EFICINCIA ENERGTICA, POLTICAS PBLICAS E SUSTENTABILIDADE

Monica Menkes
Tese de Doutorado

Braslia, DF: Maro de 2004

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MENKES, MONICA Eficincia energtica, polticas pblicas e sustentabilidade, 295 p., 297 mm,(UnBCDS, Doutor, Desenvolvimento Sustentvel, 2004). Tese de Doutorado Universidade de Braslia. Centro de Desenvolvimento Sustentvel. 1. Eficincia energtica 3. Poltica pblica I. UnB-CDS 2. Poltica ambiental 4. Desenvolvimento sustentvel II. Ttulo (srie)

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta tese e emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a autorizao por escrito do autor.

_____________________________ Monica Menkes

iv AGRADECIMENTOS Agradeo, primeiramente, a dedicao e a orientao do Prof. Marcel Bursztyn, que possibilitou a concluso desta tese. Maria Augusta Bursztyn, que me incentivou, arduamente, a realizar esse Doutorado. A todos os professores do curso, em especial a Profa. Las Mouro, cuja matria me cativou a participar do processo de seleo do Doutorado. Ao Prof. Aroudo Mota, que acreditou na importncia do meu trabalho. Agradeo a todos os tcnicos, pesquisadores e professores entrevistados, em especial a Howard Geller, que atendeu prontamente a minha solicitao e se mostrou disponvel para quaisquer contribuies de ordem tcnica. Agradeo aos componentes da banca de tese Professores Maria Augusta Bursztyn, Paulo Egler, Emilio La Rovere e Alessandra Magrini, que aceitaram prontamente o convite, embora estivessem com suas agendas lotadas. Aos companheiros de turma de Doutorado de 2000 que se tornaram verdadeiros amigos especialmente s amigas Rachel Blumenshein, Suzana Pdua e Izabel Zanneti pelo carinho, fora e amizade no decorrer desses anos. A todos os que eu no citei , mas que de alguma maneira colaboraram para a concluso dessa tese. Ao MCT, que permitiu, financeiramente, que eu terminasse esse doutorado, especialmente a Maria Dalva e Lucrcia que sempre se mostraram atenciosas. E enfim, a minha famlia, Beto, Carol e Theo, que compartilharam comigo este trabalho durante estes anos e quem eu dedico esta tese.

v RESUMO

O objetivo desta tese avaliar a efetividade da eficincia energtica enquanto instrumento de poltica ambiental. A integrao entre a poltica de eficincia energtica e ambiental foi demonstrada por meio de estudos de caso de quatro pases: Frana, Reino Unido, Canad e Estados Unidos, cujas experincias foram fundamentais para a implementao da poltica de eficincia energtica no Brasil. A experincia brasileira tambm analisada, mostrando o arranjo institucional das aes de eficincia energtica e oscilaes que ocorreram ao longo do tempo, face, principalmente, s mudanas poltico-institucionais. Procurou-se abordar a reforma do setor eltrico, especialmente no que se refere s implicaes para a poltica de eficincia energtica e ambiental. Neste sentido foi ressaltada, a importncia da atuao do Estado como regulador e regulamentador das aes que dizem respeito a essas polticas. Foram tambm listados alguns condicionantes para que a eficincia energtica se efetive como instrumento de poltica energtica e ambiental no Brasil. Entre as concluses da tese destacam-se que o principal motivo para a implementao de eficincia energtica nos pases desenvolvidos de ordem ambiental; a interao entre programas de eficincia como gua, energia, reciclagem, possibilitam a economia de recursos naturais; O investimento em eficincia energtica permite, um retorno de cerca de 20 a 25% dos recursos no curto prazo e pode possibilitar, no longo prazo, mais de 100% de retorno, sem contabilizar os ganhos ambientais. Contatou-se ainda, que a poltica de eficincia energtica exige a consolidao de parcerias do setor pblico com o setor privado e que a participao social imprescindvel para a melhoria da eficincia.

vi ABSTRACT

The aim of this paper is to show that energy-efficient methods can contribute as tools for environmental policy. Experiences drawn from case studies in France, England, USA and Canada were fundamental for the implementation of energy-efficient methods in Brazil. The Brazilian experience is also analyzed by showing the path of the institutionalization of energy efficient policies and the changes that followed such as the reforms in the electricity sector, and the role of the State as the regulator. Recommendations are made so that energy efficiency can become an effective instrument of energy and environmental policy in Brazil. Some of the conclusions of this paper highlight that the main reason for the implementation of energy efficiency in developed countries is of environmental nature; the importance of institutionalization of energy efficiency in an entity of environmental policy which allows the existence of a constant interaction between efficiency programmes such as water, energy, recycling, etc; the investment in energy efficiency methods allows a return of between 20 and 25% of the resources and can, in the long run, enable a return of more than 100% without taking into account the environmental gains; that energy efficient policies demands the consolidation of the public and private sectors and that social participation is indispensable for the improvement of energy efficiency.

vii RSUM

L'objectif de cette thse est dmontrer que la politique d'efficience nergtique peut contribuer comme instrument de politique environnementale, exemple dont viennent en se produisant dans la plupart des pays dvelopps. L'intgration entre la politique d'efficience nergtique et environnementale a t dmontre au moyen d'tudes de cas de quatre pays : France, Royaume-Uni, Canada et tats-Unis, dont les expriences ont t fondamentales pour la mise en oeuvre de la politique d'efficience nergtique au Brsil. L'exprience brsilienne est analyse aussi, montrant la disposition institutionnelle des actions d'efficience nergtique et des oscillations qui se sont produites au long du temps, face, principalement aux changements politique-institutionnelles. Il s'est cherch aborder la rforme du secteur lectrique, surtout en ce qui concerne aux implications pour la politique d'efficience nergtique et environnementale. Dans ce sens a t mit laccent sur limportance de la performance de ltat comme rgulateur et rglementaire des actions qui concernent ce politiques. Aussi ont t numres quelques conditions importantes pour lesquelles l'efficience nergtique s'accomplisse comme instrument de politique environnementale au Brsil. Entre les conclusions de la thse se dtachent que la principale raison pour la mise en oeuvre d'efficience nergtique dans les pays dvelopps est d'ordre environnemental ; l'importance de l'institutionnalisation de l'efficience nergtique dans une agence de politique environnementale, qui permet, par exemple, qui existe une constante interaction entre des programmes d'efficience comme l'eau, l'nergie, la recyclage, etc.; L'investissement en efficience nergtique permet un retour d'environ 20 25% des ressources et peut rendre possible, dans un long dlai, plus de 100% de retour, sans comptabiliser les profits environnementaux. Que la politique d'efficience nergtique exige la consolidation de partenariats du secteur public avec le secteur priv et que la participation sociale soit indispensable pour l'amlioration de l'efficience.

viii SUMRIO RESUMO....................................................................................................................................v ABSTRACT...............................................................................................................................vi RSUM ................................................................................................................................. vii Lista de Quadros ........................................................................................................................xi Lista de Figuras........................................................................................................................ xii Lista de Siglas e Abreviaturas.................................................................................................. xii INTRODUO.........................................................................................................................1 1. ENERGIA, EFICINCIA ENERGTICA, E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ...........................................................................................................8 1.1 ASPECTOS CONCEITUAIS ACERCA DA EFICINCIA ENERGTICA E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ....................................................................8 1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ..................................................................11 1.2.1 Indicadores de sustentabilidade ....................................................................................14 1.3 ENERGIA, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ..........18 1.3.1 Eficincia energtica, economia sustentvel e meio ambiente.....................................19 1.3.2 Impactos da produo e uso da energia eltrica ...........................................................21 1.3.3 Efeito estufa e mudanas climticas .............................................................................28 2. POLTICAS PBLICAS E SUSTENTABILIDADE..............................................32 2.1 A QUESTO INSTITUCIONAL ................................................................................32 2.2 CRISE DO ESTADO....................................................................................................34 2.3 NEOLIBERALISMO....................................................................................................35 2.3.1 Um novo papel para o Estado Estado Forte ..............................................................37 2.3.2 O papel da sociedade civil na reconstruo do Estado .................................................39 2.4 POLTICA PBLICA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL .........................46 2.4.1 Desenvolvimento econmico x desenvolvimento sustentvel: introduo ao debate poltico ..........................................................................................................................47 2.4.2 A institucionalizao das polticas de meio ambiente ..................................................50 2.4.3 Polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel e o Terceiro Setor ..................52 2.4.4 O Estado e o desenvolvimento sustentvel...................................................................53 3. REFORMA E PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO ..................................56 3.1 REGULAO, REGULAMENTAO, DESREGULAMENTAO E REREGULAMENTAO................................................................................................56 3.2 REFORMA DO SETOR ELTRICO - ANTECEDENTES ........................................58 3.3 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS DE REFORMA DO SETOR ELTRICO ....60 3.4 A REGULAO E A REGULAMENTAO NA REFORMA E PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO ................................................................65 3.4.1 Experincias regulatrias internacionais ......................................................................65 3.5 A REFORMA E PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO NO BRASIL...............67 3.5.1 Antecedentes.................................................................................................................67 3.5.2 Implementao da reforma ...........................................................................................70 3.5.3 Implementao da privatizao ....................................................................................73 3.5.4 Experincia regulatria no Brasil .................................................................................75 3.5.5 A ANEEL como agncia reguladora ............................................................................82 3.6 A QUESTO AMBIENTAL E DE EFICINCIA ENERGTICA NA REFORMA E PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO .............................................................84 3.6.1 Antecedentes: Implementao das aes socioambientais no mbito do setor eltrico ..........................................................................................................................84

ix 3.6.2 A insero das questes socioambientais no planejamento do setor eltrico...............88 3.6.3 A reforma, a privatizao do setor eltrico e o desenvolvimento sustentvel..............92 3.7 A QUESTO AMBIENTAL DIANTE DA DESREGULAMENTAO DO SETOR ELTRICO......................................................................................................93 3.7.1 A matriz energtica frente desregulamentao do setor eltrico ...............................98 3.8 A EFICINCIA ENERGTICA E A DESREGULAMENTAO DO SETOR ELTRICO .................................................................................................................101 3.9 A CRISE DE ENERGIA ELTRICA DO ANO DE 2001 ........................................104 3.10 A DESREGULAMENTAO DO SETOR ELTRICO NO BRASIL E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL ................................................................106 4. EXPERINCIAS INTERNACIONAIS EM EFICINCIA ENERGTICA .....110 4.1 A INSTITUCIONALIZAO DA EFICINCIA ENERGTICA ...........................110 4.1.1 Organizaes no governamentais .............................................................................114 4.2 EFICINCIA ENERGTICA NA FRANA ............................................................114 4.2.1 Legislao...................................................................................................................116 4.2.2 Os programas da ADEME..........................................................................................116 4.2.3 Instrumentos econmicos ...........................................................................................120 4.3 EFICINCIA ENERGTICA NO REINO UNIDO ..................................................122 4.3.1 Legislao/Regulamentao .......................................................................................123 4.3.2 Principais programas de eficincia energtica e meio ambiente ................................124 4.3.3 Instrumentos econmicos: ..........................................................................................129 4.4 EFICINCIA ENERGTICA NOS ESTADOS UNIDOS ........................................134 4.4.1 Legislao /Regulamentao ......................................................................................135 4.4.2 EERE Principais programas ....................................................................................137 4.4.3 Instrumentos econmicos ...........................................................................................145 4.4.4 Eficincia energtica e gesto ambiental nos EUA ....................................................148 4.4.5 Organizaes no Governamentais - ONGs ...............................................................149 4.5 EFICINCIA ENERGTICA NO CANAD ...........................................................150 4.5.1 Legislao e Regulamentao ....................................................................................150 4.5.2 Programas do OEE .....................................................................................................151 4.5.3 Instrumentos econmicos ...........................................................................................155 4.6 CONSIDERAES GERAIS SOBRE A EFICINCIA ENERGTICA NAS EXPERINCIAS INTERNACIONAIS .....................................................................156 4.6.1 Legislao...................................................................................................................157 4.6.2 Padres de eficincia energtica para edificaes ......................................................157 4.6.3 Padres de eficincia energtica para equipamentos..................................................159 4.6.4 Certificao/etiquetagem ............................................................................................160 4.6.5 Diagnsticos energticos ............................................................................................163 4.6.6 Instrumentos econmicos ...........................................................................................165 4.7 ASPECTOS QUANTITATIVOS DA IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS DE EFICINCIA ENERGTICA ....................................................................................169 5. EFICINCIA ENERGTICA A EXPERINCIA NACIONAL ......................179 5.1 EFICINCIA ENERGTICA: RAZES ECONMICAS, DE SEGURANA E AMBIENTAIS ............................................................................................................180 5.1.1 Eficincia energtica visando suprir a demanda de energia eltrica ..........................181 5.1.2 O fator economia ........................................................................................................182 5.2 A EXPERINCIA NACIONAL.................................................................................185 5.2.1 O Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica - PROCEL.....................185 5.2.2 Outras Linhas de financiamento para projetos eficientes ...........................................194 5.3 PROGRAMAS IMPLEMENTADOS PELO PROCEL E PARCERIAS...................195

x 5.3.1 Atividades setoriais do PROCEL ...............................................................................198 5.3.3 GESTO ENERGTICA ESTADUAL E MUNICIPAL ..........................................204 5.4 O PAPEL DA AGNCIA REGULADORA E DO MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA/MME NA EFICINCIA ENERGTICA ................................................207 5.5. PLANO ENERGIA BRASIL EFICINCIA ENERGTICA PRINCIPAIS AES (CGE, 2001)..................................................................................................209 5.6 A ATUAO DO MMA NAS AES DE EFICINCIA ENERGTICA.............215 5.7 A PROPOSTA DE MODELO INSTITUCIONAL DO SETOR ELTRICO E A EFICINCIA ENERGTICA ....................................................................................216 5.8 O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL NA IMPLEMENTAO DA EFICINCIA ENERGTICA............................................................................................................217 5.9 ASPECTOS NEGATIVOS E POSITIVOS DA EFICINCIA ENERGTICA EM NVEL FEDERAL......................................................................................................219 5.9.1 Aspectos negativos: ....................................................................................................219 5.9.2 Aspectos positivos: .....................................................................................................220 6. CONDICIONANTES PARA A IMPLEMENTAO DA EFICINCIA ENERGTICA COMO INSTRUMENTO DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL......................................................................................................................222 6.1 ARRANJO INSTITUCIONAL...................................................................................222 6.2 ESTADO FORTE .......................................................................................................223 6.3 LEGAIS/NORMATIVAS...........................................................................................225 6.4 PARTICIPAO SOCIAL ........................................................................................227 6.5 EDUCAO, CONSCIENTIZAO E MARKETING ..........................................229 6.6 INSTRUMENTOS ECONMICOS ..........................................................................230 6.6.1 Incentivos fiscais, incentivos financeiros e financiamentos .......................................232 6.6.2 Subsdios ao preo da energia ....................................................................................232 6.6.3 Contratos de Performance e ESCOs ...........................................................................233 6.7 AVANOS CIENTFICOS E TECNOLGICOS.....................................................234 6.8 REQUISITOS TICOS ..............................................................................................237 6.9 ACORDOS INTERNACIONAIS...............................................................................239 6.10 PROMOO DA EFICINCIA ENERGTICA NO BRASIL................................241 CONCLUSO .......................................................................................................................249 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................259

xi Lista de Quadros

Quadro 1 - Sntese dos principais indicadores utilizados pela OCDE em energia meio ambiente.......................................................................................................................17 Quadro 2 - Energia x problema ambiental...........................................................................24 Quadro 3 - Evoluo da implantao do Programa Prioritrio de Termeltricas ................96 Quadro 4 - Instituies de eficincia energtica internacionais (pases selecionados/2003) ....................................................................................................................................112 Quadro 5 - Programas internacionais de eficincia energtica/mudanas climticas (pases selecionados)..............................................................................................................113 Quadro 6 - Empregos diretos e indiretos por 1 milho investidas..................................133 Quadro 7 - Experincias internacionais - Legislao / Regulamentao..........................163 Quadro 8 - Incentivos Fiscais Experincia internacional ............................................166 Quadro 9 Incentivos Financeiros Experincia internacional ......................................167 Quadro 10 - Custos e impactos estimados de programas de eficincia energtica e conservao de energia no ano de 2001 - EUA .........................................................170 Quadro 11 - Estimativa de retornos para investimentos em eficincia energtica nos EUA ....................................................................................................................................170 Quadro 12 - Resultados gerais considerando a implementao de polticas de eficincia energtica para 2010 e 2020 - EUA...........................................................................171 Quadro 13 - Reduo de emisses para cada poltica adotada (MTM) - EUA..................172 Quadro 14 - Reduo do uso de energia por poltica setorial implementada nos EUA.....173 Quadro 15 - Comparao da reduo de consumo e de economia gerada prevista nos trs estudos apontados - EUA...........................................................................................174 Quadro 16 - Anlise de custo benefcio baseado em cenrios com e sem investimentos em eficincia energtica nos EUA...................................................................................177 Quadro 17 - Resultados Acumulados pelo PROCEL (1986-1998) ...................................187 Quadro 18 - Metas de economia de energia previstas para o perodo 2000-2002.............188 Quadro 19 - Investimentos realizados pelas empresas de energia eltrica em eficincia energtica e resultados gerados..................................................................................190 Quadro 20 - Comparativos de investimentos realizados - PROCEL (1994-2000)...........191 Quadro 21 - Valor dos investimentos em projetos de P&D aprovados pela ANEEL para os ciclos 1999/2000 e 2000/20001 .................................................................................192

xii Quadro 22 - Utilizao de recursos do BIRD ....................................................................193 Quadro 23 - Utilizao de Recursos do GEF.....................................................................194 Quadro 24 - Emisses evitadas pelo PROCEL, 1990-2020 ..............................................203 Quadro 25 - Matriz comparativa de eficincia energtica pases estudados .....................218 Quadro 26 - Matriz indicativa de aes em eficincia energtica passveis de serem implementadas em curto e mdio prazo.....................................................................247

Lista de Figuras

Figura 1 - Contribuio dos principais gases de efeito estufa para o aquecimento global 29 Figura 2 - Quantidade de Emisses de Dixido de Carbono e Metano para 1000 MW de eletricidade gerada .......................................................................................................30 Figura 3 - Variao do PIB x Consumo de energia eltrica (%) - Brasil...........................181 Lista de Siglas e Abreviaturas ACEEE - American Council for an Energy Efficiency Economy ADEME - Agence de lenvironement et la matrise de energie AFVs - Alternative Fuel Vehicles AGO- Australian Greenhouse Office ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CBIP - Commercial Building Incentive Program CCC - Conta Consumo de Combustveis CCL - Climate Change Levy CCMA - Comit Consultivo de Meio Ambiente CCPE - Comit Coordenador do Planejamento da Expanso dos Sistemas Eltricos CEMA - Comisso Especial de Meio Ambiente CEPEL - Centro de Pesquisas Eltricas da Eletrobrs CFCs - clorofluorcarbonetos CFVs - Clean fuel vehicles

xiii CGE - Cmara de Gesto da Crise de Energia CGIEE - Comit Gestor de Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica CGSE - Cmara de Gesto do Setor Energtico CH - metano CNI - Confederao Nacional das Indstrias CNPE - Comit Nacional de Poltica Energtica CO - monxido de carbono CO2 - dixido de carbono COMASE - Comit Coordenador das Atividades de Meio Ambiente do Setor Eltrico CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente CONPET - Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados de Petrleo e do Gs Natural COPPE/UFRJ - Coordenao de Programas em Ps Graduao em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro CPTA - Comisso de Planejamento de Transmisso da Amaznia CTSA - Comit Tcnico para Estudos Socioambientais DEFRA - Department of Environment Food and Rural Affairs DETR - Departament of Environment Transports and Regions DOE - Departament of Energy DSM - Demand Side Management EDF - letricit de France EEAC - Energy Efficiency Advice Centers EEBPP - Energy Efficiency Best Practice Programme EEC- Energy Efficiency Commitment EERE - Energy Efficiency and Renewable Energy EFEI - Escola Federal de Engenharia de Itajub EII - Energy Innovators Initiative EPA - Environmental Protection Agency ESCOs - Energy Service Companies EST - Energy Saving Trust FBI - Federal Buildings Initiative FCC - Federal Communications Comission FERC - Federal Electric Regulatory Commission FEMP - Federal Energy Management Program

xiv FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos GCPS - Grupo de Coordenao do Planejamento do Sistema de Energia Eltrica GEF - Global Environment Facility GLD - Gerenciamento pelo Lado da Demanda GTZ - Deutsche Gesellschaff fr Technische Zusammenarbeit HCs - hidrocarbonetos totais HECAction - Home Energy Conservation Act HEES - Home Energy Eficiency Scheme IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAMA- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IEA - International Energy Agency ILUMINA - Instituto de Desenvolvimento Estratgico do Setor Energtico INMETRO - Instituto Nacional de Metrologia INEE - Instituto Nacional de Eficincia Energtica INFORSE - International Network Sustainable Energy IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPMVP - International Performance Measurement and Verification Protocol IPT - Instituto de Pesquisa Tecnolgica ISEW - Index of Sustainable Economic Welfare LIPA - Long Island Power Authority MAE - Mercado Atacadista de Eletricidade MDL - Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MIPS - Material Intensity per Unity of Service Delivered MMA - Ministrio do Meio Ambiente MME - Ministrio de Minas e Energia MPES - Minimum Energy Performance Standards NAECA - National Appliance Energy Conservation Act NEPA - National Environment Policy Act NICE - National Industrial Competitiveness through energy environment and economics NOVEM - Agncia Holandesa de Energia e Meio Ambiente NOx - xidos de Nitrognio NO2 - Dixido de Nitrognio NRCANs - Natural Resources of Canad/Office of Energy Efficiency

xv NYPA - New York Power Authority NYSERDA - New York State Energy Research and Development Authority O3 - Oznio OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmicos OEE - Office of Energy Efficiency OFFER - Office of Eletricity Regulation OFGEM - Office of the Gas and Electricity Markets OIT - Office of Industrial Technologies OLADE - Organizao Latino-Americana de Energia ONGs - Organizaes No Governamentais ONS - Operador Nacional do Sistema Eltrico PAN - peroxiaceltilnitrato PBF - Public Benefit Fund PCHs - Pequenas Centrais Hidroeltricas PES - Public Electricity Suppliers PG&E - Pacific Gas & Eletric PLANAFLORO - Projeto de Desenvolvimento Agropecurio e Florestal de Rondnia PNAEE - Programa Nacional de Melhoria da Eficincia Energtica PNEPP - Programa Nacional de Eficientizao de Prdios Pblicos PPA - Plano Plurianual PPT - Programa Prioritrio de Termeltricas PREDIT - Programa Nacional de Pesquisa e de Inovao nos Transportes Terrestres PROCEL - Programa de Nacional de Conservao de Energia Eltrica PROINFA - Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROCECON - Programas de Conservao de Energia nas Concessionrias PRODEAGRO - Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do estado de Mato Grosso PUC - Public Utilities Commission RCE - Rede Cidades Eficientes em Energia Eltrica RGR - Reserva Global de Reverso SEMA - Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMAM - Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente SoCal Edison - Southern California Edison SoP - Electricity Standards of Performance

xvi SOx - xido de enxofre SUDHEVEA - Superintendncia da Borracha SUDEPE - Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca SDR - Sustainable Development Records Super ESPCs - Super Performance Contracts USAID - US Agency for International Development WEC - World Energy Council

INTRODUO

Aps dois sculos de consumo perdulrio de energia, de desconsiderao com as conseqncias ambientais da industrializao e do consumismo e do esgotamento de recursos naturais, as ltimas dcadas do sculo 20 revelam uma mudana de condutas que se reflete tanto nas polticas pblicas quanto no grau de conscincia e de exigncias da populao. No mbito das cincias e das polticas pblicas, dois marcos situam esse perodo: a importncia do meio ambiente para a Humanidade e a necessidade de um desenvolvimento mais sustentvel. O setor energtico, por sua vez, passa a ser muito visado tanto pelos efeitos negativos ao meio ambiente e s populaes, causados por projetos de grande porte, quanto pelo desperdcio e pela ineficincia de sua produo e de uso, intrnseca ao setor. Eficincia energtica a capacidade de utilizar menos energia para produzir a mesma quantidade de iluminao, aquecimento, transporte e outros servios baseados na energia (US National Policy Development Group, 2001). A eficincia energtica veio se tornando cada vez mais um ponto recorrente nas discusses sobre a demanda de energia em nvel global e possui hoje um papel preponderante nas polticas mundiais de energia e de meio ambiente, em especial naquelas relacionadas s mudanas climticas. Embora as primeiras iniciativas de conservar energia surjam na dcada de 1970, em virtude, principalmente, das crises do petrleo de 1973 e 1979, a questo da eficincia energtica toma vulto, na dcada de 1990. As discusses sobre o aumento das emisses de gases do efeito estufa, que se acentuam especialmente aps a Conferncia Mundial do Meio Ambiente, propiciaram, entre outros resultados, um acordo internacional sobre Mudanas Climticas. A Conferncia resultou na criao e/ou na reestruturao de instituies destinadas a tratar de aes de eficincia energtica como estratgia para o cumprimento das metas quantitativas e do cronograma para reduo do consumo de combustveis fsseis e da produo de gases causadores do efeito estufa1, como estipulado no Protocolo de Kioto2.
Principais gases do efeito estufa: Dixido de carbono (CO2), metano (CH4), Oxido Nitroso (N2O), Clorofluorcarboneto (CFC) e Oznio (O3).
1

2 De uma maneira geral, essas instituies estabeleceram programas que visam promover a eficientizao energtica nos setores industrial, residencial, comercial, de transportes, construo civil, alm de mquinas, equipamentos e iluminao. Pelo lado da oferta de energia, tambm foram efetivados programas de eficincia nas empresas concessionrias, visando diminuir o custo de gerao e o desperdcio de energia. Alguns pases criaram instituies especficas para tratar da questo da eficincia energtica. A maioria dessas so subordinadas ao Ministrio do Meio Ambiente e rgos afins, e seus papis principais so promover a melhoria do meio ambiente e a qualidade de vida das populaes, por meio de programas de eficincia energtica e de meio ambiente, tais como: o estmulo ao uso de fontes renovveis de energia, incentivos financeiros para isolamento trmico, etc). So exemplos: a Australian Greenhouse Office (AGO), a Agncia Holandesa de Energia e Meio Ambiente (NOVEM), a Agence de lEnvironement et la Matrise de Energie (ADEME) - Agncia de Meio Ambiente e Matriz Energtica Francesa - Natural Resources of Canad/Office of Energy Efficiency (NRCANs/OEE), entre outras. Em outros casos, a prpria agncia do meio ambiente conduz programas de eficincia energtica. Nos EUA, a Environmental Protection Agency (EPA), atua nesse sentido, implementando programas de grande porte, como o Green Lights e o Energy Star. Algumas outras agncias situam-se no mbito das instituies federais de energia. Em alguns pases, a eficincia energtica est instituda em bases legais, como o caso do Japo (Lei de Conservao de Energia), do Canad (Energy Efficient Act de 06/92) e dos EUA (Energy Acts). No Brasil, a eficincia energtica ainda no tida, na prtica, como um instrumento de polticas pblicas de meio ambiente. Embora o tema das mudanas climticas e da poluio atmosfrica urbana venha sendo enfatizado na poltica ambiental global, no Brasil, no h ainda uma ampla conscientizao de que uma das formas efetivas

A Conferncia realizada em Kioto, Japo, em dezembro de 1997, culminou na deciso por consenso de adotar-se um Protocolo (instrumento para implementar a Conveno das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas) segundo o qual os pases industrializados reduziriam suas emisses combinadas de gases de efeito estufa em pelo menos 5% em relao aos nveis de 1990 at o perodo entre 2008 e 2012. O Protocolo de Kioto foi aberto para assinatura em 16 de maro de 1998, e entrar em vigor 90 dias aps a sua ratificao por pelo menos 55 membros da Conveno. Esse nmero deve incluir os pases membros listados no Anexo 1 do Protocolo (os pases industrializados), os quais so responsveis por 55% das emisses totais de dixido de carbono no planeta.

3 para minimizar esses danos ambientais seja a institucionalizao de programas de eficincia energtica. Os fatores que incentivam o pas a estabelecer programas de eficincia energtica so, principalmente, de ordem econmica (diminuio de custos) e energtico (segurana no suprimento de energia eltrica). No nosso estudo tomamos como base os casos dos EUA, Frana, Inglaterra, Canad e Brasil. As quatro experincias internacionais foram escolhidas, principalmente, pelas aes inovadoras em eficincia energtica. O Brasil tem se baseado nas prticas desses pases para implementar suas aes nessa rea. Enquanto nos pases desenvolvidos as aes de eficincia energtica so centradas na poltica ambiental, no Brasil estas ainda so focadas na poltica energtica. O objetivo geral dessa tese avaliar a efetividade da eficincia energtica enquanto instrumento de poltica ambiental. Para tanto, foram definidos alguns objetivos especficos: 1. Analisar experincias internacionais de programas de eficincia energtica e suas vinculaes com a poltica ambiental; 2. Demonstrar que a desestatizao do setor energtico possui implicaes na poltica de energia, nos padres e mecanismos para a eficincia energtica e para a poltica ambiental; 3. Verificar se o Programa de Nacional de Conservao de Energia Eltrica (PROCEL) e outras aes que vm sendo realizadas em relao eficincia energtica no Brasil vm obtendo xito em seu propsito e se existe integrao com a poltica nacional de meio ambiente; 4. Identificar as lacunas/requisitos existentes para que a eficincia energtica seja implementada como instrumento de poltica energtica e ambiental; As seguintes hipteses foram levantadas: A primeira hiptese da tese : As aes de eficincia energtica interagem com a poltica ambiental, sendo na realidade um instrumento dessa poltica. Os atores envolvidos no processo so: o Estado, por meio de instituies federais, estaduais e municipais; as Energy Service Companies (ESCOs), empresas de servios de eficincia energtica; as Organizaes No Governamentais (ONGs), que em sua maioria atuam como programas voluntrios nos pases estudados e, por outro lado, as indstrias, os usurios dos setores residencial e comercial, dos transportes, entre outros.

4 A segunda hiptese da tese : A efetivao dos programas de eficincia energtica como instrumento de poltica ambiental, exige, por um lado, a interveno do poder pblico e, por outro lado, a participao social. A questo da eficincia energtica est tambm baseada em pelo menos outros trs fundamentos associados ao tema ambiental: economia de recursos naturais, acordos internacionais e conscientizao social ou demanda por uma produo ecologicamente correta. A metodologia adotada para a elaborao dos objetivos supracitados, foi em primeiro lugar uma abrangente consulta bibliogrfica relacionada ao tema. No caso das experincias internacionais, a pesquisa incluiu principalmente, documentos oficiais das agncias de eficincia energtica dos quatro pases estudados: Agence de lEnvironement et la Matrise de Energie, Office of Energy Efficiency (OEE), Energy Saving Trust (EST) e Energy Efficiency and Renewable Energy (EERE). Outros rgos oficiais foram consultados freqentemente, tais como o Environmental Protection Agency, alm de instituies governamentais que atuam em conjunto com o setor privado como, por exemplo, o Action Energy e Carbon Trust, no Reino Unido. A maioria desses documentos foi acessada por meios eletrnicos. Foram checados vrias vezes ao longo da elaborao da tese, a fim de verificar alteraes realizadas pelas instituies nesse perodo. Alm desses documentos, foram utilizados estudos tcnicos realizados por organismos internacionais, especialmente aqueles vinculados pesquisa em temas energticos e ambientais, tais como a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), International Energy Agency (IEA), American Council for Energy Efficient Economy (ACEEE), Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), World Energy Council (WEC), entre outras. Das quatro experincias internacionais analisadas, os Estados Unidos o pas que apresenta mais estudos e resultados quantitativos de aes e programas de eficincia energtica e emisses de gases de efeito estufa. Foi, portanto, possvel incorporar tese mais dados sobre o assunto que nos outros pases. Para complementar a pesquisa internacional, foram visitados alguns centros de assessoramento em eficincia energtica, tais como o de Toronto, no Canad e o de So Francisco, nos EUA. Nesses locais, na posio de consumidora de energia eltrica, foram disponibilizadas todas as informaes disponveis sobre a eficincia energtica residencial, que incluam folders, CDs, etc.

5 Para a experincia nacional, foram utilizados documentos oficiais de rgos de energia, eficincia energtica e ambiental, tais como o Ministrio de Minas e Energia (MME), Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), Programa Nacional de Conservao de Energia (Procel), Ministrio de Meio Ambiente (MMA), entre outros. Tambm foram utilizados estudos tcnicos de institutos de pesquisa, ONGs e universidades relacionados a questes de eficincia energtica, tais como da COPPE/UFRJ, do Instituto Nacional de Eficincia Energtica (INEE), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Instituto de Desenvolvimento Estratgico do Setor Energtico (ILUMINA), entre outros. Cabe ressaltar que tanto no mbito internacional quanto nacional, os dados utilizados na tese foram baseados em grande parte em documentos e fontes oficiais, como assinalado acima. , portanto, passvel de verificao a efetiva traduo dos propsitos em resultados. A pesquisa no obteve anlises crticas, talvez em razo da ainda recente adoo das prticas estudadas cujo resultado real tende a ser verificvel em prazo mais longo. Quanto s entrevistas realizadas (15), cuja listagem est em anexo, houve uma preocupao em, por um lado, ouvir especialistas da rea, especialmente professores que vm estudando as questes de eficincia energtica e meio ambiente h algumas dcadas. Por outro lado, foram entrevistados os responsveis pela coordenao de polticas de eficincia energtica e meio ambiente, no mbito da Eletrobras/Procel, do MME, do MMA, da ANEEL. Outras duas entrevistas foram solicitadas ao presidente de uma organizao no governamental dos EUA e por um representante de uma ESCO no Brasil. As entrevistas foram realizadas via e-mail, telefone, ou pessoalmente. Alguns dos entrevistados, ainda que no tenham se mantido nos mesmos cargos, participaram, em algum momento, de programas vinculados s questes de eficincia energtica e/ou meio ambiente. Quanto abordagem das entrevistas, foram efetuadas trs questes bsicas para serem respondidas, alm de questes especficas relacionadas experincia de cada interlocutor ou ao tipo de trabalho/estudo que cada um vinha desenvolvendo. As perguntas gerais so as seguintes: Qual a importncia da eficincia energtica para a poltica ambiental? Como deveria ocorrer a interao entre a eficincia energtica e a poltica ambiental? Quais os gargalos (tcnicos, polticos, econmicos, etc.) para a integrao dessas duas polticas?

6 Por fim, foi de grande valia para a elaborao da tese, a bagagem de quase vinte anos de servio pblico, trabalhando com polticas pblicas de cincia e tecnologia e meio ambiente e a experincia acadmica na Coordenao de Ps-Graduao de Programas em Engenharia (COPPE/UFRJ), onde realizei mestrado no tema energia e meio ambiente, fazendo simultaneamente, consultorias para a Eletrobrs na mesma rea. Quanto a estrutura da tese, o primeiro captulo abrange noes e conceitos de energia, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, explicitando as interaes entre estes e introduzindo a articulao desse trinmio com a eficincia energtica. O segundo captulo aborda a crise do Estado, que afeta suas instituies, em grande medida associada ao neoliberalismo, e as relaes entre polticas pblicas e desenvolvimento sustentvel. No se trata de um estudo geral sobre polticas pblicas, mas sim de um sobrevo das anlises atuais sobre o papel do Estado na promoo de funes de natureza pblica, contextualizando as limitaes e desafios resultantes da crise de governabilidade. O captulo serve para situar a questo da regulao como elemento crucial associado ao objeto desta tese. No terceiro captulo so abordados os aspectos da reforma e da privatizao do setor eltrico. explicitada a desregulamentao do setor eltrico, especialmente no que diz respeito s interferncias que podero ou iro ocasionar na poltica ambiental e de eficincia energtica, objeto de nosso estudo. Questes que no dizem respeito diretamente dimenso ambiental e eficincia energtica como o caso da crise de energia eltrica brasileira ocorrida em 2001 sero abordadas como pano de fundo, de forma a possibilitar uma compreenso do processo como um todo. No captulo 4, so abordados os estudos de caso da Frana, Inglaterra, EUA e Canad, mostrando a evoluo dos programas de eficincia energtica nestes pases, no que se refere a experincias com xito (institucionalizadas e legalizadas) e que podem trazer exemplos relevantes para a implementao de programas de eficincia energtica agregados poltica ambiental brasileira. Nesses captulo so feitas, ainda, consideraes gerais acerca das experincias internacionais estudadas. Embora a maioria dos mecanismos de eficincia energtica se repita nos quatro pases analisados, existem caractersticas prprias que diferenciam as aes de eficincia energtica de cada Pas. O captulo 5 explicita a experincia nacional em nveis federal, estadual e municipal identificando a experincia brasileira em relao implementao de

7 programas, projetos, e/ou aes em eficincia energtica e as possibilidades de avanos em direo a sustentabilidade energtica e ambiental. No captulo 6 so abordados alguns requisitos/prerrogativas necessrios para a implementao da eficincia energtica como instrumento de poltica ambiental ou de desenvolvimento sustentvel. Trata-se de mecanismos de diversas ordens, que podem tornar mais possvel a implementao de programas de eficincia energtica eficazes em termos de diminuio do consumo de energia na produo e no uso final; menor produo de gases causadores do efeito estufa e possibilidade de conscientizao e mudana comportamental para a sociedade. So destacados requisitos institucionais, legais, internacionais, sociais, econmicos, governabilidade, educao, conscientizao, marketing, a dimenso tica, avanos cientficos e tecnolgicos e requisitos polticos, bem como algumas recomendaes para implementao de polticas de eficincia energtica e ambiental. Ao final, so apresentadas as concluses da tese.

1.

ENERGIA,

EFICINCIA

ENERGTICA,

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Neste captulo so apresentados conceitos utilizados e sua evoluo. Inicia-se com aspectos conceituais de eficincia energtica e desenvolvimento sustentvel, indicadores de sustentabilidade, passando-se, em seguida, para a interao entre energia, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, explicitando os impactos ambientais da produo e do uso da energia em nvel local, regional e global. Ser dado destaque ao efeito estufa e mudanas climticas. 1.1 ASPECTOS CONCEITUAIS ACERCA DA EFICINCIA ENERGTICA E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL A maioria dos autores que tratam das questes sobre eficincia energtica, aponta estas aes como sendo um dos instrumentos-chave para a diminuio dos impactos ambientais em nveis locais, regionais e globais, especialmente no que se refere reduo das emisses de gases de efeito estufa. Alguns autores vo alm, defendendo que as medidas de eficincia energtica, dependendo da forma e da sua aplicao respeitando padres culturais, sociais, ambientais e especificidades locais podero contribuir para as metas de um desenvolvimento sustentvel. Para ser sustentvel, o desenvolvimento deve implementar eficincia econmica, proteger e restaurar os sistemas ecolgicos e melhorar a qualidade de vida das populaes (Kats, 1998). O objetivo de toda poltica energtica deve ser contribuir para o desenvolvimento sustentvel da sociedade. De todas as opes de polticas energticas, o desenvolvimento de fontes de energia renovveis e a adoo da eficincia energtica so, sem dvida, os instrumentos mais afinados aos critrios do desenvolvimento sustentvel (OECD, 2000). Segundo Attfield (1999), o desenvolvimento sustentvel depende de responsabilidade e uso mais eficiente dos recursos, o que envolve a restrio do uso da energia pelas sociedades e a adaptao dos estilos de vida, de acordo com os meios disponveis (ecolgicos) do planeta. De acordo com Sachs (1993), a verdadeira escolha no entre desenvolvimento e meio ambiente, mas entre formas de desenvolvimento sensveis ao meio ambiente e formas insensveis ao mesmo. Para o autor, estamos na busca de um desenvolvimento que conjugue

9 crescimento econmico, gerao de emprego e proteo adequada ao meio ambiente. Um dos parmetros apontados acerca do desenvolvimento sustentvel que o nvel de consumo dos pases desenvolvidos no poder ser estendido ao resto do mundo, sob pena de colocar o planeta em risco ambiental. Estes que tero que reduzir seus padres de consumo para atingir a sustentabilidade desejada. Se desejarmos evitar o inevitvel esgotamento do capital natural, tanto como fonte de recursos, quanto como sumidouro de resduos, o processamento de energia e materiais deve ser contido (Sachs, 1993). Existem, entretanto, controvrsias sobre as mudanas necessrias nos padres de consumo das sociedades, especialmente dos pases desenvolvidos, para que a eficincia energtica se concretize. Segundo o relatrio It doesnt have to hurt (Alliance to Save Energy, 1997), a eficincia energtica, a energia renovvel e o gs natural podem reduzir substancialmente, as futuras emisses de carbono, sem prejudicar economias ou estilos de vida. Esse documento aponta que isso j tem ocorrido nos ltimos 25 anos (entre 1973 e 1996), quando a eficincia energtica e as energias renovveis supriram mais de 80% do aumento das necessidades de energia nos EUA, comparativamente aos nveis de 1973, e contriburam, substancialmente, para a reduo das emisses de carbono (8.286 milhes de toneladas de carbono). Segundo Jechoutek (1998), os benefcios advindos da eficincia energtica podem ser percebidos pelos principais atores envolvidos no processo, ou seja, as empresas, a sociedade e as concessionrias de energia, desde que alguns requisitos sejam atendidos: Parcerias entre concessionrias e empresas de energia, rgos financiadores, empresas produtoras de equipamentos eficientes, principais consumidores (indstria e transporte); Adequao da eficincia cultura e s necessidades de cada regio; Energia a preos de mercado; Instituies fortes para implementar os projetos; Monitoramento e verificao da energia economizada; Custos transacionais mais baixos. Levine et alli (1998), apontam que esforos contnuos de pesquisa e desenvolvimento em tecnologias e prticas para aumento da eficincia energtica so essenciais para garantir um futuro energeticamente eficiente, alm da implementao de polticas efetivas de energia eficiente e de mais programas para a transferncia de conhecimento, de tecnologia e instrumentos para a transformao de mercados para os pases em desenvolvimento.

10 Geller (2003) afirma que, no longo prazo, o aumento da eficincia energtica crtico para a reduo das emisses de Dixido de Carbono (CO2,), uma vez que no existem tecnologias para o controle dessas emisses provenientes das usinas trmicas, veculos, etc. Mills e Rosenfeld (1998) apontam sete categorias, abaixo relacionadas, de benefcios indiretos da no energia3, por meios de introduo de tecnologias de eficincia energtica. Estes benefcios no so facilmente quantificveis, sendo melhor utilizados como incentivo aos consumidores a adotarem tecnologias energeticamente eficientes, na medida em que podem agregar valor quantitativo aos benefcios j conhecidos. Esse conceito assume papel importante para alguns segmentos no to sensveis aos argumentos econmicos: 1. Melhoria do ambiente interno: conforto trmico, qualidade do ar, sade e segurana, entre outras; 2. Reduo dos nveis de rudos (ex. Janelas eficientes); 3. Economia de trabalho e de tempo (ex. Microondas eficiente); 4. Melhoria do controle do processo produtivo (ex. Motores com variao de velocidade); 5. Aumento do bem-estar (ex. Reatores eletrnicos eliminam cintilao e rudos dos sistemas de iluminao); 6. Economia de gua e reduo do desperdcio (eixos horizontais para lavadoras); 7. Benefcios diretos e indiretos da diminuio do tamanho do equipamento. A maioria dos equipamentos tecnologicamente eficientes agrega mltiplos benefcios indiretos da noenergia nas vrias categorias supracitadas, como os reatores eletrnicos, que alm de gerar economia de energia, aumentam o conforto e a qualidade nos ambientes, ao eliminar rudos e cintilao das lmpadas fluorescentes. Cabe ressaltar, que esses benefcios indiretos da no-energia, podem vir a ter um papel significativo, especialmente no que se refere aos benefcios ambientais resultantes de medidas mais eficientes de produo de energia, que hoje no esto sendo contabilizados no planos do setor energtico, tais como conforto ambiental, melhoria da qualidade de vida e melhoria da sade.

Traduo do ingls non-energy benefits

11 Kuennen (1998) defende que a eficincia energtica no pode ser encarada de forma reducionista, mas sim como um meio de atingir objetivos mais amplos, como o desenvolvimento sustentvel e a equidade social. Visto por um ngulo mais amplo, a eficincia deve estar condicionada a uma filosofia que a reconhece como um meio de elevar a finalidade humana e no um fim em si. Nesse sentido, introduz o conceito de relatividade ontolgica da eficincia, na qual a eficincia de qualquer ao depende da abordagem particularizada de cada meio onde ser inserida, seja em termos sociais, materiais, culturais, ideolgicos, entre outros. Existe um risco, segundo ele, de nos atermos a interesses estreitos de segmentos dominantes, que no esto comprometidos com a questo mais ampla dos interesses sociais. Esses atores defendem e introduzem as aes eficientes como uma garantia do status quo, no colaborando absolutamente para o processo de desenvolvimento sustentvel (Kuennen, 1998, p.4148). Um exemplo da questo da eficincia no sentido amplo, aplicado ao setor de transportes, seria uma poltica pblica intensiva em transporte de massa, em carros eltricos, um uso intenso das redes de comunicao, um desenho urbano que privilegie o pedestre e transportes alternativos (bicicletas), direcionando a poltica como um fator cultural e organizacional. Esta forma de atuar, englobando vrios parmetros ao mesmo tempo, ao invs de tratar cada problema isoladamente por meio de uma tecnologia, permite ampliar o conceito de eficincia Ao se tratar a integrao entre a eficincia energtica e o meio ambiente, deve-se levar em conta a complexidade das questes envolvidas. 1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL A discusso acerca da necessidade da mudana do paradigma de desenvolvimento econmico vem trilhando os meios acadmicos h pelo menos trs dcadas. Desde o final dos anos 1960, sobretudo a partir da Conferncia de Estocolmo, em 1972, houve um sem nmero de publicaes, conferncias, workshops e outros tipos de discusses acerca da insustentabilidade das atividades humanas e dos impactos negativos sobre o meio ambiente, que se revertem, geralmente, em prejuzos para o prprio Homem. As principais correntes surgidas defendiam a busca de um outro estilo de desenvolvimento propagado por Oswaldo Sunkel na dcada de 1970. Posteriormente, o ecodesenvolvimento (Sachs, 1980, 1981 e 1986) e, finalmente, o chamado

12 desenvolvimento sustentvel4 (Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, 1988). Neste, qualquer alternativa de desenvolvimento, alm da dimenso econmica, ter tambm de ser ambiental e socialmente sustentvel, priorizando as necessidades bsicas das geraes atuais e futuras e preservando os estoques atuais de recursos5. Embora o conceito de desenvolvimento sustentvel venha sendo cada vez mais assumido como uma necessidade planetria, observamos, ainda hoje, um desconcerto entre as afirmaes tericas e a maioria das aes existentes a esse respeito. Na prtica, ainda vigora a nfase determinante no crescimento econmico, no consumo crescente de bens e na explorao dos recursos naturais no renovveis; ou seja, as atividades humanas tornam-se cada mais insustentveis. A cincia e a tecnologia, por exemplo, podem ser instrumentos que desempenhem um papel contra ou a favor do desenvolvimento sustentvel. medida em que vm sendo desenvolvidas com intuito de possibilitar o atendimento das necessidades humanas, podem ser direcionadas tanto ao desenvolvimento sustentvel tais como as fontes de energias alternativas - como ser foras motrizes do modelo de crescimento com degradao ambiental. A sustentabilidade exige estratgias que englobem as dimenses poltica, social, cientfica, tecnolgica, econmica e ambiental, dentro de uma tica sistmica. No h mais lugar para a viso unidisciplinar, quando se est diante de problemas complexos como aqueles que gravitam em torno do conceito de sustentabilidade. Barbier (1987) sugere que o desenvolvimento sustentvel pode ser visto como uma interao entre trs sistemas: ambiental, econmico e social. O objetivo geral do desenvolvimento sustentvel maximizar as metas que perpassam estes trs sistemas em direo a um processo adaptativo de trade-off. Essas metas seriam, resumidamente, o atendimento e a satisfao das necessidades bsicas, proteo e utilizao tima do meio ambiente e reforo de grupos e comunidades. eles h que se somar a justia social, que em pases como o Brasil um tema na ordem do dia.

A expresso desenvolvimento sustentvel aparece inicialmente no relatrio Bruntland. Ver: Nosso futuro comum Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1988). Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1988. Ver a respeito: Governo do Brasil, 1992. O desafio do desenvolvimento sustentvel. Relatrio para a Conferncia das Naes Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento.
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13 Nesse sentido, o desenvolvimento sustentvel dependeria do uso equilibrado dos recursos naturais, respeitando-se tanto o ritmo dos ecossistemas, quanto o atendimento das necessidades bsicas das sociedades apontadas pelas prprias comunidades. Sachs (1993) corrobora da idia de Barbier de que o desenvolvimento sustentvel est baseado no trip meio ambiente, economia e sociedade. Ele defende que o desenvolvimento sustentvel dever conjugar crescimento econmico, gerao de emprego e proteo adequada ao meio ambiente. Isso possibilita que a verdadeira escolha no se d entre desenvolvimento e meio ambiente, mas entre formas de desenvolvimento sensvel ao meio ambiente e formas insensveis ao mesmo. Ekins (1994) alerta para a existncia de confuso entre os conceitos de desenvolvimento e sustentabilidade. Enquanto o desenvolvimento pode ser considerado como um processo resultante do crescimento do bem-estar da populao, a sustentabilidade pode ser considerada como a capacidade de este ter continuidade indefinida no futuro. A sustentabilidade ambiental relacionada s atividades humanas refere-se capacidade do meio ambiente em sustentar o modo de vida das populaes. Assim, a manuteno das funes do ambiente est relacionada manuteno da sustentabilidade. O conceito de resilincia6, oriundo da ecologia, um elemento importante ao entendimento da sustentabilidade. Outro conceito tambm relevante, que vem sendo apropriado pelos economistas, o de capacidade de suporte7. A perda dessas funes insere custos que dificilmente podem ser calculados por meio de mtodos de valorao econmicos. Nesse caso, pode ainda haver desenvolvimento, porm insustentvel. A insustentabilidade provem dos efeitos negativos das atividades de produo e consumo, na medida em que estas ultrapassam a capacidade de suporte do meio ambiente, ou seja, comeam competir e afetar as funes ambientais, alm de sua resilincia.

Resilincia a capacidade que o sistema tem para se recompor das aes degradadoras, absorvendo distrbios, mas sem sofrer mudanas estruturais. Esse conceito tem origem em estudos da capacidade dos ecossistemas se regenerarem quando da presena de interferncias exgenas. Na biologia, a capacidade de suporte a quantidade de fauna e flora que um determinado ecossistema pode sustentar, sem comprometer a habilidade de longo prazo do ambiente em sustentar vida em um certo nvel. O planeta tambm tem uma capacidade de suporte, que as atividades humanas no podem ultrapassar sob risco de comprometimento da qualidade de vida e de extino dos recursos naturais.
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14 Hueting (1980) considera que essa competio pode ser quantitativa (resulta da extrao e do esgotamento dos recursos), espacial (ocupao do espao, provocando congestionamento) ou qualitativa (resulta da emisso de substncias e/ou rudos, resultando em altos nveis de concentrao/perturbao). Van der Bergh & Van der Straaten (1994), defendem que a sustentabilidade ambiental est baseada na manuteno do estoque natural. Baseiam-se na concluso de um estudo realizado na Universidade de Edimburgo, denominado GlobEcco8, sobre o esgotamento das reservas naturais, onde se destacam os seguintes pontos: Se as polticas econmicas e as tendncias da populao mundial persistirem, daqui a 50 anos 80% das reservas de petrleo, gs natural e urnio estaro esgotadas; Se o padro de consumo da sociedade persistir nos moldes atuais, todo o investimento em energias renovveis ter sido em vo; Se a reduo dos padres de emisso de dixido de carbono tornar-se obrigatria, ser necessrio restringir a taxa de uso de combustveis fsseis para as populaes; e. A energia nuclear ter que ser mantida pelo menos por mais 50 anos (mesmo com a introduo de energia solar) se quiser manter o padro de consumo atual. A seguir sero citados alguns indicadores de sustentabilidade utilizados para a interao com a energia e meio ambiente. 1.2.1 Indicadores de sustentabilidade

Para se aferir o desenvolvimento sustentvel ou insustentvel, pode-se recorrer ao uso de indicadores de desenvolvimento sustentvel. Nas ltimas duas dcadas do sculo 20, a discusso sobre o desenvolvimento sustentvel deu origem a metodologias e indicadores que foram sendo definidos no sentido

Como propostas de longo prazo, o estudo defende que o aumento do bem-estar material pode ser possvel desde que atendidas as seguintes condies: haver reduo de consumo no 1 Mundo; haver reduo do crescimento populacional no 3 Mundo; introduzir eficincia energtica em escala macia em todo o mundo; haver ajuda substancial do 1 para o 3 Mundo; cancelar as dvidas externas dos pases e elaborar um programa de P&D em tecnologias alternativas, especialmente solar, em nvel global.

15 de medir o grau de sustentabilidade do desenvolvimento de uma determinada sociedade, ou a sustentabilidade de seus sistemas produtivos. Um dos primeiros ndices foi o de bem-estar econmico sustentvel (Index of Sustainable Economic Welfare - ISEW) desenvolvido por Daly e Cobb (1989). Este ajusta a medida de consumo em funo de uma variedade de fatores sociais e ambientais que normalmente no so considerados em medidas de progresso econmico, como o PIB. Outras estratgias de medio de sustentabilidade vieram a reboque, como o conceito de Material Intensity per Unity of Service Delivered (MIPS) - Intensidade Material por Unidade de Servio Prestado. Conceito criado por Schmidt-Bleek (1999) parte do princpio de que h uma relao entre o uso de recursos e o impacto ambiental causado. Na pegada ecolgica9 (Rees & Wackernael, 1994), a medida resultante dada em termos da rea terrestre necessria para dar suporte ao estilo de vida ou o modelo de desenvolvimento de uma sociedade. Bergstrom (1993) cria o Sustainable Development Records - SDR (Currculo de Desenvolvimento Sustentvel) que parte de uma avaliao sistmica, visando maximizar o gerenciamento de recursos em sua totalidade e incluindo capital humano e social, ambiental e financeiro, entre outros. A energia integra grande parte dos indicadores de sustentabilidade at hoje apontados por algumas instituies que vm trabalhando nesse sentido. Entre eles ressaltam-se os oito indicadores estabelecidos pela Organizao Latino-Americana de Energia (OLADE), agrupados em trs grandes dimenses: Indicadores de dimenso econmica: Auto-suficincia energtica: a sustentabilidade associada baixa participao de importaes na oferta energtica; Robustez diante das mudanas externas: a sustentabilidade associada a baixo efeito de exportaes energticas no PIB; Produtividade energtica: relao PIB/energia consumida, o inverso da intensidade energtica.

Pegada Ecolgica permite calcular a rea de terreno produtivo necessria para sustentar o nosso estilo de vida.

16 Indicadores de dimenso social: Cobertura eltrica: percentual de municpios eletrificados; Cobertura das necessidades energticas bsicas; consumo de energia til residencial; Indicadores da dimenso de recursos e meio ambiente: Pureza relativa do uso da energia relacionada com emisses de CO2; Uso de energias renovveis; Estoques de recursos fsseis e lenha.

A avaliao desses indicadores permite mostrar o posicionamento de um determinado Pas com relao s possibilidades no setor energtico. A avaliao integrada desses indicadores com o PIB per capita, distribuio de renda e investimento em recursos fsicos, permite verificar o relacionamento energia-desenvolvimento sustentvel (OLADE, 1996). A OCDE tambm criou e utiliza indicadores para a medir o progresso do desenvolvimento sustentvel no setor energtico (ver Quadro 1). Estes so instrumentos considerados tanto na identificao e no monitoramento de decises polticas, como tambm para atingir as metas progressivas em relao ao meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. O propsito desses indicadores prover dados para monitorar a integrao dos assuntos ambientais nas polticas energticas e identificar como as diferentes foras e instrumentos polticos interagem e afetam nos impactos ambientais provenientes das atividades energticas.

17 Quadro 1 - Sntese dos principais indicadores utilizados pela OCDE em energia meio ambiente Tendncias setoriais de significado ambiental Demanda e uso de energia Intensidade energtica Mix energtico Interaes com o Meio ambiente Recursos energticos Poluio do ar Poluio da gua Desperdcio Uso da terra Risco e segurana
Fonte: OCDE, 2000.

Aspectos econmicos e polticos Danos ambientais Gasto ambiental Impostos e subsdios Estruturas de preos

A OCDE tambm utiliza indicadores scio-ambientais que interagem com o setor energtico. Estes so a seguir apontados: - exposio a emisses; - acidentes/segurana do trabalho; - emprego no setor energtico; condies de trabalho; sindicatos; qualidade de trabalho. - demanda energtica; - justia ambiental; proporo de pobres morando perto de instalaes energticas; - acesso informao ambiental; - participao pblica no processo de tomada de deciso do setor energtico; - educao ambiental e treinamento; - uso de produtos energeticamente eficientes. Segundo a OCDE (2000), os indicadores utilizados provaram ser essenciais para a monitorao do setor energtico luz do enfoque do meio ambiente e a integrao da economia com as decises ambientais.

18 1.3 ENERGIA, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL O aumento do consumo de energia vem se acentuando na maioria dos pases desenvolvidos e em muitos pases em desenvolvimento. Esse aumento ocorre tanto em funo do crescimento populacional, quanto pela maior demanda das populaes pelo uso da energia. Existem duas preocupaes centrais relacionadas a essa maior utilizao de energia. A primeira refere-se viabilizao do atendimento dessa demanda crescente e, a outra, sustentabilidade ambiental desse processo. A energia possui um importante papel para o desempenho ambiental dos pases e para a sustentabilidade de seu desenvolvimento. Desenvolvimento sustentvel do setor energtico depende de achar caminhos para atender as necessidades da demanda, obedecendo a critrios de meio ambiente sustentvel, socialmente eqitativo, economicamente vivel (OECD, 1997). Os impactos no meio ambiente no se restringem a um determinado aspecto da utilizao da energia, mas abrange toda sua cadeia: produo, transformao, transmisso, transporte, distribuio, armazenagem e uso final. Alguns dos maiores desafios relacionados aos problemas ambientais que a humanidade se depara no sculo 21 esto diretamente vinculados ao modo como a energia produzida, transportada, armazenada e utilizada. Assim, a questo no se restringe ao binmio energia e desenvolvimento, mas sim associao da questo energtica ao desenvolvimento sustentvel. Como produzir a mesma quantidade de bens, utilizando-se de menor quantidade de energia e conseqentemente menos recursos naturais? As aes devero passar por utilizar a energia de forma mais eficiente e em priorizar o uso de energia proveniente de fontes renovveis, tais como a hidrulica, biomassa, solar, elica, fotovoltaica, entre outras. O objetivo de toda poltica energtica deve ser contribuir para o desenvolvimento sustentvel da sociedade. De todas as opes de polticas energticas, o desenvolvimento de fontes de energia renovveis e a adoo da eficincia energtica so, sem dvida, os instrumentos mais afinados aos critrios do desenvolvimento sustentvel (OECD, 2000). Segundo Attfield (1999) a sustentabilidade do desenvolvimento depende de responsabilidade e uso mais eficiente dos recursos, o que envolve a restrio do uso da energia pelas sociedades e a adaptao dos estilos de vida, de acordo com os meios disponveis (ecolgicos) do planeta. Isso significa dizer que podemos consumir menos energia e menos ambiente, sem prejuzo do desenvolvimento, desde que se privilegie a gerao e o uso eficiente da energia. Esse um requisito bsico para se comear a pensar

19 em um desenvolvimento sustentvel, em detrimento da continuidade do modo de desenvolvimento no sustentvel baseado em premissas ultrapassadas, como as de recursos ilimitados e desperdcio. 1.3.1 Eficincia energtica, economia sustentvel e meio ambiente

A energia essencial tanto para os meios de produo quanto para o aumento da qualidade de vida das sociedades. A real necessidade no pela energia propriamente dita, mas pelos servios por esta providos: fora motor, aquecimento, esfriamento, iluminao, mobilidade etc. O desenvolvimento tcnico proporcionou o surgimento de equipamentos cada vez mais sofisticados, que provm mais servios com menor uso de energia. Um sistema sustentvel caracteriza-se pela habilidade de prover os servios necessrios sem exaurir os recursos naturais. O uso eficiente dos recursos faz-se necessrio tanto pelo lado ambiental como pelo econmico. Utilizar a energia de forma ineficiente proporciona prejuzos em qualquer economia implicando, ao mesmo tempo, impactos ambientais em nvel local, regional e global. A criao de um sistema de energia sustentvel comea pelo uso eficiente dos recursos (us-los com sabedoria) e continua com o aumento do uso de recursos renovveis e o uso controlado de no renovveis em tecnologias avanadas. Energia eficiente a mxima prioridade na mudana para um padro de energia sustentvel (OCDE, 1997). O maior desafio na criao de um sistema de energia sustentvel est em como as inovaes tecnolgicas que proporcionem essa melhoria podem ser utilizadas o mais rapidamente possvel, ser mais abrangentemente disseminadas e em como adaptar o comportamento dos consumidores a estas (OCDE, 1997). Cabe ressaltar, no entanto, que para que o setor energtico se torne sustentvel, necessrio que seus problemas sejam abordados de forma abrangente, incluindo no apenas o desenvolvimento e a adoo de inovaes e incrementos tecnolgicos, mas tambm importantes mudanas que vm sendo implementadas em todo o mundo. Essas mudanas envolvem, por um lado, polticas que tentam redirecionar as escolhas tecnolgicas e os investimentos no setor, tanto no suprimento, quanto na demanda, bem como o comportamento dos consumidores (Reis & Silveira, 2001). Alm do uso de tecnologias mais eficientes, o uso mais efetivo dos recursos naturais oferece importantes vantagens: desacelera seu esgotamento, diminui a poluio e

20 fornece as bases do crescimento de emprego em atividades significativas em todo o mundo. Disso podem resultar custos mais baixos para as empresas e para a sociedade, que no ter que arcar com os custos das perturbaes sociais e ambientais. A energia eficiente , em muitos aspectos, um fator chave para a economia de um pas. Tem implicaes na competitividade das empresas, na estabilidade e vulnerabilidade das economias, assim como no emprego e no meio ambiente. A melhoria da eficincia energtica reduz a necessidade de aumentar a capacidade geradora e novos investimentos, conseqentemente liberando recursos para investimento em medidas de proteo ambiental, de segurana e melhoria nas geradoras j existentes, em tecnologias limpas, entre outras. A importncia da busca de maior eficincia energtica e da transio para o uso de recursos primrios renovveis tm sido ressaltada em toda e qualquer avaliao sobre desenvolvimento sustentvel. Como j mencionado, no setor energtico, a sustentabilidade requer mudanas significativas na gerao, na distribuio e no uso final da energia, o que significaria uma maior utilizao de fontes renovveis e a diminuio do uso de combustveis fsseis na matriz energtica em nvel mundial. Reis & Silveira (2000, p.37) apresentam algumas propostas energticas para o desenvolvimento sustentvel: - Diminuio do uso de combustveis fsseis e maior uso de tecnologias e combustveis renovveis. - Aumento da eficincia do setor energtico desde a produo at o consumo. - Mudanas no setor produtivo visando o aumento da eficincia no uso dos materiais, transporte e combustveis. - Desenvolvimento tecnolgico do setor energtico, no sentido de encontrar alternativas ambientalmente benficas. Isso inclui tambm melhorias nas atividades de produo de equipamentos e de materiais para o setor e explorao de combustveis. - Redefinio das polticas energticas visando, por um lado, favorecer a formao de mercados para tecnologias ambientalmente benficas e, por outro lado, cobrar os custos ambientais de alternativas no sustentveis. - Incentivo ao uso de combustveis menos poluentes.

21 Agrega-se a essas alternativas a opo ressaltada por especialistas de que a maior economia energtica a no produo de energia, ou seja, eficientizar para no ter que produzir. 1.3.2 Impactos da produo e uso da energia eltrica

A produo de bens de consumo para satisfazer as necessidades humanas utiliza-se de fontes de energia primria, tais como petrleo, gs natural, carvo mineral, gua, lenha, biomassa, entre outros. Esses recursos naturais so objeto de usos domsticos, industriais, nos transportes e na gerao de eletricidade. A maioria das agendas ambientais dos pases desenvolvidos e no desenvolvidos tem com uma das prioridades a serem solucionadas, os impactos ambientais negativos resultantes da produo e do uso da energia. Esses impactos, no que se refere gerao de energia eltrica de fonte hdrica ocorrem nas fases de implantao, operao e transmisso. A construo de barragens e formao dos reservatrios implica em perdas de recursos florestais e de fauna terrestre e aqutica, desestabilizando os ecossistemas locais, causando danos ambientais no meio fsico e biolgico, que, por sua vez, afetam as atividades econmicas locais e os nveis de sade das populaes. A remoo das populaes outro fator que acarreta danos scio-culturais e econmicos s comunidades locais. Na gerao de energia termeltrica, utiliza-se como fonte o petrleo, o carvo mineral, o urnio, o gs natural e a biomassa (bagao de cana, carvo vegetal etc.). Os impactos ambientais, nesse caso, ocorrem tanto na minerao (eroso e acidificao do solo e dos cursos dgua), no beneficiamento (poluio do ar por material particulado, xido de nitrognio - NOx - e xido de enxofre - SOx), no transporte do minrio (risco de contaminao e de exploses, especialmente no caso de material radioativo), quanto na produo de energia (emisso de CO2, contribuindo para o efeito estufa e SOx para a chuva cida) (La Rovere, 1990). No tocante gerao termonuclear, os efeitos scio-ambientais mais graves se relacionam com o transporte e o armazenamento final dos rejeitos radioativos, os efeitos radiolgicos e evacuao populacional em caso de acidente.

22 Quanto ao uso final de energia, trs grandes setores da atividade econmica mundial dividem entre si o consumo: indstria (cerca de 40%), o residencial/comercial (cerca de 30%) e os transportes (cerca de 20%) (Martin, 1992). O lanamento de substncias poluentes na atmosfera e nos recursos hdricos, provenientes do setor industrial, compromete a qualidade de vida das populaes e os ecossistemas terrestres e aquticos. A acidificao ambiental resulta da transformao do SO2 e do NO2 em cidos que so lanados pelas chamins das fbricas/indstrias, deslocados por at milhares de quilmetros, impactando solos, rios e florestas, sob a forma seca ou mida (chuva cida). As indstrias eletrointensivas (siderrgica, metais no ferrosos, materiais de construo, vidro, qumica, papel) exigem uma produo de energia em grande escala para funcionarem. A Usina Hidreltrica de Tucuru, por exemplo, foi concebida, primordialmente, para atender as necessidades do projeto de fabricao de alumina/alumnio da Albras/Alunorte e Alumar, situadas no Par e no Maranho. No setor residencial/comercial, os usos de energia so representados pela iluminao, ar condicionado, refrigerao, aparelhos eletrodomsticos, em especial os que utilizam resistncias, aquecimento (nos pases do hemisfrio norte), entre outros. O setor residencial contribui significativamente para o dimensionamento da capacidade do setor eltrico em atender demanda no horrio de ponta10, especialmente pela utilizao do chuveiro eltrico, responsvel por 20% do consumo de energia no setor residencial. No Brasil, a energia utilizada nos transportes provm basicamente de derivados do petrleo e uma parte de gs natural e lcool. A explorao e produo do petrleo e gs natural pode gerar danos ao ambiente e prejuzos sade humana, por meio de vazamentos de leo, incndios e risco de exploses. As refinarias de petrleo poluem a atmosfera com emisses de SOx, de compostos orgnicos, de NOx, de monxido de carbono, hidrocarbonetos e de particulados. Geram ainda efluentes lquidos, contendo leos, graxas, fenis, amnia e slidos dissolvidos ou em suspenso. Adiciona-se, ainda, a poluio proveniente do uso dos combustveis nos transportes. Os instrumentos de reduo de poluio ou rejeitos implicam custos elevados - 30 a 35% do investimento total nas centrais de carvo (Martin, 1992). No h, ainda, indcios de que haja diminuio relevante da demanda energtica pelo menos no curto prazo. Programas e aes em eficincia energtica tero, portanto, um papel relevante nas

Horrio em que a demanda de energia eltrica mxima. Por exemplo, entre 18-20h., quando as pessoas voltam do trabalho (usam chuveiros, ligam luzes, equipamentos eletrodomsticos etc).

10

23 polticas de diminuio dos impactos ambientais causados pela produo e consumo de energia. Cabe ressaltar que entre os principais riscos ambientais citados acima e com os quais nos deparamos atualmente, esto associados elevao do consumo de energia, com implicaes em nvel global, regional e local, tais como: (La Rovere, 2002) - Poluio global, relacionada emisso de gases relacionados ao efeito estufa, como CO2 e CH4, gerados pela produo, transporte e uso de combustveis fsseis; - A poluio do ar urbano pelas indstrias e veculos de transporte; - A chuva cida e seus impactos sobre os solos, os recursos hdricos e a vegetao; - Riscos relacionados extrao, transporte e uso de combustveis fsseis, como, por exemplo, acidentes nos mares, incndios, exploses etc; - O risco de acidentes em reatores nucleares, problemas relacionados ao lixo atmico e pela desativao dos reatores, aps seu tempo de vida til, e os perigos da contaminao associados ao uso da energia nuclear. Goldemberg (2001) aponta os principais problemas scio-ambientais decorrentes da gerao, do armazenamento, do transporte e do uso da energia em nvel local, regional e global (Quadro 2).

24 Quadro 2 - Energia x problema ambiental Problema ambiental Poluio urbana do ar Fonte de problema Energia (usinas termeltricas, indstria e transportes) Chuva cida Diminuio da camada de oznio Aquecimento por efeito estufa/mudanas climticas Degradao costeira e marinha Transporte e energia (vazamentos de petrleo, aquecimento das guas para resfriamento de usina trmica, represamento de rios para barragens, entre outros) Desmatamento e desertificao Energia (30 a 40% da populao mundial depende da lenha para cozinhar) Resduos txicos, qumicos e perigosos Indstria e energia nuclear
Fonte: Goldemberg, 2001.

Energia (queima de combustvel fssil) Indstria Energia (queima de combustvel fssil)

A OCDE/IEA (1998a e 1998b) aponta como principais impactos ambientais decorrentes da produo e do uso da energia os seguintes itens: a. Acidentes ambientais de grande porte e poluio martima A principal fonte de poluio martima concentra-se nas operaes com navios. Estima-se que para cada 1.000 toneladas de leo transportada, uma despejada no mar (1,1 milhes de toneladas de leo so despejadas no mar ao ano, sendo que 400 mil toneladas so despejadas devido a acidentes com tanques). Os recorrentes derramamentos de leo ocorridos em navios da Petrobrs so um exemplo, em nvel nacional, do risco ambiental e para as populaes. Entre os acidentes e as reas de risco vinculadas a energia, se destacam: Exploses e incndios pela produo, beneficiamento, transporte e uso do petrleo e gs, tais como incndios em refinarias, torres de petrleo, tanques de armazenamento de gs, exploses de oleodutos e gasodutos etc.

25 Liberao de radiao resultante de acidentes nucleares durante a produo de energia nuclear, assim como no transporte, beneficiamento ou armazenamento de material radioativo. Impactos das usinas hidreltricas seja na implantao, construo, operao ou por rompimento de barragem. Afundamento e desmoronamento dos solos devido s atividades de minerao, assim como exploses nas minas. Poluio martima devido a acidentes com navios-tanque, assim como poluio dos solos e das guas devido a derramamentos de leo nas rodovias e ferrovias. Combusto espontnea do carvo armazenado ou de depsitos de lixo, assim como exploses face ao metano acumulado em refugos de lixo e minas de carvo. b Poluio da gua As fontes de poluio hdrica vinculadas energia incluem: Produo de efluentes qumicos perigosos como clorine e metais e outros vrios dissolvidos ou em suspenso em usinas termeltricas e refinarias. Deposio de salmoura em petrleo on-shore e produo de energia geotrmica. Embora varie em funo das propriedades do reservatrio, fluidos geotrmicos podem conter produtos txicos como benzeno, arsnico, mercrio e cido brico. Podem, ainda, liberar gases como dixido de carbono e metano. Drenagem cida devido a minas existentes ou abandonadas e resduos provenientes do beneficiamento e lavagem do carvo e ainda os resduos do controle de poluio podem contaminar as guas de superfcie. Poluio trmica proveniente das descargas dos sistemas de esfriamento das usinas termeltricas (nucleares) ou das usinas geotrmicas so uma ameaa aos ecossistemas martimos. c. Uso da terra e stios paisagsticos No setor de energia, todas as atividades relacionadas energia causam impactos nos stios paisagsticos. As reas de maior impacto paisagstico so as usinas hidreltricas e as reas de minerao.

26 Algumas formas de explorao de energia de fonte renovvel, tais como energia elica, estaes de energia solar, produo de biomassa tambm podem utilizar grandes reas e causar impactos na paisagem. As usinas termeltricas ou refinarias so tradicionalmente causadoras de impactos paisagsticos, principalmente pelo fato de acumular resduos slidos, desde aqueles provenientes das medidas de controle de poluio, at resduos com alto nvel de radioatividade. Ainda no existem evidncias comprovadas sobre impactos causados sade humana ou animal devido aos efeitos dos campos magnticos associados s linhas de transmisso. d. Radiao e radioatividade As atividades energticas contribuem com 25% do total da radioatividade sob responsabilidade humana11. O urnio da minerao libera radnio que provoca a contaminao do lenol fretico. Essas atividades contribuem com um quarto da radioatividade relacionada a atividades energticas. Um reator operando normalmente produz baixo nvel de emisso radioativa, no sendo considerado perigoso. O risco potencial de falhas e os efeitos ambientais de um vazamento so as maiores preocupaes envolvendo reatores nucleares. Os rejeitos nucleares envolvem por sua vez, vrios graus de contaminao, dependendo do seu armazenamento, transporte, a liberao no ambiente ou isolados da biosfera. A desativao de usinas nucleares tem sido objeto de pesquisas e o risco de exposio radiao no desmonte desses reatores preocupante, uma vez que os impactos ainda no esto bem definidos. e. Disposio de resduos slidos Os resduos slidos geram problemas ambientais de dois tipos: riscos sade resultantes de resduos perigosos e ameaas para o meio ambiente. A maior parte dos
Entre os acidentes nucleares divulgados, os a seguir apontados chamaram a ateno de toda a populao mundial: Idaho, USA, 1961, resultou na morte de trs operadores; Three Mile Island, Pensilvnia 1979; Chernobyl 1986 (neste 135 mil pessoas tiveram que ser evacuadas e no se tem idia do nmero de pessoas contaminadas e que sofrem ou sofrero de doenas relacionadas radioatividade nas prximas dcadas).
11

27 resduos liberada pelas indstrias qumicas e metalrgicas. As atividades relacionadas energia so responsveis por cerca de 12% desses resduos. f. Qualidade do ar A poluio atmosfrica causada por atividades energticas est relacionada tanto aos poluentes emitidos diretamente na atmosfera como queles formados na atmosfera por reao fotoqumica. Os poluentes so emitidos por uma variedade de fontes estacionrias ou mveis de combustveis. As usinas de combusto so a maior fonte de emisso de Dixido de Enxofre (SO2) e Dixido de Nitrognio (NO2 )12. A poluio causada por atividades energticas internas incluem as seguintes emisses: Monxido de Carbono (CO) dos aquecedores a querosene, foges a lenha e a gs; xido de Nitrognio (NOx) dos aquecedores movidos a querosene e dos aparelhos a gs. Vrias atividades energticas emitem poluentes atmosfricos perigosos, tais como: Hidrocarbonetos, como benzeno, emitido nas fugas da extrao de petrleo e gs e no processamento industrial. O uso e a combusto do petrleo e leo diesel utilizado nos transportes emitem hidrocarbonetos e dioxina e so a maior fonte de poluentes txicos relacionados a atividades energticas. Pequenas quantidades de arsnico, mercrio, berlio e radionucldeos podem ser liberados durante a combusto do petrleo pesado. Mercrio proveniente dos incinerados de lixo. g. Deposio cida As atividades energticas so as maiores fontes de chuva e deposio cida. As estaes de eletricidade, aquecimento residencial e energia utilizada na indstria contabilizam 80% das emisses de SO2. Somente o carvo responsvel por 70%.

12

Nos pases da OCDE, os transportes so responsveis por 75% das emisses de CO2.

28 O transporte rodovirio uma importante fonte de emisses de NOx (48% do total de emisses dos pases da OCDE). O restante vem de fontes estacionrias de combusto de combustveis fsseis. h. Destruio da camada de oznio A destruio da camada de oznio causada por clorofluorcarbonetos (CFCs). No uso de energia, o CFC utilizado para o esfriamento no transporte e sistema predial de ar condicionado e refrigerao e na espuma para isolamento trmico. O efeito estufa e as mudanas climticas por serem os impactos ambientais negativos globais que mais interagem com a poltica de eficincia energtica mereceram um item exclusivo para sua abordagem. 1.3.3 Efeito estufa e mudanas climticas

Neste item, iremos abordar as causas e conseqncias do efeito estufa e das mudanas climticas, que so primordialmente responsveis pela implementao da poltica de eficincia energtica na maioria dos pases desenvolvidos. As mudanas climticas so o maior problema global, possuindo profundas razes no modo em que o mundo produz e consome energia13. As mudanas climticas so resultantes do efeito negativo (aquecimento da atmosfera) proveniente das concentraes excessivas de gases causadores do efeito estufa. Entre estes, incluem-se o dixido de carbono - CO2 (55%), o metano - CH4 (15%), o vapor d gua, o N2O (6%), o oznio (O3), o CFC, os halgenos e o peroxiaceltilnitrato - PAN. Na figura 1 podemos verificar a contribuio dos principais gases formadores do efeito estufa para o aquecimento global.

A contribuio global para o efeito estufa da produo e uso de energia de 57%. Outras fontes principais so os transportes; a indstria; as construes; os desmatamentos. (Goldemberg,2001).

13

29 Figura 1 - Contribuio dos principais gases de efeito estufa para o aquecimento global

CFC 24%

CO2 55%

N2O 6%

CH4 15%

Fonte: Lashof & Tirpak, 1990.

O dixido de carbono (CO2) o mais significativo e ambientalmente impactante entre os gases causadores do efeito estufa. Isso ocorre tanto pela quantidade emitida quanto pela longa durao de seu efeito na atmosfera14. Suas emisses esto principalmente vinculadas ao uso de combustveis fsseis15, que contabilizam cerca de 75% do total do CO2 liberado pelas atividades humanas. O restante proveniente, principalmente, do desflorestamento e oxidao dos solos (IEA/OCDE, 1997). A combusto dos combustveis fsseis, juntamente com a biomassa, contabilizam 65 a 75% das emisses humanas de N2O. O oznio e os aldedos so produtos de reaes envolvendo poluentes resultantes do uso do combustvel fssil (essencialmente N2O e Componentes Orgnicos Volteis). A liberao do metano feita primeiramente devido fermentao da matria orgnica. A distribuio e uso dos combustveis, principalmente do gs natural, pode representar de 10 a 30% do total das emisses de metano (Goldemberg, 2001).
O CO2 fica na atmosfera de 50 a 200 anos. A capacidade dos gases em contribuir para o efeito estufa medida por indicador denominado de potencial de aquecimento global (GWP), que mede o tempo de vida do gs na atmosfera e de suas interaes com outros gases e com vapor dgua. O CH4, por exemplo, embora menos abundante na atmosfera do que o CO2 possui um GWP onze vezes maior que este. (Goldemberg,2001).
14

30 Alm da produo e uso da energia, responsvel por 57% da contribuio global para o efeito estufa, o setor de transportes responde por mais de 70% de todas as emisses de monxido de carbono - CO; mais de 40% das emisses de xidos de nitrognio - NOx; quase 50% dos hidrocarbonetos totais - HCs; em torno de 80% de todas as emisses de benzeno e pelo menos 50% das emisses atmosfricas de chumbo (Goldemberg, 2001). A figura 2 quantifica as emisses de dixido de carbono e de metano na produo de eletricidade (para cada 1000MW). De acordo com a figura 2, podemos verificar que na produo de eletricidade, o carvo o maior gerador de CO2, principal gs que contribui para o efeito estufa (cerca de 1.480.000 ton para cada 1000 MW gerado). Observa-se ainda na figura, que a fonte de energia que produz menos quantidade de gases de efeito estufa a nuclear, embora seu preo, efeitos e riscos para a populao moradora das cidades prximas usina no aconselhem a sua utilizao. Com relao ao preo, Rosa (2000) afirma que em Angra 2, para cada KW gerado so investidos US$ 6 mil, enquanto que em uma usina hidreltrica essa relao de US$ 100/ KW16. Figura 2 - Quantidade de Emisses de Dixido de Carbono e Metano para 1000 MW de eletricidade gerada
Emisso de dixido de carbono por 1000 MW
1600 1400

1000 t/ano

1200 1000 800 600 400 200

Gs Natural

Madeira

Carv o

Petrle

Madeira

Nuclear

Cerca de 6 bilhes de toneladas de carbono so lanadas atmosfera pela queima de combustveis fsseis (Januzzi,1996). Mesmo assim, a retomada da construo de Angra 3 est prevista para 2004. A construo da usina matria de pauta de reunio do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE). Alm disso, os deputados da Comisso de Minas e Energia da Cmara dos Deputados, destinaram emendas ao oramento e ao Plano Plurianual - PPA que somam R$ 1,3 bilho para a construo da usina no ano de 2004.
16

15

Nuclear

31

Metano
80

700 ton

60

t/ano

40 20

Gs Natural

Carvo

Petrleo

Madeira

Fonte: Science Concepts, Inc, apud Goldemberg, 2001, pg.98.

A interface entre energia e meio ambiente complexa e constantemente crescente. Tal crescimento deve-se, principalmente, conscientizao das conseqncias ambientais das atividades econmicas em geral e das atividades energticas em particular. O conhecimento de mecanismos envolvendo os impactos destas atividades pode ainda estar incompleto e, em alguns casos, ser especulativo (OCDE, 1997). Neste primeiro captulo foram vistos os aspectos conceituais da eficincia energtica e do desenvolvimento sustentvel, as interaes entre energia, meio ambiente, bem como os impactos negativos gerados pela produo e uso da energia em nvel local, regional e global. No prximo captulo iremos destacar a relao entre poltica pblica e sustentabilidade, enfatizando a crise do Estado, o neoliberalismo, o papel da sociedade civil, a institucionalizao do meio ambiente, requisitos para a introduo de polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel.

Nuclear

32

2.

POLTICAS PBLICAS E SUSTENTABILIDADE

A maioria dos Estados-nacionais encontrava-se em crise nas ltimas dcadas do sculo 20. A capacidade desses Estados de atuar como provedores das demandas sociais havia se esgotado e encontrava limitaes, diante da grave crise fiscal que os afetava. Reduzia-se, assim, a legitimidade de seus aparatos institucionais. Com a crise dos Estados, o neoliberalismo foi ganhando espao e obteve adeptos na maior parte do mundo ocidental. Na dcada de 1990, porm, a experincia neoliberal, comea a ser questionada. O neoliberalismo no se apresenta mais como a soluo para todos os males, como queriam fazer crer os defensores dessa ideologia, uma vez que o mercado por si s no se mostra apto (e nem essa a sua funo) a substituir o poder pblico na funo de atender, da melhor forma possvel, as demandas da sociedade. Busca-se, assim, delinear um novo papel para o Estado, no qual este se fortalea menos como implementador das aes, mas mais como regulador e regulamentador das aes de outros atores sociais, tais como as empresas privadas e as organizaes sociais. Isso exige uma nova postura no somente por parte do prprio poder pblico, mas da sociedade como um todo, que dever estar mais integrada na nova ordem social, econmica e poltica. Esse captulo aborda a crise do Estado, a fragilidade de suas instituies e o neoliberalismo, de forma a fundamentar a anlise das relaes entre polticas pblicas e desenvolvimento sustentvel. 2.1 A QUESTO INSTITUCIONAL O debate sobre regulao pblica, em geral, e sobre o desenvolvimento sustentvel, em particular, deve ser precedido pela considerao de uma premissa bsica: sem condies institucionais slidas no h como considerar a possibilidade de tornar os instrumentos de interveno ou de induo efetivos. Sabemos que a regulao pblica entendida como a ao do Estado no sentido de assegurar o interesse pblico nas complexas relaes entre as diferentes foras que incidem sobre uma sociedade pode se dar de inmeras formas, direta ou indiretamente. Ela pode ter um carter indutivo, valendo-se de incentivos ou desincentivos econmicos. Mas pode tambm agir na esfera normativo-legal, mediante a definio de um arcabouo

33 regulamentador. Em ambos os casos, o poder pblico deve estar aparelhado para fazer cumprir os instrumentos, com agilidade, determinao e continuidade. Esses trs atributos compem o trip da sustentabilidade institucional, para o qual tambm contribui o fator recursos humanos capacitados. A sustentabilidade institucional pr-condio ao desenvolvimento sustentvel, sendo pilar essencial governabilidade, que necessria a qualquer tipo de poltica pblica. Tratar a dimenso institucional como pano de fundo das polticas pblicas em geral das polticas energticas e ambientais em particular requer algumas consideraes prvias, em se tratando do aqui (Brasil) e agora (momento de marcante fragilidade da capacidade regulatria do Estado). Em primeiro lugar, h que se assinalar que a mar liberalizante chegou ao Brasil com uma fisionomia ao mesmo tempo desestatizante (promovendo privatizaes) e desregulamentadora (reduzindo o escopo da ao normativa). Em segundo lugar, a cultura de mudanas particularmente notvel no Brasil, onde prevalece uma mentalidade nos dirigentes pblicos de que sempre deve haver um novo desenho na estrutura das organizaes pblicas, que devem ser moldados sua imagem e segundo seus interesses. O resultado disso a fragmentao da estrutura institucional do Estado brasileiro, que gera uma ineficincia na gesto dos rgos governamentais. Egler (2000:7), assinala que:
Uma organizao no deve estar sujeita a permanentes mudanas e alteraes. No s porque constantes mudanas, como visto, resultam em uma desestruturao de suas regras e de suas rotinas de funcionamento, levando a uma perda da identidade institucional, mas tambm devido a uma caracterstica que impe que o resultado imediato de qualquer mudana organizacional uma ineficincia no seu funcionamento. E isso independentemente do tipo e da natureza da mudana que se realiza.

Isso torna o debate sobre o arcabouo institucional sensvel e necessariamente circunscrito a um contexto determinado. No Brasil, diferentemente de outros pases, h mazelas que, por si s, j representam limitaes a arranjos institucionais que possam ter tido xito no exterior. nesse sentido que as consideraes que sero apresentadas a

34 seguir devem ser devidamente apreciadas, luz do contexto brasileiro. Falar de reforma pode ser to somente mais um episdio de uma srie de tantas mudanas. O que est em questo , sem dvida, a necessria sustentabilidade poltico-institucional que, de forma alguma, significa imutabilidade, mas aponta para a continuidade e a solidez das organizaes e dos aparatos normativos.

2.2

CRISE DO ESTADO

O sculo 20 se caracteriza pela incorporao, por parte do Estado, de certas funes de interesse pblico da sociedade, como a sade e a educao. O setor pblico cresce, implicando na ampliao das estruturas fsicas das instituies de governo, resultando em um crescente peso do Estado nas economias nacionais. Entretanto, a crise fiscal dos anos 1970 tornou evidente a incapacidade do poder pblico seguir crescendo indefinidamente, reagindo a cada impulso de novas demandas sociais. Nas ltimas dcadas do sculo 20 novas aes regulatrias foram se tornando necessrias (como o caso das polticas ambientais). Entretanto, a capacidade do Estado responder a tais demandas, nos moldes como historicamente sempre o fez se esgotava (Bursztyn, 2001). Embora o Estado no possua mais a capacidade financeira de custear o aumento da mquina burocrtica, as demandas sociais permanecem crescentes, ou seja, no h, por parte das sociedades, uma renncia a mecanismos de proteo social tais como sade, educao e previdncia. E estas no podem ser supridas pelos mecanismos de mercado sem as devidas aes reguladoras por parte do poder pblico, sob o risco de no servir sociedade. Para Bresser Pereira,
A crise do Estado uma crise endgena decorrente do crescimento excessivo e distorcido do Estado ocorrido neste sculo (...) O crescimento em reas inadequadas, aliado ao aumento extraordinrio dos recursos fiscais do Estado, somado ao excesso de demandas da sociedade sobre este, levou-o a crise fiscal, que se expressou na reduo da poupana pblica e na relativa imobilizao do Estado, abrindo caminho para a desacelerao econmica e para a crise financeira (2000, p.74).

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A hiptese neoliberal que sustentava que o Estado mnimo seria a alternativa adequada crise do Estado no se confirmou. Serviu, no entanto, para demonstrar que o Estado ainda um importante agente de interveno estratgica nos processos econmicos e que os contextos institucionais e regulatrios so extremamente relevantes, tanto para a economia, como para a sociedade. Ficou claro que a reforma do Estado teria que ir alm dessa experincia, em que o neoliberalismo ditava as regras. Trata-se, assim, de transformar o Estado em crise em um Estado forte, embora menor em suas estruturas burocrticas, que assuma as funes que lhe cabem com eficincia e firmeza, repassando para o mercado e/ou para a sociedade as tarefas que no possa desempenhar adequadamente. A coordenao desse processo se faz relevante para que no se perca o objetivo final de uma poltica pblica, que atender o pblico a contento. 2.3 NEOLIBERALISMO O neoliberalismo estabelece que deve haver, simultaneamente, uma reduo do tamanho fsico do Estado (desestatizao) e uma reduo da ao reguladora indireta (desregulamentao). A desestatizao assenta-se na idia de que o Estado irreformvel e ineficaz. A nica reforma possvel consiste em reduzi-lo ao mnimo necessrio ao funcionamento do mercado.
Para a direita neoliberal a nica possibilidade econmica seria o predomnio total dos mercados, a flexibilizao do trabalho etc, no mais existindo espao para o Estado definir polticas regulatrias sociais, econmicas e tecnolgicas (Bresser Pereira, 1999, p.88).

A desestatizao, por si s, j reduz sobremaneira a capacidade de ao do Estado, uma vez que ocorre um desmonte das instituies pblicas e a conseqente transferncia de suas competncias para as empresas privadas. A desregulamentao, somada desestatizao, reduz a atuao do Estado como poder pblico. O mercado pode ter interesse em desregulamentar para que possa atuar livremente. Mas para a sociedade o

36 mercado deve estar regulamentado, pelo Estado, de forma a garantir servios de interesse pblico. Uma das crticas ao neoliberalismo quanto desregulamentao que, para que o Estado cumpra seu papel de regulador nesse processo deve haver re-regulamentao, mas no uma renncia ao carter pblico do complexo jogo entre diferentes atores da sociedade. Nesse sentido Souza Santos (1999, p.247) assinala que como toda desregulamentao envolve regulamentao, o Estado paradoxalmente, tem de intervir para deixar de intervir. Bursztyn (2001, p.68) concorda que a soluo no se d pelo desmantelamento do Estado e sim pela melhora da sua eficincia, assim como pela regulamentao do mercado.
Se as regulamentaes vigentes so ineficientes, a soluo no deve ser a desregulamentao, mas sim a re-regulamentao, pois ao mau-Estado no deve se opor o no-Estado, mas sim o bom-Estado, sob risco de se perder a capacidade reguladora, fato que provoca tragdia coletiva.

Anderson (1995) complementa, mostrando alguns resultados negativos do neoliberalismo como o desmonte dos servios pblicos17, a privatizao de empresas, o crescimento de capital corrupto e a polarizao social.
Economicamente, o neoliberalismo fracassou, no conseguindo nenhuma revitalizao bsica do capitalismo avanado. Socialmente, criou sociedades marcadamente mais desiguais, embora no to desestatizadas como queria. O xito do neoliberalismo foi exclusivamente no mbito poltico e ideolgico, uma vez que a disseminao de suas idias alcanou uma abrangncia inimaginvel (Anderson, 1995, p.23).

Offe (1999) concorda com os crticos liberais de que o estatismo excessivo freqentemente inculca disposies de dependncia, inatividade, procura de rendas e benefcios pessoais, clientelismo, autoritarismo, cinismo, irresponsabilidade fiscal, fuga de accountability, falta de iniciativa e hostilidade inovao, se no diretamente
Nesse sentido, Bursztyn afirma que uma das grandes armadilhas do neoliberalismo foi a autofagia das instituies pblicas, vtimas de um voluntarismo demolidor, por parte de dirigentes que cumprem papel antiestatal por dever ideolgico(Bursztyn, 2001, p.68)
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37 corrupo. Entretanto, concorda que o mercado no resolve, por si s: Os mercados so indispensveis como poderosos remdios se administrados em doses razoveis. Esse o caso de mercados apropriadamente constrangidos e regulados (Offe, 1999, p.138). De qualquer forma, a soluo encontrada pelos neoliberais quer seja de extino do Estado, ou mesmo de um Estado mnimo, no os exime desses maus atributos nem atende as necessidades das sociedades de uma maneira geral, uma vez que o mercado materializa interesses prprios que nem sempre so idnticos aos da sociedade. Sachs (2000, p.209) corrobora com a prioridade a ser atribuda s funes reguladoras do Estado. Segundo ele para funcionar adequadamente, os mercados exigem regras de jogo estabelecidas com clareza. Fica constatado, assim, que o neoliberalismo tanto quanto a falncia do Estado no resolvem os problemas, mas sim os agravam. Nesse sentido, v-se como necessria, a reformulao da atuao do Estado, que o coloque na posio de um Estado forte e comprometido com os interesses sociais.
O desafio o de reconstruir um Estado mais enxuto, mas tambm mais forte, guardio e promotor do interesse pblico, desempenhando um papel central na nova ordem social emergente, alicerada na busca racional de rgos coletivos (associaes de cidados, partidos polticos, sindicatos de trabalhadores), com objetivos elaborados e aprovados coletivamente (Bourdieu apud Sachs, 1999, p.209).

2.3.1

Um novo papel para o Estado Estado Forte

Como vimos, o desafio do Estado o de reestruturar-se de modo a tornar-se mais gil e eficaz. E para tal no mais possvel a existncia de uma mquina administrativa pesada, centralizada e com instituies ineficientes (caractersticas de Estado grande). Por outro lado, a caracterstica de um Estado leve e eficaz dever aliar-se a condio sine qua non de Estado forte, que d suporte a toda essa reforma. Segundo Offe (1999, p.135) um Estado forte um Estado cujas aes de governo tm um impacto significativo no nvel e na distribuio das perspectivas de vida dos

38 indivduos e na sociedade civil; e um Estado que saiba atuar no mundo globalizado minimizando seus conflitos, inclusive a excluso social. Assim, a quantidade de Estado dever dar lugar qualidade do Estado e a sociedade civil ter um papel relevante a ser desenvolvido, no mais contra um Estado ineficaz e ilegtimo, mas em parceria com este em prol de uma mudana qualitativa e legitimada. Como afirma Dupas (1999) a questo no mais a reduo radical do papel do Estado, mas de modific-lo profundamente, transformando-o e fortalecendo-o para novos papis fundamentais. Como Dupas, vrios outros autores reforam a idia de que o Estado dever passar por uma reforma qualitativa, para a redefinio e recuperao da importncia de seu papel no novo contexto mundial. Essa reformulao passa, necessariamente, por um Estado mais enxuto, mas ao mesmo tempo mais forte.
O capitalismo global no pode dispensar a existncia de Estados fortes (...) H, pois que reconstruir essa nova fora estatal. A questo do Estado no se resolve pela reduo da quantidade de Estado. Resolve-se sim, pela construo de uma outra qualidade de Estado e, para isso h que se partir da idia que o Estado reformvel. (Souza Santos, 1999, p.249).

Sunkel (1999, p.178) da opinio que o grande desafio consiste em () estabelecer um novo equilbrio pelo qual um Estado mais enxuto e forte e um mercado maior e mais bem regulado se complementem reciprocamente no contexto da globalizao. Offe considera que:
As reformas do Estado so hoje vistas como o item mximo da agenda poltica e tm como objetivo a restaurao das capacidades estatais em desmoronamento. Essas deficincias na performance dos Estados esto sendo diagnosticadas hoje com respeito a todos os aspectos: proteo social, lei civil, lei e ordem e poder de extrao de receitas. Aparentemente, temos sido mais ameaados pela patologia das severas deficincias estatais do que pela patologia da hipertrofia estatal (Offe, 1999, p.134).

39 Em sua anlise da reestruturao do Estado, Wilheim, assinala o seguinte:

O Estado enfrenta o desafio de sua reestruturao, a partir de uma redefinio de sua prpria razo de ser, assim como de sua relao com as demais instituies. O exame e aperfeioamento de seu desempenho interno, de sua eficincia e sua eficcia, constituem apenas uma parte desse desafio. o contexto de novas realidades de um mundo em transformao que constituem o maior desafio para a adequao das instituies (Wilheim, 1999, p.22).

nesse sentido que Stark & Bruszt consideram que:

A necessidade de formular um modelo generalizvel, universal de desenvolvimento est na origem do que se convencionou chamar de paradoxo neoliberal - Estado forte como condio necessria para a liberalizao da economia. (Sola, 1999, p.42). No novo debate, o substantivo Estado modificado positivamente pelo adjetivo forte (Stark & Bruszt, apud Sola, 1994, p.43).

Nesse sentido, um Estado forte, com instituies e representaes legtimas, uma condio necessria reestruturao do Estado. Nessa reforma, a sociedade civil tem um papel preponderante na influncia da redefinio do papel do poder pblico, o que implica na redefinio de seu prprio papel. 2.3.2 O papel da sociedade civil na reconstruo do Estado

Em meados da dcada de 1990, inicia-se uma nova reforma de Estado, que tem por base a reformulao da administrao pblica e do terceiro setor. Segundo Souza Santos (1999, p.263), h uma reinveno do Estado que incorpora duas concepes diametralmente opostas: o Estado-empresrio (privatizar todas as funes que o Estado no tem que desempenhar com exclusividade, submeter administrao pblica a critrios de eficincia, eficcia, criatividade, competitividade e servio aos consumidores prprios do mundo empresarial) e o Estado-novssimo-movimento social. O discurso se divide entre os defensores de um Estado atuante dentro de uma lgica empresarial, onde a eficincia e a competitividade so fatores intrnsecos, e entre os que

40 defendem que o Estado repasse as suas funes para as organizaes sociais, que teriam, em tese, mais interesse em defender os direitos da sociedade civil. Nos dois casos, entretanto, o objetivo final dessa transformao teria que se dar em prol da populao, ou seja, para haver uma real mudana dos padres vigentes, os benefcios advindos dessa nova forma de administrao por meio do Estado empresrio ou Estado movimento social devem poder ser repassados sociedade. No Estado-empresrio, o Governo deve atuar como uma empresa que promove a concorrncia entre os servios pblicos, centrando em objetivos e resultados, mais do que na obedincia a regras. Deve obter mais recursos do que gast-los, transformar os cidados em consumidores, descentralizando o poder segundo mecanismos de mercado em vez de mecanismos burocrticos. (Osbourne & Gaebler apud Souza Santos, 1992, p.267). Dupas (1999), por exemplo, defende que a lgica privada possui amplas condies de aumentar a eficincia operacional das empresas estatais, desde que estas saibam balancear a eficcia com o atendimento demanda dos atores sociais. importante garantir que as vantagens cheguem ao consumidor, fazendo-se necessrio, portanto, haver uma forte condio competitiva e um sistema regulatrio independente e eficaz. No Estado novssimo-movimento social, a sociedade civil assume um papel estratgico na reforma do Estado e do mercado. Para exercer esse papel ela prpria tem de se modificar, aprofundando a sua democracia interna. Vrios autores consideram que a transferncia para a sociedade civil das funes que nem o Estado nem o mercado esto sendo capazes de realizar a contento (sob a tica da sociedade) que vai concretizar a verdadeira reforma do Estado e dos atores envolvidos na mesma.
Quando o mercado manifestadamente incapaz de oferecer certos servios de um modo que permita o acesso eqitativo a eles e o Estado est sobrecarregado e/ou ineficiente, faz sentido transcender a dicotomia Estado-mercado e transferir essas funes s organizaes sociais (Bresser Pereira apud Sachs, 1999, p.203).

De acordo com Franco (1999, p.277), a busca da sinergia Estado-MercadoSociedade Civil uma condio sine qua non tanto para a gesto das polticas pblicas baseada em um novo paradigma de relao Estado-Sociedade18, quanto para a
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Este paradigma, segundo Franco, prev a articulao, a descentralizao, a parceria, a transparncia, o controle social e a participao.

41 alavancagem de recursos para investir no desenvolvimento do pas. Segundo ele, sem essa sinergia o Estado jamais poder ser controlado e o mercado jamais poder ser orientado pela sociedade. Grau (1999, p. 240) comenta que as organizaes sociais19, no sendo pblicas nem privadas, possuem vantagens comparativas em relao ao Estado e ao mercado, particularmente no campo da produo de servios sociais. Alm das vantagens bvias associadas ao aporte de doaes e trabalho voluntrio e a adaptabilidade aos pblicos concernentes, as organizaes sem fins lucrativos oferecem outra vantagem sobre os servios onde o usurio no pode dispor de informao completa de sua qualidade. a confiana e a nfase na dedicao humana envolvidas em seu carter no mercantilista valores que se revelam chaves como princpios de controle e administrao e fatores de qualidade dos servios pblicos. Sachs (1999) concorda que as organizaes sociais so instituies mais adequadas para o cumprimento das funes que hoje nem o Governo nem o mercado esto conseguindo atender: o primeiro por ineficcia e o segundo por possuir objetivos distintos da promoo da equidade social. Souza Santos (1999, p. 250) introduz um outro ponto de fundamental relevncia para a reforma do setor pblico: a reforma do sistema jurdico. A reforma do setor pblico assenta-se, em termos de engenharia institucional em dois pilares fundamentais: a reforma do sistema jurdico e o papel do terceiro setor20. Franco (1999) vai alm. Defende uma reforma poltica nos trs poderes, embora concorde com Souza Santos que o judicirio seja o mais carente de representatividade e legitimidade social. Como abordado, se a sociedade civil no se reestruturar, vai ser difcil cumprir o papel que lhe apontado: o de participar amplamente da reforma do Estado. O mesmo ocorre ao sistema jurdico. Como restabelecer a legitimidade do Estado sem uma reforma

As organizaes sociais so formas institucionais no Estatais, que possuem objetivos sociais, pblicos ou coletivos. Distinguem-se das empresas privadas tradicionais por no terem fins lucrativos. Seu trabalho baseia-se, via de regra, na descentralizao, iniciativas locais/regionais, trabalho em redes, entre outros. Terceiro setor uma denominao para um conjunto de organizaes sociais que, por um lado, sendo privadas no tem fins lucrativos e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, pblicos ou coletivos, no so estatais. Entre tais organizaes podem mencionar-se cooperativas, associaes mutualistas, associaes de solidariedade social, organizaes no governamentais, organizaes quase-no governamentais, organzaes de voluntariado, organizaes comunitrias ou de base etc.
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19

42 do sistema jurdico vigente? Como o Estado poder regular e regulamentar as aes executadas, por empresas privadas ou por organizaes sociais, sem um arcabouo legal que o respalde? Como a sociedade civil poder se reestruturar e ter seu papel institucionalizado, sem as devidas leis e penalidades institudas, uma vez que isso vai de encontro ao sistema vigente at ento dominado pelas oligarquias e elites. Se no houver uma parceria e reforma do sistema jurdico, torna-se pouco provvel uma verdadeira reforma do Estado. Partindo-se da premissa que a reforma do Estado, que est em processo, contempla a sociedade civil e que esta entra em cena tanto para fortalecer o Estado quanto para fortalecer a si prpria, so enunciadas algumas propostas, que de certa maneira funcionam como pr-requisitos e/ou condicionantes para que essa reforma se estabelea. H, sem dvida, uma confluncia nas propostas que se seguem: O Estado rede, de Castells (1998), engloba vrias outras propostas no que tange s condies polticas, sociais, administrativas, entre outras, necessrias ao funcionamento do Estado. Sunkel, por exemplo, possui uma proposta de rede institucional que se assemelha ao funcionamento do Estado proposto por Castells. Os contratos sociais, por sua vez, possuem alguns dos requisitos apontados por Castells, tais como a transparncia administrativa, a institucionalizao da participao da sociedade no planejamento e nas aes que lhes dizem respeito. A coordenao, a regulao, o acompanhamento e a avaliao tambm fazer parte da maioria das propostas apresentadas. a. Estado-rede (Castells, 1999) Castells aponta o Estado rede como a forma institucional que surge e se adequa aos novos problemas de administrao pblica e gesto poltica da era da informao. Neste, o Estado se caracteriza por compartilhar a autoridade e a tomada de decises com uma srie de instituies supranacionais, regionais e locais. As organizaes no governamentais se conectam com essa rede interinstitucional. Assim, diferentes nveis de Estado se convertem simplesmente em diferentes tipos de ns dessa rede. A capacidade de ao est instalada na rede mais do que em um n, seja qual for a sua dimenso (Castells, 1998). Os oito princpios abaixo relacionados norteiam o funcionamento administrativo dos Estados-rede, proposta de Castells (1998, p.165) para uma reforma do Estado que, como assinalado acima, se adeque s novas exigncias tcnicas, polticas, administrativas,

43 econmicas etc. de cada pas. Note-se que a maioria destes princpios j foi citada anteriormente e faz parte dos requisitos apontados para a reforma do Estado, tais como a subsidiaridade, a coordenao, a participao social, entre outros. 1. Subsidiaridade trata-se da transferncia das aes do Estado sociedade, e/ou s empresas, ou mesmo a instncias regionais ou locais de governo, quando no h necessidade de sua atuao. O Estado tem a responsabilidade da redistribuio da riqueza, por meio da captao de impostos de recursos gerados pelo setor privado. A gesto administrativa deve se situar no mbito mais descentralizado possvel, onde possa desempenhar-se eficazmente21. 2. Flexibilidade o Estado tem que ter flexibilidade para acompanhar as constantes mudanas que vm ocorrendo em nvel global, tais como passar de um Estado decretador a um Estado negociador, de um Estado controlador a um Estado interventor. 3. Coordenao trata-se do estabelecimento de mecanismos de cooperao permanente com as administraes locais, regionais, nacionais e supranacionais de todas as instituies pertinentes rede. 4. Participao a participao dos cidados legitima as aes do Estado. O uso de instrumentos tecnolgicos pode estender as formas de consulta e co-deciso a todas as esferas do Estado22. 5. Transparncia administrativa - para tal, so necessrios controles externos ancorados na sociedade23. 6. Modernizao tecnolgica - o Estado-rede requer o uso contnuo de redes informatizadas e de telecomunicaes avanadas.
21 A descentralizao no aparece como um item em separado, mas um dos requisitos do Estadorede. Castells defende que os governos locais e regionais apresentam um maior potencial de flexibilidade para adaptarem-se e negociar com os fluxos globais. E tm uma relao mais fluida com seus cidados. Podem, assim, expressar melhor as identidades culturais de um territrio, estabelecer mais facilmente mecanismos de participao e informao e gerar mobilizaes comunitrias (Castells, 1999, p.161).

Outros autores vo alm, trazendo para o debate a questo da institucionalizao da representao social. A esse respeito ver Grau (1999, p.235); Bursztyn (1998, p.156) e Offe (1999, p.142). Para Grau (1999), imprescindvel que sejam repensados os mecanismos para a accountability horizontal (caracterstica do sistema poltico que implica transparncia dos atos dos governantes e capacidade de sano destes pelos governados, que tm os instrumentos para acompanhar o comportamento dos primeiros e responsabiliz-los pelos seus atos).
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44 7. Capacitao a capacitao dos agentes da administrao se d por meio da profissionalizao, melhores salrios e competncias. 8. Acompanhamento e avaliao da gesto.

Sunkel (1999, p.191) corrobora com a proposta de Castells sobre a criao de uma rede de instituies baseada nos movimentos sociais, por meio da descentralizao, da regionalizao, da promoo de iniciativas locais, de uma grande diversidade de associaes, dos grupos cooperativos, das municipalidades, das organizaes de bairros, organizaes filantrpicas e para o desenvolvimento social. Alm dos requisitos colocados por Sachs e Sunkel, alguns outros se tornam imperativos nesse processo de reforma de Estado no qual a sociedade se insere como parceira do Estado. Entre estes, destacam-se a formulao de um projeto nacional e a elaborao de um novo contrato social. b. Formulao de um projeto nacional H um consenso, entre alguns dos autores acima citados, de que a reforma do Estado dever engendrar a idia de um projeto nacional, coordenado pelo prprio Estado e englobando o mximo de questes prioritrias para o pas. Teria, em princpio, que incorporar a participao da sociedade e dos atores envolvidos no processo, de forma a legitim-lo, assim como inserir a criao de um projeto institucional que d suporte estratgia do pas. Sunkel defende que o Estado deve coordenar um plano nacional estratgico de mdio e longo prazo, que teria como objetivos oferecer orientao para o estabelecimento de incentivos adequados e uma estrutura reguladora coerente, bem como garantir o consenso, por meio de dilogo, entre todos os setores sociais e polticos, a fim de garantir apoio a essa estratgia/plano (Sunkel, 1999, p.190). Sachs (1999), por sua vez, apia a criao de um projeto nacional proveniente de um intenso debate da sociedade, que compare opes alternativas de desenvolvimento, buscando um equilbrio entre o ideal e o possvel, no sentido de uma utopia vivel. Defende, ainda, a criao de um projeto institucional sintonizado com as metas estabelecidas no projeto nacional.

45 Para (Bursztyn, 2001), o Estado deve ter uma presena marcante no projeto nacional. Este, por sua vez, deve possuir forte componente educacional e no pode prescindir da apropriao de uma base de recursos naturais, que deve se dar de forma coerente com o princpio da sustentabilidade. c. Elaborao de um novo contrato social O novo contrato social uma espcie de acordo, pacto ou intercmbio de aes entre o Estado e a sociedade civil, que venha definir um fortalecimento poltico e social de ambos parceiros.
Esse novo pacto pressupe, necessariamente, a recuperao da capacidade de induo de Estados nacionais ticos e fortalecidos em sua legitimidade, e a criao de estruturas eficazes que com a colaborao da sociedade civil tenham condio de fiscalizar o cumprimento dos acordos e dos compromissos assumidos nos processos de regulao (Dupas, 1999, p.232).

O Estado precisa ser reconstrudo e a sociedade civil precisa ser desenvolvida, de maneira que seja possvel inaugurar um novo contrato social sobre bases de poder mais plurais () Estimular um novo contrato social que abranja o que toda a sociedade exige, pensar nas premissas sobre as quais se assentam as principais alternativas em jogo, que esto dirigidas pelo ideal da diversificao na representao social para obter uma maior igualdade poltica (...) Um ponto crtico essencial ao desenvolvimento tanto a reconstruo do Estado, como o fortalecimento da sociedade situados por sua vez como condies de um novo contrato social (Grau, 1999, p.241-242).

Rosenvallon (1997), tambm defende um novo contrato social entre indivduos, grupos e classes, cujo objeto central diz respeito s formas do social e do poltico. Esse acordo consiste em trocar a possibilidade de uma maior flexibilidade da atividade econmica e de uma certa desburocratizao do Estado pelo reconhecimento de uma autonomia crescente das pessoas e dos grupos que ser garantida por agentes coletivos e por instituies.

46 As propostas acima apresentadas podem e devem ser utilizadas no processo de reforma do Estado, em direo a uma poltica de desenvolvimento sustentvel. A institucionalizao da representao social em parceria com o Estado, como vimos, ser imprescindvel nesse processo. 2.4 POLTICA PBLICA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento so, por si, um desafio que aumenta sobremaneira quando se agrega, como requisito desse desenvolvimento, a sustentabilidade. No Brasil, as experincias de polticas pblicas visando o desenvolvimento sustentvel ainda so relativamente recentes e poucas. Situam-se, principalmente, no nvel de projetos e no de programas. Ocorrem, quase sempre, em nvel local, e exigem parcerias de diversos atores sociais. Geralmente so projetos implantados como pilotos de um projeto maior e so financiados por organismos internacionais. Cada vez mais, as questes ambientais vm influenciando as tomadas de decises nas polticas de desenvolvimento. Isso se d por fora de mecanismos legais, econmicos, normativos e acordos internacionais. Mas tambm pela imposio do prprio meio ambiente, que sinaliza por meio de exausto dos recursos, aumento dos custos ambientais, danos sade, desastres ambientais, entre outros, em resposta s intervenes que direta ou indiretamente contribuem para a sua deteriorao. Face s repercusses econmicas, que elevam os custos das polticas implementadas, o meio ambiente acaba por ter influncia nas tomadas de deciso, como j assinalado acima. Nesse sentido, como afirma Bursztyn (2001, p.74)
Um importante vetor de apoio ao desenvolvimento sustentvel o estabelecimento de polticas pblicas indutoras de comportamentos coerentes com o imperativo da qualidade ambiental. Para isso, o Estado deve atuar, ainda que indiretamente, por meio de instrumentos econmicos (sistema tributrio e de crdito, condicionados a critrios ambientais) e normativos/legais. E deve, tambm, se valer de mecanismos contratuais, onde a funo pblica de mediao, mas assegurando a validade de pactos, como o caso dos sistemas de certificao legitimados pela credibilidade. E o caso tambm da instituio de um pacto tico, onde a produo de conhecimentos e de tecnologias deixe de se orientar principalmente pela razo instrumental e

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pela lgica do mercado, para se preocupar, acima de tudo, com o bemestar e a perenidade da vida (princpio da precauo).

Na realidade, devem ser estimuladas as iniciativas que visem provocar um novo comportamento tico em relao ao meio ambiente, buscando uma mudana cultural. Esta pode ser realizada, por exemplo, por meio de macias campanhas educativas, marketing, lobby, em que atuem atores poltica, social e eticamente envolvidos com as questes ambientais e as interaes que promovam o desenvolvimento sustentvel. Esta prtica poder ser considerada como poltica pblica, no sentido de iniciativas em prol da sociedade como um todo. 2.4.1 Desenvolvimento econmico x desenvolvimento sustentvel: introduo ao

debate poltico

O meio ambiente s se tornou motivo de interesse poltico, econmico e objeto de polticas pblicas muito recentemente. Desde o incio dos anos 1970 emergiam as discusses acerca da insustentabilidade do modelo de desenvolvimento econmico vigente e dos impactos scio-ambientais em nvel local, regional e nacional, que comeavam a se tornar objeto de preocupao da maioria dos pases. Isso se deu, grosso modo, a partir da Conferncia de Estocolmo em 1972 (ver box 1), quando vrios alertas sobre a finitude dos recursos naturais no renovveis comearam a emergir24.

Carson, R. Silent Spring.(1962) Relata os efeitos adversos da m utilizao dos pesticidas e inseticidas qumicos sintticos; Udall (1963) The Quiet Crisis- Denuncia a degradao do meio ambiente e da qualidade de vida da sociedade americana; Boulding, K.E. The economics of the coming spaceship earth, (1966). Faz uma analogia da economia futura ao homem espacial, preocupado fundamentalmente com a manuteno de estoques; Erlich, P. & A. Erlich, The Population Bomb, Ballantine, New York, 1969 - Alerta para os problemas ambientais relacionados superpopulao; Commoner, B. The Closing Circle; Nature, Man and Technology, Knopf, New York, 1971- Alerta para o impacto das novas tecnologias no meio ambiente; Meadows, D. The Limits to Growth, A global challenge; a report for the Club of Rome Project on the Predicament of Mankind, Universe Books, New York, 1972 - Fala das razes da crise ambiental como um resultado do crescimento exponencial da populao; Hardin, G. The Tragedy of Commons, in: Science 162, 1968 alerta para os problemas ambientais vinculados a superpopulao e ao individualismo.

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BOX 1: Principais resultados da Conferncia de Estocolmo segundo McCormick (1992):

a. A natureza do ambientalismo mudou: da forma popular, intuitiva com a qual emergiu nos paises mais desenvolvidos para uma forma de perspectivas mais racionais e globais, a qual enfatizava o esforo no sentido de uma compreenso plena dos problemas e do acordo sobre uma ao legislativa efetiva. O Novo Ambientalismo evoluiu para termos que eram politicamente mais aceitveis, encorajando mais governos nacionais a fazer do meio ambiente uma questo de poltica. b. Forou um compromisso entre as diferentes percepes sobre o meio ambiente defendidas pelos pases. Antes de Estocolmo as prioridades eram determinadas pelos pases desenvolvidos. Depois, as necessidades dos pases menos desenvolvidos tornaramse um fator chave na determinao das polticas internacionais. c. A presena de muitas ONGs na Conferncia marcou o comeo de um papel novo e mais persistente para as polticas ambientais. d. Criao de um Programa de Meio Ambiente nas Naes Unidas. Embora a Conferncia no tenha resultado em compromissos e acordos oficiais, teve um papel relevante por legitimar politicamente e em escala mundial a questo ambiental. A partir de ento, quase todos os pases desenvolvidos e no desenvolvidos passaram a instituir polticas nacionais de meio ambiente. Em 1987, a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU elaborou um relatrio denominado Our Common Future25, que mostrava a vinculao entre meio ambiente e desenvolvimento e como as polticas estavam aqum de responder s demandas existentes. O relatrio considerava as instituies existentes independentes, fragmentrias, excessivamente limitadas na sua perspectiva e preocupadas demais com o enfrentamento de efeitos e no de causas. Alm disso, via de regra, a poltica ambiental era colocada em segundo plano; os organismos ambientais muitas vezes sabiam sobre novas iniciativas nas polticas econmicas, comerciais e energticas muito depois das decises efetivas j terem sido tomadas (CNUMAD, 1988).

Ver Nosso Futuro Comum/Comisso Mundial sobre meio ambiente e desenvolvimento Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1988.

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49 O Relatrio Bruntland26 (Our Common Future) introduz um novo patamar na discusso da questo ambiental. Ele insere o debate em fruns onde a questo ambiental e a do desenvolvimento sustentvel ainda no ocorria plenamente. O tema passa a ser includo nos debates das polticas econmicas, nas relaes internacionais e em outros locais de difcil penetrao. O debate sobre desenvolvimento e meio ambiente tambm foi trazido tona pelas instituies de financiamento como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD), que passaram a considerar as dificuldades de compatibilizao das polticas ambientais e dos programas de desenvolvimento em pases do Terceiro Mundo. Vinte anos depois da Conferncia de Estocolmo ocorre a Rio 9227, quando ento os problemas ambientais j passam a ser motivo de discusses internacionais, uma vez que alguns dos problemas nacionais tornam-se globais28. Desse encontro surgem os primeiros acordos internacionais - ainda que nem todos os pases compactuassem dos mesmos tais como o da biodiversidade do planeta, as mudanas climticas e as florestas. Esses acordos deram margem a regulamentaes - com respeito a esses temas - por parte das agncias ambientais de vrios pases. O acordo sobre Mudanas Climticas29 e a posterior assinatura do Protocolo de Kioto, por exemplo, resultaram na criao de uma srie de instituies ambientais/energticas destinadas a atuar no sentido de se fazerem cumprir os pontos acordados. Dez anos depois, a cpula da Conferncia Rio + 10, adota a Declarao de Joannesburgo sobre desenvolvimento sustentvel, que assinala, como principais estratgias na rea de energia e desenvolvimento sustentvel, o desenvolvimento de

O Relatrio da Comisso Mundial sobre meio ambiente e desenvolvimento denominou-se Relatrio Bruntland em homenagem Presidente da Comisso, Gro Harlem Bruntland, da Noruega. As conferncias mundiais foram importantes no sentido de contaminar Estados que no possuam ainda agendas ambientais explcitas e que passam a integrar o espao pblico mundial no tocante s questes ambientais. Aps a Conferncia de Estocolmo, em 1972, o nmero de pases que possuam agncias de meio ambiente estatais aumentou de 12 para 140 (Leis, 1999). Poluio dos mares, caa as baleias, produo pesqueira, desertificao, poluio cida, destruio da camada de oznio e a escalada do dixido de carbono so problemas que transcendem os pases isoladamente, alguns transnacionais, outros globais. A Conveno de Mudanas Climticas estabelece como objetivo final estabilizar as concentraes de gases do efeito estufa na atmosfera, de modo que impea a interferncia humana perigosa no clima. A Conveno foi negociada em pouco mais de dois anos e 175 Estados a ratificaram. O tratado entrou em vigor em 22 de maro de 1994.
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50 tecnologias inovadoras menos poluentes e de melhor rendimento e o aumento significativo das fontes de energia renovveis. 2.4.2 A institucionalizao das polticas de meio ambiente

Os pases desenvolvidos instituram polticas de meio ambiente a partir do final da dcada de 1960. Os EUA criaram uma legislao ambiental - National Environment Policy Act (NEPA) - em 1969 e a Agncia de Proteo Ambiental - Environment Protection Agency (EPA) em 1970. Na Dinamarca foi criada a Lei de proteo ambiental em 1973 e a Frana instituiu a Lei de proteo ambiental em 1976. No Brasil, a institucionalizao da poltica de meio ambiente comea a surgir nessa poca, com a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), em 1973. De 1973 at 1985 era vinculada ao Ministrio do Interior; a partir de 1985 foi alocada no Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente e em 1987 vinculou-se ao Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente. As agncias estaduais tambm comearam a ser criadas a partir da dcada de 1970. O primeiro rgo estadual institudo foi a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), criada no ano de 1968. Nos anos 1980 foram criados os Conselhos estaduais e municipais de meio ambiente (CONSEMAS e CONDEMAS). Em 1981 foi instituda a Poltica Nacional de Meio Ambiente, por meio da Lei 6938/81. Essa Lei cria o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). A partir de ento, so introduzidas caractersticas novas dentro da estrutura do poder pblico: a participao da sociedade civil e a descentralizao da gesto ambiental. Em 1989 foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), por meio da fuso de 4 rgos - Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE), Superintendncia da Borracha (SUDHEVEA), Secretaria do Meio Ambiente (SEMA) e Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF). A criao do IBAMA, antecedeu a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (SEMAM), de 1990 e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), criado em 1992. Essa institucionalizao da poltica ambiental demonstra que as questes de ordem ambiental comeavam a tomar vulto e a assumir dimenses compatveis com a magnitude suscitadas por estas.

51 Entretanto, embora muitos ganhos tenham sido registrados no mbito da capacidade institucional de atuar em poltica e gesto ambiental, o MMA no logrou um peso poltico forte no conjunto do Governo, de forma a exercer a influncia nas polticas pblicas de um modo geral. O Ministrio convocado a atuar, quase que isoladamente nas questes onde o meio ambiente predomina, sendo que muitas vezes atua em parceria com ONGs e setores do Congresso, no sentido de reagir a determinadas aes provenientes de outros setores que interferem nas questes ambientais, muitas vezes tendo como protagonistas instituies do prprio Estado. Em termos legais, surge em 1986, a Resoluo CONAMA 001/86, que estabeleceu a obrigatoriedade de elaborao de estudos de impacto ambiental e respectivos relatrios de impactos ambientais (EIA/RIMA) para atividades potencialmente causadoras de danos ambientais. Em 1988, o artigo 225 da Constituio do Brasil abre espao institucional em termos de regulamentao, execuo e fiscalizao do meio ambiente, estimulando a elaborao, em 1998, da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605 de 12/02/98). Em se tratando de Lei que prev e cria penalidades para crimes contra o meio ambiente e a sustentabilidade do mesmo, foi um avano significativo, embora no se tenha confirmao da efetividade da Lei e do cumprimento das penalidades da mesma. Ferreira (1998) assinala que, por um lado, as polticas pblicas tm contribudo para o estabelecimento de um sistema de proteo ambiental no pas. Mas, por outro lado, o poder pblico incapaz de fazer aos indivduos e s empresas cumprir uma proporo importante da legislao ambiental. Nesse sentido, h no Brasil uma legislao ambiental moderna, mas com condies de aplicabilidade ainda restritas. De qualquer forma, os parmetros do debate ambiental brasileiro mudaram na dcada de 1990. J no se fala mais em proteo ambiental independentemente do desenvolvimento econmico e a participao social um fator condicionante bsico. O eixo estruturador do debate a preocupao em como atingir um novo estilo de desenvolvimento que interiorize a proteo ambiental. Bursztyn (2001, p.69-75) aponta, alm de um Estado atuante e a participao da sociedade nas decises pblicas, outros trs imperativos em que as polticas pblicas podem e devem atuar em prol do desenvolvimento sustentvel: - Interveno reguladora do Estado de modo a ambientalizar as decises baseadas exclusivamente em fatores econmicos. - Insero da dimenso ambiental na educao, de modo a conscientizar a sociedade.

52 - Combate excluso social. 2.4.3 Polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel e o Terceiro Setor

Na dcada de 1980 surgem novos atores sociais que iro contribuir sobremaneira para a disseminao das questes ambientais no mbito da sociedade civil, levando, de certa forma, institucionalizao dessas questes e a introduo de polticas pblicas para o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel. Segundo McCormick (1992) os diferentes grupos de interesse tiveram uma importncia fundamental para as polticas ambientais, tanto no sentido de atrair a ateno da sociedade para as questes relacionadas ao meio ambiente, quanto no acompanhamento da implementao e da eficcia da legislao. Nesse sentido, a quantidade de Organizaes no Governamentais foi crescendo na mesma proporo em que aumentava o nmero de organismos ambientais estatais e de instrumentos legislativos. A tendncia dessas ONGs era de se envolver em questes ambientais mais amplas e na prtica de lobby. Por outro lado, os organismos internacionais foram de fundamental importncia na vinculao das ONGs com as polticas pblicas. No tocante aos projetos ambientais, estes rgos foram, de certa forma, responsveis pela parceria das ONGs com o Estado. Na realidade, a maior proximidade de entidades da sociedade civil com a formulao de polticas pblicas ambientais, foi estimulada pelo acesso a recursos financeiros internacionais, uma vez que os rgos financiadores consideravam a participao da sociedade civil nos projetos como um pr-requisito para os emprstimos se efetivarem. O setor ambiental obteve, a partir da dcada de 1990, uma soma vultosa dos organismos internacionais30, o que precipitou, de certa forma, a entrada de novos atores sociais nas negociaes de projetos ambientais. As instituies internacionais de financiamento impem critrios de eficincia e legitimao de projetos por mecanismos de participao que impactam decisivamente as relaes governos/ONGs. Constatam a baixa eficincia oficial no uso dos recursos negociados, sobretudo a dificuldade de faz-los chegar ao pblicoalvo. E no s surgem
Podem ser citados alguns exemplos como o Projeto de Desenvolvimento Agropecurio e florestal de Rondnia (Planafloro), que recebeu um emprstimo do Banco Mundial de US$ 177 milhes; o Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do estado de Mato Grosso (PRODEAGRO) com US$ 190 milhes e o II Programa Nacional de Meio Ambiente (II PNMA) cuja quantia foi de US$ 15 milhes (World Bank, 2002). .
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53 a espaos para ONGs, como se criam entidades com a finalidade especfica de ser instrumental de poltica pblica para atuao na ponta do processo, junto s comunidades, onde nem os financiadores nem o Governo tm capacidade para estar (Bernardo, 2001). Nem todas as aes ambientais partem do poder pblico ou das ONGs. Estas aes tambm podem vir de organizaes ambientais privadas, como no caso da Gr-Bretanha31 (McCormick, 1992), setores do empresariado cujos sistemas produtivos preenchem em medida significativa o critrio da sustentabilidade (Ferreira, 1998), associaes civis voluntrias, privadas com fins pblicos e, como tal, habilitadas a participar da formulao e implementao de polticas pblicas (Bernardo, 2001). Poderamos apontar, ainda, a participao dos partidos verdes, especialmente nos pases europeus e da Amrica do Norte32. Estes buscavam mudanas sociais fundamentais e de amplo espectro: pequenos partidos socialistas preexistentes que adotaram polticas ambientais e se transformaram em partidos ecolgicos; partidos liberais e agrrios que vinham tradicionalmente enfatizando as questes ambientais e os novos partidos criados especificamente para representar um eleitorado mais consciente das questes ambientais. 2.4.4 O Estado e o desenvolvimento sustentvel

Como vimos no item anterior, a politizao das questes ambientais surgiu, em grande parte, da organizao das demandas sociais em relao ao meio ambiente. O Estado, no entanto, deve estar preparado para permitir o dilogo com os diversos setores que passam a se interessar pelos valores e problemas ambientais. Segundo Leis (1999), a democratizao na sociedade contempornea pode (e deve) ser vista como o crescimento de uma esfera pblica autnoma, capaz de recolocar no debate valores e interesses universais. Alm de permitir e fazer ampliar esse debate, o Estado dever ser o mediador dos conflitos inerentes ao enfrentamento das lgicas da produtividade econmica e da sustentabilidade.

Na poltica ambiental britnica, por exemplo, organismos ambientais privados so o elementochave. Muitos grupos ambientais recebem financiamento do governo e quase a metade tem representantes em um ou mais comits consultivos oficiais. At a dcada de 1970 esses grupos dependiam de negociaes privadas com funcionrios do governo, depois muitos ficaram envolvidos na prtica direta de lobby, no ativismo poltico e na mobilizao da opinio pblica. Entre 1972 e 1984, a maioria dos pases europeus e da Amrica do Norte j possuam partidos verdes. A esse respeito ver McCormick, 1998, p. 140-141.
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54 Como isso pode ocorrer? Em princpio, existe uma ampla concordncia quanto prioridade das atribuies reguladoras do Estado. Para funcionar adequadamente, os mercados exigem regras de jogo estabelecidas com clareza. Os mercados, como aponta Offe (1999, p.136) so conhecidos por sua surdez e cegueira: so surdos s externalidades por eles causadas, por exemplo, de natureza ambiental, ao mesmo tempo que so cegos s conseqncias de longo prazo que as transaes de mercado podem causar queles envolvidos com elas. Assim, um Estado atuante dever ter por papel regular e regulamentar as aes que, de alguma forma interfiram no meio ambiente e/ou na vida da sociedade. A regulao quando no se d pela mo invisvel do mercado o que nem sempre ocorre, principalmente onde o mercado imperfeito deve ser exercida pelo poder pblico, que atua como mo visvel (Bursztyn, 2001, p.69). No caso de empresas pblicas, por exemplo, que por seu carter estatal j representa em si instrumentos de regulao, o Estado no precisa de muitas regulamentaes; mas quando se pensa em privatiz-las preciso que sejam definidas regras de funcionamento, sobretudo quando se tratar de servios pblicos que passem a ser objeto de concesses iniciativa privada (Bursztyn, 1998, p.155).
O Estado deve concentrar-se na regulamentao, na gesto de contratos sociais, na promoo de instrumentos e polticas indutoras de estratgias planejadas, na garantia da proteo social ().O Estado tem enorme responsabilidade no desenvolvimento econmico e social de um pas e sobre a sustentabilidade do desenvolvimento. O potencial do Estado de alavancar, promover e de mediar mudanas na busca de fins coletivos no tem limites (BIRD, 1997, p.157).

Para que o Estado tenha o desenvolvimento sustentvel como uma premissa, este dever, de preferncia, estar inserido, como falado anteriormente, em um plano de ao, ou em um projeto nacional. Sachs (1999) defende o planejamento organizado pelo Estado tanto para a harmonizao dos objetivos sociais, ambientais e econmicos visando o desenvolvimento sustentvel, como para que os atores participantes dos processos de negociao possam ter uma viso clara das prioridades nacionais de longo prazo. Diante do exposto nesse captulo, poderamos afirmar que o desenvolvimento sustentvel um marco que dever caracterizar a reforma do Estado, servindo de base e

55 fundamento elaborao e aplicao de um projeto nacional, que traduza um novo pacto social em que se evidencia a participao do terceiro setor, fortalecendo a sociedade civil. Esse seria o caminho mais adequado implementao de polticas pblicas em eficincia energtica, objeto desta tese, pois dificilmente essas polticas fazem parte das polticas de desenvolvimento sustentvel.

O presente captulo introduziu a questo das polticas pblicas, a crise do Estado, o neoliberalismo, a institucionalizao da questo ambiental como poltica pblica e a emergncia do conceito de desenvolvimento sustentvel. No captulo seguinte, ser abordada a poltica energtica no Brasil, a insero da questo ambiental na mesma, o impacto do neoliberalismo na poltica energtica e as perspectivas futuras.

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3.

REFORMA E PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO

Neste captulo sero abordados os aspectos da reforma do setor eltrico, da privatizao, da desregulamentao e da re-regulamentao por parte do Estado, especialmente no que diz respeito s interferncias que podero ou iro ocasionar na poltica ambiental e de eficincia energtica, objeto de nosso estudo. O que no diz respeito diretamente s questes ambientais e eficincia energtica ser abordado como pano de fundo, de forma a possibilitar uma compreenso do processo como um todo. 3.1 REGULAO, REGULAMENTAO, DESREGULAMENTAO E REREGULAMENTAO Na maioria dos textos que abordam as questes referentes reestruturao e/ou a privatizao do setor eltrico, h referncias regulao, regulamentao, desregulamentao, re-regulamentao, entre outros termos. Nesse sentido, procuraremos explicitar os que esto sendo utilizados ao longo da tese. O termo regulao, segundo Boyer (1990, p.46), apresenta um sentido mais abrangente do que a simples interveno do Estado ou de outras organizaes coletivas na atividade econmica. A regulao deve ser entendida como a "conjuno de mecanismos que promovem a reproduo geral, tendo em vista as estruturas econmicas e as formas sociais vigentes". Os autores americanos utilizam o termo regulao, para qualquer que seja a conotao dada, pois a lngua no permite que outros termos sejam utilizados para os diferentes sentidos. Na lngua inglesa, a idia de regulao confunde-se com a de regulamentao (regulation). As lnguas latinas permitem a distino entre regulao e regulamentao. Boyer (1990) tambm sugere que a regulao setorial, atravs de normas e regras, deve ser tratada de regulamentao, reservando regulao um sentido mais amplo. Assim, a necessidade do Estado prover regras claras para amparar as privatizaes, incentivando a competio e a eficincia das empresas, se refere regulamentao setorial (Krause apud Gomes, 1994, p.103).
O papel do Estado, independentemente do grau de intervenincia direta enquanto ator econmico o de regular as relaes entre os diferentes agentes do sistema econmico-social. Para regular pode lanar mo de

57
dois mecanismos: a regulamentao e a ao direta () No caso de empresas pblicas, por exemplo, que por seu carter estatal j representam em si, instrumentos de regulao, o Estado no precisa de muitas regulamentaes; mas quando se pensa em privatiz-las, preciso que sejam definidas regras de funcionamento, sobretudo quando se tratar de servios pblicos que passem a ser objeto iniciativa privada. (Bursztyn, 1998, p.155).

Na realidade trataremos aqui tanto da regulao, quanto da regulamentao. O Estado enquanto regulador tratar das questes em nvel geral, ou seja, como coordenador da reestruturao e do processo de privatizao do setor eltrico. Atuar ainda como regulamentador do novo mercado eltrico no sentido de estipular as normas pelas quais os novos e antigos agentes do setor devero se guiar. A regulamentao estar, assim, inserida no processo de regulao. O termo desregulamentao tem sido amplamente utilizado associado idia de mercado livre, diminuio da interveno do Estado na economia e mesmo s privatizaes. Porm, na maioria dos pases de industrializao avanada ocorreu uma reforma regulatria, servindo como suporte introduo de mais competio no mercado e s privatizaes (Gomes, 1998, p.24). As privatizaes, juntamente com mecanismos de regulamentao e o grau de competio dos mercados so combinaes possveis para se organizar uma atividade econmica visando determinado fim. Competio, regulamentao e privatizao podem ser combinadas de diferentes formas para atingir certo objetivo econmico, mas so instrumentos imperfeitos quando utilizados de maneira isolada (Joskow apud Gomes 1998, p.31). Vogel (1996, p.3) atenta para o fato que as pessoas tendem a utilizar o termo desregulamentao indiscriminadamente para se referir tanto introduo de um mercado competitivo, como reduo ou eliminao da regulamentao Estatal, como se essas fatos fossem agregados. Na maioria dos casos, entretanto, os governos combinam a introduo de um mercado competitivo re-regulamentao, que significa a reformulao de antigas regras e o estabelecimento de novas. Assim, o termo desregulamentao utilizado como o estabelecimento de um ambiente competitivo para estimular a eficincias das empresas, deve ser substitudo por

58 re-regulamentao, onde polticas regulatrias que estimulem a eficincia e a competio so necessrias para nortear o desempenho das companhias.
A experincia do Reino Unido, onde as privatizaes, que significaram reduo de atividades governamentais, mostram que preciso aumentar e no reduzir as regulamentaes. Se estas se mostram obsoletas ou ineficientes, o caso de rev-las, mas no de elimin-las. Ou seja, melhor que o conceito de desregulamentao a idia de reregulamentao (Bursztyn, 1998, p. 155).

Para efeito desta tese, o termo desregulamentao ir se referir s reformas e reformulaes das regras e regulamentaes pertinentes ao setor eltrico face s mudanas ocorridas no mesmo. Essa desregulamentao s ser efetiva se combinada com a reregulamentao, ou seja, a instituio de novas regulamentaes adequadas s reformas introduzidas no mbito do setor eltrico. O processo contnuo. Se desregulamenta para em seguida se re-regulamentar. Cada vez que o Estado deixa de atuar diretamente, mais ele precisar regulamentar para poder cumprir o seu papel de regulador. 3.2 REFORMA DO SETOR ELTRICO - ANTECEDENTES As reformas empreendidas no mbito do setor eltrico, que foram marcantes ao final do sculo XX, obedecem a uma lgica que seguiu dois movimentos: o encadeamento com outros universos de reformas promovidas no aparelho de Estado, em geral, e a propagao, em ondas, das experincias de um pas a outro. Desde o incio dos anos 1980, diante da crise fiscal do Estado e da emergncia de teses desestatizantes, temas como desregulamentao e privatizao passaram a ocupar crescente espao no s em fruns acadmicos, mas tambm nos esferas de decises governamentais. De incio, o eixo reformista tinha como parmetro maior a desonerao do Estado em termos de suas responsabilidades como provedor de servios e bens que implicavam dficit nas contas pblicas. Como essa referncia, surgem iniciativas de vender ativos pblicos, notadamente indstrias, iniciativa privada. Resolvia-se, assim, duas questes: ao mesmo tempo em que o poder pblico se livrava de fontes de prejuzo, passava a receber o valor da amortizao daquelas vendas; por outro lado, o Estado

59 tambm se desincompatibilizava da responsabilidade de assegurar o emprego e os salrios de amplo contingente de trabalhadores. A experincia britnica, pioneira nas reformas neoliberais no mundo desenvolvido, demonstra que passada a fase das privatizaes de empresas industriais pblicas, o passo seguinte a privatizao de servios pblicos. O setor energtico se enquadra nessa categoria. As reformas do setor eltrico de um modo geral tiveram por objetivo a reestruturao desse setor, visando favorecer a competio e diminuir o grau de interveno dos governos no mercado. Assim, os principais pontos das reformas foram a substituio do Estado por capital privado; a desverticalizao das empresas eltricas; a atuao do rgo regulador que faz a interface entre o governo e os agentes do mercado eltrico; a introduo de um novo regime tarifrio, orientado para a busca da eficincia econmica e a estruturao de um regime contratual, que repassasse para o mercado a maior parte dos riscos assumidos pelos agentes econmicos. De maneira geral, a busca da eficincia econmica por meio da criao de um ambiente competitivo foi o fator determinante das reformas estruturais que vm sendo implementadas no setor eltrico brasileiro e em outros pases. Os modelos, via de regra, so semelhantes, tendo o modelo ingls como embrio, muito embora isto tenha causado uma srie de problemas em outros pases, em razo, principalmente, da prpria natureza dos ativos, hidro ou termeltricos (Gregrio, 2000). No que se refere s aes ambientais e de eficincia energtica no mbito das reformas, pode-se afirmar que estas so, em um primeiro momento, deixadas para um segundo plano, tanto nas experincias internacionais quanto na brasileira.
No plano internacional, a experincia tem mostrado que iniciativas de interesse pblico nas reas de eficincia energtica, proteo ambiental e investimentos em pesquisas, por exemplo, so minimizadas ou simplesmente ignoradas durante os estgios iniciais das reformas () Como o ponto central da competio baseia-se em preos de energia, mesmo atividades tradicionais ou em andamento em reas de eficincia energtica, pesquisa e desenvolvimento, perdem sua importncia ou so desativadas se elas no apresentam vantagens para as companhias privadas (Jannuzzi, 2000).

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Dos pases estudados, a Inglaterra e os EUA destacam-se pelas iniciativas das companhias de eletricidade iniciarem investimentos em eficincia energtica com o objetivo de diferenciar seus produtos no mercado. Nos Estados Unidos, por exemplo, esse fato se deve aos vrios anos de forte regulao pblica, pela tradio em implementar grandes programas de eficincia energtica e uso de fontes renovveis nesse pas, bem como j terem tido a experincia de realizar reformas nos setores de telecomunicaes e transportes, que auxiliou a formulao de polticas pblicas para preservar os aspectos de interesse da sociedade. Cabe ressaltar que alm da participao do governo na regulao necessria a participao constante de grupos de interesses de consumidores, fabricantes de equipamentos, ONGs, entre outros.

3.3 EXPERINCIAS ELTRICO

INTERNACIONAIS

DE

REFORMA

DO

SETOR

3.3.1 Reforma nos EUA Os primeiros movimentos de reforma do setor eltrico surgiram nos Estados Unidos, em meados da dcada de 1970. Nos EUA, embora as empresas privadas controlem a maior parte do sistema eltrico (cerca de 73% da capacidade instalada), existe ainda uma significativa parcela sob controle estatal33 (9% da capacidade instalada nas mos do governo federal e 10% nas dos governos estaduais e municipais) e de cooperativas de consumidores e autogeradores (8%).(Oliveira, 1997). O mercado eltrico americano fortemente regulamentado. O papel regulador do governo federal - Federal Electric Regulatory Commission (FERC) - se restringe regulao inter-estadual das concessionrias, sendo os reguladores estaduais - Public Utilities Commission (PUC) - responsveis pelo controle da atuao das mesmas, inclusive no que se refere poltica tarifria. Os estados com tarifas eltricas elevadas foram agressivos na reforma. Os de tarifas mais baixas adotaram posio conservadora, preferindo aguardar a consolidao

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Neste caso, trata-se, na maior parte dos casos, de centrais hidreltricas.

61 das mudanas nos estados pioneiros. Os efeitos, nesse caso, tm sido o desengajamento das concessionrias das atividades de gerao, abrindo espao para os geradores independentes; a busca de novas fontes de suprimento eltrico pelos grandes consumidores e pelas concessionrias de distribuio; alm da diversificao nos servios eltricos, com novos esquemas tarifrios (Villela e Maciel, 1999, p.26). As condies de operao das concessionrias so definidas por dispositivos legais34 tais como: a obrigao de servir todo consumidor na rea franqueada; garantia de exclusividade na zona geogrfica franqueada; remunerao adequada para investimentos; regulador com papel quase judicial e quase legislativo; utilizao de procedimentos judiciais e solues compensatrias para arbitrar conflitos; superviso dos planos de expanso e da qualidade dos servios eltricos pelo regulador (Oliveira, 1997, p.21). Em 1992, o Congresso Americano editou lei energtica que definiu as condies de operao do mercado eltrico naquele pas (EIA, 1993). Esta legislao abre o mercado eltrico concorrncia, passando as concessionrias estabelecidas a ter que competir com os geradores independentes na oferta de eletricidade. O principal efeito da legislao foi a rpida expanso da oferta independente de eletricidade, a custos sempre inferiores aos das concessionrias, particularmente nos estados onde as tarifas so muito elevadas.

3.3.2 Reforma no Reino Unido Na reforma inglesa, a privatizao iniciou-se pelas distribuidoras em 1990. Em 1991, privatizaram-se as centrais geradoras. Os novos agentes do mercado assinaram contratos que cobririam os trs primeiros anos posteriores privatizao. A gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao de eletricidade foram estruturadas como atividades econmicas independentes. Enquanto a transmisso e a distribuio foram mantidas como monoplios, a comercializao foi liberada concorrncia, e a gerao foi dividida entre trs empresas. O modelo adotado no Reino Unido acabou prevalecendo nos pases em que o setor eltrico estava sendo reformulado. De uma maneira geral, os seguintes instrumentos de reforma foram seguidos por outros pases (Gregrio, 2000): - Desverticalizao entre todos os segmentos da cadeia de produo; - Criao de um mercado spot para a comercializao da energia gerada;

62 - Livre acesso rede de transmisso para geradores e consumidores; - Criao de um operador independente para operar o pool de gerao; - Exigncia de que a negociao da energia no mercado fosse efetuada por meio de leilo de preos; - Liberdade de escolha para os consumidores finais; - Criao de uma agncia reguladora forte e independente. No caso do modelo ingls, entre 1991 e 1996 observou-se a seguinte situao: (a) a produtividade da mo-de-obra praticamente duplicou; (b) a produo das nucleares aumentou em 28%; (c) a produo com trmicas a gs natural passou de uma participao quase nula para 15% em 1995 e 30% em 1997; (d) os produtores independentes passaram a ser responsveis por quase metade de toda nova expanso de capacidade de gerao; (e) o custo do combustvel do sistema nuclear caiu em 60% e o preo do carvo foi reduzido em 20%; (f) o ndice de CO2/kWh caiu 28% (Newbery apud Gregrio, 2000). Alm dos indicadores acima, a competio, da forma como proposta para o setor eltrico ingls, trouxe, ainda, outros resultados, tais como (Newbery apud Gregrio 2000): - Reduo significativa dos custos de gerao, em geral motivada pela entrada de geradores com custos menores (o gs natural) e pelo aumento da produtividade das geradoras j existentes; ou seja, os duopolistas (National Power e PowerGen) tiveram de reduzir seus custos para competir com as novas usinas a gs natural; - No primeiro ano (1991), cerca de 5.000 consumidores com demanda superior a 1,0 MW (30% do total da oferta) j compravam energia diretamente no mercado. Este nmero j era de 50.000 em 1994, incluindo os consumidores com demanda maior do que 100 kW. Os ganhos financeiros, entretanto, ficaram com os acionistas, que tiveram um lucro acumulado, at 1996, de US$ 38,0 bilhes. (Newbery & Green apud Gregrio, 2000) 3.3.3 A reforma chilena A reforma chilena teve como principal objetivo criar condies para a privatizao do setor eltrico, permanecendo, entretanto, como um servio pblico. Os

63 elementos centrais da reforma chilena foram: a desintegrao parcial das empresas verticalizadas, que tiveram que separar as atividades de gerao/transmisso das atividades de distribuio; a abertura das redes de transporte para todos os agentes do mercado, que passaram a pagar um pedgio pelo seu uso; introduo de concorrncia na gerao; a participao dos consumidores no financiamento da expanso, por meio de emprstimos compulsrios reembolsveis por meio do uso futuro de energia; um novo regime tarifrio; substituio do planejamento centralizado pelo planejamento indicativo; a segmentao do mercado consumidor em uma parcela concorrencial e outra cativa, regulada. A reforma chilena se caracteriza pelo fato de ter procurado preservar os benefcios da coordenao com a liberalizao do mercado. A privatizao do setor eltrico chileno reduziu o grau de interveno do Estado, mas no a tornou irrelevante. O planejamento indicativo, exerce forte papel indutor das decises, j que o governo pode oferecer condies favorveis de acesso a financiamentos, sempre que julgar relevante um projeto particular. Podem ainda ser oferecidos subsdios para a eletrificao de uma determinada rea, que no oferea rentabilidade compatvel com os requerimentos de capitais privados. O setor eltrico chileno tinha, em 1998, cerca de 30 empresas, quase todas elas privadas, ficando a participao do Estado limitada a uma empresa de gerao e outra de distribuio.

3.3.4

A reforma Argentina A reforma argentina deu origem a 40 empresas de gerao, 28 de distribuio e 8

de transmisso. Como na Inglaterra, a atuao das empresas de transmisso ficou limitada ao transporte, tendo sido aberta a rede para geradores, distribuidores e grandes consumidores, mediante o pagamento de um pedgio, estipulado com base em um regime tarifrio fixado pelo regulador35. Enquanto os grandes consumidores e as distribuidoras podem negociar livremente contratos de fornecimento com os geradores, os consumidores cativos tm suas tarifas fixadas pelo regulador.

No caso das tarifas de transporte e dos consumidores cativos, foi adotado o regime de preo teto, incentivado, ficando as tarifas fixadas em dlares e indexadas com a inflao americana.

35

64 A reforma permitiu recolocar o sistema eltrico argentino em funcionamento com nveis de eficincia tcnica adequados36. A entrada de capitais privados e a concorrncia induziram a recuperao de centrais indisponveis, o trmino das obras paralisadas e a forte expanso de centrais alimentadas a gs natural (ENRE apud Oliveira, 1997). A Argentina, em 1997, se defrontava com uma situao inversa do incio da dcada, sendo o excesso de capacidade instalada disponvel, uma fonte de preocupao para os agentes do sistema eltrico. Em razo desta situao, o preo da energia no mercado atacadista caiu para patamar abaixo de US$ 30/MWh, nvel de preo que compromete a rentabilidade de diversas centrais privatizadas, apesar dos preos de venda dessas centrais terem sido muito abaixo dos seus custos de reposio37(Oliveira, 1997). Um dos pontos positivos da reforma e que diferencia da situao do Brasil, que entre 1993 e 1999 foram instaladas 6200 MW no sistema eltrico argentino. Essa expanso teve investimentos pblicos (no que se refere a hidreltricas que j haviam sido iniciadas anteriormente reforma quase 3000MW) e investimentos privados em centrais trmicas (cerca de 3500 MW). Outro ponto que a eficincia trmica das centrais subiu sensivelmente (chegando a 55%), possibilitando que a diferena entre o preo mdio, antes utilizado para as tarifas de energia eltrica, no se diferenciasse tanto do preo marginal, utilizado posteriormente privatizao38 (Hasson, 2001). Apesar da eficincia econmica que pde ser evidenciada pelos dados supracitados, cabe ressaltar que em termos de benefcios sociais, a privatizao foi bastante ineficiente. Primeiramente, provocou uma demisso generalizada. Somente em uma das empresas do setor o quadro de empregados fixos passou de 50.000 para 5.000 funcionrios. Embora tenha havido uma ampliao na gerao de energia eltrica, os sistemas de distribuio e transmisso de energia aps a privatizao passaram por muitas dificuldades, face a falta de investimentos, uma vez que estes no trariam benefcios econmicos para os novos agentes do setor privado. A ineficincia na distribuio culminou com o blecaute, na cidade de Buenos Aires, no ano de 1999, que deixou 100.000 usurios de energia eltrica

Na distribuio, as perdas caram continuamente de 69,9% para 48,2%; na distribuio, as perdas as interrupes foradas caram continuamente de 21% para 12% (Estache e Rodriguez-Pardina apud Villela & Maciel, 1999, p.102). As centrais trmicas foram vendidas a 25% do seu valor e as centrais hidreltricas a 50% do seu valor (Hasson, 2001). Inicialmente o preo da energia a partir do custo marginal chegou a US$ 60 MW/h e foi diminuindo com a eficincia trmica, at chegar a US$ 26 em 2000, o que ainda maior do que o custo mdio utilizado anteriomente privatizao (Hasson, 2001).
38 37

36

65 sem luz, sendo que quase metade destes tiveram um corte de energia por 20 dias contguos. Isso, de certa forma ocorreu face a desregulamentao do setor eltrico ter ocorrido sem uma re-regulamentao adequada.

3.4 A REGULAO E A REGULAMENTAO PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO

NA

REFORMA

Nas reformas do setor eltrico, de uma forma geral, o regulador possui um papel central. Pode-se afirmar que o xito obtido nas reestruturaes dos setores eltricos em nvel internacional deu-se, em grande parte, face ao posicionamento do regulador no processo, por meio de regulamentaes adequadas. A regulamentao possui uma dimenso bem ampla. Engloba o controle de custos e preos, qualidade do produto, controle ambiental, estrutura de mercado, conduta e performance empresarial, acesso s informaes etc. e influencia na conduta das empresas visando sua eficincia e o bem-estar da sociedade. Na medida em que na privatizao, as empresas funcionam sob as regras de mercado, h a necessidade de regulamentao para garantir a viabilidade da concorrncia nessas indstrias. Ademais, naquelas atividades caracterizadas por monoplio natural e que forem submetidas ao controle do capital privado, necessrio que o Estado atue coibindo abusos econmicos, estimulando a eficincia, garantindo a qualidade dos servios prestados e a modicidade das tarifas (Gregrio, 2000). Em um ambiente onde empresas privadas convivem com empresas estatais, competindo pelos mesmos segmentos do mercado, um novo estilo de regulamentao se faz necessrio. Uma regulamentao capaz de proteger os consumidores do poder das empresas que atuam nos segmentos monopolistas da indstria, que propicie aos investidores privados a confiana de que podero auferir remuneraes de seus investimentos compatveis com o custo do capital empregado e que promova a eficincia econmica. O novo estilo de regulamentao deve permitir ao governo formalizar e institucionalizar compromissos para resguardar consumidores e investidores (Gomes, 1998). 3.4.1 Experincias regulatrias internacionais

66 Nos EUA, a regulao federal feita, em nvel federal, pela Federal Energy Regulatory Comission (FERC). Em nvel estadual, atuam as comisses estaduais de servio pblico. As atividades da FERC so, em resumo: a superviso das tarifas por atacado e dos padres de servio; a coordenao e proviso de servios de transmisso; responsabilidade regulatria quanto a determinadas atividades empresariais das companhias de energia eltrica; reviso das tarifas e verificao da qualificao de pequenos produtores de eletricidade e das instalaes para cogerao. As comisses estaduais regulam os preos de varejo da energia eltrica, os ndices referentes qualidade dos servios, impacto ambiental, permisso para expanso, capacidade, entre outras. Os incentivos financeiros so muito utilizados como mecanismos de regulao (regulao por incentivos). Por um lado, h recompensas financeiras para a eficincia de uma determinada usina/empresa39, e por outro lado, so cobradas multas para aquelas que no demonstram comprovada eficincia (Villela & Maciel, 1999). No Reino Unido, a indstria de energia eltrica foi totalmente reestruturada pouco antes da privatizao ocorrida em 1991 e, portanto, conta com um marco regulatrio40 que vem atualizando pontos conforme a necessidade, ao longo de mais de uma dcada. O rgo especfico de regulao o Office of Eletricity Regulation (OFFER), que um departamento no ministerial do Governo. Participam tambm do processo regulatrio os Secretrios de Estado de Comrcio e Indstria e da Comisso de Monoplios e Fuses. Alm da regulamentao das tarifas, na reestruturao do sistema britnico, destaca-se o papel do regulador como agente supervisor do mercado eltrico, cuja incumbncia primordial garantir a aderncia de todos os participantes do mercado s regras operacionais, promover a concorrncia e garantir condies adequadas de suprimento para os consumidores. Para tal, o regulador , na medida do possvel, independente, e conta com instrumentos que lhe permitem: i) ii) penalizar as empresas eltricas sempre que, a seu juzo, as condies de concorrncia estejam sendo burladas; alterar as tarifas praticadas pelos proprietrios das redes de transporte, quando julgar que as condies de custo tenham sido alteradas;
Os incentivos so dados para fatores de capacidade elevados (acima de 75%) e multas para fator de capacidade baixos (abaixo de 60%); Incentivos para coeficiente baixo de calor de uma unidade geradora (quanto mais baixo o coeficiente, mais eficiente a unidade geradora em transformar combustvel em eletricidade); incentivos para o custo de combustvel e da energia comprada; incentivos ao custo de construo.
40 39

Electricity Act , de 1989 e Competition and Service (Utilities ) Act, de 1992.

67 iii) iv) v) vi) vii) garantir o suprimento do mercado, sempre que a utilizao da capacidade instalada ultrapasse a margem de reserva considerada adequada; estabelecer padres de desempenho para os participantes do mercado eltrico; implementar polticas governamentais (no caso ingls, garantir uma certa diversidade nas fontes primrias utilizadas para a gerao de eletricidade); proteger os consumidores de prticas de subsdios cruzados que atendam a objetivos comerciais; supervisionar o regime contratual.

De um modo geral, houve continua melhoria no desempenho das empresas fornecedoras de energia (public electricity suppliers) quanto aos padres de qualidade. Neste ponto, a regulamentao foi efetiva, uma vez que os padres de qualidade estipulados so rgidos e o no cumprimento destes acarreta o pagamento de compensaes por parte das empresas.

3.5 3.5.1

A REFORMA E PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO NO BRASIL Antecedentes

At meados da dcada de 1970, a utilizao de uma grande capacidade produtiva instalada que estava ociosa, juntamente com a oferta de recursos financeiros no mercado internacional possibilitou que o Pas mantivesse elevadas taxas de crescimento econmico, sem depender de uma poupana interna correspondente. Tais caractersticas deram suporte a uma poltica expansionista, situao que se reverteu a partir da crise da dvida externa e da retrao dos mercados mundiais (conseqncia da crise do Petrleo de 1973/1974) e, posteriormente, com a reduo do fluxo de recursos externos no incio dos anos 1980. Com isso, os investimentos na expanso da oferta de energia eltrica foram prejudicados pela insuficincia de capacidade financeira do Estado. A conteno das tarifas pblicas, usada para frear o processo inflacionrio, fez com que os projetos energticos j implantados no obtivessem uma remunerao adequada dos investimentos realizados, o que comprometeu, ainda mais, o quadro financeiro do setor.

68 O desempenho das empresas do setor eltrico passa a deteriorar-se, deixando de desempenhar o papel que tinha at ento de indutor do desenvolvimento econmico. Isso se d em decorrncia do gigantismo, da falta de flexibilidade e da excessiva interferncia poltica na gesto de seus negcios (Oliveira, 1997). Diante desse quadro, e tendo em vista a transformao do setor eltrico na maioria dos pases, o Banco Mundial, por meio de seus estudos e relatrios de avaliao, passou a recomendar a reformulao do setor eltrico no Brasil. A mudana deveria envolver, alm da privatizao das empresas, uma reforma estrutural e regulatria. Vale assinalar que tal procedimento no representava uma frmula especfica a ser aplicada ao caso brasileiro: na verdade, tratava-se de uma nova fase doutrinria que passou a se expressar na orientao dos investimentos efetuados por meio das agncias internacionais de fomento ao desenvolvimento: a emergncia do neoliberalismo. Dali em diante, a diretriz seria menos Estado e mais mercado. O governo brasileiro decidiu, assim, por uma completa reviso do setor eltrico, baseada nos seguintes princpios: privatizao de concessionrias; instituio de um mercado competitivo; abertura de oportunidades a produtores independentes; segregao da grande transmisso para assegurar o livre acesso; licitao dos aproveitamentos hidreltricos e instituio de um rgo regulador independente. A idia bsica da reforma do setor eltrico a de que a competio estimula as inovaes, alavancando a eficincia das companhias. Dessa forma, alguns segmentos da indstria de energia eltrica deixam de funcionar em regime monopolista, acarretando uma mudana de paradigma para essas empresas. Contribui tambm para a formao do novo modelo a mudana da gesto das empresas, de pblica para privada, e a insero de regulamentao voltada a promover eficincia das companhias naqueles segmentos onde o mercado cativo (Gomes, 1998). Embora a privatizao dos servios pblicos de energia eltrica tenha sido efetuada, a partir dos anos 1990, em vrios pases, nenhuma possui a complexidade do caso brasileiro41. Este tem, do lado poltico, a Federao42, e do lado tcnico o domnio da

O setor eltrico nacional apresenta perfil bastante peculiar e distinto, pois marcado pelo predomnio da gerao hidrulica (90%), constituda de usinas e reservatrios de grande porte. As usinas esto localizadas em diferentes bacias hidrogrficas. Entretanto, h uma forte interdependncia entre elas. Em uma mesma bacia h usinas hidreltricas de diferentes empresas. Como o fluxo de gua varivel e depende do nvel pluviomtrico anual, usinas trmicas (leo, carvo e nuclear) operam complementarmente, principalmente em perodos secos.

41

69 energia hidreltrica. O primeiro restringe a liberdade de ao do governo federal e o segundo introduz, na equao econmica, as variaes hidrolgicas da sazonalidade e dos ciclos de longo prazo da capacidade de gerao de energia (Leite, 1998). Alm destas especificidades, Oliveira (1997) aponta outras, como o forte ritmo de crescimento do consumo de energia eltrica43 e o sistema de transmisso ainda em construo. O debate acerca da privatizao se mune de elementos como a busca de eficincia e competitividade, entre outros aspectos. No Brasil, o principal motivo que acionou o processo foi assegurar a participao do capital privado - face crise fiscal do Estado - na expanso do setor eltrico44. Essa expanso era considerada de extrema urgncia45, mesmo antes da crise de energia que se abateu sobre o Pas em 2001. S que o processo de privatizao, no caso brasileiro, no obteve, at o ano de 2002, o xito esperado, no sentido da captao do montante de recursos financeiros pretendidos. Isso se deu tanto pela insegurana do setor privado em investir em projetos de maturao prolongada, como pela falta de regulamentao adequada e bem definida por parte do rgo regulador do setor eltrico, que vem se implementando paulatinamente. Novos investimentos vm sendo realizados e o caminho da privatizao, embora trilhado com mais cautela, aps a crise de energia ocorrida no Pas em 2001, no foi interrompido. O setor pblico regula o processo, por meio da regulamentao das empresas privadas e do mercado de energia eltrica de uma forma geral. Esta regulamentao se d por meio de instrumentos normativos, administrativos, legais, entre outros, e deve caminhar no sentido da eficincia visando induzir as empresas concessionrias pblicas e privadas de energia eltrica a proverem o melhor servio para toda a sociedade.
Pelo fato do regime poltico brasileiro ser federativo, indispensvel a diviso dos poderes regulatrios entre o governo federal e os governos estaduais, uma vez que as concessionrias de energia estaduais esto sendo privatizadas (Oliveira et alli, 1997). Segundo o ONS (2001), a expanso da oferta para o perodo de 2002-2006 ser de 16.847 MW, o que significa cerca de 27% a mais energia do que a quantidade ofertada em 2001 (69.158 MW). O Decreto n 915, de setembro de 1993, permitiu a formao de consrcios entre empresas estatais e capitais privados interessados em gerao prpria de energia. Assim, vrias usinas paralisadas puderam ser concludas por meio dessas parcerias, tais como a UHE It, UHE Igarapava e UHE Serra da Mesa (Oliveira et alli, 1997). O Plano de Expanso da Eletrobrs 1997 estimava a taxa de crescimento do mercado de energia eltrica no Brasil entre 5% a 7% ao ano, para o perodo de 1997/2005. Para atender esse mercado, seriam necessrios acrscimos de 27,6 GW de capacidade instalada no sistema eltrico do Pas, 48.100 km de linhas de transmisso, 108.400 MVA em subestaes. O oramento de tais investimentos ultrapassava a cifra de R$50 bilhes.
45 44 43 42

70

3.5.2

Implementao da reforma

Os anos 1980, como acima mencionado, comeam a apresentar a exausto do modelo centralizado que se reflete, por exemplo, na falta de estmulo para a melhoria da eficincia e na crise de financiamento do setor pblico46. A reforma do setor eltrico e a privatizao eram formas de recuperar os investimentos para o setor, especialmente para implementar a gerao de energia e melhorar a administrao47. O novo modelo do setor eltrico brasileiro contempla um rearranjo da estrutura comercial do setor; mudanas no aparato legal (contratos, entidades legais envolvidas, documentao etc.); alteraes na regulamentao econmica, tcnica e na qualidade da prestao do servio; mudanas institucionais; reorganizao das atribuies e funes da Eletrobrs e do rgo regulador; redefinio do agente financeiro; levantamento e alocao dos riscos dos negcios envolvidos na indstria e definio das taxas de retorno apropriadas para os investimentos, de acordo com os riscos envolvidos nos negcios (Gomes, 1998). Sobre a estrutura comercial econmica, os instrumentos de estmulo competio so os mesmos do caso ingls (desverticalizao, livre acesso s redes etc.) e apresenta como principais diferenas o fato de que a competio no se d pela oferta de preos e que o Operador Nacional do Sistema Eltrico - ONS, no o prprio sistema de transmisso. Ao final do mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso (final de 2002), os segmentos de gerao e distribuio estavam sendo privatizados e a transmisso permanecia estatal. Ao contrrio do caso ingls e da maioria dos pases que desregulamentaram o setor eltrico, que primeiro implementaram e regulamentaram um novo modelo e s depois iniciaram o processo de privatizao, no Brasil algumas empresas foram privatizadas antes da reforma (Escelsa, Light, Cerj e Coelba) 48. Algumas o foram quando o modelo ainda

A crise do setor pblico privou o modelo centralizado do financiamento a baixo custo. Do total de US$ 14 bilhes, os investimentos caram para US$ 12 bilhes at o final da dcada. Nos anos 1990 atingiram nveis abaixo de US$ 5 bilhes em 1995/1996 (Ferreira, 2000, p.191). A reduo dos investimentos internacionais no se deu somente pela m gesto dos Estados ou dos impactos ambientais causados pelas intervenes do setor eltrico. Na relidade, o neoliberalismo trouxe embutida a crena de que a energia no mais poderia ser atribuio do Estado, o que determinou a limitao de recursos para o setor eltrico.
47

46

71 estava em estudo. Esta situao no s prejudicou a modelagem de venda, dado que no se tinha definido qual seria o arcabouo institucional e comercial do setor, como causou incerteza para os investidores (Gregrio, 2000). Do ponto de vista institucional, a falta de coordenao entre a privatizao e a definio do novo modelo, ou a urgncia do governo privatizar para obter novos recursos externos, fez com que no fossem tomados os devidos cuidados quanto ao cumprimento das metas das empresas privatizadas ou at mesmo como as mesmas seriam fiscalizadas (Gomes, 1998). A Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL s foi criada, efetivamente, em 1997, quando vrias empresas j haviam sido privatizadas. No que se refere regulamentao com exceo da reforma na Argentina, onde o processo de regulamentao foi deficiente - o Brasil ficou bem aqum dos modelos tomados como exemplo, especialmente o ingls, uma vez que naquele pais, o processo de reforma do setor eltrico foi acompanhado de enrgica regulamentao, assim como nos EUA. A sistemtica de privatizao tambm diferenciada. O Estado brasileiro vende o controle para um grupo de acionistas, no havendo oferta para o pblico em geral, como aconteceu na Inglaterra. Os valores de venda so minimizados e a receita decorrente toda apropriada pelo vendedor, no caso o prprio governo (federal ou estadual). Nesse sentido, no Brasil, dificilmente os consumidores seriam beneficiados com a competio, a no ser alguns poucos consumidores livres, que conseguissem menores preos de alguns varejistas. provvel que os maiores ganhadores sejam os acionistas, que passaram a obter importantes ganhos de produtividade (as empresas privatizadas tornaram-se cada vez mais lucrativas) A maximizao das receitas com a venda das empresas estatais de energia eltrica, que talvez seja um dos objetivos da privatizao no Brasil, pode estar sendo alcanada, mas, ao mesmo tempo, contribuindo para a no observncia de um dos princpios tarifrios, que o da justia. (Gregrio, 2000). Podemos destacar alguns pontos importantes provenientes das experincias internacionais que serviram de base para a experincia nacional: i. A implementao de uma soluo gradualista preserva as empresas existentes, permitindo o seu ajuste progressivo nova realidade do mercado.

A Escelsa foi privatizada em 12/07/95, a COELBA foi privatizada em 01/07/96, a CERJ foi privatizada em 20/11/96 e a Light foi privatizada em 21/05/96.

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72 Nos Estados Unidos foi implementada uma soluo gradualista. Na medida em que a concorrncia introduzida paulatinamente, as tarifas resultam, inicialmente, da composio ponderada do custo da energia produzida nas centrais antigas, que seguem sendo remuneradas pela regra do custo do servio, com o preo da energia ofertada pelas novas centrais, fixado pelo mercado. Desta forma, os consumidores so protegidos de choques tarifrios ou da deteriorao da qualidade do servio. Na medida em que a concorrncia vai sendo ampliada, o peso do custo do servio das velhas centrais vai sendo reduzido e os preos dos servios eltricos so crescentemente determinados pelo mercado. No Chile, a estratgia tambm tem sido gradualista, porm subsiste uma forte superviso estatal na dinmica do sistema eltrico. Por se tratar de um sistema em desenvolvimento, com acentuado ritmo de expanso, os benefcios da coordenao continuam sendo muito importantes. A empresa estatal ENDESA foi mantida verticalizada e o papel da Secretaria de Energia, particularmente no que se refere sua expanso, continua sendo determinante. Oliveira (1997), defende a soluo gradual. Para ele, a reforma deve ser percebida como um processo e dever evoluir com o aprendizado obtido na medida em que ele avana. ii. O envolvimento do governo com a privatizao do setor eltrico no desaparece, apenas toma outra forma, como a de regular o mercado eltrico, por meio de regulamentaes. iii. O papel do regulador crucial na nova organizao industrial, devendo ser dotado de instrumentos que lhe permitam uma equilibrada repartio dos benefcios econmicos gerados. No Brasil, a preocupao com o financiamento da expanso tem dominado o debate sobre a reforma do setor eltrico49. H uma percepo generalizada de que a privatizao das empresas eltricas estatais capaz de resolver os problemas setoriais, na medida em que atrai capitais privados para novos projetos eltricos, como tambm elimina a interveno dos governos nas empresas.
Algumas solues engenhosas tm sido utilizadas para atrair financiamentos, tais como a prcompra de energia e a estruturao de consrcios entre capitais privados e empresas pblicas para a construo de centrais de gerao. Contudo, estas solues no so suficientes para sustentar o fluxo necessrio de financiamento para o setor eltrico (da ordem de US$ 3 a 4 bilhes anuais).
49

73 Entretanto, a simples privatizao das empresas estatais eltricas no suficiente para colocar o setor eltrico em nova trajetria tecnolgica de ganhos de eficincia econmica. Apesar de se enfatizar o discurso sobre a ineficincia das empresas pblicas, as evidncias empricas sugerem que estas decorrem, em larga medida, da estrutura de mercado e de inadequao do regime regulatrio (Oliveira, 1997). Leite (1998) concorda que a reforma no se restringe privatizao e que este um processo gradual e contnuo, que compreende a legislao relativa constituio do rgo regulador, ao regime das concesses e dos produtores, e s licitaes de aproveitamentos hidreltricos. Nos casos estudados, como vimos, as reformas e a privatizao, com a conseqente entrada de capitais privados, permitiram alguns ganhos efetivos, tais como aumento da oferta e, por vezes, a reduo das tarifas de energia eltrica e ganhos em eficincia por parte das empresas, pelo menos at o final da dcada de 1990. No mbito ambiental, verificou-se a diminuio de emisso de gases de efeito estufa, entre outros benefcios. Os resultados devero ser melhor apurados na anlise de um perodo maior, a partir das reformas implementadas. Cabe ressaltar que nesses pases, ao contrrio do caso brasileiro, a regulamentao ocorreu anteriormente privatizao, no ocasionando prejuzos aos servios pblicos. No Brasil, particularmente, embora at o ano de 2002 se verificasse pouco tempo transcorrido desde o incio das reformas do setor eltrico, h, claros indcios que demonstram efeitos negativos da experincia, tais como a regulamentao que no se concretizou at essa data apesar da privatizao j ter sido realizada; as empresas de energia eltrica privadas que no se comprometeram a investir em novas usinas, gerando a crise de energia eltrica de 2001; o aumento excessivo das tarifas e o pagamento do encargo de energia emergencial (seguro apago), entre outras. 3.5.3 Implementao da privatizao

Em 1990 comea a ser definida a privatizao de empresas sob controle da Unio e dos estados, com especial nfase nas telecomunicaes e na energia eltrica. A real reestruturao e privatizao do setor eltrico s ocorreu a partir de 1995. Nesse ano, o Congresso aprovou a Lei Geral sobre concesses de servios pblicos (Lei 8987/95), que

74 fornecia as regras gerais para a licitao de concesses de um servio pblico, em vrios segmentos de infra-estrutura, incluindo o setor eltrico. No mesmo ano, a Lei 9.074/95, regulamentada em setembro de 1996, estabeleceu regras especficas para o setor eltrico: introduziu a figura do produtor independente e deu aos consumidores de carga maior ou igual a 10 MW a possibilidade de escolher o seu supridor. Enquanto na atividade de gerao e distribuio passa a existir a possibilidade de competio, a atividade de transmisso continua sendo um monoplio natural. Em meados de 1996 foi contratada pela Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia, a consultoria da firma Coopers & Lybrand para um estudo global que servisse de base para uma proposta de reforma do setor eltrico no longo prazo, que inseria a privatizao das empresas. O processo de privatizao, entretanto, foi precipitado. Muito antes da concluso da nova estrutura do setor eltrico como um todo, privatizam-se a ESCELSA, a Light, a CERJ e a Coelba, como citado anteriormente. Em dezembro de 1996 foram publicadas, a Lei e o Decreto que institui a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), como rgo regulador (Lei 9.427/96, de 26/12/96 e Decreto n 2335 de 06/10/97). A ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produo, a transmisso, a distribuio e a comercializao de energia eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do Governo Federal. A Coopers & Lybrand apresentou um relatrio em meados de 1997, cujas principais recomendaes eram: a) a criao de um mercado atacadista de eletricidade MAE; b) o estabelecimento de contratos iniciais para criar uma fase de transio para o mercado de energia eltrica competitivo; c) o desmembramento dos ativos de transmisso e a criao de um Operador Independente do Sistema para administrar o sistema interligado; e d) a organizao das atividades financeiras e de planejamento neste novo cenrio. Em maio de 1998, foi promulgada a Lei 9648, que incorpora as recomendaes feitas pelo relatrio da Coopers & Lybrand. Essa lei cria formalmente o Mercado de Atacado de Energia MAE)50, responsvel pelo estabelecimento do preo de referncia da

No MAE so realizadas as transaes de compra e venda de energia de cada sistema interligado (S/SE/CO e N/NE) entre produtores, empresas varejistas e grandes consumidores. Todos os geradores com capacidade instalada igual ou maior que 50 MW, varejistas com faturamento anual igual ou maior a 100 GWh fazem parte do MAE ou so nele representados. Grandes consumidores com demanda acima de 10 MW (chamados consumidores livres) tambm participam do MAE. Os principais objetivos do MAE so: estabelecer um preo que reflita, a qualquer instante, o custo marginal da energia no sistema; estabelecer um preo que possa ser usado para balizar os contratos bilaterais de longo prazo; prover um mercado onde geradores e distribuidores possam comercializar sua energia no contratada; e criar um ambiente multilateral,

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75 energia e pela administrao do mercado. O MAE regulamenta os contratos iniciais para compra e venda de energia e autoriza a reestruturao das trs subsidirias remanescentes da Eletrobrs (Eletrosul, Furnas e Eletronorte). Cria, ainda, a figura do Operador Nacional de Sistema de Energia (ONS)51 com a misso de efetuar, de forma centralizada, o despacho da gerao de energia eltrica. A implementao da lei se deu a partir da data de sua publicao e a reestruturao do setor eltrico dever continuar por mais alguns anos. A regulamentao do setor, papel que cabe ANEEL, por sua vez, tem sido realizada, ainda com dificuldades, pela falta de experincia e de pessoal. No que se refere eficincia energtica e ao meio ambiente a regulamentao ainda incipiente, especialmente em relao a este ltimo, o que demonstra a pouca prioridade que o assunto possui para o rgo regulador. Com a crise de energia eltrica que se instalou no pas no ano de 2001, a privatizao do setor eltrico diminuiu o seu ritmo, embora a tendncia seja o seu prosseguimento nos prximos anos, como j dito, uma vez que a expanso da oferta de energia continua se baseando no capital privado. 3.5.4 Experincia regulatria no Brasil

Conforme j assinalado acima, nas reestruturaes dos setores energticos internacionais o processo de regulamentao antecedeu o de privatizao. No Brasil, optou-se por fazer primeiro a transferncia de ativos, para ento se debruar sobre a questo da regulamentao. Nesse sentido, constatou-se um descompasso entre o ritmo das privatizaes e a elaborao e implementao de um novo modelo para o setor. A necessidade de se cobrir o dficit fiscal do Pas, imps um grau de velocidade s privatizaes, no condizente com as regras necessrias para ampar-las, o que veio impedindo que os objetivos relacionados maior eficincia se efetuassem. de extrema importncia para o alcance de objetivos
onde distribuidores possam comprar energia de qualquer produtor e os geradores possam vender a qualquer comprador (COOPERS & LYBRAND, 1997). O Operador (ONS) uma entidade sem fins lucrativos, com as funes de: elaborar o planejamento operacional da gerao e transmisso (e a sua expanso) em horizontes de tempo at 5 anos; programar a operao e despacho da gerao; fazer a cobrana dos encargos pelo uso das redes de transmisso e remunerao dos prestadores de servios de transmisso; assegurar novos investimentos em transmisso e executar funes de contabilizao e liquidao de energia em nome do MAE (www.ons.org.br).
51

76 microeconmicos, que as privatizaes, vistas como necessrias para equacionar problemas fiscais do governo sejam ancoradas por regulamentaes adequadas e pela introduo de maior competio. Do contrrio, a reestruturao do setor pode se transformar numa grande liquidao de ativos pblicos (Gomes, 1998).
Uma das maiores crticas que se faz a todo o processo de privatizao do caso brasileiro justamente o fato de que o Pas no construiu a priori um marco regulatrio que dotasse a sociedade brasileira dos necessrios instrumentos de controle sobre os servios pblicos concedidos ou delegados () O que se viu em nosso Pas foi uma privatizao desenfreada, sem que a sociedade, na maioria das vezes, tivesse os elementos de regulao e de fiscalizao bem definidos para que os grupos que estavam adquirindo as empresas anteriormente estatais prestassem seus servios da forma como deveriam ser prestados, com qualidade e com tarifas mdicas (Saraiva, 2001, p.105).

O relatrio da Coopers & Lybrand (1997) j indicava algumas condies que a priori dificultariam o estabelecimento do novo modelo institucional. Entre elas destaca-se o aumento das restries ambientais aos projetos de gerao e transmisso de energia; a necessidade de promover moderados aumentos tarifrios e, paralelamente, manter a confiana dos consumidores no programa de reforma do setor; as dificuldades financeiras do Brasil, que coloca os bancos receosos de realizar financiamento de longo prazo e a dificuldade para se obter mudanas legislativas significativas. A esses obstculos, soma-se o equacionamento dos interesses dos diferentes atores do setor eltrico que, com a reforma, poderiam ter seus privilgios afetados. Tudo isso acaba por tornar o processo de reestruturao bastante complexo, envolvendo intensas negociaes, possibilitando s privatizaes avanarem sem que um novo modelo institucional tenha sido acordado e implementado. Quanto s restries ambientais, cabe ressaltar, que na ocasio da crise de energia de 2001, como j citado, o prazo de licenciamento ambiental para empreendimentos de gerao de energia diminuiu, como uma forma de impedir que o meio ambiente fosse um empecilho para garantir o suprimento de energia.

77 Em relao ao aumento tarifrio, este tem sido absorvido pela populao, de uma maneira geral, visto que este imposto como uma tarifa emergencial, com a argumentao de que a populao no pode estar sujeita a racionamentos de energia. Oliveira (1998), atenta para trs aspectos conflitantes do processo regulatrio: o duplo papel de regulador previsto para a ANEEL; a devoluo de poderes regulatrios aos governos estaduais e a formulao de um regime contratual que permita aos agentes econmicos minimizar os riscos de seus investimentos. i. Quanto ao duplo papel do regulador, a lei que cria a ANEEL estipula que, a licitao das concesses seja efetuada por esta agncia, outorgando-lhe, assim, o papel de agente do Estado, responsvel pela celebrao dos contratos de concesso e rgo arbitral e o de dirimir divergncias entre os agentes do mercado eltrico e entre estes e o Estado. Esta situao, segundo Oliveira (1998) cria riscos regulatrios adicionais para os investidores privados, j que esta agncia ter que dirimir questes, inclusive na fixao de tarifas, nas quais os governos tm bvio interesse. A separao destas duas funes, ficando outra agncia governamental como responsvel pela tarefa de conduzir o processo de licitao das concesses e celebrao dos contratos, e a ANEEL exclusivamente dedicada s tarefas de superviso da operao do mercado, pareceria ser uma soluo mais adequada. ii. No que se refere aos poderes regulatrios estaduais, a privatizao das concessionrias nos estados vem gerando um movimento reivindicatrio de reguladores estaduais. A lei de concesses prev a delegao, por meio de convnios de cooperao, de poderes regulatrios para os governos estaduais, que vem ocorrendo ainda lentamente. Em junho de 2002, j haviam 11 convnios celebrados, 8 em entendimentos e 8 agncias criadas sem delegao. As principais atividades dos estados so a fiscalizao e a auditoria52. As agncias tambm auxiliam nos processos de regulao e outorga, de competncia exclusiva do poder federal. Segundo Saraiva (2001, p.105), existem no papel um sem nmero de agncias reguladoras estaduais construdas ao longo do processo de privatizao de grandes empresas em todos os estados brasileiros. Na maioria, as agncias reguladoras foram criadas a posteriori do processo de privatizao. Essas agncias, salvo raras excees, no
52 Os estados que j havia celebrado Convnio de Cooperao com a ANEEL em 2002 foram: RS, SP, GO, MS, MT, PA, CE, RN, PB, PE, BE.

78 dispem de um aparato tcnico e administrativo capaz de executar as funes de regulao e fiscalizao que os servios pblicos exigem e que a sociedade deve exigir. Essas agncias deveriam ter independncia, direo estvel, especializao de quadros, atribuies bem definidas e suficiente transparncia de aes. Assim, necessitam de um controle maior da sociedade, das entidades da sociedade civil, do Congresso Nacional e das Assemblias Legislativas. iii. A formulao de um regime contratual que minimize o risco dos investidores, de certa forma j vem ocorrendo, por meio de regulamentaes especficas para tal. No final de 2001, foi elaborado um termo aditivo aos Contratos Iniciais, resultantes de um Acordo Geral do Setor Eltrico. Esse termo inclui aditivos contratuais, acordos de energia livre e acordo de compras de sobras lquidas (www.aneel.gov.br). Como exemplos de conseqncias de falhas na regulamentao, podemos apontar as crises de abastecimento de energia eltrica que ocorreram no Rio de Janeiro em 1997 e 1998 e, em parte, a crise de energia nacional de 2001, bem como as crises de energia da Argentina, em 1999 e da Califrnia, ocorrida em 2001. Na primeira, a qualidade do servio prestado ficou bastante deteriorada e o governo no possua mecanismos eficientes para mudar rapidamente a situao (Rosa et alii, 1998 e Lotero, 1999). As empresas do Rio de Janeiro (Light e Cerj) procuraram obter os maiores ganhos de produtividade (financeira) nos primeiros anos aps a privatizao, dado que esta a regra contratual do sistema price-cap53. Para isto, executaram grandes cortes de pessoal, postergaram investimentos e adotaram programas de manuteno com pessoal no preparado mas de menor custo54 (Rosa et alii, 1998). Ou seja, o consumidor pagou um preo elevado por um servio que teve significativa queda na qualidade. No que se refere crise ambiental nacional, de 2001, Pires & Rodrigues (2001), ressaltam que uma das razes para o dficit de energia foi o fato dos investimentos privados no terem sido realizados no montante previsto, devido existncia de riscos regulatrios para os geradores privados. Nesse sentido, como aponta Oliveira G. (2001) preciso definir os limites de competncia das agncias de regulao, de modo que estas possam regular nos termos da lei e propiciar maior segurana aos investidores.

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Preo-teto.

Convm destacar que tais empresas tinham baixssimos ndices de produtividade e quase no combatiam alguns problemas que lhes provocavam enormes perdas de receita, como era o caso do furto de energia.

79 Na crise de energia na Argentina, em 1999, como citado anteriormente, houve um corte de fornecimento de cerca de 20 dias contnuos. L, o sistema de regulao, por ser um sistema de controle ex-post, no controla a gesto da empresa e sim avalia os resultados. Nesse caso, como os resultados foram adversos, instituiram-se penalidades s empresas para evitar que esses episdios se repetissem (Hasson, 2001). No caso da crise de energia da Califrnia, ocorrida no ano de 2001, a desregulamentao do preo da energia fez com que as distribuidoras tivessem que comprar a energia das geradoras a um preo desregulamentado e vender aos consumidores a um preo regulamentado, muito menor, o que causou, obviamente um dficit no suprimento de energia no estado. Segundo Schwartz (2001) o fracasso da poltica de desregulamentao traduziu-se pela inviabilidade de produzir um equilbrio entre a oferta e a procura de energia eltrica. A desregulamentao na Califrnia beneficiou as grandes empresas ao reduzir os preos de energia no atacado, impedindo o desenvolvimento de um varejo competitivo. Segundo Gonalves (2001), o exemplo da crise ocorrida na Califrnia no incio de 2001 foi tanto significativo quanto preocupante para o modelo que se est implantando no Brasil. O dficit de energia ocorreu pela incapacidade das ex-empresas estatais Pacific Gas & Eletric (PG&E) e a Southern California Edison (SoCal Edison) suprirem o mercado de energia eltrica no preo estipulado pela agncia reguladora. Essas empresas, aps venderem as plantas de gerao a terceiros, pagavam pela energia destes o valor definido por eles, embora precisassem manter o preo estipulado pelo regulador aos consumidores. Com o mercado crescente e a dificuldade de construir novas usinas que vinha ocorrendo especialmente por restries ambientais, falta energia. O papel das agncias reguladoras vai alm das questes econmicas e polticas intrnsecas aos mercados de energia. Passa tambm pelas questes sociais, ambientais, entre outras. Sachs (1999) afirma que as opes para o desenvolvimento de um pas dependem em certa medida do regime regulador adotado. Dupas (1999) ressalta o papel de intermediadores entre Estado, sociedade civil e empresas. As agncias reguladoras devem garantir a presena ativa dos representantes da sociedade civil e dos consumidores, alm de membros do governo, configurando-se, portanto, como interessantes mini-laboratrios

80 de pactos sociais. Mantega (2001) concorda e sugere a constituio de uma Cmara Setorial de Energia, que reuna todos os segmentos envolvidos e com poder deliberativo55. Segundo Oliveira, G. (2001) o desenho ideal de uma agncia reguladora deveria conter seis elementos: a transparncia, a independncia, o controle social; a preciso dos limites de competncia; autonomia financeira e gerencial e um perfil de excelncia tcnica dos quadros reguladores.
A transparncia requer que a regulamentao seja o mais aberta e clara possvel, sendo todas as decises regulatrias devidamente publicadas e amparadas por justificativas tcnicas e econmicas. A reduo do risco regulatrio requer uma definio clara de objetivos e aes, de forma a proporcionar segurana de ao para todos os players do mercado. A reduo do nvel de incerteza crucial para que o risco do negcio seja abrandado, refletindo, conseqentemente, no custo de capital e preo e beneficiando, em ltima instncia, o consumidor final (Coopers & Lybrand, 1996, p.3).

No que se refere transparncia, instrumentos como as audincias pblicas e a internet tm sido de extremo valor. Saraiva (2001) ressalta que a ANEEL tem tentado tornar suas atividades mais transparentes, embora essa seja ainda bem pequena no que se refere sociedade como um todo. Os reguladores britnicos, por exemplo, so obrigados, por lei, a publicar os estudos de reviso de preos e outras providncias, a fim de dar transparncia ao processo regulatrio. Similarmente, nos EUA, a Federal Communications Comission (FCC) deve informar as mudanas nas regras e diretrizes aos grupos interessados (Villela & Maciel, 1999, p.106). A independncia, por outro lado, exige uma mudana da cultura de centralizao administrativa, existente no pas, bem como pode permitir distanciar as instncias de deciso tcnica das presses polticas de toda ordem, minimizando as mudanas sbitas na regulao dos mercados ao sabor das conjunturas poltico-eleitorais. Ainda que haja independncia, os reguladores podem sofrer presses polticas, especialmente porque o Executivo continua tendo um papel essencial na escolha dos
Berman & Vainer (2001) vo alm, defendendo que no somente as regulamentaes providas pela agncia reguladora, mas sim o modelo e a poltica energtica, uma vez que podem hipotecar o futuro da nao devem resultar de amplo debate pblico.
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81 titulares das agncias. Cabe ressaltar que circunstncias polticas e/ou econmicas podem ter desfechos de toda ordem. Na crise de energia em 2001, por exemplo, o governo criou a Cmara de Gesto da Crise Energtica (CGE), subordinando a ANEEL a ela. Entretanto, a lei que regulamenta a Agncia prev que esta seja forte, independente e no subordinada a nenhum outro rgo de governo. Smith & Shin apud Villela & Maciel, (1999) argumentam que os dois elementos bsicos para se criar independncia so: isolar a possibilidade de influncias imprprias (sejam de polticos, empresas ou consumidores) e incentivar o desenvolvimento tcnico dos reguladores. Algumas medidas comumente usadas para incentivar e garantir a independncia dos reguladores so: i. estipular mandatos para os reguladores por perodos distintos dos mandatos polticos e no coincidentes com o ciclo eleitoral; ii. nomear e promover por critrios tcnicos; iii. nomear reguladores por perodos fixos, com restries para sua remoo; iv. excluir a agncia reguladora do regime salarial pblico, de forma a atrair; v. profissionais melhor qualificados e, evitar prticas de suborno por meio de uma remunerao mais adequada qualificao exigida; vi. prover a agncia reguladora de autonomia financeira. Essas salvaguardas so especialmente importantes para pases que no possuem tradio e experincia com instituies pblicas independentes. Mas ainda necessrio que os reguladores desenvolvam uma mentalidade de comprometimento, no se influenciando por presses ilcitas; exeram sua autoridade com habilidade para ganhar confiabilidade e respeito de todos os envolvidos na indstria; realcem a legitimidade de seus papis e decises, construindo e solidificando os pilares de sua independncia (Smith, 1996). No que se refere ao controle social sobre as agncias faz-se necessria a exigncia, por parte da sociedade, de relatrios de prestao de contas e de tomadas de deciso mais democrticas. Nesse sentido, Sauer (2001) sugere a criao de agncias regionais, de modo que a sociedade discuta tanto as opes de produo de energia adequadas regio em que vivem, quanto o controle social sobre os servios.

82 3.5.5 A ANEEL como agncia reguladora A ANEEL tem por papel, em resumo, regulamentar e fiscalizar o setor eltrico56. Tem ainda por misso, assegurar o suprimento confivel e adequado de eletricidade, garantindo a continuidade do fornecimento e a qualidade do servio, protegendo os consumidores em relao ao preo57; assegurar o cumprimento de leis e regulamentaes; garantir transparncia nas transaes entre as companhias reguladas; e incentivar a conservao de energia, por meio de mecanismos regulatrios criados para esse fim. A competncia da ANEEL muito abrangente (o decreto 2335/97 enumera, no artigo IV 38 incisos de ordem tcnica, administrativa, legal, entre outras) e de extrema dificuldade de execuo, uma vez que lida com diversos atores que possuem interesses distintos e opinies, por vezes divergentes. Mesmo nos pases onde os processos regulatrios encontram-se consolidados, ainda existem problemas, especialmente no que se refere ao estmulo competio58 e de ganhos de produtividade menores que os esperados. Nesse sentido, acredita-se que a ANEEL e a regulao de uma forma geral, ainda vo passar, durante muitos anos, por um processo de erros e acertos.
As atividades de regulao latu sensu envolvem alguns aspectos altamente complexos, que vo alm da existncia das agncias reguladoras em si. Precisamos ter para cada setor definies e marcos regulatrios bem claros, que permitam aos entes reguladores o efetivo exerccio de seu papel () O que vemos que esses marcos regulatrios ainda esto em construo. Ainda esto em construo os mecanismos de controle de entrada e de sada do mercado desses novos agentes privados. Ainda esto em construo as relaes entre os entes reguladores e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica, para

As responsabilidades operacionais so delegadas a outros agentes especficos do setor, a exemplo do ONS que se ocupa da gesto da rede nacional de dados hidrolgicos, identificao do desenvolvimento timo de potenciais hidreltricos, manuteno de inventrios hdricos e planejamento de longo prazo do sistema Isso se d basicamente por meio de dois mecanismos: regulamentao de preos nas atividades monopolistas, de forma a manter e estimular a eficincia das concessionrias e sua viabilidade financeira e o estmulo concorrncia, sempre que esta for possvel. Nesse sentido, o orgo regulador deve estar alerta para no permitir a formao de oligoplios privados. Isso se d mediante a entrada de novos atores, do estmulo a competitividade, coibindo abusos nos segmentos caracterizados como monoplio natural e promovendo a qualidade e a eficincia na prestao dos servios.
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que se faa a regulao da concorrncia, de forma que no se estabelea monoplios privados em setores estratgicos, em substituio a monoplios antes estatais (Saraiva, 2001, p.105).

No que se refere especificamente eficincia energtica, a ANEEL tem por competncia incentivar o combate ao desperdcio de energia no que diz respeito a todas as formas de produo transmisso, distribuio, comercializao e uso da energia eltrica. (Decreto n 2335, de 06 de outubro de 1997, art. 4, inciso IX ). Entretanto, o papel da ANEEL em relao eficincia energtica se concentra, na prtica, prioritariamente em avaliar os projetos de aplicao de recursos das empresas em eficincia energtica. No mbito ambiental, a ANEEL deve zelar para que no haja confronto entre o sistema de energia eltrica e a sustentabilidade ambiental e mais, que o mercado de energia eltrica insira o meio ambiente como fator de balizamento das questes de energia. O Decreto 2335/9759, que rege a atuao da ANEEL, evidencia o estmulo e participao de aes ambientais voltadas para o benefcio da sociedade, bem como a interao com o Sistema Nacional de Meio Ambiente em conformidade com a legislao vigente, atuando de forma harmnica com a Poltica Nacional de Meio Ambiente. Ainda incipiente a atuao da ANEEL com relao s questes ambientais e principalmente a interao entre meio ambiente e a de eficincia energtica. Entretanto, algumas aes j tm sido realizadas, tais como convnios assinados com o IBAMA/MMA, alm do trabalho conjunto com a rea de meio ambiente da Eletrobrs, com o CEPEL. Quanto eficincia tcnica dos recursos humanos da agncia reguladora, nem preciso questionar sobre a necessidade de ter quadros tcnicos com excelncia que possam desenvolver as complexas atividades a contento e negociar adequada e eticamente com a vasta quantidade de atores envolvidos no processo de regulao. Pires e Paranhos em entrevista concedida a Magnavita (2001) apontam as deficincias existentes quanto ao quadro de pessoal da agncia reguladora. Enquanto em outros pases as agncias so independentes tanto do ponto de vista conceitual como tcnico e comandadas por uma equipe de formao heterognea, com gente do setor, acadmicos e administradores com viso geral, a ANEEL foi formada exclusivamente com executivos de estatais do setor eltrico. Faltou uma viso de pessoas de fora do setor.

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inciso XXV do art. 4

84 Alm disso, o quadro de pessoal da ANEEL muito pequeno em relao s suas demandas. Os tcnicos esto sendo contratados por um perodo temporrio de trs anos, o que, por um lado, pode fazer com que a equipe no vista a camisa mas por outro lado, no refora a cultura que perdura no setor pblico na qual os tcnicos possuem estabilidade e, em muitos casos, no se esforam adequadamente para servir o pblico. 3.6 A QUESTO AMBIENTAL E DE EFICINCIA ENERGTICA NA REFORMA E PRIVATIZAO DO SETOR ELTRICO

3.6.1

Antecedentes: Implementao das aes socioambientais no mbito do setor

eltrico

O planejamento do setor eltrico at meados da dcada de 1980 baseava as opes de investimento para a oferta de energia nos custos mnimos de gerao, sem embutir nesses custos a varivel socioambiental. O meio ambiente era considerado como fator externo, no cabendo nos custos tradicionais como engenharia, obras civis, equipamentos, administrao etc. A necessidade em adequar-se s progressivas exigncias da sociedade brasileira e mundial, assim como das agncias multilaterais - que passam a condicionar seus financiamentos a providncias para mitigar os impactos ambientais negativos causados por empreendimentos de grande porte60 - leva o setor eltrico a sistematizar as aes ambientais que at ento, quando existiam, vinham se dando informalmente, por uma ou outra empresa do setor, sem um plano que as direcionasse. A primeira providncia, nesse sentido, foi a elaborao de um Manual de Estudos de Efeitos Ambientais dos Sistemas Eltricos, elaborado em 1986, que tinha por base uniformizar as diretrizes relacionadas aos EIAS/RIMAS a serem elaborados para os empreendimentos, de acordo com a Resoluo CONAMA 001/86. Este Manual praticamente no foi utilizado, pois na prtica, eram utilizados os Termos de Referncia elaborados pelos rgos estaduais de meio ambiente.

Embora as agncias multilaterais de financiamento pressionassem o setor eltrico no sentido da implementao de um plano diretor de meio ambiente, o BIRD foi um dos maiores financiadores dos grandes empreendimentos hidreltricos responsveis pelos impactos negativos ao meio ambiente e s populaes afetadas. Segundo Schwartzman & Malone (1988) entre o incio da dcada de 1950 e o final da dcada de 1980, o BIRD emprestou cerca de US$ 3,5 bilhes ao setor energtico brasileiro, enquanto o BID investiu, US$ 2 bilhes, entre 1961 e 1972.

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85 Em seguida, foi elaborado, ainda em 1986, o primeiro Plano Diretor para Conservao e Recuperao do Meio Ambiente nas Obras e Servios do Setor Eltrico (I PDMA). Esse Plano foi revisado em 1987 e passa a ser a referncia ambiental para o planejamento e gesto dos empreendimentos do setor. Ainda em 1986, foi constitudo um Comit Consultivo de Meio Ambiente (CCMA) com o objetivo de proporcionar uma maior participao da sociedade nos assuntos relacionados ao meio ambiente e ao setor eltrico. Esse Comit era composto por nove consultores, escolhidos pelo presidente da Eletrobrs. No se comprovou, entretanto, uma vinculao entre as recomendaes do Comit com o processo de tomada de decises do setor, nem uma interao entre o CCMA e os segmentos sociais envolvidos com os empreendimentos. No mbito institucional, foi criado, em 1987, o departamento de meio ambiente da Eletrobrs. Alm disso, o setor estruturou reas de meio ambiente nas empresas, principalmente pela expanso de seus quadros tcnicos. Por outro lado, houve um incremento no aperfeioamento desses quadros, por meio de cursos na rea ambiental. Embora tenha havido um esforo no sentido de capacitar os tcnicos do setor eltrico, a maioria dos estudos ambientais realizados foi elaborada por consultores provenientes de universidades e institutos de pesquisa. Esses estudos sero descritos abaixo, com a elaborao da nova verso do Plano Diretor de Meio Ambiente (II PDMA). Em 1988, foi criado o Comit Coordenador das Atividades de Meio Ambiente do Setor Eltrico (COMASE). Sua criao visava o estabelecimento de um frum para a formulao e coordenao da poltica ambiental do setor eltrico. O COMASE desenvolveu, juntamente com universidades e institutos de pesquisa, estudos de fundamental importncia para o processo de insero da questo ambiental e social no planejamento e tomada de deciso do setor eltrico, tais como: o de mecanismos de interao com a sociedade; custos ambientais; monitoramento da implementao das diretrizes do II PDMA; incorporao da componente ambiental no planejamento; legislao ambiental. Alm desses estudos, um dos pontos principais da atuao do Comit foi a alocao de recursos financeiros em rubrica especfica para aes ambientais, o que, at ento, no existia61.

O documento intitulado Referencial para Oramentao dos Programas Socioambientais foi publicado em outubro de 1994 e a internalizao dos custos ambientais no oramento padro da Eletrobrs ocorreu no incio de 1996.

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86 Os estudos desenvolvidos pelo COMASE foram utilizados para o estabelecimento de procedimentos e medidas relevantes no sentido de integrar os componentes sociais e ambientais no processo de planejamento e tomada de deciso do setor eltrico (Egler, 1998). Com a reforma e a privatizao das empresas do setor eltrico, houve uma paralisao na elaborao desses estudos. Em 1990, foi elaborada uma nova verso do Plano Diretor de Meio Ambiente (II PDMA). Este veio nortear os planos e programas do setor eltrico no mbito ambiental e socioeconmico, tais como o planejamento, os procedimentos metodolgicos e a articulao interinstitucional. Tambm eram tratadas as relaes com os segmentos sociais envolvidos nos empreendimentos, o financiamento de programas sociais e ambientais e a capacitao e organizao interna setorial. O II PDMA props estudos temticos sobre questes ambientais consideradas prioritrias, que viriam subsidiar os planos e polticas do setor eltrico no mbito social e ambiental. Tais estudos trouxeram tona as questes que no estavam bem resolvidas pelo setor eltrico e que de uma forma ou de outra teriam que estar presentes na elaborao do Plano 2015 e nos planos posteriores. Os principais temas tratados nesses estudos eram: a insero regional; o remanejamento de grupos populacionais; a interferncia nas comunidades indgenas; a conservao e recuperao de fauna e flora; a qualidade de gua nos reservatrios; a sade pblica; os mecanismos de interao do setor eltrico com a sociedade; a avaliao integrada de impactos ambientais e a legislao ambiental (Eletrobrs, 1990). Alguns desses estudos temticos foram realizados por empresas de consultoria e/ou instituies de pesquisa, em conjunto com a Eletrobrs, com custo direto estimado em US$ 1.500.000,00 e propuseram um elenco de diretrizes e recomendaes que possibilitariam que as empresas concessionrias implementassem aes ambientais especficas em funo das caractersticas locais. Alguns estudos, como o de insero regional, buscavam introduzir nas aes do setor eltrico propostas de desenvolvimento sustentvel, definidas a partir dos interesses locais/regionais. Nos planos 2015 (de longo prazo) e nos Decenais posteriores (a partir de 1994/2003, at o Plano 1999/2008), as avaliaes ambientais eram realizadas por projeto e independentemente de uma anlise energtica integrada. O Plano Decenal 2000/2009 inseriu uma anlise ambiental sistematizada. Devem ser ressaltados alguns marcos importantes que, de certa maneira, induziram uma mudana de postura do setor eltrico quanto s questes socioambientais relevantes

87 para o planejamento da expanso do setor: os estudos sobre os mecanismos de interao com a sociedade para a Comisso de Planejamento de Transmisso da Amaznia (CPTA), realizados de 1990 a 1993; a metodologia desenvolvida para os estudos de inventrio (1997); a criao da Comisso de Estudos de Meio Ambiente (CEMA), no mbito do GCPS, em 1999 (CEPEL/Eletrobrs, 2001). O CCPE passa a exercer as atividades de planejamento indicativo a partir do ano de 2000, possuindo um carter inovador, no que se refere aos aspectos ambientais. Dentro da sua estrutura organizacional foram criados seis comits tcnicos, entre os quais encontram-se o Comit Tcnico para Estudos Socioambientais (CTSA)62 e o Comit Tcnico para a Expanso de Fontes Alternativas. Cabe ressaltar que o meio ambiente passa a ocupar, pela primeira vez, um lugar de destaque dentro do planejamento do setor eltrico. Dentro das suas atribuies, o CTSA passa a estabelecer uma estratgia ambiental para o processo de planejamento e incluso de mtodos e critrios adequados para a concepo integrada, envolvendo aspectos tcnicos, econmicos, energticos e ambientais. Quanto aos Planos Indicativos, cabe ao CTSA realizar anlises ambientais, procurando: orientar a sistematizao do conhecimento sobre as questes ambientais na rea de estudo e sobre os projetos indicados; fornecer subsdios para a formulao de alternativas de expanso da oferta e da transmisso de energia eltrica, bem como para a concepo dos projetos; e prover informaes para a avaliao ambiental dos projetos e dos conjuntos de projetos, assim como dos Planos como um todo (CCPE/CTSA, 2001). No mbito do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE)63, foram estruturados sete comits tcnicos, em 200164, entre os quais, um comit de energia e meio ambiente, que tem por objetivo propor polticas de gesto ambiental para o setor de energia, com nfase na reduo do potencial de riscos e danos ambientais que possam ser causados ao meio ambiente pela utilizao das diferentes fontes de energia (CNPE, 2001).

O CTSA/CCPE constitudo por quatro grupos de trabalho. Dois tm por objetivo analisar a questo ambiental no mbito da gerao e da transmisso (GT gerao e GT transmisso). Outro visa implementar um sistema de informaes ambientais que subsidie o planejamento da expanso (GT sistema de informaes) e o quarto visa aprimorar a metodologia de anlise dos aspectos ambientais relacionados aos projetos e ao plano indicativo da expanso (GT desenvolvimento metodolgico).
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O CNPE foi criado em 1997, por meio da Lei n 9478, de 6 de agosto de 1997. Resoluo n 7, de 5 de dezembro de 2001.

88 No plano institucional, as questes ambientais ainda so trabalhadas no mbito da Eletrobrs, visto que a ANEEL, como j foi citado, responsvel pela regulamentao do mercado de energia eltrica, no possui um setor de meio ambiente estruturado. As questes ambientais so tratadas em vrios departamentos e as de eficincia energtica so tratadas quase que exclusivamente no Ministrio de Minas e Energia e na Eletrobrs. Quanto s aes de eficincia energtica, estas, de um modo geral, nunca estiveram interagindo com as questes ambientais. No mbito institucional, essas reas/programas so trabalhadas independentemente. Embora j existisse o Programa de Conservao de Energia Eltrica (PROCEL) na Eletrobrs, desde 1985, nunca houve interao entre este e o departamento de meio ambiente. No Ministrio do Minas e Energia, as aes de eficincia energtica foram sendo trabalhadas, a partir da crise de energia de 2001, pela Cmara de Gesto da Crise Energtica, totalmente desvinculada da questo ambiental. No final de 2002, quando a Cmara foi extinta, a eficincia energtica passa a ser uma Diretoria, mas continua totalmente desvinculada do meio ambiente. No Ministrio de Meio Ambiente, tambm devido crise energtica, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) instituiu uma Cmara Tcnica permanente de meio ambiente e energia que passa a tratar dessas questes. Nesse caso, essa Cmara foi instituda face urgncia de ser implementada uma Resoluo CONAMA65 que estabelecesse prazos menores para a implantao de usinas que no possussem impacto ambiental significativo.Esse Comit foi extinto no incio do ano de 2003 (mudana de Governo). 3.6.2 A insero das questes socioambientais no planejamento do setor eltrico

Praticamente toda a capacidade de gerao e transmisso de energia eltrica no Brasil foi construda sob a gide do sistema centralizado66. Em 1982, foi criado o Grupo de Coordenao do Planejamento do Sistema de Energia Eltrica (GCPS), com a finalidade de projetar a demanda de energia eltrica, por meio de previses macroeconmicas e com base nos resultados, definir os investimentos necessrios para a expanso das atividades de gerao, transmisso e distribuio.
A Resoluo do CONAMA n 279 de 27 de junho de 2001, estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eltricos com pequeno potencial de impacto ambiental. Por volta de 1995, o Brasil havia construdo 55.512 MW de capacidade de gerao de energia eltrica, 153.406 km de linhas de transmisso e 1,6 milho de linhas de distribuio (Oliveira, 1997, p.11).
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89 As estimativas dos planos setoriais eram calcadas na premissa de que o aumento do consumo de energia vinha atrelado ao crescimento econmico do Pas. Vultosos investimentos foram gastos na construo de grandes usinas hidreltricas, acrescidas de um polmico programa de gerao termeltrica baseada em energia nuclear. Essa investida ocasionou graves impactos ambientais e sociais negativos, alm do endividamento do setor eltrico e do Pas. A maior parte do dinheiro investido provinha de emprstimos internacionais, o que trouxe um substancial aumento da dvida externa, agravado pelos cronogramas de obras que ultrapassaram, em muito, o tempo de construo estimado para a maioria das usinas hidreltricas. Tendo em vista que a economia de escala era a prioridade que definia a maior parte das decises sobre investimentos, as usinas maiores eram preferidas s menores. Isto resultou em projetos enormes, demandando grandes dispndios com ativos fixos e de maturao longa fatores que impediram a construo de muitas delas (Oliveira, 1997, p.27). Os primeiros planos setoriais nacionais67, tais como o Plano 95 (perodo 79-95), 2000 (1982-2000) e 2010 (1987-2010) no consideravam a questo socioambiental no planejamento da expanso. A premissa utilizada baseava-se, exclusivamente, no custo mnimo unitrio (os custos eram relacionados aos dispndios do suprimento energtico). Nesse sentido, no somente no se definiam os custos ambientais dessas grandes usinas hidreltricas a priori, como esse foi um dos fatores que posteriormente contriburam para a crise do setor eltrico, pois com a entrada em cena da legislao ambiental, os rgos financiadores passam a diminuir os investimentos em projetos de grande impacto socioambiental68. Grandes somas tiveram que ser ressarcidas s comunidades/municpios que foram alagados pelos empreendimentos e os projetos tiveram que ser submetidos avaliao de impacto ambiental que aumentaram os seus custos iniciais. Somam-se a estes, os custos ambientais que surgiram posteriormente, face imprevisibilidade das intervenes sobre os ecossistemas atingidos.
Dentro do perodo abordado o nico plano setorial elaborado foi o Plano 90, concludo em 1974, que abrange o planejamento da expanso do setor eltrico para as regies sul, sudeste e centro-oeste. Nesse sentido, o BIRD teve uma postura mais coerente com a questo dos impactos ambientais do que o BID. O financiamento do BID para a construo de grandes barragens atingiu o auge no perodo de 1970-1979. Entretanto, entre os anos de 1999 e 2001, o BID financiou a construo de 140 barragens na Amrica Latina, incluindo 82 classificadas como grandes barragens, provendo um total de US$ 9,4 bilhes em auxlio financeiro (Switkes, 2001).
68 67

90 Com a falta de investimento internacional, inicia-se uma fase de declnio do setor eltrico, que suspendeu a expanso da gerao de energia eltrica e que anos mais tarde culminaria na crise de energia eltrica de 2001. A partir do Plano Decenal de Expanso (1990-1999), elaborado em 1989, comeam a ser considerados alguns requisitos sociais e ambientais para a implementao de projetos do setor eltrico. Neste Plano foram cancelados os projetos mais polmicos, ou seja, que ocasionariam significativos impactos socioambientais negativos, tais como o deslocamento de reservas indgenas, o alagamento de grandes ncleos urbanos/grande contingente populacional, as reas de Patrimnio Nacional, as reservas ecolgicas, entre outras (Eletrobrs, 1990). Esse Plano Decenal insere uma reprogramao dos empreendimentos previstos no Plano 2010. Isso ocorreu face s taxas de crescimento da demanda terem sido inferiores s preconizadas no plano anterior; evidncia da escassez de recursos para novos investimentos; e interferncia, da questo ambiental, cada vez mais utilizada como requisito de escolhas de novos empreendimentos. Assim, pelo alto custo de implementao, inserindo os custos sociais e ambientais, vrios empreendimentos foram cancelados69, tais como as usinas de Santa Isabel, Pedra Branca, Ilha Grande, Capanema e Babaquara. Algumas outras usinas foram adiadas. A partir da crise energtica no Brasil, em 2001, algumas usinas que haviam sido postergadas e/ou canceladas entram em funcionamento, ou encontram-se em estudos para a sua implantao. o caso de Machadinho em Santa Catarina, do Complexo Hidreltrico de Belo Monte, no Par e do Complexo de usinas no Rio Madeira, em Rondnia. O Plano de Longo Prazo 2015, elaborado em 1993, foi o primeiro a inserir, efetivamente, a questo social e ambiental no planejamento da expanso do setor, hierarquizando as obras face sua complexidade ambiental e social. Este Plano relaciona ainda os custos ambientais relativos aos empreendimentos, que at ento no haviam sido inseridos em nenhum plano. Cabe ressaltar, tambm, que o Plano 2015, especialmente no que se refere s questes sociais e ambientais, foi concebido a partir de um processo (relativamente)

Por volta de 1992, os investimentos paralisados nas usinas de energia eltrica alcanaram a cifra de US$ 10 bilhes e os ativos ociosos representavam 10 GW de capacidade potencial adicional (Pires e Piccinini, 1998).

69

91 participativo, com o envolvimento de vrias instituies e atores sociais em seminrios e workshops realizados durante a formulao do mesmo70. Com a reforma do setor eltrico, a consultora Coopers & Lybrand71, contratada pela Secretaria de Energia do Ministrio de Minas recomenda que o planejamento de expanso do setor eltrico passasse a ter um carter indicativo. O GCPS72, que vinha elaborando, por quase duas dcadas o planejamento do setor eltrico, extinto. O Plano Decenal 2000/2009 foi o ltimo plano elaborado pelo GCPS antes de sua extino, em 1999. Procurava identificar, para a expanso dos diversos sistemas eltricos do Pas, a seqncia de obras que apresentava a melhor relao entre custos e benefcios, inserindo as questes socioambientais. (Eletrobrs, 1999). Para o setor ambiental, a extino do GCPS foi desastrosa. Um pouco antes, ainda no ano de 1999, havia sido criada uma Comisso Especial de Meio Ambiente (CEMA) para inserir as questes ambientais e sociais na elaborao dos Planos Decenais73, junto ao GCPS. At ento, as reas de meio ambiente e de planejamento da expanso trabalhavam separadamente, o que dificultava a integrao do planejamento com as questes socioambientais. Os tcnicos do departamento de meio ambiente da Eletrobrs participaram do planejamento junto ao GCPS at a sua extino74. Com a reforma do setor eltrico e a privatizao das empresas, o departamento de meio ambiente da Eletrobrs, elaborou uma reviso dos Manuais de Inventrio, de Projeto Bsico e de Viabilidade, que as empresas, a partir da privatizao, deveriam ter de utilizar, para seguirem as diretrizes ambientais e sociais para a implantao e operao de empreendimentos do setor eltrico. Tais procedimentos deveriam ser seguidos de acordo

Para sistematizao dessa participao foram elaborados cadernos temticos que serviram de subsdios para a formulao do Plano 2015 (Eletrobrs, 1991). A Coopers & Lybrand uma empresa britnica responsvel pelo Projeto de Reestruturao do Setor Eltrico Brasileiro (Re-Seb). A consultora foi contratada pela Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia, a um custo inicial de quase US$ 40 milhes. O GCPS, responsvel pelo planejamento da expanso do setor eltrico, foi criado em 1982 e extinto em 1999 . O GCPS era coordenado pela Eletrobrs e integrado por 34 concessionrias de energia eltrica e pelo Departamento de guas e Energia Eltrica. (DNAEE). A rea de meio ambiente da Eletrobrs, dividiu-se entre o Departamento de Meio Ambiente e o Programa de Planejamento e Gesto Ambiental, que compunha a Comisso Especial de Meio Ambiente (CEMA). Esses tcnicos atuaram, ainda, por cerca de um ano, junto ao o Comit Coordenador do Planejamento da Expanso dos Sistemas Eltricos (CCPE), quando ento o grupo de meio ambiente passa a ser coordenado pela Companhia Parananense de Energia Eltrica (COPEL), sendo assessorado pelo CEPEL. Esse grupo assessor, derivado da CEMA , ento, denominado de Comit Tcnico Socioambiental CTSA
74 73 72 71

70

92 com a regulamentao da ANEEL (Nutti, 2002, entrevista). Entretanto, esta no vinha, at o ano de 2002, colocando exigncias nesse sentido, o que por um lado, dificulta o trabalho das empresas no mbito ambiental, ao no seguirem orientaes preestabelecidas, mas por outro lado, no so obrigadas a seguir regras rgidas no que se refere s questes ambientais e sociais. Ocorre que a ANEEL no considera de sua competncia as regulamentaes ambientais, transferindo essa incumbncia para o IBAMA e para os rgos ambientais estaduais, por meio de convnios. Face ainda privatizao, o departamento de meio ambiente da Eletrobrs, cujo papel foi bastante importante no sentido da insero das questes sociais e ambientais no mbito do planejamento do setor eltrico, foi alijado do processo. Isso se deu, primeiramente, porque essas questes no eram prioritrias no curto prazo e tambm pelas modificaes institucionais que se instituram a partir da privatizao, que acarretaram mudanas na direo e diretrizes da empresa, entre outras. Nessa fase, foram afastados muitos tcnicos com larga experincia no setor eltrico face aos planos de demisso voluntria efetuados pelas empresas. O departamento de meio ambiente, embora no tenha sido muito afetado com as demisses, sofreu quase que uma parada em sua atuao. Desde ento, aquele departamento vem trabalhando na orientao dos aspectos ambientais e sociais para a execuo de projetos pelas empresas privadas. Na maioria dos casos, a Eletrobrs scia minoritria nos empreendimentos, tendo, portanto, interesse em viabilizar as questes ambientais e sociais no mbito dos empreendimentos, embora a execuo dos mesmos no seja da sua competncia. Com a extino do GCPS, em 1999, foi criado o Comit Coordenador do Planejamento da Expanso dos Sistemas Eltricos (CCPE), que passou a atuar, no ano de 2000, na elaborao dos Planos Indicativos de Expanso e Programas Determinativos da Transmisso. O Plano Decenal 2001/201075 foi o primeiro plano elaborado pelo CCPE, dentro do novo modelo de planejamento indicativo. 3.6.3 A reforma, a privatizao do setor eltrico e o desenvolvimento sustentvel

Embora a hidroeletricidade seja uma forma de energia eltrica de fonte renovvel, mais ambientalmente sustentvel do que as fontes de energia provenientes de combustveis

Nos cenrios utilizados nesse Plano, o crescimento mdio da da demanda de energia corresponde a 5,5% e 6,3%.

75

93 fsseis, esse no vinha sendo o critrio adotado para a implantao das usinas hidreltricas. A poltica se orientava, principalmente, em funo da possibilidade de obteno de maior suprimento, da presso das empreiteiras por grandes obras, dos emprstimos internacionais para tais empreendimentos, entre outras razes. Na realidade, os impactos sociais e ambientais causados pelos megaempreendimentos, especialmente na dcada de 1980, poderiam ter sido minimizados se as escolhas interagissem com as questes ambientais que emergiam naquela poca76. Com certeza a opo hidreletricidade deveria ser utilizada, porm com menores usinas, menores lagos e barragens e, portanto, menores danos ambientais e sociais. Com a mudana do modelo do setor eltrico e a introduo do mercado competitivo, apesar da opo termeltrica assumir, inicialmente, prioridade nos planos de expanso de energia eltrica, passa a existir um lado favorvel, qual seja, que na competio entre as empresas, o meio ambiente entrar como um dos fatores de diferenciao entre elas. Uma empresa que tem preocupao na sustentabilidade ambiental e apresenta aos usurios itens que comprovem esse interesse, com certeza se diferenciar das demais. Invariavelmente, quando nos referimos competitividade fazemos aluso s variveis econmicas que esto em jogo. Entretanto, a competio pode ser baseada na comparao de performance, sendo esta uma forma de se incentivar as empresas a operarem de forma eficiente. Nesse caso, enquadram-se os requisitos necessrios para o desenvolvimento sustentvel, tais como eficincia energtica, proteo ambiental, atendimento s necessidades sociais, etc. 3.7 A QUESTO AMBIENTAL DIANTE DA DESREGULAMENTAO DO SETOR ELTRICO A insero da questo ambiental no mbito do setor eltrico foi sendo construda paulatinamente, como abordado no item 3.6.1. Foram necessrias quase duas dcadas para que fossem inseridos novos instrumentos e atores sociais no processo e para que as questes sociais e ambientais passassem a ter importncia no planejamento e na tomada de

O prprio Diretor americano do BID criticou a falta de vinculao entre energia e meio ambiente. Segundo ele, colocar em funcionamento eficazes leis mabientais e capacitao como componenetes integrais dos programas de reestruturao decisivo para garantir que as reformas do setor no sirvam somente viabilidade financeira do suprimento sustentvel de energia, mas tambm eficincia ambiental (IDB apud Switkes, 2001, p.94).

76

94 decises do setor. Como vimos, isso contribuiu, inclusive, juntamente com a escassez de recursos, para a paralisao da construo de algumas usinas hidreltricas, bem como para que se repensasse o modo de expanso setorial, inserindo tecnologias de menor impacto ambiental e social, como, por exemplo, a co-gerao de energia77. A questo que se coloca agora como o setor ambiental e a eficincia energtica passam a se inserir no processo de reestruturao do setor eltrico, uma vez que a privatizao das empresas de energia prioriza o aumento da produo e da venda de energia. Assumindo que, via de regra, a lgica empresarial visa aumentar o mercado de venda e maximizar o lucro, o Estado ter que intervir mais ativamente por meio de regulamentao, visando assegurar que as empresas tenham as questes ambientais devidamente consideradas em suas prticas, que so moldadas pelo mercado competitivo. Nesse sentido, estas devero incorporar nos servios, o respeito ao meio ambiente e ao carter de servio pblico como requisitos de eficincia. Os exemplos que sobressaem nos primeiros anos da experincia privatizante brasileira no so muito animadores. A crise de energia eltrica que se instalou no Pas em 2001, por exemplo, no ocasionou prejuzos meramente econmicos. No mbito ambiental, certamente ocorreu um retrocesso. No mbito legal, os prazos para o licenciamento de novas usinas foram reduzidos de forma a antecipar o processo de implementao das mesmas78. A Resoluo CONAMA n 279/2001 dita no art 2, que os rgos competentes podero estabelecer modelos simplificados de publicao dos pedidos de licenciamento conforme o porte do empreendimento. Ou seja, a maioria dos projetos que at ento necessitavam de avaliao de impacto ambiental, passam a ter seu licenciamento aprovado baseado na nova norma, corroborado pelo artifcio de ser um projeto de pequeno porte. Na pressa de atender a demanda do consumo de energia, o governo brasileiro criou, no ano de 2000, o Programa Prioritrio de Termeltricas - PPT79 que previa a construo

77 O potencial de co-gerao no Brasil fica em torno de 12.000MW, segundo estudos da USP e UFRJ, sendo que pode ser viabilizado com tecnologia brasileira e com maior eficincia (enquanto a cogerao aproveita 90%, as termoeltricas tm um grau de eficincia de 50 a 55%). No sentido de reduzir os impactos ambientais, vrios pases desenvolvidos chegaram a suprir at 20% da demanda nacional com energia co-gerada (Sauer, 2001).

A medida provisria n 2147 de 15/05/2001, estipula que o CONAMA estabelea procedimentos simplificados de licenciamento para os empreendimentos de impacto ambiental de pequeno porte, referentes a linhas de transmisso, gasodutos e oleodutos, usinas hidreltricas, termoeltricas, gerao de energia eltrica por fontes alternativas e importao de energia. Assim, os empreendimentos de gerao e transmisso de energia, passam por um processo simplificado de licenciamento, diminuindo o prazo para a concesso da licena ambiental.

78

95 de 49 usinas hidreltricas e termeltricas at o ano de 200380. Ainda que esse prazo fosse invivel do ponto de vista do tempo de execuo de tais usinas sem mencionar a questo financeira - o que importa na nossa tica ressaltar que os impactos ambientais negativos e sociais provenientes da construo dessas usinas podero ser subestimados, face ao imperativo de se expandir a oferta de energia eltrica81. Neste caso, no se tem levado em conta os impactos ambientais negativos provenientes da construo de usinas termeltricas82, uma vez que estas podem ser construdas em um menor prazo e conseqentemente, propiciar um retorno mais rpido dos investimentos realizados. Visando um desenvolvimento mais sustentvel, vrios especialistas da rea de energia levantaram alternativas termeletricidade, que viriam suprir a demanda existente: co-gerao, pequenas centrais hidreltricas, conservao de energia, gerao distribuda, repotenciao, modernizao do parque existente, entre outras (Sauer, 2001; Rosa, 2001; Tolmasquim, 2001). O programa de termeletricidade proposto em 2001 ficou restrito a um programa de complementaridade energtica, visando evitar riscos de racionamentos de energia caso ocorram longos perodos de secas. O PPT foi ajustado conforme quadro abaixo.

O Decreto n 3371, de 24 de fevereiro de 2000, institui, no mbito do Ministrio de Minas e Energia, o Programa Prioritrio de Termeletricidade e d outras providncias. A Lei n 10.438/02 prorroga at 31 de dezembro de 2004, o prazo de entrada em operao comercial das usinas enquadradas no PPT. Prev-se, que a gerao trmica passar, aps a entrada em operao dessas usinas de 2% para 17%. A esse respeito, as declaraes do Ministro Pedro Parente e do presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, por ocasio da edio da Medida provisria n 2147, que criou a Cmara de Gesto da Crise de Energia, foram contundentes: questes ambientais tm atrasado obras e empreendimentos e ns temos sempre que tomar em conta as questes ambientais. Mas, tambm, dado o carter emergencial, possvel ser mais rpido nessas decises (Arajo, 2001). Segundo Sauer (2001, p.121), o programa de termeltricas, em virtude das emisses de monxido de carbono, dixido de carbono, metano, xidos ntricos e nitrosos, vem mudar drasticamente o perfil do setor eltrico brasileiro, em relao ao maio ambiente, que era positivo. De acordo com Bermann & Martins, apud Switkes, (2001, p.97), a implantao da rede de usinas a gs projetada, aumentaria as emisses de CO2 no Brasil em 59,5 milhes de toneladas anuais, um aumento de 20% do total das emisses atualmente resultantes da queima de combustveis fsseis, madeira e carvo. Essas usinas tambm emitiriam 2.210,5 toneladas de SO2, enquanto as emisses dirias de NOx seriam de 30.200 toneladas.
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96 Quadro 3 - Evoluo da implantao do Programa Prioritrio de Termeltricas Ano Cronograma original PPT (MW) Cronograma Original ajustado (MW) Estimativa da ABRAGET (MW) 1,027 1,859 2,487 1,497 6,870 2001 1,027 1,305 2002 3,911 4,447 2003 6,946 5,389 2004 2,970 296 2005 745 Total 15,599 11,437

Fonte: Associao Brasileira de Geradoras Termeltricas (ABRAGET, 2003)

No h dvida que a crise de energia trouxe embutida ingredientes que agravam a crise ambiental. Desta vez, ao contrrio dos ganhos sociais e ambientais obtidos nas dcadas de 1980/1990 pelos ambientalistas, pelos movimentos sociais, pelas ONGs, pelas populaes atingidas por barragens, o meio ambiente cede espao para a eletricidade. Por outro lado, pode-se extrair um fato positivo proporcionado pela crise energtica de 2001. Esta foi o estopim que permitiu uma maior visibilidade, por parte da sociedade, do estreito vnculo existente entre energia e meio ambiente, seja pelos impactos ambientais negativos relacionados produo e ao uso da energia, seja pelo desperdcio e/ou pela exausto de recursos naturais no renovveis.
Os desafios para se continuar a expandir as necessidades energticas da sociedade com menos efeitos ambientais so enormes e complexos envolvendo a discusso de aspectos tcnicos, de preferncias, padres de conforto desejados pela sociedade e custos de energia, sistemas de urbanizao, atividades econmicas e estilos de vida () Para que se possa conceber um futuro mais sustentvel do ponto de vista energtico necessrio maior participao de fontes renovveis e maior eficincia para a produo e uso da energia. fundamental maior compromisso e esforo por parte do setor pblico e privado, seja em nvel local ou internacional (Jannuzzi, 2001).

H que se assinalar que cada vez mais polticas conjuntas de energia/eficincia energtica e meio ambiente tm sido institudas em nvel mundial. Nas experincias internacionais, a questo ambiental vem sendo definida, aps a privatizao, por meio da regulamentao por parte dos Estados em nvel federal e estadual. Nos EUA, por exemplo, as regulamentaes so bastante rgidas no que se refere ao controle dos impactos

97 ambientais, especialmente das usinas termeltricas, principalmente, quanto ao padro de emisses83 de poluentes atmosfricos. Nesse sentido, em 15 de novembro de 1990, foi assinada a segunda Lei do Ar Limpo (Clean Air Act Amendment), legislao que controla os poluentes atmosfricos provenientes das plantas termeltricas, fontes mveis e instalaes industriais. Essa lei levou o setor eltrico a buscar alternativas para operar novas e antigas usinas termeltricas, como tecnologias de controle e mudana da qualidade e/ou do prprio combustvel (como o uso de carvo mineral de melhor qualidade84), visando minimizar os efeitos adversos sobre a sade humana e os danos ambientais. Isso se refletiu no aumento dos custos e, conseqentemente, na elevao dos preos da energia85. Na Califrnia, a Lei que rege a privatizao, enfatiza fortemente a preocupao ambiental, estimulando a entrada de novas usinas geradoras mais eficientes e de fontes limpas e renovveis. No que se refere utilizao de tecnologias, prev-se sistemas combinados de controle, visando o aumento da eficincia de remoo de poluentes; o desenvolvimento de novas tecnologias de combusto e ps-combusto; a melhoria do processo de beneficiamento e limpeza do carvo mineral, minimizando o teor de impurezas (prcombusto; utilizao de sistemas de reduo cataltica seletiva com possibilidades de reduo de 80 a 90% de NOx). Essa Lei permitiu, ainda, a criao de um mercado de licenas ambientais86, coordenado pelo EPA, que tem por objetivo determinar e monitorar a quantidade de emisso de poluentes que cada usina termeltrica, entre outras fontes estacionrias, tem
O padro de emisso definido como a quantidade mxima de poluente que se permite liberar no meio ambiente a partir de uma nica fonte de poluio. O padro de emisso est diretamente associado ao tipo de controle de poluio realizado: controle direto da poluio do ar, uso de equipamentos que removem as substncias poluentes dos gases de exausto das plantas de energia. Enquadram-se, nesse caso, os sistemas de remoo de SO2 (dessulfurizadores) e os sistemas de remoo de particulados (precipitadores eletrostticos, ciclones, filtros) (Santos, s/d).
84 A partir da reviso da Lei do Ar Limpo, houve um aumento da demanda pelo carvo mineral proveniente dos Apalaches (Central) e da regio da bacia do rio Powder, produtores de carvo de melhor qualidade dos EUA. 83

Segundo o Electric Power Research Institute (EPRI), as regulamentaes foram responsveis, no curto prazo, pelo aumento direto de 40% no custo mdio da eletricidade nos EUA, no cancelamento de alguns programas e pesados estmulos na conservao de energia (Finon, 1990). Dentre os investimentos realizados em proteo ambiental, o que mais onerou as empresas de eletricidade foi o controle da poluio area. Maiores detalhes sobre o mercado de licenas ambientais (permits) consultar o site: www.epa.gov/oar/oaqps/permits/ .
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85

98 permisso para liberar no meio ambiente. As empresas negociam as licenas entre elas, havendo tambm a possibilidade destas serem adquiridas em leiles. Em um sentido amplo a medida em que os custos para a melhoria dos sistemas de controle de emisses aumentaram - a Lei propiciou o uso de energias de fontes renovveis, bem como o estmulo eficincia energtica e, portanto, ao menor desperdcio de energia. Segundo Santos, (s/d), a legislao americana obteve xito no atingimento aos objetivos almejados face, principalmente, a cinco pontos: i. ii iii. iv. v. Capacidade tcnica de medio dos nveis de emisso e a busca da Capacidade de avaliao da variao geogrfica do dano ambiental; Base tecnolgica capaz de atender as demandas legais; Desenvolvimento de mtodos e tcnicas para avaliar o dano ambiental; Aceitao social em reduzir o consumo energtico ou mesmo pagar pelo

confiabilidade na determinao dos danos ambientais;

controle ambiental realizado. Na maioria dos casos estudados, o xito na regulamentao est estreitamente vinculado base tcnica/tecnolgica, bem como ao monitoramento e ao envolvimento social. Caberia ainda ressaltar a estreita vinculao entre o setor energtico e a regulamentao ambiental na maioria dos pases industrializados. No Brasil, a regulamentao do setor eltrico no que se refere s questes ambientais ainda incipiente. A Resoluo CONAMA 008/90 o instrumento que regula os limites mximos de emisses de particulados e dixido de enxofre das novas centrais para gerao de energia eltrica. Em relao a outros combustveis que no o carvo mineral e o leo combustvel, cabe aos rgos estaduais de meio ambiente estabelecer os limites mximos de emisso desses poluentes.

3.7.1

A matriz energtica frente desregulamentao do setor eltrico

Como visto no item anterior, a desregulamentao do setor eltrico, propiciou a mudana na proporcionalidade da matriz energtica brasileira. A hidreletricidade at ento utilizada em cerca de 95% para a gerao de energia, comea a ceder espao para a

99 gerao termeltrica, utilizando o carvo mineral e especialmente o gs natural como fontes de energia. A crise de energia de 2001 e a necessidade de expandir a capacidade do setor eltrico no menor prazo possvel, leva o governo a instituir, como j citado, o Programa Prioritrio de Termeletricidade, por meio do Decreto n 3371, de 24 de fevereiro de 2000.
Alm do fator tempo, existem alguns outros motivos, especialmente de ordem econmica, que explicam a introduo macia dessas usinas. Uma o prprio retorno do investimento na construo da usina: o menor tempo de maturao permite ao investidor um investimento menor e um retorno mais rpido87. Para o consumidor, entretanto, a gerao termeltrica/gs economicamente desinteressante88, alm de ineficiente. Para acelerar o processo de funcionamento das usinas trmicas, estas iro funcionar em ciclo aberto, que um processo mais ineficiente. Significa maior consumo de gs e um custo maior (Tolmasquim, 2001).

Outro fator refere-se aos contratos de suprimento de gs natural89, por meio de importao, especialmente do gasoduto Brasil-Bolvia90. O gs natural, ao mesmo tempo que impulsionou a construo das usinas termeltricas, freou o processo de implementao das mesmas, na medida em que a discusso sobre o preo do gs foi muito extensa91.

Correa (2001) alerta para dois fatores que podem ser atrativos para os investidores privados: o primeiro que algumas usinas termeltricas economicamente ineficientes podem ser mantidas em funcionamento para serem fixados valores altos na curva marginal de gerao e o segundo que a energia hidrulica, j amortizada em larga escala, com usinas subsidiadas, pode ser vendida ao preo de energia trmica, o que carateriza um excelente oportunidade de negcio para o investidor. O valor da gerao hidreltrica, tomando Furnas como referncia, est na faixa de US$ 20 por MW/h, enquanto que o custo de gerao de energia termeltrica/gs natural, ultrapassa US$ 40 por MW/h. (Rosa, 2001).
89 O estmulo governamental s usinas termeltricas pode ser constatado pelo tipo de contrato realizado: o contrato de compra do gs possui uma clusula take-or-pay, ou seja, este tem que ser pago independente de ser utilizado (Tolmasquim, 2001). 88

87

Martin (2001) questiona a necessidade do gasoduto Brasil-Bolvia, uma vez que as termeltricas que sero instaladas necessitaro consumir cerca de 14 milhes de m de gs, sendo que as plataformas da Petrobrs j produzem 22 a 30 milhes de m de gs, ou seja o Pas paga caro por um gs que aparentemente no necessrio. O preo da energia ser reajustado segundo o valor do gs, que cotado em dolar. A discusso reside no preo final da energia , uma vez que esta, sendo reajustada pelo valor do gs, se elevar sobremaneira, porque at ento o preo se baseia em energia proveniente de usinas hidreltricas j amortizadas (Tolmasquim, 2001).
91

90

100 Por outro lado, o uso de fontes alternativas tem sido apoiado mais enfaticamente. A Lei n 10438, de 26 de abril de 2002 cria o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA), com o objetivo de aumentar a participao da energia eltrica produzida por empreendimentos de produtores independentes autnomos, concebidos com base em fontes elica, pequenas centrais hidreltricas e biomassa, no Sistema Eltrico Interligado Nacional92. Tal Programa institui que as fontes de energia elica, pequenas centrais hidreltricas93 e biomassa atendam a 10% do consumo anual de energia eltrica no pas, objetivo a ser alcanado em 20 anos. Embora ainda seja um percentual pequeno, existir um ganho significativo no mbito energtico e ambiental, uma vez que essas fontes alternativas tm uma participao nfima na matriz energtica brasileira. A energia elica participa, por exemplo, no final de 2001, com um percentual de 0,03%94. Alm disso, a ANEEL, visando reduzir o consumo de combustveis fsseis na gerao de energia eltrica, estabeleceu alguns incentivos, por meio de resolues, que buscam estimular o desenvolvimento de alternativas de gerao de energia a partir de fontes renovveis, tais como: (www.aneel.gov.br) a energia gerada pelas Pequenas Centrais Hidroeltricas - PCHs fica isenta do pagamento pelo uso da rede de transmisso e distribuio. Alm disso, as PCHs so dispensadas de remunerar os municpios e Estados pelo uso dos recursos hdricos. a sub-rogao dos recursos da Conta Consumo de Combustveis - CCC95 empreendimentos de gerao a partir de fontes de energia renovveis. Quanto a esta ltima, ainda incuo o nmero de empresas concessionrias ou autorizadas que optam por migrar do uso de combustveis fsseis para o uso de fontes renovveis. Isso se deve a alguns fatores, tais como: uma vez que o benefcio tambm se

92 93

Lei 10.438/02, art. 3.

Usinas com potncia superior a 1 MW e igual ou inferior a 30 MW e com o reservatrio com rea igual ou inferior a 3 km. No final do ano de 2001 haviam apenas 6 usinas elicas em funcionamento no Brasil. At 2005, foram autorizadas pela ANEEL a instalao de mais 23 usinas elicas (www.aneel.gov.br). No ano de 2002 (at junho) foram autorizadas pela ANEEL 35 PCHs, 117 termeltricas e 15 elicas. A Conta Consumo de Combustveis - CCC foi instituda legalmente, de forma que o custo do consumo de combustveis fsseis, fosse rateado entre as concessionrias ou autorizadas de energia no pas. A ampliao da utilizao dos recursos da CCC para empreendimentos de gerao a partir de fontes renovveis
95 94

101 estende aos combustveis fsseis, no h interesse em fazer a mudana apenas por aspectos ambientais; no h obrigatoriedade nem benefcios maiores para quem fizer a troca; o custo financeiro associado ao investimento inicial do empreendimento mantido. Segundo a ANEEL, para incrementar o desenvolvimento de fontes renovveis, devero ser inseridas outras medidas regulatrias ou dispositivos legais, tais como na Alemanha, onde a legislao prev garantia de prioridade para fontes renovveis de energia. 3.8 A EFICINCIA ENERGTICA E A DESREGULAMENTAO DO SETOR ELTRICO A reforma e a privatizao do setor eltrico no incentivou a implementao de aes em eficincia energtica, haja visto que as empresas privadas, como j foi citado anteriormente, possuem interesse na venda de energia, o que vai contra a eficientizao e a diminuio do consumo energtico. Entretanto, a crise de energia que se instalou no pas em 2001 deu um carter emergencial ao assunto e serviu de estmulo s aes em prol da eficincia energtica. O projeto de Lei que tratava da Eficincia Energtica96 e que passou onze anos tramitando pelo Congresso Nacional, por exemplo, ganhou, ento, prioridade absoluta. A Lei 10.295/2001 foi aprovada em outubro de 2001 e ressalta a criao de uma Poltica Nacional de Conservao e Uso Racional de Energia. O Decreto n 4059/2001, que regulamenta a Lei, foi aprovado em dezembro do mesmo ano. Tal Decreto, instituiu a criao de um Comit Gestor de Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica (CGIEE) no mbito do Ministrio de Minas e Energia, composto por membros do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), Agncia Nacional de Energia Eltrica, Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e dois especialistas em energia: um representante de uma universidade brasileira e um cidado brasileiro. Tal Comit responsvel pela implementao da aplicao da Lei n 10.295/2001. Esse Comit tem, entre outras atribuies, acompanhar e avaliar sistematicamente o processo de regulamentao, bem

de energia (Resoluo ANEEL n 245, de 11 de agosto de 1999) vem contribuir para viabilizao da substituio paulatina de combustveis fsseis por fontes renovveis, at o ano de 2013. Projeto de Lei n 3.875 de 1993 (antigo Projeto de Lei do Senador Fernando Henrique Cardoso n 125/90), em tramitao no Congresso Nacional por mais de uma dcada, incorporava as seguintes medidas: ndices mnimos de eficincia para equipamentos, construes e processos industriais e apropriao de programas de conservao no custo de servio das concessionrias.
96

102 como elaborar um plano de fiscalizao, fazendo o vnculo entre a Agncia reguladora e a eficincia energtica. A privatizao do setor eltrico ocasionou, indiretamente, o direcionamento de recursos das empresas para as aes de eficincia energtica. Havia um certo temor de que, com a privatizao, as empresas passassem a no obedecer a resoluo ANEEL que as obrigava a direcionar 1% do lucro para eficincia energtica. Portanto, com a privatizao, essa resoluo passa a ter fora de Lei. Assim, a Lei n 9991 de 24/07/2000 (j citada) e o Decreto n 3867/2001 que a regulamenta, tratam dos investimentos a serem realizados em pesquisa e desenvolvimento do setor eltrico e em eficincia energtica no uso final por parte das empresas concessionrias, permissionrias e autorizadas do setor de energia eltrica. Um outro salto qualitativo foi a submisso das resolues da ANEEL a Audincias Pblicas. Estas tm ocorrido freqentemente, com forte participao do pblico interessado, especialmente por meio eletrnico. A contribuio da sociedade se d, em grande medida, pela polemizao do assunto que a crise de energia gerou. Nesse sentido, houve uma ntida ampliao da interesse da sociedade para tratar de assuntos relacionados eficincia energtica. A crise de energia propiciou, ainda, a recuperao econmica e poltica do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (PROCEL), O Programa prev, uma economia de energia eltrica, em termos de demanda evitada na hora da ponta, de 670 MW, em mdia por ano. Por fim a crise de energia fez emergir o vnculo existente entre energia e meio ambiente citada no item anterior, que resultou no maior conhecimento, por parte da sociedade, sobre os requisitos ambientais da gerao e do uso da energia eltrica. Cabe aqui refletir sobre o papel das empresas privadas, no que se refere eficincia energtica. O investimento em eficincia energtica teria como conseqncia a diminuio do mercado de energia eltrica. Quanto maior a demanda por energia, maior a venda e mais lucratividade, o que nos leva a questionar: somente o setor pblico teria interesse em promover a eficincia energtica? Ou o setor privado pode aliar a racionalidade econmica a um desenvolvimento mais sustentvel, mesmo que isso propicie um menor investimento em gerao, em distribuio e na transmisso de energia e conseqentemente menor lucro? A resposta talvez esteja na eficincia energtica como fator de competitividade das empresas, assim como de reduo da presso sobre o meio ambiente. No Brasil, a

103 eficincia energtica ainda no vem sendo utilizada como um diferencial nas decises econmicas das empresas geradoras e distribuidoras.
A privatizao do setor brasileiro fracassou em dirigir adequadamente investimentos para nova capacidade de gerao e aumento da eficincia energtica () Ao contrrio, os consrcios que se propuseram a arriscar grandes somas de capital para construir projetos de gerao centralizada so principalmente as indstrias de maior ineficincia energtica alumnio, cimento, ferro-ligas que buscam garantir um suprimento cativo de energia, enquanto adicionam pouca potncia ao total de energia disponvel aos domiclios e estabelecimentos comerciais (Switkes, 2001, p. 88, 89, 90).

Nos pases desenvolvidos, especificamente nos EUA, a eficincia passou a ser no s um fator de competitividade, mas um fator de aumento de lucros para as empresas. Em alguns estados, onde o preo da energia est regulamentado, os fornecedores ficam com parte do que economizam na conta do consumidor. Assim a Pacific Gas and Eletric Company (PG&E) na Califrnia, somou mais de 40 milhes de dlares em retorno sem risco, ao mesmo tempo que poupava ao consumidor nove vezes esse valor, mediante reduo de tarifas. A Public Utilities Comission (PUC), no mesmo estado, teve, com seus investimentos em eficincia, resultados que pouparam para o consumidor um valor de 2 milhes de dlares (Hawken, Lovins & Lovins, 1999). De uma maneira geral, verifica-se, nas experincias internacionais que os mercados por si s, aps as reformas nos setores eltricos, no so capazes de introduzir melhorias em eficincia energtica nas propores adequadas aos pases. As aes pblicas continuam sendo essenciais para manter a continuidade de programas de eficincia que vinham sendo implementados anteriormente s mudanas. Eto, Goldman & Kito (apud Jannuzzi, 2001), listam uma srie de argumentos a favor da participao do setor pblico na implementao de programas de eficincia energtica, tais como: informao, educao, auditorias; incentivos financeiros, normas, padres de eficincia energtica, programas de transformao de mercado, Gerenciamento pelo Lado da Demanda (GLD)97, avaliao dos programas, entre outros. A necessidade de

GLD ou Demand Side Management (DSM) um instrumento utilizado nos EUA desde a dcada de 1970 para combater os grandes desperdcios de energia.

97

104 participao do setor pblico em atividades para promover o uso eficiente de energia j aceita em muitas regies dos EUA. 3.9 A CRISE DE ENERGIA ELTRICA DO ANO DE 2001 Excetuando o Governo, todos os estudiosos do assunto foram unnimes em afirmar que a crise de energia eltrica que ocorreu no pas no ano de 2001 foi uma crise previsvel. O Plano Decenal de Expanso da Eletrobrs 2000/2009, j apontava os riscos de dficit de energia para o perodo 2001-2002 superiores aos 5% que o sistema atingiu ao longo dos anos e tido como limite aceitvel pelo setor eltrico. Em meados de 2000, o risco nas regies sudeste e centro-oeste estava em torno de 15%. Segundo Pires (2001), o risco do dficit pode ser explicado por trs razes interligadas: A primeira est relacionada longa e dessincronizada transio do modelo estatal para o modelo privado98. A segunda se refere aos riscos regulatrios do novo modelo, que geraram paralisia na deciso de investir da iniciativa privada99. Em terceiro, pela ausncia de articulao, tanto durante a concepo quanto na implementao das reformas do setor eltrico, petrleo e gs natural100. Oliveira (2001), ressalta que a Comisso designada pelo Presidente Fernando Henrique para analisar os fatores determinantes da crise de energia eltrica, concluiu que o problema surgiu face falta de investimento em novas usinas necessrias para equilibrar a oferta e a demanda de energia. Segundo o relatrio elaborado por essa Comisso, as perdas financeiras das empresas geradoras (de US$ 3 bilhes) poderiam ser investidas em cerca de 3 mil MW de energia trmica. A Comisso identificou seis tipos de problemas: insuficincia nos investimentos; ineficcia na ao governamental; insuficincia de ao preventiva para evitar racionamentos; ineficcia na correo de falhas de mercado; falta de

Diferentemente do setor de telecomunicaes, em que o processo de privatizao foi precedido da definio de uma lei setorial que definiu o marco regulatrio de todo o setor, no setor eltrico o processo de reformas vem sendo caracterizado por envolver um perodo de transio bastante longo, dessincronizado e problemtico no que se refere possibilidade de manuteno do nvel de investimentos nos patamares previstos pelo Plano Decenal. O novo modelo comeou a ser implementado em 1993, mas em 2000, apenas 20% do setor de gerao estava sendo operado pela iniciativa privada (Pires, 2001,p.18). Alm das indefinies da regulao, houve a desvalorizao cambial. Tanto o gs como os equipamentos das trmicas so, em grande parte, importados, o que aumentou muito o risco dos investimentos.
100 99

98

A esse respeito consultar Pires et alli (2001, p.18-25).

105 reserva de segurana para atendimento da demanda em situao de crise e insuficincias no programa de conservao de energia. Basicamente, todos os pontos esto relacionados com a falta de planejamento adequado para atuar certeiramente no mercado de energia eltrica, intervindo eficazmente de modo a equilibrar a demanda e a oferta de energia. Ao compararmos os dados de 2000 com os de 1980, essa falta de planejamento fica clara. Enquanto o consumo cresceu 165%, a capacidade instalada se elevou apenas 119%. medida que o setor eltrico se abriu ao investimento privado, ficou constatado que no havia interesse em investir/construir novas usinas. Como coloca DAraujo, (2001): com tantas usinas prontas para comprar, por que investir em novas? Sauer (2001), v a falta de investimento do setor privado por um outro aspecto. As empresas privadas tm a expectativa de obter lucro a curto prazo. Existe, assim, um conflito: espera-se que as empresas invistam para ter lucro, mas do ponto de vista da empresa ela pode aumentar o lucro produzindo menos. Quando h escassez, o preo aumenta. Tolmasquim (2001) e Rosa (2001) concordam que a crise se sucedeu, principalmente, porque no houve investimento em expanso de energia eltrica. As empresas pblicas foram impedidas de investir, uma vez que seu investimento contabilizava como dficit pblico; e as empresas privadas tambm no investiram por razes j explicitadas acima. No que se refere ao ltimo ponto identificado pela Comisso, sobre as insuficincias no programa de conservao de energia, h uma concordncia geral de que a eficincia energtica uma alternativa de peso para a crise do setor eltrico. Entretanto, o PROCEL, programa governamental de conservao de energia, veio, desde a sua criao, apresentando altos e baixos, como ser visto no captulo 5. Nos anos precedentes ao incio do processo de reforma do setor eltrico, este Programa vinha apresentando um crescimento significativo, tanto em termos qualitativos quanto quantitativos. Entretanto, aps o incio da reforma, face, principalmente mudanas institucionais que ocorreram no processo, houve modificaes no quadro de pessoal responsvel pelo Programa, que permaneceu lento durante esses anos. Com a crise do setor eltrico, ficou clara a necessidade e a responsabilidade das agncias governamentais em implementarem, de imediato, as aes previstas pelo PROCEL. Assim, o programa foi se reestruturando e retomando as aes previstas.

106 Algumas das medidas tomadas em funo da crise agregam, de certa forma, benefcios ambientais em prol do desenvolvimento sustentvel. Outras, provocam prejuzos ambientais, como, por exemplo, o estmulo utilizao do gs natural, uma vez que as usinas trmicas movidas iro propiciar o aumento de gases de efeito estufa. De toda forma, face o carter emergencial dessas medidas, o meio ambiente no fez parte das discusses para implementao das aes abaixo relacionadas: - Incentivos tarifrios para a utilizao do gs natural; - Estmulos para investimentos em Pequenas Centrais Hidreltricas, por meio de incentivos financeiros do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); Antecipao de entrada em funcionamento de algumas usinas hidreltricas, como, por exemplo, a de It; - Autorizaes de operao de UHEs e UTEs (16 at 2003) - Licitao de novas linhas de transmisso e subestaes de modo a facilitar os sistemas interligados. As pequenas centrais hidreltricas (PCH) vm de encontro s expectativas para o desenvolvimento sustentvel, pois unem o uso de fonte de energia renovvel ao pouco impacto ambiental e social, pela pequena escala dos empreendimentos. Uma PCH pode ser construda no perodo de 12 meses. No estado da Califrnia, por exemplo, a lei que rege a privatizao enfatiza fortemente a preocupao ambiental, estimulando a entrada de novas usinas geradoras mais eficientes e de fontes limpas e renovveis. Para a construo dessas usinas, foram estabelecidas rigorosas regras ambientais (The Economist, 2001). No Brasil, a nfase to somente na oferta de energia como falado acima. A experincia da Califrnia reitera a importncia de que o processo de liberalizao do mercado de energia eltrica deve envolver a implementao de polticas de estmulo oferta e demanda de energia, vinculados regulamentao ambiental e de eficincia energtica. No caso brasileiro, essa oferta importante, mas no podem ser negligenciadas as polticas de conservao e de gerenciamento da demanda, melhorando a confiabilidade e a qualidade dos sistemas de distribuio (Pires, 2001, p.45).

3.10 A DESREGULAMENTAO DO SETOR ELTRICO NO BRASIL E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

107 A energia um item essencial para as necessidades bsicas do pas, quer seja no mbito industrial, comercial e residencial, o que a torna ingrediente do desenvolvimento nacional. Quando se pensa em energia e desenvolvimento sustentvel o desafio se torna ainda maior. Os indicadores de crescimento econmico do Pas so facilmente apontados e so baseados em itens perfeitamente quantificveis, enquanto os requisitos para se avaliar o desenvolvimento sustentvel do pas so de ordem qualitativa. Indicadores sociais, econmicos, ambientais, de qualidade de vida, so utilizados para a avaliao do desenvolvimento sustentvel. O uso de fontes de energia renovveis para a gerao de energia, os ndices de eficincia energtica adotados, o padro de emisses de gases de efeito estufa, assim como a universalizao do uso de energia eltrica, fazem parte dos principais indicadores, no mbito energtico, de desenvolvimento sustentvel. No processo de reforma do setor eltrico e de privatizao das empresas de energia no Brasil, a sustentabilidade no definitivamente a questo prioritria, no curto prazo. Com a passar do tempo, entretanto, a competitividade entre as empresas no poder deixar margem do processo as questes relacionadas a sustentabilidade ambiental. Como j foi citado em itens anteriores, existem regulamentaes que esto modificando a matriz energtica brasileira. Por um lado, o programa de implantao de usinas termeltricas poder influenciar os indicadores de desenvolvimento sustentvel no sentido negativo, na medida em que ir aumentar os ndices de emisso de gases de efeito estufa. Por outro lado, aes como o incentivo a fontes de energia renovveis, tais como biomassa e PCHs, influenciam positivamente a sustentabilidade. Os programas de eficincia energtica, tambm, vm em prol da sustentabilidade ambiental (Kuennen, 1998). A dificuldade entre conciliar a privatizao do setor eltrico com as premissas do desenvolvimento sustentvel no Brasil, se d, segundo Leite (1998), pelos seguintes fatores: i. O horizonte de tempo no qual se fundam as decises empresariais so mais curtos do que o requerido pela viso de longo prazo exigida pelo processo de desenvolvimento sustentvel; ii. O processo de conservao de energia por parte dos consumidores pode ser retardado pelo pouco interesse das empresas privatizadas; iii. A privatizao pode estimular, no futuro imediato, o consumo de energias no renovveis cujo retorno do investimento mais rpido;

108 iv. O suprimento das necessidades crescentes de energia resulta, inexoravelmente, em presso sobre os recursos energticos do pas, envolvendo, quase sempre, danos ao meio ambiente; v. H carncia de pessoal habilitado e com experincia, bem como falta de entrosamento entre as diferentes instituies que emergiram no mbito da reforma do setor eltrico; vi. A falta de continuidade das funes que vinham sendo exercidas pelo poder pblico. Leite (1988) afirma ser interessante preservar e at reforar algumas das funes da Eletrobrs, tais como: - A pesquisa tecnolgica aplicada, coordenada pelo CEPEL. No mercado competitivo, as concessionrias possuem pouco interesse pela participao em projetos conjuntos. A continuidade das pesquisas em novas tecnologias de gerao de energia, que podero ser importantes no longo prazo. Estudos sobre a conservao da energia, que provavelmente no merecer ateno devida por parte dos novos distribuidores. - Os levantamentos relacionados com a viabilidade econmica de usinas hidreltricas da Amaznia e troncos principais de transmisso. Estes requerem investimentos moderados, porm de longo prazo de execuo. difcil preverse a presena da iniciativa privada nas fases iniciais destes investimentos. - O atendimento a pequenas localidades isoladas no Brasil no encontra soluo razovel no mercado financeiro. Requer financiamentos privilegiados e coordenao executiva. - O acompanhamento e a coordenao dos trabalhos relativos compatibilizao do suprimento de energia com os requisitos da preservao do meio ambiente, na viso de longo prazo. Assim, a Eletrobrs, ou a ANEEL, que responsvel pela regulamentao referente s aes ambientais vinculadas oferta e uso de energia101, poderiam ser os agentes do
101

O Decreto 2335/97, art. 12, inciso III diz que a ao regulatria da ANEEL visar primordialmente a promoo do uso e da ampla oferta de energia eltrica de forma eficaz e eficiente, com foco na viabilidade tcnica, econmica e ambiental das aes.

109 governo federal responsveis pela soluo de problemas relacionados a energia eltrica e desenvolvimento sustentvel, uma vez que estes no encontram eco na economia de mercado. Cabe ressaltar, entretanto, que no h nenhum propsito em designar-se qualquer instituio para definir as estratgias de energia e desenvolvimento sustentvel se esta no possuir fora legal e competncia tcnica e gerencial.

Este captulo abordou a reforma do setor eltrico em nvel nacional e internacional, a privatizao do setor eltrico e suas particularidades no caso brasileiro. Tambm foram analisadas as experincias regulatrias em nvel internacional e no Brasil. No que se refere s questes ambientais e de eficincia energtica, foram vistas a insero e a sistematizao das questes ambientais na poltica do setor eltrico, bem como as conseqncias da desregulamentao do setor eltrico para a questo ambiental e para a eficincia energtica. Foi abordada ainda, a crise de energia de 2001, razes e conseqncias. No prximo captulo, iremos introduzir as experincias de eficincia energtica em nvel internacional.

110

4.

EXPERINCIAS

INTERNACIONAIS

EM

EFICINCIA

ENERGTICA

4.1

A INSTITUCIONALIZAO DA EFICINCIA ENERGTICA A experincia brasileira em eficincia energtica provem, em sua maior parte, das

experincias internacionais que sero aqui relatadas. Embora quase todos os pases desenvolvidos j possuam experincias relevantes em aes/programas de eficincia energtica, para efeito desta tese foram eleitos quatro pases-caso cujas experincias serviram de subsdios ao programa brasileiro: Reino Unido, Frana, Canad e Estados Unidos. Nas quatro experincias a seguir expostas, assim como na maioria dos pases102, foram criadas instituies para tratar de eficincia energtica com a meta primordial de diminuir as emisses de gases de efeito estufa. Essas instituies so, no caso da Frana, Reino Unido e Canad, agncias governamentais vinculadas ao setor ambiental. No caso do EUA, a agncia subordinada ao Departamento de Energia. Entretanto, os programas de eficincia energtica mais atuantes em nvel federal e estadual, como o Energy Star, so vinculados Agncia de Meio Ambiente /Environment Protection Agency (EPA). Para a maioria dos pases estudados, a criao de uma agncia especfica para tratar das questes de eficincia energtica permite estabelecer as aes devidas com maior propriedade, sem muitos enfrentamentos de ordem poltica e/ou econmica.
Longe de serem instituies obsoletas, as agncias de eficincia energtica da Unio Europia so altamente reconhecidas como instrumentos necessrios para executar as polticas de eficincia energtica (WEC, 2001, p.55).

Nesse sentido, o Programa Europeu de Mudanas Climticas, implementado em julho de 2001, apresentou uma proposta de instituir uma agncia da Unio Europia para implantar os programas dos pases que fazem parte da mesma.
Dos 15 pases da Unio Europia, por exemplo, 12 possuem agncias de eficincia energtica. Nos pases do leste europeu, foram criadas sete agncias nacionais de eficincia energtica (Tchecoslovquia, Hungria, Polnia, Slovnia, Bulgria, Litunia e Romnia), segundo dados de 2003.
102

111 De maneira geral, a criao das agncias especficas de eficincia energtica visa: a. promover assessoria tcnica para os governos e para a populao, uma vez que as instituies existentes, de um modo geral, j possuem atribuies suficientes e no tratariam das questes com o mesmo nvel de profundidade que uma agncia especfica; b. promover a eficincia energtica, fazendo uma espcie de lobby, especialmente aps a privatizao das empresas de energia em diversos pases, que nem sempre desejam diminuir a sua margem de lucro; c. atuar na coordenao das atividades em eficincia energtica, de modo a evitar duplicao de aes entre vrios ministrios e/ou outros rgos vinculados ao assunto; d. atuar como instncia de mediao e coordenao nas negociaes e acordos entre os vrios atores envolvidos na questo (empresas, consumidores, fabricantes de equipamentos, entre outros), em prol da melhoria da eficincia energtica; e. ser o agente responsvel pela contrapartida nacional em casos de acordos internacionais; f. coordenar a elaborao de planos e legislao de eficincia energtica. De todo modo, o estabelecimento de agncias de eficincia energtica e a relao destas com a implementao de medidas e o aumento da eficincia energtica, tambm vai depender do grau de prioridade que cada governo e a sociedade de um modo geral estabelecem com o tema. Nos pases desenvolvidos, por exemplo, a quantidade de organizaes no governamentais que vem trabalhando com essa questo infinitamente maior do que nos outros pases, o que demonstra a integrao e a priorizao dada ao tema por toda a sociedade. A criao de programas e legislao de eficincia energtica vem crescendo sobremaneira em todos os pases. Na maioria dos casos, este crescimento est vinculado ao comprometimento com a reduo de gases de efeito estufa. Nos quadros 4 e 5 abaixo, encontram-se alguns dos pases que j possuem instituies, assim como programas de eficincia energtica. A maioria dos pases possui uma agncia nacional e agncias regionais/estaduais. Muitos pases possuem, ainda, agncias locais, como o caso da maioria dos pases da Unio Europia. A descentralizao permite uma maior proximidade com as

112 especificidades e a populao regional/local, facilitando, portanto, direcionar as aes necessrias para o estabelecimento da eficincia energtica, em um menor prazo, e, em grande medida, mais acertadamente.

Quadro 4 - Instituies de eficincia energtica internacionais (pases selecionados/2003) Agncias Nacionais Agncias Regionais/estaduais ustria Canad Dinamarca Frana Finlndia Alemanha Reino Unido Irlanda Itlia Estados Unidos Mxico ndia Holanda Portugal Espanha Sucia Austrlia Noruega Polnia Russia Bulgaria Chile (EVA) (OEE) (DEA) (ADEME) (MOTIVA) (DenA) (EST) (IEC) (ENEA) (EREE) (CONAE) (EMC) (NOVEM) (AGEN) (IDEA) (STEM) (APERC) (IFE) (KAPE) (CENEf) (SEEA) (National Energy Commission) 13 * 28 10 12 * 3 * * * 7 11 9 * * * * 2 * * 11 29 5 7 * Agncias Locais

113 Turquia Nova Zelndia (NEEC) (EECA) Fonte: WEC, (2001) * pases que possuem agncias, sem informar a quantidade.

Quadro 5 - Programas internacionais de eficincia energtica/mudanas climticas (pases selecionados) Pas ustria Blgica Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Itlia Irlanda Holanda Programas de eficincia energtica Estratgia Nacional de Mudanas Climticas 2000-08/12 (-15,5 Mt CO2) Programa Nacional de Mudanas Climticas Lei de promoo de economia de energia (maro 2000); reduo de emisses de CO2 em 21% em 2008/2012 comparativamente a 1990. Estratgia Nacional Climtica Programa Nacional Contra Mudanas Climticas (reduo de 16 Mt C em 2008/2012 comparativamente a 1990). Acordo nacional para reduo das emisses de CO2 em 25% em 2005 Lei n 10 de 1991 Plano Nacional de Energia para Eficincia Energtica, Economia de Energia e Desenvolvimento Renovvel. Estratgia Nacional de Mudanas Climticas 2000-reduo de emisses at 15,4 Mt CO2 at 2010. Aumento de eficincia energtica em 33% (1,5% ao ano) entre 1995-2020; Programa de Ao em Conservao de energia 1999-2002; aumento de eficincia energtica de 1,6 a 2% ao ano; Plano de Implementao de Poltica Climtica: reduo de emisses de CO2 em 6% (50 Mt). Plano de Comit Parlamentar de Mudana Climtica visando a reduo de 2% de gases de efeito estufa. Programa governamental de mudanas climticas visando a reduo de 20% das emisses de CO2 at 2010, comparativamente a 1990. Programa de Eficincia Energtica e de energias alternativas Plano 2000-2010 de Eficincia energtica e energias renovveis Lei de conservao de energia (em preparao)
Fonte: WEC, (2001)

Sucia Reino Unido Canad EUA ndia

Como vimos no quadro 5, a maioria dos programas de eficincia energtica so vinculados a programas de mudanas climticas visando a reduo de gases de efeito

114 estufa, o que, de certa forma, a tendncia global nos pases desenvolvidos que tm as mudanas climticas como principal problema ambiental. 4.1.1 Organizaes no governamentais

As ONGs de eficincia energtica vm atuando vinculadamente s questes ambientais desde a dcada de 1980, no sentido de prover informaes sociedade civil de uma forma geral, como prestando assessoria aos governos estaduais e federal no mbito da eficincia energtica, da sustentabilidade ambiental e na questo das mudanas climticas. Isso ocorre por meio de relatrios tcnicos, estudos, workshops, entre outros. As ONGs, de uma maneira geral, atuam em nvel local, regional, nacional, ou por meio da participao em redes globais, tais como a International Network Sustainable Energy (INFORSE); e Protecting the Worlds Climate. Tambm realizam parcerias com a iniciativa privada, universidades, centros e laboratrios de pesquisa, alm de instituies governamentais em todas as esferas de poder. O papel das ONGs nos pases estudados tem sido significativo para a implementao de propostas de polticas pblicas, da disseminao da eficincia energtica e da proteo dos recursos naturais nos diversos setores e atividades econmicas. A seguir ser feita uma abordagem dos programas e das principais aes em eficincia energtica que vm sendo realizados nos pases selecionados para esta tese (Frana, Reino Unido, Canad e EUA). 4.2 EFICINCIA ENERGTICA NA FRANA A Agncia de Meio Ambiente e da Matriz Energtica (ADEME), criada em 1992, um rgo governamental que responde conjuntamente aos Ministrios da Gesto do Territrio e do Meio Ambiente e ao Ministrio da Economia, das Finanas e da Indstria. A Agncia objetiva a elaborao de programas de eficincia energtica e de reduo do consumo especfico de matrias primas. A ADEME possui 28 agncias regionais. Visando abranger todos os aspectos concernentes eficincia energtica, a ADEME trabalha com mais de 250 indicadores que so monitorados todos os anos. Tais indicadores so usados para direcionar as polticas pblicas de energia e meio ambiente (OECD, 2000).

115 A Agncia contava com um oramento operacional de cerca de 300 milhes de francos (US$ 267 milhes) ao ano at o ano de 2000. A partir de 2001, o oramento da ADEME passou a ser de 400 milhes de Euros. A receita da ADEME provm de 3 fontes principais: - Dotaes oramentrias do Governo; - Receita de 4 taxas coletadas e administradas pela ADEME: Taxa Municipal sobre resduos slidos, taxa sobre a poluio atmosfrica, taxa sobre a poluio sonora causada por avies e taxa sobre o descarte de leos. - Fundos oriundos de servios prestados no exterior e vendas de suas publicaes. A ADEME possui trs linhas de atuao prioritrias, nas quais se baseia a maioria dos seus programas/projetos e que vm de encontro busca do desenvolvimento sustentvel naquele pas: desenvolvimento de uma economia de dejetos, visando a melhoria ambiental; construo de uma matriz energtica de base sustentvel; melhoria da performance do setor de transportes com respeito reduo da poluio atmosfrica causada por estes. Alm destas trs linhas prioritrias, destaca-se ainda a preocupao com a promoo de energias renovveis, tratamentos para a poluio dos solos, a promoo de tecnologias mais limpas, entre outros. A ADEME possui aes em nvel nacional, aes europias e aes internacionais. No mbito da Unio Europia, a ADEME coordena o projeto Odyssee, em operao desde 1992 e que visa estabelecer indicadores de eficincia energtica para os vrios setores da economia, com intuito de monitorar os progressos realizados tanto em relao ao aumento de eficincia energtica, quanto reduo de emisses de gases de efeito estufa103. Alm das aes especficas na Unio Europia - onde a agncia tambm o ponto de contato do programa energia, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel - a ADEME desenvolve projetos com pases da Europa Central e do Leste Europeu, Pases Mediterrneos, da frica e do Sudeste Asitico. As aes da ADEME em nvel
Nesse sentido, foi realizado um documento denominado "Cross country comparison on energy efficiency indicators" o qual produziu uma srie de indicadores setoriais em uma base estatstica comparativa para a Unio Europia, juntamente com a Bulgria e a Hungria.
103

116 internacional concentram-se na utilizao racional de energia, na eletrificao rural descentralizada e aes no meio ambiente urbano e industrial. 4.2.1 Legislao

Em 1996, a Frana implementou legislao especfica para as aes vinculadas eficincia energtica (Lei n 96-1236 de 30 de dezembro de 1996). Em janeiro de 2000 foi implementado um Programa Nacional visando a diminuio das mudanas climticas (Programme National de Lutte Contre le Changement Climatique). Este Programa instituiu medidas tcnicas e fiscais envolvendo todos os setores que vinham causando impactos no curto e no mdio prazo e ampliou a atuao da ADEME. Em dezembro de 2000, foi implementado o Programa Nacional de Melhoria da Eficincia Energtica (PNAEE). O Programa visa uma maior divulgao e conscientizao das aes de eficincia energtica. Para tal implantou Centros de Informao em Energia Eficiente, cujo nmero de unidades instaladas j atingiu 150 no final do ano de 2002, alm de disseminar uma campanha publicitria nos meios de comunicao. 4.2.2 Os programas da ADEME

Os programas de eficincia energtica da ADEME so, concomitantemente, programas de gesto ambiental. a. Reduo do consumo energtico nas comunidades, que visa: - Treinamento de gerentes de edificaes - fornecimento de ferramentas (softwares, etc) que ajudam no monitoramento do consumo energtico. - Alta qualidade ambiental - desenvolve uma cultura de melhoria da qualidade ambiental junto a proprietrios de prdios e as comunidades em geral. - Energia renovvel e desenvolvimento local - a agncia financia a melhoria dos sistemas de aquecimento por meio de energias renovveis, estimulando autoridades regionais a participarem do programa. b. Melhoria da qualidade do ar nas cidades, visando:

117

- O aumento do monitoramento da qualidade do ar e dos poluentes. - Estmulo compra de frotas e veculos mais eficientes. - Ferramentas para desenvolvimento de planos de transporte eficientes. c. Gesto ambiental nos centros urbanos visa, - Ecodesenvolvimento para um melhor meio ambiente - Novas ferramentas derivadas do Plano Ambiente-Empresa d. Otimizao da gesto de resduos, por meio de: - Um mecanismo de apoio inclui programas para pesquisa e comunicao, alm de recursos para estudos preliminares. - Criao de um monitor de custos criao de um mecanismo de controle de custos/ desperdcios vinculados, principalmente, com a logstica. - Desenvolvimento de bioconversores e qualidade da compostagem enfatiza os ndices de compostagem e a disseminao de protocolos de qualidade para todos envolvidos em quaisquer atividades vinculadas reciclagem de resduos. e. Principais programas setoriais : O Setor residencial/comercial conta com medidas para eficincia energtica em novas e antigas residncias/comrcios. - A substituio de vidros simples por duplos propiciou uma economia de 5 a 10% na necessidade de aquecimento nas novas residncias. No setor comercial, a regulamentao visando a eficincia trmica proporcionou a diminuio em 25% do consumo. - Elaborao de manuais de eficincia energtica para prdios Visando estimular os profissionais a planejar prdios mais eficientes, a ADEME elaborou, juntamente com a Associao de Engenheiros de Refrigerao,

118 guias para hotis, escritrios, hospitais, escolas, comrcio, bibliotecas, indstria e setor agropecurio. Esses guias e a regulamentao para as novas edificaes trouxeram para estes setores uma economia de consumo de energia de 25%. No que se refere s antigas residncias e comrcios (construdos anteriormente a 1975), a maior economia de energia que vem sendo realizada diz respeito ao aquecimento, que vem sendo reduzido em mdia 10%. - Diagnsticos energticos A ADEME passou a realizar, a partir de 1999, diagnsticos energticos subsidiados em 50% do custo real e ainda pr-diagnsticos que visam orientar as comunidades a diminuir o consumo de energia. - Edificaes e desenvolvimento urbano Os programas da ADEME nessa rea se concentram na eficincia energtica e na qualidade ambiental nas edificaes, no planejamento urbano e a infra-estrutura, e no gerenciamento municipal de lixo urbano. O Setor industrial, conta com oito projetos: - Gerenciamento ambiental e de energia em plantas industriais; - Desenvolvimento de tecnologias de eficincia energtica e tecnologias ecolgicas; - Processamento de lixo industrial e armazenamento de gua residual; - Processamento de resduos slidos; - Gerenciamento do lixo industrial, em geral; - Recuperao de zonas contaminadas; - Desenvolvimento de segmentos industriais; - Reduo da poluio atmosfrica. O Setor de Transportes centralizado em um Programa: O Programa Nacional de Pesquisa e de Inovao nos Transportes Terrestres (PREDIT), foi lanado em 1996, com programao para o perodo 1996/2000 e

119 2002/2006. uma iniciativa da ADEME juntamente e os Ministrios da Pesquisa, dos Transportes e do Meio Ambiente e da Indstria. O PREDIT 2002/2006 foi lanado em maro de 2002 e possui 11 grupos operacionais que trabalham com questes relacionadas aos transportes e ao desenvolvimento sustentvel104 (www.predit.prd.fr). f. Outros programas: - Etiquetagem e marketing A ADEME emite selos de eficincia energtica para a maioria dos eletrodomsticos, em especial refrigeradores, freezers, lavadoras e secadoras de roupa e lavadoras de pratos. A ADEME atua em conjunto com a letricit de France (EDF), empresa estatal de energia, para promover campanhas sobre esses produtos. - Agricultura e bioenergia tratam das: - Tecnologias de produo de alimentos com elevada eficincia energtica e baixos impactos ambientais negativos; - Agricultura, indstrias alimentcias e reciclagem de lixo; - Tratamento das emisses para a atmosfera causadas pela agricultura; - Biomateriais e biomolculas; - Desenvolvimento de biocombustveis slidos e lquidos. Fontes renovveis de energia visa o: - Desenvolvimento de sistemas de aquecimento e resfriamento solares; - Energia geotrmica e armazenamento subterrneo; - Produo de eletricidade a partir de fontes renovveis de energia;
Mobilidade e desenvolvimento sustentvel; servios mveis; novos conhecimentos para a segurana; tecnologias para uma segurana natural; logstica e transporte de mercadorias; tecnologias para o transporte de mercadorias; impactos energticos e ambientais; veculos econmicos; integrao de sistemas de informao; veculos e infraestruturas, desenvolvimento integrado, poltica de transportes.
104

120

Programas Interdisciplinares envolvem vrios setores econmicos e vrios tipos de ao: - Desenvolvimento e promoo de produtos verdes; - Gerenciamento pelo lado da demanda e co-gerao; - Controle da poluio sonora; - Cit Ville (programa em parceria com cidades de mdio porte); - Considerao de critrios ambientais nas decises: avaliaes de impacto ambiental e energtico objetivas para dar suporte a decises de rgos governamentais, empresas e associaes; desenvolvimento de ferramentas de anlise de ciclo de vida e pesquisa de toxidade ambiental. 4.2.3 Instrumentos econmicos

A Frana implementou alguns incentivos fiscais/financeiros para a melhoria da eficincia energtica em prdios residenciais/comerciais j existentes. Algumas taxas, como as apontadas nos itens a e b abaixo, embora sejam tributaes ambientais, contribuem indiretamente para a eficincia energtica, pois parte do dinheiro arrecadado redistribudo pela ADEME para programas de eficincia energtica. Incentivos fiscais a. Taxa Municipal sobre resduos slidos; taxa sobre a poluio atmosfrica; taxa sobre a poluio sonora causada por avies; taxa sobre o descarte de leos. Essas taxas so coletadas e administradas pela ADEME. b. A TGAP (imposto sobre atividades poluidoras) est sendo aplicada em incentivos a negcios do setor tercirio; c. Reduo do percentual do imposto VAT que incide na venda de aquecedores movidos a novas fontes de energia ou a fontes de energia renovveis, bem como de produtos altamente eficientes; d. Reduo de impostos - reduo no imposto de renda para investimentos em isolamento trmico, melhorias nas instalaes de aparelhos de aquecimento; substituio de boilers ou instalao de fornos de madeira;

121

Incentivos financeiros a. Incentivos financeiros para aquecedores de gua residenciais eficientes em prdios; b. Financiamento de diagnsticos energticos a partir de 1999 a ADEME passou a financiar 50% do custo de diagnsticos energticos nos setores residencial e comercial; c. Setor industrial: Desde 1983 a ADEME prov apoio financeiro de 50% do custo para as indstrias que realizam diagnsticos/auditorias energticas. Subsidiam, ainda, estudos de eficincia na iluminao. Segundo a ADEME, praticamente todos os investimentos retornam em menos de trs anos. d. Ainda na rea industrial, existem fundos provenientes da SOFERGIE (grupo de empresas que financiam investimentos em economia de energia), FOGIME (fundo que garante investimentos em gerenciamento energtico e ambiental) e FIDEME (fundos de investimentos em eficincia energtica)105. e. A ADEME e a EDF, concessionria de energia eltrica francesa, assinaram um acordo conjunto investindo em 19 programas pilotos regionais e trs nacionais em gerenciamento pelo lado da demanda. O investimento foi realizado em aparelhos e produtos energeticamente eficientes, na compra de lmpadas eficientes e em auditorias de eficincia energtica nos setores industrial, iluminao pblica e motores industriais eficientes. f. No setor de transportes, pago um bnus correspondente a 5000 francos para a retirada de carros com mais de 10 anos de idade. A partir de 1996, o bnus passou a ser dado para veculos com idade acima de oito anos. g. Os prdios do setor tercirio so dotados de incentivos especficos.

Cabe ressaltar que os programas de eficincia energtica da ADEME so bem abrangentes e compreendem uma quantidade significativa de aes envolvendo questes ambientais que vo muito alm de uma simples estratgia para tratar das questes energticas associadas ao aquecimento global.
Estava previsto para 2003 a compra de partes de empresas em expanso, fazendo com que o capital aumente. Esses recursos sero geridos pela ADEME, pelo AMRO BANK e por um Banco Pblico Francs. A taxa de emprstimo ser menor do que a taxa de risco de mercado.
105

122

4.3

EFICINCIA ENERGTICA NO REINO UNIDO No Reino Unido, como na maioria dos pases desenvolvidos, os programas de

eficincia energtica fazem parte de uma estratgia para tratar das questes energticas associadas ao aquecimento global106 . O Energy Saving Trust (EST) foi criado em 1992 e a instituio governamental responsvel pelas questes relacionadas eficincia energtica. vinculado ao Departament of Environment, Transports and Regions (DETR) e ao ao Department of Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) do Governo Britnico. O EST possui como objetivo principal a diminuio das emisses de dixido de carbono no Reino Unido, mediante as seguintes aes, entre outras: - Aumentar o nvel de conscientizao da populao com relao s vantagens da eficincia energtica; - Assegurar que os mercados de energia trabalhem de acordo com o interesse dos consumidores, fornecendo equipamentos e servios energeticamente eficientes e que sejam comercialmente sustentveis no longo prazo; - Desenvolver, gerenciar e avaliar o programa Electricity Standards of Performance (SoP), voltado para direcionar as empresas concessionrias britnicas a fornecerem eletricidade eficiente, a custos razoveis. - Criar um mercado para veculos de combustveis limpos; - Possibilitar aos consumidores de energia o recebimento de energia eltrica proveniente de fontes de energia renovveis. As fontes de financiamento dos Programas do EST provm, principalmente, do DETR (cerca de US$30,5 milhes binio 98/99 e 14 milhes de libras para o ano de 2000) e do Programa Eletricity Standards of Performance. Esse programa cobra 1,20 libra compulsria ao ano, por consumidor residencial de gs e de energia eltrica, gerando cerca

A maioria dos pases europeus tem por meta a reduo de 8% (at 2008 a 2012) abaixo dos nveis de emisso de gases em 1990.

106

123 de 50 a 100 milhes de libras107 anualmente. No perodo 1996-2002, a arrecadao prevista dos SoPs 1, 2 e 3 foi de, aproximadamente, 500 milhes de libras. As medidas implementadas em eficincia energtica neste perodo, permitiriam, assim, a diminuio de 10 milhes de toneladas de CO2 a partir das medidas implementadas com o dinheiro investido em eficincia energtica (EST, 2000). O EST uma agncia governamental financiada por um rgo de meio ambiente, com parcerias de empresas do setor de energia. Assim, cada programa citado abaixo, consegue alavancar uma grande soma de investimentos do setor privado. Alm deste, tais programas envolvem associaes de moradores, fabricantes, concessionrias de energia etc. A aliana entre esses atores proporciona o fortalecimento e o comprometimento com aes de eficincia energtica. Assim, no ano de 1998, por exemplo, o EST levantou 100 milhes de libras externamente ao Departamento ao qual se subordina. 4.3.1 Legislao/Regulamentao

Legislao Home Energy Conservation Act 1996 Visa aumentar a eficincia energtica no setor residencial, atingindo uma reduo de 30% do consumo energtico em um perodo de 10 a 15 anos. Warm Homes And Energy Conservation Act 2001 O Reino Unido se destaca como um dos pases que mais vincula a questo da eficincia energtica s questes ambientais. Em nvel institucional, enquanto as polticas de eficincia energtica e ambiental so subordinadas ao DEFRA, todas as outras questes vinculadas poltica energtica, tais como oferta de energia e energias renovveis ficam subordinadas ao Departmento da Indstria e do Comrcio (DTI).

A relao entre dlar e libra era de US$ 1,67 para cada libra em maio de 2003 (www.br.invertia.com)

107

124 Regulamentao Programa de Etiquetagem - Visa estimular a compra e a produo de equipamentos mais energeticamente eficientes. O selo de eficincia energtica obrigatrio para todos os equipamentos eltricos, tais como mquinas de lavar e secar, de refrigerao, entre outros, desde 1995. Este selo associa letras e cores a maiores ou menores graus de eficincia energtica (de A a G), permitindo o consumidor comparar as alternativas possveis. ndices de eficincia energtica (energy efficiency standards) - o programa tem por objetivo implementar um padro mnimo de eficincia energtica, restringindo a venda de equipamentos de refrigerao ineficientes, desde setembro de 1999. 4.3.2 Principais programas de eficincia energtica e meio ambiente Action Energy/Carbon Trust Alm do EST, o Reino Unido conta com o ActionEnergy, que uma verso renovada no ano de 2001 do Energy Efficiency Best Practice Programme (EEBPP), programa lanado em 1989. O EEBPP evitou gastos equivalentes a 650 milhes de libras ao ano no pas (www.energyefficiency.gov.uk/). Assim como o EEBPP, o ActionEnergy um programa governamental de informao, assessoria e pesquisa, ajuda prtica e ajuda financeira inclusive para P&D - para organizaes privadas e o setor pblico (incluem-se empresas de transporte, de servios, do setor pblico e outras que trabalham com o setor habitacional), no sentido de iniciarem aes em eficincia energtica. O Programa gerenciado e financiado por um rgo governamental, mas incorpora representantes de setores-chave da economia, tais como associaes da indstria e do setor habitacional, entre outros. De acordo com a avaliao realizada anualmente pelo prprio Programa, este promove uma economia de 500 milhes de libras por ano, ou o equivalente a 3 milhes de toneladas de Carbono MtC, ou ainda a 2% das emisses anuais do Reino Unido.

125 O Carbon Trust o brao do Action Energy que trata das questes relacionadas a mudanas climticas/diminuio das emisses de carbono (www.thecarbontrust.co.uk). Entre as metas estipuladas pelo Carbon Trust, destacam-se a economia de 700GWh por ano em energia e a diminuio de 50ktC por ano em dixido de carbono. b. Climate Change Programme Em 2000 foi criado o Climate Change Programme que introduz um pacote de medidas polticas e econmicas para todos os setores e atividades, visando atingir a meta estipulada no Protocolo de Kioto. Segundo este, o Reino Unido tem por meta diminuir em 12,5% as emisses de CO2 abaixo dos nveis de 1990 no ano de 2010. As principais aes do Programa so: (www.defra.gov.uk) - Melhorar a eficincia energtica no setor de negcios, estimular investimentos e diminuir custos; - Estimular novas e mais eficientes fontes de energia; - Cortar as emisses do setor de transporte; - Promover melhor eficincia energtica no setor residencial; - Melhorar a regulamentao em eficincia energtica para as edificaes; - Continuar a reduzir as emisses do setor agrcola; - Garantir que o setor pblico tenha um papel exemplar em eficincia energtica nos prdios pblicos, hospitais e escolas. c. Transport Energy Desenvolve solues inovativas, programas e informaes para reduo dos efeitos negativos do transporte no meio ambiente, promovendo um transporte sustentvel. Engloba os subprogramas Transport Energy Powershift e Transport Clean Up. O Transport Energy PowerShift foi lanado em 1996 com o objetivo de dar o primeiro passo no mercado de veculos movidos a combustveis limpos (Clean fuel vehicles - CFVs) no Reino Unido. O subprograma promove CFVs e oferece apoio financeiro para auxiliar na compra dos

126 veculos que so, comprovadamente, menores emissores de gases de efeito estufa. Entre estes, encontram-se os veculos movidos a gs natural, GLP e eltricos, incluindo hbridos. O programa possui um oramento de 30 milhes de libras para o perodo 2001-2004. O Transport Energy CleanUp objetiva melhorar a qualidade do ar, por meio de equipamentos de reduo de poluio nos veculos. Este programa implementado em nove reas mais poludas do pas. O oramento para o primeiro ano foi de seis milhes de libras e mais 30 milhes de libras para o perodo 2001-2004. d. Programa PlanetYork Climate Challenge Pretende fazer de York uma cidade sustentvel que sirva de modelo para as outras cidades da Gr Bretanha e do mundo, por meio da diminuio da emisso de gases no setor transportes, alm de diminuir o uso e o desperdcio da energia nos setores residencial e comercial. e.Future Energy um programa que visa aumentar a confiabilidade dos consumidores de energia renovvel, por meio de auditorias realizadas na produo/produtores de energia renovvel. Dessa forma, o programa visa tanto trazer confiana para os consumidores, aumentando a demanda por esta forma de energia, quanto estimular os produtores a gerar energia por fontes renovveis. f. Subsdios para energia solar Este programa visa apoiar iniciativas que envolvam energia solar. O Departamento de Comrcio e Indstria est implementando um programa demonstrativo de energia fotovoltaica. Na primeira fase do programa foram investidos vinte milhes de libras.

127 Uma das principais iniciativas do programa o subsdio instalao de equipamentos de energia solar nos setores residencial, comercial e em instituies sociais. Existem trs tipos de subsdios: - Residenciais: para pequenos e mdios empresrios e para projetos de edificaes de pequeno porte, tais como escolas e grupos comunitrios. Estes projetos podem receber um percentual fixo de at 50% do valor do subsdio fixado para projetos do porte de 0.5kWp - 5kWp. - Para projetos de grande porte possvel receber at 65% do valor do subsdio fixado para investimentos em projetos de energia solar de pequeno e mdio porte de 5kWp a 100 kWp. - Para instituies comerciais: possvel receber at 40% do valor do subsdio fixado para investimentos em projetos de larga escala (entre 5kWp to 100 kWp). g. Programa Community Energy O Programa oferece financiamento, informaes e apoio a autoridades locais, pessoas fsicas registradas como proprietrios de instituies sociais, Universidades, Hospitais e outras organizaes de servio pblico para a reforma das instalaes existentes e implantao de novos esquemas de aquecimento em instalaes comunitrias. O Programa destinou 50 milhes de libras para subsidiar pessoas/projetos no perodo de 2002/2003. h. Best Practice Sustainable Energy in Housing O programa possui um fundo para incentivar prticas eficientes em residncias. Pretende realizar uma mudana cultural entre os profissionais da indstria da construo, tais como engenheiros, arquitetos, construtores, fabricantes de mquinas e equipamentos, entre outros, de modo a reduzir o CO2 produzido pelo uso da energia no setor residencial. Para tal, o programa conta com um fundo de um milho de libras ao ano.

128 O programa visa: - fornecer assessoria, informao tcnica e treinamento para profissionais em aes em eficincia energtica; - demonstrar e promover as aes e novas tecnologias que possam causar um impacto positivo para a diminuio do carbono no setor residencial e - ser a instituio/autoridade responsvel na fonte de informaes tcnicas e assessoria no uso de energia no setor residencial.

Outros programas/projetos/instrumentos complementares: i. Assessoria e informao em eficincia energtica

- Centro de Consultoria de Projetos (Design Advice Centre) - Oferece assessoria profissional no sentido da implementao de projetos energeticamente eficientes e ambientalmente corretos para prdios novos e antigos. - Servio telefnico/internet de Energia e Meio Ambiente108 - Servio grtis de informao e assessoria ao consumidor de energia. Faz parte do Programa Melhores Prticas Tecnolgicas para o meio ambiente109. Programa de eficincia energtica nas escolas - Formao de alunos e informao comunidade, alm de premiao do bom gerenciamento da energia nas escolas. - Marketing da Eficincia energtica programa nacional de longo prazo denominado de eficincia energtica apoiado por distribuidores, produtores, instaladores, comerciantes e consumidores; - Consultoria - Os Energy Efficiency Advice Centers (EEAC) assessoram

consumidores domsticos e pequenos empresrios quanto as possibilidades de implementarem aes de eficincia energtica. Existem cerca de 75 EEACs no
108

Environment and Energy Helpline Service.

129 Reino Unido(2003). Cerca de 500.000 pessoas j contataram os EEACs at 2002. Em mdia, estas pessoas economizaram 57 libras ao ano em suas contas de energia, o que corresponde a 745 kg de emisses de CO2 a menos para cada uma. - Treinamento e educao - Programa de eficincia energtica nas escolas Formao de alunos e informaes para a comunidade sobre o tema, alm de premiar o bom gerenciamento da energia nas escolas. j. Desenvolvimento tecnolgico e do mercado de eficincia energtica

- Controles de aquecimento: trabalho junto a fabricantes de equipamentos de controle de aquecimento, associaes comerciais, instaladores e EEACs visando o aumento do mercado. - Iluminao com alta freqncia: o programa Lightswitch objetiva incentivar construtores e instaladores a usarem novas tecnologias de iluminao utilizando alta freqncia o que prev uma diminuio de 30% do consumo de energia eltrica nesse segmento. - Desenvolvimento de Energy Service Companhies (ESCOs): Estimula, o desenvolvimento de ESCOs inovadoras por meio de premiao.

4.3.3

Instrumentos econmicos:

Incentivos fiscais a. O Reino Unido instituiu, em abril de 2001, um imposto sobre as mudanas climticas110. Esse tributo incide sobre os usurios de energia dos setores comercial e industrial e setor pblico e pago via contas de energia. Todos os

Environmental Technology Best Practice Programme parte do Energy Efficiency Best Practice Programme.
110

109

Climate Change Levy (CCL) (http://defra.gov.uk).

130 usurios pagam o imposto, excetuando os rgos pblicos e as microempresas. A quantia paga de 0,43 centavos de libra/kwh para a eletricidade, 0,15 centavos de libra/KWh para o gs, 1,77 centavos de libra/Kg de carvo (equivalente a 0,15 centavos de libra/KWh e 0,96p/Kg para GLP (equivalente a 0,07 centavos de libra p/KWH). A introduo do imposto visa possibilitar a melhoria no meio ambiente face (www.iea.org; WEC, 2001b): - o aumento de arrecadao - Espera-se arrecadar 1 bilho de libras a cada ano, e sero utilizados em 100% para a implementao de instrumentos de eficincia energtica; - iseno de imposto para o uso de novas fontes de energia renovveis, tais como solar e elica; - a diminuio de, no mnimo, 2,5 milhes de toneladas de carbono at 2010.

b. O Programa Energy Efficiency Standards of Performance (EESoP)111 cobra dos usurios das 14 concessionrias de energia pblica (Public Electricity Suppliers ( PES) a quantia de 1,20 por ano, o que gera cerca de 40 milhes ao ano (Aneel, 1999). Esse valor direcionado a projetos de melhoria de eficincia energtica coordenado pelo EST. O Programa foi institudo em 1994. No trinio 2002-2005 o SoP passa a chamar-se Energy Efficiency Commitment (EEC) - ex-SoP-4 (www.defra.gov.uk). O EEC coordenado pelo Department of Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) e administrado pelo Office of the Gas and Electricity Markets (OFGEM). O EEC requisita que as empresas de gs e de eletricidade melhorem a eficincia energtica dos consumidores residenciais, por meio da instalao de medidas energeticamente eficientes. Segundo estudos realizados pelo EST, para efetuar-se uma reduo de 20% no nvel de emisso de CO2, ser necessrio aumentar a contribuio de cada usurio para at 10 libras por ano, aumentando a verba destinada s aes de eficincia energtica. O incremento nessas aes permitiria gerar um retorno
No Programa Electricity Standards of Performance, as empresas concessionrias de energia eltrica selecionam projetos de eficincia energtica para consumidores residenciais e pequenos empreendimentos. O EST tem o papel de negociar as metas de economia da energia de cada empresa, avaliar
111

131 do investimento de at 100 libras por ano para cada usurio, nas contas de energia. c. Taxa sobre combustveis112 - Desde 1993, a taxa sobre combustvel vem aumentando, em mdia, 7,4% ao ano (em termos reais), 6,75% para gasolina sem chumbo, 7,75% para gasolina com chumbo e 8,25% para diesel. d. Abatimento na taxao113 - reduo da taxao /montante dos impostos para o setor de negcios visando a compra de equipamentos e/ou mquinas eficientes (www.eca.gov.uk). Incentivos financeiros a. Aquecedores de gua residenciais eficientes114: o programa oferece incentivos de 200 para os consumidores utilizarem aquecedores eficientes e 80 para o servio de instalao dos equipamentos; b. Home Energy Conservation Act (HECAction): o programa criou um clima de competio entre as prefeituras, envolvendo prmios, visando o atendimento com relao Lei de Conservao de Energia no Lar. Cabe ressaltar que esse programa regido por uma lei federal, dando responsabilidades aos governos locais em planejar, impor metas e estipular oramentos para a melhoria da eficincia energtica em municpios, com apoio dos programas e das autoridades federais. Para tal, foi institudo um Programa de Restituio de Capital115 aos municpios que investiram, comprovadamente, em estratgias de eficincia energtica no setor residencial.

a implantao dos projetos, bem como desenvolver e gerenciar os projetos nacionais das empresas concessionrias.
112 113 114 115

Road Fuel Duties Enhanced capital allowances Condensing boilers Capital Receipts Initiative repassa um capital de 800 milhes de libras em dois anos para projetos

eficientes.

132 c. Emprstimos sem juros, variando de 5,000 a 50,000 libras, destinados ao setor privado e ao setor pblico investirem na compra de equipamentos eficientes nos setores de iluminao, boilers e no isolamento trmico. d. Home energy eficiency scheme (HEES) o programa foi criado em junho de 2000 e apia pessoas idosas (acima de 60 anos) e/ou carentes, mediante a doao de benefcios financeiros para a implantao de medidas de aquecimento das residncias e/ou de eficincia energtica. Os benefcios variam de 1000 a 2000 libras. O EST prev tambm descontos para pessoas de baixa renda trocarem seus equipamentos de refrigerao por outros mais eficientes. Foram realizados vrios acordos entre a Comisso Europia e fabricantes de equipamentos como mquinas de lavar, televises e VCRs/DVDs para instituir padres um pouco mais flexveis do que os padres mnimos de eficincia energtica. Estabeleceu-se um acordo com o EPA, dos EUA, para a utilizao do selo Energy Star nos escritrios europeus (este acordo prev uma reduo de 10TWh ao ano at 2015, o que corresponde diminuio de 5 milhes de toneladas de carbono por ano) (WEC, 2001b). Alm da economia de energia e benefcios ambientais, os investimentos em eficincia energtica possibilitam o aumento do nmero de empregos. Para o EST, existem duas razes principais que explicam porque investimentos em eficincia energtica resultam em efeitos positivos na criao de empregos: a. A produo e a instalao de medidas de eficincia energtica mais intensiva em trabalho do que o setor energtico. b. Na medida em que a eficincia energtica gera economia nos custos de energia, os consumidores tendem a direcionar seus recursos em setores mais intensivos em empregos. O quadro a seguir mostra, em resumo, o nmero de empregos criados em 7 programas de eficincia energtica implantados pelo EST na dcada de 1990.

133 Quadro 6 - Empregos diretos e indiretos por 1 milho investidas Programa Empregos diretos (pessoa ao ano) HEES (1991-96) Heatwise (1996) SoP (1994-98) Frigdesavers (1997-98) Manweb DSM (1993) Shetland IRP (199497) Building regulations (1996-97) 30 70
Fonte: EST, 2000.

Empregos indiretos (pessoa ao ano) 61 --87 75 No estimado No estimado

24 58 11 10 21 19

Cabe ressaltar que, no que se refere Frana e especialmente ao Reino Unido, a regulamentao vem sendo estabelecida em cada Pas, obedecendo, porm, a regras gerais que vm sendo implementadas na Unio Europia. Assim, esses pases esto em vias de utilizarem regras similares, no que diz respeito aos padres mnimos de eficincia energtica que j esto sendo estabelecidos no mbito da UE. A previso de economia do consumo de energia proveniente da etiquetagem e dos padres mnimos de eficincia para os equipamentos de refrigerao para o perodo 1990 a 2020 de 17,4 TWh em 2000, para 16 TWh em 2010 e 14,6 TWh em 2020. Se esses ndices forem reavaliados, face s inovaes tecnolgicas que venham a ser introduzidas, esse consumo ser reduzido para 12 a 13,5 TWH, chegando a previses bem otimistas de 8 TWh em 2020 (DETR, 1999). Quanto s metas para reduo de dixido de carbono - CO2, o EST e seus parceiros realizaram estudos para verificar o potencial de reduo desse gs face s medidas de eficincia energtica implementadas e qual a relao custo-benefcio das mesmas. A meta de diminuir a emisso de CO2 em 20% at o ano de 2010, ou reduo de 7.6 MtC anualmente, o que representa cerca de 17% de reduo das emisses provenientes do setor residencial dos nveis de 1990116.
Alm da economia em CO2, as contas de energia residencias diminuiriam cerca de 2700 libras por ano e a economia da energia seria de 109 TWh por ano.
116

134 Para se atingir estes nveis de emisso, segundo os estudos das polticas e medidas efetivas de eficincia energtica, as aes eficientes podem ser efetuadas meramente no mbito residencial. O investimento necessrio de 1 bilho de libras, provenientes do Governo, de verbas do EESoP e outras formas de recursos que podem ser alavancados (Lees, s/d).
O mais importante instrumento poltico para estimular o decrscimo do uso da energia e das emisses de CO2 a criao de demanda dos consumidores por equipamentos eficientes, associada a um programa de etiquetagem para equipamentos e mquinas eletrointensivas, negociando acordos e padres mnimos de eficincia (Lees, s/d).

Pode ser verificado que, ao compararmos o discurso e a prtica das instituies de eficincia energtica ao longo dos anos, a preocupao com as questes ambientais foram se acentuando, aparecendo, prioritariamente, tanto nos seus objetivos quanto nos seus programas, tais como combustveis limpos, energias renovveis, diminuio de emisso de gases de efeito estufa, especialmente CO2, entre outros. Cabe ainda ressaltar que alm da participao voluntria, todos os programas passam por avaliaes do pblico interessado, o que faz com que as pessoas se sintam envolvidas, se tornem co-autoras e tenham responsabilidade sobre todos os programas.

4.4

EFICINCIA ENERGTICA NOS ESTADOS UNIDOS A Energy Efficiency and Renewable Energy (EERE), uma rede subordinada ao

Departament of Energy (DOE) do Governo Americano. O oramento da EERE para o binio 98-00 foi de US$ 1 bilho 236 milhes. O objetivo do EERE o de desenvolver tecnologias que incrementem a eficincia energtica e o uso de fontes renovveis de energia nos EUA, a custos razoveis, protegendo o meio ambiente e a competitividade econmica do pas. A rede atua em parceria com o setor privado e com as concessionrias de energia. Em julho de 2002, houve uma reformulao nas atividades e nos programas do EERE, visando enfatizar os programas e incrementar as tecnologias que contribuem para a eficincia energtica, o uso de energias renovveis, incorporando, ao mesmo tempo, o

135 mximo possvel de benefcios ambientais. Os 11 programas mencionados no item 4.4.2 ganharam maior visibilidade e foi dado um maior enfoque no desenvolvimento tecnolgico e nas metas de implementao de medidas prticas. 4.4.1 Legislao /Regulamentao

Em termos legais, a legislao americana bastante avanada em eficincia energtica, assim como ocorre com a legislao ambiental. Isso se d, em parte, pela presso da sociedade, seja por meio de movimentos verdes, das ONGs etc. Na dcada de 1970, por exemplo, j existia o uso de selo de eficincia energtica para a venda de novos aparelhos tais como refrigeradores, freezers, mquinas de lavar roupas, mquinas de lavar pratos. Nessa mesma dcada, quase todos os estados e governos locais estabeleceram ndices de eficincia energtica para novos prdios residenciais, enquanto que o National Appliance Energy Conservation Act (NAECA), de 1978, sofria resistncia dos fabricantes de equipamentos, com o argumento que esses ndices no eram igualmente econmicos para todos os estados. Em 1987, o NAECA instituiu a aplicao de ndices obrigatrios de eficincia energtica para refrigeradores, freezers, ar condicionados individuais, ar condicionados centrais, mquinas de lavar e de secar roupa, alm de vrios outros equipamentos eletrodomsticos. O Energy Policy Act, de 1992, introduziu outros ndices mnimos de eficincia energtica, tais como para equipamentos industriais e comerciais, incluindo aquecimento e refrigerao, aquecedores de gua e motores eltricos. Desde ento, os ndices de eficincia, como j citado, foram sendo revisados com freqncia de cerca de quatro a seis anos, de acordo com as inovaes tecnolgicas introduzidas no mercado (US National Policy Development Group, 2001). A partir da Lei federal de 1992, os ndices passam a ser obrigatrios, certificando, assim, que os estados e municpios atualizem seus cdigos de eficincia energtica. Nos anos de 2000/2001, esses ndices para refrigeradores, freezers, refrigeradores-freezers, reatores, mquinas de lavar roupa, boilers e ar condicionados centrais foram revisados adequando-se a novos patamares tecnolgicos.

136 Regulamentao Programa de etiquetagem O programa de etiquetagem nos EUA foi regulamentado ainda nos anos 1970 por meio da Lei de Poltica Energtica e de Conservao (EPCA) de 1975 e implementado em 1980. Inicialmente foram exigidos selos para refrigeradores, freezers, mquinas de lavar loua, boilers, ar condicionado, mquinas de lavar e fornos. Mais tarde foram incorporados selos de eficincia energtica para lmpadas fluorescentes, reatores de lmpadas fluorescentes, lmpadas fluorescentes compactas e lmpadas incandescentes. O programa visa prover os consumidores com informao confivel acerca dos produtos eficientes. Para tal, os selos de eficincia implementados comparam o desempenho dos vrios aparelhos/equipamentos disponveis no mercado. O programa Energy Star s foi implementado pela EPA em 1992117, sendo primeiramente introduzidos selos de eficincia energtica em computadores e monitores, para em seguida serem utilizados em outros produtos de escritrio, aquecimento residencial e equipamentos de refrigerao. A partir de 1996, o uso do selo foi ampliado para todos os equipamentos de iluminao, aparelhos eletrnicos, etc, alm de edificaes comerciais, residenciais e industriais. Em 2003, o programa ENERGY STAR auxiliou a populao a economizar US$ 9 bilhes, reduzindo emisses equivalentes a 18 milhes de automveis.

ndices de eficincia energtica Nos anos 1990 foram implementados os padres mnimos de eficincia energtica para equipamentos de uso residencial previstos no NAECA (para refrigeradores, freezers, boilers e ar condicionados), revisados em 1993 e posteriormente, em 2001. Com o estabelecimento de padres mnimos de eficincia, os equipamentos menos eficientes vo sendo retirados do mercado, incentivando a introduo de novos produtos mais eficientes. Dessa forma, os ndices de eficincia so revistos periodicamente para adequarem-se s inovaes tcnicas/tecnolgicas.
117

O Energy Star um programa (e uma marca) do EPA que estabelece padres de eficincia energtica para produtos e equipamentos domsticos, comerciais, de negcios, prdios, setor pblico, entre outros.

137 Os padres mnimos de eficincia nos EUA estimularam o aumento da eficincia energtica sem aumento significativo do preo dos produtos (entre 1984 e 1993 o preo dos refrigeradores/freezers eficientes aumentou em apenas 1,25% ao ano). A previso de economia de energia associada aos programas de ndices mnimos de eficincia e de etiquetagem de 245 TWh ao ano em 2015, correspondendo a 6% do consumo de energia projetado. Em termos ambientais, a previso de prevenir 65 MtC de emisses em 2010. Em termos econmicos, o DOE prev, para o ano de 2015, uma melhoria da eficincia energtica nas edificaes de cerca de 30%, o que ir reduzir os custos de consumo em US$ 38 bilhes (www. eren.doe.gov/buildings/codes_standards). Com a adoo de novos ndices (em mquinas de lavar, ar condicionado central, transformadores, fornos e boilers, reatores fluorescentes, aquecedores, etc) prev-se em 2010 uma economia aproximada de 3% da projeo do consumo de energia residencial em 2004. A economia das emisses resultadas dos ndices mnimos de eficincia representa 15% da meta dos EUA para 2010 (WEC, 2001b, p.139). Cabe ressaltar, uma vez mais, que estes programas, embora implementados pelo Departamento de Energia, tambm podem ser enquadrados como instrumentos de gesto ambiental, na medida em que estimulam a eficincia energtica e diminuem as emisses de gases do efeito estufa, como citado acima.

4.4.2

EERE Principais programas

a.

Industrial Technologies Program O Programa de Tecnologias Industriais um trabalho do Office of

Industrial Technologies - OIT, em parceria com as indstrias, para desenvolver e melhorar a eficincia e a produtividade dos processos industriais (reduo do uso de energia por meio de tecnologias no reaproveitamento do calor, utilizao de energia e gerenciamento do lixo; melhoramentos nos processos e inovaes tecnolgicas para indstrias energo-intensivas como papel, celulose, siderrgica e qumica), bem como melhorar o desempenho ambiental das tecnologias utilizadas.

138 b. FreedomCAR & Vehicle Technologies Program (eren.doe.gov). O Programa FreedomCAR veio substituir, desde janeiro de 2002, o PNGV (New Generation of Vehicles Program). uma parceria entre governo e indstria118 para o desenvolvimento de veculos altamente eficientes. O programa, de longo prazo, visa desenvolver tecnologias para carros e caminhes movidos a hidrognio e clulas fotoeltricas que no utilizam gasolina nem emitem gases de efeito estufa ou quaisquer outros poluentes. c. The Building Technologies Program O Programa de Tecnologias para Edificaes conduz pesquisas e desenvolvimento de tecnologias e aes visando a melhoria da eficincia energtica. Trabalha em parceria com a indstria da construo e fabricantes de equipamentos, atuando junto aos estados e grupos reguladores locais, de modo a melhorar os cdigos de eficincia energtica nas edificaes e padres mnimos de eficincia para equipamentos e mquinas. d. Programa Building America O Programa uma parceria entre o setor pblico e o privado para prover solues eficientes para a indstria da construo (setor residencial). A economia de energia propiciada pelo Programa de 30 a 50%, com uma reduo de desperdcio de 50%, por meio da implementao de tecnologias inovadoras e aumento da produtividade. O Programa Building America rene diferentes segmentos da indstria da construo que normalmente trabalhariam isolados. So formadas equipes de arquitetos, engenheiros, construtores, fabricantes de equipamentos, mquinas e materiais, planejadores da comunidade, entre outros. De uma forma geral, o programa engloba 5 equipes de um total de 50 diferentes empresas (www.eren.doe.gov).

139 e. Federal Energy Management Program - FEMP O FEMP procura reduzir o custo da energia nas agncias governamentais em nvel federal, viabilizando a eficincia energtica e a conservao de gua. Lidera uma parceria interagncias para fornecer mecanismos de financiamento, treinamento, auditorias e demonstrao de tecnologias, auxiliando as agncias federais a realizarem melhores investimentos para poupar energia. O FEMP oferece, ainda, anualmente, um prmio para as agncias federais que realizam contribuies excepcionais para a eficincia energtica. Em 1998 foram distribudos 49 prmios. Esses ganhadores economizaram, em conjunto, US$ 222 milhes em energia. f. Biomass Program (parceria DOE, agncias do governo federal e

empresas privadas) O Programa de Biomassa visa desenvolver uma indstria integrada para a produo de energia eltrica, combustveis, plsticos e produtos qumicos a partir de cultivos agrcolas, florestas e resduos. O Programa lidera tambm uma agenda interinstitucional Biomass Research and Development Initiative que coordena e acelera as iniciativas federais baseadas em produtos derivados da biomassa e pesquisa e desenvolvimento em bioenergia de acordo com a Lei de Pesquisa e Desenvolvimento em Biomassa de 2000 (www.eren.doe.gov). g. Hydrogen, Fuel Cells & Infrastructure technologies program O Programa de Hidrognio foi expandido e passou a incluir clulas fotovoltaicas e pesquisa e desenvolvimento de infraestrutura, que se agrega s pesquisas em andamento sobre o hidrognio.

O Departamento de Energia desenvolve o programa em parceria com o U.S. Council of Automotive Research, cooperativa formada pela Ford Motor Company, General Motors Corporation e DaimlerChrysler Corporation.

118

140

h.

Geothermal Technologies Program O Programa de Tecnologias Geotrmicas uma parceria entre o DOE e

as indstrias, visando estabelecer a energia geotrmica como uma contribuio efetiva e competitiva para o abastecimento de energia no pas. Para tal, o programa tem como metas dobrar o nmero de estados (para 8) com produtoras de energia geotrmica; reduzir o imposto da gerao geotrmica em 2007; suprir as necessidades de energia eltrica de sete milhes de unidades residenciais e/ou comerciais at 2010. i. Solar Energy Technology Program O Programa de Energia Solar visa acelerar o desenvolvimento de tecnologia solar como fonte de energia. O programa possui uma ao educativa, pois divulga sociedade os benefcios da energia solar como uma fonte de energia segura, confivel e limpa. j. Wind & Hydropower Technologies Program O Programa de Energia Elica e Hidrulica trabalha em parceria com as indstrias, visando desenvolver essas tecnologias. - Wind Powering America Os EUA, no final do ano de 2002, concentravam 20% da capacidade de gerao de energia elica mundial (cerca de 4600 MW119). A energia elica representa 0,3% do suprimento de energia eltrica do pas. A maior parte desta capacidade proveniente de grandes projetos, cada um com centenas de turbinas gerando energia eltrica. Os mais recentes projetos utilizam uma nova gerao de turbinas com potncia de 1 MW ou mais. A meta para 2020 de atingir 100.000 MW de capacidade instalada e reduzir o custo - hoje em torno de 0,04kWh a 0,06 kWh - em cerca de 50% at 2010 (DOE/NREL, 2002).

Os estados da Califrnia e do Texas participam com 1714 MW e 1096 MW, respectivamente, no final de 2001.(www.nrel.doe.gov).

119

141 - Programa de Energia Hidrulica (Hydropower Program/Office of Power Technologies) Visa desenvolver, conduzir e coordenar pesquisa e desenvolvimento, em parceria com a indstria e agncias federais, para a melhoria dos benefcios sociais, ambientais e tcnicos provenientes do uso da energia hidrulica. k. Distributed Energy and Electric Reliability Program O Programa visa melhorar a confiabilidade das redes de transmisso e distribuio e avanar na gerao descentralizada de pequeno e mdio porte. As tecnologias apoiadas incluem sistemas eficientes de controle e de co-gerao, geradores elicos, painis fotovoltaicos, clulas fotovoltaicas, turbinas a gs, produo e armazenamento de hidrognio e sistemas hbridos (fonte renovvel de energia/ combustvel fssil).

l.

Weatherization & Intergovernmental Program O Programa visa prover os consumidores e os tomadores de deciso com

informaes sobre custos, desempenho e financiamento para projetos de eficincia energtica e de energias renovveis. O programa tambm responsvel pela manuteno das relaes com os atores envolvidos nas questes de eficincia energtica, tais como governos estaduais e locais, agncias de climatizao, empresas, responsveis por frotas de veculos, agncias internacionais, entre outros. Programas Setoriais Outros programas/aes e medidas complementares s acima mencionados vm sendo utilizados pelos rgos federais, estaduais e locais de energia, eficincia energtica e meio ambiente. Entre as principais aes destacam-se aquelas relacionadas educao, informao e ao marketing da eficincia energtica e suas interaes com o meio ambiente. Destacam-se:

142 Setor de transportes m. O Office of Transportation Technologies - OTT apia pesquisas em

veculos eltricos e hbridos, clulas de combustvel, biomassa e outras fontes renovveis de energia e materiais avanados. Setores residencial e comercial n. Rebuild America Investimentos em eficincia energtica para prdios residenciais,

comerciais e prdios pblicos. A economia desse programa de US$ 1,2 bilhes e 100 trilhes de Btus de energia ao ano. o. Green Lights Programme O Programa Green Lights convida empresas a usar iluminao eficiente (mediante um contrato por 5 anos). Isto possibilita que a empresa tenha um retorno de, no mnimo, 20% sobre o custo da energia. J foram investidos mais de 1 bilho de dlares em equipamentos de iluminao eficiente nas empresas participantes do Programa. p. Energy Star Building Programme (www.energystar.gov.us) Investe na utilizao de tecnologias e equipamentos eficientes para prdios. Os dois programas acima mencionados fundiram-se e passam a chamar-se Energy Star Building Programme. Tanto este como o Energy Star Labels atuam como programas voluntrios e so extremamente atuantes nos EUA. Alm dos programas oficiais, o DOE e o EPA trabalham com uma rede significativa de parcerias que envolvem construtores, fabricantes de equipamentos, distribuidoras de energia, arquitetos, organizaes no governamentais, entre outros.

143

Setor industrial q. The National Industrial Competitiveness through energy, environment

and economics (NICE) O programa prov verba para o processo de produo mais limpo, reduzindo desperdcio e emisses, conservando energia e melhorando a competitividade industrial. At o incio do ano de 2002, foram beneficiados pelo NICE cerca de 92 projetos, alavancando US$ 26,3 milhes em fundos federais e US$ 81,8 milhes de fundos estatais e de indstrias. Prdios institucionais r. Eficincia nas Escolas (Energysmart schools), coordenado pelo DOE, em

parceria com OnGs e empresas privadas. Esse programa utiliza recursos pblicos e privados e visa reduzir as contas de energia das escolas e investir a economia obtida em educao (prev-se uma economia de US$ 1,5 bilho em custo de energia evitando a emisso de 10 milhes de ton de carbono at 2010). O programa visa ainda conscientizar os estudantes, professores e a comunidade local quanto a relao entre energia e meio ambiente, incluindo o uso racional da energia, gerenciamento financeiro de projetos, qualidade do ar, mudanas climticas e tecnologias mais eficientes e menos poluentes. Programas de auditorias (WEC, 2001b; US DOE, 2001).

s.

Centro de Auditoria Industrial (IAC Audit Programme) O

Departamento de Energia dos EUA criou cerca de 30 IACs para assessorar indstrias de pequeno e mdio porte120. Essas auditorias so realizadas em conjunto
Para serem elegveis, estas indstrias devem ter faturamento anual abaixo de US$ 75 milhes, possuir menos de 500 trabalhadores e suas contas de energia eltrica devem girar entre US$ 75,000 e US$ 1,75 milhes por ano.
120

144 com 30 universidades. O objetivo desses diagnsticos/auditorias auxiliar as empresas a economizarem energia. Os sistemas energticos so analisados e na medida necessria, os equipamentos so substitudos por outros mais eficientes. As recomendaes provenientes dessas auditorias resultaram, em mdia, US$ 55,000 em economia ao ano, para cada indstria. t. The Weatherization Assistance Program tem por objetivo auxiliar as

comunidades/pessoas de baixa renda121 a reduzirem as suas contas de energia eltrica, por meio da eficientizao de equipamentos, troca de janelas, climatizao, novos sistemas de aquecimento e outras medidas de economia de energia, alm de comprar refrigeradores mais eficientes e lmpadas fluorescentes compactas. O programa permite o investimento de US$ 2,032 para cada casa, sendo que at 2001 foram atendidas cinco milhes de famlias, ou cerca de 170.000 residncias por ano. O resultado tem sido uma economia de energia de 22%, em mdia. Assessoria, informao e assistncia tcnica u. Motor Challenge Program O DOE prov assistncia tcnica na escolha

de tecnologias mais avanadas para as indstrias trocarem motores e instalaes antigas por novas e mais eficientes. v. Padronizao energtica o DOE financia a assistncia tcnica para que

os consumidores de energia possam se adequar aos padres estipulados de eficincia energtica. x. Parceria para uma nova gerao de veculos (PNGV) Para o ano de

2000, foram investidos 263,2 milhes para o desenvolvimento de motores a diesel mais limpos e eficientes. Os projetos apoiados incluem veculos hbridos e eltricos.

121

Inserem-se nesse pblico as pessoas idosas, os deficientes fsicos e famlias carentes com

crianas.

145 y. Educao em eficincia energtica - O New York State Energy Research

and Development Authority - NYSERDA oferece cursos gratuitos na Energy Smart University. Os cursos so de histria da energia, segurana energtica, fontes energticas, eficincia energtica, entre outros. z. Programas de informao em eficincia energtica Estes programas

assim como a sua vinculao com o meio ambiente so amplamente abordados, via os meios eletrnicos, telefones, agncias estaduais, federais e locais, entre outros. 4.4.3 Instrumentos econmicos

Incentivos fiscais - Desenvolvimento tecnolgico para cada tecnologia aprovada e desenvolvida h um retorno em forma de deduo de impostos de at US$ 500 milhes. - Public Benefit Fund (PBF)/Fundo de Benefcio Pblico este fundo estadual, proveniente de uma taxa cobrada para a gerao e/ou transmisso de eletricidade, visa prover verbas para programas de eficincia energtica, educao do consumidor, desenvolvimento e demonstrao de tecnologias alternativas especialmente de fontes de energia renovveis. Essa taxa varivel em cada estado. A Califrnia, por exemplo, cobra 0,80/MWh dos consumidores e gera o montante de US$ 135 milhes ao ano. - Incentivos fiscais para combustveis alternativos - Em abril de 2002, foi aprovado, no Senado Americano, uma verso do US Energy Policy Act. Este insere, pela primeira vez, incentivos fiscais para os usurios de veculos que utilizem combustvel alternativo - Alternative Fuel Vehicles (AFVs), conforme os itens abaixo discriminados (Clear Act) (The Natural Gas Vehicle Coalition, 2002): - Um crdito de 40% (na forma de deduo de impostos) sobre a compra de um veculo que utilize combustvel alternativo (de fontes limpas). Um crdito

146 adicional de 30% do custo para os veculos que atingirem ndices de emisso mais rigorosos. - Um crdito por cada galo vendido (equivalente de gasolina) de gs natural, hidrognio, metanol e/ou propano para ser utilizado em transportes. O crdito, de 30 centavos por galo, iniciou a partir de outubro de 2002, passando para 40 centavos em 2004 e para 50 centavos em 2005 e 2006. - Uma deduo de impostos no valor de US$ 100,000 para o custo do capital investido em postos de combustveis alternativos e crdito de at US$ 30,000 para cobrir os custos de instalao de novos postos de combustveis alternativos. - Um crdito (na forma de reduo de impostos) de 50% do custo de substituio de equipamentos antigos por novos e mais eficientes de at US$ 1,000. Incentivos para veculos movidos a energias renovveis - A proposta de Lei tambm inclui incentivos para veculos eltricos, hbridos e movidos a clulas fotoeltricas. Inclui, ainda, uma autorizao de US$ 300 milhes para o programa de nibus verdes para as escolas - Clean Green School Bus Program (The Natural Gas Vehicle Coalition, 2002). Change Technology Initiative: Incentivos por meio de reduo de impostos para a compra de equipamentos de energia eltrica e de energias renovveis, incluindo crdito de US$ 2,000 para novas residncias, 15% para equipamentos solares de teto e 20% para equipamentos eficientes para edificaes. Incentivos financeiros Incentivo para a compra de veculos mais eficientes (utilizando 1/3 do combustvel e menos 2/3 de emisses de CO2); US$ 4000 para veculos ano 20032006, caindo para US$ 3000 em 2007, US$ 2000 em 2008 e US$ 1000 em 2009. Esse incentivo expira em 2010.

147 Incentivo para veculos mais eficientes (utilizando do combustvel ou metade das emisses): US$ 3000 para veculos comprados em 2000-2003, US$ 2000 em 2004 e US$ 1000 para 2005, terminando em 2006. Incentivos federais para residncias energeticamente eficientes: US$ 2000 para novas residncias, US$ 2000 para energia solar e 20% do valor total dos crditos para o uso de equipamentos eficientes em prdios. Incentivo para instalao de ar condicionado eficiente - O New York State Energy Research and Development Authority - NYSERDA, juntamente com a Long Island Power Authority (LIPA) e New York Power Authority (NYPA), oferecem um bnus de US$ 75 na compra e instalao de ar condicionado com a marca Energy Star. Incentivo por meio de rebates - Vrios produtos eficientes so comprados com descontos ou so utilizados mecanismos de devoluo (rebates). Neste caso, uma parte do valor pago pelo produto ser devolvido ao consumidor, estimulando-o a adquirir produtos eficientes. Contratos de Desempenho Super Performance Contracts (Super ESPCs)122 qualquer unidade federativa dentro dos EUA pode ser retrofitada 123 para reduzir o uso e os custos da energia. Esse retrofit124 feito por ESCOs contratadas por meio de concorrncias pblicas. Estas financiam as instalaes eficientes e em troca recebem parte do valor economizado. Os contratos efetuados com as ESCOs incluem doze tecnologias, entre elas, iluminao, ventilao, ar condicionado,

Trata-se aqui de Energy Savings Performance Contracts, no qual as agncias federais contratam as Empresas de Servio de Energia (Energy Service Companhies - ESCOs) para instalarem sistemas e componentes energeticamente eficientes. O pagamento dessas instalaes realizado com a economia gerada pelos novos sistemas. Traduo do ingls retrofitted que significa modernizao das instalaes e equipamentos e de modo a torn-los mais energeticamente eficientes. Retrofit, como dito acima, um termo j utilizado mundialmente, inclusive no Brasil, que significa as reformas necessrias visando atingir a eficincia energtica em todos os sistemas prediais, tais como instalaes, iluminao, refrigerao e/ou aquecimento, entre outros.
124 123

122

148 motores e sistemas de aquecimento solar125. O investimento anual do Governo Federal para essa finalidade atinge cerca de US$ 500 milhes. Estima-se a economia do dobro desse valor na conta de energia. 4.4.4 Eficincia energtica e gesto ambiental nos EUA

Nos EUA, os rgos de meio ambiente vm incorporando, cada vez mais, programas de eficincia energtica em suas polticas de gesto ambiental. A Environmental Protection Agency (EPA) promove importantes iniciativas para a utilizao macia, pela populao, de equipamentos eficientes. Programas como o Green Lights e o Energy Star, j citados anteriormente, promovem campanhas no sentido de que os consumidores, ao utilizarem tecnologias eficientes, estaro economizando seus salrios e contribuindo, ao mesmo tempo, para a diminuio dos ndices de poluio e para o programa de mudanas climticas126. O uso do selo Energy Star como mencionado no item de regulamentao, para produtos com tecnologias eficientes vem ampliando-se, significativamente, no mercado de equipamentos de escritrios, de iluminao, de aparelhos eletrodomsticos, sinais de trnsito, aquecimento e de refrigerao, entre outros. Esses produtos esto economizando cerca de 42 bilhes de KWh por ano, equivalentes a cerca de US$ 3 bilhes em reduo nas contas de energia. A economia de energia tambm significa cerca de 9 milhes de toneladas de emisses de carbono evitadas (EPA, 2001 apud Geller, 2003). O Programa Energy Star (www.energystar.gov), do EPA, inclui 3400 modelos de produtos eficientes127 e possui uma rede de 1800 parceiros, tais como: fabricantes de equipamentos e produtos eficientes, rgos governamentais, escolas, indstria da construo, comrcio, pequenos negcios, entre outros.

Outras tecnologias tambm foram premiadas e esto sendo implementadas pelo FEMP: energia solar, clulas fotovoltaicas e aquecimento de fonte geotrmica. O Climate Protection Partneship Division (CPPD) , dentro do EPA, a diviso que estuda a vinculao entre energia e as mudanas climticas, incentivando consumidores a utilizarem a eficincia energtica como forma de reduzir os gases causadores do efeito estufa. Entre os produtos com selos energy star destacam-se mquinas de lavar roupa, de lavar pratos, refrigeradores, ar condicionados, desumidificadores, termostatos, boilers, fornos, aquecedores, TVs, VCRs, DVDs, telefones, secretrias eletrnicas, computadores, monitores, impressoras, fax, copiadoras, scanners, janelas, iluminao, ventiladores, transformadores, sinais de trnsito, motores, entre outros.
127 126

125

149 A estimativa do EPA que 13% dos prdios pblicos e comerciais no pas aderiram ao programa Energy Star building128. Em outubro de 2002 foi institudo o Energy Star Performance Rating Tool, selos (Energy Star Label) para hotis e hospitais eficientes que atendam a pelo menos 75% dos requisitos de eficincia energtica. No que se refere s mudanas climticas129, a estimativa do EPA que as emisses de carbono foram reduzidas em 16 milhes de ton. em 1998, ndice equivalente retirada de 10 milhes de veculos das ruas. A eficincia energtica propicia nos EUA, ainda segundo o EPA, a economia de vrias centenas de bilhes de dlares, anualmente. O EPA vem se utilizando, cada vez mais, de programas de eficincia do uso dos recursos naturais como instrumento de gesto ambiental. Nesse sentido, o programa de eficincia dos recursos hdricos EPAs Water Efficiency Program vem agregar esforos ao Energy Star Program (www.energystar.gov) alm de outros programas, como o WasteWi$e, Industry of the future e Expansion of Recycling Technology. Estes programas tm por propsito reduzir o desperdcio, reciclar os resduos slidos, conservar energia e promover a diminuio do uso dos recursos naturais/energticos. 4.4.5 Organizaes no Governamentais - ONGs As ONGs que tratam das questes de eficincia energtica e meio ambiente nos EUA so atores fortemente atuantes nas questes relacionadas eficincia energtica, ao meio ambiente e economia. Atuam em parceria com o governo e a iniciativa privada e fornecem assessoria na formulao de polticas de eficincia de energia. Isso inclui esforos para a implementao dessas polticas, assim como para a disseminao de informaes em relao ao custo-benefcio da implantao das mesmas para a economia e para o meio ambiente. Os EUA possuem ONGs bastante atuantes na assessoria, informao, P&D e para as polticas de eficincia energtica tais como o American Council for an Energy Efficiency Economy (ACEEE); Resources for the future; Alliance to Save Energy; NorthWest Energy Efficiency Alliance, entre outras.

128 129

Programa que utiliza tecnologias, equipamentos eficientes para prdios.

A previso dos EUA a reduo das emisses de gases de dixido de carbono e gases de efeito estufa at chegar a 7% abaixo dos ndices de emisso em 1990 (OCDE/IEA). Em 1998, este ndice totalizava 1485 milhes de toneladas, 10% a mais do que as emisses em 1990 e em 2000 estavam acima de 16% dos

150

4.5

EFICINCIA ENERGTICA NO CANAD O Office of Energy Efficiency (OEE), foi criado em 1998 e o rgo responsvel

pela eficincia energtica no Canad, coordenando 17 programas de energia eficiente e combustveis alternativos, nos setores comercial, residencial, industrial e de transportes. Outros 12 programas esto previstos para serem implementados at o final de 2003. O OEE vinculado ao Natural Resources Canadas (NRCans), rgo de meio ambiente federal. As iniciativas de eficincia energtica so hoje o fator chave para a implementao de uma estratgia nacional em relao s mudanas climticas, visando cumprir as metas acordadas no Protocolo de Kioto130. No ano de 1999, o oramento da OEE foi de C$ 60 milhes 131. A implementao de medidas de eficincia energtica nos setores residencial, comercial, industrial e de transportes vem contribuindo para a reduo de 4,1% nas emisses de dixido de carbono ao ano, economizando a cifra de C$ 4,4 bilhes por ano em energia.(www.oee.org.ca). No ano de 2000, o governo do Canad, com a participao de representantes de todos os setores, de organizaes no governamentais e da sociedade civil, elaborou o Plano de Ao em Mudanas Climticas. Este Plano visa, primordialmente, ser efetivo na diminuio de gases de efeito estufa e, para tal, pretende ser re-elaborado de 5 em 5 anos, prevendo medidas e aes nas seguintes reas: transportes, energia (petrleo, produo de gs e eletricidade), indstria, edificaes, floresta e agricultura, projetos internacionais e investimentos em solues futuras (tecnologias e cincia) (Government of Canad, 2000; climatechange.gc.ca) 4.5.1 Legislao e Regulamentao

Energy Efficiency Act 1992

nveis de 1990 (www.aceee.org). Ressalta-se que at junho de 2003 os EUA no haviam ratificado o Protocolo de Kioto. A tarefa do Canad, neste sentido reduzir as emisses de seis gases causadores do efeito estufa para 6% abaixo dos ndices de emisso de 1990, no perodo compreendido entre 2008 a 2012, ou cerca de 25% abaixo dos ndices de emisso atuais.
130

151 Essa legislao estabelece padres mnimos de eficincia energtica para determinados produtos, especificando a responsabilidade dos vendedores desses produtos. Estabelece ainda os selos de eficincia para esses equipamentos. Energy Efficiency Regulations de 1994, insere novos padres mnimos de eficincia energtica. No Canad no permitido o uso de equipamentos ineficientes. Certificao / Etiquetagem obrigatoriedade de selos de eficincia energtica para todos os equipamentos eletro eletrnicos 4.5.2 Programas do OEE

a.

Auto$mart Visa auxiliar os motoristas de veculos a comprar, dirigir e manter os

veculos, para possibilitar a reduo do consumo de combustvel e a emisso de gases de efeito estufa. b. Commercial Building Incentive Program (CBIP) O programa incentiva proprietrios de edificaes a incorporar tecnologias e prticas energeticamente eficientes para os projetos de novos prdios comerciais e institucionais. Este programa propicia incentivos financeiros (recursos federais) aos investimentos em eficincia energtica. c. EnerGuide para equipamentos e EnerGuide para aquecimento,

ventilao e ar condicionado - HVAC Este programa prov todas as informaes necessrias para os consumidores acerca da compra de equipamentos eficientes (etiquetagem, ndices de eficincia etc) de uso residencial, tais como: aquecimento, ventilao e ar

131

1 US$ dlar americano = C$ 1,36 dlar.

152 condicionado, alm de providenciar ferramentas para os produtores incrementarem as vendas desses equipamentos. d. EnerGuide for houses Oferece assessoria profissional personalizada para os consumidores obterem maior eficincia energtica, por meio de reformas ou na aquisio de um novo imvel. e. EnerGuide for Vehicles Oferece uma srie de ferramentas para auxiliar os motoristas a considerar a eficincia energtica do combustvel na compra de veculos. f. Energy Efficiency Regulations Criado sob a regulamentao do Energy Efficient Act, visa eliminar o uso de equipamentos ineficientes, prescrevendo os padres mnimos de eficincia energtica. g. Energy Innovators Initiative (EII) Assessora o setor comercial e o setor pblico na explorao de estratgias e opes energeticamente eficientes. Nesse sentido, o EII oferece ferramentas, servios e incentivos financeiros para os estabelecimentos comerciais que possuam planos de manejo de energia e/ou retrofits. As instituies municipais que pretendem eficientizar as suas instalaes tambm podem receber incentivos e emprstimos por meio da Federao Canadense de Municpios. h. ENERGY STAR O smbolo americano ENERGY STAR est sendo utilizado no Canad por meio do Natural Resources Canada's Office of Energy Efficiency para produtores e

153 distribuidores, cujos produtos atinjam os critrios de eficincia energtica estabelecidos pelo Energy Star. i. Federal Buildings Initiative (FBI) O FBI auxilia o setor pblico federal tanto a economizar energia, quanto a aumentar o nvel de conforto e produtividade em suas edificaes. j. FleetSmart O programa assessora gerentes de frotas de veculos a reduzir o consumo de combustvel e as emisses veiculares por meio de prticas comprovadas de eficincia energtica. k. FleetWise

Trabalha com as frotas de veculos federais, assessorando a diminuio dos custos de energia, aumentando a eficincia dessas frotas.

l.

Future Fuels Program Desenvolve polticas e projetos para encorajar a produo e o uso de

combustveis mais limpos com menor teor de carbono, alm de tecnologia veicular e infraestrutura. m. Industrial Energy Efficiency Program Trabalha em conjunto com a indstria canadense de modo a identificar o potencial de eficincia energtica, estabelecendo metas, implementando e gerenciando programas, acompanhando e divulgando os resultados e celebrando acordos.

154

n.

Motor Vehicle Fuel Efficiency Initiative Promove melhorias na eficincia do combustvel veicular. Tambm

encoraja os produtores de motores a atenderem os ndices de eficincia energtica para o consumo de veculos novos. o. National Energy Use Database NEUD Apia o desenvolvimento de dados para o uso final de energia em todos os setores da economia, por meio da reviso dos dados existentes, da assessoria s demandas, do desenvolvimento de pesquisas existentes ou no, alm do estabelecimento de bancos de dados e anlises energticas em algumas universidades. p. Natural Gas for Vehicles Program Fornece $2,000 para cada veculo movido a gs natural que contribua para o crescimento do mercado, visando o desenvolvimento de combustveis alternativos. q. R-2000 Program Incentiva a construo de casas energeticamente eficientes (residncias ecolgicas e/ou sustentveis). Insere a certificao de janelas, portas, isolamento, aquecimento, ventilao e ar condicionado, iluminao, qualidade do ar, materiais reciclados e conservao de gua das residncias no sentido de alcanar padres mnimos de eficincia energtica. Mais de 9000 construtores foram treinados para incorporar o R2000 nas construes, sendo que, at 2001, 8400 residncias j haviam recebido certificados de eficincia energtica, com uma economia de 35% de energia comparativamente aos padres de 1980. Nos programas acima mencionados, h o envolvimento, por meio de parcerias, dos governos das provncias, dos territrios e dos municpios, bem como das concessionrias,

155 da indstria, dos grupos de meio ambiente, das associaes profissionais e da populao canadense. Com a implementao dos programas j houve uma economia de energia de C$ 5,7 bilhes por ano e 32 Mt a menos de emisses de gases de efeito estufa, ou 19% a menos de emisses. Government of Canada Action Plan on Climate Change De acordo com o Government of Canada Action Plan on Climate Change, elaborado em 2000, as emisses de gases do efeito estufa devero diminuir em 31% abaixo dos ndices de 1990 em 2010 ou reduzir 65 Mt ao ano.

4.5.3

Instrumentos econmicos

Incentivos financeiros

- Programa de incentivos para prdios comerciais: incentivos financeiros para proprietrios de prdios comerciais contratarem projetos eficientes. O programa financia parte do projeto da edificao (at C$ 60,000) se ficar comprovado que esta ser, pelo menos, 25% mais econmica que o estipulado no Cdigo Nacional de Energia para Edificaes em vigor. - Incentivos para o uso de veculos que utilizam gs natural, por meio do Natural Gas for Vehicles Program. - Subsdios para retrofits no setor residencial. - Rebates para a utilizao de equipamentos com a certificao Energy Star. - Incentivos para a eficientizao de prdios industriais: incentivos financeiros de at C$ 80,000 para novos prdios industriais energeticamente eficientes. - Incentivos financeiros de at C$ 5,000 para a realizao de auditorias energticas em indstrias. Contratos de Performance

156 - Energy Innovators Initiative132 - O programa busca incentivar organismos, empresas e instituies pblicas e privadas a economizar energia em seus prdios. Para tal, utiliza-se das ESCOs que investem em aes de eficincia energtica e so pagas pela economia gerada. - Melhoria da eficincia energtica em prdios do governo canadense. O retrofit financiado com a economia advinda das aes de eficincia energtica. O setor privado investiu C$ 120 milhes, resultando em uma economia anual de C$17 milhes. Embora com caractersticas prprias, os pases estudados tm uma srie de aes coincidentes que fazem com que a eficincia energtica seja instituda com objetividade nesses pases, provocando resultados positivos. Tais aes so, principalmente, informao, treinamento, assessoria, incentivos econmicos, marketing, educao, regulamentao, padres de eficincia energtica, etiquetagem, diagnsticos energticos, entre outros. A seguir iremos analisar quais dessas aes so prioritrias, segundo a pesquisa efetuada, para se implementar a eficincia energtica como instrumento de poltica ambiental. 4.6 CONSIDERAES GERAIS SOBRE A EFICINCIA ENERGTICA NAS EXPERINCIAS INTERNACIONAIS A maioria dos mecanismos de eficincia energtica se repete nos quatro pases estudados como assinalado acima. Alguns programas/aes vm sendo enfaticamente utilizados para a diminuio do consumo de energia eltrica no uso final, como por exemplo, nas aes para o setor residencial e comercial. Outras visam, prioritariamente, a diminuio de gases de efeito estufa, tais como os programas relacionados ao setor de transportes. Cabe ressaltar que embora esses pases adotem cada vez mais polticas de eficincia energtica, ainda pode se conseguir melhoras substanciais se forem implementadas polticas complementares. Segundo Jochem (2000), nos EUA a economia potencial de energia de 33% ou mais no caso de iluminao residencial e refrigerao em instalaes comerciais, novos carros e caminhes leves e pelo menos 20% em vrias
132

Energy Innovators e Energy Innovators Plus

157 outras aplicaes. O mesmo ocorre nos pases Europeus. Nos pases em desenvolvimento a estimativa do potencial de economia de energia de 40% (esse percentual maior devido a maior ineficincia dos motores e processos industriais, sistemas de distribuio e iluminao). Esses percentuais tendem a se elevar, uma vez que novos equipamentos, produtos de iluminao, materiais de construo e veculos mais eficientes em energia sero fabricados e empresas e institutos de pesquisa tambm estaro desenvolvendo formas mais eficientes e limpas para a produo industrial. A seguir iremos apontar alguns dos instrumentos/programas mais efetivos utilizados nas experincias internacionais em eficincia energtica. 4.6.1 Legislao

A maior parte da legislao de eficincia energtica dos quatro pases estudados data de 1992, quando se deu o Acordo de Mudanas Climticas na Rio-92. Tratam, em sua maior parte de medidas para reduzir as emisses de gases do efeito estufa, principal prioridade para a implementao da eficincia energtica nesses pases. A legislao francesa foi implementada uns anos mais tarde, em 1996. Porm no ano de 2000 j existiam dois Programas Nacionais: O Programa Nacional de Luta contra a Mudana Climtica e o Programa Nacional de Melhoria da Eficincia Energtica (PNAEE). A legislao do Reino Unido, instituda em 2001, prioriza a eficincia energtica no setor residencial e est intrinsicamente ligada as questes ambientais. Em termos legais, a legislao americana bastante avanada em eficincia energtica, tendo sido instituda desde a dcada de 1970 e desde ento, vem sendo constantemente atualizada. A Lei de Eficincia Energtica Canadense, tambm implantada em 1992, estabelece critrios rgidos, no permitindo a fabricao e a utilizao de equipamentos ineficientes. 4.6.2 Padres de eficincia energtica para edificaes

Os padres de eficincia energtica para edificaes tm sido amplamente utilizados pela maioria dos pases industrializados com intuito de reduzir o consumo de

158 energia eltrica. Na Unio Europia, por exemplo, estima-se que os prdios so responsveis por 40% do total desse consumo. Esta padronizao tem sido considerada, por unanimidade, um eficiente instrumento de diminuio do consumo de energia eltrica, especialmente no que se refere aos ndices trmicos, seja para aquecimento ou para resfriamento das edificaes. Nos pases estudados, os padres vm sendo revisados, no perodo entre seis a oito anos133, e so utilizados principalmente para prdios novos, influenciando, entretanto, o retrofit de prdios antigos. Na maioria dos pases, os padres so estipulados por meio de regulamentao, exceto no Canad, onde estes padres so utilizados de forma voluntria, por meio de acordos134. Segundo (WEC, 2001a) essa medida vem sendo considerada nas polticas pblicas mundiais em eficincia energtica, como o mais efetivo instrumento em termos de custobenefcio e de potencial de economia de energia. Esses padres vm se tornando cada vez mais complexos, na medida em que passam a considerar o sistema predial como um todo, integrando itens como aquecimento, esfriamento, aquecimento de gua, iluminao, energia para motores e bombas, elevadores etc. Inclui ainda, coletores solares, clulas fotovoltaicas etc. Os padres de desempenho energtico para edificaes (energy performance standard) so cada vez mais utilizados, em conjunto com os padres de eficincia energtica existentes para materiais e/ou equipamentos (insolao, janelas, boilers etc), de forma a disseminar o uso desses equipamentos, especialmente na retrofitagem de prdios. A Frana, por exemplo, adotou, no seu Programa Nacional para Mudanas Climticas, de 2000, o uso de padres para edificaes conjugado aos padres de eficincia para equipamentos e materiais. Uma evoluo dos ndices de eficincia energtica para edificaes foi a introduo dos certificados que comprovam a eficincia energtica dos prdios (building certificates). Estes possuem uma similaridade com os selos de eficincia energtica para equipamentos e eletrodomsticos, porm mais complexos, ou seja, com maior nmero de itens para serem avaliados.

O cdigo europeu foi o primeiro a ser revisado, a cada 5 anos, de modo a estar de acordo com o padro de desenvolvimento tecnolgico. Em termos de agilidade, os acordos voluntrios so mais efetivos, uma vez que no precisam passar pelo poder legislativo.
134

133

159 A certificao de prdios eficientes, por sua vez, evoluiu para a introduo de um outro padro de certificao, o dos green building, que associam ndices de eficincia energtica a padres de sustentabilidade ambiental, tais como utilizao de gua de forma eficiente; utilizao de materiais menos impactantes ao meio ambiente; adaptao de edificaes existentes ao invs de construo de novas; otimizao do uso de material evitando o desperdcio entre outros. Nos EUA, por exemplo, os programas de incentivo aos Green Building vm se multiplicando, ampliando sobremaneira a implantao de prdios sustentveis. Entre outros, podem ser destacados os seguintes programas: Rebuild America; Million Solar Roof Initiative; Partnership for advancing technologies in housing; Building Design Guide; EPAs Green Building, etc. Assim, os green building tem por objetivo minimizar o impacto ambiental causado pela implantao de novas ou antigas edificaes. A eficincia energtica e a utilizao de fontes de energia renovveis aparecem como principais indicadores de um green building, o que vem corroborar a tese de eficincia energtica como um fator de melhoria do meio ambiente e de desenvolvimento sustentvel (EBN, 1995; www.buildingreen.com; www.USgreen building.org)

4.6.3 Padres de eficincia energtica para equipamentos

Esses padres mnimos de desempenho energtico para os equipamentos Minimum Energy Performance Standards (MPES) - impem (por meio de regulamentao) um ndice mnimo de eficincia energtica que estes devem possuir ou indicam qual o consumo mximo para a maioria dos produtos do mercado. Os nveis dos ndices de eficincia so utilizados de diferentes formas nos diversos pases: na Europa, por exemplo, os ndices de eficincia energtica dos equipamentos existentes no mercado so utilizados como base para buscar maior eficincia (cerca de 10 a 15%) nos novos produtos. Nos EUA, os ndices de eficincia so utilizados buscando estimular o aumento dos ndices de eficincia, baseados em um retorno do investimento em trs anos. Nos quatro pases objeto de nosso estudo, os ndices de eficincia energtica para equipamentos so regulamentados, tornando-se obrigatrios ndices mnimos de eficincia para refrigeradores e freezers, mquinas de lavar roupas e ar-condicionados. Nos EUA, o

160 Energy Policy Act, de 1992, incorporou padres de eficincia energtica para refletores fluorescentes e incandescentes, produtos para bombeiros, motores eltricos, aquecedores de gua, aquecimento, ventilao e sistemas de condicionadores para o setor comercial.

4.6.4

Certificao/etiquetagem

Os equipamentos eletro-eletrnicos so responsveis por cerca de 20% das contas de energia eltrica. Refrigeradores, freezers, mquinas de lavar roupa, secadoras, mquinas de lavar pratos e fornos so os aparelhos que mais utilizam energia nas residncias. O governo dos EUA, como j mencionado, implementou um programa, na dcada de 1970, que exigia que alguns tipos de aparelhos eletrodomsticos apresentassem um selo demonstrando, comparativamente, a eficincia energtica dos mesmos. Assim todos os refrigeradores, freezers, mquinas de lavar roupa e mquinas de lavar loua passam a ser vendidos com o selo amarelo (depois passou a ser verde) que mostram a sua eficincia energtica. Os programas de etiquetagem tm por objetivo informar os consumidores sobre o consumo energtico de seus equipamentos e praticamente todos os pases desenvolvidos os possuem. Embora os programas de etiquetagem possuam algumas diferenas de um pas para outro, existem duas concepes bsicas utilizadas nesses pases: a rotulagem comparativa e a rotulagem indicativa. No primeiro caso, os consumidores tm capacidade de comparar a eficincia energtica de todos os produtos etiquetados. Nesse caso, encontram-se as etiquetas da Unio Europia - European Label e dos EUA - Energy Guide. Selos de endosso identificam os aparelhos energeticamente eficientes. No modelo europeu de etiquetagem, o rtulo de eficincia varia de A (mais eficiente) a G (menos eficiente), utilizando graduaes de cores correlacionadas s letras e conseqentemente a eficincia do produto. Cada selo indica, ainda, a mdia de consumo anual de cada equipamento, medidos em KWh por ano. Atualmente nos pases da Unio Europia a etiquetagem obrigatria, por meio de regulamentao especfica, para os seguintes equipamentos: refrigeradores e freezers, mquina de lavar roupa, mquina de lavar loua e lmpadas. Nos EUA e no Canad, a etiquetagem tambm obrigatria e objeto de regulamentao.

161 Enquanto a etiquetagem estimula a inovao tecnolgica e a introduo de novos produtos eficientes, os padres mnimos de eficincia vo, gradualmente, retirando do mercado os produtos menos eficientes Nos pases europeus, a introduo dos programas de etiquetagem trouxe resultados efetivos para o mercado de eficincia energtica. Por um lado, os consumidores passaram a consumir mais produtos eficientes, incrementando a venda desses equipamentos e, por outro lado, os fabricantes passaram a descontinuar a produo de equipamentos ineficientes, introduzindo novos e mais eficientes (WEC, 2001a, p.72). Algumas outras medidas complementares contribuem para a melhoria dos programas de etiquetagem, tais como treinamento para distribuidores dos produtos/equipamentos eficientes e/ou campanhas visando informar a populao sobre estes equipamentos. Tambm so utilizados incentivos financeiros, tais como os rebates135, nos EUA, ou incentivos para a compra de aquecedores eficientes, na Inglaterra. Nas quatro experincias internacionais, onde a renda da populao mais elevada do que no Brasil, os fabricantes e os consumidores vm aceitando melhor os produtos eficientes, o que reflete em uma maior quantidade de produo, melhor qualidade do produto e menores preos. No Canad e nos Estados Unidos, por exemplo, os programas relacionados a ndices mnimos de eficincia e etiquetagem so instrumentos utilizados complementarmente e particularmente efetivos para o aumento da eficincia em equipamentos, mquinas, eletrodomsticos e iluminao, uma vez que acelera a penetrao de tecnologias de eficincia energtica, aumentando o mercado de produtos e servios. No Canad, a Lei de Eficincia Energtica foi decretada em 1992 visando estipular os padres mnimos de eficincia energtica, bem como a etiquetagem dos produtos. A regulamentao estabeleceu os ndices mnimos de eficincia energtica (MEPS) para uma ampla gama de produtos consumidores de energia, com o objetivo de eliminar os modelos menos eficientes do mercado canadense. A maioria das provncias canadenses possui sua prpria regulamentao, que pode diferenciar-se ou no da Federal. Todos os produtos que circulam no Canad devem possuir selos de certificao de energia eficiente. O selo mostra a energia consumida em kWh/ano, alm de uma escala comparativa dos modelos existentes no mercado, quanto ao consumo de energia.

135

Cupons com descontos para a compra de produtos eficientes.

162 Nos EUA, o NAECA de 1987 e emendas de 1988, estabeleceram padres mnimos de eficincia (MEPS) para 12 categorias de aparelhos eletrodomsticos. O Energy Policy Act (EPAct), de 1992, instruiu o DOE a desenvolver programas nacionais e voluntrios de testes e informaes equipamentos de escritrios. Foram estabelecidas nove categorias de ndices mnimos de eficincia para produtos consumidores de energia e gua no setor comercial, para motores eltricos, produtos de iluminao e esgoto. Alm do Energy Star, j citado anteriormente, existe outro programa de etiquetagem voluntria nos EUA. Uma Organizao no Governamental chamada Green Seal implementou um selo ecolgico (voluntrio) desde 1992, que endossa produtos energeticamente eficientes. Nesse programa, so includos equipamentos como lmpadas, mquinas de lavar e de secar, mquinas de lavar pratos, freezers, fornos, foges, refrigeradores, ar condicionado e bombas de calor. Para o estabelecimento dos padres mnimos de eficincia energtica feita uma anlise do custo benefcio de cada tecnologia para economizar energia. So avaliados os impactos econmicos para os consumidores, fabricantes, concessionrias de energia e para o pas. No aspecto ambiental, so avaliados os impactos, a reduo de emisses de dixido de carbono, xidos de nitrognio, etc. Na etiquetagem, os selos mostram a energia consumida (kWh/ano), custo operacional e o maior e o menor consumo de energia para produtos similares. No programa Energy Star para equipamentos de escritrio e eletrnicos residenciais, o selo indica que o produto encontra-se entre os mais eficientes do segmento. No Green Seal Label, os produtos so selecionados mediante os mais baixos impactos ambientais negativos causados, por meio de entrevistas com indstrias, ambientalistas, consumidores e o pblico em geral. (North American Energy Working Group, 2002). Nos EUA, a combinao de certificao com padres mnimos de eficincia, em vigor desde 1999, reduziu o consumo mdio de refrigeradores e congeladores ineficientes vendidos nos EUA em 27%, entre o incio e o fim da dcada de 1990 (Waide, 2001). Alm disso, estima-se que, na Europa, para cada euro gasto em certificao, os consumidores economizaro cerca de 100 mil euros em suas contas de energia (Wiel & Mcmahon, 2001). O quadro a seguir, apresenta a legislao de eficincia energtica e sua a regulamentao nos quatro pases estudados.

163

Quadro 7 - Experincias internacionais - Legislao / Regulamentao Pases Canad Legislao Energy Efficiency Act - 1992 Regulamentao ndices mnimos de eficincia energtica Certificao/Etiquetagem - Selo obrigatrio para todos os equipamentos eletro-eletrnicos ndices mnimos de eficincia energtica Etiquetagem - Selo obrigatrio Regulmentao trmica (reduo de 25% do consumo) Desempenho energtico em edificaes ndices mnimos de eficincia energtica atualizados a cada 4 a 6 anos Etiquetagem - Selo obrigatrio para todos os equipamentos eletroeletrnicos ndices mnimos de eficincia energtica Etiquetagem - Selo obrigatrio para todos os equipamentos desde 1995

Frana

Lei de Eficincia Energtica 1992

EUA

Lei Poltica Energtica 1992

Reino Unido

Lei de Conservao de Energia Residencial -1996

Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca

4.6.5

Diagnsticos energticos

Os diagnsticos energticos consistem em uma detalhada anlise por parte de especialistas em energia em instalaes industriais, comerciais, residenciais, prdios pblicos entre outros. O objetivo desses diagnsticos providenciar informaes tcnicas e financeiras para os consumidores sobre que aes e medidas podem ser tomadas visando a reduo de custos relacionados ao consumo energtico. Essas aes passam pela troca de equipamentos que esto sendo utilizados por outros mais eficientes, pela troca de combustveis utilizados e ainda pela mudana de tarifa. Alguns diagnsticos acenam com a possibilidade de serem instaladas tecnologias renovveis, como painis solares, turbinas elicas e o uso da biomassa. Tambm so

164 sugeridas a instalao de tecnologias de gerao distribuda, onde a energia eltrica on-site gerada por meio de micro turbinas ou clulas fotoeltricas. (WEC, 2001a, p.87). De uma forma geral nos pases estudados, as medidas usualmente propostas incluem a troca de equipamentos por outros mais energeticamente eficientes, troca de sistemas e retrofits. As sugestes so na maioria dos casos, relacionadas a equipamentos de ar condicionados, aquecimento de gua, equipamentos industriais e iluminao. Estudos realizados nestes pases comprovam que a maioria das sugestes so efetivamente implementadas. Nos EUA so implementados, em mdia, cerca de 50% das sugestes/recomendaes. Na Frana esse percentual de cerca de 75%. O retorno do investimento realizado, nesses casos, realizado em um perodo em torno de 1,3 a 3 anos (WEC, 2001a, p.89). As avaliaes so feitas por agncias governamentais, por concessionrias de energia eltrica ou, mais comumente, especialmente aps as privatizaes, pelas Empresas de Servios Energticos - ESCOs. Estas so, inclusive, contratadas por governos para executar os diagnsticos e posteriormente implementar as modificaes necessrias para tornar a instalao mais eficiente, providenciando ao mesmo tempo, o financiamento necessrio para a implementao das medidas apontadas como necessrias. O Departamento de Energia dos EUA, por exemplo, tem estabelecido amplos contratos com as ESCOs, para atendimento do setor pblico. Em alguns pases, esses diagnsticos so obrigatrios para grandes instalaes que possuem um consumo energtico muito alto. Por exemplo, em Portugal, a auditoria obrigatria para prdios que utilizam mais de 1000 toneladas de energia ao ano. Embora no se possa precisar com exatido qual o benefcio econmico advindo da realizao de diagnsticos energticos, podem ser apontados alguns resultados, como o advindo da avaliao do programa de diagnsticos energticos industriais, na Frana, realizada pela ADEME em 1997. O investimento pblico realizado foi de 76 euros por tonelada de energia economizada por ano, durante a vida til do equipamento (incluindo os custos administrativos da ADEME). Este valor pode ser comparado aos custos de energia por tonelada, de 190 euros ao ano (WEC, 2001a, p.90). A implementao dos programas de diagnsticos uma forma de reduzir as emisses de carbono, agregando outros benefcios de ordem ambiental, econmica etc, e a um custo zero.

165 4.6.6 Instrumentos econmicos

Os instrumentos econmicos, especialmente os incentivos fiscais e financeiros, visam estimular investimentos em produtos e processos energeticamente eficientes, por meio da reduo dos custos para os consumidores. So considerados incentivos financeiros os subsdios e os emprstimos a taxas subsidiadas, entre outros. Os subsdios so principalmente utilizados para prover fundos no sentido de estimular a eficientizao de prdios, indstrias e equipamentos existentes e para fabricantes de novos equipamentos eficientes. De uma forma geral, o subsdio concedido uma parte do investimento necessrio, ou proporcional quantidade de energia economizada. Os subsdios foram um dos primeiros instrumentos econmicos utilizados para incentivar a eficincia energtica. Estudos comprovaram deficincias na utilizao dos subsdios em termos de resultados alcanados e, de uma forma geral, estes passaram a ser bem mais restritivos na maioria dos pases. Assim, os subsdios passam a ser utilizados no caso de incentivo a tecnologias inovadoras com comprovados ganhos em eficincia energtica, e/ou fontes renovveis de energia, cogerao etc. Os incentivos financeiros so utilizados, na maioria dos pases estudados para apoiar medidas de eficincia energtica em residncias de baixa renda. Incentivos fiscais incluem medidas para reduzir os impostos/taxas pagos pelo consumidor que investe em eficincia energtica. o caso da reduo de impostos para a compra de equipamentos eficientes, para o uso de combustveis limpos e para a compra de carros eficientes. Por outro lado, h taxao para combustveis poluentes, tais como as taxas ambientais que se baseiam na quantidade de CO2 emitido por cada combustvel utilizado. Os quadros 8 e 9 a seguir, mostram os principais incentivos fiscais e financeiros adotados nos quatro pases estudados.

166 Quadro 8 - Incentivos Fiscais Experincia internacional Pases EUA Incentivos fiscais - Deduo de impostos para tecnologias aprovadas e desenvolvidas - Fundo de Benefcio Pblico (taxa de gerao e transmisso de energia) - Reduo de impostos para compra de equipamentos eficientes - Incentivos fiscais para combustveis alternativos (2002)

Canad Reino Unido - Imposto sobre mudanas climticas (usurios comrcio, indstria e setor pblico - eletricidade 0,43KWh; gs 0,15KWh; carvo 1,17kg/ GLP 0,96 kg) - Iseno de impostos para fontes renovveis - EESoP 1,20 ao ano para consumidores de eletricidade e gs natural - Reduo de impostos para equipamentos eficientes - Taxas para atividades poluidoras (revertido para eficincia energtica) - Reduo de imposto VAT para produtos eficientes - Reduo de imposto de renda para investimentos em eficincia energtica
Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca

Frana

A taxao sempre uma medida complementar poltica e s aes de eficincia energtica, no sentido de determinar a efetividade destas (WEC, 2001a). Taxaes e/ou incentivos fiscais tm sido uma iniciativa comum aos governos que possuem objetivo de incentivar a eficincia energtica. As experincias internacionais demonstram que a taxao tem sido utilizada como um dos pilares da poltica de conservao de energia.

167 Quadro 9 Incentivos Financeiros Experincia internacional Pases EUA Incentivos financeiros - Incentivos para compra de veculos eficientes (at US$ 4,000) - Incentivos para setor residencial - Incentivos para veculos hbridos e celulas fotoeltricas - Incentivos para construo mais eficientes - Rebates - Incentivos para retrofits (via contratos de desempenhoESCOs) - Incentivos para a construo de prdios comerciais eficientes at C$60 mil; para prdios industriais - at C$80 mil - Incentivos para o uso do gs natural - Incentivo de C$ 5 mil para auditorias energticas industriais, via contratos de desempenho - Investimentos em eficincia energtica para prdios governamentais - Rebates para produtos da marca Energy Star - Incentivos para aquecedores eficientes - Incentivos a municpios que investem em eficincia energtica no setor residencial - Emprstimos sem juros (5 a 50 mil p/ compra equipamentos eficientes) - Doao de recursos a pessoas idosas ou carentes - Subsdios 50% diagnsticos energticos nos setores residencial/comercial/industrial - Incentivos para aquecimento para pessoas baixa renda - Fundos especficos eficincia energtica no setor industrial - Investimento em aparelhos eficientes - Auditoria para a iluminao pblica e para o setor pblico - Bnus para a retirada de veculos com mais de 8 anos de uso
Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca

Canad

Reino Unido

Frana

Financiamento dos instrumentos econmicos Os programas de eficincia energtica so financiados de diferentes formas. Um mtodo bastante utilizado o de consumidores pagarem uma sobretaxa sobre a energia eltrica consumida gerando um fundo comum, como no Reino Unido, destinado a investimentos de eficincia energtica. Esses fundos, dependendo do pas, so administrados pelas distribuidoras de energia, pelas agncias de eficincia energtica, por

168 Organizaes no Governamentais, e/ou pelos governos. Neste ltimo caso, enquadra-se a Inglaterra e o Brasil. A ADEME, na Frana, administra o FOGIME e o FIDEME, fundos que do garantia para os emprstimos efetuados pelas empresas com Bancos. No primeiro caso, o FOGIME (Fundo de Garantia para investimentos de longo prazo) garante at 70% do emprstimo contratado por pequenas empresas, desde que estas tenham sido auditadas pela ADEME. O FIDEME (Fundo de Investimento para a eficincia energtica) se prope a auxiliar financeiramente os fabricantes de equipamentos energeticamente eficientes, com emprstimos a taxas abaixo do mercado (WEC, 2001a). Outras fontes de financiamento para a eficincia energtica so as agncias multilaterais, tais como o Banco Mundial, Global Environment Facility etc. Os Bancos so fontes de financiamento para as ESCOs, que fazem melhorias na eficincia energtica de empresas e se remuneram por meio da energia economizada. O papel das ESCOs relevante, no sentido de incentivar as empresas a se tornarem mais energeticamente eficientes, sem necessidade de realizar altos investimentos. Por outro lado, o papel dos Governos de incentivar a eficincia energtica, estabelecendo parmetros legais, alm de incentivos fiscais de fundamental importncia na implementao e continuidade dos programas de eficincia energtica. No caso de contrato de performance, as ESCOs so responsveis pela parte tcnica e financeira dos servios de eficincia energtica nas empresas, nas indstrias e no setor pblico. Geralmente, os bancos so os financiadores desses servios e correm um risco calculado sobre o investimento realizado. Visando quebrar as barreiras que impedem ou dificultam a ampliao da eficincia energtica, especialmente no que se refere ao financiamento por parte dos investidores, foi implementado um Protocolo Internacional de Medio e Verificao da Performance Energtica (International Performance Measurement and Verification Protocol - IPMVP), criado com o objetivo de medir e verificar a economia prevista nos contratos de performance (Energy Savings Performance Contracts), ganhando, assim, a confiana dos investidores. Estudos demonstram que o IPMVP tambm uma base tcnica confivel para a contabilizao de crditos de emisses de gases de efeito estufa, uma vez que verifica a quantidade de emisses evitadas por meio do uso de eficincia energtica e fontes renovveis. De uma forma geral, o monitoramento crucial para se checar a efetividade dos instrumentos citados. As avaliaes peridicas contribuem, sobremaneira, para a anlise

169 da relao custo-benefcio dos investimentos realizados em eficincia energtica, o que permite a continuidade ou a interrupo de alguns programas. Como podemos constatar, os instrumentos acima citados so utilizados de forma complementar na maioria dos pases. Embora em alguns casos dada nfase a determinado instrumento, quase todos so utilizados nos pases estudados. Alguns casos os instrumentos j foram reavaliados e cancelados e/ou transformados. Outros, j aproveitaram experincias precedentes, implantadas em outros pases e/ou outros estados (como no caso dos EUA) e implementaram instrumentos j mais aperfeioados. A Frana, por exemplo, possui programas mais abrangentes, como j foi citado, e mais interdisciplinares, preocupando-se mais com a sustentabilidade ambiental e menos com regulamentaes especficas. A maioria dos pases introduziu um prmio de eficincia energtica para solues inovadoras. No Canad, o Canadas Energy Efficiency Award j est em seu terceiro ano de existncia at o incio do ano de 2003, e divide-se em sete categorias, tais como: equipamentos e tecnologias; residncias; prdios; indstria; transportes; divulgao; competio para estudantes de graduao. 4.7 ASPECTOS QUANTITATIVOS DA PROGRAMAS DE EFICINCIA ENERGTICA IMPLEMENTAO DE

Embora a Unio Europia j possua um nmero razovel de estudos relacionados a programas de eficincia energtica, h uma maior disponibilidade de estudos quantitativos referentes s aes de eficincia energtica nos EUA, o que fez com que ressaltssemos os dados desse Pas na tese. Sero abordados aqui, alguns estudos que apontam resultados quantitativos sobre os investimentos realizados com e sem programas de eficincia energtica. Estes programas podem se diferenciar em cada estudo elaborado. Os resultados alcanados se assemelham, apontando dados otimistas em relao deduo de emisses de gases de efeito estufa e reduo de consumo energtico. A seguir, veremos alguns resultados de estudos realizados: a. No quadro 10 verificamos o resultado de estudos realizados em trs reas crticas com altas demandas de energia eltrica nos EUA, que obtiveram uma reduo de demanda nos horrios de pico da ordem de 4300MW, equivalente a 15 usinas de mdio

170 porte, como resultado de aes de eficincia energtica, somente no ano de 2001. (New York, Pacific Northeast e Califrnia).

Quadro 10 - Custos e impactos estimados de programas de eficincia energtica e conservao de energia no ano de 2001 - EUA reas California Northwest New York Custo do programa (US$ milhes) 971 150 72 Economia estimada (MW) 3.668 390 263
Fonte: ACEEE, 2002.

b. O quadro 11 aponta, em linhas gerais, as estimativas de investimentos para os anos 2010 e 2015, retornos previstos e criao de empregos gerados pela implementao de programas de eficincia energtica. Esses dados permitem inferir que os investimentos em eficincia energtica podem gerar um retorno financeiro elevado de cerca de 2 para 1, ou seja, para cada dlar gasto em eficincia energtica, estima-se uma economia de quase dois dlares. Alm do retorno financeiro, ressalta-se o grande nmero de empregos gerados por meio do investimento em eficincia energtica. Esses nmeros no incluem os benefcios indiretos da reduo do uso da energia e dos custos ambientais.

Quadro 11 - Estimativa de retornos para investimentos em eficincia energtica nos EUA Ano Estimativas de investimento Estimativas de retorno Criao de empregos 2010 213 bilhes 416 bilhes 1.1 milhes 2020 627 bilhes 1137 trilho
Fonte: (Geller, Bernow & Dougherty, 1999).

c. O quadro 12 mostra os resultados gerais da implementao de 10 polticas de eficincia energtica apontadas no estudo realizado por Geller, Bernow & Dougherty (1999). Os principais resultados so que a implementao das polticas de eficincia energtica acarretar a reduo de consumo de energia em 18% em 2010 e de 33% em 2020. As energias renovveis sero responsveis por 12% de energia ofertada em 2010 e

171 19% da energia total em 2020. Sem a introduo dessas polticas, a energia renovvel contribuir somente com 7,5% da oferta energia total de energia em 2020. As emisses de carbono, por sua vez, sem a implementao das polticas de eficincia energtica, podem atingir nveis 33% acima das emisses em 1990 em 2010 e 47% acima em 2020. Com as polticas implementadas, as emisses de carbono decrescem atingindo nveis 30% menores em 2010 e 55% menores em 2020136. Os benefcios econmicos estimados somam US$ 203 e US$ 510 bilhes em 2010 e 2020 respectivamente. Quadro 12 - Resultados gerais considerando a implementao de polticas de eficincia energtica para 2010 e 2020 - EUA 1997 2010 Sem investimentos em e.e. 84.7 111.9 5.0 3.2 11.3 1,779 15.9 180 2010 Com implemen tao Polticas 74.8 92 7.7 3.2 9.3 1,277 13.9 129 2020 Sem investimentos em e.e. 92.6 121.1 5.7 3.4 10.4 1,968 16.3 168 2020 Com implemen tao polticas 73.4 80.5 11.6 3.4 6.9 894 11.1 77

Energia Uso final (Q)137 Consumo de energia (Q) Renovveis fonte no hdricas(Q) Renovveis de fonte hdrica(Q) Intensidade por Unidade GDP (Q/trilhes $) Carbono Emisses (MMT) Intensidade por unidade de energia (MMT/Q) Intensidade por unidade GDP (MMT/trilhes $) Gases poluentes Dixido de enxofre (MMT) xidos de nitrognio (MMT) Particulados (MMT) Impactos Econom. Benefcios (bilhes $) 203 510
Fonte: Geller, Bernow & Dougherty, (1999) Embora no se chegue a atingir os ndices necessrios para alcanar a meta do Protocolo de Kioto, (7% abaixo das emisses de 1990 durante 2008/12 est bem prximo (i.e., mais uma reduo de 30 MMT).
136

70.4 93.2 3.6 3.1 12.9 1,453 15.7 204

18.2 17.8 1.4

12.3 11.7 1.3

5.4 9.9 1.1

12.4 11.7 1.4

2.9 8.4 1.0

172

d. O quadro 13 apresenta a reduo de emisses de carbono para cada uma das dez polticas implementadas. As polticas relacionadas a edificaes so responsveis por cerca de 22% das dedues de emisses. A poltica industrial responsvel por cerca de 25% das dedues. A poltica relacionada ao setor de transportes atinge cerca de 33% das emisses, enquanto que a relacionada oferta de energia responsvel pela reduo de cerca de 20% destas.

Quadro 13 - Reduo de emisses para cada poltica adotada (MTM) - EUA Total de emisses sem implementao de polticas Redues no setor de edificaes ndices mnimos de eficincia e etiquetagem Cdigos para edificaes Retrofits em edificaes Prdios pblicos Redues no setor industrial CHP Acordos voluntrios Benefcios pblicos Redues no setor de transportes Padronizao de gases do efeito estufa em combustveis Melhoria da eficincia nos veculos Redues no setor eltrico Utilizao de energias renovveis Padronizao da emisso na produo termeltrica usando carvo mineral Total de emisses com implementao de polticas em 2010 e 2020 1990 2010 2020 1,338 1,779 1,968 0 119 238 0 23 41 0 11 19 0 14 36 0 70 142 0 153 281 0 49 121 0 71 95 0 33 65 0 130 355 0 22 124 0 109 231 0 98 199 0 55 158 0 43 40 894

1,338 1,277

Fonte: Geller, Bernow & Dougherty, (1999)

A implementao das polticas de eficincia energtica reduziria a emisso de SO2 em cerca de 62% em 2010 e 84% em 2020. A emisso de particulados diminui em cerca de 20% em 2010 e 35% em 2020 e as emisses de NOx seriam reduzidas em 17% em 2010 e 30% em 2020.

137

Q=quatrilhes de Btus

173 e. Um outro estudo mais recente de Nadel & Geller, (2001) aponta resultados semelhantes aos obtidos no estudo anterior, com percentuais mais moderados em relao a reduo de consumo de energia caso sejam implementadas algumas outras polticas de eficincia energtica138: A reduo do consumo da energia de 1,3% em mdia ao ano com a implementao das polticas, sendo que em 2010 esse percentual seria equivalente a 11% e 26% em 2020 (no estudo anterior os percentuais eram de 18% e 33% para 2010 e 2020 respectivamente). O quadro 14 mostra a reduo do uso de energia com a implementao das polticas de eficincia energtica apontadas por Nadel & Geller, (2001).

Quadro 14 - Reduo do uso de energia por poltica setorial implementada nos EUA Ano Consumo total de energia com implementao das polticas de eficincia energtica Poltica industrial Poltica comercial Poltica transporte Poltica residencial Poltica oferta de energia Consumo total de energia sem implementao das polticas de Eficincia Energtica 2010 102,2 4,5 2,7 2,1 2,5 0,6 114,6 2020 94,2 9,5 7,9 7,7 7,2 1,5 128,1

Fonte:Nadel & Geller, (2001)

Nesse estudo, os investimentos previstos so inferiores ao estudo efetuado em 1999 e citado acima. A implementao dessas polticas prev um investimento de US$127 bilhes at 2010 e de US$495 bilhes at 2020 (no estudo anterior era de US$213 e US$627 milhes). Estima-se que os consumidores economizaro cerca de US$1,1 trilho at 2020, (a mesma quantia do estudo anterior), o que permite um ganho proporcional
138

Aumentar a mdia de economia de combustvel para veculos; Adotar um fundo nacional para implementao de programas de eficincia energtica para os estados e concessionrias de energia; Aprovar legislaes para padres mnimos de eficincia energtica para equipamentos e mquinas ainda no existentes na regulamentao vigente; Implementar incentivos (por meio de impostos) para veculos eficientes, novas residncias, prdios comerciais e outros produtos; Expandir P& D em eficincia energtica em nvel federal; Promover sistemas de co-gerao ; Reduzir o uso de energia nas indstrias por meio de acordos voluntrios e incentivos; Melhorar a eficincia e reduzir as emisses das usinas geradoras de energia existentes; Expandir a adoo dos cdigos para edificaes e desenvolver e implementar novos e mais avanados cdigos

174 maior entre o investimento previsto e o retorno alcanado (para cada dlar investido o retorno de 2,3 dlares at 2020). f. Em um outro estudo realizado pelo DOE/EERE, a previso de que o aumento de eficincia energtica e a expanso do uso de energias renovveis utilizada em todas as atividades econmicas podem reduzir o consumo de energia nacional em 8 a 9% em 2010 e de 14 a 22% em 2020. Levando-se em conta o custo das medidas implementadas, os consumidores residenciais e empresariais economizariam US$50 bilhes anualmente em 2010 e US$100 bilhes ao ano em 2020. Considerando que os estudos anteriores apontam uma economia de 1,1 trilho at 2020, este estudo tem uma perspectiva ainda mais otimista em relao aos programas de eficincia energtica. O quadro 15 mostra a comparao dos cenrios elaborados pelos trs estudos explicitados acima, referentes reduo do consumo de energia e ao benefcio financeiro gerado a partir dessa reduo.

Quadro 15 - Comparao da reduo de consumo e de economia gerada prevista nos trs estudos apontados - EUA Ano Reduo de consumo de energia (Geller, Bernow & Dougherty, 1999) Reduo de consumo de energia (Nadel & Geller, 2001) Reduo de consumo de energia (DOE/ EERE,2000) Economia gerada (Geller, Bernow & Dougherty, 1999) Economia gerada (Nadel & Geller, 2001) Economia gerada (DOE/ EERE,2000) 2010 18% 11% 8 a 9% 416 bilhes ------50 bilhes ao ano 2020 33% 26% 14 a 22% 1,1 trilho 1,1 trilho 100 bilhes ao ano

Fonte: Geller, Bernow & Dougherty, 1999; Nadel & Geller, 2001; DOE/ EERE,2000.

Os trs estudos apontados acima apontam cenrios otimistas para os anos de 2010 e 2020. Para alcan-los, porm, os programas e investimentos em eficincia energtica necessitam ser bem mais agressivos do que vm sendo efetivamente realizados. g. O estudo realizado nos estados de New York, New Jersey e Pennsylvania (Nadel et alli, 1997) mostra como investimentos em tecnologias de eficincia energtica podem

175 contribuir para a diminuio de gastos e ao mesmo tempo propiciar novas oportunidades de emprego, bem como ampliar as atividades econmicas de uma maneira geral e a qualidade de vida. Os cenrios apontados foram baseados em anlises do potencial de eficincia energtica em edificaes no setor residencial, comercial, industrial, assim como melhorias no setor de transportes. A anlise estima os investimentos necessrios para alcanar a economia de energia apontada bem como os resultados econmicos e ambientais para a regio no ano de 2010. Os resultados do estudo mostram que em 2010, os investimentos em energia eficiente nos estados do meio atlntico americano viriam: - Reduzir o uso de energia na regio acima de 20%, reduzindo as contas de energia dos consumidores residenciais e comerciais em mais de US$150 bilhes no perodo de 1997-2010; - Criar 164.000 empregos na regio; - Reduzir emisses de poluentes em 24%; O cenrio acima requer um investimento de cerca de US$66 bilhes (entre 19972010). Nesse sentido, o estudo nos mostra que o custo benefcio dos investimentos em eficincia energtica no perodo ser de 2.35, o que poder ser ampliado se houver continuidade dos investimentos, posteriormente. A economia regional aumentar de US$1,022 bilhes em 1993, para US$1,327 bilhes em 2010. Com os investimentos em eficincia energtica, a economia ter um adicional de $612 milhes em 2010. No que se refere emisso de gases de efeito estufa, haver uma reduo de dixido de carbono de 161 milhes de toneladas em 2010, ou seja, uma reduo de 29% acima das emisses, sem investimentos em eficincia energtica. Os xidos ntrico e sulfrico diminuiro em 400 mil toneladas no ano de 2010. h. A parceria entre governo e indstria objeto deste estudo realizado por Geller & McGaraghan, (1996). As trs tecnologias abordadas neste estudo visam aumentar os benefcios para fabricantes, consumidores e para o meio ambiente. As trs tecnologias combinadas proveram os fabricantes dos EUA com cerca de US$ 3,5 bilhes em vendas adicionais cumulativamente, desde 1995. A economia de energia primria proveniente do uso destas trs tecnologias alcanou cerca de 250 trilhes de Btus ao ano. O valor desta

176 economia em energia de cerca de US$ 1,5 bilho por ano. Alm disso, os consumidores podem economizar US$ 10 bilhes em benefcios com durao indeterminada, em janelas eficientes, reatores eletrnicos e sistemas de refrigerao altamente eficientes produzidos nos EUA desde 1995. O custo destes trs projetos foi de cerca de US$ 24 milhes e os benefcios j ultrapassam a relao de 400:1. Esse retorno aumentar a medida em que sejam vendidos e utilizados mais produtos. No que se refere produo de gases poluentes, as trs tecnologias permitiram (no ano de 1995) a reduo da emisso de CO2 18.5 milhes de toneladas, emisses de SO2 100.000 toneladas, emisses de NOx - 76,000 toneladas, emisses de CO - 814 toneladas, emisses de particulados - 3,700 toneladas. i. Em um estudo realizado por Geller, DeCicco & Laitner, (1992) o investimento adicional em medidas de eficincia energtica com um cenrio de alta eficincia seria, em mdia, de US$46 bilhes ao ano durante o perodo de 1992-2010. Esses investimentos resultam em um consumo de energia 20% menor do que o cenrio base (ainda que haja uma pequena elevao da demanda de energia em todo o perodo). Constata-se uma reduo do consumo de energia per capita de 2,4% ao ano entre 1990 e 2010. Com isso, estimou-se uma deduo de 24% nas emisses de dixido de carbono (CO2), 14% de reduo nas emisses de xidos de nitrognio (NOx) e 5% de reduo nas emisses de dixido de enxofre (SO2) em 2010. Baseado em anlise de custo benefcio, o cenrio de investimentos em eficincia energtica traz mais empregos, maior renda per capita em todo o perodo analisado, conforme quadro 16. O estudo estimou cerca de 293.000 novos empregos em 1995, 471.000 novos empregos em 2000 e aproximadamente 1.1 milho de empregos em 2010, o que representa 0.7% de aumento da taxa de emprego projetada para esse ano. Da mesma forma, o aumento da renda nesse perodo atinge 0.5% em 2010, enquanto que a previso era de menos de 0.1%. O resultado positivo do investimento em eficincia energtica na gerao de empregos d-se principalmente, em funo da relativa baixa intensidade de emprego no setor energtico (na produo, beneficiamento, distribuio, etc) comparativamente com os setores econmicos de uma maneira geral, como j citado anteriormente. A conservao de energia reduz o pagamento de contas de energia paga pelos consumidores residenciais e comerciais, possibilitando a transferncia desta renda adicional para outros bens,

177 equipamentos e servios. O resultado que h um rearranjo da atividade econmica uma vez que a renda transferida da indstria de suprimento de energia para outros setores que empregam mais trabalhadores por cada unidade monetria recebida. Por outro lado, a indstria de eficincia energtica emprega mais mo de obra do que a de suprimento energtico de um modo geral, pela quantidade de servios (ESCOs, agentes financeiros, fabricantes de equipamentos, distribuidores, empresas de servios ambientais, etc). No setor de transportes, o cenrio de eficincia nos veculos produz 72.000 e 224.000 mais empregos na economia de um modo geral em 2000 e 2010, comparativamente ao cenrio de referncia. Cerca de 20% do aumento de empregos encontra-se na indstria de motores para veculos.

Quadro 16 - Anlise de custo benefcio baseado em cenrios com e sem investimentos em eficincia energtica nos EUA Ano
Cenrio de referncia GDP (bilhes) Empregos (milhares) Energia (Quads) Btu/GDP (1990$) Cenrio alta eficincia GDP (Bilhes 1990$) Empregos (milhares) Renda (Bilhes) Energia (Quads) Btu/GDP (1990$)

1990 5,514 122.600 85.02 15,.419 5,.514 122.600 3,290 85.02 15,419

1995 6,205 129.273 90.49 14,582 6,206 129.566 3,719 90.49 14,040

2000 6,993 136.494 95.61 13,672 6,993 136.965 4,203 95.61 12,593

2005 7,889 144.273 101.20 12,827 7,891 145.049 4,761 101.20 11,033

2010 8,911 152.650 106.10 11,906 8,914 153.737 5,394 106.10 9,574

Fonte: Geller, DeCicco & Laitner, (1992)

Como vimos, tanto estudos de rgos oficiais de eficincia energtica (DOE/EERE) como os realizados por pesquisadores de Organizaes no Governamentais (ACEEE) apresentam resultados animadores para a continuidade da implementao das polticas de eficincia energtica. A introduo dos programas de eficincia energtica induz investimentos em processos industriais avanados, iluminao, aparelhos mais eficientes, veculos movidos a combustveis mais eficientes, tecnologias de energias renovveis, usinas de gerao de energia mais limpas, entre outras. Cria, ainda, renda e empregos para as empresas que produzem equipamentos eficientes, amplia o mercado e servios em energia eficiente e

178 energia renovvel. A diminuio das contas de energia no setor residencial e empresarial, transfere a renda para outras reas da economia (como alimentao, diverso, construo, etc) que so mais intensivas em emprego do que a produo de energia.

Neste captulo foram introduzidas as experincias internacionais de poltica de eficincia energtica, mostrando a efetividade dessas aes como instrumento de poltica ambiental. Procurou-se estabelecer uma anlise comparativa entre alguns dos programas implementados nos quatro pases e apresentar resultados quantitativos da experincia norte americana de programas de eficincia energtica. No prximo captulo ser abordada a experincia nacional com relao s aes de eficincia energtica.

179

5.

EFICINCIA ENERGTICA A EXPERINCIA NACIONAL

No Brasil, os principais programas para incentivar a racionalizao da produo e do uso da energia foram o Programa de Conservao de Energia Eltrica (PROCEL), criado em 1985 pelo MME e executado pela Eletrobrs, e o Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados de Petrleo e do Gs Natural (CONPET), criado em 1991 e executado pela Petrobrs. Esta tese enfoca as aes do PROCEL e suas interaes, ao longo de sua existncia, visto que esse Programa embora tenha sofrido contratempos, modificaes e desafios, vem cumprindo a funo de diminuir o desperdcio de energia. Segundo o Secretrio Executivo do Procel, at o final do ano de 2002, foram economizados cerca de US$ 4 bilhes. A meta estipulada para o ano de 2015, segundo o Plano de Longo Prazo 2015, de cerca de US$ 11 bilhes, com a reduo de demanda de 130 bilhes de KWh, evitando a instalao de 25.000 MW. Os pases desenvolvidos trabalham concomitantemente a energia e o meio ambiente, enquanto no Brasil os dois setores ainda no possuem uma sistemtica de trabalho conjunto. Deve-se levar em considerao, no entanto, que na dcada de 1990 houve um considervel avano, no que se refere a ambientalizao da poltica energtica. No que se refere eficincia energtica, esta ainda no tida, na prtica, como um instrumento de polticas pblicas de meio ambiente no Brasil. Embora o Pas considere o tema das mudanas climticas e da poluio atmosfrica urbana nas polticas pblicas ambientais, no houve total conscientizao, por parte dos tomadores de deciso, de que uma das formas efetivas de combate poluio atmosfrica, e de diminuio da emisso de gases causadores do efeito estufa seja a institucionalizao de programas de eficincia energtica. Com a reestruturao do setor energtico brasileiro, faz-se necessrio uma atuao mais incisiva por parte das polticas e de meio ambiente e de energia, de forma que as aes de eficincia energtica tambm passem a fazer parte, da nova poltica energtica e da instrumentao de planejamento e gesto ambiental. No mbito da poltica do setor eltrico, o ento Presidente da Eletrobrs Luiz Pinguelli Rosa, ao tomar posse, em maro de 2003, garantiu dar prioridade para projetos de conservao de energia, revitalizar o PROCEL, a eficincia energtica, a co-gerao e a gerao distribuda a gs natural nas empresas consumidoras, bem como dar prioridade

180 rea de meio ambiente, incluindo os impactos ambientais e sociais das barragens, a poluio atmosfrica das termeltricas, o efeito estufa, os riscos dos reatores nucleares, entre outros. 5.1 EFICINCIA ENERGTICA: RAZES ECONMICAS, DE SEGURANA E AMBIENTAIS A eficincia energtica tem concomitantemente vinculao com problemas ambientais globais, como o efeito estufa e as mudanas climticas; regionais, como as chuvas cidas provenientes das chamins das fbricas/indstrias, nacionais e locais como a poluio atmosfrica na maior parte dos centros urbanos. Embora seja um problema global e responsvel pela implementao dos programas de eficincia energtica na maioria dos pases desenvolvidos, no Brasil o efeito estufa no o fator prioritrio para a implantao das aes de eficincia energtica139 Os fatores principais que incentivam o pas a estabelecer programas de eficincia energtica so de ordem econmica, e de segurana/energtico (suprimento de energia eltrica).

Tradicionalmente, a poltica energtica procurava atender a demanda por meio de custos mnimos, sem inserir os custos ambientais e sociais envolvidos e sem reconhecer o potencial de eficincia energtica que poderia suprir as necessidades energticas. () Hoje, a eficincia energtica o maior, mais barato e mais seguro recurso energtico brasileiro. Isso ocorre porque a eficincia est calcada em tecnologia avanada, o que vem tornando-se totalmente vivel enquanto que os combustveis fsseis vm sendo exauridos () Economizar energia custa muito menos do que import-la, no polui o ambiente, gerando empregos e o desenvolvimento econmico local (Lovins & Swisher, 2003:1).

Isso ocorre porque: 1 O Brasil utiliza predominantemente fonte hidrulica para a gerao de energia eltrica. 2. Os pases desenvolvidos contribuem substancialmente mais para o aumento do efeito estufa do que os no desenvolvidos. Segundo a OCDE, em 1997 enquanto os EUA emitiam 20,4 toneladas de CO2 por habitante, o Mxico emitia 3,5 toneladas por habitante. 3o. Na Conveno de Mudanas Climticas, somente os pases desenvolvidos tm a obrigatoriedade de diminur a emisso de gases causadores do efeito estufa.

139

181 5.1.1 Eficincia energtica visando suprir a demanda de energia eltrica

Nas ltimas trs dcadas do sculo XX, o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) foi inferior ao aumento do consumo de energia eltrica, conforme pode-se observar na figura 3. Figura 3 - Variao do PIB x Consumo de energia eltrica (%) - Brasil
12 10 8 6 4 2 0

1970-80 80-90

90-94

1995

1996

1997

1998

1999

2000-04

PIB

Consumo de Energia Eltrica

Fonte: Secretaria de Energia - MME, 1999.

Os setores residencial e comercial foram os maiores responsveis pelo aumento do consumo de energia eltrica. O setor industrial no foi o protagonista desse aumento da oferta de energia eltrica nas ltimas dcadas face, principalmente, falta de um crescimento econmico significativo no Pas, associado ao uso de tecnologias mais eficientes. A previso para o perodo 2000-2004, segundo o MME, que o crescimento da demanda de energia permanea maior do que o crescimento do PIB, mesmo aps a crise de energia de maio de 2001 e as aes de eficincia energtica que se seguiram aps a mesma. A partir dessas perspectivas, fazem-se necessrias polticas de gerao de energia eltrica que venham suprir a demanda crescente. As usinas hidreltricas, responsveis por cerca de 90% do fornecimento no Pas, dependem das condies climticas para que os nveis de seus reservatrios correspondam s necessidades de gerao, o que tem criado

182 situaes de inconstncia e incerteza dentro do setor eltrico140, chegando a limites, como a crise de energia eltrica citada acima. Tais crises so situaes conjunturais previsveis. Pesquisadores, tcnicos e dirigentes do setor eltrico j haviam alertado para o possvel colapso e necessidade de racionamento de energia eltrica. Os argumentos utilizados eram a paralisao e/ou adiamento de obras de usinas hidreltricas e termeltricas e a falta de investimentos no setor que equilibrassem a relao entre a demanda e a oferta, a perda de esforos e tempo vinculados desregulamentao, a privatizao do setor eltrico e, principalmente, a falta de incentivos para programas de eficincia energtica, que contribussem para minimizar o risco de escassez de energia. Embora existam planos de construo de usinas hidreltricas e principalmente de termeltricas, h uma defasagem temporal entre a construo desses empreendimentos e a urgncia do suprimento de energia eltrica. Tal demora se d alm do prprio prazo estipulado para a construo de uma usina - principalmente, pela dificuldade do Governo negociar com a iniciativa privada141, responsvel pela maioria dos projetos de implantao de usinas. Nesse contexto, as aes de eficincia energtica aparecem como forte alternativa, ao diminuir o desperdcio de energia, otimizar a sua produo e uso e promover uma utilizao da energia existente de forma mais racional e eficiente. Evita ou adia a necessidade de produo adicional de energia e conseqentemente novos investimentos, minimizando, ainda os impactos ambientais negativos da expanso da produo. O uso eficiente da energia propicia, ainda, benefcios relacionados diminuio da poluio atmosfrica - provocada por equipamentos e/ou mquinas ineficientes, como o caso dos veculos e motores movidos a diesel e gasolina - a emisso de gases do efeito estufa, a melhoria da sade e a gerao de empregos. 5.1.2 O fator economia

Todos os anos o baixo volume de chuvas que ocorrem nos meses de janeiro e fevereiro, acarretam apreenses no sentido de que o estoque de energia disponvel para o perodo de estiagem seja suficiente para cobrir a demanda de energia eltrica. De acordo com estudos do Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS), a construo de novas usinas hidreltricas e termeltricas viria sanar o problema.(Gazeta Mercantil, 20/02/01) Entretanto, isso no ocorreu, desencadeando a crise de energia eltrica de 2001.

140

183 O desperdcio e o consumo exacerbado de energia causa um maior impacto na sociedade de uma maneira geral se esta for afetada em termos econmicos142. Durante muitos anos, o setor eltrico manteve a tarifa da energia subsidiada143 para os usurios residenciais e industriais, no causando prejuzos significativos para o consumidor que utilizasse energia alm do essencial. O subsdio ao preo da eletricidade reduz o interesse e a relao custo-benefcio dos projetos de conservao, tanto na perspectiva do consumidor, quanto na perspectiva da concessionria. Estas, financeiramente prejudicadas, no investem em atividades no essenciais como programas de conservao de energia (Geller, 1994). Segundo Jannuzzi & Gomes, (2001, p.15) faz-se necessrio estabelecer maneiras de compensar ou de fazer com que as empresas percebam impactos positivos para seus investimentos em eficincia energtica. Segundo os autores, o sistema atual de tarifas (pricecap)144 um forte inibidor para as distribuidoras, quando se trata de programas de eficincia energtica voltados ao uso final. De acordo com Kozloff et al. (2000), isso poderia ser solucionado com um outro sistema de tarifa, como o revenue cap145. Ainda assim, com a privatizao do setor eltrico, o impacto do aumento na tarifao significativo para os consumidores em todos os setores, uma vez que as empresas concessionrias privadas tm interesse em vender energia a preos de mercado. Embora os pases cuja energia eltrica foi privatizada utilizem o argumento da melhoria de servios e da diminuio do preo da energia, o que se constata que os preos, na maioria dos casos, se acentuaram aps as privatizaes. No Brasil, onde houve um
141

A dificuldade se d, sobretudo, devido indefinies sobre o repasse dos custos dos investimentos s tarifas para o consumidor exigidos pelas empresas privadas, ou no preo do gs natural, utilizado como combustvel para gerao de energia nas usinas termeltricas. A crise de energia eltrica que ocorreu em 2001, foi um exemplo claro de que a sociedade aprende rapidamente, a no desperdiar, se isto significar um custo financeiro alto. Entre 1973 e 1988, a tarifa mdia real de eletricidade residencial caiu 55%. No ano de 1989, os domiclios com consumo abaixo de 300KWh/ms pagaram 50 a 80% a menos do que o custo real do fornecimento de eletricidade para usurios residenciais. As grandes industriais que recebem energia a altas tenses, pagavam cerca de 30% a menos que custo real de fornecimento de eletricidade em 1989 (Geller, 1994). O regime tarifrio price-cap foi adotado para as distribuidoras privatizadas no Brasil. Trata-se de um mecanismo de tarifao que se constitui na definio de um preo-teto para os preos utilizados por uma deteminada empresa (Pires & Piccinini, s/d). A Coopers & Lybrand, consultora contratada para elaborar o modelo de reestruturao do setor eltrico, sugeriu uma variante de tarifas para os processos revisionais que seriam realizados 6 anos aps a privatizao. Assim, com o revenue-cap o controle seria feito sobre as receitas das concessionrias (Pires& Piccinini, s/d).
145 144 143 142

184 aumento significativo de 131,76%, em mdia, o caso se agravou. As presses das empresas distribuidoras para aumento dos preos so muito fortes, havendo ameaas de deixar o Brasil. A americana PPL Corporation desistiu e deixou a Cia. Energtica do Maranho CEMAR sob interveno da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, por 180 dias. Neste mesmo rumo encontravam-se a AES Corporation, a EDF e a EDP ao final do ano de 2002 (Isto , 11/09/2002). Dessa forma, os consumidores residenciais e comerciais, parcela significativa do mercado de energia eltrica, passam a ter cada vez mais noo do que o custo real da energia e quanto esta impacta o seu oramento mensal. Como no h indcios das tarifas diminurem - muito pelo contrrio, a tendncia o aumento paulatino dos preos - a sociedade s tem como alternativas diminuir o consumo, ou aumentar, significativamente, seus custos. Por outro lado, o programa prioritrio do Governo brasileiro de construo de usinas termeltricas, em curto prazo de tempo, tem um custo elevado que recai sobre o consumidor146. O setor industrial, outro grande consumidor de energia no pas, passou a buscar a reduo do consumo de energia147. Algumas indstrias energo-intensivas148 intencionam tornar-se energeticamente sustentveis. Isso possvel por meio de investimentos na construo de usinas para autoproduo de energia eltrica. O alto preo da energia neste setor provoca um aumento dos custos na produo, que por sua vez eleva o preo dos produtos. Outra forma cada vez mais utilizada de gerao de energia a co-gerao por usurios de grande porte. Neste caso, aproveita-se todas as formas de energia gerada (trmica, a vapor) para transform-la em energia eltrica. Este modo de gerao um caminho para a oferta e uso de energia eficiente e sustentvel.

O Ministro das Minas e Energia, na poca da implantao do programa prioritrio de Termeltricas, Rodolpho Tourinho, admitiu que a conta a ser gerada pela antecipao da entrada em funcionamento das usinas termeltricas em 2001 seria rateada por toda a sociedade e no apenas pelos que moram nas regies das termeltricas. Como as termeltricas vo entrar em funcionamento sem que o ciclo de gerao esteja completo, o processo encarecer o gs produzido. O ministro justificou que melhor ter esse combustvel mais caro do que correr o risco de ter escassez de energia (Agncia Estado, 07/07/00)
146

Na Trikem, indstria petroqumica, a energia representa 70% do custo operacional da empresa, com uma conta anual de 50 milhes de reais ao ano. (Correio Braziliense, 20/10/00).
147

A Vale do Rio Doce constri suas prprias usinas hidreltricas ( Porto Estrela e Aimors para abastecer as instalaes da companhia no complexo de Tubaro, no Esprito Santo e em Minas Gerais, a
148

185

5.2

A EXPERINCIA NACIONAL Conforme j assinalado, os principais programas criados na dcada de 1980 e 1990

para incentivar a racionalizao da energia foram o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica e o Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados de Petrleo e do Gs Natural. Nesta tese iremos nos ater ao PROCEL, pois, como j citado, este vem demonstrando aes e resultados mais concretos na busca da eficincia energtica. 5.2.1 O Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica - PROCEL

O PROCEL foi a primeira tentativa sistemtica de promover o uso racional da eletricidade no Brasil e tem como objetivo principal combater o desperdcio de energia eltrica, tanto no lado da produo como do consumo, otimizando a forma de utilizar a energia e reduzir os impactos ambientais. No lado da produo, o processo de gerao, transmisso e distribuio acarreta perdas significativas. A estimativa da Eletrobrs que 16% da energia seja desperdiada (30% na transmisso e 70% na distribuio)149. Pelo lado do consumo, os setores residencial (28%), comercial (15%) e industrial (43%) so responsveis pela maior parte do uso de energia eltrica no Pas. O PROCEL estima um desperdcio de cerca de 15%, em mdia, para estes setores. Esse programa prev, ainda, uma economia progressiva de energia eltrica, que dever alcanar 130 bilhes de kWh no ano de 2015, ou evitar a construo de duas hidreltricas de Itaipu (www.eletrobras.gov.br). Segundo Villaverde (2000), podem ser observadas trs fases distintas do Programa. Para este estudo consideraremos, entretanto, duas outras fases alm das trs apontadas por este autor. Nesse sentido, a quarta fase ir abordar o Programa a partir da privatizao do setor eltrico, quando o PROCEL sofre uma mudana na sua coordenao, acarretando a diminuio significativa no ritmo do trabalho que vinha sendo realizado at cerca de 1998. A quinta fase se refere s atividades do Programa a partir da crise de energia de maio de 2001 at o final do ano de 2003, perodo de finalizao desta tese.

usina de Igarapava para fornecimento de energia s minas de minrio de ferro de Itabira e Timbopeba). (Correio Braziliense, 20/10/00). 149 Para o BIRD, a estimativa de perdas aceitveis de at 6%.

186 1 fase do PROCEL Na primeira fase, de 1986 at 1991, o Programa foi direcionado para as seguintes aes: convencimento e orientao sociedade quanto efetividade das aes de conservao de energia; levantamento de dados; realizao de estudos sobre o uso da energia pelos consumidores finais; montagem e aparelhamento laboratorial visando o desenvolvimento de pesquisas em busca de melhoria dos ndices de eficincia dos equipamentos eltricos utilizados no pas. Esta fase foi pouco produtiva no sentido da obteno de resultados em estudos e mecanismos financeiros para o incentivo ao uso racional de energia eltrica. 2 fase do PROCEL Na segunda fase, de 1991 a 1994, o PROCEL torna-se legalmente um programa federal150. Entretanto, esse perodo foi prejudicado pelas reformas administrativas realizadas no governo Collor, que paralisou os projetos em andamento. Nessa poca foram criados os Programas de Conservao de Energia nas Concessionrias PROCECONs, nos quais a Eletrobrs financiava as aes de conservao de energia empreendidas por essas empresas. 3 fase do PROCEL Esta fase se insere a partir de 1995 at cerca de 1998 (privatizao das empresas do setor eltrico). Nessa fase, o programa foi reativado e reestruturado. As aes e atividades desse perodo elevaram o Programa a uma condio de importncia nunca antes adquirida no mbito do setor eltrico. Isso resultou tanto na ampliao de recursos quanto na incorporao de novas aes e parcerias nacionais e internacionais. Aos recursos da Reserva Global de Reverso RGR151 para aplicao em projetos de conservao de energia eltrica, somaram-se recursos obtidos junto ao Banco Mundial - BIRD. Institucionalmente, foi montada uma rede de eficincia energtica, composta por organizaes governamentais e no governamentais, empresas privadas, ESCOs, empresas de consultoria, laboratrios, universidades e instituies de pesquisa e desenvolvimento. Nessa fase, o PROCEL ampliou o escopo de atividades, incorporando aes de educao nas escolas, conscientizao dos consumidores de forma a utilizar a energia de
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Decreto Presidencial de 18 de julho de 1991.

A RGR um recurso administrado pela Eletrobrs, recolhido por meio das tarifas de eletricidade cobradas pelas empresas concessionrias, sendo um item dos custos de servio calculado por um percentual sobre seus ativos imobilizados em servio.

187 forma mais racional; marketing; reduo de perdas no sistema eltrico, entre outras. A eficincia energtica tambm foi estimulada por meio de parcerias com profissionais de projetos e construes e fabricantes de equipamentos eltricos a fim de tornarem prdios, instalaes, mquinas e equipamentos mais eficientes. Os resultados da ao do PROCEL, at o ano de 1998, indicam investimentos realizados pelo setor eltrico da ordem de R$ 157,9 milhes no perodo 1986/1998152 e um investimento evitado da ordem de R$ 3,13 bilhes153, conforme quadro 17.

Quadro 17 - Resultados Acumulados pelo PROCEL (1986-1998) Investimentos aprovados Investimentos realizados at 1998 Energia economizada e gerao adicional (GWh/ano) Usina equivalente (MW) Reduo de carga na ponta (MW) Investimento evitado 1.566 2.018 2,85 (bilhes de US$)
Fonte: Villaverde, 2000; PROCEL, 1999.

354,1 (milhes de US$) 143,9 (milhes de US$) 6.746

Dos recursos acima, 70% foram obtidos por meio da RGR. Destes, 47% destinaramse a projetos de melhoria da eficincia em iluminao pblica; 20% a projetos de instalao de medidores em consumidores sem medio, 11,8% a projetos de reduo das perdas dos sistemas de distribuio e os demais em projetos de uso final da eletricidade (Villaverde, 2000). Os resultados apresentados para esta terceira fase foram animadores, no sentido de dar continuidade aos projetos at ento implementados. No ano de 1997, por exemplo, a economia da energia resultante dos programas do PROCEL foi de 1757,8 GWh/ano e a reduo de demanda foi de 975,6 MW. Segundo o Procel, para cada R$ 1,00 aplicado em eficincia energtica, foram economizados R$ 9,64. Segundo Geller (2003), a economia de energia, em 1998, permitiu que as concessionrias brasileiras evitassem implementar aproximadamente 1.560 MW de nova capacidade

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US$ 143,9 bilhes. US$ 2,85 bilhes.

188 geradora, o que significou cerca de US$ 3,1 bilhes de investimentos evitados em novas usinas e infra-estrutura de transmisso e distribuio associadas. Por outro lado, o Procel e as concessionrias associadas gastaram cerca de US$ 260 milhes em projetos de eficincia energtica e de melhoria do suprimento de energia, entre 1986 e 1998. Assim, do ponto de vista do setor de concessionrias, o Procel atingiu um coeficiente custo-benefcio global de aproximadamente 12:1. No final desta etapa, eram previstos aumentos progressivos de economia de energia a cada ano. Em 1999, as metas previstas para os anos de 2000 a 2002 eram as seguintes (quadro 18). Quadro 18 - Metas de economia de energia previstas para o perodo 2000-2002 Ano Economia (GWh) Equivalncia a usina (MW) 2000 2001 2002 2309 2540 2794 532 580 634 Investimentos evitados (109 R$) 1064 1160 1268

Fonte: ANEEL, 1999 Valor mdio do dlar em reais (2000 = R$1,90; 2001 = R$2,40; 2002 = R$2,80).

4 fase do PROCEL privatizao do setor eltrico Esta fase inicia-se em 1999, a partir da reforma e da privatizao das empresas154 do setor eltrico, quando o quadro da conservao de energia toma um rumo diverso daquele da fase anterior. As mudanas institucionais ocasionaram a sada da maioria dos dirigentes e tcnicos que vinham definindo e implementando as atividades do PROCEL, desmontando a estrutura criada, o que veio refletir, como citado, na descontinuidade do andamento da maioria dos projetos at ento em vigor. Entretanto, podemos apontar alguns pontos positivos que entram em cena a partir de 1998 e comeam a vigorar a partir de 1999: a. A Resoluo ANEEL n 242/98, obriga a todas as empresas distribuidoras privatizadas e que tiveram seus contratos de concesso revistos, a apresentar programas de melhoria de eficincia energtica, que deveriam ser aprovados pelo rgo regulador, a ANEEL.

154

Em 1998 j haviam 16 empresas de distribuio privatizadas.

189 b. Em julho de 1998, foi firmado pela ANEEL o primeiro Convnio de Cooperao com a Eletrobrs no mbito do Programa de Combate ao Desperdcio de Energia Eltrica PROCEL (Convnio ANEEL-Eletrobrs/PROCEL n 02/98). Esse Convnio possibilitou a operacionalizao das atividades relacionadas a eficincia energtica. Em julho de 1998 foi lanado o primeiro Manual de Orientao para Elaborao de Projetos de Combate ao Desperdcio de Energia Eltrica, correspondente ao ciclo 1998/99155, que viria orientar as empresas dos procedimentos necessrios para a implementao dos projetos. O Convnio ANEEL/ PROCEL veio propiciar o suporte tcnico, ao viabilizar a anlise, do ponto de vista econmico-financeiro, dos projetos de eficincia energtica propostos pelas concessionrias.
Nessa perspectiva, o suporte do PROCEL indispensvel para essa tarefa, uma vez que a est o patrimnio de conhecimento tanto do mercado de eficincia energtica como das condies tcnicas das concessionrias para a realizao dessas tarefas (Alveal e Junior, 1997).

c. A transformao da Resoluo ANEEL 242/98 (citada no item a) em Lei n 9991, de 24 de julho de 2000 um marco que estabelece o compromisso das empresas concessionrias com as aes de eficincia energtica. De acordo com essa Lei, as empresas devem aplicar, no mnimo, 1% da renda operacional lquida em projetos de eficincia energtica, sendo, no mnimo, 0,50% de sua receita operacional lquida em pesquisa e desenvolvimento do setor eltrico e 0,50% em programas de eficincia energtica no uso final de energia at o ano de 2006 quando estes percentuais se modificam para 0,75% para P&D e 0,25% para eficincia energtica no uso final156. Esta Lei foi regulamentada pelo Decreto n 3867, de 16 de julho de 2001, que define os procedimentos para a utilizao dos recursos destinados a custear as atividades de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico do setor eltrico e em projetos de eficincia energtica no uso final. Nessa fase, previa-se a aplicao de R$ 250 a R$ 300 milhes de reais157 anualmente, em eficincia energtica, o que iria colocar o Brasil na

Estes ciclos tomam o primeiro ano como ano base para contabilizar as receitas anuais das empresas distribuidoras que sero utilizadas para clculo dos recursos aplicados em programas de eficincia energtica. O segundo ano aps a barra corresponde ao ano de execuo dos programas. Metade do valor a ser investido em P&D deve ser aplicado no FNDCT, para financiamento de projetos de pesquisa e de uso final.
156

155

190 posio dos principais investidores em eficincia energtica. No ciclo 1998/1999, o valor aplicado em eficincia energtica correspondeu a R$ 196 milhes158. Nos ciclos posteriores foram aplicados R$ 230, R$165 e R$185 milhes159, nos ciclos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 respectivamente, conforme quadro 19 (ANEEL, 1999. ANEEL, 2001, ANEEL, 2002 e Jannuzzi & Gomes, 2001).

Quadro 19 - Investimentos realizados pelas empresas de energia eltrica em eficincia energtica e resultados gerados Ciclo 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 1998/2002 2002/03 (previso) N empresas Participantes Investimentos R$ milhes MW retirado Da ponta Reduo Energia-GWh/Ano 17 196 250 755 42 230 370 1020 64 165 496 1932 64 185 556 2166 776 1672 5873 64 200 600 2340

Fonte: ANEEL, 2002.

Cabe ressaltar que, como vemos no quadro 20 abaixo, a economia da energia no precisa estar, necessariamente, diretamente vinculada ao montante de recursos investidos. No ano de 2000, por exemplo, houve o menor investimento do perodo e a energia economizada e o investimento evitado foram os mais altos do perodo. Isso nos conduz a uma reflexo acerca de onde e como esto sendo efetuados os investimentos. A cada ano os resultados em termos de economia gerada foram aumentando, o que demonstra que houve uma maior preocupao com a tipologia dos projetos apresentados. Inicialmente, os investimentos eram realizados no lado da oferta, o que compensava para as empresas, que de uma forma ou de outra iriam investir na melhoria e eficincia da sua produo para aumentarem seus lucros. Posteriormente, os Manuais para a apresentao de

157 158 159

US$ 100 a 125 milhes ao cmbio de R$ 2,40 (mdia de 2001) US$ 109 milhes, ao cmbio de R$ 1,80 (mdia de 1999) US$ 123,3 milhes (cmbio mdio de 1999 R$ 1,80) e US$ 81 milhes (cmbio mdio de 2000

R$ 1,90).

191 projetos foram sendo aperfeioados e os investimentos comearam a ser efetuados em projetos de eficincia energtica no uso final.

Quadro 20 - Comparativos de investimentos realizados - PROCEL (1994-2000) Resultados Investimentos aprovados Energia economizada e gerao adicional (GWh/ano) Usina equivalente (MW) Reduo de carga na ponta (MW) Investimento evitado 1994 1995 1996 9,5 344 80 70 160 30 572 135 103 270 50 1970 430 293 860 1997 1998 1999 2000 122 50 40 26

1758 1909 1862 2300 415 976 830 440 532 880 420 418 840 530 530 1060

Fonte: Procel, 2001; Jannuzzi& Gomes, 2001. Valor mdio do dlar em reais (2000 =R$ 1,90; 2001 = R$ 2,40; 2002 = R$ 2,80).

A esse respeito, Jannuzzi & Gomes (2001, p.4) consideram que a criao de um mecanismo regulatrio ou legislativo no foi suficiente para garantir que os recursos fossem canalizados para as prioridades da sociedade. Constatam que, apesar das empresas obedecerem a legislao que obriga a aplicao de 1% da renda lquida em eficincia energtica, houve muita dificuldade de se apontar sua real contribuio para minorar a crise de abastecimento enfrentada a partir de meados de 2001. As concessionrias privadas, por exemplo, nos primeiros momentos da regulao, direcionaram grande parte dos recursos para reduzir as suas perdas comerciais e melhorias no seu sistema produtivo. A partir de 2001, com a Lei n 9991/00, regulamentada pelo Decreto 3867 de 16 de julho de 2001, esse tipo de investimento no mais ocorre, pois a alocao dos recursos passa a se dar somente para uso final e em P&D160. O Plano de Investimentos com os recursos disponveis em 2001 contemplou aes em formao e capacitao de recursos humanos na rea de eficincia energtica; normatizao e infra-estrutura em metrologia; divulgao tecnolgica; fontes alternativas de energia solar, elica e biomassa; induo ao desenvolvimento tecnolgico empresarial no setor eltrico; prospeco tecnolgica na rea de energia eltrica/apoio a eventos, cursos de interesse do setor eltrico.
160

Os recursos do FNDCT, fundo gestor de 50% dos recursos para eficincia energtica em uso final e para P&D de interesse pblico, foram, em 2001, da ordem de R$70 milhes. A estimativa para 2002 e 2003 de 150 e 163 milhes, respectivamente (MCT/CTENERG, 2002).

192 Para o ciclo 2002/2003, os projetos ficaram restritos aos seguintes itens: comercial/servios; industrial; residencial; educao; gesto energtica municipal; iluminao pblica; poderes pblicos; servios pblicos; rural; aquecimento solar para substituio de chuveiros eltricos (ANEEL, 2002). No quadro 21 podemos verificar que o montante destinado a projetos de meio ambiente foi sendo elevado a cada ciclo (3%, 5% e 10%), enquanto que para as outras destinaes houve uma diminuio do percentual.

Quadro 21 - Valor dos investimentos em projetos de P&D aprovados pela ANEEL para os ciclos 1999/2000 e 2000/20001 Ciclo Eficincia Energia energtica renovvel
598.432 (5%) 4.64 (16%) 11.256 (14%) -

Gerao de energia eltrica

-

Meio Pesquisa Total (R$ Ambiente estratgica milhes) (milhes)

349.177 (3%) 1.45 (5%) 8.04 (10%) 11.951.589 (92%) 17.89 (61%) 51.456 (64%) 12,9

1998/1999 (R$ mil) 1999/2000 (R$ milhes) 2000/2001 (R$ milhes)

2.32 (8%) 4.02 (5%)

2.90 (10%) 5.628 (7%)

29.0 80.4

Fonte: Procel, 2001; Jannuzzi & Gomes, 2001. Valor mdio do dlar (1998 = R$ 1,10; 1999 = R$ 1,80; 2000 = R$ 1,90).

d. A descentralizao das atividades da ANEEL, que ocorre por meio da criao das agncias estaduais de regulao, configura uma nova perspectiva de trabalho com o PROCEL. A primeira experincia nesse sentido deu-se com a Comisso de Servios Pblicos de Energia- CSPE do Estado de So Paulo161. 5 fase: PROCEL ps-crise de 2001 Como citado, o PROCEL sofreu uma desacelerao das suas atividades face ao processo de reforma e de privatizao do setor eltrico, acarretada pela reestruturao organizacional, reformulao, perda de equipe e principalmente pela mudana na sua
Desde 1998, a ANEEL vem celebrando convnios com as agncias reguladoras estaduais para descentralizao de algumas de suas atividades, como atendimento ao consumidor, fiscalizao dos servios de fornecimento de energia eltrica e apoio regulao do setor em cada estado As 13 agncias reguladoras com as quais a ANEEL mantm convnio, at 2002, so dos estados de So Paulo, do Rio Grande do Sul, do Mato Grosso, do Mato Grosso o Sul, de Gois, Pernambuco, Alagoas, Paraba, Bahia, Rio Grande do Norte, Cear, Par e do Amazonas (web@aneel.gov, ltimas notcias 7 a 12/10/2002).
161

193 coordenao. Entretanto, a crise de energia ocorrida em 2001, fez com que esse quadro se revertesse, transformando o PROCEL em um Programa prioritrio para o Governo e para a sociedade. Desde o ano de 2001 o PROCEL veio no s retomar as suas atividades anteriores, quanto inserir novas, que sero mencionadas abaixo. Aliada crise de energia, os recursos provenientes do Banco Mundial e do Global Environment Facility (GEF), foram de fundamental importncia para a reabilitao das aes do Programa. A ELETROBRS assinou, em 05 de dezembro de 2000, contratos de emprstimo com o Banco Mundial no valor de US$ 43,4 milhes162 e de doao, com o GEF, no valor de US$ 15 milhes, para desenvolver o Projeto de Eficincia Energtica para o Brasil, no mbito do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica. Com este projeto, cujo objetivo criar condies para o estabelecimento de um mercado de eficincia energtica auto-sustentvel e autnomo, esperava-se obter uma economia anual de energia eltrica de, aproximadamente, 1% do consumo do Pas, e evitar a emisso de 17 milhes de toneladas de carbono (www.procel.gov.br) at 2010. Os quadros 22 e 23 a seguir, apresentam os programas e atividades relacionadas ao montante do emprstimo do BIRD e da doao do GEF. Quadro 22 - Utilizao de recursos do BIRD Programas Disseminao da Informao e Marketing Fundo mento de Atividades Implementao de um Centro de Referncia em Eficincia Energtica.

Financia- Implementao de um Fundo de Financiamento para projetos de Energia Eltrica e Empresas de Servio de Conservao de Energia Eltrica-ESCOs. Avaliao da penetrao de equipamentos eficientes no mercado, da energia economizada, da reduo da demanda e do CO2 evitado. Intensificao de programas de testes, certificao etiquetagem de equipamentos e eletrodomsticos. e

Avaliao do Mercado

Etiquetagem & Selo

Fonte: PROCEL, 2002.

Para as atividades de suporte e de capacitao, foram destinados US$ 11,7 milhes do GEF. O programa foi definido com vistas a reforar a capacitao dos agentes presentes

Estes US$ 43,4 milhes seriam repassados pela Eletrobrs s concessionrias de energia eltrica para o desenvolvimento e implementao de projetos-piloto de eficincia energtica.

162

194 no mercado de eficincia energtica, incluindo agncias/secretarias pblicas de energia, reguladores, consumidores, ESCOs, centros de pesquisas, universidades, profissionais e outros. As atividades de suporte sero implementadas pela ELETROBRS/PROCEL com o apoio de universidades, Centros de Pesquisa, Associao das Empresas de Servio de Conservao de Energia, ONGs e consultoras.

Quadro 23 - Utilizao de Recursos do GEF Programa Educao Treinamento Atividades Atuao nos ensinos fundamental, mdio, mdio-tcnico e superior. Treinamento para agncias/secretarias pblicas de energia, consumidores, ESCOs, centros de pesquisas, profissionais e outros. Apoio s Agncias Treinamento para reguladores sobre incentivos de regulao para prode Energia Federais jetos de Energia Eltrica. e Estaduais Gerenciamento do Apoio Unidade de Gerenciamento do Projeto (UGP). Projeto
Fonte: PROCEL, 2002.

5.2.2

Outras Linhas de financiamento para projetos eficientes

Alm dos recursos provenientes do BIRD e do GEF mencionados acima, e do percentual da renda lquida das concessionrias que por Lei so utilizados para projetos de eficincia energtica, a Eletrobrs dispe de linhas de crdito especficas para projetos realizados pelas concessionrias. Para esses projetos so utilizados recursos da Reserva Global de Reverso (RGR), fundo do Governo Federal, e constitudo com recursos das prprias concessionrias, proporcionais aos investimentos das mesmas em instalaes e servios. Este fundo destina-se a investimentos nos sistemas de energia eltrica, sendo uma parte destinada a projetos de eficientizao energtica. De 1994 a 1998, foram contemplados 89 projetos, no montante de R$ 291,785 milhes163.

A Eletrobrs, observando o disposto no art. 13 da Lei no 9.427, de 26 de dezembro de 1996, destinar os recursos da RGR aos fins estipulados neste artigo, inclusive concesso de financiamento, mediante projetos especficos de investimento: (Redao dada pela Lei n 10.438, de 26.4.2002) I - s concessionrias, permissionrias e cooperativas de eletrificao rural, para expanso dos servios de distribuio de energia eltrica especialmente em reas urbanas e rurais de baixa renda e para o programa de combate ao desperdcio de energia eltrica; (Inciso includo pela Lei n 10.438, de 26.4.2002)

163

195 Para projetos realizados por consumidores finais (industriais, comerciais e residenciais de grande porte) podem ser obtidos financiamentos por intermdio de instituies de crdito oficiais do Governo164 e financiadores internacionais (BNDES, CEF, Banco do Brasil, FINEP, BIRD, BID, USAID, GTZ, Unio Europia); e por meio das Empresas de Servios de Conservao de Energia ESCOs que realizam os investimentos necessrios, remunerando-se com base nas economias obtidas nos projetos. 5.3 PROGRAMAS IMPLEMENTADOS PELO PROCEL E PARCERIAS A maioria dos programas/projetos que vm sendo implementados pelo PROCEL a partir da terceira fase analisada, ou seja, desde 1995 (mesmo que tenham sido interrompidos em algum momento) foram desenvolvidos tendo como referncia experincias que obtiveram xito em outros pases e que foram, de certa forma, adaptadas para a realidade nacional. A maior parte das iniciativas apontadas abaixo proveniente, em algum aspecto, de programas de eficincia energtica dos EUA, da Inglaterra, ou do Canad ou da Frana, que foram analisadas no captulo 4. Este o caso, por exemplo, do Programa de etiquetagem165 que baseia-se em programa dos EUA desenvolvido pela Environment Protection Agency EPA (Energy Star - citado no captulo anterior). O Programa indica o nvel de consumo e de eficincia de energia dos produtos (influencia a deciso dos compradores e incentiva os fabricantes a produzirem produtos mais eficientes); e criou um selo verde que indica nveis timos de eficincia energtica. No Brasil, o programa de etiquetagem conta com a participao voluntria dos fabricantes de equipamentos para refrigeradores, freezers e ar-condicionados. Assim, nem todos os fabricantes seguem o programa de etiquetagem, colocando selos de eficincia energtica em seus produtos, e o consumidor, embora j preste mais ateno ao selo de
II - para instalaes de produo a partir de fontes elica, solar, biomassa e pequenas centrais hidreltricas, assim como termeltrica associada a pequenas centrais hidreltricas e concluso de obras j iniciadas de gerao termonuclear, limitado, neste ltimo caso, a 10% (dez por cento) dos recursos disponveis; (Inciso includo pela Lei n 10.438, de 26.4.2002) V - para o desenvolvimento e implantao de programas e projetos destinados ao combate ao desperdcio e uso eficiente da energia eltrica, de acordo com as polticas e diretrizes estabelecidas para o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica Procel. (Inciso includo pela Lei n 10.438, de 26.4.2002) Com a assinatura do Decreto no. 1040 de 11/01/94, os agentes financeiros oficiais passam a incluir em suas linhas prioritrias de crdito, projetos destinados a conservao de energia.
164

196 eficincia, ainda pode optar por um produto ineficiente, enquanto nos pases industrializados os distribuidores atendem a padres mnimos de eficincia em todos os produtos. A Lei de Eficincia Energtica prev que alm dos programas de etiquetagem, assim como j ocorre nos pases industrializados, o Brasil venha estabelecer padres mnimos de eficincia energtica. Segundo (Geller et al, 1998 e COPPE, 1998), os padres de eficincia podem proporcionar de 20 a 30% de economia mdia de energia para novos refrigeradores, congeladores, condicionadores de ar e produtos para iluminao. A avaliao do potencial de conservao de energia em empresas, prdios do setor industrial e comercial (sistemas de iluminao mais eficiente, substituio de motores superdimensionados, melhoria nos sistemas de transmisso dos mesmos, uso mais racional e melhor manuteno das redes internas de distribuio de eletricidade, manuteno dos sistemas de ar condicionado) realizado por meio de diagnsticos energticos. Algumas outras aes do Procel e parcerias166 dizem respeito pesquisa e desenvolvimento tecnolgico visando a possibilitar a entrada no mercado de equipamentos de uso final mais eficientes; reduo de perdas no setor eltrico167, por meio de reviso nos critrios de operao e planejamento em usinas, subestaes, linhas de transmisso e redes de distribuio, utilizando conceitos de conservao de energia; aes de Marketing, tais como o Selo Procel de Eficincia Energtica e o Prmio Nacional de Combate ao Desperdcio de Energia; gesto da ponta no sentido de diminuir a demanda de energia eltrica nos horrios de pico; o programa PROCEL nas Escolas168 que tem como objetivo capacitar professores de nveis fundamental e mdio das redes pblica e privada do Pas, buscando atuar, assim como nos pases estudados, como um programa de educao e treinamento a favor da eficincia energtica. No box 2, relatada a experincia do PROCEL com as atividades de educao. Seria importante uma vinculao maior com as escolas de nvel fundamental para introduzir as crianas cultura do no desperdcio.

165 166 167

Parcerias com INMETRO, CEPEL, universidades e associaes de fabricantes. CEPEL, EFEI, IPT, Associao Brasileira da indstria de iluminao-ABILUX, entre outras. Desenvolvido pelas concessionrias

197
Box 2 - Programa de Educao do Procel

At o ano de 2001, foram capacitados/conscientizados 2 milhes de alunos, resultando em uma economia de energia eltrica de 578.862 MWh (cada aluno economizou 84 KWh por ano). Nas escolas de nvel mdio foi introduzida pelo PROCEL a disciplina "Meio Ambiente e o Desperdcio de Energia" (com carga horria de 40 horas) para alunos das reas de eletrotcnica , eletrnica, mecnica e civil. A disciplina relaciona o desperdcio de energia eltrica s questes ambientais e conta com material didtico de apoio, em forma de livro-texto. Nas instituies de ensino superior, o PROCEL visa disseminar a disciplina "Conservao e Uso Eficiente de Energia II" entre os cursos de graduao em Engenharia Eltrica, Mecnica e de Produo (at o ano de 2000, j haviam sido treinados cerca de 830 alunos de engenharia) e desenvolver a disciplina "Conservao e Uso Eficiente de Energia I" para cursos de outras reas (com carga horria de 60 horas). As instituies EFEI, UFRJ, UnB, USP, UFSC, UFES, UFPE e UFMG j contam com estas disciplinas e o PROCEL pretende expandir para as demais instituies de nvel superior do Pas.

Cabe ressaltar que o Procel nas Escolas vincula o tema energia ao meio ambiente, caracterizando a importncia da juno destes dois temas, buscando que a educao priorize a diminuio do desperdcio de energia/meio ambiente169. O PROCEL instituiu, em 1993, por decreto presidencial o Prmio Nacional de Conservao e Uso Racional de Energia. O prmio concedido, anualmente, a vrias categorias como transportes, setor energtico, imprensa, micro e pequenas empresas, edificaes e indstrias. (www.eletrobras.gov.br) O PROCEL atua ainda como rgo de suporte tcnico da ANEEL, quanto a anlise, aprovao e cumprimento dos planos de conservao de energia estabelecidos pelos contratos de concesso das empresas, para implementao de medidas voltadas ao incremento na oferta e no uso de energia eltrica que contemplem 1% da renda anual das concessionrias.

Parceria com o MEC/MME, comunidades, administraes municipais/estaduais, concessionrias de energia; escolas de nvel fundamental, mdio e superior)
168

Nesse sentido o PROCEL rege um programa de educao ambiental, para o qual utiliza a metodologia "A Natureza da Paisagem - Energia", e disponibiliza s escolas material didtico/pedaggico apropriado composto por cinco livros, um folheto, um lbum seriado, um jogo educativo e uma fita de vdeo abordando: Energia-fontes e Formas; A Histria da Energia no Brasil; A Histria da Energia no Mundo; A Energia e o Meio Ambiente e Como Combater o Desperdcio de Energia.

169

198 5.3.1 Atividades setoriais do PROCEL

Setor residencial O setor residencial consome aproximadamente, 28% do consumo de energia eltrica do pas. O PROCEL estima que neste setor haja um desperdcio de cerca de 10% da energia fornecida. O Programa Residencial do Procel visa promover o combate ao desperdcio de energia no setor residencial, com a utilizao de lmpadas e eletrodomsticos eficientes (prioriza iluminao, aquecimento de gua e refrigerao e medidas de reduo da demanda nos horrios de ponta), alm de estimular uma mudana de hbitos por parte dos consumidores. No setor residencial, o uso de equipamentos mais eficientes poderia reduzir o uso de energia em aproximadamente 30% (Almeida, Shaeffer & La Rovere, apud Geller, 2003). O Programa Residencial atua em conjunto com o programa de etiquetagem para que o Selo Procel tenha respaldo junto ao consumidor, incentivando a venda de produtos eficientes. Foram eleitas quatro reas de atuao junto ao pblico residencial, como maior capacidade de economia de consumo de energia eltrica: refrigerao, iluminao, aquecimento solar e projetos com comunidades de baixa renda. - Refrigerao (parceria com fabricantes e varejistas) A refrigerao responde por aproximadamente 1/3 do consumo do setor de energia eltrica, num mercado que chega a movimentar 4 milhes de unidades vendidas por ano (refrigeradores, freezers e ar-condicionados). O PROCEL visa conscientizar a populao sobre a vantagem de trocar estes equipamentos por outros mais eficientes o que trar uma razovel economia de energia, uma vez que estes trabalham ininterruptamente (especialmente os dois primeiros).

199 - Iluminao (parceria com concessionrias, fabricantes e varejistas) A iluminao responde por cerca de 1/4 do consumo no setor residencial. O combate ao desperdcio de energia na iluminao consiste no emprego de sistemas eficientes, tanto em projetos novos quanto em substituio a sistemas convencionais ineficientes. Envolve o uso adequado de lmpadas, luminrias e reatores apropriados. Desta forma, as aes na rea de iluminao incentivam a troca de lmpadas incandescentes por fluorescentes compactas. - Aquecimento Solar O aquecimento de gua contribui com 1/4 do consumo de energia eltrica do setor residencial (17,5 milhes de aquecedores eltricos de passagem no pas). O Procel vem incentivando a utilizao de aquecedores solares170 como uma das alternativas para a reduo da demanda no horrio de ponta. - Projeto de Aes Integradas em Comunidades de Baixa Renda O Procel juntamente com algumas concessionrias - est desenvolvendo projetos pilotos experimentais em comunidades de baixa renda. Estes visam contribuir para a reduo das perdas e da inadimplncia das contas de energia eltrica nessas comunidades. Prdios pblicos O Programa Nacional de Eficientizao de Prdios Pblicos - PNEPP tem como meta reduzir o desperdcio de energia eltrica nos prdios pblicos das trs esferas de governo, promovendo a otimizao dos gastos de energia nestes prdios, principalmente pelo uso da iluminao e refrigerao eficientes e pela orientao aos funcionrios quanto ao uso racional dos recursos.

O Brasil possui uma rea instalada de 2 milhes m de coletores solares, e um mercado que vem se expandindo: cerca de 200 mil m de coletores solares so instalados por ano.

170

200 No ano de 2000, o consumo de energia eltrica do Poder Pblico foi de 12 TWh/ano o equivalente a aproximadamente 4% do total consumido no Pas no mesmo perodo. Os resultados obtidos em projetos-piloto implantados pelo PROCEL mostraram que apenas com a adoo de medidas tcnicas e gerenciais de baixo custo, a reduo de consumo e de demanda atinge 15 a 20%, em mdia. Isto significa, em termos de energia conservada, uma economia da ordem de 1.680 GWh/ano. Setor industrial (parcerias entre indstrias, federaes estaduais de indstrias e associaes industriais e concessionrias) O setor industrial responsvel pelo consumo de cerca de 43% de energia eltrica no Pas. O Programa d suporte aos diversos segmentos industriais na melhoria do desempenho energtico de suas instalaes. A metodologia adotada pelo PROCEL baseia-se em Projetos-Demonstrao, nos quais um nmero limitado de indstrias transformado em modelos de eficincia energtica. Para tal so realizados diagnsticos energticos e programas de eficientizao em plantas industriais; tarifas diferenciadas para reduo do consumo na hora de pico; financiamento de estudos de processos industriais mais eficientes; aes de conservao de energia voltadas eficientizao das instalaes dos sistemas de abastecimento de gua e de tratamento de esgoto; entre outros. O Programa inclui, ainda, atividades nas reas de treinamento tcnico e gerencial com o suporte do Centro de Pesquisas Eltricas da Eletrobrs (CEPEL) e em parceria com a Confederao Nacional das Indstrias (CNI), a fim de capacitar profissionais nas indstrias, nos agentes financeiros e nas empresas de consultoria. Setor comercial (parceria com associaes de classe, hotis, shopping centers, supermercados, bancos, grandes prdios de escritrios, associaes comerciais estaduais e concessionrias de energia) Em 2000, o Brasil consumiu 306.747 bilhes de kWh de energia eltrica. O setor comercial foi responsvel pelo consumo de 15% deste total, ou seja, cerca de 45,3 bilhes de kWh. De toda a energia consumida no setor comercial, desperdia

201 se aproximadamente 14%, o que equivale a 6,3 bilhes de kWh. Isto representa um desperdcio de cerca de 2% de energia eltrica no Brasil. O PROCEL atua no setor comercial por meio de projetos de melhoria da eficincia energtica e do desenvolvimento de um sistema de informaes de forma a permitir a divulgao e multiplicao das experincias bem sucedidas. Assim, nos Projetos de Demonstrao a exemplo do que vem sendo realizado no setor industrial - umas poucas empresas comerciais so transformadas em modelos de eficincia energtica nos seus respectivos segmentos, e so amplamente divulgados para possibilitar a implementao em outros empreendimentos. O Programa tambm inclui atividades nas reas de treinamento Tcnico e Gerencial, objetivando capacitar profissionais nas empresas comerciais, nos agentes financeiros e nas empresas de consultoria. Programa de Iluminao pblica Reluz (MME, ANEEL, concessionrias e prefeituras municipais) O Programa Reluz, criado em junho de 2000, promove o desenvolvimento de sistemas eficientes de iluminao pblica, diminuindo os gastos pblicos dos municpios por meio da reduo do consumo de energia eltrica e criando cultura de combate ao desperdcio de energia eltrica. O Programa tem como meta tornar eficientes 9,5 milhes de pontos de iluminao pblica at 2010, equivalente a quase 77% do nmero de pontos instalados (14,5 milhes) e instalar 3 milhes de novos pontos. At o final do ano de 2002, j haviam sido instalados ou eficientizados cerca de 3 milhes de pontos e investidos R$ 763 milhes (a meta era aplicar R$ 1 bilho). O Programa obteve, at essa data, uma economia de 1080 GWh por ano de energia eltrica (a previso inicial era de 2400 GWH ano). Essa reduo de cerca de 30 a 40% no consumo de energia representa, em mdia, uma economia da despesa pblica dos municpios da ordem de R$ 270 milhes por ano (Saraiva, 2003).

202 Edificaes O PROCEL vem, ainda, desenvolvendo novas metodologias, tcnicas, tecnologias e normas para incluso da eficincia energtica nos projetos de novas edificaes. Atividades em Hospitais As atividades no setor hospitalares se do por meio da implementao de medidas de eficincia energtica em cinco hospitais, cursos e treinamentos de eficientizao na rea da sade, convnio com a Confederao Nacional da Sade para eficientizao de onze hospitais. Quase toda a metodologia de atuao do PROCEL, no que se refere s atividades setoriais, vem sendo baseada no programa ingls denominado "Best Practices Programme". Este programa implementa medidas de eficientizao energtica em uma unidade tpica (projeto-piloto ou projeto-demonstrativo), com o objetivo de empreg-las como referncia para unidades similares. So utilizadas como ferramentas de disseminao, produtos de informao e estratgias de marketing, tais como Guias Tcnicos (Technical Guides), Estudos de Caso (Case Studies), entre outros. 5.3.2 PROCEL e gesto ambiental Os programas realizados pelo PROCEL atuam, em sua maioria, como programas de gesto ambiental, na medida em que estes visam a economia de energia e ao mesmo tempo administram aes de eficincia energtica para minimizar os impactos ambientais da produo e do uso da energia. Assim, a gesto ambiental ocorre quando a eficincia energtica propicia uma menor necessidade de interveno no meio ambiente, ao evitar a construo de novas usinas, ou propiciar a diminuio da poluio ambiental, a reduo da emisso de gases de efeito estufa, ou, incentivar, por exemplo, o uso de tecnologias mais eficientes, que resultam em menor dano ambiental. Podem ser apontadas algumas reas em que o PROCEL atua diretamente em gesto ambiental: - Desenvolvimento de pesquisas sobre o impacto das aes de conservao de energia para a preservao dos recursos naturais;

203 - Desenvolvimento de tecnologias mais eficientes e menos ambientalmente impactantes; - Criao de base de dados, incorporando aspectos como os impactos sociais e ambientais dos programas; - Conscientizao sobre as medidas de eficincia energtica e a melhoria do meio ambiente; - Integrao de medidas de combate ao desperdcio com programas de gesto ambiental das empresas, entre outras. - Integrao de disciplinas eficincia energtica e meio ambiente nas escolas. Alm dessas medidas, podemos destacar a atuao integrada de eficincia energtica e meio ambiente no mbito do PROCEL para evitar as emisses de CO2. Estima-se uma economia de 98Mt de CO2 em 2020. O quadro 24 abaixo mostra as emisses evitadas de CO2 a partir da interveno do PROCEL, no perodo de 1990 a 2000 e cenrios para 2005 a 2020 (La Rovere & Americano, 2002).

Quadro 24 - Emisses evitadas pelo PROCEL, 1990-2020 Ano 1990 1997 1998 1999 2000 2005 2010 2015 2020 Total 1990/ 2020 G 223 308 308 346 376 470 567 696 855 12980 TWh/ano C G+C % 0.16 223 0.07 5.8 314 1.8 8.0 316 2.5 10 356 2.9 13 389 3.3 29 499 5.9 62 628 9.8 130 826 16 191 1047 18 1694 14675 12 Milhes ton. CO2 E AE E+AE 9.6 0.04 9.6 17 1.2 18 14 4.1 18 19 5.6 25 28 5.4 33 39 11 50 67 31 98 115 63 178 183 98 280 1739 830 2565 % 0.41 6.6 23 23 16 22 32 35 35 32

Fonte: La Rovere & Americano, 2002. G = gerao de energia C = conservao de energia efetuada pelo PROCEL G+C = gerao de energia sem a participao do PROCEL (situao hipottica) E = emisses provenientes da gerao de energia AE = emisses evitadas pelo PROCEL E+AE = emisses da gerao de energia sem a atuao do PROCEL (situao hipottica) % = percentual de conservao de energia

204 Note-se que o percentual de emisses evitadas pelo Procel sempre crescente, tanto no primeiro perodo analisado quanto nas previses at o ano de 2020. 5.3.3 GESTO ENERGTICA ESTADUAL E MUNICIPAL Os principais programas estaduais de conservao de energia foram desenvolvidos nos estados de So Paulo, Bahia, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paran, Cear, Rio de Janeiro, Distrito Federal e Pernambuco. Destacam-se, nos estados, as aes de eficientizao em prdios pblicos, como por exemplo, na Bahia (Centro Administrativo da Bahia), So Paulo (Palcio dos Bandeirantes), Rio de Janeiro (Frum, UERJ, Palcio Universitrio, Casa do Estudante, Teatro Municipal, Centro Administrativo So Sebastio, IPLAN, Arquivo Nacional), Pernambuco (Centro Administrativo do Recife, SUDENE). Alguns estados, como a Bahia, Cear e So Paulo foram precursores na implantao de medidas legais de eficientizao de energia. A Bahia, por exemplo, foi o primeiro estado a instituir um Decreto Estadual no. 7.657, de 13 de agosto de 1999, que dispe sobre o uso eficiente de energia eltrica no mbito da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo. Durante o perodo anterior ao processo de reestruturao e privatizao do setor eltrico brasileiro, as concessionrias de energia atuavam como extenso das polticas energticas das secretarias estaduais de energia. Com a privatizao, os projetos de eficincia energtica passaram a ser implementados a partir de critrios de seleo baseados em comprovada rentabilidade, no curto e mdio prazos, dos investimentos. Em nvel municipal, o PROCEL, em conjunto com o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM, vem desenvolvendo, um programa de gesto de eficincia energtica, visando balizar o uso da energia eltrica nos centros consumidores locais, reduzindo o desperdcio e promovendo o uso racional da energia na iluminao pblica, nos prdios pblicos, saneamento, nas residncias e comrcio. A gesto energtica municipal vem sendo apoiada pelo programa ALURE da Comisso Europia, que trata de questes relacionadas ao desenvolvimento econmico e social na Amrica Latina. Um dos braos desse programa o projeto BRACELCooperao Euro-Brasileira no Combate ao Desperdcio de Energia - que trata especificamente de eficincia energtica.

205 Entre as aes que vm sendo desenvolvidas no mbito deste projeto destaca-se a Rede de Cidades Eficientes em Energia Eltrica (RCE)171, criada nos moldes da Rede Energie-Cits europia. O objetivo integrar os municpios brasileiros em um sistema de comunicao permanente visando a troca de experincias e competncias na rea de projetos de eficincia energtica. A Rede Cidades Eficientes em Energia Eltrica objetiva ainda, a troca de informaes sobre o desenvolvimento de projetos de eficincia energtica com outros pases contribuindo, assim, para criar e fortalecer a competncia municipal na gesto da energia, integrando essa esfera de poder no combate ao desperdcio de energia eltrica. Nesse sentido, os municpios integrados Rede Cidades Eficientes tm como benefcios: - A reduo das despesas municipais, a partir da introduo do conceito de gesto de energia eltrica no municpio; - A possibilidade de troca de tecnologias e experincias com outros municpios, no Brasil e no exterior; - A troca de informaes acerca da manuteno eficiente de sistemas eltricos; modalidades de financiamentos para projetos; possibilidades de reduo do consumo de energia nos sistemas subordinados a administrao municipal, etc. - O aumento da capacidade de negociao do municpio com a concessionria de energia eltrica; - A possibilidade de divulgao das experincias realizadas nos municpios; - Ter um papel ativo na preservao do meio ambiente. Outras duas aes que vm sendo desenvolvidas, complementarmente, no mbito da Gesto Municipal so: - Implantao do Sistema de Informao Energtica - SIEM (sistema computacional de informaes energticas municipais), pela empresas distribuidoras; - Desenvolvimento de um Plano Diretor de Gesto Energtica, contendo as aes necessrias para a reduo do desperdcio de energia;

A Rede Cidades Eficientes em Energia Eltrica foi lanada em outubro de 1998, pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municiapl IBAM, com apoio da Eletrobrs/PROCEL.

171

206 Essas aes municipais propiciam benefcios locais, como a economia de energia, preservao do meio ambiente, entre aspectos positivos para a populao, para o setor eltrico e para o Pas, pois descentraliza as aes no mbito da energia, criando possibilidade de intercmbio de experincias entre os municpios e inventrios energticos municipais. Segundo Sachs (1993), mesmo utilizando os sistemas de informao mais sofisticados, o Estado centralizado incapaz de enfrentar a diversidade do potencial e das necessidades locais. As polticas pblicas que estimulam e apoiam as iniciativas locais devem ter um papel muito importante no pacote de polticas de desenvolvimento sustentvel. As aes no mbito municipal so, entretanto, ainda recentes. Os instrumentos acima mencionados esto sendo testados, mas j podem ser observados alguns resultados que demonstram a importncia da Rede, tais como a diminuio do desperdcio, a racionalizao do consumo de energia eltrica, a maximizao do custo benefcio, entre outros aspectos172. No incio de 2000, alguns municpios j contavam com o Plano Municipal de Gesto Energtica (para o perodo de 3 anos)173. No incio de 2003 j haviam 550 municpios associados, em todos os estados e regies. Alm disso, inserem-se na RCE, sete associados e 30 colaboradores, entre empresas, associaes municipais e rgos de governo federal e estadual (www.ibam. org.br; Procel, 2003). Em geral, podemos ressaltar que a descentralizao das aes em eficincia energtica tem sido positiva, uma vez que o municpio tem maior possibilidade de controle do diagnstico, das aes implementadas e de observao e anlise dos resultados. O maior ou menor grau de sucesso de um projeto municipal depende, em grande parte, da maior ou menor aceitao das autoridades locais, associado ao envolvimento das concessionrias locais174, uma vez que a participao destas fundamental para a elaborao do diagnstico energtico municipal.

A maior economia apresentada pela maioria dos municpios foi com a eficientizao da iluminao pblica .
173 174

172

Os primeiros planos cobrem o perodo de 2001 a 2004.

A metodologia implementada prev que as concessionrias locais implantem o Sistema de Informao Energtica Municipal SIEM, elaborado pelo PROCEL, inserindo os dados de consumo energtico do municpio.Realiza-se ento um diagnstico energtico para ento partir-se para a elaborao do Plano de Gesto Energtica Municipal.

207 Um estmulo eficientizao dos municpios o Prmio Cidades Eficientes, institudo em 2002, com as seguintes categorias: gesto energtica, prdios pblicos, iluminao pblica, sistemas de saneamento, educao e legislao. A interao com outros programas de gesto, tais como gesto do territrio e gesto de recursos hdricos, faz com a eficincia energtica seja mais um componente para a insero do conceito de desenvolvimento sustentvel nas atividades dos municpios. interessante notar, tambm, a vinculao de outros atores sociais (que no prefeituras, concessionrias, empresas privadas, entre outros) no processo de insero da gesto energtica municipal, especialmente vinculados ao desenvolvimento sustentvel. Quanto a esse aspecto, ressalta-se o papel das ONGs e de grupos organizados interessados no assunto. A implantao da gesto energtica municipal, em municpios do Mdio Paraba foi, por exemplo, resultado de um convnio entre o PROCEL e a Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel, que j vinha desenvolvendo projetos naquela regio. Quando a gesto nesses municpios foi finalizada, a Fundao passou a atuar, a partir de 2002, em outros municpios no Rio Grande do Sul e no Esprito Santo (Mundim, A., 2002). 5.4 O PAPEL DA AGNCIA REGULADORA E DO MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA/MME NA EFICINCIA ENERGTICA Enquanto o setor eltrico era caracterizado por sua verticalidade, ou seja, na medida em que a gerao, a transmisso e a distribuio eram executadas por empresas pblicas vinculadas Eletrobrs, a eficincia energtica era tratada dentro do prprio setor estatal. Como as concessionrias de energia eltrica faziam parte dos governos estaduais, a eficincia energtica era um programa de governo para ser aplicado por empresas governamentais. Nesse sentido, os programas implementados pelo PROCEL eram direcionados s concessionrias para que fossem implementados em nvel estadual. Com a reforma do setor eltrico e a privatizao das empresas, foram introduzidas outras questes e atores no contexto do setor eltrico. A eficincia energtica precisou, ento, ser regulamentada pelo rgo regulador, a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, para que pudesse ser efetivamente levada adiante pelas empresas a partir de ento privatizadas. No que se refere s aes de eficincia energtica, a ANEEL tem por competncia incentivar o combate ao desperdcio de energia, no que diz respeito a todas as formas de

208 produo, transmisso, distribuio, comercializao e uso da energia eltrica. A atuao da ANEEL tem sido, principalmente, de apoiar as aes do PROCEL, bem como coordenar os projetos que vm sendo implementados com recursos das empresas de energia (1% do lucro lquido das empresas). Esses projetos de eficincia energtica (de acordo com a Resoluo ANEEL n 242/98, transformada na Lei n 9991/2000, j citadas), representam a primeira regulamentao neste sentido. Entretanto, a implementao desta Lei por parte das concessionrias deu-se lentamente, em funo da inexperincia dos tcnicos das empresas concessionrias em elaborar um projeto de acordo com o Manual elaborado pela ANEEL/PROCEL e a pouca seriedade destas, quanto cobrana efetiva da Agncia, no que se refere ao prazo e elaborao dos projetos (VillaVerde, 2000). A partir da crise de energia ocorrida em 2001, a eficincia energtica, como j foi explicitado, passa a ter prioridade nas aes do Governo e o PROCEL retoma suas aes a contento. Por outro lado, nasce um outro frum de poltica de eficincia energtica, de forma embrionria, na ANEEL. Posteriormente, a Cmara de Gesto da Crise de Energia (CGE), cria, em 10 de julho de 2001, o Comit Tcnico para Eficientizao do Uso da Energia, que passa a assessorar a CGE no que se refere aos assuntos de eficincia energtica. Esse Comit extinto ao final do Governo Fernando Henrique Cardoso (em dezembro de 2002), juntamente com a CGE, que se transformou na Cmara de Gesto do Setor Energtico (CGSE), de carter permanente. Este se subordina ao Comit Nacional de Poltica Energtica (CNPE). A participao do Comit Tcnico de Eficincia Energtica na Cmara de Gesto da Crise foi um dos fatores fundamentais para o crescimento das aes de eficincia energtica.
Uma das importantes conseqncias da crise foi o fato de a sociedade brasileira ter acordado para a importncia da conservao de energia eltrica e para a racionalizao de seu consumo. Aprovou-se uma lei sobre a Poltica Nacional para a Conservao e Uso Racional de Energia e as mudanas nos hbitos de consumo podem ser notadas pela reduo maior do que a esperada do consumo de energia ps-crise e pelos lanamentos de novos produtos energeticamente eficientes. Alm disso, muitas empresas iniciaram programas de uso alternativo de energia que s tendem a ampliar-se no futuro (Parente, P, 2003, p.56).

209 O Comit Tcnico para Eficientizao do Uso da Energia, criado com o objetivo de propor medidas para a conservao e racionalizao do uso de energia eltrica, apresentou uma proposta consolidada na forma de um programa de medidas e aes denominado Plano Energia Brasil Eficincia Energtica175, cuja proposta foi estruturada em quatro eixos bsicos visando estabelecer um mercado sustentvel de eficincia energtica no Brasil (Assumpo, 2002) que serviria de subsdios para a elaborao de uma poltica de eficincia energtica.
Ao longo do tempo, espera-se que a expanso de mecanismos orientados ao mercado e o financiamento privado para servios de eficincia energtica reduzam a dependncia externa para tais servios () a sustentabilidade deste mercado requer que haja uma demanda e uma oferta de produtos e servios energticos eficientes, permitindo a concorrncia com os produtos convencionais (ANEEL/USAID, 2000).

5.5. PLANO ENERGIA BRASIL EFICINCIA ENERGTICA PRINCIPAIS AES (CGE, 2001). O Plano inclua quatro linhas bsicas de atuao: Legislao, Ambiente de negcios, Plano de Comunicao e Projetos Especficos. a. Legislao: voltada para o estabelecimento de ndices mnimos de eficincia energtica para mquinas e equipamentos; contratao de servios de eficincia energtica pelo setor pblico e direcionamento de recursos financeiros para a eficincia energtica. Para tal foi institudo um Comit Gestor de Indicadores e Nveis de Eficincia energtica - CGIEE, que ao final do ano de 2002 havia identificado, entre outros, os seguintes estudos a serem elaborados: Levantar a experincia internacional sobre Programas de Etiquetagem e Indicadores de Desempenho Energtico de mquinas e aparelhos consumidores de energia; avaliar e definir as metodologias a serem utilizadas para o estabelecimento dos nveis de eficincia energtica; avaliar os laboratrios existentes e necessidades futuras; elaborar estudos de mercado para as principais mquinas e

Este Plano foi elaborado pela Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia (Comit Tcnico para a eficientizao do uso da energia) e contou com a elaborao do PROCEL/ELETROBRS e do Centro de Pesquisa de Energia Eltrica CEPEL.

175

210 equipamentos consumidores de energia; identificar as inovaes tecnolgicas que possam resultar da implementao da lei; estimar a economia de energia que pode ser obtida; identificar parcerias institucionais; identificar fontes de recursos financeiros, incentivos fiscais e tributrios. (MME, 2002). Cabe ressaltar que no Brasil - da mesma forma como ocorreu com a poltica ambiental - no mbito da eficincia energtica as aes, comparativamente aos pases desenvolvidos, comearam a ocorrer dez anos mais tarde, mediante o lanamento do PROCEL. Em termos legais, em eficincia energtica esse hiato amplia-se para cerca de vinte anos, uma vez que a legislao brasileira s foi aprovada no Congresso Nacional em 2001. A legislao que obriga a utilizao de ndices mnimos de eficincia energtica citada acima est sendo elaborada desde a regulamentao da Lei de Eficincia Energtica, em dezembro de 2001. Essa regulamentao vem sendo discutida por tcnicos do setor, e excetuando a regulamentao de motores de alto rendimento, no houve avanos at o final do ano de 2002. Os selos de eficincia energtica, embora tenham sido institudos no Pas na dcada de 1990, ainda no tem obrigatoriedade no uso, o que faz com que apenas algumas marcas e modelos selecionados possuam o selo. O uso limitado do selo de eficincia energtica acarreta uma situao em que o consumidor tem inmeros modelos de eletrodomsticos mais baratos e que, embora menos eficientes, acaba sendo um fator definitivo quando da aquisio do produto. A demora na implementao dos ndices mnimos de eficincia energtica se d, principalmente, pelas presses dos fabricantes de produtos ineficientes que no querem sair do mercado, assim como pelo alto custo de implementao dos programas (ndices mnimos), especialmente para edificaes. No sentido de viabilizar a contratao de servios de eficincia energtica para o setor pblico, o Comit props uma legislao especfica que introduz uma modalidade de contrato de desempenho para rgos pblicos, dispensando-os de ter dotao e proviso oramentria, previsto na Lei n 8666/93. Desta forma, o trabalho de eficientizao realizado pelas ESCOs nos prdios pblicos poderia ser baseados nos contratos de desempenho176 sem ir contra a legislao vigente.

Considera-se contrato de desempenho (performance contract) o instrumento que permite a contratao de servios com fornecimento de materiais e equipamentos, em que tais servios so custeados pela empresa contratada e a remunerao desta obtida com base nos resultados gerados (economia de energia).

176

211 Cabe ressaltar que o Decreto n 3330, de 6 de janeiro de 2000, que dispunha sobre a reduo do consumo de energia eltrica em prdios pblicos da Administrao Pblica Federal foi revogado, face as dificuldades encontradas pelo setor pblico para contratar servios de eficincia energtica. Tal Decreto dizia que o consumo de energia eltrica para fins de refrigerao, iluminao e arquitetura ambiental, deveria ser reduzido em 20%, tomando como base a mdia do consumo de 1998, at o final do ano de 2002. Durante a crise de energia de 2001, por exemplo, os rgos pblicos viabilizaram um menor consumo de energia eltrica de forma precria, por meio da diminuio da jornada de trabalho diria, face impossibilidade de se contratar empresas que realizassem servios de eficincia energtica sem licitao pblica. Mesmo que fosse permitido pela Lei vigente, o processo licitatrio demandaria um tempo maior do que a urgncia da crise permitia. b. Ambiente de negcios: criao de mecanismos para reduzir os riscos tcnicos e financeiros das aes de eficincia energtica. Para viabilizar um mercado de eficincia energtica no Brasil, faz-se necessria a superao de algumas barreiras, tais como a baixa prioridade do empresariado com respeito eficincia energtica; insegurana do mercado, ausncia de linhas de crdito que atendam as especificidades da eficincia energtica, dificuldades das ESCOs em obter financiamentos, em oferecer garantias e inexistncia de aval tcnico para os projetos de eficincia energtica.177. O fortalecimento das Empresas de Servios de Conservao de Energia - ESCOs que realizam investimentos em projetos de eficincia energtica e so remuneradas com a economia de energia obtida nos mesmos podem vir a superar tais barreiras, segundo o Plano de Energia Brasil. Como abordado no captulo anterior, as experincias internacionais mostram que as ESCOs so atores bastante atuantes nas aes de eficincia energtica, identificando lacunas onde pode haver melhoria do desempenho energtico e desperdcio de energia, por meio da realizao de diagnsticos energticos. As ESCOs atuam tambm intermediando projetos de eficientizao do uso de energia e, ao mesmo tempo, como agentes financeiros e de

Estas barreiras referem-se exclusivamente ao desenvolvimento do mercado das ESCOs. De uma forma geral, existem outras barreiras como a falta de informao do consumidor, a ainda limitada oferta de produtos eficientes no mercado; ao preo do produto eficiente ser mais elevado do que os convencionais, entre outros.

177

212 marketing da eficincia energtica, assumindo, ainda, a responsabilidade tcnica em todas as fases do projeto. Tal responsabilidade passa inclusive, pela questo ambiental.
As ESCOS so empresas especializadas que executam as medidas de eficincia energtica, atuando diretamente na obteno de resultados prticos voltados economia de energia nas indstrias, edifcios e para os consumidores em geral. Na realizao dos projetos, as ESCOs utilizam o conhecimento e as mais eficientes tecnologias, para alcanar os resultados tcnicos e econmicos necessrios viabilizao dos mesmos. Ao atingir os resultados previstos em cada projeto, as ESCOS contribuem diretamente com melhorias ambientais, seja por meio de impactos indiretos na estrutura de produo e transmisso de energia, ou com impactos diretos com a substituio de equipamentos energeticamente ineficientes e ao mesmo tempo prejudiciais ao meio ambiente, como lmpadas fluorescentes com alto teor de mercrio, chillers com gases refrigerantes prejudiciais camada de oznio ou isolantes trmicos feitos de asbestos ou outro material inadequado sade humana.(Reis, 2003, entrevista).

Um estudo dos 1400 projetos de empresas de servios energticos implementados nos ltimos 20 anos mostra que quase trs quartos de todos os projetos foram em escolas, hospitais e instalaes prediais governamentais que no dispem de capital e aptido tcnica para implementar projetos por conta prpria. O custo tpico desses projetos de eficincia energtica de US$ 500 mil a US$ 2 milhes, e a economia de energia normalmente de 25 a 45%. O mercado total das ESCOs, nos EUA faturou cerca de US$ 2 bilhes, no ano de 2000, e vem crescendo em cerca de 15% anualmente (Osborn et alli, 2002 apud, Geller, 2003).

A sugesto do Plano Energia Brasil Eficincia Energtica visando superar a falta de financiamentos para atender os projetos de eficincia energtica (taxas de juros e prazos

213 de amortizao compatveis) a criao de um aval tcnico e financeiro, que seja aceito como garantia pelo agente financeiro178. O aval tcnico seria vinculado certificao das ESCOs, efetivado por meio da concesso de um Selo de Eficincia Energtica pelo PROCEL e qualificao tcnica dos projetos, vinculado a um sistema de avaliao envolvendo critrios como: estudo de viabilidade e avaliao econmico/financeira, protocolos de medio e verificao, entre outros (CGE, 2001). c. Plano de comunicao: O Plano de Comunicao, de acordo com o Plano Brasil de Eficincia Energtica visa - alm de consolidar hbitos adquiridos quando da crise de 2001 - estimular hbitos permanentes de reduo de consumo, sem renncia ao conforto. A motivao para a reduo do consumo de energia poderia se dar, por exemplo, com a criao de incentivos para baratear os equipamentos eficientes. d. Projetos especficos: aquecedores solares, sistemas motrizes eficientes e prdios pblicos. Esses projetos foram escolhidos pelo seu alto potencial de economizar energia eltrica, de acordo com experincias internacionais e diagnsticos nacionais. A energia conservada com a implementao de projetos especficos foi estimada em 4.200 GWh/ano, o que representa 1,3% do consumo de energia atual e proporciona uma reduo da expanso energtica do pas de 10% em 2002 e 10% no ano de 2003. Motores de alto rendimento no setor industrial A meta em 2001 era viabilizar a introduo no mercado de 900.000 motores de alto rendimento em 2 anos, obtendo uma economia de energia de 600 GWh no final do perodo. O custo da energia conservada, segundo estimativa do MME de 30,78 R$/MWh.

Esse aval minimizaria o risco do agente financeiro, que o fator principal da falta de financiamento para projetos em eficincia energtica.

178

214 Otimizao de sistemas motrizes existentes no setor industrial A meta desse projeto minimizar as perdas em sistemas motrizes j instalados no setor industrial. A previso de economia de energia com a implementao deste projeto , segundo o MME, de 2 TWh/ano, sendo 500 GWh/ano no primeiro ano e 2000 GWh/ano no segundo ano. O custo da energia conservada de 73,91 R$/MWh. Promoo de aes nos prdios pblicos O projeto tem como meta a eficientizao de prdios pblicos e execuo de 25 unidades de demonstrao, em dois anos. O potencial de economia de consumo de energia eltrica dos prdios pblicos da ordem de 20%, equivalente a uma economia anual de 2TWh/ano. Este projeto visa atingir a economia de 1 TWH/ano, o que significaria reduzir as despesas pblicas em R$ 160 milhes/ano. At o final do ano de 2002, quando foi extinto, o Comit de Eficincia Energtica s havia criado a regulamentao para o desenvolvimento de sistemas de motores de alto rendimento179 no setor industrial, alm de constituir um comit para a regulamentao da eficientizao de edificaes. Para o ano de 2003, estavam previstas as regulamentaes para ndices mnimos de eficincia energtica em refrigeradores, ar condicionado e iluminao. O Comit de Eficincia Energtica como citado acima, foi desfeito no final do Governo Fernando Henrique (dez de 2002). Entretanto, o MME continua com a incumbncia de implementar a regulamentao da Lei de Eficincia Energtica e a Poltica Nacional de Eficincia Energtica180, em parceria com o Procel, Conpet, Cepel, Abradee, Eletrobrs, e outros. No ano de 2003, o MME, por meio da Diretoria de Eficincia Energtica busca estabelecer uma poltica pblica de eficincia energtica, que possibilite dar continuidade ao trabalho, independente das pessoas, cargos e mudanas polticas181. Alm disso, o MME tem trabalhado para o estabelecimento de polticas conjuntas
Decreto n4508 de 11/12/2002 que define os nveis mnimos de eficincia energtica de motores eltricos trifsicos para comercializao e uso no Brasil.
180 179

Lei n 10295 de 17/10/2001

215 com outros Ministrios e rgos, tais como o Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio das Cidades, que vm atuando no sentido de vincular a eficincia energtica com a eficincia da gua; troca de chuveiros eltricos por aquecedores solares (os chuveiros eltricos consomem 22% da energia eltrica do setor residencial); construes de habitaes de baixa renda com coletores solares, entre outros. Com o Ministrio de Indstria e Comrcio, por exemplo, h uma tentativa de inserir a eficincia energtica na poltica industrial. Um exemplo seria que o BNDES passasse a atrelar os seus financiamentos a indstrias eficientes ou em vias de se eficientizarem. 5.6 A ATUAO DO MMA NAS AES DE EFICINCIA ENERGTICA Como j foi dito, a interao entre o meio ambiente e a eficincia energtica no Brasil tem sido pequena. A partir da crise de energia eltrica ocorrida em 2001, o MMA passa a prestar ateno s questes energticas e em especial eficincia energtica. Entretanto, apenas em 2003, comea a haver uma interao entre a Diretoria de Eficincia Energtica do MME com a Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, do MMA. No ano de 2003 est sendo criada uma agenda ambiental conjunta entre o MMA e o MME que dever incorporar a questo de eficincia energtica, embora a minuta ainda no o faa. Outras aes tm sido trabalhadas conjuntamente pelo MME e MMA e so direta ou indiretamente vinculadas eficincia energtica (entrevista com o atual e com a ex-diretora de Qualidade Ambiental do MMA). - O apoio do MMA na implementao de um Centro de Economia Energtica e Ambiental CENERGIA; - Convnio para estudos de Mudanas Climticas visando atender a Conveno do Clima (trabalho conjunto com a COPPE/UFRJ e MCT); - Eficincia energtica no setor pblico: estabelecimento de padres de eficincia energtica a serem adotados nas edificaes e no setor pblico de uma forma geral, buscando integrar a eficincia energtica, da gua, reciclagem de materiais, etc. Segundo o MMA, cabe ao Governo iniciar o processo tanto pelo potencial de conservao de energia que este possui, como pela movimentao que ele pode acarretar em termos de estimular o mercado trazendo novos atores ao processo de
181

MME.Poltica Nacional de Eficincia Energtica. Minuta

216 eficientizao, seja em termos de fabricantes de equipamentos (aumento da oferta) como consumidores de energia. - Estabelecimento de uma relao entre o processo produtivo e a utilizao de energias mais limpas. Um exemplo o estmulo a performance energtica da indstria da construo civil, desde o planejamento s tcnicas construtivas, ao uso de materiais, buscando eficientizar o uso de matrias primas, energia e gua. - O MMA vem, ainda, elaborando uma agenda ambiental conjunta com o Ministrio dos Transportes, onde certamente a questo da eficincia energtica dever estar inserida. O estmulo para as parcerias que vm sendo realizadas, bem como a vinculao das aes com os Ministrios de Minas e Energia, Transportes, etc, busca modificar a poltica ambiental para uma postura proativa, ao invs do que vinha ocorrendo at ento, quando o meio ambiente era associado a medidas de controle, licenciamento ambiental e/ou fiscalizao, sendo visto apenas como um empecilho para a expanso do setor eltrico. Entretanto, cabe ressaltar que a participao do setor ambiental nas questes de eficincia energtica nfima, perante a urgente necessidade desta interveno nessas aes e programas. 5.7 A PROPOSTA DE MODELO INSTITUCIONAL DO SETOR ELTRICO E A EFICINCIA ENERGTICA Embora os estudos para essa tese finalizassem no final de 2002, como citado na introduo, a proposta do novo modelo institucional para o setor eltrico, publicado em julho de 2003 e novamente em dezembro do mesmo ano, mereceram algumas consideraes: Nesta proposta, no houve sequer meno a polticas de eficincia energtica, que ao menos poderia vir a ser tratado em poltica pblica especfica, como o caso da universalizao. O que parece que embora o critrio de transparncia e participao seja abordado na proposta, isso no ocorreu na primeira etapa e nem mesmo na segunda etapa, embora as discusses e os especialistas em eficincia energtica tenham feito contribuies nesse sentido. Ainda sobre o novo modelo, cabe ressaltar que este tem como objetivo assegurar o atendimento da demanda de energia eltrica de forma confivel, com racionalidade e

217 sustentabilidade econmica. Assim, a proposta no incorpora a sustentabilidade ambiental que atualmente um requisito bsico, em se tratando de polticas pblicas de energia. A proposta sinaliza que a universalizao de energia eltrica ser tratada em poltica pblica especfica e em programa prprio. O mesmo poderia se dar em relao poltica de eficincia energtica. Iniciativas de eficincia energtica vinculadas a fontes de energias renovveis j vem sendo implementadas. O uso de energia solar, por exemplo, vem sendo utilizado nas comunidades rurais aonde a energia eltrica no chega. Um milho de pessoas j foram beneficiadas por meio do rateio do custo de painis solares entre as comunidades, substituindo o custo de energias alternativas e poluentes, como baterias de carros, querosene, velas ou pilhas comuns (Cunha, 2001). 5.8 O PAPEL DA SOCIEDADE EFICINCIA ENERGTICA CIVIL NA IMPLEMENTAO DA

A sociedade precisa estar informada e consciente do custo-benefcio do uso da energia eficiente para fazer suas escolhas e presso aos governos e/ou tomadores de deciso. Nos pases mais socialmente organizados, a presso de grupos ambientalistas tem um papel fundamental na defesa de fontes energticas renovveis e pouco poluentes na gerao de energia eltrica; no uso de equipamentos de reduo de poluio nas usinas termeltricas; na eliminao de alternativas danosas ao meio ambiente; nos investimentos substanciais de empresas concessionrias em medidas de conservao de energia; e na considerao dos custos ambientais, ainda na fase de elaborao do plano de expanso das empresas, evitando-se a mitigao a posteriori. Cabe ressaltar que a Lei de Poltica Nacional de Conservao e Uso Racional de Energia e o Decreto que a regulamenta, estabelecem a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas para a aprovao das regulamentaes especficas, o que d margem sociedade de influir naquelas aes que interferem nos itens de seu uso cotidiano. A ANEEL, de um modo geral, realiza essas audincias pblicas para a tomada de decises em nvel amplo e, especificamente, nas decises que se referem eficincia energtica. Os textos das pr-regulamentaes que dizem respeito essas questes so disponibilizados na internet para receber as sugestes e contribuies que depois sero homologadas, na medida do possvel, pelos representantes legais da ANEEL.

218 A internet configura-se, assim, um meio eficiente de participao no que se refere eficincia energtica. Entretanto, cabe ressaltar que muitos interessados no tm acesso internet dificultando a possibilidade de contribuir para o processo de regulamentao. Outros atores relevantes no processo de participao das polticas de eficincia energtica so os empresrios, industriais, produtores de mquinas e equipamentos, entre outros, que possuem maior voz ativa no processo, pelo fato de se organizarem melhor e possurem maior poder econmico. No quadro 25 a seguir, foi elaborada uma matriz comparativa das principais caractersticas de cada pas estudado, com relao s aes de implementao da eficincia energtica. Quadro 25 - Matriz comparativa de eficincia energtica pases estudados Frana Agncias de eficincia energtica Data da criao Agncias descentralizadas Vinculao a rgo ambiental Legislao ADEME 1992 Regionais Reino Unido EST 1992 EUA EREE Canad OEE 1998 Brasil PROCEL (Programa)

Programa Nacional de Mudanas Climticas

Estaduais Locais ADEME EST/ DETR 1996 1996 - Energy Conservation Act National Government Programme Climate Against Change Climate Programme Change -Transport energy -Planet York climate challenge -Future energy -Subsdios p/ energia solar -Community energy -Best Practice

Estaduais Estaduais Estaduais Locais Locais Municipais EERE/EPA OEE/NRCan ___ 1992 - Energy 1992- Energy 2001-Lei de Policy Act Efficiency Eficincia Act Energtica Office of Gov. of energy Canada ____ efficiency & Action Plan renewable on Climate strategy plan Change 2000-2010 -Industrial -Auto$mart Residenciais Technologies -Energuide Comerciais -Freedom car p/ equip., Industriais -Building veculos e Prdios pb. technologies residncias Edificaes -FEMP -EII Iluminao -Biomass -Energy Star Pblica -Hydrogen, -Fed. (RELUZ) fuel cell & Building Comunidainfrastructure Initiative des baixa technology -Fleetsmart renda -Geothermal; -Industrial Hospitais

Principais programas -reduo de eficincia energtica e consumo gesto ambiental energtico -melhoria da qualidade do ar -gesto ambiental urbana -otimizao gesto

219 de resduos -setor residencial/ comercial (5) -setor indus trial (8) -transportes (3) programas interdisciplinares (5 projetos) Etiquetagem Obrigatria Sim Padres mnimos de Sim Eficincia Energtica para equipamentos Padres de eficincia Sim p/ edificaes Incentivos econmicos. Sim Programas de educao Sim Programas voluntrios Parcerias Sim Sustainable -Energy in Housing -Solar energy -Wind & hidropower -distributed energy weatheriz. & intergovern. E.E. -Motor Vehicle -Natural Energy Database -Natural Gas -R-2000

Sim Sim

Sim Sim

Sim Sim

No No

Sim Sim Sim Sim

Sim Sim Sim Sim

Sim Sim Sim Sim

No No Sim No

Ongs, Empr Ongs, Empr. Privadas, fa-Privadas, bricantes de fabricantes de equipamen- equipamentos, tos, ESCOs ESCOs

Ongs, Empr. Ongs, Empr. Empresas Privadas, Privadas, Pblicas fabricantes de fabricantes equipamentos,de equipaESCOs mentos, ESCOs

Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca; www.procel.gov.br

5.9 ASPECTOS NEGATIVOS E POSITIVOS DA EFICINCIA ENERGTICA EM NVEL FEDERAL 5.9.1 Aspectos negativos:

- O setor pblico estar sujeito a descontinuidades dos Programas em face s mudanas poltico-institucionais. - A fragilidade das instituies pblicas brasileiras, especialmente no mbito ambiental, que dificulta a possibilidade (ao menos no curto prazo) do setor adotar uma postura mais marcante em relao as aes de eficincia energtica.

220 - Fator cultural. A conservao de energia, a diminuio do desperdcio e a preservao ambiental no so questes intrnsecas cultura nacional. O setor energtico no foge regra, o que dificulta a conscientizao da importncia dos programas de eficincia energtica em nvel institucional, ficando restritos aos tcnicos que vm trabalhando com a questo (o que, por sua vez dificulta a conscientizao da sociedade). Estes tcnicos so, por sua vez, suscetveis a mudanas institucionais, polticas, econmicas, entre outras. - Falta de articulao intersetorial e intra-setorial e especialmente interao com a rea ambiental. - Falta de conscientizao da sociedade no sentido de exigir melhor qualidade nos servios, maior eficincia energtica, preos competitivos e preservao do meio ambiente. No havendo presso social as respostas institucionais so mais lentas. - Inexistncia de coordenao efetiva entre o PROCEL e o CONPET no sentido de se estabelecer uma poltica integrada de eficincia energtica que venha ampliar os esforos atualmente empreendidos isoladamente e assegurar o aproveitamento do potencial de eficientizao existente. - Insero de novos atores no setor eltrico, especialmente aps a privatizao, processo que demandou uma estratgia de articulao entre o PROCEL e os novos atores envolvidos, bem como um esforo de regulamentao da questo. - Mercado privado de bens e servios de eficincia energtica pouco desenvolvido, necessitando de estmulo, especialmente por parte do setor pblico. 5.9.2 Aspectos positivos:

- A crise de energia de 2001 trouxe um novo espao para o PROCEL que vinha ficando margem de mudanas polticas e/ou econmicas no pas. - A aprovao da Lei de eficincia energtica (10.295/2001) e o decreto que a regulamenta deram um novo mpeto para as aes de eficincia energtica, especialmente para o PROCEL. - Percepo, especialmente de alguns representantes do governo, de tratar a eficincia energtica como questo estrutural e no conjuntural, principalmente aps a crise de energia eltrica de 2001.

221 - Conscientizao de parte da sociedade acerca do papel da eficincia energtica para diminuio do desperdcio de energia eltrica e de preservao do meio ambiente, dando um novo estmulo para as aes do PROCEL. - Incorporao das aes de eficincia energtica poltica energtica nacional. - Integrao das aes do PROCEL s aes do MME e da ANEEL. - Interao entre os agentes envolvidos na eficincia energtica, tais como os governos federal, estadual e municipal, empresas distribuidoras de energia, fabricantes de equipamentos, rgos reguladores e consumidores. - Aumento de recursos destinados eficincia energtica, especialmente por meio da Lei 9991/2000 (1% do lucro das empresas para P&D do setor eltrico e eficincia energtica).

Este captulo explicitou a experincia nacional de eficincia energtica, analisando suas aes, o programa de Programa de Conservao de Energia (PROCEL) e suas atividades, especialmente com respeito gesto ambiental. Analisou o Plano Energia Brasil de Eficincia Energtica, criado aps a crise de energia eltrica de 2001, e as aes que j foram realizadas dentro deste Plano at o final do ano de 2002. O prximo captulo aborda os requisitos necessrios para a efetivao da eficincia energtica no Brasil, especialmente sua interao com a poltica ambiental.

222

6.

CONDICIONANTES

PARA

IMPLEMENTAO

DA

EFICINCIA ENERGTICA COMO INSTRUMENTO DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL

Tomando por base o que foi estudado nos captulos precedentes, apontamos a seguir, alguns requisitos necessrios para a implementao de aes de eficincia energtica em consonncia com a poltica ambiental no Brasil. As condies no se esgotam nestes itens, mas so aqui apresentados um conjunto mnimo de situaes que deve ser considerado relevante para a efetivao das polticas mencionadas. So estes: arranjo institucional; governabilidade/Estado forte; legais/normativas; participao social; educao, conscientizao e marketing; instrumentos econmicos; avanos cientficos e tecnolgicos; requisitos ticos; acordos internacionais.

6.1

ARRANJO INSTITUCIONAL A forma institucional mais adequada para a implementao de aes de eficincia

energtica, de acordo com o que vimos tanto nas experincias internacionais estudadas, como em outros pases desenvolvidos e no desenvolvidos a implantao de agncias especficas para assuntos vinculados a eficincia energtica e meio ambiente. A anlise da experincia internacional permite inferir que a criao da Agncia, como arranjo institucional, oportuniza uma importante reduo na pulverizao das aes que tradicionalmente so empreendidas por distintos organismos. O contexto brasileiro diferenciado do daqueles pases estudados. Nossas instituies padecem de fragilidade institucional. O exemplo da criao do IBAMA, em 1989, reunindo 4 agncias governamentais, atesta que no basta centralizar 15 anos depois, o IBAMA ainda opera como um conglomerado de arranjos internos tpicos das agncias originais. Mas isso no diminui a relevncia de se pensar na integrao das diferentes aes de eficincia energtica num nico organismo. Nos pases estudados, por exemplo, as instituies destinadas a tratar especificamente do assunto em questo tm autonomia poltica e econmica. Possuem uma estrutura organizacional e hierrquica que tornam mais factveis os encaminhamentos e a efetividade das mesmas. Possuem, credibilidade e legitimidade da sociedade, na medida em que atendem as necessidades do pblico.

223 A vinculao a um rgo ambiental, por outro lado, vem garantir a maior interao do setor na poltica de eficincia energtica. As mudanas e adaptaes institucionais so defendidas por Fiorino (1995), especialmente verificando trs fatores: O primeiro a integrao de vrios programas afins e/ou setores de polticas pblicas, por exemplo: programas de gua ou atmosfera e/ou polticas ambientais, energticas e agricultura. Essa integrao deve se dar pelo fato de que a poltica pblica no pode ser fragmentada quando se trata de meio ambiente e energia, entre outras polticas. O segundo ponto a necessidade de se tratar de assuntos internacionais. Alguns problemas energtico/ambientais so locais, regionais e globais. Mudanas climticas requerem tratamento internacional, em interao com outros rgos e agncias. O terceiro fator refere-se relao setor pblico x setor privado. Essa relao tem que melhorar, visando uma maior parceria nos projetos ambientais e de eficincia energtica. O arranjo institucional da eficincia energtica e meio ambiente no Brasil deve ocorrer nos diversos nveis de poder (federal, estadual e local) As experincias internacionais demonstram que a descentralizao estimula o uso da eficincia energtica em nvel estadual e local, propiciando a melhoria do meio ambiente. Nos EUA, por exemplo, as experincias locais e estaduais superam muito em quantidade e qualidade as experincias federais. No Brasil, a Rede de Cidades Eficientes vem obtendo cada vez mais adeses, propiciando benefcios econmicos e ambientais a centenas de municpios brasileiros. 6.2 ESTADO FORTE/GOVERNABILIDADE O segundo requisito vinculado ao primeiro. Instituies slidas s so possveis a partir de um Estado forte, que se caracterize por assumir as funes que lhe cabe (servir a sociedade com qualidade) com eficincia e firmeza. Embora o Estado possua um papel distinto do que vinha tendo at o incio das privatizaes do setor eltrico, quando tinha por tarefa a execuo dos servios referentes a energia eltrica, ainda possui uma misso fundamental a cumprir. Se antes ele era o executor agora o regulador e regulamentador das aes de outros atores sociais que entram em cena, tais como as empresas privadas e as organizaes sociais.

224 Vimos no captulo 2 que para tornar-se um agente regulador legtimo e com credibilidade no mbito das polticas pblicas, h que se transformar em um Estado forte que venha ser um agente de interveno estratgico especialmente no que se refere s polticas ambientais e de eficincia energtica, objeto de nosso estudo. O Estado dever atuar na coordenao do processo de modo a atingir o objetivo final dessas polticas que de atender o pblico adequadamente. Sachs (2000, p.209) identifica a funo regulamentadora do Estado como prioridade nas polticas pblicas, especialmente nas de cunho ambiental e correlatas. Segundo ele para funcionar adequadamente, os mercados exigem regras de jogo estabelecidas com clareza. No mbito da poltica de eficincia energtica, o Estado ter que exercer o poder de regulador para que esta seja efetivamente implementada e continuada. Como vimos tambm anteriormente nesta tese, as empresas privadas no tm interesse em conservar energia, uma vez que elas visam a maximizao de seus lucros no curto prazo com a venda de energia. Por outro lado, h o interesse das empresas e do mercado na desregulamentao para que possam atuar livremente. Mas para a sociedade, o mercado deve estar regulamentado de forma a garantir o interesse pblico. E a eficincia energtica , sem dvida, objeto de interesse da sociedade e do Estado. Na medida em que a desregulamentao e a desestatizao reduzem a atuao do Estado como poder pblico, devero ser estabelecidos mecanismos de fortalecimento e de reformulao na sua forma de atuao de modo a haver o comprometimento com os interesses sociais. Um Estado atuante dever ter por papel regular e regulamentar as aes que, de alguma forma interfiram no meio ambiente e/ou na vida da sociedade. A implementao da eficincia energtica mexe com valores e comportamentos sociais, o que requer - alm da regulamentao e fiscalizao, atividades inerentes ao poder pblico - a necessidade de incentivar economicamente aqueles que aderirem aos programas de eficientizao, ou inserir desincentivos econmicos para aqueles que no colaborarem. Mesmo tendo em vista a estratgia desestatizante adotada em vrios paises na duas ltimas dcadas do sculo 20 , a questo ambiental mostrou-se como necessariamente dependente de uma estrutura governamental voltada para a regulamentao e para a fiscalizao das atividades causadoras de danos ao meio ambiente. Em outras palavras, ficou evidente que a mar liberal no se aplicaria ao mbito das polticas ambientais. Mesmo tendo em vista a estratgia desestatizante adotada em vrios paises na duas ltimas dcadas do sculo 20, a questo ambiental mostrou-se como necessariamente

225 dependente de uma estrutura governamental voltada para a regulamentao e para a fiscalizao das atividades causadoras de danos ao meio ambiente. Em outras palavras, ficou evidente que a mar liberal no se aplicaria ao mbito das polticas ambientais. Nas polticas energtica e ambiental e em particular de eficincia energtica, a regulao usualmente implementada quando se reconhece que as falhas do mercado no permitem que os instrumentos econmicos sozinhos alcancem os objetivos requeridos. Na poltica de eficincia energtica, as regulaes visam impor padres mnimos de eficincia, medidas tcnicas, comportamentais ou gerenciais, por meio de legislao, ou ainda, fazer prover informaes sistemticas para os consumidores, por meio, por exemplo, de diagnsticos energticos. Para implementar-se a eficincia energtica, assim como se d com a poltica ambiental, o Estado deve passar de uma mquina administrativa grande, para um Estado forte. A caracterstica forte um sinnimo de mudana qualitativa, no sentido de um Estado legtimo e parceiro da sociedade. Alguns autores, como Sunkel e Castells (1988), consideram que o fortalecimento do Estado - alm da institucionalizao da participao da sociedade no planejamento e nas aes que lhes dizem respeito - possui algumas condicionantes polticas, sociais, administrativas, entre outras, tais como a transparncia administrativa, a coordenao, a regulao, o acompanhamento e a avaliao. Um Estado forte, com instituies e representaes legtimas, uma condio necessria implementao de uma poltica de eficincia energtica de qualidade. 6.3 LEGAIS/NORMATIVAS Por mais que haja uma conscientizao ampla sobre a importncia da eficincia energtica para a sociedade e para o meio ambiente, no h meios de institu-la, definitivamente, se no for por meios legais. A fora da lei que vai fazer com que sejam implementadas as polticas pblicas. Com a desregulamentao do setor eltrico e a privatizao das empresas, a regulamentao se faz ainda mais necessria, pois, como j foi dito anteriormente, as empresas no possuem interesse em implementar a eficincia energtica se no forem obrigadas, uma vez que seus interesses esto na venda de energia e na maximizao de seus lucros.

226 Todos os pases que instituram polticas de eficincia energtica possuem medidas legais para execut-la. Alguns pases possuem leis e normas mais detalhadas, outros se limitam a aes para a diminuio de gases de efeito estufa, visando o cumprimento do Protocolo de Kioto. De qualquer forma, todos contam com regulamentao que engloba leis, decretos, resolues, etc. Nos pases estudados, a legislao de eficincia energtica prev padres mnimos de eficincia energtica diferenciados, em nvel federal e estadual. Cabe ressaltar que a ao legal deve ser complementada por aes administrativas, educacionais, de marketing, entre outras. No Brasil, a Lei de Eficincia Energtica (Lei n 10.295, de 17 de outubro de 2001), dispe sobre a Poltica Nacional de Conservao e Uso Racional de Energia e visa a alocao eficiente de recursos energticos e a preservao do meio ambiente (art. 1). Essa Lei j traz embutida uma preocupao com a preservao de recursos naturais e com a promoo da integrao entre as duas reas, o que em termos legais era inexistente. Outro fator indito que as regulamentaes devero ser antecedidas por audincias pblicas, com divulgao antecipada das propostas, com a possibilidade de participao de entidades representativas de fabricantes e importadores de mquinas e aparelhos consumidores de energia, projetistas e consultores de edificaes, consumidores, instituies de ensino e pesquisa e demais entidades interessadas (art. 5 da Lei 10.295/01). Caberia a complementao da lei no que se refere a penalidades. Estas devero estar explcitas para o caso de no haver o cumprimento das aes de eficincia energtica. Por exemplo, se o produtor no parar de fabricar equipamentos ineficientes, colocando-os no mercado, dever haver uma penalidade para induzir a extino desses equipamentos. Da mesma maneira, aqueles fabricantes que implementarem preos abusivos em seus equipamentos face sua eficincia, devero ser punidos. Para tal, faz-se necessrio a ampliao do processo participativo dos vrios atores envolvidos no processo durante a elaborao das leis. A legislao um dos instrumentos mais fortes de implementao da eficincia energtica. Deve ser ressaltado, entretanto, que a fora da Lei no tudo. As relaes no mercado dependem, sobretudo, da construo de entendimento de regras, compromissos e aes aceitos e exercidos por todos, indistintamente. Isto vai alm dos incentivos objetivos ou subjetivos inerentes s operaes no mercado e alm dos termos escritos nos contratos.

227
As leis tm um papel relevante, mas no so necessariamente suficientes. Alm das instituies vm os valores morais aceitos por todos e que garantem o perfeito e permanente relacionamento entre indivduos e instituies (Paiva, 2002).

6.4

PARTICIPAO SOCIAL A participao da sociedade em projetos e programas de meio ambiente j vem

ocorrendo h algumas dcadas nos pases desenvolvidos e h pelo menos uma dcada nos outros pases. Nas questes ambientais, cada vez mais grupos de interesses, organizaes no governamentais, movimentos sociais, entre outros, vm defendendo o direito de participar das tomadas de deciso com respeito a quaisquer aspectos de seus interesses. Por outro lado, vem difundindo-se na sociedade as preocupaes com a transparncia na gesto pblica, com o combate corrupo e com a cobrana da responsabilidade dos agentes pblicos. A participao social, seus espaos e instrumentos so conquistas e construo da sociedade. So as demandas de participao da sociedade organizada a causa de uma crescente mudana cultural que se ope aos velhos padres da poltica, clientelistas, elitistas, autoritrios e corruptos, gerando uma opinio pblica que enfatiza a representatividade, que exige transparncia e respeitabilidade nas aes governamentais. (Carvalho, 1998). Alvarez (1992), considera as ONGs como um conjunto de atores e formas de participao, que se interligam e integram redes. Um tecido movimentista, heterogneo e mltiplo, que tm uma certa permanncia e articulao, com perodos de maior ou menor mobilizao. Essas redes diferem do que se observa nos conselhos, fruns e plenrias182. So inmeras articulaes como movimentos sociais, ONGs e diversas outras entidades e
Os Fruns so iniciativas da sociedade civil que se caracterizam pela diversidade dos sujeitos envolvidos, por sua estrutura leve, descentralizada e pouco formal. Ao contrrio dos conselhos, no tm interlocuo instituda com o Estado mas convidam seus representantes para receber e encaminhar reivindicaes sociais, o que lhes d maior independncia, embora por outro lado, esta distncia diminua seu poder frente aos governos
182

228 instituies como universidades, centros de pesquisa, entidades profissionais, rgos da mdia, empresas, militantes e profissionais que atuam individualmente. Essas redes incorporam sujeitos mais ou menos coletivos e podem ser organizadas de modo mais ou menos formal, incorporando hoje novas formas de participao ou manifestao cidad, que enfatizam a expresso cultural e artstica e as tecnologias da comunicao. Elas estendem-se crescentemente no apenas sobre o terreno da sociedade civil, mas incorporam tambm setores de partidos e do Estado (Alvarez & Dagnino, 1995). No que se refere eficincia energtica, praticamente todas as aes implementadas intervm no dia a dia da sociedade. Seja no sistema de transportes, no setor residencial, comercial e industrial, no uso de eletrodomsticos, equipamentos e mquinas, nos escritrios, nas construes, enfim em todas as formas de se utilizar a energia. Nesse sentido, a participao social se faz relevante, pois est inserida no contexto das polticas, programas e aes, interesses e atores distintos. A sociedade deve ter direito e o dever de intervir em aes/programas que vo ser direcionadas a elas, para o seu cotidiano. Cada processo dever envolver, desde o incio, os atores interessados, que devero ser chamados a opinar sobre as mudanas a serem efetuadas, de forma a se obter acordos que sejam os melhores possveis para todos os atores envolvidos. Em Paulnia, por exemplo, a CESP constatou a necessidade de construir uma usina termeltrica de 700 MW para suprimento da demanda de energia eltrica, cujo investimento alcanava US$ 1 bilho. A partir do debate com a populao, optou-se pela implementao de medidas de eficincia energtica ao invs da construo da usina (Januzzi, 1995). A sociedade civil vai ter, ainda, um papel preponderante na ponte com o poder pblico, assim como com o empresariado.
A institucionalizao da participao social nos processos decisrios dever passar, primordialmente, pela vontade poltica de inserir a participao dos segmentos sociais envolvidos, abrindo um canal bilateral e permanente de comunicao com a sociedade, desde as etapas iniciais de planejamento, bem como reconhecendo os representantes legtimos da sociedade civil. Um dos grandes desafios da institucionalizao da participao seria o de estabelecer uma poltica global que integre os interesses sociais contraditrios (Menkes, 1993).

229 Objetivamente, a sociedade dever estar presente na elaborao e no cumprimento das legislaes, junto introduo de novas tecnologias, nas polticas de educao e conscientizao, enfim na maioria das aes em prol de uma poltica de eficincia energtica. A participao social um dos requisitos indispensveis deste captulo, que consideramos relevantes para a implantao da eficincia energtica como poltica pblica pelas razes j discutidas acima. 6.5 EDUCAO, CONSCIENTIZAO E MARKETING Como j citado no item anterior, para a efetiva participao da sociedade em fruns de deciso, faz-se necessrio que a populao esteja consciente dos custos e benefcios de uma determinada poltica. A conscientizao deve se dar por meio de educao nas escolas, de modo a criar-se uma cultura da eficincia energtica e de outros recursos naturais, vinculada a sua finitude e o no desperdcio. Os ensinamentos sobre o meio ambiente e as questes energticas, entre elas a da eficincia dever constar na grade curricular das escolas desde a infncia, seguindo durante o ensino fundamental e o ensino mdio. Outro ponto a ser considerado a educao para a sociedade em geral. As questes ambientais e energticas tambm devem ser divulgadas sociedade de uma forma geral, com vistas a criar uma cultura do no desperdcio, da preocupao da conservao da natureza e dos recursos naturais, etc. A contrapartida da sociedade no processo educativo a responsabilizao pelas atitudes tomadas. Na medida em que este um assunto coletivo, em que cada qual tem uma responsabilidade, cabe a cada um fazer a sua parte. Assim desde a troca de lmpada por uma mais eficiente, a participao nas audincias pblicas, a contribuio para o contedo de uma regulamentao, na presso por uma atuao incisiva do Estado na regulao, etc, tudo isso faz parte da manifestao pblica, da atuao no papel do cidado. A informao est associada educao e a conscientizao. A educao um processo que leva o indivduo a ter um conhecimento maior sobre os assuntos em geral. A informao mais pontual. Ela esclarece a sociedade sobre fatos, fatores e dados que dizem respeito a determinado assunto. Nesse caso, eficincia energtica, a energia e ao meio ambiente. Sem a informao no h chance da sociedade pensar a respeito de um

230 determinado assunto e tomar atitudes com respeito a essas questes. A transparncia das informaes se fazem necessrias para se efetivar a participao da sociedade. Marketing a publicidade da informao, de modo a torn-la o mais abrangente possvel. Se a informao no chegar aos usurios, estes no vo ter condies de fazer a sua escolha no sentido de se ter o compromisso citado acima com a eficincia energtica e com a poltica ambiental. Esse o papel do marketing. Chamar a ateno sobre determinado assunto. A divulgao do potencial de eficincia energtica em todos os setores, e em paralelo, do potencial de preservao ambiental, so requisitos bsicos para se enfatizar e implementar uma poltica de eficincia energtica aliada poltica ambiental. A divulgao deve ter um cunho amplo para que a populao, as empresas, indstrias etc, possuam informaes acerca das vantagens e desvantagens da eficincia energtica, por meio do conhecimento dos programas que j esto sendo e que podem vir a ser implementados. Isso permitir a possibilidade de conscientizar os diversos atores sociais para os benefcios possveis, contribuindo para as polticas e programas implementados, bem como estimular a mudana de comportamento, introduzindo novos hbitos de uso eficiente de energia. Atualmente os tomadores de deciso da rea ambiental, em sua maior parte, desconhecem as tecnologias, os programas e polticas de eficincia energtica bem como a vinculao desta com a reduo de emisses de gases de efeito estufa (Geller, entrevista). As informaes acerca das questes ambientais e de eficincia energtica so transmitidas sociedade traduzindo-se em um processo educativo. Quando essa informao/ processo educativo internalizado pelo indivduo ou por uma sociedade, ocorre a conscientizao sobre os problemas abordados. A sociedade consciente ir facilitar a implementao dos programas e polticas de eficincia energtica e ambiental. 6.6 INSTRUMENTOS ECONMICOS Amplamente aplicado em vrios setores nos pases desenvolvidos, os instrumentos econmicos vm se mostrando tambm efetivos nos programas de eficincia energtica em nvel mundial. A crise energtica que passou o Pas (em 2001) foi uma demonstrao de que na medida em que os consumidores so afetados economicamente (por meio de taxaes, multas, impostos e/ou aumento de tarifas), a reduo do consumo de energia imediata.

231 Em se tratando de eficincia energtica, os instrumentos econmicos so utilizados no sentido amplo da definio do termo183, ou seja, instrumentos que induzem, acima de tudo, uma eficincia econmica, tecnolgica e ambiental. Encontram-se nesse caso alm dos instrumentos econmicos tradicionais como taxao, impostos, incentivos financeiros e fiscais os incentivos para quem economiza ou no desperdia, incentivo a P&D, informao, contratos de performance, prmios, entre outros. O uso de instrumentos econmicos pode ser efetivo para a diminuio das emisses de gases do efeito estufa, uma vez que limitam a capacidade mxima de emisso que cada agente poluidor poder emitir (por meio de padro de emisses). A eficcia dos instrumentos econmicos com relao eficincia energtica, est de certa forma vinculada ao grau de prioridade que cada Pas estabelece para que esta seja implementada como poltica ambiental/energtica. Nos pases desenvolvidos, as instituies responsveis pela coordenao dos servios de eficincia energtica so, em sua maior parte, governamentais, mas atuam em parcerias com o setor privado e a sociedade civil. Essas parcerias vm fortalecer a conscincia da sociedade sobre a importncia de se economizar ou no desperdiar energia, ainda que esta conscientizao seja (re)forada pela cobrana de taxas e impostos. As experincias dos EUA, Canad, Frana e Reino Unido apontam um retorno financeiro significativo proveniente dos instrumentos econmicos utilizados, o que incentiva a continuidade do uso dos mesmos nos programas de eficincia energtica. No mbito da Unio Europia, a Agncia Ambiental (EEA) identificou e analisou 16 diferentes eco-taxas em ao na Europa, concluindo que todas apresentavam resultados positivos e a custos razoveis. A exemplo desses pases, o Brasil deveria instituir instrumentos econmicos que j foram considerados efetivos nas experincias internacionais em eficincia energtica. Tais instrumentos poderiam ser implementados paulatinamente, para testar a sua eficcia no Brasil. Incentivos financeiros e emprstimos do setor pblico e privado devero ser mais direcionados para treinamento, capacitao de tcnicos, pesquisa e desenvolvimento de tecnologias mais limpas e eficientes, para a conscientizao/educao/informao do pblico no sentido de economizar energia, entre outros.
Hahn amplia a gama de instrumentos/incentivos que podem ser denominados como instrumento econmico. Para ele, qualquer instrumento por meio do qual se espera aumentar a eficincia econmica relativa ao status quo(Hahn, apud Polemis, 1999, p.2).
183

232 Alguns instrumentos econmicos (assim como legais, administrativos, normativos, etc) j tm sido implementados tais como incentivos fiscais, incentivos financeiros, subsdios aos preos da energia, ao das Empresas de Servios Energticos (ESCOs)/Contratos de Desempenho184 e outros esto em vias de implementao (como alterao do cdigo de obras e/ou incentivos fiscais para equipamentos eficientes). O emprstimo do BIRD, citado no captulo 5, ir alavancar, com certeza, novas medidas e instrumentos que se traduziro em maior eficincia energtica e sua institucionalizao como poltica energtica e ambiental. 6.6.1 Incentivos fiscais, incentivos financeiros e financiamentos

Os incentivos fiscais mais utilizados nos programas de eficincia energtica so a iseno ou diminuio de taxas e impostos para consumidores de produtos eficientes ou o aumento dessas para produtos ineficientes. Os incentivos financeiros so recursos econmicos oferecidos por meio de doao e/ou emprstimos aos usurios de energia para a utilizao de equipamentos, instalaes, produtos eficientes, entre outros. Os incentivos financeiros podem ser oferecidos diretamente pelo Governo e parcerias, ou pela iniciativa privada, visando induzir um maior consumo de produtos eficientes. Podem, ter, ainda, carter temporrio ou permanente. Os financiamentos so, na maioria dos casos, realizados para projetos e/ou programas de eficincia energtica. Os financiamentos tambm podem ser utilizados para viabilizar os contratos de performance, onde o retorno do investimento realizado (normalmente pelas Empresas de Servios Energticos - ESCOs) pago por meio da economia feita pela eficientizao dos sistemas energticos. Nos pases desenvolvidos, destacam-se programas de incentivos financeiros destinados a viabilizao da eficientizao energtica por comunidades carentes. 6.6.2 Subsdios ao preo da energia

Sero definidos aqui tambm como incentivos econmicos os prmios, certificaes, entre outros, na medida em que estas aes induzem valorizao do produto ou bem.

184

233 A remoo dos subsdios do preo da energia um dos instrumentos econmicos incentivadores da eficincia energtica e conseqentemente da melhoria ambiental. O BIRD (World Bank, 1993), aponta que os governos de pases em desenvolvimento subsidiaram o consumo de energia em 150 bilhes de dlares anualmente, dos quais 100 bilhes desses subsdios foram destinados ao consumo de energia eltrica. Segundo o relatrio, os consumidores desses pases utilizam 20% a mais de energia eltrica do que se tivesse que pagar o valor real da eletricidade. No Brasil, durante muitos anos, o setor eltrico manteve a tarifa da energia subsidiada para os usurios residenciais e industriais, o que no acarretava prejuzos financeiros significativos para o consumidor que utilizasse energia alm do essencial. Entre 1973 e 1988, a tarifa mdia de eletricidade residencial caiu 55%. No ano de 1989, os domiclios com consumo abaixo de 300KWh/ms pagaram 50 a 80% a menos do que o custo real do fornecimento de eletricidade para usurios residenciais. As grandes indstrias que recebem energia a altas tenses, pagaram cerca de 30% a menos que custo real de fornecimento de eletricidade em 1989 (Geller, 1994). O subsdio ao preo da eletricidade reduz o interesse e o custo-benefcio dos projetos de conservao tanto na perspectiva do consumidor, quanto na perspectiva da concessionria, pois estas financeiramente prejudicadas no investem em atividades no essenciais como programas de conservao de energia. Por outro lado, os subsdios diretos ou indiretos no estimulam a pesquisa e o desenvolvimento de novas e/ou alternativas tecnolgicas. No caso do Brasil, os subsdios vieram incentivar o desenvolvimento econmico onde as indstrias eletrointensivas possuam um papel prioritrio185. Com a escassez de energia eltrica ocorrida no perodo de 2000/2001, os subsdios deixaram de ser um instrumento econmico vivel, cedendo espao para uma taxao/penalidade pelo uso excessivo da energia. 6.6.3 Contratos de Performance186 e ESCOs As Empresas de Servios Energticos187 - ESCOs atuam no mercado de eficincia energtica por meio de recursos prprios ou intermediando verbas destinadas para tal
O incio da dcada de 1980 foi um perodo crtico da substituio de derivados de petrleo por eletricidade. Isso se deu graas a introduo de tarifas especiais subsidiadas (EGTD e ESTS) para indstrias, cujo valor era de 1/5 do preo normal (Menkes, 1993).
186 185

Performance contracts

234 (proveniente, por exemplo, de bancos privados ou verbas de governo). Esse investimento se paga na medida em que o empreendedor comea a economizar energia. Uma parte da economia utilizada para o pagamento dos servios da ESCO, outra parte para o pagamento do financiamento e o restante o benefcio para a empresa. Esses acordos entre a ESCO e a empresa/indstria denominado de contrato de desempenho (performance contracts).
A deciso de se explorar comercialmente as oportunidades de conservao de energia, atravs de empresas exclusivamente dedicadas a esta tarefa, decorre do fato que existe considervel evidncia que os consumidores de energia, deixados simplesmente ao sabor das foras de mercado, demonstram pouca inclinao para explorar, por iniciativa prpria, a maioria das oportunidades economicamente viveis de conservao de energia com que se defrontam no cotidiano. Isso se deve tanto a falta de informaes quanto ao receio de se exporem demasiadamente a riscos ou ainda as elevadas taxas de juros cobradas sobre investimentos considerados marginais (Souza Jr., 1996 p.192).

O uso de instrumentos econmicos em eficincia energtica tem um enorme potencial que dever ser explorado cada vez mais. bastante mais efetivo se utilizado juntamente com as aes legais, com a participao social, a educao, o marketing, a informao, entre outros.

6.7

AVANOS CIENTFICOS E TECNOLGICOS As novas tecnologias e os avanos cientficos so fatores de grande potencial de

contribuio s aes de eficincia energtica, na medida em que podem tornar os produtos mais eficientes, gastando menos energia para a mesma potncia. Os investimentos em avanos cientficos e em tecnologias visando a eficincia energtica vm crescendo e demonstrando resultados promissores em todos os pases. O

Energy Service Companies ESCOs. No Brasil, a maioria das ESCOs so intermediadoras/ viabilizadores dos financiamentos realizados por instituies/ bancos e so responsveis tcnicos pelo risco dos contratos de performance. Nos pases desenvolvidos, as ESCOs,em sua maioria, fazem o investimento e se remuneram com a economia de energia.

187

235 Brasil no fica margem desse processo, uma vez que as empresas de distribuio de energia so obrigadas por Lei a investirem 1% de seu lucro lquido em programas de P&D do setor eltrico e em projetos de eficincia energtica no uso final, enquanto que as empresas de transmisso e de gerao so obrigadas a investir 1% de suas receitas em P&D do setor eltrico. Esse valor de cerca de 30 milhes de dlares ao ano (ciclo 2000/2001) que so aplicados em projetos de eficincia energtica, energia renovvel, gerao de energia eltrica, meio ambiente e pesquisa estratgica. Algumas tecnologias vm trazendo prsperos resultados em termos de eficincia energtica. Entre as tecnologias de interesse, vale destacar, por exemplo, como j foi citado nessa tese, as utilizadas na gerao descentralizada ou gerao distribuda, que so sistemas de pequeno porte, colocados prximos aos centros de consumo, diminuindo a necessidade de sistemas de transmisso.
Ainda so necessrios esforos de pesquisa e desenvolvimento em muitas dessas tecnologias, que incluem turbinas a gs (especialmente as chamadas microturbinas), sistemas de co-gerao, sistemas de gerao hbridos (como o elico-gs) e tambm sistemas de armazenamento de energia (Jannuzzi, 2003, p.2).

Outras tecnologias passveis de melhoria da eficincia energtica e que necessitam maiores investimentos so os sistemas combinados de calor, frio, fora motriz, juntamente com sistemas de comunicao e distribuio de energia, o que viria permitir maior controle e racionalizao do consumo de energia em equipamentos. Dentro de uma perspectiva de desenvolvimento sustentvel, as tecnologias alternativas devem ser objeto de maior ateno e investimentos em pesquisa e desenvolvimento de forma a virem a ser cada vez mais competitivas, como j vem ocorrendo com a energia elica em alguns pases como a Alemanha e a Dinamarca. Outro destaque seria a tecnologia mais eficiente nos setores de uso final, tais como as dos equipamentos eletrodomsticos, iluminao, motores, etc. Os investimentos em tecnologias limpas como combustveis para veculos tambm vm se destacando, especialmente nos pases desenvolvidos. Nos EUA, por exemplo, os veculos movidos a hidrognio, diesel e hbridos, juntamente com veculos eltricos e movidos a gs natural, obtm excelente desempenho na reduo de emisses de gases de efeito estufa e eficincia energtica.

236 No mbito industrial, a inovao tecnolgica vem ocorrendo aceleradamente. Por vezes, as novas tecnologias avanam mais aceleradamente do que a substituio dos equipamentos e mquinas ineficientes ou a modernizao das indstrias. Assim, h um nmero cada vez maior de indstrias/empresas que podem ser eficientizadas e ter melhorias em seu desempenho energtico. Nesse setor, os mtodos de aumento da produtividade da energia e do material podem ser divididos, resumidamente, em seis categorias que vo de encontro ao desenvolvimento sustentvel: design, novas tecnologias, controles, a cultura empresarial, os novos processos e a economia do material (Hawken, Lovins & Lovins, 1999). Muitas vezes, a eficincia depende no tanto de uma nova tecnologia quanto de uma aplicao mais inteligente da tecnologia existente. o exemplo de vlvulas, dutos, ventiladores, amortecedores, motores, filtros, trocadores de calor, isolantes e outros sistemas que utilizam energia ou esto relacionadas sua eficincia. As tecnologias hoje disponveis so capazes de economizar duas vezes mais eletricidade do que era possvel h cinco anos, a apenas um tero do custo real. Grande parte do avano contnuo em eficincia energtica deve-se a tecnologias cada vez melhores para extrair mais trabalho de cada unidade de energia e recursos. As tecnologias de informao tambm possibilitam grandes economias medida que vo sendo cada vez mais utilizadas. A informatizao da medio e do controle pode ser distribuda a cada pea do equipamento de fabricao de modo que todas as partes do processo se autogovernem em qualquer setor industrial. Por outro lado, a cultura empresarial pode ter um importante papel na eficincia. Uma empresa que aproveite a vantagem de poderosos instrumentos de medio, simulao, emulao e exposio grfica tem como transformar os processos de operao lineares em cclicos. As inovaes nos processos de fabricao, por sua vez, ajudam a cortar etapas e a reduzir materiais e custos. Obtm melhores resultados com o uso de insumos mais simples e mais baratos. Praticamente em cada indstria, os processos e os produtos tm sido aperfeioados face ao desenvolvimento de materiais, tcnicas e equipamentos altamente eficientes em recursos. A eficincia dos materiais hoje um aliado na reduo de consumo energtico. A utilizao de materiais mais resistentes e mais bonitos e teis, bem como a sua reutilizao e a reciclagem podem propiciar a reduo dos desperdcios, eliminao das sobras do

237 processo de produo e a melhoria da qualidade de produo. Assim, um passo importante rumo ao desenvolvimento sustentvel aumentar o valor dos produtos e servios por unidade de recursos naturais empregados, elevando a produtividade dos recursos. O efeito potencial, no sistema industrial, da combinao da eficcia e longevidade do produto, os projetos e a fabricao com o mnimo de material, a recuperao, a reutilizao, a refabricao e a reciclagem das sobras, assim como a economia de material face melhor qualidade, a maior eficincia do produto e do design mais inteligente imenso. Cabe ressaltar que o Brasil conta com poucos estudos sobre o potencial cientfico e tecnolgico para aumentar a eficincia energtica. Segundo o INEE (2001), os estudos disponveis encontram-se ou desatualizados, ou sofrem limitaes por restrio de escopo, por serem muito genricos ou muito tericos. 6.8 REQUISITOS TICOS A eficincia energtica uma opo de se utilizar menos recursos ou energia para realizar o mesmo servio ou trabalho, a mesma quantidade de iluminao, aquecimento, transportes, etc. Para que se introduza a eficincia energtica preciso haver escolhas. Essas escolhas passam pela preservao de recursos naturais, pela utilizao de fontes alternativas de energia, pela diminuio do desperdcio, pela busca de alternativas tecnolgicas mais eficientes, entre outras. No se pode instituir uma poltica pblica ou privada de eficincia energtica sem uma opo de desenvolvimento sustentvel no nvel poltico, econmico e social. A tica uma caracterstica intrnseca ao desenvolvimento sustentvel, busca por um desenvolvimento econmico que alie eficincia e equidade, justia e responsabilidade. J a eficincia energtica deve conciliar a alocao de recursos com base nas decises individuais e coletivas com os princpios ticos para se atingir maior eficincia e bem-estar para todos os cidados. Tanto na implementao de aes e polticas de eficincia energtica quanto para o desenvolvimento sustentvel, os requisitos ticos se fazem fundamentais para que os benefcios de fato ocorram para a sociedade como um todo, e que no previlegie interesses individuais. So questes que abrangem um grande nmero de atores e interesses sociais, sendo, portanto, assunto de interesse coletivo.

238 Na realidade a tica um requisito intrnseco ao bom e saudvel funcionamento de uma sociedade. No que diz respeito tica vinculada s polticas pblicas, por exemplo, Roberto da Matta defende que ao mencionarmos essas questes no estamos simplesmente nos referindo a uma relao de eficincia entre uma agncia governamental e suas tarefas junto ao Estado ou a sociedade, mas estamos pondo em cena a atitude que deve guiar o que se est fazendo.
A tica introduz uma forte e irrevogvel dimenso moral no mbito da administrao pblica. No se trata mais de multiplicar eficincia e recursos, mas de realizar isso dentro de certos limites e com uma certa atitude. Se antigamente, os fins justificavam os meios e os fins da administrao pblica brasileira sempre se confundiram com os objetivos polticos imediatos e prticos de quem governava agora a equao entre meios e fins muda de figura, pois os agentes devem estar conscientes e preparados para levantarem objees a respeito dessa equao. Realmente, a tica sugere que nem todas as combinaes entre meios e fins so moralmente coerentes ou aceitveis. Ser eficiente pode levar a uma subverso dos meios relativamente aos fins. Ser tico, porm, conduz a um exame permanente entre meios e fins. (Da Matta, 2001).

Paiva (2003) relaciona os requisitos ticos boa governabilidade vinculando a adequao da gesto e dos quadros regulatrios moral. Acima das leis, regras, compromissos e aes aceitas e exercidas por todos esto os valores ticos ou morais que so estabelecidos por meio da confiana e da solidariedade.
Alm das instituies vm os valores morais aceitos por todos e que garantem um relacionamento mais harmnico e permanente entre indivduos e instituies. a confiana mtua que solidifica as relaes e garante a sua estabilidade () A sua ausncia compromete os resultados das decises individuais e a eficincia da economia. A solidariedade cuida para que o interesse pessoal no seja independente das relaes sociais, devendo haver um equilbrio entre interesse pessoal e interesse pblico (...) a melhoria da qualidade de vida de uns no pode ocorrer em detrimento da qualidade de vida dos outros (Paiva, 2003, p.4).

239 Na poltica de eficincia energtica, o Estado e especialmente a agncia regulamentadora possui um papel preponderante. Ela prpria deve praticar um padro tico e exigir dos participantes do processo uma atitude tica coerente com o que se espera de um servio de utilidade pblica. Um dos maiores desafios ticos, segundo Alvarenga (2001) que os rgos reguladores/fiscalizadores atuem com fora e independncia de toda e qualquer influncia poltica. 6.9 ACORDOS INTERNACIONAIS Os acordos em nvel internacional vm a ser um dos requisitos primordiais para a implementao da eficincia energtica e de um desenvolvimento sustentvel em nvel global. A grande maioria dos pases implementou aes e programas e instituies de eficincia energtica posteriormente Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ECO-92. Os pases em desenvolvimento como o Brasil, a ndia e a China no precisam atender aos requisitos impostos no Acordo de Mudanas Climticas e pelo Protocolo de Kioto, o que desviou, um pouco, a ateno da eficincia energtica para cumprimento de acordos internacionais. A eficincia energtica, nesses casos, veio atender primordialmente s necessidades energticas (aumento da demanda) e ao fator econmico (diminuio dos custos da energia), do que uma efetiva preocupao ambiental. O acordo proposto pelo Brasil na Conferncia Internacional de Desenvolvimento Sustentvel - Rio+10, ocorrida em Johannesburgo em 2002 - da matriz energtica ser formada em 10% por fontes renovveis at 2015, (com metas diferenciais por regio ou no), embora no tenha sido acatado, seria uma possibilidade de acordos internacionais passvel de incrementar aes de eficincia energtica. O prprio Protocolo de Kioto foi aceito pela maioria dos pases desenvolvidos. A Unio Europia e o Japo ratificaram o Protocolo, em meados de 2002, bem como o Canad, no final de 2002. Os Estados Unidos no ratificaram o acordo. At o final de 2003, a Rssia, responsvel por 25% das emisses anuais de gs carbnico, no se mostrava favorvel a ratificar o acordo. At essa mesma data, 120 pases haviam ratificado o documento, mas juntos respondem por apenas 44,2% das emisses de gases do efeito estufa.

240 Os acordos globais so de grande dificuldade de execuo, pois exigem um grande esforo em nvel nacional e global para que haja concordncia da maior parte dos pases envolvidos. Existem diferenas de aceitao e de implementao de medidas de eficincia energtica dentro dos prprios pases, dificultando sobremaneira, quando se pensa em nveis internacionais. De qualquer forma, existem alguns outros requisitos bsicos que viriam favorecer a implantao da eficincia energtica em nvel global, tais como a cooperao entre pases e os apoios financeiros internacionais. A cooperao internacional em P&D de novas tecnologias energticas pode vir a alavancar recursos e aumentar o ritmo da inovao tecnolgica. A cooperao com polticas, tais como procedimentos de testes, certificao, padres de eficincia e incentivos financeiros pode minimizar a diferena entre pases e facilitar a reao do setor privado (Geller, 2003). Polticas internacionais podem estimular inovaes e liderana em tecnologia energtica, em pases em desenvolvimento. Essas incluem: P&D voltados para o suprimento de energia limpa e para a inovao tecnolgica de uso final da energia; desenvolvimento de novas indstrias e introduo de novas tecnologias por meio de joint ventures internacionais e outros mecanismos de transferncia tecnolgica; adoo e aplicao de padres rgidos de eficincia energtica e de proteo ambiental para que a nova infra-estrutura tenha estado da arte e no seja tecnologicamente ultrapassada; financiamentos empreendedores atraentes em e assistncia de ao desenvolvimento limpas, de mercado para e tecnologia energias incluindo pequenos

microempresrios (Goldemberg, 1998). No mbito da Unio Europia j ocorrem mudanas significativas na transferncia de tecnologias e polticas energticas desses pases e que j vem agregando outros pases que no pertencem UE. A Agncia Internacional de Energia (IEA)188 executa e coordena uma ampla gama de atividades para incentivar o aumento mundial de eficincia energtica. Nesse sentido, a IEA d assessoria sobre a implementao de tecnologias energticas e incentiva a cooperao internacional em pesquisa, desenvolvimento e disseminao de tecnologias energticas inovadoras. Alm disso, a IEA defende um fornecimento e uso da energia mais sustentvel do ponto de vista ambiental (IEA, 2001).

188

A IEA engloba 26 pases-membros da Europa, da Amrica do Norte e da regio do Pacfico.

241 A transferncia tecnolgica entre pases industrializados e em desenvolvimento, bem como o incentivo a eficincia energtica, se d, na maioria das vezes, por meio de investimentos via programas de assistncia bilateral, tais como o apoio do GEF para eficincia energtica no Brasil e em outros pases em desenvolvimento, tais como China, Hungria e Tailndia. O GEF vem aumentando o apoio ao estabelecimento de mercados auto-suficientes de eficincia energtica e remoo de obstculos de mercado (Birner e Martinot, apud Geller, 2003). O BIRD tambm vem aumentando os emprstimos para projetos de eficincia energtica de uso final. No perodo de 1994-98, 7% do oramento destinado ao setor energtico foram destinados a esses projetos. Mesmo que sejam cumpridos todos os requisitos para a implementao da eficincia energtica no mbito do setor energtico e ambiental, e por maior que sejam os esforos realizados por tcnicos e interessados na questo, se no houver vontade e prioridade poltica por parte do setor pblico, a eficincia energtica dificilmente ser implementada de fato como uma poltica nem do setor energtico nem do setor ambiental.

6.10

PROMOO DA EFICINCIA ENERGTICA NO BRASIL

Para que a eficincia energtica seja efetivamente promovida no Brasil, em conformidade com os condicionantes apontados acima, um conjunto de aes recomendado a seguir. Tais aes, foram baseadas nas experincias internacionais respeitando as particularidades tcnicas, legais, institucionais de tais pases - e nacional que obtiveram xito para a melhoria da eficincia energtica e para a poltica ambiental. Procurou-se levar em conta ainda, o potencial, estudos e aes j existentes ou em andamento, nas universidades, centros de pesquisa e instituies que trabalham com poltica de eficincia energtica e ambiental no Pas. Algumas aes embora sejam importantes e necessrias, se aplicam a qualquer outro vetor de poltica pblica, como por exemplo, aumento de recursos para P&D, fortalecimento institucional, capacitao de recursos humanos, participao social no processo decisrio, entre outras. Embora de fundamental importncia para a

242 implementao da poltica de eficincia energtica e meio ambiente, optou-se no inclulas nesse item, priorizando, assim, aspectos especficos dessas polticas. No mbito institucional, recomenda-se a integrao, de fato, entre as instituies que trabalham com eficincia energtica com as de meio ambiente, em nveis federal, estadual e municipal. Os rgos ambientais se fortalecem ao trabalhar integradamente s polticas/instituies executoras, como o caso da energia, transportes, obras, cidades, etc. Na esfera normativa, recomendvel o estabelecimento de algumas medidas. A primeira a criao de ndices mnimos de eficincia energtica ou de rendimento de cerca de 70% a 75% para a maioria das fontes de energia, para o setor residencial, comercial, industrial, edificaes/construes, entre outros. Isso possibilita que a eficincia energtica e o meio ambiente consigam ganhos efetivos, ao diminuir a demanda de energia, os investimentos em usinas e os impactos ambientais negativos causados por estes empreendimentos. Tambm recomendvel o estabelecimento de patamares mais altos de eficincia energtica para mquinas, equipamentos, eletrodomsticos, motores, entre outros, que possam trazer benefcios para a economia e para o meio ambiente. Os padres mnimos de eficincia energtica obrigariam os fabricantes a tirar do mercado os equipamentos no eficientes. A premiao e o selo de eficcia energtica j existentes no Brasil devem ser ampliados para outros segmentos, abrangendo mais equipamentos e outros setores, tais como transportes e instalaes prediais. O estabelecimento de padres mnimos de economia de combustvel e nveis mximos de emisso de CO2 por km rodado nas atividades de transportes constitui tambm importante instrumento de eficincia energtica. Vale assinalar ainda que a restrio ao uso de transporte individual em favor do transporte coletivo eficiente de passageiros tambm uma forma de eficientizar o setor de transportes. Medidas legais limitando as perdas de energia nas empresas pblicas ou privadas responsveis pela distribuio e transmisso de energia eltrica so tambm recomendadas. Tal procedimento permitiria reduzir essas perdas (hoje estimadas em 16 a 18%), em cerca de 4 a 5%, o que j diminuiria a produo de energia em cerca de 17 TWh/ano (segundo dados do MME, o padro internacional de perdas de 6%).

243

Na esfera econmica, um conjunto de medidas pode ser considerado. A primeira criar um incentivo para as empresas, calculado a partir do benefcio gerado para a sociedade proveniente dos programas de eficincia energtica por elas implementados (Geller, 2000). A ANEEL deve ser responsvel pela avaliao desses benefcios em cada uma das empresas. A economia gerada pelas medidas de eficincia energtica implementadas pelas empresas diminuiria as contas de energia eltrica pagas pelos consumidores. Um percentual desse ganho do consumidor poderia ser destinado s empresas (na forma de um bnus), retroalimentando o processo. Alternativamente, poderse-ia criar um Fundo de Benefcio Pblico, a exemplo do que ocorre nos EUA e no Reino Unido, com recursos recolhidos de todos os consumidores, a serem utilizados, estritamente, para projetos de eficincia energtica e ambientais. Parte do que previsto no novo modelo institucional do setor eltrico brasileiro para financiamento da expanso do setor poderia ser investido em projetos de eficincia energtica. Isso viabiliza reduzir os impactos ambientais negativos tanto pela diminuio da produo de energia quanto pela eficientizao da carga existente. A criao de incentivos financeiros e fiscais, embora represente instrumento que vem sendo rejeitado no mbito das polticas pblicas em geral, em funo de prevalncia de um pragmatismo econmico de cunho liberal, pode tambm induzir aes de eficincia energtica. So exemplos: a reduo de impostos para veculos mais eficientes; incentivos fiscais para empresas e indstrias mais eficientes e incentivos financeiros para residncias e edificaes mais eficientes; emprstimos e/ou financiamentos de baixo custo para compra de equipamentos e mquinas mais eficientes; prmios em dinheiro para solues e tecnologias eficientes, entre outros. Uma das dificuldades apontadas para a implementao da eficincia energtica no uso final o preo elevado dos equipamentos eficientes. Noventa por cento da iluminao no setor residencial e 50% do comercial utilizam lmpadas incandescentes, pois os usurios no possuem condies financeiras para adquirir lmpadas eficientes. Os motores eficientes no Brasil, so, em mdia, 34% mais caros que os motores convencionais, quando nos EUA so 15 a 25% mais caros (Soares et alli, apud INEE, 2001). Nesse sentido, recomendvel a popularizao de equipamentos eficientes, por meio da criao de um fundo pblico com essa destinao. Os mecanismos para a criao desse podem ser gerados via acordos com Bancos de Desenvolvimento Regionais, BNDES, Caixa Econmica, entre outros.

244 Embora no se possa precisar com exatido quanto a economia realizada por meio dos diagnsticos energticos realizados, podem ser apontados benefcios econmicos, tais como os resultados da avaliao do programa de diagnsticos energticos industriais, na Frana, realizada pela ADEME em 1997. O investimento pblico realizado foi de 76 euros por tonelada de energia economizada por ano, durante a vida til do equipamento (incluindo os custos administrativos da ADEME). Este valor pode ser comparado aos custos de energia por tonelada, de 190 euros ao ano (WEC, 2001a, p.90). Sugere-se incentivar a realizao de diagnsticos energticos subsidiados em 50%, (durante um perodo determinado) pelo Governo, bancos, empresas pblicas e/ou privadas que adiantariam os recursos, que retornariam, posteriormente, por meio da energia economizada. sabido que uma das condies para a eficincia energtica que as construes j sejam feitas levando em considerao tal aspecto. Lovins & Swisher (2003), alertam para o fato de que os arquitetos e engenheiros so recompensados pelo que eles gastam e no pelo que economizam. Lamberts (2001) sugere adotar padres de energia para novos prdios comerciais por meio de treinamento de construtores, arquitetos, inspetores de obras, regulamentadores municipais (para cdigos de obras). Segundo ele, essa poltica pode eliminar 10 a 15% da demanda futura de energia eltrica nos prdios comerciais do setor pblico e privado. Para reverter essa cultura da construo civil, importante criar incentivos financeiros para estimular projetos demonstrativos para a construes de prdios e residncias com conceitos de eficincia energtica (planejamento, utilizao de materiais construtivos adequados, reciclagem de resduos de materiais da construo, utilizao de equipamentos coletivos nos prdios residenciais, etc). O papel do Governo fundamental para a consolidao do mercado de eficincia energtica, na medida em que um dos principais compradores de equipamentos e servios. Ao estipular ndices mnimos de eficincia energtica nas suas aquisies, o Governo passa, por um lado a garantir um volume importante de negcios e, por outro lado, estimula outros atores a utilizarem padres semelhantes de eficincia energtica. Alm da compra de equipamentos eficientes pelo Governo, recomenda-se ampliar o mercado de eficincia energtica por meio de fortalecimento das ESCOs189, da abertura de
Uma das principais dificuldades ao crescimento do papel das ESCOs no Brasil, por exemplo, a falta de uma poltica efetiva de incentivo a projetos de eficincia energtica, o que inclui instrumentos para o financiamento de mdio e longo prazo a esses projetos, por meio de fundos especficos ou regras claras junto aos agentes financeiros atuais. Esse tipo de financiamento bsico para o sucesso e consolidao dos contratos de desempenho. Os financiamentos disponveis no mercado, com altas taxas de juros, dificultam ou
189

245 financiamentos para aes de eficincia energtica e/ou aquisio de equipamentos e mquinas mais eficientes. Outra medida de cunho econmico o aumento do montante dos recursos financeiros destinados pelas concessionrias de energia eltrica para projetos de eficincia energtica para um patamar de 2%, sendo 0,5% destinados para projetos ambientais. A utilizao de tais recursos seria avaliada por meio da instituio de um programa de avaliao da implementao dos recursos acima mencionados, de modo a otimizar a sua aplicao em prol da sociedade. A integrao entre os projetos tambm dever ser considerada. No mbito social, a eficincia energtica pode ser promovida mediante a combinao de diferentes estratgias. Uma delas ampliar os canais de participao da sociedade, inserindo outros fruns, tais como uma Cmara Tcnica de Eficincia Energtica no CONAMA, ou a incluso de novos atores na composio do CNPE, tais como usurios/consumidores, pesquisadores e fabricantes de equipamentos. Os consumidores de baixa renda consomem equipamentos de segunda mo, ou quando novos, mais baratos. Isto significa que esta parcela da populao consumidora mais intensiva em energia por unidade de servio energtico (INEE, 2001). A adoo de programas de eficincia energtica para comunidades de baixa renda, integrados outros de gesto ambiental, tais como saneamento ou a eficincia dos recursos hdricos pode ser um instrumento positivo nesse sentido. Estes programas viriam estabelecer melhoria ambiental, na eficincia energtica e na qualidade de vida da populao. O desafio brasileiro de universalizar a oferta de energia eltrica pode ser objeto de prticas de eficincia energtica. Para tal devero ser utilizadas fontes alternativas de energia que propiciem atendimento rpido e barato s comunidades rurais, beneficiando o meio ambiente e o desenvolvimento local sustentvel. Isso viria, alm de estimular a economia local, minimizar a queima de lenha, querosene, etc, que causam impactos ambientais negativos como a poluio atmosfrica.

Tendo em vista o papel determinante de educao na formao de mentalidades e na mudana de comportamentos, recomendvel intensificar as aes educacionais na rea
inviabilizam a implantao de projetos de eficincia energtica, pois anulam os resultados tcnicos ao tornar o custo financeiro no longo prazo proibitivo frente as expectativas de prazo e taxa interna de retorno.

246 ambiental, com nfase nas aes de eficincia energtica no ensino fundamental e mdio. Na graduao, deveria ser ampliada a quantidade de cursos oferecidos, introduzindo-se a eficincia energtica na grade curricular em reas que interagem com as aes de meio ambiente e de eficincia energtica, tais como arquitetura, engenharias, agronomia, entre outras. A educao e a conscientizao dever incorporar prticas de eficincia e reduo de desperdcio. No mbito da pesquisa cientfica e do desenvolvimento tecnolgico, recomenda-se elaborar estudos quantitativos e qualitativos dos benefcios ambientais e energticos provenientes da eficincia energtica, visando difundir o potencial dessas aes e da possvel reduo de custos financeiros, sociais e ambientais. De forma anloga, dever ser estimulado, assim que possvel, o desenvolvimento de tecnologias, por meio de investimentos em C&T, visando a melhoria da eficincia energtica e apoiar o conhecimento de fontes alternativas de energia que minimizem os impactos ambientais negativos causados pela produo e uso da energia. tambm um atributo relevante de C&T fornecer subsdios ao acompanhamento e avaliao das aes de eficincia energtica implementadas no Pas. Essa anlise deve ser realizada por equipe tcnica especializada pertencente a universidades, institutos de pesquisa e/ou organizaes no governamentais. A seguir, so apontadas, medidas/aes com maiores possibilidades de serem implementadas como poltica de eficincia energtica e ambiental no Brasil, face s restries econmicas, polticas e legais do Pas (quadro 26). Cabe ressaltar, entretanto, que a maior parte das condicionantes explicitadas no captulo 6 devero ser aplicadas , quando possvel.

247 Quadro 26 - Matriz indicativa de aes em eficincia energtica passveis de serem implementadas em curto e mdio prazo Identificao de potencial/ Medidas ndices mnimos de eficincia energtica para bens de consumo Identificao de obstculos/ Barreiras - Maior Custo de produo de equipamentos eficientes - Falta de mercado para produtos eficientes (baixo poder aquisitivo da populao para bens de consumo ) - Alto custo da substituio dos equipamentos e mquinas - Falta de incentivos financeiros - Falta de conhecimento do potencial de eficincia energtica - Falta de planejamento e organizao dos atores dos diversos setores - Falta de definio dos ndices mnimos de eficincia energtica setoriais Aes - Exigncia de ndices mnimos de eficincia energtica para todos setores normatizados

ndices mnimos de eficincia energtica para mquinas e equipamentos industriais

- Exigncia de ndices mnimos de eficincia para mquinas e equipamentos industriais normatizados

Premiao e selo de eficincia energtica

- Ampliao da utilizao do selo de eficincia energtica para os setores aplicveis - Aplicao de selos de e.e. para todos os equipamentos - Estmulo ao uso de tecnologias eficientes por meio de incentivos financeiros e fiscais Padres mximos de - Custo da inovao e - Implementar medidas emisses de CO2 aplicao tecnolgica normativas estabelecendo - Resistncia por parte do padres mnimos de mercado de combustveis economia de combustvel e tradicionais nveis mximos de emisso de CO2 - Restrio ao uso de transporte individual de passageiros em favor do transporte coletivo eficiente Reduo de perdas na - Investimentos insuficientes - Medidas legais restringindo distribuio e transmisso de para reduo de perdas as perdas de energia a 10%, energia tcnicas e comerciais ainda acima do padro internacional de 6%. Estmulos s distribuidoras - Dificuldade na mensurao - Implementao de um de energia eltrica que dos benefcios gerados pela bnus s concessionrias em realizam projetos de eficincia energtica contrapartida reduo de eficincia energtica receita das mesmas. Criao de incentivos - Dificuldade nas fontes de - Incentivo fiscal para financeiros e fiscais obteno de recursos investimentos em eficincia

248 energtica - Criao de um fundo de aval para reduzir as dificuldades na captao de financiamento - Menores taxas de juros para projetos de eficincia energtica Realizao de diagnsticos - Fator cultural (empresas - Criao de subsdios para energticos no tem cultura de realizar possibilitar s empresas de diagnsticos energticos) pequeno e mdio porte a - Falta de marketing sobre o contratao de diagnsticos potencial da eficincia energticos energtica - Criao de diagnsticos informatizados disponibilizados sem custo pela internet - Estmulo s concessionrias de energia eltrica para incorporarem os diagnsticos energticos em seu planejamento Fortalecimento do mercado - Econmicas - Criao de um fundo de de eficincia energtica - Dificuldade de se criar financiamento para projetos projetos concretos de de eficincia energtica eficincia energtica no - Compra de equipamentos mbito governamental eficientes por parte do - Restries implementao Governo, estimulando outros de contratos de desempenho atores a utilizar padres na rea pblica usando a Lei semelhantes, propiciando 8666. volume de negcios importante para as indstrias. - Aquisio de servios de eficincia energtica, fortalecendo as ESCOs. Aes educacionais em meio - Fator cultural - Intensificar as aes de ambiente e eficincia - Desconexo entre educao educao em eficincia energtica ambiental e eficincia energtica em todos os nveis energtica P&D - Falta de percepo da - Incentivo a aplicao de importncia da eficincia tecnologias eficientes j energtica existentes - Falta de integrao entre as - Desenvolvimento de novas aes de P&D no mbito tecnologias (fontes acadmico e privado alternativas), com apoio do setor privado. - Estudos quantitativos e qualitativos do potencial de eficincia energtica e divulgao do mesmo. - Risco elevado para o financiador - Falta de garantias reais das empresas que buscam financiamento - Custo elevado dos recursos

249

CONCLUSO

Esta tese mostrou a importncia das aes de eficincia energtica nos pases estudados e no Brasil. Isso ocorre devido ao mximo aproveitamento da oferta de energia existente sem necessidade de realizar novos investimentos em usinas; por amenizar os impactos ambientais negativos locais, regionais e globais causados pela produo, transporte e uso da energia; e por reduzir o custo da produo e conseqentemente do uso final da energia. Ficou tambm demonstrado que a eficincia energtica pode ser um poderoso instrumento de poltica ambiental, a exemplo do que verificado nos pases estudados. Vem, por um lado, reduzir as perdas ocorridas na distribuio de energia e, por outro lado, tornar mais eficiente o consumo de energia, permitindo elevar a capacidade instalada sem construir usinas. Evita-se, assim, aes como o alagamento de terras e o remanejamento de populaes e, em nvel global, as emisses de gases de efeito estufa. Entretanto, vimos que o Brasil ainda no encara a eficincia energtica como instrumento de poltica ambiental. Enquanto aqui essas aes esto focadas na poltica energtica, os pases desenvolvidos tm como foco a poltica de meio ambiente. Nesses pases, os efeitos ambientais freqentemente so o principal motivo das intervenes no setor energtico. Ao estudarmos a prtica das instituies de eficincia energtica em nvel internacional ao longo dos anos, nota-se que a preocupao com as questes ambientais foram se acentuando, prioritariamente, tanto nos seus objetivos quanto nos seus programas, como os de combustveis limpos, energias renovveis, diminuio de emisso de gases de efeito estufa, especialmente CO2, entre outros. Na maioria dos pases, os programas de eficincia energtica fazem parte de uma estratgia para tratar das questes energticas associadas ao aquecimento global190. Vm, dessa forma, institucionalizando agncias e programas de eficincia energtica vinculados a rgos ambientais, como EPA nos EUA, ADEME na Frana e o Future Energy Solutions, no Reino Unido. Isso se d, prioritariamente, para cumprimento do acordo de mudanas climticas e do Protocolo de Kioto, que fazem parte de polticas ambientais

A maioria dos pases europeus tem por meta a reduo de 8% abaixo dos nveis de emisso de gases de 1990.

190

250 globais. Alguns programas de eficincia energtica tendem a tornar-se programas nacionais de mudanas climticas. Constatou-se nos estudos de caso internacionais, que a efetivao dos programas de eficincia energtica como instrumento de poltica energtica e ambiental, exige, por um lado, a atuao do poder pblico, por meio de incentivos e/ou desincentivos econmicos e regulamentao e, por outro lado, a participao social. Tanto as empresas geradoras e distribuidoras de energia so incentivadas a economizar energia, diminuindo as perdas na distribuio e na transmisso. Da mesma forma, o consumidor (des)incentivado a gastar energia, por meio de taxao. Ou ainda incentivado, por meio de estmulos financeiros, tais como a disponibilidade de equipamentos eficientes mais baratos a utiliz-la de forma mais eficiente. A maioria dos programas de eficincia energtica nos pases desenvolvidos, descentralizou suas aes, responsabilizando os governos locais em planejar, impor metas e estipular oramentos para a melhoria das aes. Constatou-se, tambm, dentro das estratgias de eficincia no setor residencial, uma grande preocupao com a eficincia energtica nas comunidades de baixa renda. O mercado de eficincia energtica amplia-se, gradativamente, em todos os pases. Nos EUA e em outros pases, por exemplo, o uso do selo Energy Star, para produtos com tecnologias eficientes veio crescendo, significativamente, no mercado de equipamentos de escritrios, de iluminao, de aparelhos eletrodomsticos, sinais de trnsito, aquecimento e de refrigerao, entre outros. Alm da ampliao do prprio mercado de eficincia energtica, o que se verifica que se est utilizando, cada vez mais, os padres de desempenho energtico para edificaes (energy performance standard) e estes, por sua vez, so utilizados em conjunto com os padres de eficincia energtica existentes para materiais e/ou equipamentos (insolao, janelas, boilers etc). Outra evoluo dos ndices de eficincia energtica foi a introduo dos certificados de eficincia para edificaes. Estes possuem uma similaridade com os selos de eficincia energtica para equipamentos e eletrodomsticos, porm mais complexos, ou seja, com maior nmero de itens para serem avaliados. A certificao de prdios eficientes, por sua vez, levou introduo de um outro padro de certificao, o dos green building, que associam ndices de eficincia energtica a padres de sustentabilidade ambiental. Tais padres so relacionados utilizao de gua de forma eficiente; utilizao de materiais menos impactantes ao meio

251 ambiente; adaptao de edificaes existentes ao invs de construo de novas; otimizao do uso de material evitando o desperdcio, entre outros. Assim, aes pontuais de eficincia energtica foram se agregando a outras aes visando a sustentabilidade ambiental, constituindo-se em um universo de aes mais complexas que beneficiam o meio ambiente e a sociedade. Cabe ressaltar que entre os quatro pases estudados, os programas de eficincia energtica da Frana (ADEME) so os mais abrangentes, e compreendem uma quantidade significativa de aes envolvendo questes ambientais que vo muito alm de uma simples estratgia para tratar das questes energticas associadas ao aquecimento global. No mbito dos pases estudados verificamos uma srie coincidente de procedimentos e aes de eficincia energtica responsveis pelos resultados positivos. Tais aes so, principalmente, informao, treinamento, assessoria, incentivos econmicos, marketing, educao, regulamentao, padres de eficincia energtica, etiquetagem, diagnsticos energticos, entre outros. Outro fato importante que os programas e aes nos pases desenvolvidos so continuamente acompanhados e avaliados, de modo a checar a eficincia e os resultados alcanados pelos mesmos. A partir dessas avaliaes, so planejadas as prximas metas e aes dos programas existentes e de inovaes necessrias para a melhoria do processo e, se necessrio, introduzidos novos instrumentos legais, administrativos e/ou econmicos. A Frana se destaca pelo fato de ter uma matriz energtica essencialmente nuclear e de no ter passado pelo processo de privatizao ocorrido nos outros pases estudados e pela interdisciplinaridade de seus programas. Apesar destes serem vinculados eficincia energtica, abrangem uma gama maior de problemas ambientais, tais como qualidade do ar, gesto de resduos slidos domsticos e industriais, desenvolvimento urbano/qualidade ambiental, cidades sustentveis, poluio sonora, entre outros. Podemos verificar que os programas setoriais do Canad embora envolvam todos os setores, tendem a elaborar mais programas relacionados aos transportes, enquanto que os EUA privilegiam o setor da indstria da construo. Outro fato interessante que j vem ocorrendo nos pases estudados, em especial nos EUA a interao entre programas ambientais que tratam de eficincia em vrios setores, como, por exemplo, o Energy Star, EPAs Water Efficiency Program, Wastewi$e, Industry of the future, Expansion of recycling technology. Essa uma tendncia crescente e vem em prol do desenvolvimento sustentvel.

252 No Brasil, a eficincia energtica ainda no institucionalizada como um brao da poltica de meio ambiente. As aes de conservao de energia se encontram restritas a um programa dentro do MME/Eletrobrs (PROCEL) e dentro dessas instituies, as aes so trabalhadas desvinculadamente dos departamentos de meio ambiente. O setor ambiental, por sua vez, no vem trabalhando as questes ambientais e energticas conjuntamente e nem visa implementar, no curto ou mdio prazos, uma poltica de eficincia energtica que tenha como meta maximizar os ganhos ambientais. As questes ambientais/energticas ainda se restringem ao licenciamento ambiental de empreendimentos do setor eltrico. Alguns indcios de mudanas positivas como a criao de comits que tratavam de questes relacionadas a eficincia energtica vieram ocorrendo aps a crise de energia que se instalou no Brasil no ano de 2001. Algumas dessas aes, entretanto, foram descontinuadas ao final de 2002 (mudana de governo), tais como: A extino do Comit Tcnico para Eficientizao do Uso da Energia que assessorou a Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica (CGE). A participao da eficincia energtica no comit Gestor da crise foi de fundamental importncia para que o tema deslanchasse dentro das polticas pblicas naquele momento. A extino da Cmara Tcnica Permanente de Meio Ambiente e Energia instituda pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA. No Governo Lula, foi implantada no CONAMA uma Cmara de Infraestrutura, que engloba as reas de energia e minerao. No houve, at o final de 2003, trabalho relacionado, especificamente aos temas eficincia energtica/meio ambiente. Todavia, a crise de energia, trouxe para a sociedade, de uma maneira geral, um alerta para a necessidade de se conservar energia e tornar o seu uso mais eficiente. Assim, a conscientizao e a participao da sociedade nesse tema cresceu nitidamente, e houve interao nos fruns de discusso e outros canais como a internet, disponibilizado, por exemplo, pela ANEEL e pelo MME. A crise de energia possibilitou, ainda, a implementao da Lei de Eficincia Energtica, de 2001 e regulamentada no mesmo ano. Se por um lado esta tenha sido um

253 ganho efetivo para a implementao dessa poltica, por outro lado veio demonstrar que sem um arcabouo institucional adequado, um Estado forte regulamentando as aes e a participao da sociedade pressionando por maior eficincia, o processo moroso. Faltam recursos humanos, institucionais, financeiros, e empenho poltico para que se alcance resultados concretos. A poltica de eficincia energtica ainda depende do envolvimento e da sensibilidade das pessoas envolvidas com a questo. No que se refere poltica de energia e meio ambiente, os dois ministrios vm elaborando (no ano de 2003) uma agenda ambiental conjunta para os setores de energia eltrica, fontes alternativas, petrleo e gs e atividades de geologia e minerao. Essa agenda no explicita a eficincia energtica como meta. Este poderia ser um primeiro passo para a vinculao institucional da eficincia energtica com a poltica ambiental. A eficincia energtica poderia ser uma meta mais adequada s condies ambientalmente sustentveis e justas do que a de assegurar a expanso da oferta energtica no pas, como foi explicitado no texto da agenda, uma vez que seria mais fcil eficientizar para no ter que expandir. No setor privado, a eficincia energtica vinculada questo ambiental pode vir a ser um fator de competitividade, embora as empresas de energia, no apresentem, at o final do ano 2003, em sua maioria, programas e aes em energia eficiente suficientes para marcar essa diferenciao de servios. Por um lado, no h presso da sociedade por servios mais eficientes. Por outro lado, no h incentivos governamentais/regulatrios para que empresas passem a investir em eficincia energtica. Analisando os resultados das pesquisas dessa tese, fica patente que o marco regulatrio para o setor eltrico deve contemplar a obrigatoriedade de se incentivar os ganhos de eficincia energtica. Cada empresa deve ser cobrada pela eficientizao da oferta (medidas de reduo de perdas ocorridas desde a gerao at a transmisso de energia), tanto quanto os usurios finais devem ser motivados pelas empresas, pelos fabricantes de equipamentos, pelo setor pblico, entre outros, a demandarem e utilizarem menos energia. Para tanto, faz-se necessrio, alm dos incentivos s empresas e aos usurios, por meio de regulamentao, um acompanhamento dos investimentos em eficincia energtica e a avaliao do desempenho, por meio de anlise dos custos e benefcios destes, especialmente no que se refere aplicao dos recursos das empresas em eficincia energtica. Assim, a insero de novas variveis no planejamento do setor eltrico, especialmente os aspectos ambientais, sociais e de conservao de energia, exige

254 instrumentos regulatrios por parte do Estado, que proporcionem um direcionamento dos atores envolvidos na execuo dos planos, em sua maioria empresas privadas. Por outro lado, dever ser feito um acompanhamento rgido, no sentido de verificar se esto sendo seguidas as premissas e regulamentaes econmicas e ambientais previstas. Dentre as regulamentaes cabem penalidades quelas empresas que no seguirem as normas/leis. Pode-se afirmar que o xito obtido nas reestruturaes dos setores eltricos em nvel internacional deu-se, em grande parte, face ao posicionamento do regulador do processo e s regulamentaes adequadas. Embora o Decreto 2335/97191, que rege a atuao da ANEEL, evidencie o estmulo e participao de aes ambientais voltadas para o benefcio da sociedade, bem como a interao com a Poltica Nacional de Meio Ambiente, ainda incipiente a atuao da ANEEL com relao s questes ambientais. Algumas aes tm sido realizadas, tais como termos de cooperao tcnica assinados com o IBAMA/MMA, prioritariamente para questes de licenciamento, alm do trabalho conjunto com a rea de meio ambiente da Eletrobrs, com o CEPEL. H que se assinalar que o modelo de gesto do setor eltrico e energtico adotado pelo Brasil no perene. Ele est sujeito a mudanas polticas que venham a ocorrer. Estas mudanas podem gerar a insero de mais ou menos polticas vinculadas ao meio ambiente e eficincia energtica. No caso das experincias internacionais, a regulamentao de eficincia energtica mais rgida e vinculada s questes ambientais como no caso dos transportes/poluio e das usinas termeltricas. Neste sentido, nos EUA, as tarifas de energia eltrica incluem um valor percentual, relacionado s externalidades ambientais da produo de eletricidade. Na realidade, como o Brasil no tem de cumprir metas para o Protocolo de Kioto, o fator ambiental no prioritrio para as aes de eficincia energtica. A eficincia est baseada em fatores de segurana/energtica e econmico. No mbito municipal, a interao da gesto energtica, com outros programas de gesto tais como gesto do territrio, gesto hdrica, faz com que a eficincia energtica seja mais um componente para a insero do desenvolvimento sustentvel dos municpios. Essa interao tambm comea a ocorrer em nvel federal com a parceria entre o Procel e a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades para implementar projetos de eficincia energtica no setor de saneamento em todo o Brasil.

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inciso XXV do art. 4

255 Constatamos, assim, que o Brasil apresenta avanos nas aes de eficincia energtica, embora no se possa considerar que estas sejam da mesma magnitude das institudas nos outros pases considerados. A regulamentao/legislao de eficincia energtica, a exemplo da legislao ambiental, sofreu um atraso de cerca de dez anos em relao aos outros pases, tendo como conseqncia ndices mnimos de eficincia energtica bem abaixo dos estipulados nos pases analisados; menos diagnsticos energticos, treinamentos e assessorias e menos informao e marketing sobre o assunto. Por outro lado, menos e menores incentivos econmicos fazem com que o interesse e a demanda sejam em menor escala do que nos pases onde ocorrem mais incentivos. O mercado de bens e servios de eficincia energtica ainda pouco desenvolvido. Segundo o INEE (2001), este se encontra 15 a 20 anos atrasado em relao aos EUA e Canad. O que se verifica ao fazermos uma anlise comparativa entre os outros pases estudados que no Brasil, os programas esto fortemente atrelados a variveis polticas e econmicas do Pas. A cada novo governo que se inicia, as aes recomeam, aparentando o incio de um novo programa. Os pases estudados tm os programas e instituies mais consolidadas. Outra diferena no processo de insero da eficincia energtica que se d entre os pases estudados e o Brasil so as parcerias existentes do setor pblico com o privado em prol de aes eficientes. Isso permite uma alavancagem de recursos financeiros e humanos muito mais eficaz para os programas e aes implementadas. Por outro lado, a sociedade civil, nesses pases tem uma atuao muito forte, seja por meio das ONGs, seja por meio de atuao voluntria. Ainda outro fator importante na diferenciao das aes entre os pases e o Brasil que essas foram introduzidas no Pas face s exigncias do BIRD e do GEF que s fariam emprstimos a programas de eficincia energtica voltados sustentabilidade ambiental. Cabe lembrar que esses outros pases tm uma matriz energtica baseada na termeletricidade enquanto que o Brasil possui uma matriz quase que essencialmente hdrica, o que no exime o Pas de preocupao com os impactos ambientais negativos regionais (sociais, biolgicos e fsicos) e mesmo com os impactos globais, se forem construdas as usinas trmicas previstas na gesto de Fernando Henrique Cardoso192.

Embora a proposta do novo modelo institucional do setor eltrico instituda em julho de 2003 aponte que as usinas trmicas sero utilizadas para complementaridade de energia eltrica, esta poltica pode ser modificada em funo de fatores polticos, econmicos, tcnicos e/ou interesses internacionais.

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256 De qualquer forma, observa-se que o Brasil institui, lentamente, aes de eficincia energtica luz das experincias que vm sendo implementadas, especialmente nos EUA, Canad e Reino Unido. Por fim, constata-se que a implantao efetiva das polticas de eficincia energtica, bem como a ampliao do mercado se justifica em termos quantitativos. O estudo das experincias internacionais e brasileiras permite que se conclua que mesmo sob a tica meramente financeira, os investimentos em eficincia energtica so bastante atrativos. A relao entre investimentos e retornos varia entre 1:2,5 nos EUA e mais de 1:9 no Brasil, de acordo com os dados oficiais do EERE e do PROCEL. H que se agregar a tais nmeros que por si s j justificam a realizao de respectivos programas tambm uma outra vertente de anlise: a economia ambiental (segundo estudos da COPPE/UFRJ, os custos ambientais relacionados empreendimentos do setor eltrico alcanam 25 a 30% do projeto). No precisar investir em gerao de energia significa, sem dvida, economizar impactos ambientais negativos, que se expressam sob diferentes formas: emisso de CO2 e outros gases poluentes (no caso das usinas termeltricas), deplecionamento de estoques de recursos naturais (no caso de petrleo e carvo), remanejamento de populaes e reas alagadas (no caso de usinas hidreltricas). Embora os economistas venham aprimorando tcnicas que estimam os custos de impactos de tal natureza, h controvrsias quanto sua expresso da realidade. Geralmente so utilizados clculos microeconmicos, que avaliam, por exemplo, a reduo na conta de energia de cada consumidor. Faz-se necessrio a elaborao de clculos macroeconmicos, uma vez que a eficincia energtica possui benefcios de ordem econmica, tcnica, ambiental, na sade, etc, que devem ser contabilizados de forma a agregar os custos de todos esses componentes. Em todo caso, preciso no perder de vista que evitar perdas ambientais e sociais mais um apelo que justifica a j positiva relao entre benefcios e custos de eficincia energtica. Alguns pontos merecem ser destacados:

A institucionalizao por meio da criao de agncias de eficincia energtica vem resultando em maior independncia, maior aporte de recursos, a descentralizao das aes em nveis estadual e local, bem como a reduo na pulverizao das aes que tradicionalmente so empreendidas por distintas organismos, entre outras.

257

Os investimentos em eficincia energtica nos pases estudados trazem retornos de 10 a 25% acima dos recursos investidos; alm da economia de energia gerada traz uma economia para o meio ambiente (menos UHE, menos UTE, menos poluio, menor emisso de gases de efeito estufa).

Todos os pases estudados vm implementando programas setoriais de eficincia energtica, e em sua maioria vinculados a programas de mudanas climticas.

No mbito legal, todos os pases estudados implementaram legislao especfica para eficincia energtica, incluindo legislaes em nvel estadual e municipal, o permitiu adaptar as leis s especificidades locais. A regulamentao legal abrange os ndices mnimos de eficincia energtica e mximos de consumo, bem como a certificao por parte de rgos competentes e etiquetagem.

A implementao de instrumentos econmicos por meio de criao de incentivos financeiros e fiscais acarretam maior facilidade de implementao de eficincia energtica com reduo de consumo, menor gasto pblico (energia, meio ambiente, sade, etc.). Os instrumentos econmicos favorecem aquelas pessoas/empresas que ainda no se motivaram para as aes de eficientizao, mas que passam a adotarem por meio de incentivos. Os programas de eficincia energtica vm de encontro ao desenvolvimento

sustentvel ao interagir com programas de eficincia da gua, reciclagem, entre outros. Os prdios energeticamente eficientes entrelaam-se com medidas que originam cidades sustentveis e da por diante. * * * * *

A poltica ambiental e a poltica energtica podem ser conflitantes ou compatveis. Pela lgica disciplinar das polticas pblicas, cada ministrio ou instituio pblica s trabalha e enxerga as suas prprias questes e interesses, e isso gera disfuno; os ensinamentos de crises e experincias do ltimo quarto de sculo permitem vislumbrar casamentos possveis; para isso preciso vontade poltica,

258 competncia tcnica, mobilizao social, economicidade, sustentabilidade das polticas, entre outras condies. Enquanto o setor ambiental brasileiro no assumir as aes de eficincia energtica como parte de sua poltica, estas permanecero merc do setor energtico e do seu permanente conflito entre produzir energia e promover a eficincia energtica.

259

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275 Sauer, Ildo. Usina privatizada far usina explodir. So Paulo: entrevista concedida Folha de So Paulo, 02 de junho de 2001. Schwartz, Gilson. Nos EUA, desregulamentao explica crise energtica. Folha de So Paulo, 27 de maio de 2001. Vainer, Carlos B. & Bermann, Clio. Lies da crise energtica. Rio de Janeiro, O Globo, 26 de outubro de 2001. Endereos da Internet consultados: www.aceee. org www.actionenergy.org.uk www.ademe.fr www.aneel.gov.br www.buildingreen.com www.climatechange.gc.ca www.defra.gov.uk www.eere.energy.gov www.eletrobras.gov.br/procel/plan2.htm www.eletrobras.gov.br/programas/conservao.htm www.energy-efficiency.gov.uk www.energystar.gov www.epa.gov.us www.eren.doe.gov www.est.gov.uk www.greentie.org.us www.ibam.org.br www.inee.gov.br www.mma.gov.br

276 www.mme.gov.br http://nrcan.gc.ca www.oee.nrcan.gc.ca www.oit.doe.gov www.ons.org.br www.petrobras.com.br/ www.procel.gov.br www.thecarbontrust.co.uk www.unfccc.de/media/pr699sb.html Entrevistas realizadas entre os meses agosto e novembro de 2003: Aluisio Campos Machado Prof. do Programa de Planejamento Energtico da COPPE/UFRJ. Clio Bermann Professor da USP e Assessor Especial de Meio Ambiente da Ministra de Minas e Energia Emilio La Rovere Professor de Poltica Ambiental e Planejamento Energtico da COPPE/UFRJ; Coordenador do LIMA Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente. Francisco Ivaldo de Andrade Frota Presidente da CBEE Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial Ex- diretor da ANEEL Geraldo Pimentel Assessor da Presidncia da ONS; ex-diretor do PROCEL. Howard Geller Diretor do Southwest Energy Efficiency Project (SWEEP), e ex-diretor executivo do American Council for an Energy-Efficient Economy (ACEEE). Izabella Monica Teixeira Pesquisadora da COPPE/UFRJ; ex-diretora de Qualidade Ambiental do MMA. Jos Roberto Moreira Professor do Departamento de Energia da Universidade de So Paulo - USP. Luiz Alberto A. Reis Diretor Comercial da ESCO Johnson Controles. Marcelo Poppe Secretrio de Desenvolvimento Energtico do MME Marina Godoy Assumpo Diretora de Eficincia Energtica do MME

277 Miriam Nutti Departamento de Meio Ambiente da Eletrobrs Renato Mahler Coordenador do Programa de Conservao de Energia Eltrica PROCEL - Eletrobrs Roberto Schaeffer Professor do Programa de Planejamento Energtico da COPPE/UFRJ Ruy de Ges Leite de Barros - Diretor de Programa de Energia da Secretaria de Qualidade Ambiental - MMA