracia delegativa (ODonnell, 1997). El presidente es considerado la encarnacin de la nacin y el principal definidor y guardin de sus intereses (ODonnell, 1997: 293) 5. En el apartado bibliogrfico, las referencias deben observar el siguiente orden, separados por comas: apellido del autor, inicial del nombre del autor, ao (entre parntesis), ttulo de la obra (entre comillas si es un artculo, en itlica si es un libro o el ttulo de una publicacin), volumen, tomo, etc., lugar de edicin, y editorial. Por ejemplo: ODonnell, G. (1997). Democracia delegativa?, en ODonnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin, Paids, Buenos Aires. 6. Las citas textuales se deben realizar en el idioma del artculo. Si se incluyen extractos de textos en otro idioma corresponde escribir la misma en la lengua del trabajo sealando mediante nota al pie que se trata de una traduccin del autor mediante la expresin Nota del traductor o N. del T.. As mismo se debe tratar de reducir las expresiones en otros idiomas nicamente a trminos conceptuales que no cuenten con una traduccin literal en la lengua del artculo, debiendo ser expresados en letra cursiva. 7. Todos los trabajos debern ser acompaados de un resumen en castellano y otro en ingls, de hasta 150 palabras cada uno, y de un mximo de 5 palabras clave, tambin en ambos idiomas. Los editores no estn obligados a mantener ningn tipo de comunicacin con aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que los mismos sean efectivamente publicados.
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Secretario de Redaccin: Augusto Reina

Reflex: revista de anlisis, reflexin y debates en ciencia poltica es una publicacin

La accin social, el orden legtimo y el estado en Max Weber

I. La accin, el sentido y lo social

Ibidem Ibidem 4 Ibidem

Ibidem Ibidem 7 Ibidem

Ibdem Ibdem 14 Ibdem

Weber, Max, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984.

El problema federal y la ciencia poltica

Universidad de Buenos Aires (UBA). Contacto: victoria.ezcurra@hotmail.com

1. a. Introduccin al Federalismo Argentino

1. b. Los aos noventa.

Cuadro 1: Trabajos presentados en el IV Congreso SAAP segn rea

Estado, Adm. y Pol.Pub

TOTAL=89 Federa lismo 12% (1) TOTAL=1 -

Teora y Filo. Pol

Inst.y Procesos Pol.

Estado, Adm. y Pol.Pub

Federa lismo 1,49% (2) 0,74% (1) TOTAL=3 -

Teora y Poltica Filo. Pol Comp.

Insti.y Procesos Pol.

Histo- Estado, ria Pol. Adm. y Pol.Pub

Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar

Cuadro 4: Ponencias presentadas en VII Congreso SAAP segn rea

Histo ria Polti ca 4% (11)

Estado, Adm. y Pol.Pb 19% (49)

1,52% (4) TOTAL=5 -

Estado, Adm. y Pol.Pub

0,27% (1) TOTAL=5

Cuadro 6: Ponencias presentadas en el IX Congreso SAAP segn rea7

0,14% (1) TOTAL=10

Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar

Grfico 1: Nmero Total de Ponencias presentadas en los Congresos SAAP

g 5 reso Co ng 6 reso Co ng 7 reso Co ng re 8 Co so ng 9 reso Co ng re so

Grfico realizado a partir de la base de datos provista en www.saap.org.ar.

Porcentajes de las reas desde las que se analiza el Federalismo

Grfico realizado a partir de la base de datos provista en www.saap.org.ar.

350 300 250 200 150 100 50 0

NTotal de Ponencias N de Ponencias sobre el Fed.

Grfico realizado a partir de la base de datos provista en www.saap.org.ar.

Grfico 4: Porcentajes de Ponencias Presentadas en los congresos SAAP

69,35% indagan problemticas diversas 30,65% indagan el Fed.

Grfico 5: Artculos sobre federalismo en la Revista SAAP

Artculos sobre temas Varios:98% Artculos sobre el Federalismo:2%

Artculos sobre temas varios: 99% Artculos sobre el Federalismo: 1%

Artculos Varios Artculo sobre el Federalismo: o,5%

Fuente: Revista Coleccin.

Total de Artculos Publicados

Artculos sobre temas viarios:99,2% (483) Artculos sobre el Federalismo:0,8 % (4)

Grfico realizado a partir de la base de datos provista en www.uca.edu.ar/coleccion.

Fuente: Elaboracin propia

UBA USAL UCEMA UM UNR USAM UCFS UNER UNRC

10- UADE 11- UL 12- UNL

13- UTD 14- UCA 15- UCC 16- UB

1 (3%) 1 (3%) 1 (3%) 1 (2%)

Fuente: Elaboracin propia

Porcentaje de materias varias:95% Porcentaje de materias que analizan el federalismo:5%

Fuente: Elaboracin propia

Federalismo, democracia y democratizacin

La Poltica Exterior Argentina (1983 2007) como poltica de Estado

La otra poltica de estado es la poltica de defensa.

Alconada Semp fue Vicecanciller de Ral Alfonsn.

Delegacin Legislativa: una revisin terica desde la Ciencia Poltica