Note du Cerfa 94b

______________________________________________________________________

Gouvernance conomique europenne : lUnion la croise des chemins

______________________________________________________________________

Pervenche Bers
Avril 2012

Comit dtudes des relations franco-allemandes Ifri Bruxelles

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette note est publie dans le cadre dune collaboration entre le Cerfa et Ifri Bruxelles. Plusieurs spcialistes, de diffrentes orientations, ont t invits tablir un bilan et proposer des solutions sur la crise actuelle en sintressant notamment aux dimensions franco-allemandes et europennes.

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et europennes et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark

ISBN : 978-2-36567-014-2 Ifri 2012 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : accueil@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : info.bruxelles@ifri.org

Auteur

Pervenche Bers est lue au Parlement europen depuis 1994 et membre du groupe S&D (groupe de lAlliance progressiste des socialistes et dmocrates). Aprs avoir t prsidente de la Commission des affaires conomiques et montaires de 2004 2009, elle devient prsidente de la Commission de lemploi et des affaires sociales (EMPL). Elle a galement t rapporteur de la Commission sur la crise financire, conomique et sociale (CRIS) de 2009 jusqu la fin de ses activits en juillet 2011. Diplme de lInstitut dtudes politiques de Paris, Pervenche Bers fut administratrice de lAssemble nationale de 1981 1988 puis de 1993 1994. Entre 1988 et 1992, elle travailla comme conseillre technique charge des affaires internationales au cabinet de Laurent Fabius, prsident de lAssemble nationale. Membre du Conseil national du Parti socialiste depuis 1993, elle fut conseillre municipale Svres entre 2001 et 2008. Pervenche Bers a publi de nombreux articles, dont LEurope est-elle sociale ? dans la revue Reflets et perspectives de la vie conomique en 2010 et Crise financire : pourquoi ? Que faire ? dans la revue Politiques en 2008.

1 Ifri

Rsum

La crise a fait avancer un dbat sur la gouvernance conomique ou sur le gouvernement conomique qui ne dcollait pas depuis ladoption du trait de Maastricht. Toutefois, si des actions ont t entreprises, elles nont pas permis de rsoudre la question fondamentale pose : faire que leuro soit au service du projet que les citoyens veulent btir ensemble et quil les arme dans la comptition mondiale. Dans un premier temps, les responsables politiques nont pas pris la mesure de la crise. Ils se sont tromps dans le diagnostic et se sont vertus rduire la gouvernance conomique de leuro une surveillance budgtaire accrue. Cette contribution tablit le constat des dfaillances de la mthode intergouvernementale au dtriment dun engagement plus fort du Parlement europen. Lauteur plaide en faveur dune gouvernance conomique renforce fonde notamment sur la cration dun Trsor europen et deuro-obligations. Elle appelle galement la rengociation du trait relatif la stabilit, la coordination et la gouvernance pour lui apporter une composante de croissance plus marque.

2 Ifri

Table des matires

INTRODUCTION ................................................................................... 4 LA CRISE A-T-ELLE FAIT L'OBJET DU BON DIAGNOSTIC ? ....................... 5 UNE GESTION TARDIVE ET PUNITIVE DE LA CRISE QUI CONDUIT A UN TRAITE INTERNATIONAL INUTILE ET DANGEREUX .............................................. 9 QUELLE BONNE GOUVERNANCE ECONOMIQUE POUR LUNION ET LA ZONE EURO ? ............................................................................................ 14 LA RENEGOCIATION DU PACTE BUDGETAIRE POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE ECONOMIQUE EUROPEENNE ....................................... 17

3 Ifri

Introduction

Cinq ans aprs l'implosion de la bulle des subprimes aux tats-Unis, l'Union europenne et singulirement la zone euro sont toujours plonges dans la crise, au bord de la rcession. Le marasme conomique et financier s'amplifie sur le terrain social : en fvrier 2012, le ministre du Travail espagnol annonait un chmage touchant plus de 4,7 millions de personnes, dont plus de la moiti des jeunes de moins de 25 ans 1, un triste record. Les perspectives conomiques de la Commission europenne du 23 fvrier dernier sont proccupantes : la zone euro connatrait une nouvelle rcession en 2012, enregistrant un repli de 0,3 % de son activit conomique 2. Les fortes tensions exerces sur le march des titres de dette souveraine persistent et pourraient nouveau faire peser des menaces sur la stabilit dun des pays membres de la zone euro faisant courir un risque de dsintgration de lUnion conomique et montaire (UEM) elle-mme. Au cours du premier semestre 2010, les dirigeants europens pensaient que seule la Grce devrait bnficier dune aide financire durgence pour faire face ses besoins de refinancement ; or, depuis, lIrlande et le Portugal ont d tre secourus. Deux ans aprs le premier sommet europen, sous la responsabilit du prsident Herman van Rompuy, consacr la crise de la dette souveraine le 11 fvrier 2010, il est possible de dresser un bilan dtape des avances et des lacunes observes dans le domaine de la gouvernance conomique europenne : la crise a-telle fait l'objet du bon diagnostic ? Quelle est la qualit de la rponse apporte jusquici et, en particulier, le trait intergouvernemental dfinissant le pacte budgtaire permettra-t-il de rpondre aux dfis conomiques actuels et futurs de l'Europe ? Quelle bonne gouvernance conomique pour lUnion et pour la zone euro ?

Un jeune espagnol sur deux au chmage , Latribune.fr, 2 mars 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/bqlrslk>. 2 Commission europenne, Prvisions intermdiaires : lgre rcession accompagne de signes de stabilisation, 23 fvrier 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/c2dzplv>.

4 Ifri

La crise a-t-elle fait l'objet du bon diagnostic ?

Dans la dimension internationale de la crise, la critique de la gouvernance conomique doit tre faite au plan mondial, y compris dans les limites des rponses apportes jusquici par une approche trop intergouvernementale et partielle du G20. Ces faiblesses expliquent pour beaucoup que la crise de liquidits dclenche le 9 aot 2007 se soit transforme en une crise de solvabilit lors de la chute de Lehman Brothers le 15 aot 2008, priode pendant laquelle lessentiel des rponses apportes auront t les injections de liquidits par les banques centrales, commencer par la Banque centrale europenne (BCE). Mais la zone euro parat plus durement et durablement frappe par une crise ne aux tats-Unis dont la gestion na pas permis dimposer des conditions au secteur bancaire alors que la puissance publique se portait son secours sous prsidence franaise de lUnion europenne en octobre 2008. La crise a agi comme rvlateur dambiguts de lUnion conomique et montaire (UEM) qui ont cess dtre constructives. Elles ont contribu plonger lEurope un peu plus dans la crise en lui donnant une nouvelle dimension, celle dune crise des dettes souveraines. Ds lautomne 2009 et llection de Georgios Papandrou au poste de Premier ministre en Grce, qui rend immdiatement public lampleur des erreurs accumules par ses prdcesseurs, lUnion a agi trop peu, trop tard. Une autre histoire aurait pu scrire si ds fvrier 2010, les responsables de la zone euro avaient accept le vrai diagnostic : lUEM tait victime des consquences pour la dette souveraine de la crise ne sur les marchs financiers, elle tait lchelle du monde la victime la plus fragile du fait de linachvement de sa construction et donc du dsquilibre entre les bras conomique et montaire de son Union. Ceux qui veulent voir dans cette crise uniquement un problme grec font fausse route, notamment en omettant de tirer les leons des agissements dacteurs comme Goldman Sachs qui auront la fois aid la Grce maquiller ses comptes et gagn beaucoup dargent dans la gestion de la dette souveraine de ce pays y compris travers le march des credit default swap 3 (CDS), incitation incendier ceux vis--vis desquels on a pris une assurance. La
3

M. Vignaud, Grce : lEurope au secours des spculateurs , Lepoint.fr, 29 fvrier 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/chlob8t>.

5 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

responsabilit individuelle de la Grce existe mais ignorer que cette crise renvoie aussi des responsabilits collectives o les dsquilibres et les drives internes se sont creuss, aggravs par un contexte de crise financire, cest se priver du bon diagnostic. Sur le plan de la gouvernance conomique, cette situation est ne de linachvement de lUEM. Fatigus par le processus du passage leuro, les responsables europens et singulirement franais et allemands sen sont tenus un Pacte de stabilit qui navait de croissance que le nom, que certains avaient vite qualifi de stupide 4 et qui reprsente un stade infantile de la politique conomique puisquil conduit piloter lconomie dun espace aussi intgr que la zone euro partir de deux indicateurs chiffrs dont on vrifie la ralisation ex post. La stratgie de Lisbonne appuye sur la mthode ouverte de coordination et cense complter ce dispositif sest avre tre une coquille molle progressivement dsquilibre au service de la comptitivit. Pour rpondre au dfi, le couple franco-allemand a favoris un face--face intergouvernemental qui na pas contribu apporter les rponses adaptes la gestion dune crise de cette ampleur. Les runions des chefs dtat et de gouvernement se sont multiplies au cours des 24 derniers mois dans une mise en scne orchestre par le duo Angela Merkel et Nicolas Sarkozy accompagne de rencontres bilatrales pralables sans atteindre lobjectif dune stabilisation de la zone euro et dun retour lemploi. Les relations entre ces deux pays occupent naturellement une place importante au sein de la construction europenne, compte tenu de leur poids relatif dans lconomie de la zone, mais les autres chefs d'tat et de gouvernement de l'Union europenne, en particulier les membres de la zone euro, ont t relgus au rang de partenaires de seconde zone, loin darbitrages politiques importants. Ce pige du tte--tte aura t scell en particulier lors du sommet bilatral de Deauville 5 doctobre 2010. Le Pacte euro plus y est adopt pour devenir, selon ses auteurs, larc-boutant de la politique conomique de la zone euro alors quil est dcid dans le secret dune dlibration entre deux tats dirigs par des conservateurs et quil provoque lire de leurs partenaires qui y voit un rapt politique quont opr Nicolas Sarkozy et Angela Merkel 6 . En agissant ainsi, le couple francoallemand ne valorise pas les atouts franais et allemands, ainsi, par exemple, la question du dialogue social, au cur de la russite du modle allemand, nest jamais mentionne comme un modle suivre. Lapproche suivie carte volontairement la mthode
4

Entretien de Romano Prodi par A. Leparmentier et L. Zecchini, La France sera en minorit si elle nest pas le levain de lEurope , Le Monde, 18 octobre 2002. 5 I. Traynor, Le putsch Merkel-Sarkozy , Presseurop.eu, 20 octobre 2010, disponible sur : <http://tinyurl.com/374bejv>. 6 C. Chatignoux et K. de Meyer, Gouvernance de la zone euro : Trichet mcontent du pacte franco-allemand , Les chos, 22 octobre 2010, disponible sur : <http://tinyurl.com/c8hyl3s>.

6 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

communautaire dont la principale raison dtre est pourtant doptimiser la capacit de dialogue entre ces deux tats, tout en permettant aux autres dtre pleinement acteur dune construction dintrt commun. Ils ont aussi cart la mthode communautaire, puisquils avaient au pralable reconduit la tte de la Commission Jos Manuel Barroso pour sa capacit tre leur secrtaire gnral plutt que celui qui utilise son monopole dinitiative pour inventer du lien entre tats et faire vivre lintrt gnral europen. Reconduit en vertu de ce profil, il est difficile au moment o la crise exigerait plus de vision et daction commune de lui en confier la responsabilit. Cette stratgie et cette politique sont mortelles car elle retourne les peuples europens contre leur meilleure arme dans la mondialisation et face la crise. En ne donnant pas lUnion les moyens dagir, on favorise le repli national des peuples, sciant ainsi la branche sur laquelle lEurope est assise. Lopposition entre mthode intergouvernementale et mthode communautaire cache une autre ralit : la mthode communautaire a t invente pour dpasser les intrts nationaux mais elle ne fonctionne bien que si les tats membres se font confiance et lui font confiance. Beaucoup tient aussi la difficult du dialogue francoallemand sur ces questions. Berlin, on plaide pour une Union politique tout en demandant le respect strict de rgles dans une logique selon laquelle il suffit que chacun garde sa maison en ordre pour que lordre gnral rgne. Paris, on manie depuis longtemps le concept de gouvernement conomique sans accepter den tirer les consquences. Cest sur ce terrain de dialogue de sourds que se sont creuses les divergences de comptitivit entre les tats membres de la zone sans quaucun acteur ne tire la sonnette dalarme. Le bilan fait par la Commission europenne elle-mme des dix premires annes de fonctionnement de la zone en mai 2008 identifiait pourtant comme insoutenable laggravation des dsquilibres internes, rsume en une divergence de comptitivit. La monnaie unique et le Pacte de stabilit nont pas agi comme un facteur de convergence entre les conomies. Au contraire, les effets du passage la monnaie unique sur lattractivit des territoires en fonction de la logique des rendements croissants en particulier dans lindustrie ont t sous-valus. La rvision du Pacte de stabilit en 2005, la demande de lAllemagne et de la France, est aujourdhui utilise par certains pour expliquer les drives actuelles des finances publiques. Cest ignorer que cette rvision navait pas chang la logique du Pacte. Lenjeu est de tirer les leons de cette analyse en termes conomiques et de penser leuro comme un espace o la responsabilit doit tre exerce de manire conjointe et solidaire plutt que de laborder comme une raison de dfinir une ligne de partage entre les bons et les mauvais lves de leuro, les premiers devant faire la leon aux seconds dans une approche dsquilibre selon que les pays sont en dficit ou en excdent.

7 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

Cependant, la priode ncessite de superposer une analyse politique celle en termes de mthode. L'examen des origines de la crise que traversent les tats membres de la zone euro constitue un point de clivage politique important l'chelle europenne. La droite europenne, l'instar de la chancelire allemande et du prsident de la Rpublique franaise ont rduit le renforcement de la gouvernance conomique europenne au durcissement de la surveillance budgtaire travers le renforcement du Pacte de stabilit, sans changer fondamentalement la nature de la gouvernance conomique de la zone. Surtout, ils ont refus de tirer les consquences du fonctionnement de la zone depuis sa cration et son volution, terrain sur lequel est venu sinscrire la crise de la dette souveraine. Lapproche suivie laura t par le gouvernement franais dabord parce que, sur le fond, elle concide avec le programme dune droite qui ne voit pas dinconvnient se servir de cette crise pour rduire la voilure de lintervention de ltat, obsde par lide que le niveau de la dpense publique est la question centrale. Ensuite, parce quil tait convaincu que suivre lAllemagne tait le moyen de prserver la qualit de la signature franaise vis--vis des agences de notation de crdit. La reconnaissance du bon diagnostic aurait conduit le couple franco-allemand un double saut auquel les deux acteurs en prsence ne semblent pas prts. Du ct franais, lacceptation que le gouvernement conomique signifie une certaine dose de fdralisme sans que cela doive tre interprt comme une solution allemande ; du ct allemand, lacceptation quune union politique suppose une union de transferts qui ne peut pas tre dfinie par un seul pays, fut-il en excdent commercial.

8 Ifri

Une gestion tardive et punitive de la crise qui conduit un trait international inutile et dangereux

Lusage privilgi de la mthode intergouvernementale et dune certaine approche politique a conduit intervenir dabord trop peu, trop tard puis le faire de manire punitive puisquune gouvernance qui se rsume des rgles ne sait inventer comme contre-feu que des sanctions pour accompagner laide enfin accorde. Celle-ci est pourtant dans lintrt de tous, personne nayant intrt laisser se dvelopper un effet de contagion et la situation rsultant aussi des carences collectives dans la gestion de lUEM. Lexemple de la Grce permet de vrifier lefficacit des politiques mises en uvre. Cest ce que le Groupe socialiste et dmocrate du Parlement europen a voulu faire en missionnant sur place une troka alternative celle compose par la Commission, la BCE et le Fonds montaire international (FMI), charge de suivre la mise en place du programme de sauvetage de ce pays 7. Compose de trois anciens ministres (Elisa Ferreira, Robert Goebbels et Ivailo Kalfin), elle a permis de dmontrer limpasse de la solution retenue. Au cours de lchange organis le 27 mars dernier entre la troka officielle et les membres des Commissions conomique et montaire et affaires sociales et emploi du Parlement europen, plusieurs points sont apparus : lappropriation par la classe politique grecque est une condition sine qua non du succs du programme , estime la troka. Comment une telle appropriation pourrait-elle se faire sans dlibration dmocratique ou sans une appropriation par les citoyens et les partenaires sociaux ? linsistance mise par les reprsentants de la troka sur le besoin que ladministration grecque prlve limpt alors que lessentiel de la ressource taxable fait lobjet dune vasion fiscale propos de laquelle la Grce seule ne peut pas grand-

Commission europenne, Recommendation for a Council Decision amending Decision 2011/734/EU addressed to Greece with a view to reinforcing and deepening fiscal surveillance and giving notice to Greece to take measures for the deficit reduction judged necessary to remedy the situation of excessive deficit, COM(2012) 116 final, 9 mars 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/cp5xlyq>.

9 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

chose et sur laquelle lUnion na engag aucune ngociation srieuse avec la Suisse qui dtient dans ses banques lquivalent de la dette grecque, contrairement ce quont fait les Amricains 8 ; le programme de sauvetage repose pour beaucoup sur limportance accorde la question du cot unitaire du travail, notion dont les tenants et les aboutissants sont contests par de nombreuses personnalits aussi diverses que Paul Krugman ou Jacques Delors 9.

Le dernier stade de cette approche est la signature, le 1er mars dernier, du Trait relatif la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) par 25 des 27 chefs d'tat et de gouvernement de l'Union europenne 10. Ds le dpart, le Royaume-Uni sest oppos toute modification du Trait relatif au fonctionnement de l'Union europenne. Il est paradoxal que ce pays, ayant renonc sa capacit dinfluence par son absence de la rdaction du Trait, vienne ensuite expliquer quil est temps de poser la question de la croissance. Il aurait t plus crdible en pesant en ce sens dans la rdaction du Trait, mme si les conditions qui avaient t poses par ce pays pour tre partie prenante la ngociation, relatives la lgislation sur les marchs financiers, taient inacceptables. En agissant ainsi, le Royaume-Uni a permis l'Allemagne, soutenue par la France, de proposer l'laboration d'un trait international afin de disposer d'un acte solennel contraignant liant les pays membres de la zone euro et ceux souhaitant s'y associer sur une culture de stabilit budgtaire. La mthode sape les fondements de la dlibration europenne, elle permet aussi au couple franco-allemand dchapper la convocation dune convention, difficilement contournable dans une procdure normale de rvision des traits, qui aurait donn toute sa place au Parlement europen et aux Parlements nationaux, creusant ainsi un peu plus le dficit dmocratique de la gouvernance conomique. Lvitement de la mthode communautaire est scell avec ce trait international par une chancelire partisane de la mthode de lUnion et un prsident franais convaincu que le

S. Peca, Controverse sur les milliards grecs , Courrier international, 27 octobre 2011, disponible sur : <http://tinyurl.com/cbu7cg2>. 9 Pour P. Krugman, voir par exemple Competitiveness : A Dangerous Obsession , Foreign Affairs, vol. 73, n 2, mars-avril 1994, p. 28-44. Pour J. Delors, voir par exemple Commission europenne, Growth, Competitiveness, Employment: The st Challenges and Ways Forward into the 21 Century, Livre blanc, COM(93) 700, 5 dcembre 1993. Cette contribution est au fondement du fameux triptyque croissance, comptitivit et emploi de Jacques Delors. 10 Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion er 2012, disponible sur : conomique et montaire, 1 mars <http://tinyurl.com/d33ukot>.

10 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

gouvernement de lUnion doit dornavant relever des seuls chefs dtat et de gouvernement 11. Ce trait traduit une volont de la chancelire exprime ds le lendemain de laccord de principe sur le premier plan daide la Grce en mars 2010, finalis deux mois plus tard, lorsque le prsident Herman van Rompuy constitue un groupe de sages. La chancelire indique alors que le groupe ne devrait pas sinterdire de proposer une rvision du Trait, mme si, avec le prsident franais, ils avaient quelque temps plus tt considr que ladoption du trait de Lisbonne devait durablement amliorer le fonctionnement de lUnion. Lide tait dobliger les tats membres inscrire la rgle dite dor dans leur Constitution, linstar de ce que lAllemagne venait de faire en modifiant sa loi fondamentale, dinstitutionnaliser des sanctions y compris sur les fonds structurels ce qui est aujourdhui propos, enfin douvrir la possibilit dune suppression des droits de vote, seule proposition jusquici non suivie deffet. Les chances que ce groupe de sages dbouche sur des rsultats satisfaisants taient relativement faibles. Il aurait d traiter des dfauts de construction qui expliquaient les difficults que connaissait lUEM. Malheureusement, il a fallu vite dchanter. Contrairement au groupe prsid par Jacques Delors et lorigine de lUEM, celui-ci allait tre compos en qualit de sage par des ministres des Finances moins obsds par larchitecture optimale de la zone ou par les leons tirer du pass que par le besoin de rtablir la confiance des marchs sous la menace que faisait peser sur leur dette souveraine les agences de notation de crdit. Javais de mon ct propos au Parlement europen de constituer, en parallle, un vritable groupe de sage 12 que Tommaso Padoa Schioppa avait accept de prsider. Catherine Day, secrtaire gnrale de la Commission, a convaincu les prsidents de groupe de ne pas sengager sur cette voie au motif que les choses iraient vite et que le Parlement naurait pas les moyens de dlibrer temps sur la base du travail dun groupe de sage autonome. Depuis, que de temps perdu ! Le TSCG fixe comme objectif le renforcement du pilier conomique de l'UEM en favorisant la convergence des conomies des tats membres (articles 3 et 12). Il est prsent par ses principaux promoteurs comme la pierre angulaire de la gouvernance conomique europenne. Mais il faut d'abord s'interroger sur l'opportunit politique d'un tel projet qui cherche seulement durcir la discipline budgtaire au sein de la zone euro. Les tats
Cest par lintergouvernemental que passera lintgration europenne parce que lEurope va devoir faire des choix stratgiques, des choix politiques , extrait du er discours prononc Toulon par Nicolas Sarkozy le 1 dcembre 2011. 12 P. Bers (rapporteur), Projet de rapport sur la crise financire, conomique et sociale : recommandations concernant les mesures et initiatives prendre (rapport mi-parcours), (2009/2182(INI)), paragraphe 153, 6 mai 2010, disponible sur : <http://tinyurl.com/cfpjwjx>.
11

11 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

cocontractants devront introduire, dans un dispositif, de prfrence de nature constitutionnelle, une rgle d'or limitant le dficit structurel 0,5 % du produit intrieur brut (PIB) alors que de nombreux conomistes relvent le caractre non pertinent de la notion de dficit structurel et pro cyclique dune rgle interdisant toute politique contracyclique de soutien l'conomie 13. La Cour de justice pourra dcider de sanctions contre les tats en dfaut sur ce point. Les sanctions prvues par le Pacte de stabilit deviennent quasi automatiques puisqu'une majorit qualifie d'tats membres de la zone euro deviendra ncessaire pour les rejeter. Le TSCG laisse de ct le paquet de six textes relatifs la gouvernance conomique rvisant le Pacte de stabilit ayant fait l'objet d'pres discussions entre le Parlement europen et le Conseil. La valeur ajoute du trait par rapport au droit driv adopt ou qui s'apprte l'tre deux nouveaux textes relatifs la surveillance des procdures budgtaires ont t mis sur la table par la Commission europenne en novembre 2011 est incertaine 14. Intergouvernemental, le trait mprise les fondements de l'Union en s'affranchissant de ses bases lgales tout en faisant appel certaines de ses institutions (Commission et Cour de justice) mais en cartant le Parlement europen. Cest un paradoxe que les pouvoirs ainsi confis deux institutions communautaires soient parfois perus comme une perce fdrale voulue par lAllemagne alors que ce texte ignore le Parlement europen, dont ce pays tait jusquici le grand dfenseur. Dans un autre couple franco-allemand, Helmut Schmidt et Valry Giscard dEstaing, lquilibre avait t trouv autour de la cration du Conseil europen en change de llection au suffrage universel du Parlement europen. Ici, le rle du Parlement europen a t marginalis et rduit au rang dobservateur dune ngociation entre tats. Ce pacte budgtaire napporte rien de nature engager lEurope sur la voie du redressement conomique et budgtaire. Il s'inscrit dans le prolongement des mesures prises depuis le dbut de la crise grecque. Il ignore le constat fait par la Commission europenne en mai 2008 sur limportance des dsquilibres macroconomiques dans la zone euro 15 et le travail de rquilibrage timidement amorc dans le paquet de six textes lgislatifs adopts lautomne 2011 dont deux portent sur la question des dsquilibres macro-conomiques 16. La convergence des politiques
A. Barbier-Gauchard, Intgration budgtaire europenne. Enjeux et perspectives pour les finances publiques europennes, Bruxelles, De Boeck, p. 82 et suivantes, 2008. 14 Entretien avec Daniel Cohn-Bendit par J. Quatremer, LEurope ngocie un trait dont elle na pas besoin , Libration, 23 janvier 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/cmbynh4>. 15 Commission europenne, Economic Forecast Spring 2008, disponible sur : <http://tinyurl.com/bua3lgv>. 16 Conseil de lUnion europenne, Gouvernance conomique, le Conseil adopte des textes lgislatifs, 8 novembre 2011, disponible sur : <http://tinyurl.com/d5uyyw8>.
13

12 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

macroconomiques et sociales est la grande absente de ce trait. Limite l'adoption de rgles d'or contraignantes, la gouvernance de la zone euro oblige les tats restreindre leurs moyens d'intervention budgtaires, faisant peser un risque majeur sur l'activit conomique, avec l'enclenchement d'un cercle vicieux au sein duquel la gnralisation des politiques d'austrit condamnerait progressivement l'ensemble des tats membres une situation de rcession prolonge sans parvenir lassainissement souhaitable des finances publiques. Les dernires prvisions publies par l'Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) sont parlantes : si la zone euro souhaite viter la rptition d'un scnario la japonaise dans lequel la rcession s'installerait durablement, il est indispensable d'inventer une voie alternative permettant de concilier les principes de responsabilit budgtaire et de relance par l'investissement 17. Mais la conception de la croissance sous-tendue par la majorit du Conseil est la mme que celle qui prvaut la BCE lorsquelle argumente que sa meilleure contribution la croissance, et donc aux objectifs de larticle 2 du trait, est de maintenir la stabilit des prix. Avec le mme raisonnement, la majorit du Conseil, et cest le raisonnement sous-tendu par le TSCG, pense que la meilleure contribution des tats membres au retour la croissance est lassainissement des finances publiques 18. Enfin, pour lactuel gouvernement allemand, le TSCG est aussi une contrepartie la solidarit cre par linstauration du Mcanisme europen de stabilit (MES). Cela explique que le MES, sign une premire fois en juillet 2011, ait d tre sign une nouvelle fois paralllement au TSCG pour ajouter un considrant organisant une passerelle entre les deux textes, rendant impossible son acceptation par ceux qui souhaitent rengocier ce dernier.

Organisation de coopration et de dveloppement conomique, tude de la zone euro 2012, 27 mars 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/cgcgyan>. 18 Voir Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire, article 1 : Par le prsent trait, les parties contractantes conviennent, en tant qu'tats membres de l'Union europenne, de renforcer le pilier conomique de l'Union conomique et montaire en adoptant un ensemble de rgles destines favoriser la discipline budgtaire au moyen d'un pacte budgtaire, renforcer la coordination de leurs politiques conomiques et amliorer la gouvernance de la zone euro, en soutenant ainsi la ralisation des objectifs de l'Union europenne en matire de croissance durable, d'emploi, de comptitivit et de cohsion sociale. , disponible sur : <http://tinyurl.com/d33ukot>.

17

13 Ifri

Quelle bonne gouvernance conomique pour lUnion et la zone euro ?

Depuis prs de deux ans, l'Allemagne et la France ont eu la possibilit de prsenter leur vision de l'avenir de la gouvernance conomique europenne en prcisant les contours d'une telle construction. Loin de leur vision intergouvernementale et dabord bilatrale, le Parlement europen a affirm une vision forte soulignant le besoin de plus dEurope au moment mme o lhorizon conomique et social europen sassombrissait 19. Dans le rapport sur la crise dont javais la responsabilit, le Parlement europen estime que lUnion europenne doit prendre pleinement sa part dans lexercice des comptences partages avec les tats membres, contribution qui ne peut pas se rsumer la ralisation du march intrieur, facteur dintgration seulement ngative, comme le formule Michel Aglietta 20. La cration d'une Communaut europenne de l'nergie permettrait de mettre en uvre une stratgie dintgration positive, de renforcer l'indpendance de l'Union europenne, de promouvoir des nergies renouvelables et dassurer la transition nergtique et la comptitivit d'une conomie europenne plus durable. En parallle, lUnion devrait sengager dans une vraie politique industrielle avec la ralisation de grands projets comme les rseaux large bande, les investissements dans lnergie et la recherche. Pour cela, lUnion devra disposer de moyens financiers adapts au niveau dambition attendu. ct dun financement par des project bonds, le budget de lUnion qui atteint aujourdhui peine 1 % du produit national brut (PNB) europen devrait tre en perspective quatre cinq fois plus important. La question des ressources budgtaires alloues lUnion europenne constitue bien des gards la nouvelle frontire de lintgration conomique et budgtaire. L'instauration d'une taxe sur les transactions financires

Parlement europen, Rsolution sur la crise financire, conomique et sociale : recommandations concernant les mesures et initiatives prendre, (2010/2242(INI)), 6 juillet 2010, disponible sur : <http://tinyurl.com/d52sohy>. 20 M. Aglietta, L. Berrebi, A. Cohen, N. Bayik, La Crise de la dette souveraine en zone euro, Groupama Asset Management, Expertises , n 8, octobre 2011, disponible sur : <http://tinyurl.com/cqm5xj6>.

19

14 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

l'chelle europenne permettrait de dgager prs de 57 milliards d'euros par an tout en luttant efficacement contre les transactions purement spculatives 21. La proposition de la Commission constitue une base de discussion utile en allouant le produit de cette taxe hauteur dun tiers pour le budget des tats membres et deux tiers pour le budget de lUnion en dduction du montant des contributions verses par les tats membres. De la mme manire, l'instauration d'une taxe carbone aux frontires de l'Union soutenant la lutte contre le rchauffement climatique et l'objectif de rduction des missions de gaz effet de serre serait ncessaire. Cependant, ces avances seront difficiles obtenir court terme tant, dans une priode de fortes contraintes exerces sur les finances publiques nationales, les tats membres sont rcalcitrants faire fonctionner l'effet de levier du budget europen travers une rorientation des dpenses d'investissement communautaire. Fonder une vritable gouvernance conomique europenne suppose une ambition politique forte qui aille au-del de l'organisation, deux fois par an, de sommets runissant les dirigeants de la zone euro, tel que le prvoit le TSCG (article 12). LUnion europenne doit se doter d'un vritable Trsor europen, capable de fournir une expertise autonome sur la situation conomique et budgtaire des tats membres et d'valuer prcisment leurs besoins. Ce Trsor constituerait le contrepoids conomique la politique montaire mene par la BCE. Mais la dfinition des grandes orientations de politique conomique europenne doit aussi saccompagner dun renforcement de la lgitimit dmocratique. Si le contexte conomique et politique actuel ne se prte pas au grand soir institutionnel, il nen demeure pas moins que la question de la lgitimit dmocratique des dcisions prises lchelle europenne revt une importance tous les jours plus importante. cet gard, la Commission europenne a propos en juin 2010 la mise en place du semestre europen , pour coordonner en amont les politiques budgtaires et conomiques des pays membres de la zone euro, en lien avec la stratgie UE 2020 et le Pacte de stabilit et de croissance (PSC), partir d'un document quelle rend public en fin d'anne : l'examen annuel de croissance 22. Sur cette base, le Conseil europen de printemps adopte des conclusions ensuite dclines par les tats membres dans des plans nationaux de rformes (PNR) et des
Commission europenne, Proposition de directive du Conseil tablissant un systme commun de taxe sur les transactions financires et modifiant la directive 2008/7/CE, COM(2011) 594 final, 28 septembre 2011, disponible sur : <http://tinyurl.com/72du9gd>. 22 Commission europenne, Communication au Parlement europen, au Conseil europen, au Conseil, la Banque centrale europenne, au Comit conomique et social europen et au Comit des rgions : Amliorer la coordination des politiques conomiques au profit de la stabilit, de la croissance et de l'emploi, Des outils pour renforcer la gouvernance conomique de l'UE, COM(2010) 367 final, 30 juin 2010, disponible sur : <http://tinyurl.com/bsqxhbt>.
21

15 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

programmes de stabilit et de convergence (PSC) examins par la Commission europenne, qui rdige en rponse des recommandations par pays avant la fin du premier semestre. Aujourd'hui, le droulement de ce cycle qui dtermine la et les politiques conomiques mettre en uvre, socle du dbat dans tout rgime dmocratique, fait lobjet de discussions derrire des portes closes , entre le Conseil et la Commission europenne. En charge du rapport sur le semestre europen, nous avons, avec l'ensemble des dputs du Parlement europen, envoy un message clair aux chefs d'tat et de gouvernement en soutenant que la coordination des politiques conomiques ne saurait donner lieu un marchandage entre les tats et la Commission europenne, tout en prenant soin d'exclure les reprsentants du Parlement europen 23. Le Parlement europen doit l'avenir tre pleinement inclus dans ce processus et se voir reconnatre un pouvoir de codcision. Partie intgrante d'une gouvernance conomique efficace des politiques conomiques et budgtaires, le semestre europen doit tre le cadre au sein duquel l'assainissement des finances publiques se combine avec la ralisation des objectifs de la stratgie EU 2020. La discussion sur ce point a t engage lors du Conseil europen de mars 2012 par le prsident du Parlement europen et doit tre poursuivie au fil de la ncessaire volution institutionnelle qui accompagnera lapprofondissement de lUEM. En attendant, le Parlement europen agit comme si.

Parlement europen, Rsolution sur le semestre europen pour la coordination er des politiques conomiques (2011/2071(INI)), 1 dcembre 2011, disponible sur : <http://tinyurl.com/bl6c6hh>.

23

16 Ifri

La rengociation du Pacte budgtaire pour une nouvelle gouvernance conomique europenne

L'Union est la croise des chemins : soit les tats membres dcident d'unir leurs efforts pour renforcer l'intgration, soit la stagnation au niveau dcisionnel et les divergences sur le plan conomique pourraient mener l'Union sa dsagrgation 24. Ce constat inscrit dans le rapport final sur la crise financire, conomique et sociale par le Parlement europen est toujours d'actualit. Deux ides doivent tre retenues pour mener la discussion sur la gouvernance conomique europenne lavenir : le renforcement de l'intgration conomique et politique de lUEM ne peut se limiter aux discussions plus ou moins frquentes entre Paris et Berlin en fonction de leurs affinits politiques. L' entre-soi franco-allemand a montr plus d'une fois ses limites au cours de cette crise. Le caractre ostentatoire de cette relation privilgie est de moins en moins accept par leurs partenaires, qui nhsitent pas former des coalitions ad hoc pour soutenir leurs propres initiatives. Le refus exprim par la France et l'Allemagne de s'associer l'initiative en faveur d'une relance de la croissance par le march intrieur, prpare par le prsident du Conseil italien Mario Monti et par le Premier ministre britannique David Cameron, n'a pas empch 12 dirigeants europens de sy associer 25, signifiant au moteur francoallemand que d'autres voix existent ; l'Union europenne et la zone euro ne pourront pas retrouver le chemin d'une croissance durable cratrice d'emplois en

Parlement europen, Rsolution sur la crise financire, conomique et sociale : recommandations concernant les mesures et initiatives prendre, (2010/2242(INI)), 6 juillet 2011, disponible sur : <http://tinyurl.com/d52sohy>. 25 A Plan for Growth in Europe, 20 fvrier 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/d8pdjsg>. Cette lettre a t signe par les Premiers ministres David Cameron, Mark Rutte, Mario Monti, Andrus Ansip, Valdis Dombrovskis, Jyrki Katainen, Taoiseach Enda Kenny, Petr Neas, Iveta Radiov, Mariano Rajoy, Fredrik Reinfeldt et Donald Tusk.

24

17 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

s'enfermant dans la politique d'austrit que reprsente en l'tat le Pacte budgtaire. Candidat l'lection prsidentielle franaise, Franois Hollande a d'ores et dj exprim son souhait de rengocier le TSCG au lendemain de son lection. Certains contestent au candidat socialiste le droit de rengocier ce Trait sign par 25 des 27 chefs d'tat et de gouvernement de l'Union, que seul le Portugal a ratifi ce jour. Ils semblent oublier quils viennent de resigner le trait relatif au MES. Ensuite, l'aggravation de la rcession en Europe apporte la dmonstration que le volet correctif du Pacte de stabilit repose sur une erreur de diagnostic et de rponse conomique : hrite de lordo libralisme, la philosophie des rponses proposes parfait le constitutionnalisme conomique en partant du principe qu'il suffit aux tats de dfinir une rgle d'quilibre budgtaire contraignante pour que l'assainissement des finances publiques soit garanti. L'Espagne a rcemment apport le camouflet le plus srieux cette cole de pense : devant faire face une contraction sans prcdent de son activit conomique, le gouvernement conservateur ibrique a d reconnatre qu'il lui tait impossible de rduire le dficit public de 8,5 % 4,4 % en une anne 26. LEspagne a obtenu partiellement gain de cause sur la rvaluation de son objectif de rduction de dficit 5,3 % pour 2012, la Commission europenne prenant acte des carences du Pacte de stabilit rvis et de son manque de souplesse. La rengociation du trait souhaite par Franois Hollande ouvre la voie au rquilibrage de la gouvernance conomique europenne en proposant un pacte de responsabilit, de gouvernance et de croissance. Cette position est partage au sein de la famille socialiste europenne, y compris par le prsident du Parti sociodmocrate allemand (SPD), Sigmar Gabriel 27 ; elle simposera la table du Conseil ds lors que les Franais auront dsign Franois Hollande comme prsident de la Rpublique sur la base de ce mandat. La discipline budgtaire est indispensable, mais un trait qui n'aurait pour finalit que de contraindre les tats de la zone euro la mise en uvre de politiques d'austrit sous la menace de sanctions financires condamne les tats imposer une saigne conomique et sociale qui renforcera la rcession en Europe. Sans retour d'une croissance durable, le retour l'quilibre budgtaire pos comme objectif central du trait est illusoire. C'est la raison pour laquelle Franois Hollande propose de doter l'Union europenne des outils ncessaires au retour de la
26

L'Espagne reste dtermine rduire son dficit public , Lemonde.fr, 2 avril 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/cnj8u8>. 27 Entretien de Franois Hollande et de Sigmar Gabriel par M. Semo, et al., Ensemble nous pouvons faire bouger les choses , Libration, 26 mars 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/dyvwqvk>.

18 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

croissance par la relance de l'investissement. Cinq propositions devraient animer une telle rengociation : les sommets de la zone euro devraient avoir pour objet de dfinir des politiques favorables un dveloppement durable et la cration d'emplois, comme pralables indispensables la rduction effective des dficits publics ; les sujets couverts par le paquet de gouvernance conomique devraient tre traits sur un pied d'galit, ce qui suppose d'accorder la mme attention aux dsquilibres macroconomiques internes l'Union et la poursuite de la consolidation budgtaire ; l'objectif de stabilit des marchs financiers doit tre clairement tabli, en particulier dans l'Eurozone ainsi que la ncessit d'assurer une allocation optimum des capitaux ; la cration d'euro-obligations organisant la solidarit en contrepartie dune approche budgtaire plus intgre. En ce sens, les reprsentants du Parlement europen, lors de la ngociation du projet de trait international, avaient propos un article : Exprimant leur disponibilit explorer en temps voulu les prochaines tapes en faveur d'une intgration conomique plus troite au sein de l'UE, notamment par le dveloppement progressif d'obligations communes de la zone euro 28 ; l'tablissement d'un Trsor europen articul avec le futur MES sous l'gide d'un vice-prsident de la Commission en charge de l'euro et de la croissance, responsable devant le Parlement europen.

Sur ce dernier point, il est significatif que Jacques Delors, longtemps partisan de la coordination des politiques conomiques comme point dquilibre lUnion montaire, considre dsormais que lquilibre ne sera pas possible sans un minimum de fdralisme 29. Au-del de cette rengociation, les mesures d'urgence destines apaiser les tensions exerces sur les tats en difficult financire supposent de renforcer les moyens d'intervention du MES en lui octroyant une licence bancaire qui lui permettrait daccder aux liquidits de la BCE. Cela rapprocherait la zone euro des conditions de financement des conomies amricaine ou britannique qui, avec un dficit ou une dette publics plus dgrads que la plupart des tats membres de la zone euro, ont jusquici peu inquit les marchs quant aux conditions de financement de leur dette. La crise a fait
28

Document interne la reprsentation du Parlement europen dans le cadre de la ngociation du TSCG. 29 J. Delors, Pour un renouveau de lEurope , Notre Europe, 11 avril 2012, disponible sur : <http://tinyurl.com/br8ne52>.

19 Ifri

P. Bers / Gouvernance conomique europenne

avancer un dbat sur la gouvernance conomique ou sur le gouvernement conomique qui ne dcollait pas depuis ladoption du trait de Maastricht. Des actions ont t entreprises sans parvenir rsoudre la question fondamentale pose : il reste beaucoup faire pour que leuro soit au service du projet que les citoyens veulent btir ensemble et quil les arme dans la comptition mondiale tout en leur permettant de porter leur message dmocratique et social dans le monde. Les progrs dans le domaine de la gouvernance conomique de la zone euro passent par davantage dexercice de la responsabilit conjointe et solidaire, ce qui relance le dbat sur le degr de fdralisme souhaitable. Cependant, cette question ne peut pas et ne doit pas tre ouverte indpendamment de celle des choix politiques, conomiques et sociaux, ainsi que du contrle dmocratique au plan europen et national. Dans ce dbat, la relation franco-allemande joue un rle majeur, mais le rapport entre tats ne doit pas faire oublier l aussi la question encore plus importante du contenu des orientations portes qui, elle, est de nature politique.

20 Ifri

Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy-oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Sylvie Goulard, La France et lAllemagne face la crise : doute sur le diagnostic et la mthode, Note du Cerfa , n 94a, mars 2012. Brigitte Knopf, Hendrik Kondziella, Michael Pahle, Mario Gtz, Thomas Bruckner et Ottmar Edenhofer, La Sortie du nuclaire en Allemagne : scnarios de politique nergtique, Note du Cerfa , n 93, fvrier 2012. Andreas Mehler et Christian von Soest, La Politique africaine de lAllemagne : quelles convergences avec la France ?, Note du Cerfa , n 92, janvier 2012. Hans-Georg Ehrhart, LInteraction civilo-militaire dans la politique de scurit allemande : le cas de lAfghanistan, Note du Cerfa , n 91, dcembre 2011. Henning Riecke, La Culture stratgique de la politique trangre allemande, Note du Cerfa , n 90, novembre 2011. Robert Kaiser, Le Budget europen lheure de la crise Positions allemandes relatives au CFP 2014-2020, Note du Cerfa , n 89, octobre 2011.

21 Ifri

Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions francoallemandes . Nele Wissmann travaille au Cerfa comme assistante de recherche et est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

22 Ifri

Ifri Bruxelles

Pour l'Ifri, la dimension europenne est primordiale. Si elle est implicite dans la plupart de ses activits analyses de la relation UERussie, UE-Turquie, UE-Chine, questions euro-mditerranennes, ou encore Politique de scurit et de dfense commune (PSDC) ou politique de voisinage , elle est explicitement revendique dans certains programmes de recherche, comme le centre Gouvernance europenne et gopolitique de lnergie, le programme Espace, le centre Migrations et Citoyennets, les tudes du Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) et du Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe (CFA). LIfri est prsent Bruxelles travers son bureau situ au cur du quartier europen : un bureau qui constitue une interface entre les activits de lIfri Paris et la place europenne et qui ambitionne denrichir le dbat europen par une approche pluridisciplinaire couvrant toutes les dimensions des relations internationales. Vivien Pertusot assure la responsabilit du bureau dIfri Bruxelles. Laura Parmigiani est chercheur pour le centre nergie et est installe dans les locaux dIfri Bruxelles.

23 Ifri