COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES DU SENAT

ARTICLE 58-2 DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

La gestion et le financement du Centre national du cinma et de limage anime (CNC) Exercices 2007 2011
Aot 2012

Sommaire
AVERTISSEMENT ...................................................................................... 7 RESUME ....................................................................................................... 9 RECOMMANDATIONS............................................................................ 13 CHAPITRE I LES RESSOURCES DU CNC ONT CRU DE MANIERE TRES SIGNIFICATIVE AU COURS DE LA PERIODE RECENTE .. 19 I - LES RECETTES FISCALES ...................................................................... 19 A - Les ressources du CNC proviennent essentiellement du produit des taxes qui lui sont affectes ................................................................... 20 B - Jusquen 2011, la forte progression des recettes fiscales est tire par le dynamisme de la taxe sur les services de tlvision .................. 23 C - Laffectation exclusive au CNC du produit de la TST distributeurs demeure problmatique ............................................ 29 D - Les recettes futures de TST distributeurs sont incertaines ...... 30 II - LES AUTRES RESSOURCES DU CNC ..................................................... 34 A - Les dotations budgtaires .............................................................. 34 B - Les ressources propres de ltablissement .................................... 37 CHAPITRE II LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES ...................................... 45 I - LES AIDES A LA FILIERE PROFESSIONNELLE, CUR DE LA MISSION DU CNC ......................................................................................................... 46 A - Les aides du CNC se rpartissent entre les diffrents stades de la production, de la distribution et de lexploitation dune uvre cinmatographique ou audiovisuelle ................................................... 46 B - Au-del de ces soutiens directs, le CNC a galement contract de multiples engagements envers des tiers ............................................... 51 C - Enfin, le CNC a lanc un vaste plan de numrisation des salles et des uvres ........................................................................................... 54 II - LAUGMENTATION DU VOLUME DAIDES NE VA PAS DE PAIR AVEC UNE MESURE DE LEUR EFFICACITE .................................................................... 56 A - Des succs indniables .................................................................. 56

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B - Une situation en apparence florissante qui masque des rsultats plus contrasts ..................................................................................... 57 C - Une sdimentation croissante des dispositifs ................................ 66 D - Une dmarche de performance encore lacunaire ......................... 69 E - Un fondement conomique tayer............................................... 72 CHAPITRE III LA GESTION INTERNE EST GLOBALEMENT MAITRISEE, MAIS LA FORMALISATION DES OUTILS DE SUIVI ET DE PILOTAGE RESTE PERFECTIBLE .......................................................................................... 77 I - LES FRAIS DE FONCTIONNEMENT INTERNE ........................................... 78 A - Une enveloppe dlicate isoler ..................................................... 78 B - La mesure de la performance de gestion de ltablissement ......... 80 C - Un prlvement rigide pour frais de gestion ................................. 82 II - UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES GLOBALEMENT MAITRISEE, MALGRE LAUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE ET DU COUT DES COMMISSIONS DAIDES .............................................................................. 86 A - Lvolution des emplois et de la masse salariale........................... 86 B - La situation particulire des membres des commissions ............... 92 III - LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER : DES DECISIONS QUI
RESTENT A PRENDRE ................................................................................................ 96

A - Des retards dans ladoption dune stratgie immobilire ............. 96 B - Une opration dacquisition dimmeuble dont le montage financier est discutable ..................................................................................... 101 C - Une connaissance et une scurisation des sites des Yvelines insuffisantes ....................................................................................... 103 CHAPITRE IV UN MODELE A REDEFINIR ..................................... 109 I - LA SITUATION DAISANCE FINANCIERE DU CNC SEXPLIQUE EN PARTIE
PAR LA NECESSITE DE POURVOIR AUX ENGAGEMENTS CONTRACTES PAR LETABLISSEMENT AU TITRE DE SA POLITIQUE DE SOUTIEN ..................... 109

A - Le rsultat net et la trsorerie du CNC enregistrent une forte progression depuis 2006 ................................................................... 110 B - Limmobilisation obligatoire dune part significative de la trsorerie au profit des dispositifs de soutien : la question des provisions .......................................................................................... 112

SOMMAIRE

C - Une situation financire qui demeure favorable aprs la prise en compte des provisions ....................................................................... 113 II - LA CONFIGURATION ACTUELLE DU FINANCEMENT DU CNC NE FAVORISE PAS LAJUSTEMENT FIN DE SES RESSOURCES A SES BESOINS ... 119 A - Les faiblesses de linformation financire ................................... 119 B - Linsuffisance du pilotage de la gestion ...................................... 130 III - LA PERENNISATION DU CADRE DINTERVENTION DU CNC SUPPOSE DE PASSER DUN PILOTAGE AUTONOME PAR LA RECETTE A UN PILOTAGE CONCERTE PAR LA DEPENSE .................................................................... 134 A - Le dveloppement doutils dinformation et de leviers de pilotage plus performants ................................................................................ 136 B - Les paramtres dune rflexion sur le financement du CNC ....... 139 C - Les scnarios envisageables pour faire voluer le modle de financement du CNC ......................................................................... 144 CONCLUSION GENERALE .................................................................. 149 ANNEXES ................................................................................................. 151

Avertissement
En application de larticle 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a t saisie par le prsident de la commission des finances du Snat, par lettre du 21 novembre 2011 1, dune demande denqute sur la gestion et le financement du Centre national du cinma et de limage anime (CNC). A la suite dune runion de travail avec le rapporteur spcial, M. Aymeri de Montesquiou, vice-prsident de la commission des finances du Snat, le Premier prsident a prcis au prsident la commission des finances le primtre et le calendrier de lenqute par une lettre du 2 fvrier 2012 2. Lenqute sest appuye sur les conclusions dun contrle des comptes et de la gestion de ltablissement, portant sur la priode 2001 2010. Elle a t conduite auprs du CNC, de la direction gnrale des mdias et des industries culturelles, du ministre de la culture et de la communication, de la direction du budget, de la direction gnrale des finances publiques, du secrtariat gnral des affaires europennes et de lautorit de rgulation des communications lectroniques. Un relev dobservations provisoires a t adress le 22 mai 2012 au prsident du CNC, au secrtaire gnral du ministre de la culture et de la communication et la directrice gnrale des mdias et des industries culturelles. Des extraits en ont t envoys au directeur du budget, au directeur gnral des finances publiques et la directrice de la lgislation fiscale. Les destinataires ont fait parvenir leurs rponses crites entre la fin du mois de juin et le dbut du mois de juillet. Le prsident du CNC 3 a par ailleurs t auditionn le 6 juillet 2012. Lenqute comporte plusieurs dveloppements sur les moyens financiers mis la disposition du CNC au titre de sa politique de soutien aux industries cinmatographiques et audiovisuelles. Il nentrait cependant pas dans son champ danalyser les enjeux conomiques de ces filires. Lanalyse de lefficacit et de lefficience du CNC dans sa mission de soutien la filire repose donc sur la mise en perspective des rsultats
Cf. annexe 1. Cf. annexe 2. 3 De 2001 2009, le CNC tait dirig par un directeur gnral (Mme Vronique Cayla du 24 juin 2005 au 31 dcembre 2010). Depuis lentre en vigueur de lordonnance du 24 juillet 2009, ltablissement est dirig par un prsident, qui dlgue une partie de ses prrogatives un directeur gnral. M. Eric Garandeau a t nomm prsident du CNC par le dcret du 17 dcembre 2010 et a pris ses fonctions le 1er janvier 2011.
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obtenus avec les objectifs fixs ltablissement dans le document de performance transmis au Parlement. Plus largement, la Cour a galement pris en compte les volutions les plus directement mesurables de lconomie du secteur (rythme de la production, dure dexposition des films en salles, rsultats daudience des uvres audiovisuelles, chiffre daffaires lexportation notamment), afin de resituer dans son contexte leffet des aides du CNC. La priode couverte par lenqute stend de 2007 2011. Lorsque cela est apparu pertinent, les observations ont t tendues une priode plus large ou toute la dcennie 2001-2011. Lenqute a t ralise par la troisime chambre de la Cour des comptes. Le prsent rapport, qui en constitue la synthse dfinitive, a t dlibr, le 9 juillet 2012, par la troisime chambre, prside par M. Lefas, prsident de chambre, et compose de MM. Pichon, prsident de chambre maintenu, Andrani, Barb, Frangialli, Gautier, conseillers matres, et Marland, conseiller matre en service extraordinaire, les rapporteurs tant M. Mory, conseiller rfrendaire et Mme Sorbe, auditrice et M. Tournier, conseiller matre, tant le contre-rapporteur. Il a ensuite t examin et approuv le 18 juillet 2012 par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bnard, procureur gnral, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, prsidents de chambre, M. Cazala reprsentant M. Descheemaeker, prsident de chambre.

Rsum
Etablissement public administratif charg depuis 1946 de la politique de soutien au cinma, le Centre national du cinma et de limage anime (CNC) a vu ses missions slargir la faveur des volutions du secteur de limage. Il intervient dsormais aux diffrents stades de la cration et de la transmission des uvres cinmatographiques et audiovisuelles, et a dvelopp de nouveaux dispositifs de soutien en lien avec les nouveaux supports de diffusion. Maillon essentiel de la politique de financement public du cinma et de laudiovisuel, le CNC nen reprsente cependant quun lment parmi dautres : dautres instruments (dispositifs fiscaux, obligations dinvestissement des chanes de tlvision dans la production duvres cinmatographiques et audiovisuelles, aides des collectivits territoriales) sont des composantes importantes du soutien public cette filire. Depuis 2008, le CNC ne reoit plus de subvention de fonctionnement du ministre de la culture et de la communication. Il est principalement financ par des taxes affectes, pour lessentiel recouvres directement par ltablissement, dont le rendement a t trs dynamique au cours des dernires annes. La cration, en 2007, dune nouvelle imposition, pesant sur les distributeurs de services de tlvision, a jou un rle majeur dans laugmentation de ces recettes, le produit de cette taxe passant de 94 M en 2008 322 M en 2011. Le produit futur de cette taxe est aujourdhui incertain, la suite du repositionnement stratgique dun oprateur de communications lectroniques et dans lattente de la dcision de la Commission europenne sur la compatibilit de la nouvelle assiette avec le droit communautaire. En outre, les frquentes modifications qui ont t apportes lassiette de cette taxe dans le souci de scuriser la nouvelle ressource au profit du CNC, attestent quen lespce, le lien entre la diffusion des contenus et la taxation correspondante est moins patent que pour les autres taxes. Dans ces conditions, lapplication du principe selon lequel la diffusion devait financer la cration, principe sur lequel reposent la perception et laffectation des taxes dorigine a perdu une part de sa justification. Parmi les autres ressources perues par ltablissement, les cotisations professionnelles, dont la pertinence semble aujourdhui devoir tre remise en cause, pourraient tre supprimes. Dfendant lide dune corrlation ncessaire entre lactivit du secteur de limage et le montant des soutiens verss, le CNC a tir profit du dynamisme de ses ressources affectes pour tendre la palette de ses aides aux filires cinmatographiques et audiovisuelles. Au-del des

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dispositifs traditionnels de soutien qui se rpartissent pour lessentiel entre les diffrents stades que sont la production, la distribution et lexploitation dune uvre, de nouvelles aides ont vu le jour, axes sur les supports de diffusion davantage que sur les contenus. Cette multiplication de dispositifs, potentiellement porteuse de redondances, reflte une conomie gnrale des aides dans laquelle la cration de nouveaux mcanismes ne saccompagne pas de la ncessaire valuation de la cohrence globale des soutiens. A cet gard, laugmentation du nombre de films produits chaque anne ne saurait constituer le seul critre danalyse de la russite du soutien public. La Cour note galement que, dans le domaine audiovisuel, la France entretient un systme daides unique en Europe, dans son principe et dans son montant, pour des rsultats daudience des productions nationales parmi les plus faibles. La mesure de lefficience des aides peine encore se faire une place dans un tel cadre et, sauf tenir pour irrfutable lide selon laquelle le dynamisme dun secteur emporte la ncessit de lui affecter toujours plus dargent public et donc den faire une priorit de politique publique dun rang suprieur toutes les autres priorits gouvernementales, la justification dune telle augmentation continue des aides reste tablir. Sur le plan de la gestion interne, la recherche de performance est freine par des difficults lies au suivi de lenveloppe des charges de fonctionnement, malgr de notables amliorations. La dfinition dindicateurs fiables ce sujet permettrait dassurer une mesure plus fine de lvolution de cette nature de dpenses. La matrise de la masse salariale et des effectifs, notamment pour ce qui est des collaborateurs occasionnels du service public intervenant dans le cadre des commissions dattribution des aides, doit constituer une priorit. Des dcisions restent prendre pour finaliser rapidement une stratgie immobilire permettant ltablissement de se conformer aux normes en vigueur et de clarifier avec le ministre de la culture les conditions doccupation et de scurisation des sites quil occupe dans les Yvelines. Entre 2005 et 2007, le CNC a engag une rforme budgtaire et comptable de grande ampleur qui a sensiblement amlior la fiabilit des tats financiers et la qualit de la gestion budgtaire de ltablissement. La clarification des tats financiers et budgtaires, qui a rendu ncessaire la constitution de provisions un niveau lev, justifie, pour partie, limportance de la trsorerie dont dispose ltablissement depuis 2008. Au-del, la situation daisance financire dans laquelle se trouve le CNC lui a permis de constituer dimportantes rserves budgtaires (447 M aprs affectation du rsultat 2011, soit 46 % du bilan). Favorise par lautonomie la fois budgtaire et institutionnelle dont le CNC a bnfici depuis sa cration en 1946, cette situation traduit un modle de gestion qui conduit dterminer le niveau des dpenses en

RESUME

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fonction du montant des recettes issues du produit des taxes. De fait, la prennit de ce modle est aujourdhui remise en cause : par la situation globale des finances publiques qui, en imposant une stabilisation en valeur, voire une rduction des dpenses dintervention, renforce la ncessit de procder des arbitrages budgtaires globaux entre les diffrentes composantes des politiques publiques ; par lextension des taxes affectes des secteurs conomiques qui ne prsentent plus une proximit aussi immdiate avec les aides dployes par le CNC. Les incertitudes qui psent sur les recettes fiscales futures de ltablissement rendent dautant plus ncessaire une rflexion critique sur lopportunit de ce modle de pilotage autonome par la recette. En oprant un prlvement exceptionnel sur le fonds de roulement du CNC en 2011, puis en plafonnant le produit de la taxe sur les services de tlvision (TST) distributeurs en 2012, le lgislateur a introduit une rupture dans la logique de financement du CNC, celle-ci reposant sur lautonomie du compte de soutien et laffectation exclusive et intgrale du produit des recettes fiscales au budget de loprateur. Ce dispositif ne semble pas pouvoir constituer une orientation durable permettant de matriser de manire fine le couplage entre les recettes et les dpenses de ltablissement. Un changement de logique radical impliquerait dintgrer dans le budget de lEtat lensemble des recettes actuellement prleves au profit du CNC et doctroyer les aides aux secteurs cinmatographiques et audiovisuels sous la forme de subventions, linstar des autres dpenses dintervention du ministre. Au-del des lourdes difficults techniques et juridiques quemporterait cette volution, il nest pas tabli quune telle allocation des ressources publiques serait intrinsquement plus efficace que le modle actuel dattribution des aides par lintermdiaire dun tablissement public associant les professionnels la prise de dcision. Limpratif de retour lquilibre des comptes publics rend encore plus ncessaire une rvision des conditions qui prsident la gestion conomique et financire du CNC. En lespce, il sagit donc de privilgier dsormais une approche qui aboutisse subordonner le niveau de la recette une hirarchisation pralable et aussi prcise que possible des besoins du CNC rendus ncessaires par lexercice de ses missions. Autrement dit, la dtermination du niveau de financement du CNC doit dornavant tre fonde sur une valuation prcise des diffrents systmes daide, de leur articulation et du degr de priorit qui leur est attribu. Parce quelle ne saurait produire ses pleins effets sans une implication accrue du ministre de la culture et du Parlement dans la dtermination des orientations stratgiques du CNC comme du niveau de

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ses interventions, cette volution requiert, au minimum, que ltablissement enrichisse ses outils dinformation financire et que les leviers de son pilotage soient galement renforcs. Le passage dun dispositif de pilotage autonome par la recette celui dun pilotage par la dpense, concert entre lEtat et loprateur, nen implique pas moins une volution de la structure de financement du CNC. Trois scnarios peuvent tre envisags : la fixation dun plafond de dpenses pluriannuel commandant la dtermination du barme des taxes affectes au CNC, le recours des crtements cibls, enfin la budgtisation dune partie de lactuelle TST distributeurs . Lissue du contentieux communautaire relatif la taxation des oprateurs de communications lectroniques et les choix qui seront exprims par le ministre de la culture et de la communication et par le Parlement quant lintensit souhaitable de matrise des dpenses du CNC conduiront naturellement privilgier lun ou lautre de ces scnarios.

Recommandations
Lenqute conduit la Cour formuler un ensemble de recommandations qui figurent en fin de chaque chapitre. Elles sont rcapitules ci-dessous. La recommandation suivie dun astrisque (*) ncessite une modification lgislative. Pilotage de la dpense et mesure de la performance : laborer un contrat de performance liant le CNC au ministre de la culture et de la communication et comportant un volet consacr aux obligations de qualit de service (recommandation n 12, p. 149) ; tablir, dans les plus brefs dlais, une lettre de mission dfinissant les priorits et les modalits dvaluation du prsident du CNC (recommandation n 13, p. 149) ; enrichir le rapport dactivit annuel, tabli pour la premire fois en juillet 2012, de donnes sur le fonctionnement interne de ltablissement (recommandation n 14, p. 149) ; remplacer le document unique de performance du CNC par deux documents, lun prvisionnel, lautre rtrospectif, sur le modle des PAP et des RAP. Communiquer au Parlement ces deux documents au rythme de la procdure budgtaire (recommandation n 10, p. 149) ; * laborer une mthode danalyse de lefficacit et de lefficience des dispositifs daide mis en uvre au regard, dune part, des soutiens dj existants et, dautre part, des objectifs fixs au CNC par ses tutelles et par le Parlement (recommandation n 2, p. 76) ; en liaison avec le ministre de la culture et de la communication, laborer une trajectoire pluriannuelle de dpenses dans le cadre des documents de performance (recommandation n 11, p. 149) ; Ressources propres et fonctionnement interne supprimer les cotisations professionnelles (recommandation n 1, p. 43) ; dfinir un primtre de dpenses de fonctionnement interne appuy sur une mthode dimputation des cots inspire de la comptabilit analytique. Elaborer et suivre des indicateurs

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defficience rapportant les frais de fonctionnement interne de ltablissement (y inclus les dpenses dinvestissement) aux dpenses de soutien et lensemble des dpenses dactivit (recommandation n 3, p. 108) ; faire adopter par le conseil dadministration une enveloppe de frais de fonctionnement interne en valeur absolue et moduler en excution le prlvement pour frais de gestion afin de couvrir cette enveloppe en tenant compte du dynamisme des autres ressources propres de ltablissement (recommandation n 4, p. 108) ; formaliser le suivi des effectifs de collaborateurs occasionnels de service public. Engager une politique de stabilisation des effectifs tendue aux membres des commissions daides slectives ; entreprendre un regroupement des commissions dattribution des aides slectives (recommandation n 5, p. 108) ; dici le 31 dcembre 2012, arrter un schma pluriannuel de stratgie immobilire permettant ltablissement de se conformer lavis du Conseil de limmobilier de ltat (recommandation n 6, p. 108) ; en accord avec les tutelles, affecter la rserve pour projet immobilier au dsendettement de ltablissement ou reverser son montant au budget gnral de ltat (recommandation n 7, p. 108) ; formaliser un schma directeur pour les deux implantations du CNC dans les Yvelines, afin de clarifier les responsabilits entre occupants et dassurer la visibilit ncessaire une rflexion sur loptimisation des espaces de stockage et la programmation de travaux de rnovation ventuels (recommandation n 8, p. 108) ; faire raliser partir de 2013 un audit priodique des provisions constitues par le CNC au titre des aides par le contrle gnral conomique et financier. Engager une dmarche de certification des comptes du CNC (recommandation n 9, p. 148).

Introduction
Un rle historique de soutien au cinma et laudiovisuel Cr par la loi du 25 octobre 1946, le Centre national du cinma et de limage anime (CNC) est un tablissement public administratif, dot de la personnalit juridique et de lautonomie financire, plac sous la tutelle du ministre de la culture et de la communication. Dfinies par larticle L. 111-2 du code du cinma et de limage anime, les missions du CNC sont de deux ordres : dune part, la rglementation du secteur du cinma et des autres arts et industries de limage anime ; dautre part, la contribution, dans lintrt gnral, au financement et au dveloppement de ces secteurs. A ce titre, le CNC attribue des aides financires en faveur de la cration, la production, la distribution, la diffusion et la promotion des uvres cinmatographiques et audiovisuelles et des uvres multimdia . Il soutient aussi la cration et la modernisation des salles de cinma, de mme quil finance les coles de formation, les festivals et les dispositifs dducation limage. En parallle, ltablissement assure le contrle des recettes dexploitation des uvres cinmatographiques ou audiovisuelles ralises par les exploitants de salles de cinma ou par les diteurs de vidogrammes, ainsi que la collecte, la conservation, la restauration et la valorisation du patrimoine cinmatographique. Il conduit galement des actions internationales, telles que le soutien financier la cration et la production cinmatographique, audiovisuelle et multimdia dans les pays en dveloppement. Enfin, il exerce une mission dobservation des activits et professions rattaches aux diffrents secteurs de limage anime. Les ressources du CNC ont transit, jusquen 2008, par un compte daffectation spciale, puis par un compte-mission. La mission hors budget gnral Cinma, audiovisuel et expression radiophonique locale ayant t supprime en 2009, les charges et produits des anciens programmes 711 Soutien aux industries cinmatographiques et 712 Soutien aux industries audiovisuelles sy rattachant sont depuis lors imputs directement sur le budget du CNC. Par ailleurs, sur les trois taxes qui sont affectes son financement, le Centre recouvre directement la taxe spciale additionnelle (TSA) depuis le 1er janvier 2007 et la taxe sur les services de tlvision (TST) depuis le 1er janvier 2010.

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Une volution rapide des modes de soutien Initialement organis autour du seul CNC et longtemps centr sur le cinma, le soutien public sest progressivement tendu laudiovisuel et a t complt au fil du temps par de nouveaux outils : institut pour le financement du cinma et des industries culturelles (IFCIC), cr en 1983 pour dvelopper un systme de garanties bancaires, dispositifs fiscaux (SOFICA 4 ds 1985, crdits dimpts dans les annes 2000) et aides des collectivits territoriales, en forte croissance au cours des annes rcentes. En outre, partir des annes 1980, la tlvision a jou un rle central dans la politique de soutien au cinma et laudiovisuel par lintermdiaire des obligations de production et de diffusion. En parallle, les soutiens du CNC la production audiovisuelle ont connu depuis 1986 une extension rapide. Il rsulte de ces volutions que la politique publique repose aujourdhui sur un grand nombre doutils : aides directes (subventions et avances), dpenses fiscales, garanties bancaires, obligations juridiques dinvestissement, dachats et de programmation. Rapport lensemble des dpenses dcoulant daides directes ou dobligations rglementaires, qui reprsentent plus de 2,1 Md en 2011 et viennent le plus souvent en soutien au secteur de la production, les aides du CNC ne reprsentent que prs de 31 % de ces financements, tandis que les chanes de tlvision en assument plus de 58 % 5.

4 Socits pour le financement de lindustrie cinmatographique et audiovisuelle, les SOFICA soutiennent la production cinmatographique en associant des souscripteurs, bnficiaires de lavantage fiscal, et un producteur, bnficiaire de linvestissement. 5 Le total de la valeur des marchs de la tlvision, de la production cinmatographique et audiovisuelle de stock, de lexploitation, de la distribution, de la vido physique et dmatrialise est estim par le CNC 13,6 Md en 2010 ; les aides du CNC reprsentent autour de 4 % de la valeur des secteurs quil soutient.

INTRODUCTION

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Tableau n 1 : Paysage du soutien au cinma et laudiovisuel en 2011, en millions deuros

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 840 652 366 115 Diffuseurs (production cinmatographique) Crdits d'impt CNC Diffuseurs (production audiovisuelle) 36 SOFICA 82 Collectivits territoriales

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC (bilans) et documents budgtaires.

Lenqute avait pour principal objet de mesurer lefficacit et lefficience de la gestion du CNC dans sa mission de soutien la filire cinmatographique et audiovisuelle . A ce titre, le prsent rapport prsente les recettes de ltablissement et leur volution rcente (I). Il dcrit lconomie des aides verses (II) et le fonctionnement interne de ltablissement (III), en sefforant dvaluer leur performance et de formuler des recommandations pour faciliter lavenir cette valuation. Enfin, le rapport sappuie sur une analyse de la situation financire de ltablissement et de la configuration actuelle de son pilotage pour proposer une redfinition de son modle de financement (IV).

Chapitre I Les ressources du CNC ont cr de manire trs significative au cours de la priode rcente
I - Les recettes fiscales
Le CNC est financ titre principal par des taxes affectes (A). Au cours de la dernire dcennie, le rendement de ces taxes a cr de manire trs sensible, augmentant les ressources de ltablissement dans les mmes proportions. La cration, en 2007, dune nouvelle taxation, pesant sur les distributeurs de services de tlvision, a jou un rle majeur dans laugmentation des ressources de ltablissement (B). La ncessit de scuriser le rendement de cette nouvelle imposition a entran de frquentes modifications dassiette, au prix dun certain relchement du lien entre la diffusion des contenus audiovisuels et la taxation (C). Le dynamisme rcent du produit de la taxe sur les distributeurs de services de tlvision se trouve hypothqu par les positionnements stratgiques adopts par les oprateurs assujettis et par lissue du contentieux avec la Commission europenne sur la rgularit de la nouvelle taxe au regard du droit communautaire (D).

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A - Les ressources du CNC proviennent essentiellement du produit des taxes qui lui sont affectes
Depuis la cration du CNC, le principe gnral commandant le rgime des taxes qui lui sont affectes est le suivant : taxer les acteurs qui retirent un bnfice de la diffusion des contenus cinmatographiques et audiovisuels et reverser le produit de ces taxes un organisme finanant lensemble de la filire. Au nom de ce principe ont successivement t taxs la billetterie des salles de cinma (taxe spciale additionnelle), les chanes de tlvision, puis les distributeurs de services de tlvision (taxe sur les services de tlvision) ainsi que les socits vendant ou louant des contenus audiovisuels sous forme de vidogrammes (taxes vidos). Par ailleurs, le CNC est affectataire dautres recettes caractre fiscal, comme la taxe sur les bnfices tirs de la production et de la diffusion de films caractre violent ou pornographique, ainsi que le produit des sanctions pcuniaires infliges par le conseil suprieur de laudiovisuel (CSA).

1 - La taxe sur les entres dans les salles de cinma

Cre par la loi du 23 septembre 1948 6, la taxe spciale additionnelle (TSA) est la plus ancienne des taxes affectes au CNC. Acquitte par les exploitants dtablissements de spectacle cinmatographique situs en France mtropolitaine, la taxe est assise sur les recettes gnres par les entres en salles. Ces recettes guichet correspondent au produit du nombre dentres : par le prix acquitt par le spectateur, dans le cas dune tarification au film ; par le prix de rfrence par place, dans le cas dune tarification reposant sur les cartes daccs illimit. Un taux forfaitaire unique (10,72 % depuis le 1er janvier 2007 7) est ensuite appliqu cette assiette taxable 8. Le CNC recouvre directement la TSA depuis le 1er janvier 2007.
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Loi n 48-1474 du 23 septembre 1948 instituant une aide temporaire lindustrie cinmatographique. 7 Un taux spcifique de 16,08 % est appliqu pour les reprsentations en salles de films caractre pornographique ou dincitation la violence. 8 Larticle 104 de la loi n 2006-1771 du 30 dcembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a simplifi le barme de la TSA en remplaant par un taux unique le barme progressif qui prcdait, compos de vingt tranches dimposition (dont seize taient effectivement appliques), fixes en fonction du tarif du billet.

LES RESSOURCES DU CNC ONT CRU DE MANIERE SIGNIFICATIVE AU COURS DE LA PERIODE RECENTE

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2 - La taxe sur les services de tlvision

Cre en 1986, la taxe sur les services de tlvision (TST) est due par les diteurs de services de tlvision tablis en France et ayant programm, au cours de lanne civile, une ou plusieurs uvres audiovisuelles ou cinmatographiques ligibles aux aides financires du CNC, et, depuis le 1er janvier 2008, par les distributeurs de services de tlvision tablis en France. Telle quinitialement conue, cette taxe na longtemps frapp que les diteurs de services de tlvision, cest--dire les chanes achetant des contenus auprs des producteurs (audiovisuels et cinmatographiques) ou de leurs reprsentants, et agrgeant ces contenus au sein de programmes. Cette part diteurs de la TST demeure assise sur le montant hors taxes : des sommes verses par les annonceurs et les parrains, pour la diffusion de leurs messages publicitaires et de parrainage, sommes qui font lobjet dun abattement forfaitaire de 4 % ; du produit de la contribution laudiovisuel public encaiss par les chanes de tlvision 9 ; des sommes verses directement ou indirectement par les oprateurs de communications lectroniques aux chanes de tlvision raison des appels tlphoniques revenus partags, des connexions des services tlmatiques et des envois de minimessages qui sont lis la diffusion de leurs programmes, lexception des programmes servant une grande cause nationale ou dintrt gnral. La taxe est calcule en appliquant un taux de 5,5 % la fraction du montant des versements et encaissements annuels excdant 11 M, pour chaque chane de tlvision. Le CNC recouvre directement la TST depuis le 1er janvier 2010. Depuis le 1er janvier 2008, la TST a t tendue aux distributeurs qui acheminent le contenu audiovisuel vers le tlspectateur : chanes auto-distribues (Canal +, auparavant assujettie la seule TST diteurs ), services de diffusion par cble (Numricable), par satellite, tlvision numrique terrestre, fournisseurs daccs Internet (FAI) et oprateurs de tlphonie mobile. La part distributeurs de la TST repose sur le chiffre daffaires des abonnements souscrits auprs des socits concernes. Elle est calcule en appliquant un taux progressif, compris entre 0,5 % et 4,5 % de lassiette taxable.

9 A lexception de la socit France Tlvisions au titre des services de tlvision spcifiques lOutre-mer.

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Tableau n 2 : Evolution de la contribution nette des redevables la TST, en millions deuros

Chanes autodistribues Cblo-oprateurs Oprateurs de communications lectroniques Total TST distributeurs 2008 82,89 0,00 11,35 94,24 2009 96,71 5,97 66,27 168,95 2010 94,71 3,56 179,49 277,76

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC.

3 - La taxe sur la vido et les services de vido la demande

Dans sa forme actuelle, la taxe sur les ventes et locations de vidogrammes destins lusage priv du public et sur les oprations assimiles est issue de la loi n 2003-517 du 18 juin 2003. Son produit, recouvr par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) selon les mmes procdures que la TVA, est affect au CNC, aprs prlvement de frais de gestion hauteur de 2,5 %. Cette taxe est due par tout vendeur ou loueur de vidos raison de son chiffre daffaires hors TVA issu de la vente et de la location de vidos et, depuis juillet 2004, des oprations assimiles ces ventes, comme la vido la demande (V D). Le taux en est fix 2 %10.

4 - Les autres recettes caractre fiscal

Aux termes des articles L. 116-2 L. 116-4 du code du cinma et de limage anime, le CNC est affectataire de la taxe perue sur les producteurs, distributeurs, exploitants et diffuseurs de contenus pornographiques ou dincitation la violence. Instaure par la loi de finances pour 1976 11 sous la forme dun prlvement spcial de 20 % sur la fraction des bnfices industriels et commerciaux soumis limpt sur les socits ou limpt sur le revenu, cette taxe a t tendue la location et la vente de supports vido contenu pornographique ou incitant la violence, et son taux a progressivement t port 33 % 12. Par ailleurs, aux termes de larticle L. 116-5 du code du cinma et de limage anime, le CNC reoit le produit des sanctions pcuniaires prononces par le CSA lencontre des diteurs de services de tlvision.
10 11

Article 1609 sexdecies B du code gnral des impts. Loi n 75-1278 du 30 dcembre 1975 de finances pour 1976. 12 Loi de finances pour 1993.

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Les recettes ainsi recouvres demeurent au total marginales : 0,23 M en 2010 et 0,21 M en 2011 13.

B - Jusquen 2011, la forte progression des recettes fiscales est tire par le dynamisme de la taxe sur les services de tlvision
Entre 2007 et 2011, les ressources du CNC ont augment de 46,3 % aprs neutralisation des changements de mthodes comptables 14, passant de 528 M en 2007 867 M en 2011. Cette progression a t particulirement dynamique entre 2008 et 2010 (+ 35 %).

Compte tenu de leur faible montant, lanalyse de ces recettes a t exclue du champ de lenqute. 14 Pour lanne 2011, il convient de neutraliser dans ce calcul limpact des modifications comptables mises en uvre par le CNC comptabilisation des reprises sur provisions au premier euro , de manire comparer sur une base homogne les ressources de ltablissement.

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COUR DES COMPTES

Tableau n 3: Evolution des produits de fonctionnement du CNC entre 2007 et 2011, en milliers deuros
Taxes affectes et autres produits de gestion 2007 2008 2009 2010 2011 2011/2007 528 026 554 481 635 812 789 429 841 079 + 59,3 % Subventions d'exploitation Prestations annexes Produits financiers Produits exceptionnels Reprises sur provisions 23 297 14 731 5 687 4 173 5 073 - 78,2 %

Total

37 232 31 417 27 081 20 674 14 828 - 60,2 %

444 314 199 251 183 - 58,8 %

3 751 3 600 4 066 2 283 6 218 + 65,8 %

219 877 96 419 63 - 71 %

592 969 605 420 672 941 817 228 867 445 + 46,3 %

Source : Cour des comptes, daprs les comptes financiers du CNC 15.

Cette volution rsulte principalement de la forte progression du produit des taxes affectes, et plus particulirement de la taxe sur les services de tlvision (TST). Au cours de la dcennie coule, le produit de la TST sest accru en effet de 303 M (+ 92,3 %), dont 253 M entre les seules annes 2008 et 2011 ; il reprsente dsormais 73 % des ressources totales de ltablissement. Les recettes de TSA ont connu une volution moins spectaculaire, mais nanmoins significative (+ 41 %), en raison de la hausse de frquentation des salles de cinma et, subsidiairement, du prix des billets. Les recettes de taxes vido, qui ne reprsentent quune faible proportion des recettes fiscales du CNC, ont bnfici du dveloppement du DVD au dbut des annes 2000. Elles se stabilisent autour de 32 M depuis 2007.

Pour une prsentation homogne des recettes, les reprises sur provisions comptabilises en 2011 ont t calcules en ne retenant que les soldes positifs de la diffrence entre les reprises sur provisions et les dotations aux provisions, pour chacun des dispositifs de soutien automatique (annexe 5 au compte financier 2011, p. 56)

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Tableau n 4 : Evolution du produit des principales taxes affectes au CNC entre 2001 et 2011, en milliers deuros
TSA 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011/2001 101 420 109 078 102 738 120 326 104 597 119 721 116 699 122 197 127 891 146 343 143 077 41,1 % TST Editeurs distributeurs Total TST 328 100 315 231 313 587 325 017 323 985 340 278 362 238 283 156 282 072 296 992 308 994 - 5,8 % 94 236 168 948 277 763 322 050 NS 328 100 315 231 313 587 325 017 323 985 340 278 362 238 377 393 451 020 574 755 631 044 92,3 % Taxe vido 12 790 19 842 24 543 38 258 37 460 35 323 33 296 32 756 32 910 33 066 31 964 149,9 % Total 442 310 444 151 440 869 483 601 466 041 495 322 512 234 532 346 611 821 754 164 806 084 82,2 %

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC (agent comptable). Pour lanne 2008, la diminution de recettes de TST diteurs rsulte majoritairement (43,8 M) dun effet de transfert, la chane Canal + voyant sa contribution scinde en une part diteurs et une part distributeurs . Pour lanne 2011, les recettes de TST correspondent aux mandats effectivement encaisss par le CNC.

1 - Le dynamisme de la TST distributeurs

La forte progression du produit de la TST distributeurs procde, indirectement, du rgime de taxe sur la valeur ajoute (TVA) appliqu aux oprateurs de communications lectroniques la suite de lapparition, en 2003, des offres Internet intgres proposant un service de tlphonie fixe ainsi quun accs Internet et la tlvision (offres dites triple play ). En effet, le lgislateur ayant souhait frapper dun taux rduit de TVA (5,5 %) la part de ces abonnements triple play suppose

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reprsentative du service daccs la tlvision 16, les oprateurs ont alors cherch valoriser au titre de laccs aux services de tlvision la part la plus importante possible des produits dabonnement afin de minimiser leur assujettissement la TVA taux normal. Suivant les rescrits fiscaux obtenus par les diffrents oprateurs auprs de ladministration, la part services de tlvision reprsentait entre 43 % et 56 % du chiffre daffaires des abonnements. Finalement, la loi du 5 mars 2007 a fix la part minimale du produit des abonnements triple play assujettie au taux rduit de TVA 50 % du chiffre daffaires des abonnements, scurisant au profit des oprateurs une situation fiscale qui ne correspond pas directement la ralit conomique des offres composites (tant en termes de cots pour les oprateurs que de facturation des services de tlvision auprs des consommateurs). Paralllement, tendant le modle historique de prlvement sur les secteurs qui diffusent des contenus audiovisuels, la loi du 5 mars 2007 a assujetti ces mmes oprateurs de communications lectroniques la taxe due par les distributeurs de services de tlvision au CNC partir du 1er janvier 2008. Aux termes de larticle 35 de ladite loi 17, lorsquune offre intgre donnait accs dautres services, la taxe tait assise sur la seule part de cette offre correspondant aux services de tlvision. Par souci de cohrence, linstruction fiscale subsquente du 18 avril 2008 a prcis que la part de loffre correspondant aux services de tlvision, et qui constituait lassiette de la TST, serait la mme que celle laquelle tait appliqu le taux rduit de TVA 18. Le lgislateur a nanmoins introduit un abattement de 10 % sur cette assiette. Entre 2008 et 2011, les recettes issues de la TST distributeurs ont mcaniquement bnfici des effets cumuls de la croissance du march des communications lectroniques (fournisseurs daccs Internet et oprateurs de tlphonie mobile), du dveloppement intensif par les oprateurs de formules intgres dabonnement ouvrant droit aux services de tlvision, ainsi que de la stratgie doptimisation fiscale des oprateurs dans le contexte dun taux rduit de TVA. Elles ont donc de ce fait trs fortement progress.

Lobjectif alors poursuivi tait celui dun paralllisme entre la taxation des services de tlvision par voie hertzienne, assujetti un taux rduit de TVA, et la taxation des services de tlvision par voie lectronique. 17 Disposition codifie larticle L. 302 bis KB du code gnral des impts. 18 Instruction fiscale n 45, 3 P-3-08 du 18 avril 2008 : par paralllisme, la part de loffre correspondant aux services de tlvision et constituant lassiette de la taxe est estime 50 % du prix de labonnement global donnant accs lensemble des services fournis .

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2 - Les modifications successives dassiette

En supprimant lapplication du taux rduit de TVA sur loffre composite des fournisseurs daccs Internet (FAI), la loi de finances pour 2011 a substantiellement modifi lconomie de la TST distributeurs . En effet, il ne pouvait plus tre fait rfrence la part de labonnement laquelle tait appliqu le taux rduit de TVA pour dfinir lassiette de TST, ds lors que tout le chiffre daffaires des fournisseurs daccs Internet et des oprateurs de tlphonie mobile devenait assujetti la TVA un taux normal. Alors que, jusquau 31 dcembre 2010, lassiette de la TST distributeurs stait aligne sur celle du taux rduit de TVA (50 % du prix de loffre triple play ), celle-ci porte, depuis le 1er janvier 2011, sur la totalit du prix de loffre, diminu dun abattement de 55 %, lorsque cette offre inclut galement, pour un prix forfaitaire, un accs des services de communication au public en ligne ou des services de tlphonie. En instituant cet abattement, le lgislateur a entendu conserver le niveau dassiette qui existait prcdemment.

Tableau n 5 : Evolution de lassiette de TST (part distributeurs) rsultant de la loi de finances pour 2011
Assiette antrieure la LFI 2011 50 % des abonnements et autres sommes acquitts par les usagers - 10 % de dduction = 45 % du produit des abonnements et autres sommes acquitts par les usagers Assiette modifie par la LFI 2011 100 % des abonnements et autres sommes acquitts par les usagers - 55 % de dduction = 45 % du produit des abonnements et autres sommes acquitts par les usagers

Source : Assemble nationale, Rapport sur les conditions gnrales de lquilibre financier (tome 2) relatif la loi de finances pour 2011, p. 209.

Loption alors retenue par le lgislateur na donc pas t celle dune minoration de la charge fiscale pesant sur les oprateurs, mais celle dune scurisation de la ressource nouvelle au profit du CNC. Lexpos des motifs du projet de loi de finances initiale pour 2011 indique ainsi quil sagit damnager, afin de maintenir son niveau, les modalits de dtermination de lassiette de la taxe due par les distributeurs dans le cas des offres composites. () Cette mesure permet, compte tenu du nouveau rgime de TVA applicable ce type doffres, de dterminer lassiette de la taxe due par ces distributeurs de faon autonome en application du code du cinma et de limage anime et dassurer ainsi la continuit de la

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contribution de ces oprateurs au soutien la cration cinmatographique, audiovisuelle et multimdia. Plutt que de produire les effets de stabilisation escompts, cette rforme sest traduite au contraire par une fragilisation de la taxe en raison de la position adopte par loprateur Free en raction linstauration du nouveau rgime de TVA. Afin doptimiser sa charge fiscale, cet oprateur a entrepris de ddoubler son offre dabonnement Internet, en distinguant, dune part une offre dite double play (Internet et tlphonie), facture 29,99 , et, dautre part, une offre tlvision, facture en option 1,99 pour toute souscription de la nouvelle offre. Dans ces conditions, lassiette de TST, prcdemment de 13,50 , sest trouve pour cet oprateur rduite 1,79 , avec le risque de voir ses concurrents adopter des pratiques similaires. Ainsi confront au risque dune attrition de lassiette fiscale et dune diminution due proportion du produit de la taxe, le CNC a plaid, au cours de lanne 2011, pour une nouvelle modification de la taxe afin den scuriser le rendement. La loi de finances pour 2012 a finalement entrin le principe dune assiette large , tendue lensemble des abonnements Internet et de tlphonie mobile, quel que soit le mode de commercialisation des services de tlvision ( gratuits / payants commercialiss expressment ou non dans une offre composite ou dans toute autre offre), au seul motif que ces abonnements permettent techniquement daccder des services de tlvision. Aux termes du nouvel article L. 115-6 du code du cinma et de limage anime, dont lentre en vigueur est subordonne lacceptation de la nouvelle assiette par la Commission europenne, est assujetti la TST distributeurs lensemble du chiffre daffaires abonnements des fournisseurs daccs Internet (FAI) et des oprateurs de tlphonie mobile, au titre des accs des services de communication au public en ligne ou des services de tlphonie, ds lors que la souscription ces services permet de recevoir, au titre de cet accs, des services de tlvision . Paralllement, plusieurs modifications ont t introduites : les abonnements professionnels ont t exclus de la base dimposition ; les consommations de services lectroniques hors forfait ont t incluses dans la base dimposition, ds lors quelles permettent un accs des services de tlvision ; le barme de la TST distributeurs a t simplifi et abaiss, le taux marginal suprieur passant de 4,5 % 3,5 % ; labattement de 55 % a t port 66 %, dans le but de maintenir constant le produit de la taxe recouvre.

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C - Laffectation exclusive au CNC du produit de la TST distributeurs demeure problmatique

Trois ans peine aprs la cration de la taxe, les volutions successives de son assiette et de son barme nont pas contribu en conforter lacceptabilit. Outre le dfaut de stabilit du cadre fiscal qui en rsulte, force est de constater, sagissant de la part de la taxe applique aux oprateurs de communications lectroniques, que le lien entre le fait gnrateur de la taxation (lactivit de distribution de contenus numriques relevant de catgories extrmement diverses), lassiette de la taxe (le chiffre daffaires rsultant des abonnements aux services de communications lectroniques), et son objet (le financement de la cration cinmatographique et audiovisuelle) apparat bien des gards moins vident que pour les taxes affectes dorigine plus ancienne (cf. annexe 3). Certes, le principe selon lequel sont taxs au profit du CNC les acteurs conomiques qui tirent un bnfice de la diffusion de contenus cinmatographiques et audiovisuels justifie quy soient attraits les fournisseurs daccs Internet et les oprateurs de tlphonie mobile, ds lors quune part non ngligeable des contenus transitant par les services quils offrent relve de la filire laquelle est consacre lactivit du Centre 19. Il nen reste pas moins que laffectation au CNC de lintgralit du produit de la taxation des oprateurs de communications lectroniques revient confrer au Centre une prrogative discutable, ds lors quen lespce il ne saurait se prvaloir dtre lui seul concern par la diffusion sur Internet de contenus faisant lobjet dun soutien public. Les rflexions rcemment menes par le ministre de la culture et de la communication sur lusage qui pourrait galement tre fait de cette ressource aux fins dabonder le financement des secteurs de la musique et du spectacle vivant tmoignent dailleurs que le principe de son affectation exclusive au CNC na pas valeur de dogme intangible et que lide dtendre, tout le moins, le bnfice de son produit au soutien dautres activits culturelles ne parat pas inconsidre sur le plan conomique.

Commande par le CNC, ltude de linstitut IDATE sur lutilisation des rseaux haut dbit en France ralise en juin 2012 montre ainsi que la vido lgale reprsente prs de 83 % de la bande passante des rseaux fixes, la consommation de tlvision sur ADSL reprsentant 90 % du trafic audiovisuel. Ltude indique par ailleurs que les services audiovisuels mobilisent dj 13,6 % de la bande passante des rseaux mobiles.

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D - Les recettes futures de TST distributeurs sont incertaines

1 - Pour lanne 2011, les recettes de TST accusent un lger recul, la suite du repositionnement stratgique dun oprateur de communications lectroniques
La raction de loprateur Free la rforme introduite par la loi de finances pour 2011 (cf. supra) a eu pour consquence daffecter dun coefficient dincertitude le produit net de la TST distributeurs . Le CNC confirme que ce coefficient dincertitude est dautant plus lev quil sapplique non seulement Free en 2011 mais galement tous les autres oprateurs tlcoms incits repositionner leur offre (). Cette situation pourrait conduire une attrition quasi-complte de lassiette fiscale des oprateurs tlcoms tant quune nouvelle assiette naura pas t mise en uvre . A ce jour, les pertes de recettes apparaissent cependant limites. Les recettes nettes de TST distributeurs perues par le CNC en 2011 se sont ainsi leves 273,6 M, contre 277,8 M en 2010, cette baisse tant de fait en partie lie la diminution des recettes fiscales acquittes par Free. En 2012, les rgularisations de TST distributeurs dues au titre de lanne 2011 ont finalement rapport ltablissement un solde crditeur de 27,2 M 20 - les rgularisations positives lies laugmentation du chiffre daffaires des oprateurs assujettis demeurant, pour lheure, suprieures aux rgularisations ngatives rsultant des repositionnements stratgiques desdits oprateurs.

2 - Pour lanne 2012, le niveau des recettes de TST, qui dpend de la dcision de la Commission europenne, ne sera affect au CNC qu hauteur de 229 M, dans lhypothse la plus favorable
La modification de la TST distributeurs vote en loi de finances pour 2012 a t notifie la Commission europenne le 26 octobre 2011. Les autorits franaises ont rpondu le 10 janvier 2012 une demande dinformations complmentaires de la Commission le 12 dcembre 2011. Aprs une premire prolongation du dlai dinstruction jusquau 15 avril 2012, la Commission europenne a de nouveau sollicit un dlai complmentaire de deux mois pour statuer. Le secrtariat gnral aux affaires europennes a indiqu que dans le cadre de lexamen de la notification du projet de modification de la TST, la Commission souhaite sassurer de la conformit des mesures notifies avec la directive
20 Se dcomposant en 42 M de rgularisations positives et 14,8M de rgularisations ngatives.

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2002/20/CE autorisation . Cet lment pourrait conduire la Commission rserver sa rponse pendant encore plusieurs mois, lapplication de la directive autorisation faisant aujourdhui lobjet dun contentieux entre la Commission europenne et la France sur la taxe tlcoms . Le contentieux communautaire relatif la taxe tlcoms
Introduite par la loi n 2009-258 du 5 mars 2009 relative la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la tlvision, la taxe sur les oprateurs de communications lectroniques, dite taxe tlcoms , a pour objet de compenser le manque gagner d la suppression des revenus publicitaires de la tlvision publique et la suppression de la taxe sur les recettes publicitaires des chanes prives. Cette taxe est due par les oprateurs de tlcommunications qui, daprs le code des postes et des communications lectroniques, fournissent un service en France et qui ont fait lobjet dune dclaration pralable auprs de lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes (ARCEP). La Commission europenne conteste la compatibilit de cette taxe avec le droit communautaire, notamment avec la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 relative lautorisation de rseaux et de services de communications lectroniques. Aux termes de larticle 12 de cette directive, les taxes administratives imposes aux entreprises fournissant un service ou un rseau au titre de lautorisation gnrale ou auxquelles un droit dutilisation a t octroy () couvrent exclusivement les cots administratifs globaux qui seront occasionns par la gestion, le contrle et lapplication du rgime dautorisation gnrale, des droits dutilisation et des obligations spcifiques (). Les autorits franaises estiment que la directive 2002/20/CE permet linstauration dune taxe portant sur le chiffre daffaires des oprateurs tlcom. Au contraire, la Commission circonscrit cette imposition au prix payer pour lobtention de la licence ncessaire lexercice de la profession. Elle considre quune imposition complmentaire est ds lors interdite puisque la directive prvoit quaucune taxe assise sur la licence ne peut frapper les oprateurs, si elle va au-del des frais administratifs ncessaires sa dlivrance. Le 28 janvier 2010, la Commission europenne a adress une mise en demeure la France au titre de la taxe tlcoms , suivie dun avis motiv le 1er octobre 2010. Le 23 septembre 2011, la Commission europenne a traduit la France devant la Cour de justice de lUnion europenne. A ce stade de la procdure, lorganisation dune audience parat ncessaire aux autorits franaises afin dinsister devant la Cour sur les points forts de la dfense. Daprs le SGAE, cette audience pourrait tre programme lautomne 2012, larrt intervenant entre deux et cinq mois aprs .

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La rsolution du contentieux relatif la taxe tlcoms ne semble donc pas devoir tre envisage avant la fin de lanne 2012. Par ailleurs, le 29 aot 2011, un oprateur de communications lectroniques a dpos auprs de la Commission europenne une plainte relative au financement des rgimes daides aux industries cinmatographiques et audiovisuelles. Parmi les griefs formuls par le plaignant figurait le niveau des recettes encaisses par le CNC, qualifi de disproportionn au regard des besoins de financement du compte de soutien. Les autorits franaises ont rpondu le 6 octobre 2011 la demande dinformations de la Commission conscutive cette plainte. Interrog sur ce point, le secrtariat gnral aux affaires europennes a estim que la rponse des autorits franaises a apport les clarifications ncessaires la Commission, car toutes les mesures notifies ont t autorises. La plainte ne concernait pas le projet de modification de la TST et na donc pas dincidence sur cette mesure encore en cours dexamen. Ces vnements ont retard lentre en vigueur de la nouvelle assiette de la taxe, la loi de finances pour 2012 layant renvoy une date fixe par dcret qui ne peut tre postrieure au 1er janvier 2013 . Faute dautorisation de la Commission europenne, le CNC se trouve donc actuellement dans limpossibilit dappliquer la nouvelle assiette de la TST distributeurs dont il escomptait un rendement de 190,3 M en provenance des oprateurs de tlcommunications aboutissant un rendement total de TST distributeurs denviron 290 M en retenant lhypothse dune imposition constante des autres oprateurs assujettis la taxe 21. Lassiette tablie en 2011 continuant sappliquer tant que la Commission europenne na pas pris de dcision, le produit attendu de la taxe est fragilis par le risque que fait peser lventualit de voir les oprateurs rorienter leur offre commerciale en vue de rduire la charge du prlvement dont ils sont lobjet. Ce risque est estim par le CNC pour la seule anne 2012 100 M. En tout tat de cause, supposer que le montant de TST distributeurs finalement recouvr par ltablissement se rapproche de la prvision initiale, le CNC ne sera affectataire que dune recette crte 229 M, conformment aux dispositions de la loi de finances pour 2012. Au regard de la situation des finances publiques, le lgislateur a en effet entendu plafonner le produit des taxes affectes aux oprateurs de ltat et reverser toute recette excdentaire au budget gnral (cf. partie IV infra) Pour lanne 2012, le CNC envisageait, lors du premier exercice de prvision budgtaire, un niveau de recettes de 721 M, se dcomposant
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Les cblo-oprateurs et les chanes de tlvision autodistribues.

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en 131,3 M de TSA, 558 M de TST et 31,7 M de taxes vido. Ces prvisions ont t revues la baisse en cours danne, le CNC intgrant dans ses projections de recettes le plafonnement de la TST distributeurs 229 M. Ainsi, le montant des recettes fiscales envisages par le CNC en budget primitif pour 2012 stablissait 700,8 M 22, les ressources prvisionnelles atteignant au total 834,06 M. Si lcrtement de la TST distributeurs tait maintenu son niveau actuel et supposer que le rendement des autres taxes soit constant, le CNC verrait ainsi ses recettes fiscales prennises, pour les prochaines annes, un niveau proche de 700 M, les ressources totales de ltablissement atteignant alors prs de 800 M (sur la base dune extrapolation du budget 2012). Dans une perspective historique, ce niveau de recettes serait nettement suprieur aux niveaux moyens de recettes fiscales affectes au CNC par le pass, celles-ci nayant jamais dpass 532 M jusquen 2008 (cf. tableau n 4 supra).

Tableau n 6 : Prvisions de ressources du CNC pour 2012 (en M)

Stade de budgtisation Date TSA TST diteurs TST distributeurs Taxes vido Total taxes affectes Rgularisations TSA et TST dues au titre des annes antrieures Remboursements divers Ressources propres Ressources affectes TOTAL GENERAL Prvisions en 2011 C.A du 7 juillet 2011 131,3 309,2 248,8 31,7 721 Budget primitif 2012 C.A. du 24 novembre 2011 130 310 229 31,7 700,8 19,1 80 14,75 19,4 834,06

Source : Cour des comptes, daprs budget primitif du CNC.

22 Commission dexamen du compte de soutien du 12 dcembre 2011 et compte rendu du CA du 24 novembre 2011.

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COUR DES COMPTES

II - Les autres ressources du CNC

En sus des taxes affectes, qui reprsentent 93 % de ses ressources, le CNC dispose de dotations budgtaires (A) et de ressources propres (B).

A - Les dotations budgtaires

A primtre constant, les dotations budgtaires verses au CNC, comptabilises par ltablissement comme des subventions dexploitation, ont connu une lgre augmentation entre 2001 et 2011. Cette progression rsulte dvolutions contrastes.

Tableau n 7 : Subventions dexploitation reues par le CNC entre 2001 et 2011 (en milliers deuros)
2001 Subvention du ministre de la culture dont interventions directes du ministre de la culture dont subvention de fonctionnement CNC dont plan de restauration des films anciens Subvention du ministre de la recherche Ressources affectes production et distribution des films des administrations civiles Dispositifs de soutien cofinancs 23 dont Industries techniques FAEM dont RIAM dont DICRAM dont cinma peu diffus dont Fonds Sud Total des subventions d'exploitation 5 751 2 257 3494 46 6 153 11 950 2007 19 520 17 429 2 091 7 764 9 948 3 862 2 725 749 265 2 347 37 232 2008 15 263 15 263 8 065 8 089 2 893 1 625 665 332 2 574 31 417 2009 14 265 14 265 6 730 6 086 2 036 442 709 121 2 779 27 081 2010 9 011 9 011 5 367 6 296 2 723 510 741 16 2 306 20 674 0 7 105 7 723 4 842 263 986 1 1 631 14 828 2011 0 0 0

Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC (comptes financiers ; dtail du compte 74).

23

Cf. annexe 4.

LES RESSOURCES DU CNC ONT CRU DE MANIERE SIGNIFICATIVE AU COURS DE LA PERIODE RECENTE

TRES 35

1 - Le ministre de la culture et de la communication a opr des transferts de charges vers ltablissement pour un montant significatif
Jusquen 2007 inclus, le ministre de la culture et de la communication versait au CNC une subvention pour charges de service public (2,1 M en 2007), destine couvrir une partie des frais de fonctionnement de ltablissement. Laffectation directe au CNC du produit de la TSA depuis le 1er janvier 2007 et les perspectives daccroissement des produits financiers qui en dcoulent ont conduit le ministre retirer sa subvention partir du 1er janvier 2008. Le dynamisme des ressources du CNC a par ailleurs conduit le ministre de la culture faire supporter par ltablissement des dpenses prcdemment imputes sur ses propres crdits budgtaires. Ces transferts ont port sur les lments suivants : le financement des dispositifs daide au secteur cinmatographique cofinancs par le ministre de la culture et le CNC. Ainsi, en 2006, ltablissement a pris sa charge le non versement par le ministre de la culture de sommes dues hauteur de 5,6 M pour lexercice 2005 au titre des dispositifs cofinancs, ainsi quun arrir de 11,4 M remontant 1991, d par le ministre au titre du dispositif guichet jeunesse (aide slective destine la production de programmes pour la jeunesse). En 2008, les dpenses relatives aux dispositifs daide la cration culturelle multimdia (DICRAM, FAEM, RIAM), prcdemment cofinancs par le ministre de la culture et le CNC, ont t transfres ltablissement, pour un montant de 2,87 M ; le financement doprations rgionales prcdemment subventionnes par les DRAC. Les festivals cinmatographiques en rgion prsentant un intrt national ou international ont t intgralement mis la charge du CNC en 2008 (1,5 M) ; en 2012, une part significative des crdits dconcentrs en faveur du cinma, prcdemment inscrits au programme 334 livres et industries culturelles de la mission mdias, livre et industries culturelles , ont t transfrs au CNC (1,28 M pour un montant total de 3,53 M) ; le financement dinstitutions cinmatographiques prcdemment finances par le ministre de la culture. Ainsi, la subvention verse par le ministre la Cinmathque franaise a t intgralement prise en charge par le CNC partir de 2011 (19,6 M), de mme qu partir de 2012, la charge lie au financement de lcole nationale suprieure pour les mtiers de

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COUR DES COMPTES

limage et du son (FEMIS), prcdemment inscrite dans les crdits budgtaires du programme 224 transmission des savoirs et dmocratisation de la culture de la mission culture (7,82 M). Au total, le ministre de la culture et de la communication a transfr 63,9 M de dpenses au CNC entre 2006 et 2012, se dcomposant en 17 M de dpenses ponctuelles (prise en charge par le CNC dengagements ponctuels non pays par le ministre) et 46,9 M de dpenses annuelles rcurrentes.

Tableau n 8 : Dpenses dintervention du ministre de la culture transfres au CNC entre 2006 et 2012, en milliers deuros
Non versement, en 2005, des crdits dus par le 2006 ministre au titre des dispositifs cofinancs Transfert dpenses Arrirs remontant 1991 dus au CNC au titre 2006 ponctuelles du dispositif "guichet jeunesse" Total 2008 Aides au multimdia 2008 Crdits dconcentrs (festivals en rgion) 2010 Ensemble des aides CNC / Mission Culture Cinmathque franaise (50 % initialement Transfert 2011 prvus en LFI 2011) dpenses Cinmathque franaise (50 % transfrs en juin rcurrentes 2011 2011) 2012 FEMIS 2012 Crdits dconcentrs (patrimoine en rgion) Total Source : Cour des comptes, daprs rponse CNC. 5 575 11 410 16 985 2 870 1 500 13 805 9 800 9 800 7 828 1 280 46 883

Imputs au CNC par dcision du directeur de cabinet du ministre de la culture et de la communication, ces transferts de charges ont permis au ministre de recouvrer les crdits lui permettant de financer dautres oprations telles que le concours allou France Tlvisions en 2012, dans un contexte budgtaire contraint. En outre, ces dbudgtisations ont permis au ministre de disposer dune marge de manuvre supplmentaire pour respecter la norme de dpense qui lui tait impose. Le ministre de la culture ne verse plus aucune participation financire au budget du CNC depuis le 1er janvier 2011. Les crdits dintervention du ministre dans le champ cinmatographique sont

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TRES 37

dsormais rduits une enveloppe budgtaire minime (prs de 3 M demands en PLF 2012), comprenant essentiellement les actions dducation limage conduites en DRAC 24.

2 - En tant quorganisme centralisateur des paiements, le CNC gre des ressources budgtaires qui lui sont affectes par dautres ministres en vue dune utilisation prdfinie
Les autres concours budgtaires affects ltablissement, galement comptabiliss en subventions dexploitation, ont vu leur primtre se rduire fortement au terme de limportante rforme budgtaire et comptable mise en uvre par ltablissement partir de 2005. Les crdits relatifs aux dispositifs cofinancs ont connu une baisse tendancielle au cours de la priode rcente, imputable au retrait des ministres partenaires du CNC (le ministre charg des affaires trangres a mis fin au cofinancement de laide aux cinmatographies trangres peu diffuses en 2009) et au transfert de la gestion de lun de ces dispositifs le RIAM du CNC vers Oso, les crdits correspondant ntant plus imputs que de manire rsiduelle sur le budget du CNC.

B - Les ressources propres de ltablissement

Le CNC dispose galement de ressources propres, comprenant les produits financiers, le prlvement sur les recettes du registre public du cinma et de laudiovisuel (RPCA), les frais de gestion sur les concours budgtaires affects, les cotisations professionnelles ainsi que quelques activits de vente de publications et de prestations de service.

1 - Laugmentation des produits financiers

Tout au long de la dernire dcennie, les produits financiers du CNC ont connu une augmentation significative, lexception de la priode 2009-2010, les consquences de la crise financire npargnant pas ltablissement.

24 2,57 M parmi lesquelles les oprations Ecoles au cinma , Collges au cinma et Lycens et apprentis au cinma , imputs sur laction 2 du programme 224, ainsi que 140 000 au titre de bourses cinma imputes sur laction 1 du programme 224.

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COUR DES COMPTES

Tableau n 9 : Evolution des produits financiers du CNC entre 2001 et 2012, en milliers deuros
7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC ; les donnes pour 2012 sont prvisionnelles.

Sur la priode rcente, la progression des produits financiers sexplique par laugmentation de la trsorerie de ltablissement et par la rationalisation de sa politique de placement. Pour lanne 2011, toute la trsorerie a t place en comptes terme, prsentant une gestion plus souple et plus facilement optimisable que les bons du Trsor intrts annuels. En 2012, la gestion dun compte rmunr 25, ouvert sur proposition de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP), devait permettre ltablissement de placer sa trsorerie sur du trs court terme et den amliorer ainsi la souplesse de gestion. Cependant, la faiblesse des taux de rendements actuels limitera vraisemblablement lapport dun tel placement 150 000 pour lanne 2012 (pour 120 M placs tout au long de lanne).

La rmunration de ce compte est base sur le solde quotidien de lindice EONIA (Euro OverNight Index Average, taux de rmunration des dpts interbancaires du jour) - 15 points de base.

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TRES 39

2 - Les prlvements oprs sur le registre du cinma et de laudiovisuel et sur les concours budgtaires affects a) Le prlvement sur les recettes des registres du cinma et de laudiovisuel (RCA)
Cre par une loi du 22 fvrier 1944, la conservation des registres du cinma et de laudiovisuel est place auprs du CNC. Elle gre le registre public du cinma et de laudiovisuel (RPCA) et le registre des options, qui recensent les actes, conventions et jugements relatifs la production, la distribution, la reprsentation et lexploitation des uvres audiovisuelles 26. Aux termes de larticle L. 125-2 du code du cinma et de limage anime, toute requte aux fins dinscription ou publication, toute demande de renseignements, toute dlivrance dtats, certificats, copies ou extraits donnent lieu la perception dun molument . Conformment larticle L. 114-1 du mme code, une part des moluments verss au conservateur des registres du cinma et de laudiovisuel est affecte au budget du CNC. En 2011, cette part sur les recettes des registres a atteint 3,12 M. La disparition, au 1er janvier 2013, du rgime associ au statut du conservateur des hypothques 27, et par assimilation du statut du conservateur du RPCA, conduira au remplacement des moluments actuellement perus par le conservateur loccasion des formalits effectues auprs des registres du cinma et de laudiovisuel par une redevance pour services rendus, perue au profit du CNC. Afin de fixer le juste niveau de la redevance percevoir partir de 2013, le Centre est en train de procder une expertise approfondie des cots de fonctionnement du RCA. Au regard des premiers travaux mens restant consolider le montant annuel de cette redevance devrait stablir entre 1,5 M et 1,8 M, soit une diminution de ces ressources de 40 % 50 %.

Le RPCA recense les actes, conventions et jugements des uvres pour lesquelles les producteurs dtiennent les droits dadaptation des uvres littraires adaptes. Un producteur qui a pris une simple option pour ladaptation dune uvre littraire prexistante ne peut pas immatriculer au RPCA son projet ni rendre public les contrats affrents. Le registre des options a ainsi t cr pour assurer la publicit des projets et des contrats auxquels il donne lieu dans cette priode intermdiaire. 27 Ordonnance n 2010-638 du 10 juin 2010 portant suppression du rgime des conservateurs des hypothques.

26

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COUR DES COMPTES

b) Le prlvement sur les concours budgtaires affects

Par ailleurs, sur la majeure partie des concours budgtaires affects ltablissement (production et diffusion des films des administrations civiles, dispositifs cofinancs), le CNC opre un prlvement pour frais de gestion dont le produit vient financer ses frais de fonctionnement (ces prlvements sont abords de manire dtaille dans le chapitre 3). En 2011, ces prlvements ont reprsent une somme de 374 029 .

3 - Le maintien contestable des cotisations professionnelles

Aux termes de larticle L.115-14 du code du cinma et de limage anime, le CNC est affectataire du produit de cotisations professionnelles perues auprs du secteur cinmatographique. Au 1er janvier 2012, de telles cotisations sont dues : par les producteurs, loccasion de la cession de droits de diffusion des films. Le taux de la cotisation est fix 0,58 % des encaissements hors taxe sur la valeur ajoute provenant des cessions de droits ; par les distributeurs, loccasion de lexploitation sur tout support des uvres dont ils assurent la distribution. Le taux de la cotisation est fix 0,58 % des encaissements hors taxe sur la valeur ajoute provenant de lexploitation ; par les exportateurs de films. Le taux de la cotisation est fix 0,55 % du chiffre daffaires hors taxe sur la valeur ajoute ; par les exploitants de salles. Le taux de cette cotisation est fix 0,232 % du prix des entres aux sances.

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TRES 41

Tableau n 10 : Evolution des cotisations professionnelles perues par le CNC entre 2007 et 2011, en euros
Cotisations exploitants Cotisations producteurs / distributeurs Cotisations exportateurs Industries techniques Total des cotisations professionnelles Taux de recouvrement dans l'exercice Source : CNC. 2007 2 267 449 4 566 899 1 763 325 302 8 597 976 99,91% 2008 1 506 624 4 339 254 728 877 1 207 6 575 963 99,98% 2009 2 233 551 3 841 679 917 595 6 992 825 99,97% 2010 2 435 220 6 009 970 977 313 9 422 502 97,71% 2011 2 563 307 5 222 973 1 081 213 8 867 493 99,98%

A lorigine, la perception de cotisations professionnelles se justifiait au regard des missions dorganisation professionnelle confies au CNC et de la collaboration troite entre ltablissement et la profession dans llaboration et lapplication de la rglementation du secteur du cinma. Par ses diffrentes interventions, dans le cadre, notamment, des autorisations dexercice, du contrle de la sincrit et de la remonte effective des recettes et du contrle du financement des films, le CNC assurait en effet le bon fonctionnement du secteur au bnfice de lensemble de la filire cinmatographique. A cet gard, les cotisations nont jamais servi financer les rgimes de soutien financier, mais les charges de gestion de ltablissement induites par les missions prcites. La modernisation du mode de financement du fonctionnement du CNC, dsormais assur par des prlvements pour frais de gestion oprs sur les taxes, rend aujourdhui la perception des cotisations professionnelles anachronique. Ces cotisations prsentent en outre, dans leur conomie actuelle, un biais discriminant car elles ne simposent quaux entreprises du secteur cinmatographique, les entreprises oprant dans les secteurs audiovisuel, multimdia ou vido en tant exonres 28. Conscient de ces limites, le CNC avait dailleurs envisag, dans le cadre de la prparation du budget pour 2011, la suppression des cotisations professionnelles. Ltablissement a ainsi indiqu son conseil dadministration, runi le 30 novembre 2010, que la rforme des
Le CNC indique que les comptences de ltablissement se sont progressivement largies, au-del du seul cinma, en direction des secteurs de laudiovisuel, de la vido et du multimdia mais il na pas t mis en place de rgime dorganisation professionnelle justifiant le prlvement de cotisations sur ces secteurs, mme si ceuxci sont galement intresss par les diffrentes missions de ltablissement .
28

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COUR DES COMPTES

cotisations professionnelles, qui tait ncessaire compte tenu de leur fragilit juridique et de leur caractre obsolte depuis la suppression des autorisations dexercice, est rendue possible par le niveau attendu des taxes. La note de prsentation du budget primitif pour 2011 ajoute que cette mesure () permettra dassurer lgalit de traitement entre les entreprises appartenant aux diffrents secteurs de limage anime relevant du primtre dintervention du CNC, ces cotisations ntant recouvres jusqu prsent quauprs du secteur du cinma. En contrepartie, le budget primitif pour 2011 a maintenu les prlvements oprs sur le compte de soutien pour financer les frais de gestion du CNC un niveau inchang 29. Ltablissement a indiqu que sil nentend[ait] pas carter dfinitivement la possibilit dune suppression des cotisations professionnelles (), il considre que cette dcision nest pas opportune trs court terme compte tenu, dune part, des fortes incertitudes qui affectent les ressources du fonds de soutien et () dautre part de la baisse attendue en 2013 des autres ressources propres de ltablissement (revenus financiers et prlvement sur les registres du cinma et de laudiovisuel). Les arguments dopportunit avancs par le CNC ne sauraient remettre en cause la ncessit de mettre fin aux cotisations professionnelles. Le relvement des prlvements pour frais de gestion qui pourrait en rsulter aurait pour consquence de rpartir de manire plus quitable la charge de financement de la gestion du CNC sur lensemble des professionnels.

29

Conseil dadministration du 30 novembre 2010 : Le CNC prcise qu taux constant, les frais de gestion prlevs sur les recettes fiscales permettent de compenser la suppression des cotisations professionnelles, compte tenu de la croissance prvue des taxes affectes ltablissement.

LES RESSOURCES DU CNC ONT CRU DE MANIERE SIGNIFICATIVE AU COURS DE LA PERIODE RECENTE

TRES 43

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La forte progression des recettes du CNC au cours des cinq dernires annes est lie la cration, en 2007, dune nouvelle taxe affecte ltablissement, pesant sur les distributeurs de services de tlvision. Si le produit de cette taxe demeure marqu par de fortes incertitudes pour les annes venir, celle-ci reprsente, sur le longterme, un nouveau relais de croissance pour les recettes du CNC, ltablissement demeurant ce jour lunique affectataire du produit de la taxe alors mme que dautres secteurs pourraient lgitimement prtendre la mme ressource. La clture du compte daffectation spciale cinma, audiovisuel et expression radiophonique locale et laffectation directe au budget du CNC du produit des taxes quil recouvre dsormais ont permis ltablissement de bnficier de perspectives dynamiques en matire de ressources propres, la gestion directe de la trsorerie augmentant de manire significative les produits financiers. Dans ce contexte, les cotisations professionnelles reprsentent une survivance historique devenue archaque, leur suppression pouvant avantageusement tre remplace par une lgre augmentation des prlvements oprs sur le compte de soutien. Prenant acte du transfert du recouvrement des deux principales taxes affectes au CNC et de laugmentation des recettes fiscales de ltablissement, le ministre de la culture a cess de lui verser une subvention de fonctionnement en 2008, avant de lui transfrer la charge des interventions quil assurait jusqualors dans le domaine du cinma et de limage anime. La Cour formule la recommandation suivante : 1. supprimer les cotisations professionnelles.

Chapitre II Le CNC a tir profit du dynamisme de ses ressources pour tendre ses aides
Laugmentation des recettes de ltablissement ne sest pas traduite par une augmentation proportionnelle des aides, en raison de la prise en charge croissante de structures tierces et du lancement dun plan dinvestissement qui nest encore que partiellement engag (I). Dans le mme temps, les aides dployes par le CNC se sont tendues de nouveaux supports, sans que ces volutions aillent de pair avec une valuation de lexistant, ni avec une remise en cause des fondements conomiques de cette intervention (II). Ds lors, lvaluation de lefficacit et de lefficience des aides du CNC reste en partie suspendue au dploiement dinstruments plus fins de mesure de la performance.

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COUR DES COMPTES

I - Les aides la filire professionnelle, cur de la mission du CNC

A - Les aides du CNC se rpartissent entre les diffrents stades de la production, de la distribution et de lexploitation dune uvre cinmatographique ou audiovisuelle
Les soutiens du CNC couvrent lensemble des tapes encadrant une uvre cinmatographique ou audiovisuelle, de sa production sa distribution et son exploitation. A chacune de ces tapes correspondent deux types de dispositifs : des aides automatiques et des aides slectives. Lensemble des aides se rpartit approximativement parit entre le soutien automatique et le soutien slectif. Le soutien automatique, qui vise consolider le tissu industriel existant, repose sur le principe de la constitution de droits de tirage au profit de producteurs, distributeurs, exploitants et diteurs vido, due concurrence des recettes gnres par lexploitation duvres cinmatographiques ou audiovisuelles. Sur cette base, les entreprises bnficiaires peuvent mobiliser les droits constitus en vue de financer leur activit future. Entre 2007 et 2011, les montants accords au titre du soutien automatique sont passs de 247 269 M, soit une augmentation de 9 %. Les soutiens slectifs, quant eux, ont pour principale vocation de favoriser la diversit (des uvres, des structures) et le renouvellement des talents. La procdure doctroi de ces aides repose donc sur la slection de projets jugs porteurs par une commission de professionnels, comme cest le cas par exemple pour lavance sur recettes. On dnombre soixante dispositifs slectifs diffrents, tous secteurs confondus, pour un montant total denviron 214 M en 2011, auxquels sajoutent 90 M davances remboursables 30. Au total, les aides slectives ont augment de 38 % entre 2007 et 2011, pour atteindre un montant de 304 M.

30

Source : note de prsentation du compte financier 2011. Le bilan 2010 du CNC ne fait tat que de 37 dispositifs slectifs diffrents, pour environ 192 M.

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 47

Le financement des uvres cinmatographiques Tableau n 11 Rpartition moyenne du financement des films dinitiative franaise en 2011

Les aides verses par le CNC sont comptabilises, pour la plupart dentre elles, parmi ses charges dintervention. Sy ajoutent les avances remboursables, comptabilises depuis 2007 en immobilisations au bilan de ltablissement. Toutes aides confondues, le soutien vers par le CNC a augment de 22 % entre 2007 et 2011, lessentiel de cette augmentation tant li une hausse des aides slectives. La part du soutien automatique, lgrement majoritaire en 2007, tend dcrotre jusqu devenir

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COUR DES COMPTES

lgrement minoritaire en 2011. Une partie de cette volution est lie, daprs le CNC, la mise en uvre rcente de nouvelles missions : transferts de charge du ministre de la culture, plan numrique, soutien conjoncturel la production audiovisuelle pour les rseaux numriques. Au cours de la dcennie coule, on observe en outre des tendances contrastes, sagissant des principaux secteurs aids : le soutien la production (cinmatographique et audiovisuelle) concentre plus de la moiti des aides. 230 M sont ainsi consacrs la production audiovisuelle en 2011, soit 40 % du total des aides, et 102 M la production cinmatographique, soit 18 % de lensemble. Les aides lexploitation (91 M en incluant le plan numrique, soit 16 % du total) et la distribution (31 M, soit 5 %) prsentent des volumes financiers moindres ; si le montant des aides progresse dans tous les secteurs sur longue priode, celles qui vont la production cinmatographique augmentent moins rapidement (aides stables entre 2007 et 2011) que celles qui sont alloues la production audiovisuelle (+ 23 %), lexploitation cinmatographique (+ 34 %) ou la distribution cinmatographique (+ 62 %).

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 49

Tableau n 12 : Evolution des dpenses de soutien du CNC de 2007 2011 (en M)

2007 SOUTIEN AUTOMATIQUE production cinma Distribution Exploitation Vido production audiovisuelle SOUTIEN SELECTIF Soutien slectif : subventions et fonctionnement production cinma production audiovisuelle distribution, diffusion et promotion divers cinma et audiovisuel plan numrique industries techniques et innovation Soutien slectif : avances avance sur recettes aide au dveloppement de long mtrage avances sur le soutien automatique lexploitation et numrisation des salles avances audiovisuelles TOTAL Part du soutien automatique Part du soutien slectif 247 65 24 19 4 136 221 156 28 45 58 17 2,3 6 65 6 1 47 10 468 53 % 47 % 2008 262 71 22 17 8 145 246 174 19 50 63 32 2,1 7 72 12 2 40 17 508 52 % 48 % 2009 275 67 27 18 5 158 259 174 18 49 65 33 1,2 7 85 17 2 48 18 534 52 % 48 % 2010 271 70 18 17 4 162 271 179 19 47 72 29 4,2 8 92 21 3 46 21 543 50 % 50 % 2011 269 65 22 23 5 154 306 214 18 53 86 38 10 12 90 17 2 48 22 575 47 % 53 % Variation 2007/2011 +9% 0% -8% + 17 % + 42 % + 14 % + 38 % + 37 % - 36 % + 18 % + 48 % + 124 % + 335 % + 100 % + 40 % + 176 % + 118 % +2% + 113 % + 23 % - 11 % + 13 %

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC (note de prsentation du compte financier). Seuls sont pris en compte, pour chaque exercice, les soutiens automatiques effectivement mobiliss et les soutiens slectifs effectivement verss. Le montant de soutien automatique indiqu exclut les remboursements davances (68,3 M en 2011), imputs sur le mme compte, mais qui ne correspondent pas des versements daides.

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COUR DES COMPTES

Tableau n 13 : Evolution des principales aides verses par le CNC (en M, 2001-2011)
250 200 150 100 50 0 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Source : Cour des comptes daprs donnes CNC. Les commissions dattribution des aides slectives Les dcisions dattribution des aides slectives sont prises par le prsident du CNC aprs avis de commissions spcialises, composes de professionnels du secteur. En 2011, on dnombre ainsi 46 commissions diffrentes, qui runissent au total 656 professionnels. Ceux-ci se distinguent en deux catgories : dune part les lecteurs, au nombre de 267, qui remettent aux commissaires un avis circonstanci sur les projets crits (dossiers, plans de financement, devis, scnarios), dautre part les commissaires, au nombre de 389, qui dlibrent sur les projets et proposent lattribution des aides. Si le CNC indique que la progression du nombre de membres des commissions et des comits de lecture sexplique la fois par le dveloppement des mcanismes de soutien et par la complexit croissante des dossiers examins , la perspective dune rationalisation doit nanmoins tre recherche. Un dispositif de soutien un secteur conomique qui repose sur des commissions composes de professionnels implique une vigilance constante quant aux procdures dattribution des aides pour prvenir les ventuels conflits dintrts. Dans le cadre de son dernier contrle, la Cour des comptes a mis en vidence le renouvellement limit des membres de certaines commissions (commission dagrment notamment). Le CNC considre que la relative prennit de la composition des commissions est importante pour permettre ses membres dy trouver pleinement leur place et leur autorit. Il sest cependant engag limiter dans certains cas le nombre de mandats effectus, pour faciliter la rotation et louverture. production audiovisuelle production cinma exploitation cinma distribution cinma

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Par ailleurs ltablissement a indiqu que le choix des membres rpondait la ncessit de runir les comptences de professionnels actifs et quil nest donc pas surprenant quil arrive que leurs projets soient eux-mmes soutenus Le CNC sest nanmoins engag formaliser davantage les procdures en vigueur, en particulier sagissant de la commission davance sur recettes, afin dassurer une homognit de traitement des candidats, et systmatiser le remplacement dun membre par son supplant en cas dexamen au cours de la session dun dossier pour lequel existe une relation, mme indirecte, entre un commissaire et un demandeur.

B - Au-del de ces soutiens directs, le CNC a galement contract de multiples engagements envers des tiers
Conformment aux dispositions de larticle 4 du dcret n 99-130 du 24 fvrier 1999 relatif au soutien financier de l'industrie cinmatographique, le CNC accorde via des subventions, dans l'intrt gnral de la cinmatographie, un soutien financier des organismes de droit public ou de droit priv, en vue de favoriser : 1 La promotion du cinma en France ; 2 L'expansion du cinma franais l'tranger ; 3 La promotion en France et l'tranger des industries cinmatographiques franaises ; 4 La formation aux mtiers de l'image et du son, notamment par la mise en place d'actions spcifiques de formation rpondant aux besoins particuliers de secteurs dtermins . De mme, larticle 6 du dcret n 98-35 du 14 janvier 1998 relatif au soutien financier de lindustrie audiovisuelle prvoit que des subventions peuvent tre attribues par le directeur gnral du Centre national de la cinmatographie des organismes assurant des actions de promotion en France et l'tranger des programmes et des industries de l'audiovisuel . A ce titre, en dehors des aides verses directement au secteur selon les mcanismes dcrits plus haut, le CNC est engag auprs de divers organismes, en vertu de conventions annuelles ou pluriannuelles, pour un montant total valu 77 M en 2011.

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Tableau n 14 : Subventions du CNC des tiers, par domaine de soutien, en M (2007-2011)

Associations et festivals Cration cinma et audiovisuelle Diffusion du cinma et ducation l'image Promotion du cinma et de l'audiovisuel Promotion des industries techniques Promotion des nouveaux mdias Divers cinma et audiovisuel Cinmathque franaise et patrimoine en rgion Production cinmatographique et audiovisuelle en rgion Dotation nette l'IFCIC FEMIS* Programmes europens TOTAL 2007 24,6 0,9 4,2 18,3 0,1 0 1,1 0 6,6 3,7 0 5,0 39,8 2008 27,8 0,9 5,0 20,5 0,1 0 1,2 0 11,2 4,2 0 5,2 48,3 2009 26,9 0,9 4,8 19,7 0,2 0,1 1,2 0 13,5 2,1 0 5,1 47,6 2010 28,7 1,0 4,7 21,4 0,1 0,3 1,2 9,5 7,7 6,9 0 5,2 57,9 2011 29,2 1,1 5,4 21,1 0,2 0,2 1,3 19,7 14,7 7,4 0,9 5,2 77,1 2011/2007 +19,0% +30,7% +27,6% +15,2% +35,8% +22,1% n.s. +123,8% +101,0% +3,3% +93,7%

Source : donnes CNC (rponse au relev dobservations provisoires. * Le financement de lEcole nationale suprieure des mtiers de limage et du son (FEMIS), jusqualors assur par le programme 224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture , a t transfr au CNC par la LFI pour 2012. Cette dbudgtisation reprsente une dpense supplmentaire estime 7,8 M.

Lessentiel des financements (plus de 50 M en 2011) correspond des subventions que le CNC verse une srie dorganismes uvrant des titres divers au soutien du cinma et de laudiovisuel en France et ltranger (cf. dtail en annexe). Il peut sagir soit dapports ponctuels des associations (31 M) dont certaines organisent des festivals (le CNC a ainsi vers 3,8 M pour lorganisation du festival de Cannes en 2011), soit de crdits mis en uvre en vertu de conventions conclues avec les collectivits territoriales (15 M) ou dengagements europens de la France (5 M). La priode rcente a t marque par limplication croissante des collectivits territoriales dans le financement du cinma et de laudiovisuel (multiplication par cinq des crdits en dix ans), quoique cette tendance soit lgrement en recul depuis 2009. En 2011, les soutiens des collectivits territoriales consacrs au cinma et laudiovisuel slevaient 61 M. Ces financements sont principalement assurs par les

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rgions, celles-ci reprsentant en 2009 prs de 93 % des soutiens locaux dans le secteur cinmatographique, et 88 % dans le secteur audiovisuel 31. Le CNC a dvelopp une politique dabondement de ces financements locaux, rgie par des conventions passes avec les collectivits concernes 32. Ses engagements financiers annuels sont limits un maximum de 2 M par convention. Les montants engags par le CNC dans le cadre des avenants financiers 2011 ont atteint 17,5 M (dont 14,8 M pour les fonds daide la cration et la production et 2,6 M pour les festivals). Par ailleurs, les principaux postes de dpenses concernent deux organismes, lInstitut pour le financement du cinma et des industries culturelles (IFCIC) et la Cinmathque franaise. Cr en 1983, lIFCIC, est un tablissement de crdit charg par le ministre de la culture et le ministre de lconomie et des finances de contribuer au dveloppement des industries culturelles en facilitant leur accs au financement bancaire. Chaque anne, lIFCIC value les besoins de dotation en fonction de ses prvisions de crdits garantir pour chaque catgorie de prt et en fonction du risque associ chaque type de crdits. LIFCIC value en parallle les excdents que le CNC peut rcuprer sur dotations des annes prcdentes. En 2011, la dotation du CNC slevait 16,1 M. Les rcuprations sur les dotations des annes prcdentes reprsentant 8,7 M, la dotation effectivement dcaisse ne slevait en ralit qu 7,4 M. La Cinmathque franaise, association de la loi de 1901, est subventionne au titre de ses missions dintrt gnral que sont la conservation, la restauration et la valorisation des films et objets de ses collections. Jusquen 2009 inclus, le ministre de la culture et de la communication a assur seul le versement de cette subvention. Courant 2010, le ministre a demand au CNC de participer au financement de cette subvention, un avenant tripartite la convention entre le ministre de la culture et la Cinmathque franaise ayant t pass cet effet. En 2011, le transfert est devenu intgral et, depuis lors, le CNC subventionne seul la Cinmathque franaise (19,6 M en LFI 2012). Chaque anne, une convention est signe entre le CNC et la Cinmathque pour entriner le montant de la subvention, qui couvre environ 71 % du budget de lassociation.

Donnes de lagence rgionale de financement du cinma Centre Images. Ces conventions couvrent aujourdhui 40 collectivits territoriales (les 26 rgions de mtropole et doutre-mer, 12 dpartements, la communaut urbaine de Strasbourg et la Ville de Paris).
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C - Enfin, le CNC a lanc un vaste plan de numrisation des salles et des uvres
Le plan numrique, qui stend sur la priode 2010-2015, reprsente un effort financier important visant favoriser ladoption des nouvelles technologies de diffusion par les diffrents maillons de la chane du cinma. Daprs le budget primitif pour 2012, ce plan devrait reprsenter 371,8 M au total, rpartis en quatre enveloppes : la numrisation des salles (120,3 M en incluant la dotation de lIFCIC) ; la numrisation des uvres (117,5 M) ; le soutien conjoncturel la production audiovisuelle pour les rseaux numriques (36,5 M) ; les investissements lis la diffusion et la conservation numriques (63,5 M) 33. Les fonds destins la numrisation des uvres nont pas encore t engags, deux lments venant retarder linvestissement dans ce domaine. Dune part, les hypothses de cot sont conditionnes par lampleur donne de leur ct par le Commissariat gnral linvestissement (CGI) et par la Caisse des dpts et consignations (CDC) au champ des interventions qui leur incombent dans le cadre du fonds national pour la socit numrique 34. Seul Gaumont ayant sign, ce jour, un accord avec la CDC, ces hypothses ne saffinent que progressivement. Dautre part, les oprations de numrisation vises par le CNC, qui concernent des uvres patrimoniales, moindre potentiel commercial, ncessitent au pralable de mener un inventaire national des uvres concernes, ainsi quune analyse des oprations de restauration dont elles doivent faire lobjet avant leur numrisation. Par ailleurs, lautorisation de la Commission europenne nest intervenue que le 21 mars 2012, retardant encore le dploiement de ce plan. Au 1er janvier 2012, 7,3 M ont t consomms pour le soutien conjoncturel la production audiovisuelle pour les rseaux numriques. Le budget pour 2012 prvoit dy affecter 14,6 M. Le volet diffusion et
33 Outre ce plan numrique au sens strict, le CNC prvoit galement des dpenses lies lacquisition de collections (4 M) et au plan de restauration et de fonctionnement des Archives franaises du film (30 M). 34 Aprs la mise en place du fonds national pour la socit numrique dont la gestion a t confie la Caisse des dpts et consignations, les crdits en provenance du programme des investissements davenir ( grand emprunt ) sont censs couvrir la numrisation des uvres ayant un fort potentiel commercial. Un accord-cadre a t sign en mai 2011 entre le CGI et les dtenteurs de grands catalogues, sous lgide du ministre charg de lindustrie et du ministre de la culture et de la communication.

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conservation numrique, pour sa part, a mobilis moins de 2 500 en 2011 ; il est envisag dy employer 20,5 M en 2012. Laide la numrisation des salles prvoyait initialement de contribuer au financement de la numrisation denviron 1 000 salles 35 (soit 750 tablissements), pour un total de 114 M d'aides (73 M de subventions et 41 M d'avances remboursables), auxquelles sajoute une contribution de lIFCIC (7,5 M). Fin fvrier 2012, environ un tiers des crans et un tiers des tablissements ligibles ont bnfici dune aide du CNC, pour 28,1 M, ce qui reprsente cependant moins du tiers du montant initial prvu par le plan 36. Le CNC rappelle que les salles franaises sont passes trs rapidement au numrique (+ 75 % dcrans numriss dbut 2012 par rapport fin 2010). Il considre que les nouvelles catgories dcran qui vont prsent entrer dans le dispositif (circuits itinrants notamment) appelleront des investissements plus coteux, ce qui explique labsence de proportionnalit directe entre consommation de lenveloppe prvue (moins du tiers) et nombre de salles aides (plus du tiers). Il indique en outre que l'examen des premires demandes d'aide la numrisation montre que certaines catgories de salles qui n'avaient pas t identifies comme ayant besoin d'aide publique devront recourir au dispositif du CNC 37. Le nombre dcrans ligibles a augment en consquence de 80 % par rapport aux prvisions initiales, passant de 1 000 1 800 crans (soit de 750 1 300 tablissements). Si les prvisions budgtaires ne dpassent pas lpure initiale, cest que les apports propres des exploitants et des collectivits territoriales savrent suprieurs aux prvisions. Fin fvrier 2012, 448 tablissements ont bnfici dune aide la numrisation, soit 597 crans. Pour autant, leffort de transparence dont ltablissement fait preuve sur ce plan ne va pas jusqu une justification conomique de la ncessit de suppler au march pour financer en si peu de temps le passage au numrique de prs de 1 300 tablissements, dont certains,
35 36

Comit financier du 7 avril 2010. Le primtre des salles aides a t modifi en 2012 pour couvrir davantage dtablissements, en particulier du fait que le taux de couverture de certains quipements par des contributions des distributeurs na pas atteint le niveau attendu (le plan s'adresse aux salles qui ne peroivent pas, du fait de leur programmation, suffisamment de contributions pour couvrir au moins 75 % du cot de leurs investissements). Le cot dfinitif pourrait tre de 108 M fin fvrier 2012, soit un gain de 6 M par rapport aux prvisions initiales. 37 Cest le cas en particulier de certaines salles participant une association mutualisant les contributions des distributeurs, qui nauraient pas t ligibles seules, ou de salles partageant des copies en premire semaine de sortie nationale, ces cas nayant pas t anticips dans le cadre de la loi du 30 septembre 2010.

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considrs isolment, auraient vraisemblablement t en mesure de financer seuls cette mutation. Cet investissement apparat ds lors comme un exemple symptomatique de labsence darbitrage budgtaire en amont, consquence du pilotage autonome par la recette qui caractrise ltablissement.

II - Laugmentation du volume daides ne va pas de pair avec une mesure de leur efficacit
A - Des succs indniables
Le cinma franais prsente des signes de bonne sant. La part de march du cinma franais se maintient ces dernires annes autour de 35 % (trs suprieure la part de march du cinma national dans dautres pays europens - qui oscille entre 1 % dans les pays dEurope centrale et orientale et 25 % dans les pays les plus performants comme lAllemagne, le Danemark ou lItalie). Lanne 2011 confirme cette tendance : la part de march des films franais est de 41,6 %, et certains films franais sont de grands succs, reconnus y compris ltranger 38. Le CNC rappelle cet gard que le cinma franais reste, aujourdhui, le seul cinma europen et lun des rares cinmas du monde susciter, sur longue priode, un nombre dentres en salles ltranger comparable et mme suprieur, certaines annes, au nombre dentres constat dans les salles de cinma franaises. En outre, le CNC met rgulirement en avant lvolution positive de deux agrgats qui, mme sils ne figurent pas, en tant que tels, parmi ses objectifs, viennent lappui de ce propos : le nombre de films produits agrs par le CNC (passant de 204 272 entre 2001 et 2011, soit + 33%) et la frquentation des salles de cinma, en progression constante depuis 2001 (plus de 215 millions dentres en 2011, dont 89,6 millions pour des films franais). Enfin, le parc de salles de spectacles franais est particulirement dense : 8,3 salles pour 100 000 habitants en 2011, alors quon ne compte par exemple que 5,7 salles pour 100 000 habitants en Allemagne.

38 Les films franais ont enregistr en 2011 71,7 millions dentres ltranger (source : Unifrance).

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B - Une situation en apparence florissante qui masque des rsultats plus contrasts
Pour autant, ces motifs lgitimes de satisfaction ne peuvent tre tenus en soi pour suffisants, dans la mesure o les volutions constates saccompagnent dune augmentation plus que proportionnelle du montant des aides alloues par le CNC. Et, sauf tenir pour irrfutable lide selon laquelle le dynamisme dun secteur emporte la ncessit de lui affecter toujours plus dargent public, la justification de cette augmentation continue des aides reste tablir. Au niveau global, il est donc craindre que le systme daides dploy par le CNC ne prospre quen raison du fort dynamisme des ressources dont ltablissement a bnfici ces dernires annes. Certes, il ne saurait tre question de remettre en cause le principe dun soutien public au secteur cinmatographique et audiovisuel. Nanmoins, dans un contexte de contrainte forte sur la dpense publique et sur le niveau des prlvements obligatoires qui ne saurait exclure le CNC, oprateur de ltat, au cours des prochains exercices, rien ninterdit de sinterroger sur la pertinence de certains dispositifs daides, ds lors quils prsentent par rapport aux objectifs des rsultats stables, voire dclinants, pour des cots souvent croissants. Dans cette perspective, des signes de saturation du modle daides doivent tre voqus, en particulier pour la production de films, domaine qui reste le plus soutenu par le CNC, et pour la production audiovisuelle, qui, pour sa part, bnficie de soutiens financiers croissants, mais prsente des rsultats dcevants.

1 - Laugmentation du nombre de films produits : une russite ?

Entre 2001 et 2011, lactivit de production cinmatographique a connu une augmentation rgulire, atteignant plusieurs reprises des records historiques.

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Tableau n 15 : Evolution du nombre de films agrs par le CNC entre 2001 et 2011
Films d'initiative franaise Films Films intgralement majoritairement Total franais franais 125 47 172 106 105 130 126 127 133 145 137 143 152 21,6% 57 78 37 61 37 52 51 45 60 55 17,0% 163 183 167 187 164 185 196 182 203 207 20,3% Nombre Films total de majorit films agrs trangre par le CNC 32 37 29 36 53 39 43 44 48 58 65 103,1% 204 200 212 203 240 203 228 240 230 261 272 33,3%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2001/2011

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC (La production cinmatographique en 2011)

La production cinmatographique franaise occupe la premire place en Europe en nombre de films produits annuellement. En 2009, les films dinitiative franaise ont ainsi reprsent 20 % des 893 longs mtrages europens. Avec une moyenne annuelle de 180 films dinitiative franaise ayant donn lieu un agrment dinvestissement entre 2001 et 2010, la production franaise devance la production espagnole (151 films par an) et la production britannique (139 films par an 39). Le CNC indique quassurer un volume lev de films produits constitue un objectif sousjacent du systme daide, pour deux raisons principales : un volume important de production est une condition pour assurer la diversit de la cration cinmatographique, objectif gnral de lintervention du CNC. Le renouvellement et la dcouverte des talents (), la proposition dunivers artistiques
39

Les donnes britanniques doivent tre minores, car elles comptabilisent certains films intgralement produits par des socits amricaines au Royaume-Uni.

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varis, plus ou moins exigeants, difficiles en termes de potentiel commercial, et donc risqus conomiquement supposent lexistence dune offre alternative loffre de films fort potentiel commercial, qui est la premire se financer ; un volume important de production est aussi une condition pour assurer une forte prsence commerciale de la production franaise, tant sur son march qu linternational. Pour rester concurrentiel par rapport un cinma amricain puissant qui peut amortir ses cots de production sur un march domestique de grande ampleur [], il est ncessaire dassurer lexistence dune offre varie et significative duvres franaises et europennes, attrayante auprs du public, qui permet une prsence commerciale forte et rgulire . Au cours de la dcennie, laugmentation du nombre de films agrs na pas nui la frquentation gnrale des films franais. Au contraire, la part de march des films franais dans la frquentation en salles sest maintenue un niveau lev, plaant la production franaise au premier rang europen en termes de position sur le march domestique. Le CNC voit donc dans cette hausse un indicateur de la vitalit de lcosystme franais . La performance globale de la frquentation des films franais masque nanmoins des disparits importantes. La frquentation des films franais est plus concentre sur les dix principaux succs que ne lest la frquentation de lensemble des films vus en France, toutes nationalits confondues. Ainsi, en 2010, dix films franais concentrent 41 % des entres en salles concernant des films franais, alors que les dix premiers succs de lanne tous films confondus ont runis seulement 24,5 % du total des entres en salles. Cette tendance sest poursuivie en 2011 : vingt films franais ont dpass le million dentres, dont Intouchables (16,7 millions dentres) et Rien dclarer (8,2 millions dentres). En outre, une part structurelle de films ralise un nombre trs rduit dentres. Entre 2001 et 2010, la proportion de films produits chaque anne qui ont t vus par moins de 50 000 spectateurs est passe de 51 % 60 %. Lune des raisons de cette faible frquentation rside dans lexposition limite des films concerns. En 2010, prs de 50 % des films franais indits sortent en moins de 50 copies, dont prs de 35 % en moins de 25 copies. Cette sortie limite obre structurellement la capacit dun film rencontrer un public, pour une dure dexploitation moyenne limite quelques semaines sur un parc de 5 478 salles actives. Le CNC estime que soutenir en production comme en distribution des films qui sadresseront un public de niche [] rpond lobjectif gnral de soutenir la diversit de loffre cinmatographique et le renouvellement

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des talents , rappelant que certains films commercialement fragiles atteignent un quilibre conomique en raison de leur faible cot de production et de distribution. Les tudes conomtriques sur le sujet 40 permettent cependant de relativiser cette affirmation, rvlant que le pourcentage de films rentables, sans quil soit possible dtablir une corrlation systmatique, a tendance dcrotre avec le budget du film.

40 Cf. par exemple ltude dOlivier Bomsel et Ccile Chamaret, Rentabilit des investissements dans les films franais, Cerna MINES ParisTech, octobre 2008.

Tableau n 16 : Ventilation de la frquentation des films franais indits entre 2001 et 2010

d'un Nombre % Films gnrant entre 500 000 Nombre et 1 million d'entres % Films gnrant entre 100 000 Nombre et 500 000 entres % Nombre Films gnrant entre 50 000 et 100 000 entres % Nombre Films gnrant moins de 50 000 entres % TOTAL Films gnrant million d'entres plus

2001 20 9,8% 9 4,4% 42 20,5% 30 14,6% 104 50,7% 205

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 13 19 17 16 18 11 17 18 19 6,3% 8,8% 7,1% 6,8% 7,4% 4,2% 7,1% 6,7% 7,0% 12 12 16 21 20 17 20 20 15 5,8% 5,5% 6,7% 8,9% 8,3% 6,5% 8,3% 7,5% 5,6% 42 44 50 43 49 69 53 58 50 20,2% 20,3% 21,0% 18,2% 20,2% 26,3% 22,1% 21,6% 18,5 18 18 16 25 22 27 30 20 23 8,7% 8,3% 6,7% 10,6% 9,1% 10,3% 12,5% 7,5% 8,5% 123 124 139 131 133 138 120 152 163 59,1% 57,1% 58,4% 55,5% 55,0% 52,7% 50,0% 56,7% 60,4 % 208 217 238 236 242 262 240 268 270

Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC.

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Cette faible exposition sexplique aussi par des sorties dites techniques , consistant exposer un film dans une seule salle, gnralement pour une seule semaine, afin de mettre en paiement le contrat de prachat de droits de diffusion pass avec une chane de tlvision. Ces sorties techniques se sont leves 30 films au cours de la dernire dcennie. Elles ont gnr 62 069 entres, soit une moyenne de 2 069 entres par film 41. Plus encore, lanalyse des donnes du CNC rvle que les films ayant connu la plus forte progression en nombre au cours de la dernire dcennie sont ceux dont la distribution a reprsent entre 25 et 49 copies (+70,8 %) et entre 50 et 99 copies (+66,7 %). Ds lors, la prsence de films distribus en un nombre restreint (infrieur 25) de copies ne peut expliquer elle seule la trs faible frquentation de plus de la moiti des films franais. La cause semble devoir tre galement recherche dans un effet de saturation du rseau dexploitation, la multiplication du nombre de films indits produits et exposs en salles (573 en 2007, 595 en 2011) ne pouvant, dans ces conditions, quentraner un taux dchec structurellement important. Le CNC fait certes remarquer que, si le nombre de films sortis a progress de 4 % entre 2007 et 2011, le nombre de sances a augment de 12 % sur la mme priode. Le rapport dactivit 2011 du Mdiateur du cinma relve cependant un double phnomne de rotation plus rapide des films et d homognisation de la programmation entre salles de cinma, qui rend de plus en plus alatoire laccs certains films fragiles. Ces donnes tmoignent dune volution progressive mais marque vers un march du cinma deux vitesses, le march des films commerciaux porteurs, attirant toujours plus de spectateurs, et le march des films moins porteurs, o saccumulent de plus en plus de films enregistrant des rsultats mdiocres ou franchement mauvais. A ce sujet, le CNC nen tient pas moins souligner lextrme difficult, pour les professionnels eux-mmes, porteurs et financeurs de projets, danticiper le potentiel commercial des films . Lide dintroduire un critre dexposition lors de loctroi dune aide la production pourrait daprs lui conduire se substituer lexpertise et la responsabilit du producteur et distributeur. Ltablissement signale galement quil a entrepris une rvaluation des aides la distribution, dont le montant est stable depuis 2007 (31,1 M en 2007, 30,7 M en 2011). Au terme dune dcennie qui na cess de voir augmenter le nombre de films franais produits chaque anne, il est donc permis de sinterroger sur la pertinence dun dispositif de soutien orientant une part
41

Ces donnes sont extraites de l'ouvrage de Ren Bonnell, La vingt-cinquime image, 3e d., Gallimard.

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significative de ses ressources vers des films qui ne pourront rencontrer, pour des raisons tenant aux limites matrielles du rseau dexploitation, quun public restreint, voire marginal. En tout tat de cause, il apparat raisonnable dadmettre que soutenir la production cinmatographique sur des fonds publics na de sens que si le film produit a des chances dtre convenablement expos. Ds lors, on peut galement sinterroger sur lopportunit, pour le CNC, de redployer une partie des crdits quil oriente aujourdhui vers les aides laudiovisuel en direction de films dont la programmation en salles parat compromise, au stade de la recherche de distributeurs, et dont la premire diffusion sur une chane de tlvision aurait plus de sens 42.

2 - Des objectifs gnraux non atteints dans le secteur audiovisuel

Daprs le document de performance transmis au Parlement, les aides au secteur audiovisuel visent deux objectifs principaux : consolider lindustrie des programmes audiovisuels, cest-dire lutter contre latomisation du secteur en vitant une trop forte dispersion des aides et en favorisant lexportation de programmes ; enrichir loffre de programmes et soutenir linnovation audiovisuelle. Si lon excepte lobjectif de concentration des aides au profit des producteurs indpendants, les rsultats demeurent globalement trs en de des prvisions. En particulier, la concentration des aides aux dix principales socits, loin de se renforcer, accuse un recul significatif : elles absorbaient prs de 20 % du soutien automatique en 2007, contre 16,4 % en 2011. Certes, cet indicateur nintgre pas la notion de groupes audiovisuels, constitus de plusieurs socits pouvant disposer dautant de comptes de soutien automatique et le CNC sest dailleurs engag envisager une modification de cet instrument de mesure. Ltablissement estime toutefois quun quilibre doit tre trouv entre lmergence et laccompagnement de quelques acteurs significatifs de la production [] et la prservation indispensable de la diversit et de lindpendance du tissu cratif. Il apparat enfin, daprs des donnes dont le CNC relativise la fiabilit, que les programmes audiovisuels franais sexportent de moins en moins bien, y compris par rapport une cible rvise tendanciellement
Avec les limites que comporte daprs le CNC le march tlvisuel, jug moins ouvert que celui des salles et moins porteur pour lexploitation ultrieure de luvre sur dautres supports.
42

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COUR DES COMPTES

la baisse (le chiffre daffaires lexportation de lindustrie de programmes est pass entre 2007 et 2011 de 157 136 M, tandis que lobjectif affich dans les documents de performance chutait de 300 160 M). Le constat global sur les performances du secteur audiovisuel demande tre nuanc selon les genres. Si lanimation et le documentaire, par exemple, peuvent se prvaloir dune situation favorable, le cas de la fiction franaise demeure problmatique, comme la analys rcemment la mission Chevalier 43. Loffre trangre a occup 60,4 % des soires de fiction en 2011 et la fiction amricaine ralise elle seule 72 des 100 meilleures audiences de lanne 2011, alors que ce palmars nintgre que quatre fictions franaises 44. En outre, la part daudience moyenne de la fiction trangre est plus leve que la part daudience moyenne en premire partie de soire sur TF1, France 2, Canal+ et M6, alors que la part daudience moyenne de la fiction franaise se situe en dessous.

Tableau n 17 : Place de la fiction dans les cent meilleures audiences de l'anne (2005-2010)

14 8 46 40 11 13 57 63 62

fiction amricaine 52 minutes fiction franaise 52 minutes fiction franaise 90 minutes

56

7 4 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source : CSA, La fiction sur les chanes nationales gratuites. Chiffres-cls 2005-2010 .

43

Le dfi de lcriture et du dveloppement, rapport de la mission Chevalier, mars 2011. 44 La diffusion de la fiction la tlvision en 2011, rapport du CNC, avril 2012.

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 65

Depuis 2007, le total des aides la production audiovisuelle a augment de 20 %. Dans le budget primitif 2012, la dotation du soutien automatique la production audiovisuelle a mme t renforce de 17 M par rapport 2011. L encore, le CNC attribue cette croissance la trs forte mutation qua connue le paysage audiovisuel au cours de la dernire dcennie (augmentation du nombre de chanes locales, rorganisation du paysage des chanes thmatiques, lancement de la TNT), et signale que la part relative du CNC dans le financement de la fiction a eu, quant elle, tendance dcliner depuis 2005, devenant mme infrieure 10 % en 2011. Avec 229 M en 2011, la France entretient nanmoins un dispositif de soutien laudiovisuel unique en Europe dans son principe et dans son volume 45, tout en demeurant lun des pays o les productions nationales font les plus mauvais rsultats daudience. Le ministre de la culture fait tat ce sujet dun constat partag avec le CNC sur deux faiblesses de la fiction franaise, au niveau de lcriture et du dveloppement dune part, et au niveau de la capacit produire des sries longues dautre part. Il y voit des difficults conjoncturelles , lies au renouveau de la fiction longue amricaine face laquelle la fiction franaise a entam une adaptation qui est en passe de donner des rsultats significatifs en qualit [] et mme en audience 46, mouvement accompagn par les pouvoirs publics. Le CNC souligne aussi que plusieurs lments encourageants laissent penser que la situation de la fiction franaise va en samliorant , et fait tat de bonnes performances daudience de sries franaises sur la tlvision en ligne. Ltablissement met laccent sur le soutien la phase dcriture et de dveloppement des projets, dans la ligne des recommandations du rapport Chevalier. Par arrt du 10 avril 2012 a t mise en uvre une rforme du soutien la production audiovisuelle de fiction, prvoyant une augmentation du soutien gnr pour les sries de journe et davant soire, linstauration dune dgressivit du soutien gnr pour les sries de fiction et une bonification du soutien accord aux sries de premire
Le rapport de lObservatoire europen de laudiovisuel consacr en 2004 aux Aides publiques aux uvres cinmatographiques et audiovisuelles en Europe Une analyse comparative prsente le dispositif franais comme le plus important programme de soutien la production audiovisuelle en Europe , devanant trs largement en montant les rares fonds consacrs par certaines collectivits la production audiovisuelle (Bavire, Catalogne et Communaut franaise de Belgique). 46 Mentionnons par exemple des sries quotidiennes (Plus Belle la Vie, Scnes de mnage), des unitaires et sries de premire partie de soire (Engrenages, Mafiosa, Les Hommes de lombre) ou des formats courts (Bref, Vestiaires), qui ralisent par ailleurs les meilleures audiences en fiction sur la tlvision de rattrapage.
45

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COUR DES COMPTES

partie de soire lorsquelle font lobjet dune commande dau moins 300 minutes. De telles rorientations de ressources au profit dun secteur pourraient gagner sinscrire dans une rflexion plus ouverte sur les perspectives pluriannuelles dvolution des dispositifs daide, qui serait plus clairement explicite vis--vis de la reprsentation nationale (cf. partie IV).

C - Une sdimentation croissante des dispositifs

La forte augmentation, depuis 2008, de la contribution des oprateurs de communications lectroniques au budget du CNC sest accompagne dun dploiement de nouveaux dispositifs daide permettant de soutenir, plus ou moins directement, linnovation et les nouveaux supports de diffusion dimages : ils visent en particulier accompagner les investissements lis au numrique, encourager le dveloppement de technologies innovantes et favoriser les projets conus pour plusieurs supports de diffusion. Outre les aides la numrisation des salles, dautres dispositifs nouvellement crs ont conduit des dcaissements croissants depuis 2007.

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 67

Tableau n 18 : Dispositifs de soutien crs depuis 2007 ayant donn lieu versement (en euros)
Objet
Aide aux pilotes de fiction audiovisuelle Aides la cration numrique (nouveaux mdias) Promotion des nouveaux mdias (associations) Aide slective la vido la demande Aide la numrisation des salles Dotation l'IFCIC (garantie numrisation des salles) Fonds images de la diversit

2007
-

2008
-

2009
-

2010
-

2011
619 750

1 134 178

1 498 223

1 811 150

2 322 126

146 500

259 065

184 130

486 075 -

740 825 -

956 550 0

740 615 5 764 380

2 250 000

2 250 000

998 850

1 345 550

981 575

1 343 557

1 624 701

Total

998 850

2 965 803

3 367 123

6 620 322

13 505 702

Source : donnes CNC (rponse au questionnaire).

Par ailleurs, depuis 2008, les programmes destins des diteurs de services la demande , cest--dire des chanes de tlvision sur Internet, sont ligibles au soutien automatique la production audiovisuelle condition quils soient galement prachets par une chane de tlvision. Depuis avril 2011, ce soutien est galement ouvert des projets audiovisuels financs uniquement par un diffuseur ou une plate-forme Internet (sept programmes en ont bnfici en 2011, pour un total daides de 400 000 euros). Au-del des soutiens traditionnels, conus comme des aides au contenu diffrents stades (production, distribution ou diffusion, exploitation et exportation), le contexte dvolution technologique rapide

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COUR DES COMPTES

a conduit le CNC crer, depuis une dizaine dannes, des aides plus spcifiquement cibles sur les supports, dans le but de soutenir les formats mergents, porteurs de renouvellement du processus cratif. Dernirement, les dcrets n 2012-54 du 17 janvier 2012 et n 2012-269 du 24 fvrier 2012 relatifs respectivement aux aides la cration artistique multimdia et numrique et aux aides en faveur de la cration pour les nouveaux mdias sont venus confirmer lexistence du dispositif daide la cration artistique multimdia (DICRAM) et dune aide slective la cration pour les nouveaux mdias (principalement Internet et les crans mobiles), auparavant mis en uvre par voie de convention avec le ministre de la culture ou sous forme exprimentale. Le second dispositif sadresse la fois aux uvres spcifiquement destines aux nouveaux mdias et aux uvres dites transmdia , cest-dire exploitables la fois sur les supports traditionnels (tlvision, salles de cinma) et sur les nouveaux mdias. Sans quil ait t procd une valuation transparente de limpact attendu des dispositifs conventionnels initiaux, ces deux dcrets adopts dbut 2012 ont entrin leur existence et ont instaur pour chacun dentre eux une commission de professionnels, charge de donner un avis pralable la dcision du prsident du CNC sur leur octroi. Il nen reste pas moins, comme le souligne dailleurs le CNC, que les oprateurs de tlcommunications bnficient dj, en tant que diffuseurs, de lensemble des aides du fonds de soutien apports la production cinmatographique et audiovisuelle qui alimentent leurs rseaux. La logique conomique qui prside la cration de nouvelles aides, spcifiquement cibles sur les nouveaux supports de diffusion des images, napparat donc pas clairement. Cette double logique daide aux contenus et aux structures est potentiellement porteuse de redondances, non values. Par ailleurs, la dynamique laquelle obit lconomie gnrale des aides du CNC ne saccompagne pas de la suppression des dispositifs passs, mme si certains dispositifs, comme les aides la fiction prcdemment voques, peuvent subir des adaptations profondes. Daprs le CNC, cest parce que leur utilit demeure avre et que lmergence de nouveaux modes de diffusion nentrane pas ce jour la disparition des anciens. Il en rsulte nanmoins un systme qui se caractrise aujourdhui par une grande complexit : les dispositifs nouveaux - huit depuis 2007 viennent sajouter aux aides existantes (on dnombre au total au moins 66 dispositifs daide en 2012), sans que ces dernires soient pour autant remises en cause. Depuis 2001, laide la petite exploitation est le seul dispositif qui a t supprim (abroge en 2002, elle reprsentait 1,1 M

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 69

dengagements en 2001 et 30 000 en 2002) 47. Les autres suppressions enregistres au cours de la dcennie correspondent plutt des rvisions de dispositifs : le fonds de cration audiovisuelle a t supprim en 2005 pour tre repris dans le fonds dinnovation audiovisuelle cr la mme anne et le RIAM (Recherche et Innovation en Audiovisuel et Multimdia) a t supprim en 2007 pour tre immdiatement recr en prenant acte de la fin du cofinancement avec les ministres de chargs de lindustrie et de la recherche, remplac par une convention avec Oso 48.

D - Une dmarche de performance encore lacunaire

1 - Une dfinition dobjectifs qui ne facilite pas le contrle de la performance
Entre 2007 et 2011, les ressources du CNC ont connu une forte croissance sans que la dfinition de leur assiette et lvaluation de leur volume soient explicitement corrles une recherche de performance des emplois auxquels elles sont consacres. A dfaut dun contrat de performance o seraient dtermins les objectifs oprationnels assigns lactivit du CNC, les finalits que poursuit celui-ci ressortent de diffrents textes ou documents : larticle L. 111-2 du code du cinma et de limage anime : Le Centre national du cinma et de l'image anime a pour missions : 1 d'observer l'volution des professions et activits du cinma et des autres arts et industries de l'image anime [] ; 2 de contribuer, dans l'intrt gnral, au financement et au dveloppement du cinma et des autres arts et industries de l'image anime [] ; 3 de contrler les recettes d'exploitation des uvres [] ; 4 de tenir les registres du cinma et de l'audiovisuel [] ; 5 de collecter, conserver, restaurer et valoriser le patrimoine cinmatographique [] ; 6 de participer la lutte contre la contrefaon [] ; le document de performance remis chaque anne au Parlement, dans ses diffrentes rubriques : favoriser le succs des films nationaux, en France et ltranger , contribuer la qualit
Dcret n 2002-567 du 22 avril 2002. Dcret n 2006-324 du 20 mars 2006 relatif au soutien financier aux industries techniques de la cinmatographie et de l'audiovisuel et dcret n 2008-1015 du 1er octobre 2008. On peut nanmoins saluer le fait que la cration rcente, par le dcret n 2012-543 du 23 avril 2012, de laide aux cinmas du monde, aille de pair avec la suppression de laide aux films en langue trangre.
48 47

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COUR DES COMPTES

et la diversit de la cration cinmatographique , diffuser le cinma sur lensemble du territoire , enrichir loffre de programmes et soutenir linnovation audiovisuelle , favoriser lattractivit du territoire national , favoriser la diversit de loffre et lexposition de la cration franaise en vido et sur les nouveaux supports de distribution , favoriser la transition rapide et homogne vers la numrisation des salles de cinma ; les bilans du CNC, de manire plus ou moins explicite : en 2010, lditorial sign par le prsident de ltablissement met ainsi en avant le fait que cest la numrisation des uvres qui est au cur de nos priorits, pour favoriser la diffusion de notre patrimoine cratif sur toutes les plates-formes ou que la priorit du CNC est de toujours encourager linnovation et linventivit de la cration audiovisuelle, sur tous les supports de diffusion, et veiller en particulier donner un nouveau souffle la fiction franaise et prserver le documentaire de cration . Le bilan des volutions passes est galement loccasion de faire tat dobjectifs sous-jacents : Lanne 2010 a [] t particulirement positive pour la production cinmatographique franaise : nombre record de films, croissance soutenue et proportionnelle des investissements . Devant cette multiplicit dobjectifs dont le niveau de normativit varie, il parat difficile de mettre en relation les moyens financiers engags par le CNC pour accomplir sa mission daide au cinma et laudiovisuel avec la mesure de la situation du secteur et de ses volutions. Et ce dautant que la multiplication des aides, qui nest sans doute pas injustifie, ne facilite pas une approche intgre de la performance du dispositif dont le CNC est le vecteur. Ltablissement se montre dailleurs conscient du fait que la mesure de la performance doit tre lune [de ses] priorits , tout en rappelant quil est toujours dlicat de distinguer la part rsultant des interventions du CNC de celles dautres facteurs pour expliciter les performances [] du secteur de limage en France . Le CNC considre le document de performance quil produit lattention du Parlement comme la rfrence pour lvaluation de son action, et sengage amliorer la qualit de ce document ds 2012, en lien avec ses tutelles et le Parlement. Il indique galement quil envisage de lancer une valuation indpendante de limpact de ses aides, non seulement sur les secteurs soutenus, mais aussi, plus largement, sur

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 71

lconomie franaise , limage dtudes conduites au Royaume-Uni ce sujet 49.

2 - Des indicateurs qui mesurent lefficacit plus que lefficience

Si la srie dindicateurs suivis depuis 2007 a le mrite de conserver une certaine stabilit, on peut regretter quil sagisse presque exclusivement dindicateurs defficacit et non dindicateurs defficience, mettant en relation les rsultats obtenus avec les moyens engags. Dans le document de performance ad hoc prsent au Parlement pour 2012, on dnombre ainsi vingt indicateurs mesurant lefficacit socioconomique de lactivit du CNC et un seul indicateur defficience : en loccurrence, lindicateur 3.2, qui mesure l impact dun euro daide slective lexploitation sur les autres financements des travaux des salles de cinma dans les zones rurales et les units urbaines de moins de trente mille habitants . Le CNC a indiqu la Cour avoir engag la mise en uvre dun plan de contrle de gestion, afin de disposer d outils adapts au suivi et la mesure de lefficacit et de lefficience de lactivit des services et de traduire les objectifs du document de performance en leviers daction oprationnels . Il prcise quune cartographie des soutiens doit tre pralablement tablie pour nourrir une rflexion sur les indicateurs existants.

3 - Une dmarche de justification au premier euro encore embryonnaire

La justification au premier euro prsente dans les rapports annuels de performances (RAP), puis dans les documents de performance du CNC, se rsume largement un descriptif des diffrents mcanismes daide, du nombre de leurs bnficiaires et de leur montant unitaire moyen, sans inclure, par exemple, ce qui pourrait tre une hirarchisation des aides en fonction de leur effet de levier. Le niveau gnral auquel se situe cette approche ne permet donc pas dapprcier la pertinence dune augmentation des dpenses, ni de justifier que cette augmentation suive celle des recettes. Ds lors que le CNC a t fond sur le principe selon lequel son rle devait consister redistribuer vers les professionnels de largent peru auprs deux, lon peut concevoir quune telle dmarche de
49

Oxford Economics, The economic impact of the UK film industry, juin 2010. Cette tude cite par le CNC value nanmoins plutt limpact de la filire cinmatographique dans son ensemble sur lconomie britannique.

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COUR DES COMPTES

justification au premier euro ne simpose pas naturellement. Pour autant, il convient de rappeler que les taxes collectes par le CNC relvent de la catgorie des impositions de toute nature au sens de larticle 3 de la LOLF et que les crdits quil gre sont des crdits publics, devant, en tant que tels, pouvoir faire lobjet darbitrages du Parlement sur leur emploi.

E - Un fondement conomique tayer

Le CNC prsente la politique de soutien au secteur cinmatographique et audiovisuel comme un mcanisme vertueux dans lequel une partie des revenus de la diffusion des programmes, y compris les productions des grands studios amricains, est prleve et recycle pour financer la production de nouvelles uvres originales franaises et europennes, par nature plus difficiles, qui viendront leur tour alimenter les circuits de diffusion, favorisant ainsi le renouvellement de la cration et la diversit des talents. La rgle de base est trs simple et trs efficace : laval finance lamont, la distribution finance la cration. 50 Partant de ce postulat, le CNC dduit de la croissance de la demande conomique dans les secteurs de limage la ncessit dune augmentation des soutiens publics due concurrence : Quand le chiffre daffaires de la diffusion augmente [], le produit des taxes prleves sur le secteur progresse galement et les soutiens peuvent vritablement accompagner la croissance conomique en nourrissant les investissements de lensemble de la chane de valeur . Il fait valoir quil existe une corrlation exacte entre le dynamisme de lactivit cinmatographique et audiovisuelle dun pays et le niveau des apports en financement public nationaux. Il en conclut qu dfaut dun maintien de ce lien direct entre lvolution conomique du secteur de la diffusion et le montant des taxes qui y sont prleves, il existe un risque de dveloppement dune prsence encore plus forte des uvres amricaines sur les crans, seules disponibles en quantit suffisante pour satisfaire la demande, ou, la tlvision, de contenus perus comme moins riches culturellement (programmes de flux ou rediffusions). Ds lors quon sen tient cette logique, laugmentation des dpenses na pas se justifier
Le ministre de la culture et de la communication adopte le mme raisonnement en considrant que llargissement de la TST aux fournisseurs daccs Internet distribuant des services de tlvision vise conforter le principe essentiel de notre politique de diversit culturelle : la taxation des oprateurs utilisant la diffusion duvres des industries culturelles ( aval ) pour financer la cration de ces uvres ( amont ). Il indique galement que ladquation entre le dynamisme des taxes affectes et celui de lconomie des acteurs du secteur est llment fondamental du succs de la politique mise en uvre par le CNC.
50

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 73

autrement que par laugmentation des recettes, directement lie la croissance conomique du secteur de limage. Le CNC estime cet gard que les dpenses des mnages en programmes audiovisuels ont plus que doubl (+106,6 %) au cours de la dernire dcennie 51 et que la progression des taxes affectes au fonds de soutien constate au cours des annes 2000 na, par consquent, rien dexcessif. Elle induit mme en pratique un relatif dcrochage (dun peu plus dun tiers) entre le produit des taxes et la croissance du march de la diffusion. Ltablissement considre donc que la contrainte budgtaire de ltat, qui sapplique bien sr au titre de la bonne gestion des deniers publics aux dpenses de gestion du CNC, na pas vocation sappliquer aux dpenses de soutien, sauf vouloir introduire dans des secteurs en croissance un effet rcessif parfaitement exogne. Lvolution mentionne par le CNC au cours de la priode 20002010 est nanmoins contestable, ds lors que lapprciation de la demande des mnages en programmes audiovisuels sur Internet, qui constitue llment le plus dynamique, se fonde sur lassiette de TST distributeurs dclare par les oprateurs de communications lectroniques auprs du CNC, assiette dont le prsent rapport a montr quelle ne correspondait pas une quantification prcise de lusage audiovisuel dInternet. Pour sa part, la Cour a pu observer, lors de ses derniers contrles du CNC, que le budget de ltablissement connat un quasi-doublement tous les dix ans depuis 1988, cette forte progression tant plus ou moins corrle laugmentation des dpenses des mnages en programmes audiovisuels 52.

Le CNC se rfre aux chiffres daffaires annuels des entres en salles de cinma, de la consommation payante de vido physique et de vido la demande, des abonnements de services de tlvision distribus directement par les diteurs et les oprateurs daccs. 52 A titre dexemple, au cours de la priode 1988-2000, le budget du CNC est pass de 224 M 480 M (soit une augmentation de 114 %), les dpenses des mnages en programmes audiovisuels enregistrant, au cours de la mme priode, une progression de 135 %.

51

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COUR DES COMPTES

Tableau n 19 : Evolution des dpenses des mnages en programmes audiovisuels (en milliers deuros)
1988
ABONNEMENTS TV VIDEO PHYSIQUE VIDEO A LA DEMANDE CINEMA 660 626 0 554 0

2001
2 691 1 245 0 1 021

2010
3 288 1 402 136 1 305 4 114

SERVICES DE TELEVISION DISTRIBUES PAR INTERNET

Total

1 840

4 957 10 244

Source : CNC. Les donnes 2010 concernant les services de tlvision distribus par Internet correspondent lassiette de la TST distributeurs .

Plus gnralement, le postulat dont le CNC se prvaut pour justifier laugmentation continue et non limite de ses recettes prte discussion. En effet : il nest pas prouv quil existe une relation directe entre la croissance de la demande conomique laquelle il se rfre et celle du domaine dactivits quil contribue soutenir ; la ncessit de corrler la dpense publique la croissance du secteur de limage nest pas dmontre par le CNC, hormis par une rfrence la situation de concurrence internationale (le volume de soutien est considr par ltablissement comme adquat pour prserver les parts de march de la France) ; lensemble des soutiens publics en faveur du secteur du cinma et de laudiovisuel dpassant largement le spectre des aides du CNC 53, limpact de ce qui pourrait tre une croissance plus modre de ces dernires doit sans doute tre relativis. Ds lors que, dans la configuration actuelle, le pilotage par les recettes constitue, lvidence, le point de dpart de la stratgie budgtaire du CNC, cette question nest en rien thorique. Car mme si le ministre de la culture et de la communication affirme pour sa part que cest partir des besoins de dpenses quil est possible de dterminer le niveau et la dynamique ncessaires des recettes , force est de constater
53

On rappellera qu lui seul, le montant total des investissements des chanes dans la production audiovisuelle et cinmatographique est suprieur 1,2 milliard deuros en 2011. La part de financement du CNC par rapport celui des chanes de tlvision est nanmoins variable selon les genres (de 14 % pour les fictions 81 % pour la captation de spectacle vivant en 2010).

LE CNC A TIRE PROFIT DU DYNAMISME DE SES RESSOURCES POUR ETENDRE SES AIDES 75

que le modle correspondant de pilotage par la dpense, et donc la dfinition de priorits parmi les besoins identifis, ne sest pas encore impos ltablissement. La systmatisation dune dmarche dvaluation de la performance des aides parat seule mme dtablir le bien-fond conomique et financier des interventions de ltablissement. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les aides du CNC au secteur cinmatographique et audiovisuel ont cr de 23 % entre 2007 et 2011, passant de 468 575 M. Elles sont alloues parts gales selon des mcanismes automatiques et slectifs. Une partie dentre elles (77 M en 2001) est verse au titre de conventions annuelles ou pluriannuelles, principalement des associations, organismes spcifiques, collectivits territoriales et programmes europens. Enfin, le CNC a dploy ces dernires annes un plan dinvestissement spcifique en faveur de la numrisation des salles et des uvres du patrimoine cinmatographique. Cette extension importante du champ aid par le CNC est prsente par ltablissement comme le ncessaire accompagnement dun secteur conomique qui connat une forte croissance, estime laune de la consommation dimage par les mnages sur des supports toujours plus varis. La Cour met cependant en vidence les limites de ce raisonnement conomique. Elle souligne galement les rsultats mitigs de la politique mene : la croissance du nombre de films produits chaque anne masque des difficults dexposition en salles pour un nombre toujours plus important duvres cinmatographiques. Dans le domaine audiovisuel, le dispositif de soutien franais, unique en Europe, est loin datteindre les objectifs fixs. Plus largement, la Cour met en avant les faiblesses de la dmarche dvaluation conduite par le CNC quant la performance de ces dispositifs daide. Dans ce contexte, la Cour signale le risque dune sdimentation croissante de mcanismes de soutien dont lefficacit et lefficience sont insuffisamment mesures.

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COUR DES COMPTES

La Cour formule la recommandation suivante : 2. laborer une mthode danalyse de lefficacit et de lefficience des dispositifs daide mis en uvre au regard, dune part, des soutiens dj existants et, dautre part, des objectifs fixs au CNC par ses tutelles et par le Parlement.

Chapitre III La gestion interne est globalement matrise, mais la formalisation des outils de suivi et de pilotage reste perfectible

Le suivi des charges de fonctionnement interne du CNC a t grandement facilit par la mise en uvre en 2007 dune rforme budgtaire et comptable de grande envergure, qui permet dsormais leur identification quasi immdiate. Ces dpenses gagneraient cependant tre suivies plus finement, en particulier sous langle de la performance de gestion de ltablissement (I). Dans le dtail, la gestion des ressources humaines de ltablissement (II) et celle de son patrimoine immobilier (III) peuvent vraisemblablement tre davantage matrises.

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COUR DES COMPTES

I - Les frais de fonctionnement interne

A - Une enveloppe dlicate isoler
Lenqute conduite en 2011 par le ministre de la culture et de la communication fait ressortir, en premire approche, que le CNC se caractrise par le poids important de ses fonctions support, qui reprsentent plus de 36 % du total des emplois de ltablissement. A titre de comparaison, le poids moyen de ces fonctions pour lensemble des oprateurs du ministre de la culture est valu 22 %. Cette situation particulire du CNC peut nanmoins sexpliquer par les prrogatives dadministration centrale qui lui sont dvolues et par limportance que revt, en termes de gestion, son activit doctroi daides.

La prsentation des dpenses de fonctionnement Les charges de fonctionnement interne napparaissent pas en lecture directe dans les comptes du CNC. Nanmoins, depuis la rforme budgtaire et comptable de ltablissement (2007), elles sont reconstitues en annexe de chaque dcision budgtaire et dans la prsentation du compte financier. Cette volution permet ltablissement de se rapprocher du respect de la circulaire budgtaire annuelle, selon laquelle lunit de spcialit des crdits est lenveloppe (personnel, fonctionnement, investissement, et ventuellement intervention) vote par le conseil dadministration 54. Le rglement financier du CNC prvoit ce titre un principe de fongibilit limite des crdits entre les trois catgories de dpenses enregistres au compte dactivit : dpenses de soutien, crdits destins au fonctionnement interne de ltablissement, concours budgtaires affects. En labsence de comptabilit analytique, il est cependant encore impossible de dterminer prcisment la rpartition dune partie des crdits.

54

Circulaire relative au cadre budgtaire et comptable des oprateurs de ltat et des tablissements publics nationaux pour 2012, p. 10.

LA GESTION INTERNE EST GLOBALEMENT MAITRISEE, MAIS LA FORMALISATION DES OUTILS DE SUIVI ET DE PILOTAGE RESTE PERFECTIBLE 79

Tableau n 20 : Charges de fonctionnement interne du CNC

(2007-2011), en millions deuros
2007 Charges du compte dactivit avant retraitement dont dpenses de soutien dont concours budgtaires affects Charges de fonctionnement interne 510,3 456,0 17,7 36,6 2008 549,7 492,5 16,1 41,1 2009 558,0 505,5 12,8 39,7 2010 576,1 524,3 11,7 40,1 2011 641,4 588,2 14,8 38,3 2011/2007 + 26 % + 29 % - 16 % +5%

Source : donnes CNC. Pour assurer leur homognit, ces donnes nincluent pas les dotations aux provisions et aux amortissements.

Outre les dpenses de personnel, ces dpenses incluent le fonctionnement courant, le remboursement des intrts demprunt, les frais lis lacquisition du btiment sis 11 rue Galile et des amortissements. A lexception des dpenses de personnel (+ 12 % entre 2007 et 2011, soit 28,4 M en 2011) et des frais de rception (cf. encadr infra), ces dpenses augmentent peu depuis 2007. Le primtre choisi pour ces dpenses lies au seul fonctionnement interne du CNC pourrait toutefois tre affin : lenveloppe regroupant les dpenses de soutien inclut ainsi lensemble des crdits se rapportant aux Archives franaises du film (AFF), dont une partie correspond de fait des dpenses de fonctionnement interne. Sil est malais de les distinguer dans la gestion quotidienne, on peut nanmoins concevoir, dans une optique de comptabilit analytique, quun pourcentage des dpenses relatives aux AFF soit considr comme relevant des crdits lis la gestion du CNC, par exemple au prorata du nombre dagents y travaillant (81 agents sur les 497 que comptait ltablissement en 2010, soit 16,3 %). Par ailleurs, compte tenu de leur objet, une fraction des dpenses dinvestissement mriterait dtre suivie au mme titre (remboursement du capital de lemprunt pour lacquisition du 11 rue Galile, immobilisations incorporelles et corporelles en lien avec le fonctionnement interne de ltablissement, etc.). Elles reprsentent, si

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lon exclut lachat du 11 rue Galile en 2010 pour 22 M, une dpense moyenne de 2,5 M par an entre 2007 et 2011.
Les frais de rception du CNC Les frais de rception du CNC slvent 618 000 en 2011, soit une progression de 102 % depuis 2001 et de 13 % depuis 2007. Daprs le CNC, ils couvrent pour 40 % en moyenne les buffets, plateaux repas et cocktails destins aux membres des commissions, dont le nombre a progress de 42 % depuis 2001. Lactivit de certaines commissions, linstar de la commission de classification (dont les charges de fonctionnement ont augment de 60 % depuis 2006), dpend de lactivit mme du secteur. Les frais de rception se rsument, pour 80 % en 2010, aux prestations de quatre fournisseurs en vertu dun march bon de commandes notifi fin 2008. Les vux annuels au personnel et aux professionnels du cinma et de laudiovisuel y tiennent galement une place importante. Les vux 2009, qui ont eu lieu la Cit de larchitecture et du patrimoine, ont ainsi cot 130 781 ltablissement, soit 16,5 % des frais de rception de lanne. Les vux 2010, dans les locaux de la Cinmathque franaise, ont cot 98 020 , soit 16 % des frais de rception de lanne. Le CNC fait valoir que le dveloppement prvu des outils de contrle interne et de contrle de gestion devrait fournir des moyens spcifiques pour accrotre la matrise de ces dpenses. Par ailleurs, larrive chance en 2012 du march portant sur la majorit des prestations de rception va permettre une nouvelle mise en concurrence, qui devrait galement tre favorable lobtention de meilleures conditions pour les prestations commandes au titre des diffrents vnements.

B - La mesure de la performance de gestion de ltablissement

Si lvolution du taux de prlvement sur les taxes affectes au CNC concentre lattention des professionnels, notamment lors des runions de la commission dexamen du compte de soutien, elle nest pas lindicateur le plus pertinent pour mesurer la performance de gestion de ltablissement, dans la mesure o elle ne prend pas en compte lensemble de ses ressources propres et o elle nest pas mise en relation avec son activit. A lavenir, il apparat souhaitable que ltablissement se dote dun indicateur de suivi qui permette dapprcier plus finement sa performance de gestion. Une telle dmarche impliquerait de sappuyer sur une logique de comptabilit analytique pour mieux distinguer les cots de

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fonctionnement interne de ceux qui sont rattachables des dpenses de soutien. On peut tablir une mesure minimale de lefficience du CNC sur ce plan, travers le rapport entre les crdits lis au fonctionnement interne de ltablissement et les montants allous aux soutiens (sans oublier que lactivit du CNC ne se limite pas au seul versement daides) et le rapport entre les crdits de fonctionnement interne et lensemble des charges inscrites au compte dactivit. De ce point de vue, sous rserve des effets dus lacquisition de limmeuble au 11 rue Galile en 2010 et aux changements de primtre intervenus en particulier en 2011, la performance de gestion de ltablissement semble samliorer sur la priode.

Tableau n 21 : Indicateurs de la performance de gestion du CNC de 2007 2011 (en M)

2007 Charges de fonctionnement interne (A) Dpenses dintervention (B) Ratio 1 = A/B Charges de fonctionnement interne (A) Charges du compte dactivit (C) Ratio 2 = A/C 37,9 532,5 7,1 % 37,9 510,3 7,4 % 2008 43,0 580,0 7,4 % 43,0 549,7 7,8 % 2009 41,5 619,4 6,7 % 41,5 558,0 7,4% 2010 66,9 634,8 10,5 % 66,9 576,1 11,6 % 2011 40,9 665,0 6,1 % 40,9 641,4 6,4 % 2011/2007 +8% + 25 % - 14 % +8% + 26 % - 14 %

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC (comptes financiers et note de prsentation du compte financier 2011). Pour assurer leur homognit, ces donnes nincluent pas les dotations aux provisions et aux amortissements. En revanche, la diffrence du tableau n 20, les charges de fonctionnement interne et dintervention incluent les dpenses dinvestissement lies la gestion du Centre et celles lies au versement davances. Linterprtation de tels ratios demanderait tre nuance en tenant compte du fait que les versements daides dune anne se doublent aussi dengagements financiers, dont le paiement peut intervenir ultrieurement.

Le CNC a indiqu la Cour quil envisageait la dfinition dindicateurs de ce type dans le cadre de la mise en place dun contrle

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interne et dun contrle de gestion. Il dit assurer dores et dj en interne le suivi dun indicateur : la part relative, au sein de son budget total, des dpenses lies aux activits de soutien et des dpenses lies au fonctionnement interne de ltablissement. Lexistence et lvolution dun tel indicateur gagneraient tre plus largement communiques ds 2012, comme sy engage ltablissement. Le CNC indique galement que lobjectif terme est de doter ltablissement dune vritable comptabilit analytique. Dans ce contexte, labsence de comptabilit analytique, prolongement naturel de la rforme comptable, est un frein lvaluation de la performance de gestion de ltablissement, tant pour son organe dlibrant que pour les tutelles et le Parlement.

C - Un prlvement rigide pour frais de gestion

Historiquement, le CNC finance ses frais de fonctionnement interne par un prlvement opr sur les taxes qui lui sont affectes, auquel sajoutait jusquen 2008 la subvention spcifique qui lui tait accorde par le ministre de la culture et de la communication. Sous lempire du compte de soutien, ces prlvements apparaissaient distinctement dans les comptes de ltablissement, en recettes ou en dpenses. La modification de la nomenclature du compte daffectation spciale dans le cadre de la LOLF et la mise en uvre des recommandations de la Cour lors de son prcdent contrle (en particulier la cration dun budget unique), ont conduit ltablissement ne plus faire apparatre dans ses tats financiers le prlvement pour frais de gestion. Le montant du prlvement, exprim en pourcentage des taxes prleves, continue nanmoins faire lobjet dune discussion au moment du vote du budget primitif. Il figure galement dans le document de performance transmis au Parlement. Les montants prlevs par le CNC sur les taxes affectes au titre du financement de ses frais de gestion ont augment de 73 % depuis 2007. Cette progression doit tre rapporte laugmentation de 60 % du produit de ces taxes sur la mme priode. Ainsi, en 2011, le CNC a prlev prs de 42 M sur les taxes affectes pour assurer le financement de son fonctionnement.

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Ce prlvement ne reprsente cependant quune partie de ses produits de fonctionnement. Outre les cotisations professionnelles dj voques, le CNC prlve galement, par exemple, des frais de gestion sur les concours budgtaires affects par dautres administrations pour la ralisation de projets cofinancs (374 029 en 2011 sur une enveloppe de 14,8 M, soit un pourcentage de 2,5 % 55). A linstar des autres recettes comptabilises parmi les ressources propres de ltablissement, ces crdits napparaissent pas en lecture directe dans les documents destins linformation du Parlement.

Tableau n 22 : Produits de fonctionnement du CNC entre 2007 et 2011, en millions deuros

2007 Frais de gestion prlevs sur les taxes affectes Subvention de fonctionnement du ministre de la culture Ressources propres dont cotisations professionnelles dont inscriptions au RPCA dont revenus financiers dont frais de gestion sur les concours budgtaires affects dont autres produits dexploitation dont rgularisations Unedic et charges payer Emprunt li lacquisition du 11 rue Galile TOTAL TOTAL hors emprunt 24,3 2,1 16,2 8,6 2,6 3,7 0,6 0,7 0,03 42,6 42,6 2008 2009 2010 2011 2011/2007 26,4 27,0 32,2 42,0 + 73 % n. s. + 17 % +3% + 21 % + 66 % - 33 % - 53 % - 80 % n. s. + 43 % + 43 %

14,6 14,4 16,2 18,9 6,6 7,0 9,6 8,9 3,1 2,6 3,1 3,1 3,6 4,1 2,3 6,2 0,4 1,0 0,4 0,3 0,4 0,7 0,4 0,3

0,02 0,04 0,01 0,01 22 -

41,1 41,4 70,4 60,9 41,1 41,4 48,4 60,9

Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC (notes de prsentation des comptes financiers).

55 Conformment linstruction budgtaire et comptable M91, qui prvoit (2.3.3 du chapitre 4 du titre 4, tome 1) que ltablissement public peut, en accord avec le bailleur de fonds, prlever des frais de gestion sur les conventions de ressources affectes .

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Soumis lapprobation du conseil dadministration, le taux de prlvement pour frais de gestion est en ralit dtermin par le calcul, en valeur absolue, du montant estim des besoins correspondants, rapport la prvision de recettes des taxes affectes au CNC. Au cours des annes rcentes, le taux de prlvement rel a donc t systmatiquement infrieur au taux prvisionnel, ce qui sexplique par lenregistrement de plus-values de recettes non anticipes. En revanche, considr en valeur relative par rapport au montant effectif de taxes prleves, il apparat en trs lgre hausse depuis 2007.

Tableau n 23 : Ecart entre le taux de prlvement pour frais de gestion en prvision et en excution de 2007 2011 (montants en millions deuros)
2007 Pourcentage prvisionnel de frais de gestion Montant prvisionnel de taxes Montant prvisionnel de frais de gestion Produit des taxes en excution Frais de gestion prlevs Taux effectif de prlvement 4,8 % 505,6 24,2 512,6 24,2 4,7 % 2008 5,0 % 528,5 26,4 533,6 26,4 5,0 % 2009 5,0 % 540,6 27,0 612,0 27,0 4,4 % 2010 5,6 % 575,9 32,2 764,1 32,2 4,3 % 2011 5,6 % 750,0 42,0 817,9 42,0 5,1 % 2011/2007 + 17 % + 48 % + 73 % + 60 % + 73 % +8%

Source : donnes CNC (budgets primitifs et comptes financiers).

Pour justifier laugmentation ou le maintien du prlvement sur les taxes, le CNC invoque la ncessit de couvrir la suppression de la subvention de fonctionnement du ministre de la culture en 2008, le transfert du recouvrement de la TSA au 1er janvier 2007 puis de la TST au 1er janvier 2010 56, la mise en uvre de nouveaux dispositifs de soutien,
56 Comit financier du 26/11/2009 : Il est procd, en 2010, un relvement du taux de frais de gestion prlevs par le CNC sur les recettes des taxes du compte de soutien. Cette augmentation (le taux passant de 5 % 5,6 %) est destine dune part couvrir les charges lies au recouvrement de la TST, dautre part, scuriser les ressources de fonctionnement du Centre, dans un contexte de forte dcrue du rendement du placement de la trsorerie. Au total, le relvement de 0,6 point du taux de frais de gestion prlevs sur le compte de soutien reprsente un gain de ressources pour la gestion du CNC de 3,45 M, mettre au regard des 6 M dconomies de frais de collecte DGFIP sur le recouvrement de la TST .

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enfin la suppression prvue (mais finalement non advenue) des cotisations professionnelles en 2011. Compte tenu du maintien de cette ressource, le conseil dadministration du 24 novembre 2011 a accept, lors de ladoption du budget primitif pour 2012, une baisse du prlvement sur les taxes, dont le taux passe de 5,6 5 % 57. Cette modalit de fixation du montant de prlvement pour frais de gestion parat singulirement rigide : lenveloppe prvue nest jamais revue en cours de gestion. Or, en 2011, la rentabilit des placements de la trsorerie du CNC a atteint un niveau plus favorable quinitialement prvu en budget primitif (6,2 M au lieu de 2,2 M). Cette plus-value a t constate en dcision modificative 58, linstar dautres plus-values enregistres sur le poste des cotisations professionnelles ou des inscriptions au registre public du cinma et de laudiovisuel. Ces volutions nont pas pour autant donn lieu une modification du volume de crdits prlevs sur les taxes affectes. Il en est rsult un cart, important en 2011, entre produits de fonctionnement (60,9 M) et charges de fonctionnement (38,3 M), dailleurs jug atypique par le CNC. Comme en 2010, le diffrentiel a t pour lessentiel revers la rserve pour projet immobilier, alors quil aurait pu ltre au budget gnral de ltat. Dans ces conditions, ltablissement gagnerait fixer, au stade du budget prvisionnel, une enveloppe globale de charges de fonctionnement interne, et adapter en consquence, en excution, le montant des frais de gestion prlevs sur les taxes affectes.

Les prvisions de ressources propres stablissent pour 2012 14,74 M, en progression de 9,49 M (soit + 180 %) par rapport au budget primitif 2011. Cette forte augmentation sexplique par linscription au budget primitif 2012 dune prvision de produit des cotisations professionnelles, alors que le budget primitif 2011 reposait sur une hypothse de suppression de ces cotisations. Ce niveau de ressources propres permet de rduire le prlvement pour frais de gestion sur le produit des taxes (5 % au lieu de 5,6 %) au bnfice des soutiens . 58 Deuxime dcision modificative du 7 juillet 2011.

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II - Une gestion des ressources humaines globalement matrise, malgr laugmentation de la masse salariale et du cot des commissions daides
A - Lvolution des emplois et de la masse salariale
1 - Lvolution des effectifs du CNC au cours de la priode sous revue est marque par une relative stabilit
Avec 14 agents de moins en 2010 quen 2001, les effectifs du CNC exprims en personnes physiques ont connu une diminution modeste de 2,7 % au cours de la dcennie. Cette volution combine en ralit une lgre augmentation (7,3 %) des effectifs indicis (cest--dire des agents dont la rmunration est corrle avec lindice de la fonction publique) et une forte baisse (- 63,9 %) des agents non indicis .

Tableau n 24 : Evolution des effectifs du CNC (2001-2010) en personnes physiques

2001 Contractuels Fonctionnaires Total des agents indicis Collaborateurs extrieurs Mis disposition Vacataires Total des agents non indicis Total gnral 309 130 439 10 14 48 72 511 2002 311 138 449 11 12 34 57 506 2003 319 136 455 10 11 19 40 495 2004 355 101 456 2 13 25 40 496 2005 350 104 454 2 10 27 39 493 2006 361 97 458 2 12 30 44 502 2007 379 91 470 3 12 21 36 506 2008 390 83 473 1 10 21 32 505 2009 394 78 472 2 9 23 34 506 2010 399 72 471 1 9 16 26 497 2010/2001 29,1 % -44,6 % 7,3 % -90,0 % -35,7 % -66,7 % -63,9 % -2,7 %

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC ; les effectifs en personnes physiques sont comptabiliss au 31 mars de chaque anne jusquen 2004 et au 31 dcembre partir de 2005.

Exprims en quivalents temps plein (ETP), les effectifs du CNC ont progress de 0,4 % entre 2007 et 2011, ltablissement ayant toujours respect son plafond demplois.

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Tableau n 25 : Evolution des effectifs du CNC (2005-2010) en ETP au 31 dcembre

2007
Contractuels (CDI, CDD, agents titulaires sur contrat de dtachement) Fonctionnaires titulaires affects par le MCC 368,6

2008
380,1

2009
383,8

2010
388,1

2011
391,8

2011/2007
6,3 %

87,2

80,5

75,8

70,2

66

- 24,3 %

Total des agents indicis

455,8

460,6

459,6

458,3

457,8

0,4 %

Plafond demplois du CNC

467

467

463

460

458

462

Part des contractuels dans les emplois indicis

80,9 %

82,9 %

83,5 %

84,7 %

85,6 %

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC ; les plafonds demplois comprennent les abondements respectifs de 9 ETP (en 2007) et 6 ETP (en 2012) corollaires du transfert du recouvrement de la TSA et de la TST ltablissement.

En 2011, 85,6 % des emplois permanents de ltablissement sont pourvus par des agents contractuels. Ltablissement explique cette situation par le nombre peu lev de candidatures proposes par des fonctionnaires en cas de vacance de poste. Depuis 2009, le CNC applique la rgle de non remplacement dun dpart la retraite sur deux, celle-ci se traduisant par lvolution la baisse de son plafond demplois (hors modifications de primtre lies au transfert dETP en provenance de la direction gnrale des finances publiques pour assurer les missions de recouvrement des taxes affectes au CNC). Ltablissement indique avoir procd plusieurs redploiements de postes au cours de la priode sous revue, dont une partie dcoule de lapplication de la rgle de non remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite.

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2 - Laugmentation sensible de la masse salariale

Les charges de personnel du CNC, qui ont atteint 28,4 M en 2011, ont connu une progression modre entre 2007 et 2011 (+ 11,8 %). En revanche leur augmentation apparat plus significative sur une priode plus longue : au cours de la dernire dcennie, la masse salariale de ltablissement est ainsi passe de 21,1 M en 2001 28,4 M en 2011, progressant de 34,7 %, soit prs de deux fois plus vite que les aides verses par le centre au cours de la mme priode (celles-ci ayant connu une augmentation de 20 %). Le CNC estime que cette comparaison nest pas pertinente (car) les actions mises en uvre par les agents du CNC ne se limitent pas la seule gestion des aides financires mais comprennent notamment la rglementation du secteur, le recouvrement et le contrle fiscal, le contrle de la rglementation (contrle des recettes), les activits patrimoniales ( titre illustratif, la direction du patrimoine cinmatographique compte 74,3 ETP au 31 dcembre 2011) . De fait, un tel ratio ne saurait tre invoqu isolment pour apprcier lefficience de la gestion des aides du CNC. Il tmoigne, en revanche, de la ncessit, pour ltablissement, daffiner la justification de ses dpenses de fonctionnement et de se mettre en mesure de les rapporter lvolution de ses missions, les informations correspondantes ayant vocation figurer dans le document de performance. Outre laugmentation significative des cotisations sociales, le CNC explique la progression de ses dpenses de personnel sur la priode 2001-2010 par : lvolution des missions de ltablissement et, corrlativement, le nombre de postes physiques des agents indicis, contractuels et fonctionnaires affects ou dtachs qui a augment de 7,3 % de 2001 2010, passant de 439 471. Cette volution gnre un surcot global en anne pleine de 1,12 M ; le cumul du glissement vieillesse-technicit (GVT) sur la priode 2001 2010 est valu 550 000 , soit un surcot global estim sur les traitements bruts de lanne 2010 de 1,1 M compte tenu du fait que les promotions interviennent le plus souvent en milieu danne ; la hausse de la valeur du point, qui reprsente, primtre constant, un impact de 700 000 sur la priode ; les campagnes de requalifications qui ont engendr un cot estim de 384 000 sur la priode ; la comptabilisation en dpenses de personnel, compter de 2008, de lindemnit verse aux membres des commissions et le versement de lensemble des cotisations et taxes y affrent (surcot de 300 000 ) ;

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la mise en application du statut des agents du CNC qui a t lorigine dune augmentation de 190 000 entre 2007 et 2008 ; divers mouvements et ajustements ont eu une incidence de 258 000 le montant des traitements bruts sur la priode.

Tableau n 26 : Charges de personnel du CNC entre 2001 et 2011, en milliers deuros

2001 Traitement du personnel permanent Indemnit de rsidence Primes et indemnits diverses Frais du personnel permanent Supplment familial de traitement Indemnits de licenciement et allocations pour perte d'emploi Rmunrations du personnel permanent Rmunrations du personnel sur crdits Charges sociales Rmunrations diverses (vacation, stagiaire, forfaitaire) uvres sociales et restauration Formation professionnelle Total des rmunrations brutes du personnel Impts et taxes sur les rmunrations Total des charges de personnel 287 2 904 177 84 114 2007 381 2 876 168 119 85 2008 393 3 105 167 125 103 2009 397 3 150 172 120 100 2010 13 005 396 3 128 183 123 65 16 899 2011 13 303 408 3 091 175 128 9 628 12 469 12 831 12 917 2011/ 2007 6,7% 7,1% 7,5% 3,9% 7,1% 2011/ 2001 38,2% 42,4% 6,4% -1,1% 51,8% -12,2% 30,4%

100 17,9% 17 204 6,9%

13 195 16 098 16 724 16 856 246 4 752 1 065 316 3 19 577 23 330 24 978 25 557 1 553 2 129 2 290 2 388 5 792 1 012 428 6 636 1 142 475 6 924 1 268 510

6 793 1 216 535

6 988 20,6% 1 260 24,5% 555 29,7%

47,1% 18,2% 75,6% -100%

25 444 2 408 27 852

26 007 11,5% 2 457 15,4% 28 464 11,8%

32,8% 58,2% 34,7%

21 131 25 459 27 268 27 945

Source : Cour des comptes, daprs CNC (comptes financiers). Les charges relatives lindemnisation des membres des commissions, qui ntaient pas comptabilises en charges de personnel jusquen 2007, ont t rintgres dans ce tableau par souci dhomognit, la ligne rmunrations diverses .

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Au cours de la dernire dcennie, le profil des agents du CNC a fortement volu dans le sens dune plus grande qualification. Alors quen 2003, les agents de catgorie C reprsentaient 35 % des postes, ils nen constituaient plus que 24 % en 2009.

Tableau n 27 : Evolution de la structure des postes du CNC, en personnes physiques

Catgorie A B C Nombre de postes % Nombre de postes % Nombre de postes % 2003 159 34,9% 139 157 2008 232 49% 120 121 2009 232 49,2% 126 114

30,5% 25,4% 26,7% 34,5% 25,6% 24,2%

Source : CNC.

Le CNC indique que cette situation est lie lvolution gnrale des secteurs du cinma, de laudiovisuel et du multimdia, lmergence de nouveaux acteurs et la convergence des moyens de diffusion et de production, lesquelles exigent un niveau de technicit accrue pour grer la rglementation et les soutiens de ces secteurs. Llvation souhaite du niveau gnral de qualification des agents sest traduite par plusieurs vagues de requalification de postes, dans le cadre dun plan lanc en 2003. Ainsi, aux 115 postes requalifis entre 2003 et 2005 se sont ajouts 51 nouvelles requalifications entre 2006 et 2011. Au total, ce sont prs de 170 requalifications, reprsentant prs de 36 % des postes (sur la base des effectifs 2011 exprims en ETP), qui ont eu lieu au cours de la dernire dcennie. Imputable en grande partie la progression des traitements, laugmentation de la masse salariale du CNC au cours de la dernire dcennie relve donc dune dynamique structurelle lie lvolution des postes. Les nombreuses requalifications auxquelles a procd ltablissement constituent ds lors un facteur de rigidit de la masse salariale pour les annes venir, quil conviendra dencadrer pour matriser la hausse des dpenses de personnel. A cet gard, le travail de rfrencement des postes entrepris sous la forme dune cartographie des mtiers devra tre men bien et tendu lensemble des postes de ltablissement. Le CNC a par ailleurs indiqu que le renforcement de la

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dmarche mtier en 2011 avec la gnralisation de lentretien professionnel, sera poursuivi avec ltablissement dun rfrentiel mtier cohrent avec celui du ministre de la culture.

B - La situation particulire des membres des commissions

Le dcret n 2008-267 du 18 mars 2008 59 a confr aux membres des commissions et comits de lecture attribuant les aides slectives du CNC un statut de collaborateurs occasionnels du service public. A ce titre, ces personnels, indemniss la tche par le CNC au titre de leur participation aux commissions nont pas vocation tre comptabiliss sous le plafond demplois de ltablissement. Les effectifs correspondant ne sont pas suivis dans un document formalis, alors mme quils ont pourtant augment de manire substantielle entre 2007 et 2011 (+ 36,9 %).

Tableau n 28 : Evolution des effectifs des membres des commissions entre 2007 et 2011, en personnes physiques
2007 479 2008 2009 2010 2011 2011/2007 536 560 636 656 36,9%

Source : CNC, service du personnel.

Le dcompte des seuls commissaires dlibrant sur la dcision dattribution des aides (qui reprsentaient 389 personnes sur les 636 membres de commissions comptabiliss en 2010, lcart correspondant aux lecteurs qui apportent une observation critique sur les dossiers de demande daides sans pour autant participer au dlibr) reprsenterait ainsi, en premire analyse, une quinzaine dquivalents temps plein travaill (ETPT).

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Dcret n 2008-267 du 18 mars 2008.

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Tableau n 29 : Estimation des effectifs de commissaires participant aux commissions daides du CNC en 2010, en ETPT
Nombre de commissaires Nombre total de demi-journes indemnises Nombre de journes indemnises (1) Nombre de jours travaills par semaine Nombre de semaines par an Nombre de jours de congs et RTT (2) Temps de travail thorique d'un ETPT (en jours) ETPT thoriques commissaires (1)/(2) 389 6 152 3 076 5 52 44 216 14,24

Source : Cour des comptes, daprs CNC, annexe la dcision 4-1458 du 4 fvrier 2010.

Le CNC a indiqu suivre avec attention cette dpense et ne voir aucune difficult mentionner dans le document de performance, ou de faon peut-tre plus approprie dans le rapport dactivit, le nombre de membres de commissions. Ltablissement indique par ailleurs que la progression du nombre de membres des commissions et des comits de lecture sexplique la fois par le dveloppement des mcanismes de soutien et par la complexit croissante des dossiers examins. 60 Sans mconnatre la complexit des dispositifs de soutiens dploys par le CNC, ce dernier pourrait tre invit envisager le regroupement de plusieurs dispositifs au sein de commissions communes, afin de limiter les cots affrents la runion des dites commissions. Le CNC ny est dailleurs pas oppos, ayant indiqu que dans le prolongement du dploiement du contrle de gestion, des regroupements pourront tre envisags sils sont pertinents. La formalisation du suivi des effectifs de collaborateurs occasionnels de service public simpose comme premire tape en vue dune stabilisation des effectifs qui soit tendue aux membres des commissions daides slectives. Dfinies par une dcision de la directrice gnrale du CNC, les indemnits perues par les membres des commissions en contrepartie de leurs activits ont t soumises aux cotisations salariales et patronales
Ltablissement illustre le dveloppement des dispositifs de soutien, ayant un impact sur le nombre de commissions runies, la lumire de plusieurs exemples rcents : la mise en place du dispositif Recherche et Innovation en Audiovisuel et Multimdia (RIAM) et du dispositif de soutien aux industries techniques en 2006, la mise en place du dispositif Fonds image de la diversit en 2007.
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depuis le 1er janvier 2009 61. Pour les annes antrieures (2001-2008), le CNC ne payait les charges patronales dues au titre des indemnits de membres des commissions quaprs contrle et redressement des URSSAF ; seules la CSG et la CRDS taient prcomptes. En consquence, le CNC a revaloris lintgralit des bases dindemnisation de faon garantir une indemnit nette payer dun montant quivalent. Cette revalorisation explique en partie laugmentation des dpenses consacres lindemnisation des membres des commissions, une autre partie de cette progression sexpliquant par laugmentation des effectifs et lharmonisation des rmunrations opre en 2010 (certains personnels tant auparavant bnvoles quand dautres taient rmunrs).

Tableau n 30 : Evolution de la rmunration des membres de commissions du CNC entre 2001 et 2011 (en euros)
Rmunration brute des membres de commission 467 188 671 366 734 305 783 279 623 339 580 642 533 345 693 708 771 921 903 440 987 673 111 % Charges employeur CNC 555 584 484 248 222 400 258 581 302 336 331 514 Total 467 188 671 366 1 289 889 783 279 623 339 580 642 1 017 593 916 108 1 030 502 1 205 776 1 319 187 -

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011/2001

Source : CNC ; la suite dun contentieux avec lURSSAF relatif la nature des indemnits verses aux membres des commissions et leur assujettissement aux cotisations sociales, le CNC a acquitt annuellement ces charges partir de 2008. Les montants verss avant 2008 sont regroups par priode triennale correspondant aux priodes des contrles effectus par lURSSAF.

En premire analyse, le cot moyen dun membre de commission est pass de 1 456 en 2001 1 896 en 2010. Ce montant moyen masque une forte disparit des indemnits, selon la fonction occupe et la
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Urssaf, Ircantec, taxe sur les salaires.

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commission concerne. A titre dexemple, le prsident de la commission davances sur recettes a peru, en 2010, une indemnit annuelle de 27 955 . Un commissaire membre de la commission du soutien financier la distribution peroit, quant lui, 335 en un an sil atteste dune prsence effective aux dix demi-journes annuelles de runion de la commission et quil examine les dossiers correspondants.

Tableau n 31 : Evolution du cot moyen des membres de commissions du CNC entre 2001 et 2011
Nombre de membres de commissions 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011/2001 448 520 522 533 494 466 479 536 560 636 656 + 46,4 % Rmunration brute moyenne des membres des commissions (en ) 652 383 856 561 919 500 783 279 784 755 742 058 694 761 916 108 1 030 502 1 205 776 1 319 187 + 102,2 % Cot moyen d'un membre de commission (en ) 1 456 1 647 1 761 1 470 1 589 1 592 1 450 1 709 1 840 1 896 2 011 + 38,1 %

Source : Cour des comptes, daprs CNC (rponse au questionnaire) ; la somme correspondant au rattrapage de plusieurs annes de cotisations employeur vers par le CNC en 2003 et en 2007 a t rpartie sur les diffrentes annes concernes. La somme de cette part de cotisations employeur et de la rmunration brute annuelle correspond la rmunration brute moyenne des membres des commissions. Le cot moyen dun membre de commission est calcul en rapportant cette rmunration brute moyenne au nombre de membres de commission.

Le CNC souligne, juste titre, que cette disparit est le reflet de la diversit en termes de volume de travail, de temps de prsence et dinvestissement demande chaque membre en fonction du primtre de chaque commission et des soutiens affrents. Il ajoute que compte

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tenu de cette disparit, une analyse sur un cot moyen nest pas significative car trop dlments lis aux fluctuations de lactivit des commissions entrent en considration. En 2010, ltablissement a entrepris un travail dharmonisation sur la rmunration des commissaires, conduisant tablir quatre forfaits dindemnisation qui prennent en compte le travail prparatoire en amont des commissions, la complexit du travail en commission et le nombre de dossiers tudis. A primtre constant, lvolution des indemnits des commissaires entre 2010 et 2011 na t que de 3 %. Le travail dharmonisation entrepris par le CNC sest donc traduit par une meilleure matrise de la croissance de lindemnisation des commissaires. Le CNC sest par ailleurs engag raliser en 2012 un bilan prcis en vue de dgager dautres pistes ventuelles et daccrotre le niveau de prvision des indemnits alloues lensemble des membres de commissions.

III - La gestion du patrimoine immobilier : des dcisions qui restent prendre

La stratgie de ltablissement reste dfinir malgr le constat partag du non-respect des normes immobilires en vigueur. Son laboration se heurte au manque de souplesse de ltablissement quant son implantation. Par ailleurs, les oprations financires passes et envisages en matire immobilire sont des rvlateurs de la situation daisance financire du CNC.

A - Des retards dans ladoption dune stratgie immobilire

1 - Une implantation historique dans le 16e arrondissement
Le CNC est actuellement install dans quatre immeubles haussmanniens du 16e arrondissement, dans le quartier Ina-Trocadro, pour une superficie totale de 6 323 m2 de surface utile nette (SUN) : 12, rue de Lbeck (1 929 m2 de SUN), o se situe le sige, dont le CNC est propritaire depuis 1953, dune valeur estime en 2011 23,3 M ; 32, rue Galile (785 m2), dont le CNC est propritaire depuis 1950, dune valeur estime en 2011 11,8 M ; 11, rue Galile (1 829 m2), que le CNC a acquis en pleine proprit en 2010 pour 22 M et qui est estim fin 2011 26,5 M ;

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3, rue Boissire (1 780 m2), dont le CNC est locataire pour un cot annuel de 1,36 M (loyer et charges locatives), et dont le bail, datant du 9 dcembre 1994 et renouvel le 1er janvier 2004, expire le 31 dcembre 2012.

2 - Une situation globalement confortable par rapport aux normes 62

Le ratio doccupation, qui correspond la division de la surface utile des bureaux par les effectifs, varie de 8,6 21,6 m2 par agent. En ratio global pour les quatre immeubles, on obtient 12,93 m2 par agent, ce qui a pu conduire le CNC considrer le ratio de 12 m2 par agent comme quasiment respect 63. En ralit, ce ratio est trs variable selon les sites : si les btiments du 32, rue Galile et du 12, rue de Lbeck prsentent respectivement un ratio de 12,66 et de 12,95 au m2 par agent, les autres btiments dpassent largement le ratio recommand pour les administrations publiques : 16,33 m au 11, rue Galile et 16,48 m au 3, rue Boissire. Le ratio defficacit immobilire (surface utile nette / surface utile brute) napparat pas non plus satisfaisant. Il stablit respectivement 50 %, 56 % et 64 % pour les trois immeubles dont le CNC est propritaire, alors que le niveau prconis est de 67 % ou plus : la capacit utile daccueil nest pas optimale dans ces diffrents btiments. Les normes immobilires qui sappliquent aux oprateurs de ltat ne sont donc pas encore pleinement respectes par le CNC.

3 - La rserve pour projet immobilier

Dans le prolongement du principe qui institue la non-fongibilit entre les dpenses de soutien et les dpenses de gestion, ladoption de larrt des comptes de lanne 2007, premier exercice rel daffectation du rsultat dans un nouveau contexte budgtaire et comptable, a donn au CNC loccasion de crer des rserves facultatives spcifiques (cf. chapitre 4). Le montant de la rserve pour projet immobilier, qui slevait 0,54 M au 1er janvier 2008, a atteint 27,9 M au dbut de lanne 2012, et ce malgr lutilisation de la rserve hauteur de 875 206 en 2010 pour financer une partie des frais dacquisition de limmeuble du 11, rue Galile.
Les normes applicables sont principalement retraces dans la circulaire du Premier ministre relative au pilotage stratgique des oprateurs de ltat du 25 mars 2010. 63 Dossier du comit financier du 7 avril 2010.
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Tableau n 32 : Evolution du montant de la rserve immobilire, en millions deuros

Date 01/01/2008 01/01/2009 01/01/2010 01/01/2011 01/01/2012 Montant 0,54 4,27 4,73 7,31 27,9

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC. Le budget primitif pour 2012 prvoit laffectation de 6 M supplmentaires cette rserve.

Le principe retenu par les comits financiers et conseils dadministration est que la rserve immobilire doit tre abonde par le rsultat positif imputable la seule gestion du CNC. Dans les faits, ces 27,9 M proviennent, pour 23,4 M directement des excdents du rsultat d'exploitation, principalement des plus-values de ressources propres (13,8 M, dont plus de 9 M sont issus de plus-values de cotisations professionnelles) et dune sous-consommation de crdits lis la gestion de l'tablissement (8,6 M). Le reste (4,5 M) est issu de reclassements d'autres comptes de rserve ou du compte 110 Report nouveau , euxmmes lorigine abonds par des excdents du rsultat dexploitation. Par ailleurs, la vocation prcise de cette rserve a vari au cours du temps, dans la mesure o la stratgie immobilire de ltablissement nest pas stabilise. Inscrite dans la perspective du regroupement de ltablissement sur un seul site, sa cration en 2008 rpond lobjectif dviter au maximum le recours lemprunt (comit financier du 28 mars 2008). Dautres utilisations possibles sy sont par la suite ajoutes : ces crdits sont destins financer une meilleure installation des quipes du CNC dans le cadre soit dune opration de regroupement sur un seul site ( ltude), soit dune rnovation des locaux actuels et dun redploiement plus efficient des agents. (comit financier du 7 avril 2009) ; ces crdits sont destins financer notamment les cots des droits de mutation lis au projet dacquisition de limmeuble du 11 rue Galile, et une meilleure installation des quipes du CNC dans le cadre dune rnovation et dune rallocation des locaux. (conseil dadministration du 7 avril 2010) ;

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le CNC indique aujourdhui que cette rserve reprsente un complment de financement qui permettrait de couvrir lacquisition dun site unique.

4 - Le long cheminement vers une stratgie immobilire

Face laugmentation de ses loyers immobiliers (+ 13 % en 2005, + 30 % de 2005 2009), le CNC sest interrog ds 2006 sur lopportunit dun regroupement de ses services sur un seul site. Dans le mme temps, la fonction daccueil du CNC 64 tait mise en avant de faon constante pour justifier la ncessit de maintenir une implantation dans Paris ou en proche priphrie. Depuis lors, plus de trente hypothses dimplantations ont t tudies, paralllement celle dun maintien dans les locaux, avec ou sans densification dans les immeubles dont le CNC est propritaire. La prennisation de la situation existante dcoule finalement de la volont de saisir une occasion dachat : en 2009, la situation locative de limmeuble du 11, rue Galile tant juge suprieure de 20 % la valeur locative de march et le niveau de dgradation du btiment impliquant de procder des travaux, le CNC sest montr intress par la proposition du propritaire de cder limmeuble, dont la valeur vnale hors droits tait estime 22 M. Sans consultation pralable du ministre 65, et aprs une longue priode de rflexion, la possibilit deffectuer un achat des conditions avantageuses et de tirer profit de la situation de locataireoccupant a donc prvalu court terme sur le souhait, formul de longue date 66, dun regroupement du CNC sur un seul site. Ltablissement fait remarquer que, tout en conservant intacte la possibilit dun regroupement futur, cette opration est venue enrichir son actif, dautant que la valeur vnale de limmeuble a t estime en 2011 suprieure de 20 % au prix dachat, ce qui laisse au CNC la possibilit de le valoriser dans de bonnes conditions en cas de cession. Il nen reste pas moins que le loyer actuellement vers pour limmeuble du 3, rue de Boissire se situe au-dessus du plafond fix

Environ 700 membres de commissions sont reus au CNC, lequel fait tat de la difficult recruter des professionnels pour y participer. 65 Le ministre a t inform de cette dcision par lavis de France Domaine, la veille du comit financier du 7 avril 2010. 66 On en trouve dj trace en 1950 dans les rflexions sur lacquisition des btiments au 12, rue de Lbeck et 32, rue Galile.

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400 /m2 pour les prises bail dans la rgion Ile-de-France 67 puisque le cot doccupation actuel correspond un ratio de 540 /m2. Dans ce contexte, France Domaine a fait savoir au CNC quune prolongation du bail au-del du 31 dcembre 2012 ntait pas envisageable. Ltablissement est donc confront la ncessit de reconsidrer sa stratgie immobilire. La question dun maintien dans le 16e arrondissement suscite des dbats rcurrents. Le Conseil de limmobilier de ltat (CIE) a estim au dbut de lanne 2011 68 quil na pas t tabli quune telle localisation prsente pour le CNC des avantages suprieurs ceux dune implantation alternative dans un secteur priphrique convenablement desservi par les transports en commun . Dans sa lettre du 30 mars 2011 adresse au prsident du CNC, France Domaine recommande de tirer les consquences des orientations indiques par le CIE concernant la localisation de ltablissement dans le quartier central des affaires. Les dveloppements les plus rcents tmoignent dune volont de trouver une nouvelle implantation dans Paris. Une tude capacitaire a en effet conclu la fin du mois doctobre 2011 limpossibilit de densifier loccupation sur les trois btiments dont le CNC est propritaire, en faisant apparatre un besoin rsiduel despace correspondant une cinquantaine de postes. Ayant cart rcemment la proposition du ministre de la culture et de la communication dune implantation dans les espaces devenus vacants du muse des arts et traditions populaires, ainsi que celle de France Domaine dun dmnagement vers la Cit du cinma implant Saint-Denis, le CNC se concentre aujourdhui sur la possibilit dacqurir un immeuble situ quai de Grenelle, dans le 15e arrondissement de Paris. Un dcaissement de 20 M a t programm en juin 2012 dans le plan de trsorerie de ltablissement, dans la perspective dun dmnagement. La vente des trois btiments dont le CNC est propritaire (dont la valeur est estime prs de 62 M) est galement envisage. Or, si lon rapporte la surface utile nette actuellement occupe par le CNC (6 323 m2) au prix du m2 dans le 15e arrondissement (8 700 en moyenne en avril 2012 daprs la Chambre des notaires de Paris), on peut anticiper une opration dun montant de 55 M hors frais de travaux et de dmnagement. Dans la mesure o le montant cumul du produit de cession attendu des trois immeubles dont le CNC est propritaire parat

Plafond fix hors taxes et hors charges dans les grandes lignes du projet de loi de finances 2011 et voqu plusieurs reprises fin 2010 dans les dclarations du ministre du Budget (non repris toutefois par un article en loi de finances). 68 Avis du Conseil de limmobilier de lEtat sur la stratgie immobilire du CNC, 4 mars 2011.

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pouvoir couvrir les frais du regroupement sur un site unique, lutilit de la rserve immobilire est donc susceptible dtre mise en doute. Par ailleurs, la perspective dun dmnagement est aujourdhui bloque par un dsaccord avec France Domaine sur le primtre de la mise en concurrence pralable : France Domaine souhaite que le cahier des charges stende Paris et la petite couronne, tandis que le CNC plaide pour un appel candidature limit Paris mme, en raison des contraintes lies au fonctionnement des commissions composes de professionnels. Refusant toute concession ce sujet, le CNC a prvu de renouveler titre transitoire le bail de limmeuble de la rue Boissire. Par ailleurs, lopration de rnovation et de rallocation de ses locaux du 16e arrondissement, programme en 2011, a t suspendue. Interrog ce sujet dans le cadre du contrle de la Cour, le ministre indique seulement quil souhaite approfondir lvaluation des enjeux lis limplantation du CNC. Aux retards accumuls dans la dfinition dune stratgie immobilire sajoute la non-conformit de ltablissement aux normes immobilires en vigueur.

B - Une opration dacquisition dimmeuble dont le montage financier est discutable

Lopration dacquisition du 11, rue Galile en 2010 a t ralise sur la base dun montage financier relativement simple : pour la valeur principale du bien, un emprunt de 22 M sur 20 ans ; pour les droits de mutation et frais notariaux, lutilisation dune partie de la rserve pour projet immobilier constitue au bilan, hauteur de 875 000 . Le CNC justifie le recours lemprunt en expliquant que la compensation du montant des chances par le gain quil ralise sur la charge locative (environ 1,48 M en 2009) lui a permis dviter une augmentation de ses charges gnrales. Il met aussi en avant la ncessit de veiller scrupuleusement ltanchit entre les crdits destins aux soutiens et ceux destins sa gestion et gageant qui si, en 2010, le CNC avait opt pour une utilisation des ressources fiscales pour financer lacquisition de limmeuble [], il lui aurait t lgitimement reproch de ponctionner le fonds de soutien pour enrichir son patrimoine. On peut nanmoins faire remarquer que le remboursement de lemprunt,

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financ en partie grce au prlvement pour frais de gestion sur les taxes affectes ltablissement, nest pas moins li la contribution du secteur au financement du CNC. On peut donc sinterroger sur le bien-fond de cette dcision, tant il apparat que la situation de trsorerie du CNC, particulirement confortable la date de lemprunt, aurait pu conduire recourir au moins en partie un prlvement sur le fonds de roulement (qui dpasse largement les engagements du CNC, constitus sous forme de provisions), plutt que de contracter un emprunt pour lequel les intrts verser doivent slever au total 8,79 M.

Tableau n 33 : Situation nette de trsorerie de 2006 2012, en millions deuros

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC.

Laccord des tutelles sur un recours quasi exclusif lemprunt pour procder cette acquisition, alors que ltablissement avait dj constitu une rserve spcifiquement destine ce type dopration et disposait lors de lachat dune trsorerie abondante place un taux moindre que celui de lemprunt, apparat difficilement justifiable dans une optique de matrise de la dette publique. Il convient sur ce point de noter que le CNC entre dans le champ de larticle 12 de la loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011-2014, qui prvoit que les organismes divers

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dadministration centrale ne peuvent dsormais emprunter pour une dure suprieure un an. Dans lhypothse dune nouvelle acquisition, il est recommand au CNC, en accord avec ses tutelles, daffecter la rserve pour projet immobilier au dsendettement de ltablissement ou de reverser son montant au budget gnral de ltat.

C - Une connaissance et une scurisation des sites des Yvelines insuffisantes

1 - Une connaissance imprcise du patrimoine immobilier
Le service des archives franaises du film (AFF) dispose de deux implantations dans les Yvelines, dans l'ancienne batterie de dfense de l'ouest parisien de Bois-d'Arcy et dans un fort situ Saint-Cyr, class monument historique. Environ 1,1 million de bobines de films sont conserves sur ces sites. Lensemble de Bois-dArcy regroupe onze btiments, rpartis sur une surface de cinq hectares (2 053 m2 de SUN), dvolus la conservation des bobines sur support en actate et au stockage des films sur support nitrate. Deux autres btiments sont occups, dune part, par le laboratoire et la direction du patrimoine du CNC, et, dautre part, par des espaces de stockage et divers locaux techniques, ainsi que par une salle de projection. Le CNC est attributaire de ces immeubles qui appartiennent au ministre de la culture et de la communication. Une partie de lensemble immobilier du fort de Saint-Cyr (construit en 1874), proprit du ministre de la culture, est galement attribue titre de dotation au CNC, avec facturation des frais de fonctionnement. Elle couvre une surface utile nette denviron 8 795 m2. Le CNC met la disposition de la Cinmathque franaise certains de ses locaux pour lui permettre de stocker et de conserver une partie de ses collections de films. En vertu de la convention conclue avec la Cinmathque franaise le 31 janvier 2001, il sagit dune mise disposition titre gratuit, le cot des travaux et les frais dentretien et de fonctionnement tant la charge de la Cinmathque franaise. Ni le ministre, ni ltablissement, nont t en mesure de produire de convention dattribution concernant lun ou lautre site. Seuls sont disponibles les arrts daffectation des sites au ministre de la culture et

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de mise en dotation au profit du CNC 69. Il a donc t difficile didentifier qui, du CNC ou du ministre, tait responsable des risques associs lutilisation des btiments et assumait les charges dassurance correspondantes 70. Alors que le CNC a des besoins croissants de stockage, qui devraient saccentuer avec les arrives en masse de copies argentiques la suite de la numrisation des uvres, le site de Saint-Cyr est manifestement sous-utilis. Les diffrentes implantations y sont partages avec le ministre de la culture et de la communication, la Cinmathque franaise, lAgence franaise du court mtrage, les Archives photographiques et lcole des pompiers du dpartement. La connaissance trs imprcise de la rpartition des btiments se traduit par la non-exploitation de plusieurs casemates appartenant de droit au CNC ainsi que par une srie de situations irrgulires : btiment normalement affect en dotation au CNC mais occup de fait par le ministre de la culture et de la communication, casemates utilises par le CNC sans que cette situation ne soit prvue par larrt de 1990, btiments appartenant au CNC mais inoccups ce jour, btiment de plus de 500 m2 inutilisable car rendu inaccessible par la vgtation et non desservi par le rseau lectrique. Des progrs notables sont en cours pour cartographier plus prcisment ces sites. Le secrtariat gnral du ministre de la culture et de la communication a lanc la fin de juin 2012 llaboration dun schma directeur sur ces sujets, pilot par loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) en lien avec le CNC et la Cinmathque franaise. Dimportants travaux de rnovation pourraient savrer ncessaires sur les deux sites, dont la charge financire reste rpartir.

Il sagit respectivement des arrts daffectation du 1er fvrier 1971 pour Bois-dArcy et du 10 mai 1990 pour St-Cyr, et du 3 aot 1973 et du 25 avril 1990. 70 Lensemble des immeubles occups par le CNC doivent tre assurs par ltablissement en tant quoccupant-locataire de ltat, qui assume pour sa part ses responsabilits en tant que propritaire. Le CNC prend en charge une assurance en tant qu'exploitant et seul occupant sur Bois-d'Arcy. Concernant le site de Saint-Cyr, que le CNC utilise des seules fins de stockage et o il n'est pas le seul occupant, le CNC ne possde pas dassurance spcifique. Ltablissement a indiqu examiner actuellement une extension de son contrat dassurance pour la partie qui lui est affecte, sur la base de lexpertise des biens du CNC qui va tre lance pour dfinir ltendue des garanties prendre en compte dans le renouvellement du contrat dassurances.

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2 - Une scurisation du site amliorer

Le plan de scurit intervention du site de Saint-Cyr, qui dpend du ministre de la culture et de la communication, est toujours au stade de llaboration. Le contexte particulirement dangereux (les pellicules base de nitrate sont extrmement inflammables) a t rappel par deux mises en demeure adresses au CNC par la DRIRE concernant Bois-dArcy 71. Plusieurs oprations, dont la matrise douvrage a t confie au service national des travaux (SNT), rvlent des dfaillances dans la conduite des travaux. Les relations entre les services du CNC et ceux du SNT ont t difficiles, conflictuelles, voire contentieuses au cours de la priode sous revue. Nanmoins, plusieurs oprations devraient trouver une issue positive la faveur du partenariat renouvel qui se met actuellement en place avec lOPPIC. La ncessaire scurisation des sites constitue le premier axe du nouveau plan daction de la direction du patrimoine cinmatographique, tabli la suite du rapport de lIGAAC. Le CNC a indiqu avoir dj mis en uvre plusieurs mesures sagissant du gardiennage, de la dtection et de la lutte contre les incendies et de la maintenance des groupes froids, et sengage les prolonger sur la base dun audit global de scurit sur le site de Bois-dArcy, dont les conclusions ont t rendues en juin 2012. Compte tenu du caractre inestimable du patrimoine cinmatographique entrepos sur ces sites, la clarification des responsabilits entre occupants et llaboration dune stratgie pour garantir lintgrit des objets conservs constituent aujourdhui une urgence. Selon loption retenue en matire de stratgie immobilire, la rserve pour projet immobilier pourrait y tre utilement employe.

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Le 26 mai 2003 et le 19 mai 2011. Cette dernire mise en demeure concernait notamment la temprature dans les salles o sont stockes des bobines sur support nitrate.

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COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le suivi des dpenses de fonctionnement interne du CNC sest considrablement amlior depuis la mise en uvre par ltablissement de la rforme budgtaire et comptable en 2007. Lidentification fine de cette enveloppe peut nanmoins tre encore amliore afin de constituer le support dune mesure par ltablissement de sa performance de gestion. Les modalits de dtermination du prlvement pour frais de gestion sur les taxes affectes ne permettent pas aujourdhui de prendre en compte lvolution du produit des taxes, do un risque dexcdent des produits de fonctionnement, avr en 2010 et 2011. Les excdents de fonctionnement enregistrs ont alors t essentiellement affects la rserve pour projet immobilier constitue par ltablissement. Lvolution des effectifs du CNC est globalement stable depuis 2007. En revanche, la masse salariale a sensiblement augment (+ 12 % entre 2007 et 2011, + 35 % depuis 2001). Cette hausse sexplique principalement par la progression des traitements, lie aux requalifications de postes inities au cours des dernires annes, do une rigidit croissante de la masse salariale de ltablissement. Les membres des commissions dattribution des aides slectives du CNC, dots du statut de collaborateurs occasionnels du service public, ne font pas lobjet dun suivi formalis, alors mme que leur nombre est en augmentation (de 479 656 entre 2007 et 2011, soit + 37 %). La situation immobilire de ltablissement nest ce jour pas conforme aux normes qui simposent aux oprateurs en la matire. Le CNC, implant dans quatre immeubles du 16e arrondissement, rflchit de longue date lventualit dun regroupement sur un seul site. Ltablissement ne parvient cependant pas un accord avec France Domaine sur sa localisation, souhaitant limiter les recherches Paris intra muros. Malgr une trsorerie abondante, ltablissement a eu recours lemprunt pour financer en 2010 lacquisition dun des immeubles quil occupe. Dans un contexte o le produit de la cession de ses immeubles pourrait apporter au CNC les ressources suffisantes son regroupement sur un seul site, la Cour met en doute lutilit de la rserve pour projet immobilier constitue au cours des dernires annes (27 M en 2012). La connaissance du patrimoine et les mesures de scurisation des deux sites quoccupe le CNC dans les Yvelines pourraient tre amliores.

LA GESTION INTERNE EST GLOBALEMENT MAITRISEE, MAIS LA FORMALISATION DES OUTILS DE SUIVI ET DE PILOTAGE RESTE PERFECTIBLE 107

La Cour formule les recommandations suivantes : 3. dfinir un primtre de dpenses de fonctionnement interne appuy sur une mthode dimputation des cots inspire de la comptabilit analytique. Elaborer et suivre des indicateurs defficience rapportant les frais de fonctionnement interne de ltablissement (y inclus les dpenses dinvestissement) aux dpenses de soutien et lensemble des dpenses dactivit ; 4. faire adopter par le conseil dadministration une enveloppe de frais de fonctionnement interne en valeur absolue et moduler en excution le prlvement pour frais de gestion afin de couvrir cette enveloppe en tenant compte du dynamisme des autres ressources propres de ltablissement ; 5. formaliser le suivi des effectifs de collaborateurs occasionnels de service public. Engager une politique de stabilisation des effectifs tendue aux membres des commissions daides slectives ; entreprendre un regroupement des commissions dattribution des aides slectives ; 6. dici le 31 dcembre 2012, arrter un schma pluriannuel de stratgie immobilire permettant ltablissement de se conformer lavis du Conseil de limmobilier de ltat ; 7. en accord avec les tutelles, affecter la rserve pour projet immobilier au dsendettement de ltablissement ou reverser son montant au budget gnral de ltat ; 8. formaliser un schma directeur pour les deux implantations du CNC dans les Yvelines, afin de clarifier les responsabilits entre occupants et dassurer la visibilit ncessaire une rflexion sur loptimisation des espaces de stockage et la programmation de travaux de rnovation ventuels. Mettre en uvre rapidement lensemble des prconisations formules dans le cadre du nouveau plan daction de la direction du patrimoine cinmatographique.

Chapitre IV Un modle redfinir

Entre 2005 et 2007, le CNC a engag une rforme budgtaire et comptable de grande ampleur qui a grandement amlior la fiabilit des tats financiers et la qualit de la gestion budgtaire de ltablissement. La clarification des tats financiers et budgtaires, qui a rendu ncessaire la constitution de provisions un niveau lev, justifie, pour partie, limportance de la trsorerie dont dispose ltablissement depuis 2008, mme si celui-ci a par ailleurs constitu dimportantes rserves budgtaires (I). La configuration actuelle ne favorisant pas la matrise des recettes et des dpenses de ltablissement (II), il est propos dinflchir le dispositif de pilotage et le modle de financement du CNC (III).

I - La situation daisance financire du CNC sexplique en partie par la ncessit de pourvoir aux engagements contracts par ltablissement au titre de sa politique de soutien
Le CNC dispose dune trsorerie considrable (820,5 M au 31 dcembre 2011), dont une part substantielle, loin de constituer une ressource non affecte, est immobilise pour garantir le financement de dpenses dintervention (508 M) et dinvestissement (111 M). Au-del de ces obligations, qui dcoulent de la tenue de la comptabilit en droits constats, une somme de 335 M demeure aujourdhui la disposition du CNC, correspondant des rserves budgtaires affectes au financement

110

COUR DES COMPTES

du plan numrique, la couverture du risque de conjoncture et au financement du plan immobilier de ltablissement.

A - Le rsultat net et la trsorerie du CNC enregistrent une forte progression depuis 2006
1 - Le rsultat net
Lanalyse financire de ltablissement traduit une situation daisance budgtaire indiscutable. A lexception de lanne 2006, au cours de laquelle ont t enregistres, pour la premire fois, des dotations relatives la constitution des provisions pour charges de soutiens slectifs, le rsultat dexploitation du CNC est largement positif au cours de la priode sous revue. Il a considrablement augment entre 2008 et en 2010 (annexe 7) en raison de la forte croissance du produit des taxes affectes (+ 42 % en trois ans), avant de se stabiliser un niveau lev (206 M) en 2011, alors que le montant des aides verses et enregistres dans les comptes de charges a connu une croissance moins marque au cours de la mme priode (+ 10,8 % entre 2008 et 2011). La priode 2007-2011 rvle certes un accroissement des charges imputables au fonctionnement interne de ltablissement, auquel est associe une diminution progressive des subventions dexploitation. Cette situation est cependant quilibre par laugmentation du produit des taxes affectes, sur lesquelles le CNC prlve des frais pour financer son fonctionnement interne.

2 - Le fonds de roulement et la trsorerie du CNC

Lvolution du fonds de roulement depuis 2007 traduit incontestablement laisance de ltablissement.

UN MODELE A REDEFINIR

111

Tableau n 34 : Fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trsorerie, en milliers deuros

Actif circulant Dettes court terme Fonds de roulement net global Variation du fonds de roulement Provisions pour charges de soutien Fonds de roulement hors provisions Variation du fonds de roulement hors provisions Dpenses globales de fonctionnement du CNC hors dotations aux provisions pour activits de soutien FDR hors provisions X 360 / dpenses globales de fonctionnement = nombre de jours de dpenses couverts par le FDR Besoin en fonds de roulement Trsorerie 2007 331 637 34 684 296 953 421 662 519 040 2008 351 602 31 845 319 757 22 804 439 889 4 577 567 955 2009 2010 2011 428 280 634 686 826 216 29 234 79 290 30 579 25 990 399 047 604 107 800 225 205 060 196 119 449 569 464 001 508 389 -50 522 140 106 291 836 69 610 190 628 151 731

-124 709 -120 132

577 111 599 476 661 686

-86 90 816 206 137

-76 40 796 278 961

-32 -25 831

84 -18 469

159 -20 322

424 877 622 576 820 548

Source : CNC, comptes financiers.

Les provisions constitues par ltablissement au titre de son activit de soutien (soutiens automatiques et soutiens slectifs) squilibrant de manire autonome par le jeu des dotations (constitutions de nouveaux engagements pour le CNC) et des reprises sur provisions (disparition de lengagement du CNC), elles nont pas vocation figurer en contrepartie des actifs immobiliss au mme titre que les autres capitaux permanents 72. Une fois neutralis leffet des provisions dans le calcul du fonds de roulement, celui-ci demeure nanmoins lev, en augmentation rgulire depuis 2008. En 2011, il assure plus de cinq mois de fonctionnement ltablissement. Positif en 2007 et en 2008 en raison de la crance sur le compte daffectation spciale, le besoin en fonds de roulement devient ngatif partir de 2009. Lvolution de cet indicateur, qui reprsente la diffrence entre les crances court terme et les dettes court terme, illustre la
Les actifs immobiliss du CNC, dun montant de 150 M au bilan 2011, sont constitus hauteur de 100 M par les aides accordes sous forme davances, cellesci ayant pour contrepartie la rserve immobilise, dun montant similaire, aux capitaux permanents. Le solde des actifs immobiliss (50 M), correspondant aux actifs corporels, a pour contrepartie, parmi les capitaux permanents, les capitaux propres, une partie des rserves immobilises, les rserves et lemprunt.
72

112

COUR DES COMPTES

situation trs favorable dans laquelle se trouve actuellement le CNC, indpendamment des engagements souscrits par ltablissement auprs des professionnels au titre de son activit de soutien. La trsorerie a fortement progress durant la priode, pour atteindre un niveau trs consquent. Corrige des effets de primtre lis au transfert au CNC des disponibilits du compte daffectation spciale la clture de ce dernier en 2009, la progression de la trsorerie de ltablissement demeure significative, passant de 306,4 M en 2007 820,5 M en 2011.

Tableau n 35 : Evolution de la trsorerie du CNC entre 2007 et 2011, en millions deuros

Disponibilits CNC Trsorerie CAS Total 2007 206,1 100,3 306,4 2008 279,4 67,9 346,9 2009 424,9 424,9 2010 622,6 622,6 2011 820,5 820,5 2011/2007 + 168 %

Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC.

Au 31 dcembre 2011, le montant de la trsorerie reprsente plus de 70 % des dpenses dactivit annuelles (interventions comprises) de ltablissement.

B - Limmobilisation obligatoire dune part significative de la trsorerie au profit des dispositifs de soutien : la question des provisions
Dans le cadre de la rforme budgtaire et comptable quil a mise en uvre entre 2005 et 2007 la demande de la Cour des comptes, le CNC a fait le choix de traduire dans ses comptes la ralit des engagements de soutien financier consentis auprs des professionnels. Ce choix participe incontestablement dune dmarche de qualit comptable et de recherche dune image fidle de la situation financire et du patrimoine de ltablissement et ne saurait tre remis en question (annexe 6). Au total, les provisions constitues au titre des activits de soutien slevaient 508,4 M au 31 dcembre 2011. Ds lors que les rgles de comptabilisation des aides correspondantes peuvent conduire la dchance des droits qui en conditionnent loctroi (lentreprise de production a fait faillite, lchance des droits na pas t identifie par le CNC, le projet bnficiaire dune aide a t abandonn et le producteur nen a pas inform le CNC),

UN MODELE A REDEFINIR

113

lexercice annuel de revue interne des provisions mrite dtre complt par un audit priodique des provisions ainsi constitues afin den actualiser le montant. En rponse la Cour, le CNC et le ministre de la culture ont indiqu que le service du contrle gnral conomique et financier a programm, pour 2013, un audit comptable et financier, susceptible daborder le sujet des provisions. Par ailleurs, le CNC fait valoir quen tant qutablissement public administratif ne runissant pas les conditions mentionnes aux articles 135 et 136 de la loi n 2003-706 du 1er aot 2003 de scurit financire, il nentre pas dans le champ de rvision lgale des tablissements tenus de dsigner un commissaire aux comptes. Rien ne justifie cependant de demeurer en dehors du mouvement de certification des comptes des oprateurs compte tenu de larticle 47-2 de la Constitution et des enjeux budgtaires et financiers en prsence (1,5 Md de crdits ouverts la clture de gestion 2011 en comptant les provisions lies aux dpenses de soutien).

C - Une situation financire qui demeure favorable aprs la prise en compte des provisions
1 - Laugmentation rapide de la capacit dautofinancement
La capacit dautofinancement de ltablissement, cest--dire les ressources gnres par les oprations lies lexploitation dont lorganisme pourrait disposer pour investir ou augmenter son fonds de roulement, a considrablement progress depuis 2006. Cet indicateur, calcul partir du rsultat de lexercice dont on neutralise les dotations et les reprises damortissements et de provisions afin de ne conserver que les dcaissements et les encaissements, est rvlateur de laisance financire de ltablissement en dpit des obligations de court et de moyen terme quil contracte au titre des aides accordes. Mme minore des dpenses de lanne comptabilise dans le rsultat dexploitation 73 et des provisions constitues au titre de lactivit de soutien, lvolution de la capacit dautofinancement (CAF) au cours des cinq derniers exercices demeure trs dynamique.

73 Le rsultat dexploitation du CNC est partiellement compos de crdits qui, bien que napparaissant pas au compte financier, correspondent bien des dpenses de lanne (immobilisations finances par des produits dexploitation et restes payer sur engagements financiers).

114

COUR DES COMPTES

Tableau n 36 : Capacit dautofinancement de 2007 2011, en milliers deuros

Capacit d'autofinancement dont variation des provisions dont excdents dexploitation mobiliss sur des dpenses de lexercice 34 677 12 043 Solde de la CAF 21 511 2 100 2007 2008 2009 2010 2011 59 374 40 976 109 480 236 984 220 991 3 184 26 833 28 015 37 088 63 901 15 103 18 809 22 506 66 363 181 088 134 584

Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC (comptes financiers).

Lanalyse de la capacit dautofinancement conduit ainsi nuancer fortement laffirmation du CNC selon laquelle les oprations de patrimonialisation (provisions.) expliquent trs largement le niveau de trsorerie de ltablissement 74 : laugmentation des recettes de ltablissement a t bien plus dynamique que le rythme de constitution des dotations aux provisions. La croissance significative des rserves facultatives Chaque anne, le rsultat financier du CNC est affect prioritairement la couverture des restes payer 75 et au financement des oprations dinvestissements (qui comprennent principalement les aides accordes sous forme davance remboursables). Le surplus constat lissue de cette premire opration daffectation, qualifi dexcdent rel dexploitation, est ensuite, pour partie, report en gestion N+1 et, pour une autre partie, destin labondement de rserves constitues par ltablissement en vertu dun principe de prcaution. Lexcdent rel dexploitation (selon les termes employs par ltablissement) est pass de 21,5 M en 2008 134,6 M en 2011 76.

Compte rendu du conseil dadministration du CNC du 7 juillet 2011. Les restes payer dsignent les crdits engags mais non mandats au cours de lexercice dengagement. Dans le cas du CNC, les restes payer sur engagements financiers des exercices antrieurs correspondent, en fonctionnement, aux marchs et commandes engags et non encore pays (service fait attendu pour 2011) et, en immobilisations, principalement aux aides attribues sous forme davance et dont le versement interviendra dans les annes venir. 76 Le rsultat plus modr de lanne 2008 sexplique par la constitution de nouvelles provisions au titre des soutiens automatiques, la suite dune analyse interne ayant conduit au sous-provisionnement des soutiens la distribution et ldition vido (- 10,2 M), ainsi que par un niveau plus lev que prvu de gnration des soutiens automatiques.
75

74

UN MODELE A REDEFINIR

115

Tableau n 37 : Dtermination de lexcdent rel dexploitation du CNC entre 2007 et 2011, en euros
Rsultat (1) Prlvements oprs sur le fonds de roulement pour 18 630 079 financer les investissements (2) Restes payer (3) 2007 2008 2009 2010 2011 56 188 514 14 143 448 81 230 386 199 899 557 157 090 359

76 157

7 100 043

13 150 125

1 866 145

16 047 029 11 967 154

8 002 817

5 658 915

20 639 936

Excdent rel 21 511 406 d'exploitation (4) = (1) (2) (3)

2 100 137 66 127 526 181 090 517 134 584 278

Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC (comptes financiers).

Jusquen 2007, les bnfices de ltablissement taient reverss un poste de rserves non spcifiques. Pour assurer un meilleur suivi des crdits et accrotre la transparence de son information financire, le CNC a souhait distinguer, partir de 2008, les rserves suivant leur objet. A ce jour, quatre catgories de rserves ont t constitues : les rserves immobilises , o sont enregistrs les excdents dexploitation ayant servi mandater des dpenses dinvestissement. Le compte rserves immobilises reprsente ainsi la contrepartie de lactif net du CNC (aprs prise en compte des amortissements et dprciations). Cette rserve est elle-mme subdivise en trois comptes ( immobilisations incorporelles et corporelles , avances remboursables , dpts et cautionnements ) ; la rserve pour projet immobilier , abonde des crdits non utiliss sur le budget de gestion de ltablissement. Cette rserve est destine des achats immobiliers ou des travaux (cf. supra) ; la rserve de solidarit pluriannuelle , abonde de lexcdent des recettes fiscales et dune partie des crdits non engags. Cette rserve est destine faire face aux alas dun exercice (recettes fiscales infrieures aux prvisions de recettes, voire augmentation de la part du film franais se traduisant par une augmentation de la dette associe au soutien automatique) ; la rserve numrique , abonde du montant des crdits ouverts au titre du plan numrique non dpenss dans lexercice et, le cas chant, des crdits du fonds de soutien non employs par ailleurs ; cette rserve a pour objet de financer le plan numrique stendant sur la priode 2010-2015.

116

COUR DES COMPTES

Trouvant leur origine dans la rforme budgtaire et comptable mise en uvre par le Centre, les rserves immobilises rpondent opportunment au besoin de clarifier la comptabilisation des dpenses dinvestissement (et notamment des aides accordes sous forme davances). Au mme titre que les provisions, ces rserves sont considres comme obligatoires . Les trois autres catgories de rserves sont, en revanche, considres comme facultatives , ds lors quelles rsultent de la thsaurisation des excdents de gestion accumuls par le CNC depuis plusieurs annes. Or, entre 2009 (affectation du rsultat 2008) et 2011 (affectation du rsultat 2010), le CNC a majoritairement affect son rsultat financier labondement de rserves facultatives. Celles-ci ont en effet mobilis entre 80 % et 90 % des bnfices du CNC. La tendance sest nettement inflchie en 2012, ltablissement affectant une part importante de son rsultat 2011 au report nouveau afin de couvrir le risque de recettes li aux incertitudes affectant la nouvelle TST distributeurs non encore tranches ce jour par la Commission europenne et de rsorber le report nouveau ngatif constitu en 2007.

UN MODELE A REDEFINIR

117

Tableau n 38 : Affectation des excdents rels dexploitation du CNC entre 2007 et 2011 (en euros)
2007 2008 2009 2010 2011

Rserve projet immobilier

540 000

1 138 698

36 230

2 027 911

19 687 143

Rserve solidarit pluriannuelle Affectation de l'excdent rel d'exploitation aux rserves facultatives

20 900 000

- 6 585 650

12 000 810

24 106 675

Rserve numrique

7 500 000 53 340 000

154 080 725

39 350 400

Total des crdits destins l'abondement des rserves facultatives

21 440 000

2 053 048 65 377 040

180 215 311

59 037 542

Part de l'excdent rel d'exploitation consacre l'abondement des rserves facultatives

99,7 %

97,8 %

98,9 %

99,5 %

43,9 %

Part du rsultat consacre l'abondement des rserves facultatives

38,2 %

14,5 %

80,5 %

90,2 %

37,6 %

Source : Cour des comptes, daprs donnes CNC (notes de prsentation de laffectation du rsultat en comit financier).

118

COUR DES COMPTES

Tableau n 39 : Situation des rserves nettes et du report nouveau aprs affectation du rsultat du CNC (2008 2011, en euros)
2008 Affectation du rsultat 2007 2009 Affectation du rsultat 2008 2010 Affectation du rsultat 2009 2011 Affectation du rsultat 2010 2012 Affectation du rsultat 2011 2012/2008

Rserve projet immobilier Rserve solidarit pluriannuelle Rserves immobilises dont immobilisations corporelles et incorporelles dont avances remboursables dont dpts et cautionnements Rserve numrique Rserves bilan douverture 1er janvier 2007 Total des rserves

540 000 20 900 000 0 0

4 273 878 20 859 750 85 766 247 10 581 332

4 728 709 32 860 561 96 706 157 10 251 948

7 316 376 56 967 236 106 123 921 13 663 916

27 945 552 56 967 236 111 627 245 15 500 470

5075,1 % 172,6 % 30,2 % 46,5 %

0 0 0 au 145 334 651 166 774 651

75 134 562 50 353 7 500 000 0 118 399 875

86 387 856 66 353 60 840 000 0 195 135 426

92 396 652 63 353 214 920 725 0 385 328 257

96 068 421 58 353 250 121 125 0 446 661 157

27,9 % 15,9 % 3234,9 %

167,8 %

Crdits destins la gestion N+1 Report de dcision daffectation du rsultat (risque TST) Constitution de provisions automatiques bilan ouverture

34 748 514

29 666 184

34 161 019

44 464 800

91 699 627

163,9 %

22 231 237

-253 167 316

-185 566 762

-185 566 762

-185 566 762

-136 901 264

-45,9%

Total du report nouveau

-218 418 802

-155 900 578

-151 405 743

-141 101 962

-45 201 637

-79,3 %

Source : Cour des comptes, daprs CNC, comptes financiers.

Au total, les rserves constitues par le CNC hors rserves immobilises, qui dcoulent des modalits de comptabilisation des immobilisations de ltablissement slvent 335 M au 1er mai 2012. Elles sajoutent aux provisions constitues par ltablissement pour tre en mesure de rpondre ses engagements de long terme et sont motives

UN MODELE A REDEFINIR

119

par la volont de faire face des dpenses futures. Si la mise en rserve tmoigne dun principe de prudence qui nest pas contestable en soi, elle invite nanmoins sinterroger sur ladquation entre les ressources de ltablissement et ses besoins prennes.

II - La configuration actuelle du financement du CNC ne favorise pas lajustement fin de ses ressources ses besoins
Les donnes produites par le CNC dans le cadre de la procdure budgtaire noffrent pas au Parlement une visibilit suffisante pour lui permettre de se prononcer en toute connaissance de cause sur la relation quil juge souhaitable dtablir entre les recettes et les dpenses de ltablissement. Cette situation sous-optimale sest traduite, dans un contexte budgtaire contraint, par des prlvements oprs en loi de finances sur le fonds de roulement et les recettes du CNC, qui ne sauraient constituer une mthode prenne de pilotage budgtaire (A). Par ailleurs, lorganisation de la gouvernance et lexercice de la tutelle du CNC sont encore trop peu dvelopps pour garantir un pilotage optimis et concert de ltablissement (B).

A - Les faiblesses de linformation financire

Si le transfert du recouvrement des deux principales taxes affectes au CNC a entran des gains defficience substantiels, il sest nanmoins accompagn dune perte dinformation du point de vue de ladministration des finances et du Parlement.

120

COUR DES COMPTES

1 - Le transfert de recouvrement des taxes affectes prsente un bilan positif en termes defficience mais a nui la qualit de linformation budgtaire
La priode sous revue est marque par le transfert au CNC du recouvrement et du contrle de deux des trois taxes affectes ltablissement, oprations prcdemment assures par la direction gnrale des finances publiques : la TSA (depuis le 1er janvier 2007 77) et la TST (depuis le 1er janvier 2010). Le transfert du recouvrement au CNC sest traduit par un surcrot de recettes au profit du CNC : alors que la direction gnrale des finances publiques prlevait 4 % de frais de gestion sur le produit de la TSA (soit 4,7 M en 2006), reverss au budget gnral de ltat, le CNC estime que le cot de gestion de la taxe lui revient 700 000 en 2010 (ces cots incluant le personnel, les frais de dveloppement du logiciel de recouvrement et dquipement) ; toutes choses gales par ailleurs, par rapport aux prlvements quaurait oprs la DGFiP sur le produit de la taxe en 2010 (5,9 M), le transfert de la liquidation et du recouvrement au CNC emporte donc un surcrot de recettes pour le CNC de 5,2 M ; alors que la DGFiP prlevait 1,5 % de frais de gestion sur le produit de la TST (soit 6,9 M en 2009), reverss au budget gnral de ltat, le CNC estime que le cot de gestion de la taxe lui revient 515 000 euros en 2010 (ces cots incluant le personnel, les frais de dveloppement et dquipement). Toutes choses gales par ailleurs, par rapport aux prlvements quaurait oprs la DGFiP sur le produit de la taxe en 2010 (8,6 M), le transfert du recouvrement et du contrle au CNC a donc permis un surcrot de recettes pour le CNC de 8,1 M. Au total, comme le souligne le rapport dinformation de la mission dvaluation et de contrle de lAssemble nationale tabli en octobre 2011 78, la gestion directe de ces deux taxes affectes par le CNC aura permis de raliser des conomies substantielles en termes de gestion , la Cour estimant ces gains pour le CNC 13,3 M pour lanne 2010. Comme le prcise nanmoins la DGFiP, les frais dassiette et de recouvrement appliqus [avant le transfert de ces deux oprations au CNC], ntaient pas collects au profit de la DGFiP mais alimentaient le budget de ltat. Cest pourquoi ils taient calculs de manire
77 Article 104 de la loi n 2006-1771 du 30 dcembre 2006 de finances rectificative pour 2006. 78 Rapport dinformation n 3798 dpos le 12 octobre 2011, relatif au financement des politiques culturelles de ltat par des ressources affectes.

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totalement forfaitaire, sur la base dun pourcentage fixe, sans rfrence un calcul de cot rel de gestion par la DGFiP. Sur le plan de linformation budgtaire, la suppression du compte daffectation spciale (CAS) et des projets annuels de performances (PAP) et rapports annuels de performances (RAP) qui y sont associs a t compense par la mise en place dun document de performance ad hoc 79. Depuis septembre 2011, ce document fait lobjet dun dbat du conseil dadministration du CNC avant sa transmission au Parlement. Le CNC demeure par ailleurs prsent comme oprateur principal du programme 224 80, et figure dans le Jaune Oprateurs et dans le fascicule Voies et Moyens . Il ny a donc pas, premire vue, de perte dinformation budgtaire. La direction du CNC affirme avoir veill garantir au Parlement le mme niveau dinformation que celui qui existait pralablement avec les PAP et RAP. On peut nanmoins sinterroger sur la relle amlioration de la qualit de linformation budgtaire. Le document de performance, certes plus fourni sur le plan stratgique, laisse de ct plusieurs rubriques des anciens PAP et RAP ; si la fusion des informations dans un seul document, dominante prospective, est compense dans le document de performance 2012 par une comparaison des prvisions N-1 et de lexcution N+1, lunicit du document de performance restreint cependant la possibilit dune actualisation des prvisions de recettes et de dpenses en cours danne via llaboration dun RAP concomitant ladoption de la loi de rglement. Ny figurent ni lexcution N-1 des dpenses, ni lexcution N-2 des recettes et des dpenses. A la suite du contrle de la Cour, le CNC sest engag enrichir lavenir le document sur ces points, et inclure galement un tableau comparant les recettes de lexercice N-1 en prvision et en excution. En outre, parmi les ressources propres de ltablissement, seul figure dans le document de performance transmis au Parlement le prlvement opr par le CNC pour ses frais de gestion sur les taxes affectes. De mme, le document de performance manque dindications sur les principales associations aides par le CNC (montant des subventions alloues, part de celles-ci dans le budget de lorganisme). Les concours
79 Larticle L. 114-2 du nouveau code du cinma dispose que Le Centre national du cinma et de limage anime tablit chaque anne un rapport, qui rend compte du rendement et de lemploi prvisionnels des taxes et prlvements et autres produits quil peroit ou qui lui sont affects en application des dispositions du prsent livre. Ce rapport est adress au Parlement en mme temps que le projet de loi de finances de lanne . 80 De fait, les taxes affectes sont considres comme des impositions de toute nature et comme des ressources de ltat aux termes des articles 3 et 6 de la LOLF et dans la norme n 7 sur les oprateurs.

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lIFCIC pourraient galement tre prciss et dtaills sous langle des interventions en garantie, du nombre et du type de bnficiaires et des rsultats en termes deffet de levier. Il en va de mme pour labondement des fonds dots par les collectivits territoriales (dispositif dit un euro pour deux ). 81 Ces lacunes ne sont que partiellement compenses par les donnes gnrales fournies dans le bilan annuel produit par le CNC. La partie financements publics de ce rapport livre en effet une prsentation exclusivement descriptive des diffrents mcanismes daide et des masses financires qui leur sont consacres. Les chiffres qui y sont prsents apparaissent souvent approximatifs 82. Dans ce contexte, llaboration dun rapport dactivit annuel (si besoin sous forme dun enrichissement du bilan dj existant, afin de ne pas multiplier inutilement les documents) et ladoption dun niveau de dtail accru dans linformation fournie au Parlement permettraient ltablissement de se conformer plus pleinement aux exigences qui dcoulent de la LOLF. Le CNC signale dailleurs quil a fait sienne pour la rentre 2012 la recommandation de la Cour qui prne llaboration dun rapport annuel dactivit, le ministre et le CNC se montrant ouverts lun et lautre toute modification relative aux modalits actuelles dinformation du Parlement si celui-ci le souhaite.

81 Encadre par convention, la mesure dite du 1 euro pour 2 , mise en place en 2001, prvoit que le CNC abonde, par des crdits issus du compte de soutien, les projets de longs mtrages bnficiant de soutiens financiers slectifs dune collectivit territoriale. Le CNC rserve ce dispositif aux films quil a prcdemment agrs. En 2005, le dispositif est tendu aux programmes audiovisuels, sous rserve que ces uvres aient obtenu lautorisation pralable dlivre par le CNC. Depuis 2006, ce dispositif sapplique galement la production de courts mtrages. 82 Le bilan 2010 affiche ainsi que les moyens disponibles pour le fonds de soutien en budget primitif slvent 575,88 M, alors que ce document indique un montant de 621,88 M (comprenant certes les crdits au titre de la mission Culture et les ressources affectes, pour 34 M). Les donnes diffrent aussi, pour une part, de celles prsentes au Parlement : la part de march du film franais, de 35,6 % en 2009 daprs le document de performance, slve pour cette anne-l 36,8 % daprs le bilan annuel du CNC.

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2 - Les carts entre prvisions et ralisations de recettes fiscales

Dans un contexte marqu par une forte incertitude, la fiabilit des prvisions de recettes du CNC sest dgrade mesure de laugmentation des ressources de ltablissement. Jusquen 2009, les prvisions de recettes sur lesquelles le CNC construisait son budget prsentaient un bon niveau de fiabilit. A partir de 2009, les prvisions du CNC relatives au produit des taxes fiscales apparaissent systmatiquement sous-values dans les documents budgtaires initiaux. Entre 2008, premire anne de mise en uvre de la TST distributeurs et 2011, lcart entre les recettes effectivement perues par le CNC et les recettes initialement envisages a ainsi atteint 310 M dont 260 M imputables la seule TST. Cet cart cumul ne slve qu 43 M entre lexcution des taxes et les prvisions aprs la dernire dcision modificative. A cet gard, la construction des prvisions de recettes en N+1 sur la base de prvisions dassiette arrtes au second trimestre de lanne N limite structurellement la qualit des informations dans un contexte conomique, fiscal et juridique, marqu par une forte volatilit. Les hypothses prises pour le rendement prvisionnel des taxes en N+1 sont prsentes au conseil dadministration du CNC lt N (antrieurement au comit financier) en vue de llaboration du document de performance prsent au Parlement dbut octobre. Ces donnes sont ensuite entrines dans le cadre de lapprobation du budget primitif N+1 lors du conseil dadministration se tenant la fin de lanne N. Lampleur des carts entre prvisions et ralisations de recettes apparat dautant plus prjudiciable quentre 2008 et 2012 les documents mis la disposition du Parlement et du public par le CNC ne comportaient aucune indication sur les sous-estimations de recettes fiscales, y compris de manire rtroactive. Depuis la clture du comptemission cinma, audiovisuel et expression radiophonique locale en 2009 et la disparition des documents budgtaires associs, il a ainsi fallu attendre le document de performance 2011 pour voir apparatre les recettes effectivement perues en 2009. De mme, les donnes budgtaires communiques au public dans les bilans annuels du CNC, tenant lieu de rapports dactivit de ltablissement 83, nont eu entre 2008 et 2010 que peu de rapport avec la ralit puisquelles reprenaient, sagissant des recettes, les chiffres prvisionnels de la LFI ou du budget
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Les bilans annuels du CNC ne constituent pas des rapports dactivit stricto sensu, ds lors quils ne comportent presque aucune information sur la gestion interne du CNC.

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primitif et non les chiffres raliss. Ces carts taient dautant plus critiquables que le CNC disposait des chiffres dfinitifs de perception au moment de llaboration du bilan (mai N+1). Le CNC a tenu compte des observations formules par la Cour pour llaboration du bilan 2011, en mai 2012. Le produit des taxes et les dpenses de soutien y sont dsormais prsents en excution et non plus sur la base des prvisions budgtaires initiales. En outre, un important travail de mise en cohrence a t men par les services du CNC de manire consolider les informations produites sur les aides attribues par dispositif de soutien. Depuis 2008, les incertitudes pesant sur les recettes fiscales affectes au CNC ont rduit la fiabilit des prvisions budgtaires de ltablissement. A partir de cette date, le CNC dfinit ses besoins de financement sur la base dun budget systmatiquement minor en recettes. Lcart entre les recettes fiscales prvisionnelles et les recettes effectivement encaisses par ltablissement, qui slve 310 M entre 2008 et 2011, reprsente donc un vritable effet daubaine 84 pour le CNC.

3 - Le renforcement de linformation financire par lintermdiaire du fascicule des Voies et moyens

En loi de finances pour 2012, le lgislateur a entendu renforcer le niveau dinformation dont il dispose sur les ressources affectes aux oprateurs de ltat. Le dispositif retenu consiste ainsi enrichir le tome 1 du fascicule Voies et moyens , qui traite dj des ressources affectes, avec une partie ddie dressant un bilan prvisionnel du dispositif de plafonnement des taxes affectes pour lanne courante et lanne venir pour chaque organisme vis par le prsent article. Le Gouvernement avait alors indiqu que, ce document tant transmis au Parlement au plus tard le premier mardi doctobre, cette solution assure la bonne information du Parlement avant lexamen de la premire partie du projet de loi de finances de lanne dont le plafonnement des taxes affectes relvera dsormais 85.

Le caractre conjoncturel de cette forte progression des recettes fiscales a dailleurs t qualifi rtrospectivement d effet daubaine par le ministre de lconomie et des finances, dans le cadre du dbat sur un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2011 : lacceptation de notre amendement nempcherait en aucune faon de trouver, sur la base du rapport rendu par la mission dvaluation et de contrle et dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, des modalits qui soient parfaitement adaptes, sur la stabilit du financement du CNC, pour lequel il y a eu un effet daubaine indiscutable () . 85 Expos des motifs de lamendement n 333 dbattu en sance publique le 14 dcembre 2011.

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Sagissant spcifiquement du CNC, les mesures adoptes en loi de finances pour 2012 conduiront effectivement renforcer linformation du Parlement mais ne rsoudront pas le problme structurel pos par le rythme dencaissement des recettes fiscales du CNC et, plus particulirement, des recettes de TST, qui sont aujourdhui les plus dynamiques. Ainsi, les estimations de recettes fiscales pour lanne N+1 doivent imprativement intervenir au second trimestre de lanne N sur la base des donnes conomiques et prospectives connues ce moment-l. Lors de la prparation du budget primitif de lanne N, au troisime trimestre N-1, les prvisions du mois de juin prcdent font, bien entendu, lobjet dune vrification sur la base des donnes les plus rcentes, cependant celles-ci ne permettent pas, ce stade de lanne, daffiner beaucoup plus avant les hypothses de dpart. En effet, le CNC doit attendre davoir reu les dclarations de TST de lanne N, fin avril N+1, pour pouvoir procder un rajustement de la prvision budgtaire. A cela sajoute le fait que les contributeurs de la TST peuvent, de leur propre initiative, procder en cours danne la suspension de leurs acomptes sils estiment avoir acquitt suffisamment de taxe. Le CNC prcise que le processus de prvisions du produit des taxes est particulirement complexe sagissant de la TST distributeurs acquitte par les oprateurs [de tlcommunications], qui voluent dans un secteur dont le contexte technologique (boom des usages tir par des supports innovants), conomique (forte concurrence ncessitant des efforts dinnovation commerciale incessants) et fiscal (changement du rgime de TVA taux rduit annonc lt 2010, avec une incidence majeure sur la TST) est marqu par une forte volatilit. En tout tat de cause, les informations financires figurant au tome 1 du fascicule voies et moyens seront manifestement loignes du niveau des recettes rellement encaisses par le CNC au cours de lanne correspondante.

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4 - Les limites des oprations de matrise de la dpense opres en 2011 et 2012 a) Le prlvement exceptionnel sur le fond de roulement
En raction au trs fort dynamisme des ressources du CNC, le lgislateur a opr, depuis 2011, plusieurs prlvements sur le produit des taxes affectes au profit du budget gnral de ltat. La loi de finances pour 2011 86 a institu un prlvement exceptionnel de 20 M, vers en deux virements de 10 M 87 le 1er juillet et le 31 dcembre 2011. La possibilit dun prlvement pluriannuel sur le budget du CNC a t voque plusieurs reprises, une telle mesure nayant, pour lheure, jamais t adopte par le Parlement. Un amendement la loi de finances rectificative pour 2011 a ainsi t dbattu courant juin 2011 au Snat, qui visait [crer] enfin, de 2011 2014, un prlvement annuel sur les recettes du CNC au profit du budget gnral de ltat. Ce prlvement est gal 10 % du montant des ressources affectes au centre en application du livre Ier du code du cinma et de limage anime. Il est motiv par la progression trs substantielle des ressources du CNC, ayant permis laccumulation dune trsorerie significative. Il nest, dans ces conditions, pas anormal que loprateur contribue la trajectoire de rsorption du dficit sur la dure couverte par la dernire loi de programmation des finances publiques. 88

b) Lcrtement des taxes affectes au CNC

Dans le cadre de ses travaux conduits en 2011 sur le financement des politiques culturelles de ltat par des ressources affectes 89, la mission dvaluation et de contrle de lAssemble nationale a propos de plafonner les taxes affectes aux oprateurs culturels pour calibrer ces dernires laune des perspectives de dpenses des oprateurs. La proposition nonce par la mission dvaluation et de contrle tait la suivante : indiquer, dans le cadre de chaque projet de loi de finances et pour chaque oprateur affectataire de recettes fiscales, le montant des charges estimes pour lanne suivante, ce plafond de dpenses permettant de dterminer le plafond des recettes ncessaires pour les couvrir. Poser le principe selon lequel la part des ressources affectes
Article 35 de la loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011. Dcret n 2011-442 du 20 avril 2011 relatif la mise en uvre du prlvement exceptionnel prvu l'article 35 de la loi de finances pour 2011. 88 Amendement n 225 prsent par M. Philippe Marini ; http://www.senat.fr/amendements/2010-2011/612/Amdt_225.html 89 Rapport dinformation n 3798 dpos le 12 octobre 2011.
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dpassant le plafond ainsi arrt est automatiquement reverse au budget gnral de ltat. Au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, le lgislateur a effectivement plafonn le produit des taxes affectes aux oprateurs de ltat (lensemble des oprateurs tant concerns, au-del du secteur culturel) en posant le principe dun reversement au budget gnral de ltat de toute recette excdant le plafond. Initialement envisag dans un amendement port par le Gouvernement 90, lcrtement de chaque taxe affecte au CNC aurait conduit limiter le budget de ltablissement 705,9 M. A lissue de la discussion parlementaire, le CNC a t lun des rares oprateurs 91 se voir exonr de lapplication dun tel dispositif, seul le produit de la TST distributeurs tant finalement crt, hauteur de 229 M, aux termes de la loi de finances pour 2012 92. Le mcanisme dcrtement mis en place par la LFI 2012 na pas t conu pour tre limit 2012 mais sinscrit dans une dmarche prenne ; larticle 46 de la loi de finances pour 2012 prcise en effet que le produit des ressources et impositions () est plafonn annuellement , ce qui permet denvisager de calibrer chaque anne le niveau du plafond . Juridiquement envisageable, lcrtement gnralis des taxes affectes au CNC ne constitue cependant pas un objectif souhaitable, ds lors quil remettrait en cause de manire substantielle lconomie des soutiens automatiques dploys par le centre, ceux-ci tant structurellement lis aux recettes de TSA et de taxes vido .

Lamendement n I-431, adopt le 21 octobre par lAssemble nationale, relatif la matrise des taxes affectes lensemble des oprateurs de ltat, a conduit plafonner chacune des taxes affectes au CNC, lexcdent constat sur le produit de chaque taxe tant revers au budget gnral de ltat. Ce dispositif a finalement t substantiellement modifi en dernire lecture devant lAssemble nationale, seul le produit de la TST tant plafonn. 91 Les seuls oprateurs exonrs de lcrtement intgral des taxes affectes ont t le CNC, le Centre national de dveloppement du sport (CNDS) et lOffice franais de limmigration et de lintgration. 92 PLF 2012 adopt par les deux assembles ( petite loi ), article 46.

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Lcrtement gnralis des taxes affectes, une dmarche juridiquement envisageable mais peu souhaitable sur le fond La gnralisation lensemble des taxes affectes au CNC de lcrtement introduit en loi de finances pour 2012 pour la seule taxe sur les services de tlvision (TST) ne se heurterait a priori aucun obstacle dordre juridique sur le plan du droit communautaire. Les lois de finances pour 2011 et 2012, qui ont dj procd des reversements depuis le budget du CNC vers le budget gnral de ltat, nont pas t censures par le Conseil constitutionnel au motif de lincompatibilit que prsenteraient de telles mesures avec le droit communautaire en vigueur. Loin de remettre en cause la conformit des aides dployes par le CNC aux industries cinmatographiques et audiovisuelles, le reversement au budget gnral dune partie des taxes affectes ltablissement aurait pour consquence, au contraire, dattraire hors du champ des aides dtat la partie de la recette rebudgtise. Le secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE) estime ainsi que la conformit de la TST nest examine par la Commission dans le cadre de son contrle de compatibilit des aides dtat que parce quil sagit dune taxe affecte un rgime daides dtat, cest-dire quil existe un lien daffectation contraignant entre la taxe et laide en vertu de la rglementation nationale pertinente. Si le produit de la TST distributeurs tait vers intgralement au budget de ltat, ce lien daffectation disparatrait, et cette partie de la TST naurait plus tre notifie ni examine par la Commission au titre des rgles du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) relatives aux aides dtat. () Ceci ne prjuge pas du contrle que pourrait effectuer la Commission sur la conformit de la TST distributeurs au regard dautres rgles du TFUE ou du droit driv. Cette mesure serait galement neutre du point de vue de la rgularit du dispositif de soutien aux industries cinmatographiques et audiovisuelles, le SGAE prcisant que les modalits de financement par taxes affectes ou dotations budgtaires dun rgime daide nont pas dincidence sur la compatibilit de ce rgime daide en lui-mme avec le march intrieur. Cette modification rendrait toutefois ncessaire une nouvelle notification du dispositif de soutien public aux industries cinmatographiques et audiovisuelles, peu de temps aprs que ce rgime a dj fait lobjet dune nouvelle procdure de notification auprs de la Commission europenne. Techniquement, une telle perspective serait envisageable condition de rviser annuellement les taux de retour des diffrents dispositifs de soutien automatique de manire ajuster la dpense correspondant aux droits de tirage gnrs au niveau des ressources accordes au CNC par la loi de finances initiale. Nanmoins, cette opration serait particulirement lourde au plan technique.

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Plus fondamentalement, le plafonnement de lensemble des taxes actuellement affectes au CNC prsente linconvnient majeur de rompre avec le principe historique de mutualisation et de prquation qui fonde le fonctionnement des dispositifs de soutien automatique. Ainsi, la TSA et les taxes vido sont la fois des ressources pour le CNC et les dterminants des droits de tirage dont bnficient les producteurs, les distributeurs et les exploitants dans le cadre des dispositifs de soutien automatique. Le plafonnement de ces taxes ne pourrait avoir pour consquence que de rompre ltroite corrlation existant aujourdhui entre le niveau de ressources publiques gnres par lexploitation dune uvre et les droits acquis par les diffrents acteur de la filire au titre de cette mme exploitation. Le ministre de la culture rappelle cet gard que les dpenses et donc les recettes lies aux soutiens automatiques ne peuvent pas tre plafonnes car elles conditionnent le bon fonctionnement de lensemble du systme daide .

Tout en suivant la lettre des prconisations de la mission dvaluation et de contrle, le dispositif de plafonnement introduit en loi de finances pour 2012 sloigne nanmoins substantiellement de leur esprit, le niveau du plafond fix par le Gouvernement ne rsultant vraisemblablement pas dune analyse fine des projections de dpenses des oprateurs, mais, sagissant du CNC, du maintien dun niveau de recettes considr comme acceptable au regard de lvolution historique de celles-ci. A cet gard, le plafonnement des recettes du CNC 700 M situe celles-ci un niveau historiquement lev. Force est de reconnatre que le niveau de juste suffisance des recettes du CNC est aujourdhui complexe tablir, la cration de nombreux dispositifs de soutien par ajouts successifs, sans valuation des rsultats obtenus, tant par nature peu compatible avec une dmarche de justification au premier euro. Le CNC a indiqu la Cour quil avait initialement dfendu le principe dune baisse significative du barme applicable [ la TST distributeurs], afin dassurer un rendement appropri de la taxe. Le Gouvernement a fait un choix diffrent en calant les taux sur le niveau de la contribution des oprateurs tlcom de lexercice 2010. Il est probable que le choix du Gouvernement a rsult de la volont de prenniser le niveau de financement du CNC tout en obtenant de nouvelles ressources fiscales. Ce faisant, le dispositif de plafonnement de la TST distributeurs et de reversement au budget gnral de ltat est discutable sagissant du CNC : sur le fond, il prend acte de labsence de corrlation intgrale entre le produit de la taxe et sa destination ; ds lors, cest le fondement-mme de la taxe affecte qui doit tre remis en cause ;

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sur la forme, il conduit reverser au budget gnral de ltat le produit dune taxe liquide et recouvre par lun de ses oprateurs, certes plus performant en la matire que la DGFiP. Au demeurant, le CNC soppose une telle dmarche, ayant indiqu quil plaiderait pour la suppression du mcanisme dcrtement car celui-ci rompt le lien conomique entre la croissance du march de limage et le soutien au rinvestissement dans la cration originale de contenus. Ce mcanisme dcrtement porte en germe un risque dviction des uvres franaises et europennes du march de la diffusion et un risque rcessif sur ce march, linstar dautres grands pays europens pour lesquels les niveaux de soutien public stagnent voire diminuent et qui connaissent une baisse de la frquentation globale en salles. Sils rpondent la ncessit de faire participer le CNC comme les autres oprateurs leffort de rduction du dficit public, les diffrents gages oprs depuis 2006 sur les ressources du CNC ne sinscrivent pas dans une rflexion gnrale sur ladquation des moyens financiers aux objectifs assigns ltablissement.

B - Linsuffisance du pilotage de la gestion

1 - La fragilit des outils de pilotage
Au-del des manques, dj relevs, que prsentent les outils de remonte des informations financires au Parlement, les modalits de tutelle et de gouvernance de ltablissement demeurent perfectibles en dpit des progrs raliss au cours des dernires annes.

a) Une gouvernance encore en construction

Le droit du cinma reposait jusquen 2009 sur le code de lindustrie cinmatographique et sur divers textes pars dicts au fil des annes depuis 1956. Ladoption, par lordonnance n 2009-901 du 24 juillet 2009, de la partie lgislative du code du cinma et de limage anime a t loccasion de rassembler, de simplifier et de rendre plus conforme la hirarchie des normes cet ensemble de dispositions. Sagissant du CNC, le code du cinma et de limage anime vise consolider et moderniser lorganisation et le fonctionnement de ltablissement 93, renomm Centre national du cinma et de limage
93 Expos des motifs de lordonnance n 2009-901 du 24 juillet 2009 relative la partie lgislative du code du cinma et de limage anime.

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anime, pour entriner lextension de son champ daction au-del du seul cinma. Il dote le Centre dun conseil dadministration, cette mesure rpondant aux recommandations de la Cour formules ds 1993. Le rle, la composition et les modalits pratiques dorganisation du conseil dadministration nont t prciss par dcret que prs dun an plus tard 94. Larticle L. 112-2 du code du cinma et de limage anime dispose que le conseil dadministration rgle par ses dlibrations les affaires de l'tablissement. A cet effet, notamment, il dlibre sur les conditions gnrales d'attribution des soutiens financiers et approuve le budget. Le dcret dapplication prvoit en consquence que le conseil dadministration a notamment comptence, dans le respect des autres dispositions rglementaires en vigueur en la matire, pour dlibrer sur les conditions gnrales d'attribution des aides financires 95. Au vu des comptes rendus des conseils dadministration qui se sont dj tenus la date de clture de linstruction, cette dimension est de plus en plus explore dans les dlibrations du conseil. Les dbats dores et dj consacrs au plan numrique ou la politique patrimoniale du CNC pourraient cet gard constituer les points dentre dune rflexion plus large sur lensemble des mesures de soutien. La dlibration relative au document de performance lors du conseil dadministration du 29 septembre 2011 reprsente un autre signal positif. Il parat souhaitable que la codification de la partie rglementaire du code du cinma et de limage anime, prvue pour lt 2012, conforte ce rle stratgique du conseil dadministration. Lide avance par le CNC dun rglement gnral des aides regroupant et mettant jour les dcrets et arrts relatifs aux diffrents dispositifs daides, et dont ladoption serait dbattue par son conseil dadministration, pourrait aussi tre de nature mettre le rle de cette instance en pleine conformit avec les dispositions du code du cinma.

Dcret n 2010-654 du 11 juin 2010. La loi n2011-525 du 17 mai 2011 prvoit de surcrot que deux parlementaires, dsigns respectivement par les commissions charges de la culture de l'Assemble nationale et du Snat , sigent dsormais au conseil dadministration. 95 Article 3 du dcret n 2010-654 du 11 juin 2010 relatif au CNC.

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b) Une tutelle distante

Larticle L. 111-1 du code du cinma et de limage anime dispose que le CNC est un tablissement public administratif plac sous la tutelle du ministre charg de la culture. Cette tutelle concerne lensemble des missions numres larticle L. 111-2, notamment la veille et le soutien au secteur, le contrle des recettes des exploitants ou les actions en faveur du patrimoine cinmatographique. Par ailleurs, le code accorde au prsident du CNC une srie de prrogatives similaires celles dun directeur dadministration centrale : il participe llaboration de textes lgislatifs et rglementaires, propose des mesures pour le dveloppement du secteur, est associ la prparation de la position franaise dans les ngociations internationales. Cette nature duale de ltablissement a t confirme lors des travaux de la rvision gnrale des politiques publiques et entrine travers ladoption du code du cinma et de limage anime en 2009. Dans la pratique, la tutelle du ministre prsente plusieurs insuffisances. Depuis sa rorganisation en 2009, lexercice de cette tutelle est partag entre, dune part, le secrtariat gnral du ministre pour ce qui touche aux questions budgtaires, immobilires et de ressources humaines et, dautre part, la direction gnrale des mdias et des industries culturelles (DGMIC) concernant le volet mtier. La tutelle exerce par le secrtariat gnral, ainsi que lindique le ministre, est identique celle quil assure sur les autres oprateurs en tutelle partage au sein du ministre . En tmoigne la mise en place denqutes cibles depuis 2010 (sur les effectifs et sur les ressources propres), prlude au dploiement du systme dinformation OPUS - outil qui doit faciliter lavenir la remonte dinformations en provenance des oprateurs. Pour leur part, les missions de la DGMIC en la matire dcoulent de lapplication de larticle 5 du dcret relatif aux missions et lorganisation du ministre 96, selon lequel elle suit les activits du CNC . Cette disposition est interprte de manire particulirement restrictive. Le ministre estime que la DGMIC na pas de comptence en tant quadministration centrale dans le domaine du soutien au cinma si ce nest au travers des obligations dinvestissement des chanes dtermines par dcret , ni de fonction de tutelle juridiquement dfinie sur les activits du CNC en tant qutablissement public. De fait, lassociation de la DGMIC aux dcisions stratgiques concernant lactivit du CNC apparat modeste ; titre dexemple, le CNC reprsente seul le ministre de la culture sur les questions dencadrement
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Dcret n 2009-1393 du 11 novembre 2009.

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communautaire des politiques publiques de soutien au secteur du cinma et de laudiovisuel 97. En ralit, la prise en compte des missions dadministration centrale confres au prsident du CNC se diffuse dans les faits lensemble de la conduite de lactivit de soutien de ltablissement, et conduit celui-ci revendiquer une autonomie trs marque 98. Le ministre opre certes une distinction entre le CNC agissant en vertu de ses comptences dadministration centrale, en matire de rglementation dans le domaine du cinma par exemple , avec lequel la DGMIC entretient une relation de coopration , et le CNC mettant en uvre des dispositifs de soutien en tant qutablissement public. Dans ce second cas, le ministre indique que, si les prrogatives accordes au CNC en tant quadministration centrale ainsi que son financement par des taxes affectes peuvent expliquer lautonomie dont jouit ltablissement, il nen existe pas moins une tutelle exerce par les ministres comptents ; la DGMIC apporte alors au secrtariat gnral, au sein du ministre, sa connaissance des secteurs soutenus, notamment laudiovisuel, sans pour autant exercer une tutelle formelle sur ltablissement public. Alors que la ligne de dmarcation est relativement aise tracer, les habitudes prises dcoulent pour partie de lautorit morale que son antriorit historique 99 confre au CNC. En outre, dans la mesure o les conditions qui prsident son financement confrent au CNC une indniable indpendance financire, les instruments de pilotage dont le ministre pourrait disposer son endroit sont rares. Et si le ministre a envisag plusieurs reprises de conclure avec ltablissement un contrat de performance afin de se conformer lobligation en la matire pour les oprateurs de ltat 100, il ny est pas parvenu ce jour. Il a t nanmoins indiqu la Cour que ce sujet est actuellement ltude par le cabinet nouvellement constitu . Il convient de rappeler qu ce jour 46 oprateurs du ministre de la
97 Le CNC prcise cependant que, compte tenu du rle pilote exerc par la DGMIC en matire audiovisuelle le rle du CNC y tant plus limit de frquents changes ont lieu entre les deux administrations, sagissant particulirement de la rglementation relative aux obligations de production . 98 La rdaction du premier article du code du cinma ne facilite dailleurs pas la distinction claire de ces deux natures : daprs son second alina, les prrogatives dadministration centrale numres larticle L. 111-3 sont attribues pour llaboration et la mise en uvre de la politique de ltat dans les domaines mentionns lalina prcdent (cest--dire le soutien accord par le CNC en tant qutablissement public). 99 Institu en 1946, il existait donc bien avant que soit cr le ministre des affaires culturelles (1959). 100 Circulaire 4BCJS-05-3152 du 1er aot 2005 relative la prparation des budgets des tablissements publics administratifs et autres.

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culture sur 82 disposent dun contrat de performance, en cours dexcution ou en phase avance de prparation - aucun de ces contrats ntant cependant assorti dun engagement sur les moyens. Le CNC sappuie sur sa nature mixte pour considrer llaboration dun contrat de performance comme superftatoire , au motif quil ajouterait une strate supplmentaire aux documents existants et poserait un problme de principe car il ne serait pas adapt au statut du CNC les administrations centrales du ministre nen sont en effet pas dots. Il rappelle par ailleurs, en matire stratgique, le lien dautorit troit exerc par le Ministre et son Cabinet, comme il est de rigueur avec toute administration centrale. Il nen reste pas moins que la dimension dadministration centrale du CNC ne saurait emporter limpossibilit de recourir loutil dun contrat pour ce qui est des activits relevant de sa dimension dtablissement public. Enfin, la lettre de mission encadrant laction du prsident du CNC est loin dtre un instrument systmatiquement utilis. Parmi les oprateurs concerns du ministre de la culture et de la communication (soit 75 organismes), 37 lettres de mission sont signes ou en prparation. Au 1er juillet 2012, le prsident du CNC, nomm par dcret du 17 dcembre 2010, ne disposait toujours pas de lettre de mission. Lenvoi dun compte rendu de sa gestion en 2011, par courrier au cabinet du ministre le 10 avril 2012, pourrait constituer lunique document permettant de dterminer la part variable de sa rmunration. La directrice gnrale prcdente, na t destinataire dune lettre de mission que prs de deux ans aprs sa nomination. Dans lattente, la part variable maximale de sa rmunration lui a t verse sous forme forfaitaire.

III - La prennisation du cadre dintervention du CNC suppose de passer dun pilotage autonome par la recette un pilotage concert par la dpense
Exception parmi les oprateurs de ltat, le CNC a dvelopp son action, depuis sa cration en 1946, dans le cadre dun dispositif de financement grce auquel le niveau de ses dpenses tait dtermin par celui de la recette. Lautonomie institutionnelle et budgtaire de ltablissement lui a ainsi permis, pendant plus de soixante ans, de btir, avec laccord de ses tutelles, une politique ambitieuse de soutien aux secteurs cinmatographiques et audiovisuels, qui a volu avec le montant des recettes fiscales encaisses. Ce modle historique semble avoir vcu. Laugmentation continue des recettes et corrlativement des dpenses est incompatible avec lobjectif de retour lquilibre des finances publiques. De fait, en

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oprant un prlvement exceptionnel sur le fonds de roulement du CNC en 2011, puis en crtant le produit de la TST distributeurs en 2012, le lgislateur a introduit une rupture dans la logique de financement du CNC, qui reposait jusqualors sur lautonomie du compte de soutien et laffectation exclusive et intgrale du produit des recettes fiscales au budget de loprateur. Attachs la spcificit de ce modle de pilotage, le CNC et sa tutelle en revendiquent aujourdhui le maintien, ventuellement corrig la base par une modulation des recettes fiscales. Interrog sur les perspectives de matrise des recettes et des dpenses du CNC, le ministre de la culture estime ainsi que la voie dun meilleur calibrage de la recette fiscale semble devoir tre prfre linstauration de mcanismes prennes de plafonnement des taxes alimentant les dispositifs de soutien du CNC . Ltablissement partage cette position, indiquant que les volutions dassiette (pour tenir compte des volutions dans les modes de diffusion) et les ajustements des taux (pour obtenir un niveau de contribution proportionn) sont la seule manire dassurer la prennit et lacceptabilit dun systme fiscal qui a dmontr son efficacit et sa robustesse dans un secteur soumis de constantes mutations . Malgr son apparente simplicit, une telle approche pose un problme dans sa mise en uvre. En effet, sauf envisager celle-ci sur une perspective pluriannuelle, lajustement frquent des taux, voire de lassiette des taxes, a pour consquence dintroduire un coefficient dincertitude dans le cadre fiscal, prjudiciable lacceptabilit des taxes et lactivit conomique des assujettis. Ds lors, il semble que la perspective de prenniser le cadre dintervention original du CNC, tout en surmontant les cueils auxquels il est confront, invite rflchir dautres solutions. En tout tat de cause, il convient dinverser la logique qui conduit faire dcouler le niveau des dpenses de celui de recettes procdant de la mcanique autonome des taxations. En lespce, il sagit de privilgier dsormais une approche qui aboutit subordonner le niveau de la recette une apprciation pralable et aussi prcise que possible des besoins du CNC rendus ncessaires par lexercice de ses missions. Autrement dit, la dtermination du niveau de financement du CNC doit dornavant tre fonde sur une approche optimise des diffrents systmes daide, de leur articulation et du degr de priorit dont ils sont lobjet. Parce quelle ne saurait produire ses pleins effets sans une implication accrue du ministre et du Parlement dans la dtermination des orientations stratgiques du CNC comme du niveau de ses interventions, cette volution requiert, au minimum, que ltablissement enrichisse ses outils dinformation et que les leviers de son pilotage soient galement renforcs (A). Au-del et dans une perspective de moyen terme, le passage dun dispositif de pilotage autonome par la recette celui dun

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pilotage concert par la dpense implique manifestement une volution de la structure de financement du CNC (B).

A - Le dveloppement doutils dinformation et de leviers de pilotage plus performants

1 - Lamlioration de la qualit et de la frquence de linformation financire
Au-del de lextension annonce du primtre du document de performance lensemble de lactivit du CNC, la pleine application de la LOLF ltablissement implique ladoption dun niveau de dtail accru dans linformation fournie au Parlement. Dans une logique de chanage vertueux, les informations financires prsentes gagneraient tre plus systmatiquement mises en relation avec les objectifs fixs antrieurement : la dissociation du document de performance en deux temps, sur le modle des PAP et des RAP, permettrait de se conformer cette exigence. Si le CNC a indiqu la Cour quil lui semblait plus simple et plus lisible de disposer dun document unique permettant de faire immdiatement des comparaisons, plutt que de deux instruments de communication diffrents , il a par ailleurs ajout tre mesure de sadapter sans difficult une demande du Parlement en ce sens, rendant par ailleurs ncessaire une modification de la partie lgislative du code du cinma et de limage anime (article L. 114-2). Il nen demeure pas moins que, dans son tat actuel, le document unique de performance du CNC ne remplit quimparfaitement la fonction dinformation complte du Parlement en prvision et en excution.

2 - La dfinition dune trajectoire de dpenses pluriannuelle

Confront la ncessit daffiner sa dmarche de justification au premier euro, le CNC fait valoir la complexit dune analyse prvisionnelle des dpenses, en raison du caractre alatoire de ses recettes et du fait de la corrlation entre ses dpenses dintervention et le produit des taxes qui lui sont affectes. Interrog sur ce point par la Cour, le CNC a critiqu le caractre largement artificiel dune programmation pluriannuelle de lvolution des soutiens au-del dun horizon raliste de 12 18 mois maximum . Largument oppos par ltablissement parat recevable sagissant des dpenses de soutien automatique (47 % des dpenses dintervention du CNC), la mobilisation des droits de tirage par leurs bnficiaires tant trs difficile anticiper. Il nen reste pas moins que les aides slectives, en revanche, et plus encore les plans dinvestissement pluriannuels qui, comme le plan numrique,

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mobilisent des sommes importantes, doivent pouvoir tre anticips et planifis par le CNC en application dune stratgie clairement formalise. Dores et dj, ltablissement se livre dailleurs un exercice de prvision des besoins de financement du secteur la faveur de la notification quinquennale la Commission europenne du rgime daides, assujetti au contrle des aides dEtat. Ainsi, pour la priode 2006-2011, puis pour la priode 2012-2017, les autorits franaises ont notifi la Commission europenne des niveaux globaux de dpenses daides exprims en cumul pour la priode considre. En outre, en ayant ralis, en mars 2011, un exercice interne de budgtisation prvisionnelle (comprenant galement les soutiens automatiques), ltablissement a attest quil tait en mesure dtablir de telles projections un horizon quinquennal, quand bien mme celles-ci devraient revtir une porte incertaine. Une programmation pluriannuelle des dpenses, ractualise chaque anne de manire glissante, prsenterait dans le cas du CNC un intrt certain, sagissant des interventions accordes sous forme de soutiens slectifs et des dpenses de fonctionnement de ltablissement. Sans constituer un plafond de dpenses opposable ltablissement, cet exercice de programmation permettrait nanmoins de disposer dune prsentation pluriannuelle de la trajectoire de dpenses de loprateur. Une telle dmarche, formalise dans les documents de performance du CNC, permettrait dtablir, par la voie dun examen approfondi que seul ltablissement est aujourdhui en mesure de produire, le niveau de juste suffisance auquel doit correspondre le montant des recettes inscrites dans le budget du CNC au regard des besoins auxquels sa mission le charge de pourvoir. Le ministre de la culture sest montr ouvert une telle approche : sil a indiqu ne pas souhaiter laborer une trajectoire de dpenses qui fasse lobjet dun vote dans le cadre des documents de performance , il a nanmoins admis que les besoins lis certains soutiens slectifs, et notamment les grands projets spcifiques comme le plan numrique, pourraient faire lobjet dune trajectoire pluriannuelle plus fine. Celle-ci devra nanmoins tre suffisamment souple pour permettre ladaptation des soutiens aux besoins qui peuvent apparatre sur un march en constante volution. La ncessit dlaborer une trajectoire pluriannuelle de dpenses, avec les souplesses requises, simpose dans le cadre de la future loi de programmation des finances publiques et dans la perspective dun retour lquilibre des comptes publics. Cette trajectoire comporterait notamment des prvisions de dpenses pour les soutiens slectifs et les investissements dampleur du CNC (plan numrique).

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3 - La formalisation doutils de suivi et de pilotage avec le ministre de la culture

La dfinition dune trajectoire pluriannuelle de dpense ne prsente dintrt que si elle trouve sa traduction formelle dans un document exprimant, sur cette base, la vision partage par le CNC et sa tutelle quant aux orientations stratgiques de ltablissement. A cet effet, llaboration et la signature dun contrat de performance semblent constituer la voie la plus approprie pour permettre au ministre de jouer vritablement son rle lgard du CNC et confrer ainsi un caractre de politique globale et cohrente aux interventions de ltablissement. Cette perspective devrait dailleurs figurer parmi les principaux objectifs assigns au Prsident du CNC dans la lettre de mission dont la production ne saurait tre plus longtemps diffre. Par ailleurs, si les bilans annuels labors par le CNC contiennent des donnes exhaustives et prcises sur les filires cinmatographiques et audiovisuelles, ainsi quune information de synthse sur les soutiens publics, force est de constater quils ne rendent que trs peu compte du fonctionnement interne du CNC et de ses cots. Les dpenses lies la gestion du CNC, qui atteignent 43 M en 2011 si lon y inclut les dpenses dinvestissement, peuvent certes apparatre mineures au regard des masses budgtaires gres par ltablissement (641 M en 2011 hors dotations aux amortissements et aux provisions) ; elles nen demeurent pas moins significatives si on les compare aux budgets totaux de certains oprateurs du ministre (62 M pour les vingt coles nationales darchitecture, 42,6 M pour ltablissement public du muse dOrsay et du muse de lOrangerie, 36 M pour la Comdie franaise 101). Jusqu llaboration dun rapport annuel dactivit, pour la premire fois en 2012 la demande de la Cour, labsence de donnes chiffres sur la gestion interne de ltablissement, apparat comme une anomalie dans le champ des tablissements publics, plus forte raison lorsquelle concerne un tablissement de la taille du CNC. La gestion du centre demeure mal connue, alors mme que le CNC a de brillantes russites faire valoir, telles que sa rforme budgtaire et comptable ou lefficience et la qualit du recouvrement des taxes affectes. En outre, la communication de ces donnes permettrait de disposer dune information rgulirement mise jour sur les modalits de gestion de cet tablissement particulier, ainsi que sur les projets propres son fonctionnement interne. En dfinitive, le pilotage du CNC souffre de labsence de contrat de performance, de lettre de mission adresse au prsident de
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Comptes financiers 2010 des oprateurs.

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ltablissement et de rapport dactivit refltant annuellement les volutions de sa gestion interne.

B - Les paramtres dune rflexion sur le financement du CNC

1 - La ncessaire mise sous tension de ltablissement
Dans un contexte budgtaire fortement contraint, la prservation du modle de financement par le CNC des activits cinmatographiques et audiovisuelles suppose denvisager les modalits dune mise sous tension de ltablissement aux fins de garantir un ajustement du niveau de dpenses et donc de recettes compatible avec la situation actuelle des finances publiques.
La politique de soutien au cinma en Allemagne Le modle de soutien public au cinma en Allemagne repose principalement sur une agence nationale, la FFA (Filmfrderungsanstalt), et sur des soutiens verss par les Lnder. Lensemble des aides publiques au secteur reprsentait 316 M en 2010, soit environ moiti moins que les soutiens verss par le CNC. Les recettes de la FFA proviennent en majorit de prlvements sur le secteur via des taxes affectes ( 42 % sur les recettes des exploitants, 32 % sur lindustrie vido et 18 % sur les services de tlvision). Il nexiste pas en Allemagne dquivalent la part distributeurs de la TST. Les modalits de pilotage budgtaire de la dpense par le CNC et la FFA obissent des logiques diffrentes. En France, chaque producteur, distributeur ou exploitant, bnficiant de soutien automatique de la part du CNC, dispose dun compte propre auprs de ltablissement, crdit dun montant correspondant aux revenus tirs de lexploitation dune ou de plusieurs uvres. Les sommes gnres ne peuvent tre mobilises quen vue dun rinvestissement dans la production, la distribution ou lexploitation dautres uvres. En Allemagne, les conditions dutilisation de laide sont similaires mais le pilotage de la dpense est dtermin plus en amont. Les dpenses de la FFA dpendent en effet dune rpartition pralablement fixe par la loi entre les diffrents secteurs aids (art. 68 de la Filmfrderungsgesetz) : - 37 % pour le soutien automatique la production (Referenzfilmfrderung), - 8,5 % pour le soutien slectif la production (Projektfilmfrderung), - 2 % pour le court-mtrage, - 3 % pour laide au dveloppement,

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- 8 % pour le soutien automatique lexploitation, - 17,5 % pour le soutien slectif lexploitation, - 10 % pour le soutien automatique la distribution ; - 12,5 % pour le soutien automatique la distribution ; - 1,5 % pour la formation continue et dautres mesures. La dpense est donc matrise globalement dans la mesure o son montant ne dpend que des recettes perues travers les taxes, tandis que son affectation nest dcide quen proportion de lenveloppe. Ce schma se rpte lchelle des bnficiaires des aides automatiques : les dispositifs allemands daide automatique prennent en compte importance gale la gnration des soutiens et la dfinition de lenveloppe budgtaire qui y est consacre, travers un systme de points. Chaque bnficiaire dune aide (producteur, distributeur ou exploitant) se voit ainsi attribuer, selon un barme dpendant principalement du nombre dentres, un certain nombre de points. La valeur du point est fixe chaque anne en fonction du montant des recettes perues par la FFA et du total des points accumuls par les bnficiaires des aides. Le soutien accord est calcul en fonction de la valeur du point lanne du fait gnrateur (la production dun film), et peut tre utilis dans les deux ans. A la diffrence du systme franais, dans lequel les modalits de calcul des aides ne sont revues que ponctuellement, en cas de flchissement du march (pour la dernire fois en 2005), le dispositif adopt par la FFA permet donc dajuster en continu les dpenses aux recettes.

De ce point de vue, il semble souhaitable de sinterroger sur la pertinence dun financement exclusif du CNC par des taxes affectes. En effet, quels que soient les arguments qui plaident en sa faveur, rien ne justifie que ce mode de financement soit exclusif, autrement dit, quil couvre lintgralit des besoins en terme de dpenses quil incombe ltablissement de satisfaire. Certes, lon peut considrer que, pour ce qui est du soutien automatique, le mcanisme dpargne force avec lequel celui-ci se confond rend sans doute lgitime une telle couverture. En revanche, un tel raisonnement ne saurait valoir pour les soutiens slectifs. En effet, ceux-ci procdent dune politique publique dont les orientations et le niveau des interventions jug ncessaire demeurent, en termes de pilotage, du ressort des pouvoirs publics. Or lexprience prouve quen introduisant dans le plan de financement dun tablissement public un terme de bouclage prenant la forme dune subvention issue du budget gnral, ltat se trouve en mesure de disposer dun levier lui permettant dtre effectivement impliqu dans la stratgie de lorganisme et dexercer bon escient son rle dautorit de tutelle.

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Dans le cas du CNC, la mise en uvre dun tel principe serait sans aucun doute de nature favoriser le passage dune logique de pilotage par la recette celle du pilotage par la dpense. Une fois dtermin ex ante le niveau optimal des besoins de financement du CNC au regard des objectifs de la politique publique en faveur du cinma et de laudiovisuel, le taux des taxes serait arrt de telle manire quil soit ncessaire de complter laffectation de leur produit par une subvention du ministre de la culture et de la communication, destine quilibrer le plan de financement de ltablissement. Ainsi, une part de la couverture financire des besoins du CNC procderait de larbitrage budgtaire global, portant sur lensemble des dpenses de la mission culture, contrairement la situation actuelle qui exclut, de fait, la politique du cinma et de laudiovisuel de cet arbitrage, alors mme que les autres secteurs (le spectacle vivant, le patrimoine) y sont assujettis. En outre, le ministre serait fond moduler le montant de cette subvention sur la base des engagements figurant dans le contrat de performance, en fonction des rsultats dont ltablissement rendrait compte sa tutelle. Le ministre de la culture a indiqu quil ntait pas favorable une budgtisation dune fraction du financement du CNC, une telle dmarche impliquant, selon lui, un retour en arrire par rapport aux rformes entreprises ces dernires annes (notamment la transmission de la tutelle de la FEMIS et de la Cinmathque) . Il indique par ailleurs que la budgtisation du financement du CNC ne permettrait pas dexercer une tutelle plus efficace , estimant quil nexiste pas de lien mcanique entre la nature des ressources des oprateurs et la qualit de la tutelle. Celle-ci repose avant tout sur des outils de pilotage (lettres de mission, dialogue de gestion annuel et infraannuel) qui, seuls, permettent de vrifier que loprateur atteint effectivement les objectifs de politique publique qui lui sont assigns. La Cour ne partage pas lanalyse du ministre. Elle observe que les dbudgtisations opres au cours des dernires annes portaient sur des activits trs prcisment cibles et que les financements antrieurement la charge du ministre ne correspondaient en rien au principe dune subvention gnrale dquilibre alloue au CNC. Par ailleurs, ces oprations nont lvidence pas t compenses par un renforcement des outils de pilotage de la tutelle, la plupart dentre eux (lettre de mission, contrat de performance) demeurant aujourdhui inexistants comme cela a pu tre voqu maintes reprises. Sans pour autant considrer que lintensit de la tutelle est subordonne la facult dallouer une subvention gnrale dquilibre, elle nen estime pas moins que le recours cette technique de financement est de nature constituer un levier de pilotage efficace des tablissements publics.

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2 - La fiscalit des oprateurs de communications lectroniques, une recette envisageable pour contribuer au financement des politiques culturelles
Cre en 2007 par une loi qui visait encadrer la tlvision du futur 102, la taxe sur la distribution des services de tlvision a incontestablement jou un rle prcurseur en posant le principe de la ncessaire contribution des oprateurs de communications lectroniques au financement de la cration. Stendant aux chanes de tlvision autodistribues et aux cblo-oprateurs, cette nouvelle taxe a marqu lultime largissement du systme de taxation historique du CNC, qui avait successivement englob la projection des uvres cinmatographiques en salles, la diffusion duvres audiovisuelles par des chanes de tlvision, puis la location et la vente de vidogrammes. Le contexte a, depuis lors, volu. Les oprateurs de communications lectroniques sont ainsi devenus les principaux assujettis la nouvelle taxe (apportant 150 M de contributions nettes en 2011, soit prs de 55% des recettes de TST distributeurs ), alors mme que les volutions dassiette ont progressivement attnu la clart du lien entre le fait gnrateur de la taxation et son objet (partie I du prsent rapport). Paralllement, plusieurs domaines dactivit (la musique, le spectacle vivant et la presse notamment) ont revendiqu le produit dune taxe frappant les oprateurs de communications lectroniques. Prenant acte de limpact incontestable de la diffusion des technologies de linformation et de la communication sur les pratiques culturelles 103, le ministre de la culture et de la communication a engag une rflexion sur la contribution des acteurs du champ numrique au financement de la politique culturelle. Dans le cadre des travaux prparant la cration du centre national de la musique, le ministre de la culture semble dailleurs avoir implicitement admis le financement dun tel organisme par une part des recettes de TST distributeurs , suivant en cela les propositions du rapport de prfiguration. Cette rflexion globale demeure cependant marque par de lourdes incertitudes : - incertitudes quant limpact rel du dveloppement des nouveaux supports sur la chane de valeur des biens culturels ; - incertitudes quant aux conditions de taxation des oprateurs numriques domicilis ltranger ;

Loi n 2007-309 du 5 mars 2007 relative la modernisation de la diffusion audiovisuelle et la tlvision du futur. 103 Olivier Donnat, dpartement des tudes, de la prospective et des statistiques du ministre de la culture et de la communication, Les pratiques culturelles des Franais lre numrique, 2009.

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- incertitudes quant la conformit au droit communautaire de toute nouvelle taxation des oprateurs de communications lectroniques.
Les incertitudes que fait peser le contexte communautaire sur la fiscalit des oprateurs de communications lectroniques En raison de laffectation de son produit au CNC, la taxe sur les services de tlvision distributeurs est assujettie au contrle communautaire des aides dtat. La nouvelle assiette, rsultant de la loi de finances pour 2012, est dailleurs en cours dexamen par la Commission europenne sur ce fondement. Consult sur ce point, le SGAE estime que la conformit de la TST nest examine par la Commission dans le cadre de son contrle de compatibilit des aides dtat que parce quil sagit dune taxe affecte un rgime daides dtat, cest--dire quil existe un lien daffectation contraignant entre la taxe et laide en vertu de la rglementation nationale pertinente. Si le produit de la TST distributeurs tait vers intgralement au budget de ltat, ce lien daffectation disparatrait, et cette partie de la TST naurait plus tre notifie ni examine par la Commission au titre des rgles du TFUE relatives aux aides dtat. Ceci ne prjuge pas du contrle que pourrait effectuer la Commission sur la conformit de la TST distributeurs au regard dautres rgles du TFUE ou du droit driv. La possibilit de frapper par de nouvelles impositions le chiffre daffaires des oprateurs de communications lectroniques dpend ainsi, en grande partie, de lissue du contentieux actuellement pendant devant la Cour de justice de lUnion europenne au sujet de la taxe tlcoms .

Conformment sa doctrine constante, la Cour demeure trs rserve quant la perspective de voir se multiplier les taxes affectes pour assurer tout ou partie du financement des tablissements chargs de porter une politique publique. En outre, dans un contexte marqu par la fiscalisation des oprateurs de communication lectronique, il lui semble ncessaire dobserver la plus grande prudence quant aux voies qui pourraient tre explores dans le but daccrotre le niveau de taxation dun secteur dactivit dont les projections de croissance sont, de ce point de vue, assurment attractives. Si tant est quune telle option ne soit pas incompatible avec ltat du droit communautaire, une taxation unique, dont le produit, qui pourrait tre plus important quactuellement, serait alors vers au budget gnral de ltat constitue pour la Juridiction la seule perspective alternative au systme aujourdhui en vigueur.

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C - Les scnarios envisageables pour faire voluer le modle de financement du CNC

A partir des observations qui prcdent, il est possible de concevoir sous la forme de trois scnarios une volution du modle de financement du CNC fonds sur lide dassurer une adquation matrise des recettes et des dpenses du CNC. Sils divergent sur les modalits dorganisation du financement, ils ont tous pour point de dpart commun le principe de la dtermination ex ante du niveau de la dpense du CNC dans une perspective pluriannuelle. Cette programmation du budget allou aux dpenses prendrait la forme dune cible annuelle pour les dpenses de soutiens slectifs et les investissements du CNC ; les dpenses de soutiens automatiques seraient quant elles encadres par une valeur plancher et une valeur plafond.

1 - La fixation dun plafond de dpenses pluriannuel commandant la dtermination du barme des taxes affectes
Sur la base du niveau arrt de dpenses prvisionnelles, le lgislateur dtermine le barme des taxes affectes au moment de la signature du contrat de performance. Le barme ainsi dfini demeure inchang pour la dure dexcution du contrat. Le CNC continue recouvrer lensemble des taxes qui lui sont aujourdhui affectes, y compris la TST distributeurs . En cas dexcdent de recettes constates par rapport aux recettes prvisionnelles, celles-ci demeurent affectes au CNC. A linverse, ltablissement corrige la baisse le taux de retour des soutiens automatiques et le volume des aides slectives. Ce scnario, le plus proche de la configuration qui prvalait avant la mise en place de lcrtement de TST en loi de finances pour 2012, prsente lavantage de prserver lautonomie du compte de soutien, tout en assujettissant le CNC une trajectoire de dpenses concerte avec les tutelles. En outre, sauf ce que la TST distributeurs soit remise en cause par les instances communautaires, aucun risque supplmentaire nest engag par rapport la situation juridique actuelle. Ce scnario nouvre aucune possibilit pour ltat de rcuprer sur son budget une partie des recettes de taxe affectes au CNC. La recherche de recettes fiscales supplmentaires pourrait en revanche justifier une baisse du barme des taxes affectes au CNC dans le cadre du contrat de performance et, en maintenant une pression fiscale constante, laugmentation, due concurrence, des autres taxes pesant sur les oprateurs assujettis et dont le produit est vers au budget gnral de ltat.

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2 - Le recours des crtements cibls

Le barme des taxes affectes au CNC continue dtre tabli sur une base relativement fruste, mais le Centre conserve le produit de ces taxes. Ds lors que les recettes constates dpassent la prvision de dpenses de lanne, ltat rcupre le trop-peru par lintermdiaire dun crtement sur le produit des taxes ou dun reversement du Centre au budget gnral. Proche de la situation actuelle, ce scnario en diffre nanmoins par le caractre cibl des crtements si ce mcanisme prvaut. Ceux-ci ne sont plus appliqus, de manire homothtique, au CNC comme lensemble des oprateurs de ltat, mais rsultent de la confrontation du besoin de financement prvisionnel de ltablissement et du niveau de recettes fiscales constat. Ainsi, le CNC se trouve bien assujetti une trajectoire de dpenses et ltat peut envisager de disposer dune ressource additionnelle pour financer dautres activits (culturelles ou autres encore). Cette approche prsente lavantage de ne pas obliger revoir le taux des taxes affectes au CNC, pas plus qu moduler les taux dautres taxes ou impts pour conserver le mme niveau de recettes globales. En revanche, elle nexonre pas, moyen terme, de tout risque de contentieux communautaire, lequel pourrait emporter une perte nette de recettes au cas o serait remise en cause la possibilit mme de poursuivre le prlvement de taxes juges alors irrgulires.

3 - La budgtisation dune partie de lactuelle TST distributeurs

Ce scnario conduit ddoubler le rgime de la TST distributeurs selon la typologie des entreprises qui y sont assujetties : la taxe pesant sur les chanes de tlvision autodistribues et les cblo-oprateurs demeure affecte au CNC sous la forme dune TST distributeurs au primtre rduit ; ltablissement continue recouvrer la taxe correspondante ; une taxe pesant sur le chiffre daffaires des oprateurs de communications lectroniques, recouvre par la direction gnrale des finances publiques, est affecte au budget gnral de ltat. La faisabilit de ce scnario suppose quaient t au pralable levs les risques non ngligeables que le droit communautaire fait peser sur la possibilit dune nouvelle taxation des oprateurs de communications lectroniques ayant pour effet de modifier substantiellement le rgime actuel de taxation qui leur est appliqu.

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Dans lhypothse o cette circonstance ne se raliserait pas, le CNC se verrait alors accorder une subvention du ministre, qui viendrait complter les recettes fiscales qui lui sont affectes et compenser la perte de recettes rsultant de la suppression dune partie de la TST distributeurs . Cette volution ne bouleverserait pas les quilibres de financement du CNC. Contrairement la TSA et aux taxes vidos, la part distributeurs de la TST constitue une ressource qui, ntant pas corrle au calcul des soutiens automatiques, demeure la libre disposition de ltablissement. Une refonte de la TST distributeurs naurait pas donc dimpact immdiat sur le montant des soutiens verss par le CNC au titre des dispositifs de soutien automatique. Par ailleurs, une telle mesure nterait pas toute autonomie ltablissement, une part substantielle de ses ressources demeurant lie des taxes directement affectes (TSA, taxes vidos, TST diteurs et taxe sur les chanes de tlvision autodistribues et les cblo-oprateurs). Le CNC craint quun financement budgtaire de son activit nimplique un retour la rigidit dans la mise en uvre du fonds de soutien , au motif que la part de crdits relevant de la subvention du ministre devrait tre intgre dans la mission Culture, ce qui signifie une non-fongibilit entre ces crdits et ceux grs par ailleurs par le CNC au titre des autres taxes lui demeurant affectes . Ltablissement met en avant la difficult isoler des dispositifs de soutien qui relveraient spcifiquement de la mission culture et signale la complexit de linformation budgtaire qui en rsulterait. Les craintes de ltablissement ne semblent pas pour autant fondes. En effet, si la situation quil dcrit a pu caractriser la faon dont les crdits taient mis en uvre avant 2010 au titre de la mission culture , les rgles qui rgissent dsormais les subventions pour charges de service public destines au financement des oprateurs de ltat prvoient que ces dernires constituent par nature une subvention globalise destine couvrir indistinctement des dpenses de personnel et de fonctionnement de loprateur et, le cas chant, dinvestissement en lui confrant une capacit dautofinancement accrue. 104 Seules les subventions destines couvrir une dpense dinvestissement devraient donc tre identifies par le recours une nomenclature spcifique. Cette contrainte serait de faible porte, lessentiel des aides verses par le CNC tant ce jour constitues par des dpenses dintervention (550 M en 2011, soit 86 % des soutiens).

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Les subventions verses aux oprateurs sont intgralement inscrites au compte 74 ( subvention dexploitation ) du compte de rsultat prvisionnel.

UN MODELE A REDEFINIR

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Quels que soient les scnarios retenus, il convient tout le moins dinscrire la question du financement du CNC dans une perspective pluriannuelle qui permette de stabiliser le cadre fiscal associ lactivit du CNC. La signature dun contrat de performance doit constituer un pralable, non seulement pour obliger le CNC travailler sur son dispositif dintervention et sa trajectoire de dpenses, mais galement pour garantir son financement une visibilit approprie. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La situation daisance financire dans laquelle se trouve le CNC sexplique en partie par la ncessit dimmobiliser des sommes susceptibles dtre engages par les professionnels au titre du soutien automatique ou des aides slectives que ltablissement leur a accordes. Au terme dune rforme budgtaire et comptable majeure mene entre 2005 et 2007, le CNC comptabilise dsormais ces engagements sous la forme de provisions, cette dmarche tant source de transparence et dune performance accrue dans la gestion des aides. La forte augmentation du produit des taxes affectes au CNC constate depuis 2007 nest cependant pas totalement gage par limmobilisation des sommes dues au titre des aides, ltablissement ayant par ailleurs immobilis une partie de ce surplus pour financer un plan de numrisation de grande ampleur, pour constituer une rserve de prcaution en cas de retournement de conjoncture et pour prparer le dmnagement de ltablissement hors de son implantation historique. A lheure actuelle, le CNC volue ainsi dans un environnement budgtaire ne connaissant aucune forme de contrainte. Les circuits de financement de ltablissement, conduisant ce dernier recouvrer les taxes qui lui sont affectes, ainsi que les insuffisances caractrisant le pilotage de la gestion font obstacle une prsentation justifie et affine de ladquation des ressources du CNC aux besoins de financement des secteurs quil soutient. A dfaut dune telle justification, les oprations de matrise de la dpense conduites en 2011 et en 2012 traduisent un pilotage budgtaire dfaillant. Il convient, pour dpasser ces limites, dinverser la logique qui conduit faire dcouler le niveau des dpenses de celui des recettes procdant de la mcanique autonome des taxes affectes au CNC. Il sagirait ainsi de privilgier dsormais une approche qui conduit subordonner le niveau de la recette une apprciation pralable et aussi prcise que possible des besoins de ltablissement.

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Cette volution requiert, au minimum, que ltablissement enrichisse ses outils dinformation et que les leviers de son pilotage soient galement renforcs. Au-del et dans une perspective de moyen terme, le passage dun dispositif de pilotage autonome par la recette celui dun pilotage concert par la dpense pourrait se traduire par une volution de la structure de financement du CNC. A cet effet, la Cour formule les recommandations suivantes : 9. faire raliser partir 2013 un audit priodique des provisions constitues par le CNC au titre des aides par le contrle gnral conomique et financier. Engager une dmarche de certification des comptes du CNC ; 10. remplacer le document unique de performance du CNC par deux documents, lun prvisionnel, lautre rtrospectif, sur le modle des PAP et des RAP. Communiquer au Parlement ces deux documents au rythme de la procdure budgtaire (projet de loi de finances / loi de rglement) ;* 11. en liaison avec le ministre de la culture et de la communication, laborer une trajectoire pluriannuelle de dpenses dans le cadre des documents de performance ; 12. laborer un contrat de performance liant le CNC au ministre de la culture et de la communication et comportant un volet consacr aux obligations de qualit de service ; 13. tablir, dans les plus brefs dlais, une lettre de mission dfinissant les priorits et les modalits dvaluation du prsident du CNC ; 14. enrichir le rapport dactivit annuel, tabli pour la premire fois en juillet 2012, de donnes sur le fonctionnement interne de ltablissement (indicateurs de la performance de gestion, politique immobilire, systmes dinformation, etc.).

Conclusion gnrale

Oprateur central de la politique de soutien public la filire cinmatographique et audiovisuelle, le CNC a bnfici ces dernires annes de ressources affectes trs dynamiques. Ces crdits ont t employs par ltablissement au profit de ses dispositifs de soutien et de son fonctionnement interne. Lextension du champ de ses aides ncessiterait dtre davantage assortie dune valuation de leur impact rel. De mme, la performance de gestion de ltablissement gagnerait tre mieux matrise et plus finement mesure. La Cour formule plusieurs recommandations en ce sens, visant amliorer les outils de pilotage de ltablissement et poursuivre la modernisation de sa gestion. Dans un contexte de forte contrainte sur les finances publiques, ce suivi de lefficacit et de lefficience de la gestion du CNC doit guider une rflexion plus large sur le modle de gestion et de financement de ltablissement. Depuis la cration du CNC en 1946, lextension des missions de ltablissement et la multiplication des taxes qui lui ont t affectes ont conduit soustraire progressivement la politique cinmatographique et audiovisuelle du champ des arbitrages budgtaires oprs pour le reste des politiques culturelles, et laisser saccrotre de manire ininterrompue les ressources publiques consacres au financement des secteurs encadrs par le CNC. Cette situation spcifique, qui droge la rgle duniversalit budgtaire, conduit aujourdhui reconduire, anne aprs anne, entre 700 M et 800 M de recettes fiscales au bnfice dun tablissement au statut hybride, tout la fois administration centrale et oprateur de ltat. En 2011, les sommes en jeu 806 M de recettes fiscales ont reprsent 29,3 % des crdits de paiement de la mission culture (2 754,21 M). Sauf oprer une remise en cause radicale de lensemble du modle de soutien aux secteurs audiovisuels par une budgtisation de lintgralit des ressources du CNC, la rponse cette question passe par une modification substantielle des modalits de financement de ltablissement, visant assujettir celui-ci une meilleure adquation de ses ressources ses besoins objectifs, et par l mme, le faire entrer dans le champ des contraintes auxquelles doivent tre dsormais soumis lensemble des oprateurs publics dans le cadre du retour lquilibre des comptes publics.

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En tout tat de cause, il importe que toute rflexion portant sur le modle de financement du CNC demeure centre sur lvaluation du juste besoin induit par la poursuite optimise de ses activits et ladquation du niveau de recette permettant de le satisfaire. En lespce, la perspective pour ltat de rcuprer des recettes additionnelles ne saurait tre envisage que sous langle dun effet collatral du dispositif finalement adopt, et non comme lun des critres dterminants du choix qui pourrait tre fait.

Annexes
Annexe 1 : Demande du Snat et rponse du Premier prsident Annexe 2 : Le paysage du soutien public au cinma et laudiovisuel Annexe 3 : La part distributeurs de la taxe sur les services de tlvision, une imposition dont les dterminants et laffectation ne sont pas corrls Annexe 4 : Les dispositifs de soutien cofinancs Annexe 5 : Dtail des aides accordes par le CNC des associations en 2011 (en euros) Annexe 6 : La prise en compte des engagements pluriannuels du CNC sous forme de provisions Annexe 7 : Soldes intermdiaires de gestion du CNC entre 2006 et 2011 (en milliers deuros)

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Annexe 1

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Annexe 2 Le paysage du soutien public au cinma et laudiovisuel

Les diffuseurs La loi n86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de la communication et les dcrets n 90-66 du 17 janvier 1990, n 2010-416 du 27 avril 2010 et n 2010-747 du 2 juillet 2010 (ainsi que le dcret n 2010-379 du 12 novembre 2010 relatif aux services de mdias audiovisuels la demande) imposent aux diffuseurs de contenus audiovisuels des obligations dinvestissement et de diffusion qui constituent une modalit importante du soutien direct et indirect la production cinmatographique et audiovisuelle franaise et europenne. Si cette contribution des chanes de tlvision au financement duvres cinmatographiques et audiovisuelles nest pas de mme nature que celle du CNC 105, elle nen constitue pas moins un avantage financier accord aux producteurs, dont le cadre juridique et lenveloppe globale sont dfinis par ltat. On estime linvestissement des chanes dans la production audiovisuelle aide 840 M en 2011, ce qui reprsente par exemple 71,4 % du financement de la fiction 106. Les investissements des chanes de tlvision dans les projets cinmatographiques agrs reprsentaient 365,8 M en 2011 (318,9 M sous forme de prachats et 46,9 M sous forme dapports en coproduction), couvrant en moyenne 32 % du devis des films dinitiative franaise 107. Dispositions fiscales et garanties bancaires Le crdit dimpt pour dpenses de production duvres cinmatographiques, cr en 2004, permet une socit de production, sous conditions, de dduire de son imposition jusqu 20 % de ses dpenses de production, avec un plafond dun million deuros par film. En 2011, la dpense fiscale lie ce crdit dimpt slevait 58 M. Le crdit dimpt pour dpenses de production duvres audiovisuelles, entr en vigueur en 2005 selon un principe similaire, reprsente une dpense fiscale de 49 M en 2011. Enfin, le crdit dimpt international, instaur en 2009, concerne des uvres dont la production est engage par une socit trangre dont au moins une partie de la fabrication a lieu en France. Les dpenses fiscales affrentes reprsentaient 8 M en 2011.
105 En vertu de la jurisprudence UTECA (CJCE, 5 mars 2007), il ne sagit pas dune aide dtat au sens de larticle 87 du TCE. 106 La production audiovisuelle aide en 2011, CNC. 107 La production cinmatographique aide en 2011, CNC.

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Les socits pour le financement de lindustrie cinmatographique et audiovisuelle (SOFICA) 108 constituent une forme de soutien fiscal la production, complmentaire aux crdits dimpt, qui associe des souscripteurs, bnficiaires de lavantage fiscal, et un producteur, bnficiaire de linvestissement. La rduction dimpt peut slever jusqu 36 % des souscriptions en numraire (dans la limite de 18 000 par foyer fiscal). En 2011, cette rduction reprsente une dpense fiscale de 28 M, pour un investissement global de 36 M dans les films agrs. Enfin, les socits de production peuvent bnficier dune garantie bancaire via lIFCIC, tablissement de crdit agr dtenu 49 % par ltat, le groupe Oso et la Caisse des dpts et consignations. Ltablissement facilite laccs des industries culturelles au financement bancaire par une participation en risque aux prts accords par des banques. En 2011, lIFCIC a ainsi dlivr ce titre un montant total de garanties de 228 M pour des socits de cinma et daudiovisuel, auxquels sajoutent 6 M pour les autres secteurs dactivit relevant du CNC (exploitation cinmatographique, industries techniques, jeu vido). Les collectivits territoriales La participation des collectivits territoriales au financement de laide aux secteurs cinmatographique et audiovisuel a fortement augment au cours de la priode rcente. Le CNC accompagne cet effort dans le cadre dune politique conventionnelle mise en uvre au cas par cas avec les collectivits concernes. Les montants engags en 2011, tous partenaires confondus (collectivits, CNC et DRAC), ont atteint 108,96 M, dont 82 M engags par les collectivits territoriales (61 M en 2010). Les autres instruments de soutien A ces diffrentes aides publiques sajoutent dautres types de soutien indirects, moins aisment chiffrables : les obligations de diffusion duvres cinmatographiques et audiovisuelles qui incombent aux chanes de tlvision en vertu du dcret de 1990 susmentionn ; le respect de la chronologie des mdias, dfinissant lordre et les dlais dans lesquels les diverses exploitations dune uvre (salle, tlvision, vido) peuvent intervenir, en application
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Socits anonymes de droit franais, elles ont pour activit exclusive le financement en capital duvres cinmatographiques ou audiovisuelles agres par le prsident du CNC.

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des articles L. 231-1 L. 234-2 du code du cinma et de limage anime ; les divers dispositifs fiscaux dont peuvent bnficier les entreprises ayant leur principale activit dans le secteur cinmatographique ou audiovisuel (TVA taux rduit, amortissements drogatoires, exonration de cotisation foncire des entreprises) ; la part des allocations verses, en application des annexes 8 et 10 de la convention de l'assurance chmage, aux intermittents du spectacle travaillant dans le secteur audiovisuel ou cinmatographique. En 2010, ces derniers reprsentaient environ 32 % des allocataires, soit prs de 27 000 employs (huit des dix principaux employeurs dintermittents relvent de ces secteurs : ils ont eu recours en 2010 plus de 16 000 salaris du spectacle). En 2010, le dficit total de ce rgime slevait 1,032 Md, dont 330,2 M pour le seul secteur cinmatographique et audiovisuel.

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Annexe 3 La part distributeurs de la taxe sur les services de tlvision, une imposition dont les dterminants et laffectation ne sont pas corrls
Le financement du compte de soutien aux industries cinmatographiques et audiovisuelles repose sur un mcanisme de prlvement dune partie des revenus de la diffusion des programmes et de rutilisation des sommes prleves pour financer la production de nouvelles uvres originales franaises et europennes, qui viendront leur tour alimenter les circuits de diffusion. La justification de lextension aux distributeurs de services de tlvision par cble et sur Internet de ce modle de financement, lorigine de la TSA, de la taxe sur les vidogrammes et de la TST diteurs , repose sur lide que ces oprateurs tirent profit de la commercialisation de services de tlvision sans pour autant participer par ailleurs au financement des contenus cinmatographiques et audiovisuels linstar des acteurs historiques de la diffusion de ces contenus. La notion de distributeur de services de tlvision dsigne toute personne qui tablit avec des diteurs de services des relations contractuelles en vue de constituer une offre de services de communication audiovisuelle mise disposition auprs du public par un rseau de communications lectroniques. 109 Elle recouvre donc, en premier lieu, les chanes de tlvision qui sauto-distribuent (Canal +, Canalsatellite) ainsi que les entreprises distribuant la tlvision par cble (principalement Numricable). Aux termes de la loi du 5 mars 2007 sur la tlvision du futur, est galement regard comme distributeur de services de tlvision toute personne proposant un accs des services de communication au public en ligne ou des services de tlphonie, ds lors que la souscription ces services permet de recevoir, au titre de cet accs, des services de tlvision. Cette disposition inclut donc mcaniquement dans le champ de la taxe institue par la loi de finances pour 2008 les fournisseurs daccs Internet (FAI) et les oprateurs de tlphonie mobile, puisqu cette date, ltat des technologies leur permet effectivement dinclure ce service dans leur offre.

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Article 2-1 de la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de communication ; le mme article prcise que doit tre galement regarde comme distributeur de services toute personne qui constitue une telle offre en tablissant des relations contractuelles avec d'autres distributeurs .

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I. Il nest pas contestable que la distribution de services de tlvisions occupe une place de plus en plus importante dans lusage dInternet et de la tlphonie mobile.
Rendue possible par la diffusion rapide du progrs technologique, la consommation de services de tlvision sur Internet et, dans une moindre mesure, par la tlphonie mobile est un phnomne en expansion. Les tudes disponibles tmoignent dune croissance trs dynamique des abonnements permettant de recevoir des services de tlvision, par Internet et par la tlphonie mobile. Daprs lautorit de rgulation des communications lectroniques et des postes (ARCEP) 110, le nombre dabonnements un service de tlvision souscrits en France dans le cadre dun forfait coupl avec Internet est pass de 4,5 millions au 31 dcembre 2007 12,3 millions au 31 dcembre 2011. A cette date, 58,4 % des accs haut dbit sont dsormais coupls avec un service de diffusion de tlvision souscrit par le client auprs de son fournisseur daccs Internet. Toujours daprs lARCEP, les utilisateurs sont de plus en plus nombreux utiliser un service de tlphonie mobile (comprenant laccs la tlvision) sur le rseau de troisime gnration (3G) : 27,8 millions de clients, correspondant 40 % du parc de tlphones mobiles, sont ainsi enregistrs sur le rseau 3G au 31 dcembre 2011. De son ct, lenqute annuelle du centre de recherche pour ltude et lobservation des conditions de vie (CREDOC) sur la diffusion des technologies de linformation et de la communication dans la socit franaise 111 confirme la part croissante dInternet dans les moyens daccs aux services de tlvision. Laccs Internet haut dbit reprsenterait, en 2011, 37 % des accs aux services de tlvision, en deuxime position derrire la tlvision numrique terrestre (61 %) et devant le satellite et le cble. A titre de comparaison, laccs Internet ne reprsentait que 10 % des accs aux services de tlvision en 2007. Ltude fait cependant tat de rsultats plus mitigs sagissant de laccs aux services de tlvision par la tlphonie mobile : regarder la tlvision sur son tlphone mobile reste extrmement peu dvelopp [en 2011] : moins dun possesseur de tlphone mobile sur dix le fait (8 % exactement). Le dveloppement de la licence de quatrime gnration (4G), augmentant les capacits de circulation des donnes sur le rseau
110

ARCEP, Observatoire trimestriel des marchs de communications lectroniques en France, 4e trimestre 2011, rsultats dfinitifs. 111 Enqute ralise sur la base dun chantillon reprsentatif de 2 241 personnes.

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mobile, pourrait nanmoins se traduire par une augmentation rapide de la consommation de services de tlvision sur tlphones cellulaires. Par ailleurs, selon une tude ralise par lInstitut de laudiovisuel et des tlcommunications en Europe (IDATE) en mars 2012, la consommation de vido (lgale et illgale) reprsenterait en 2010 89 % du trafic des rseaux daccs haut dbit et trs haut dbit fixes, chiffre qui stablit 83 % si lon retire les trafics illgaux. Cette part trs importante de la vido dans le trafic total sexpliquerait en grande partie par la consommation de la tlvision sur ADSL qui reprsente 90 % du trafic audiovisuel. En outre, les services audiovisuels mobiliseraient galement en 2010 13,6 % du trafic sur les rseaux mobile. Il convient cependant de souligner que ces donnes procdent dune mesure de la consommation de bande passante (en giga-octets) et quune telle mesure conduit mcaniquement minorer les autres usages de lInternet (accs des sites, change de mail, tlchargement de musique) ou de la tlphonie mobile (communication vocale, change de SMS) qui eux sont trs peu consommateurs de bande passante. En outre, les usages dInternet lis la consommation duvres audiovisuelles ne connaissent pas une croissance plus dynamique que lensemble des usages dInternet, comme le confirment chaque anne les enqutes du CREDOC 112.

II. La difficult talonner le poids conomique de la distribution des services de tlvisions sur les diffrents supports rend de moins en moins pertinent le lien qui fait driver la TST distributeurs des contenus aids par le CNC
Outre le fait quelle nest que lun des prismes de la mesure de lusage de lInternet et de la tlphonie mobile, la consommation de bande passante ne semble pas tre un lment dterminant des cots
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A titre dexemple, ltude 2011 du CREDOC indique que la proportion dindividus ayant regard la tlvision par Internet sur leur ordinateur au cours des 12 derniers mois est passe de 15 % en 2010 18 % en 2011 ; la proportion dindividus regardant des films ou des sries en direct est passe de 20 % en 2010 24 % en 2011 et la proportion dindividus tlchargeant des films sur Internet de 14 % 15 %. Ces augmentations, incontestables, doivent tre compares avec les volutions des autres pratiques sur Internet, galement rpertories par lenqute : coute de la musique en direct (de 30 % en 2010 35 % en 2011), achat ou vente de produits ou services sur Internet (de 44 % en 2010 48 % en 2011), formation (de 9 % en 2010 13 % en 2011).

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supports par les oprateurs comme en tmoigne la politique mise en uvre par loprateur Free. Car si lon sinscrit dans la logique qui est la sienne, logique certes guide par un souci doptimisation fiscale, le cot marginal de la consommation de service de tlvision semble trs faible au regard de ce que reprsente le seul cot induit par la fourniture du service daccs au rseau. Le CNC nen prtend pas moins que labattement opr sur le chiffre daffaires taxable (55 % dabattement en 2011, 66 % depuis la LFI 2012) () permet () de tenir compte de la nature des offres qui incluent dautres services que la rception des services de tlvision. Ltablissement en dduit que la taxe reste clairement lie la diffusion de contenus audiovisuels, le service commercialis par les oprateurs concerns offrant bien un accs direct ces contenus. Sur ce point, il convient de rappeler que la dtermination de lassiette sur laquelle a t tablie la TVA taux rduit sur les services de tlvision (50 % des abonnements triple pay ) tire son origine de lvaluation du cot des composants spcifiques inclus dans les terminaux (les botes ) pour permettre la rception de ces services de tlvision. En ralit, labattement apport la TST distributeurs doit davantage tre peru comme une mesure purement technique, destine garantir la prennisation du produit de la taxe, plutt que comme une estimation fiable de la part des abonnements multiservices rpute correspondre aux services de tlvision. Au cours du dbat parlementaire conduisant ladoption de la loi de finances initiales pour 2012, la ministre charge du budget a ainsi prcis que labattement [tait] port de 55 % 66 %, au vu des donnes les plus rcentes transmises par les oprateurs de communications lectroniques fournisseurs daccs Internet. Il permettra ainsi de garantir une charge fiscale pour le secteur quivalente celle supporte en 2010. Par ailleurs, pour ce qui est des FAI et des services de tlphonie mobile, linstauration de la TST distributeurs participe, par rapport la logique de taxation dans laquelle le CNC sest inscrite originellement, dun mcanisme de double drivation qui a pour effet de distendre le lien de cette taxe avec lobjet du CNC. A travers la taxation des salles de cinma, le CNC opre un prlvement sur lactivit de diffusion de films qui constitue la raison dtre des exploitants. Avec la TST diteurs , le prlvement a t justifi par le fait que la diffusion de films constituait lpoque lun des produits phares des chanes de tlvision, qui concurrenait de surcrot lexploitation en salles. En outre, le CNC ayant par la suite tendu le champ de ses aides aux productions audiovisuelles, lon peut considrer que lactivit gnrique de ces oprateurs concide, dans son principe, avec le domaine dintervention du Centre. Et le mme type de raisonnement peut tre tenu pour les chanes de tlvision qui

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sauto-distribuent puisque leur activit peut tre assimile celle de chanes historiques. En revanche, avec la TST distributeurs appliques au FAI et aux oprateurs de tlphonie mobile, une tape est franchie sur la voie dune dcorrlation entre les contenus dont ceux-ci assurent la diffusion et les domaines dintervention du CNC. Car de fait, le mdia quest Internet et le moyen de communication quest la tlphonie mobile ont une vocation qui tend luniversel, et ceci dautant plus que lvolution des technologies permet de donner corps au phnomne de convergence qui avait t pressenti lore du XXIe sicle. Autrement dit, mme si elle reprsente une part importante du trafic en termes de bande passante, la consommation de services de tlvision constitue un usage parmi dautres de ces moyens de communication lectronique. Sans compter que dautres produits culturels y sont dailleurs consomms massivement sans pour autant faire lobjet dune taxation, le cas de la musique tant cet gard emblmatique. En outre, hormis la taxe quils versent, les oprateurs de communications lectroniques ne participent pas, sauf exception, au financement direct ou indirect des contenus quils diffusent, la diffrence des autres contribuables aux taxes affectes au CNC (les exploitants de salles qui louent des films, les diteurs de services de tlvision qui achtent des droits de diffusion et coproduisent des uvres et les socits de vente ou de location de vido qui concourent lamortissement des droits acquis par les diteurs). Au bout du compte, le principe consistant financer la cration par la distribution semble avoir trouv, avec cette part spcifique de la TST distributeurs , une application dont on peut se demander si elle est proportionne, quant ses effets en termes de revenu, lampleur des usages sur laquelle elle repose. En effet, sil napparat pas compltement illgitime que les FAI et les oprateurs de tlphonie mobile participent au financement des contenus quils diffusent, il nen reste pas moins quune double interrogation peut tre formule au sujet des modalits qui ont t retenues cet effet : - dune part, dans la mesure o les productions cinmatographiques ou audiovisuelles ne sont pas les seuls contenus ayant, un moment o un autre de la ralisation, bnfici dun soutien financier public, il parat difficile de trouver une justification irrfragable laffectation exclusive au CNC du produit de la taxation correspondante ;

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- dautre part, limportance que, compte tenu de son montant, le produit de la taxe prend dsormais dans le financement du CNC, voire dans lensemble des financements publics au cinma et laudiovisuel, nest pas ce jour fonde sur des valuations convaincantes de la place quoccupent les FAI et les oprateurs de tlphonie mobile dans la chane de valeur ajoute de cette filire dactivit.

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Annexe 4 - Les dispositifs de soutien cofinancs

Cinq dispositifs sont aujourdhui ce jour cofinancs par le CNC et diffrents ministres. Seuls trois dentre eux font encore lobjet de nouveaux cofinancements. Ils reprsentent au total 7,7 M en 2011 : le FAJV (Fonds dAide au jeu vido), anciennement FAEM (Fonds d'aide l'dition multimdia), reprsente 4,8 M en 2011. Il est cofinanc par le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et soutient la R&D, l'innovation et la cration dans le secteur du jeu vido (aide la pr-production de jeux vido, aide la maquette, aide destine aux oprations promotionnelles collectives). le DICRAM (Dispositif pour la Cration Artistique Multimdia), 986 000 , cofinanc par le ministre de la culture et de la communication, le CNC et le Centre National du Livre. Il soutient le dveloppement, la production et la diffusion d'uvres novatrices ou exprimentales dans le domaine de la cration artistique multimdia et numrique, via une aide la maquette, une aide la production et une aide aux manifestations consacres la cration multimdia et numrique ; le RIAM (Recherche et Innovation en Audiovisuel et Multimdia), 262 000 , gr par OSEO Innovation, sur la base dun cofinancement du ministre de lconomie, des finances et de l'industrie auquel il a t mis fin en 2007. Ce dispositif soutient, par des subventions, les projets innovants des entreprises dans les domaines de la production, du traitement, de la distribution et de la publication d'images et de sons ; le Fonds Sud, 1,6 M, cofinanc par le ministre des Affaires trangres et europennes, qui sadresse aux ralisateurs originaires dAfrique, dAmrique Latine, du Proche et MoyenOrient, dune partie de lAsie et de certains pays de lEst. La subvention verse sert non seulement financer les cots de production dans les pays ligibles, mais galement soutenir le cot des travaux de production et postproduction effectus en France ; le Fonds pour les cinmatographies trangres peu diffuses, 1 250 , galement cofinanc, jusquen 2009, par le ministre des Affaires trangres et europennes, qui soutient les distributeurs franais dans les frais dacquisition des droits de

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diffusion et les frais ddition pour les films retenus par le Fonds Sud ; Par le dcret n 2012-543 du 23 avril 2012 a t cr un fonds daide aux cinmas du monde, transposition aux cinastes du monde de lavance sur recettes , fusionnant le Fonds Sud et laide aux films en langue trangres (AFLE). Ce nouveau fonds, mis en place avec le ministre des affaires trangres mais majoritairement financ par le CNC, pourrait tre dot de six millions deuros, soit prs du double du budget combin du Fonds Sud et de lAFLE (3,3 M en 2010). Il a pour but de favoriser les coproductions avec les pays dont les cinmatographiques sont les plus susceptibles de contribuer la promotion de la diversit culturelle.

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COUR DES COMPTES

Annexe 5 : Dtail des aides accordes par le CNC des associations en 2011 (en euros)
Objet de l'aide / destinataire de la subvention Unifrance international Commission suprieure et technique de l'image et du son Agence du dveloppement rgional du cinma Association du Festival international du Film de Cannes Socit des Ralisateurs de Films / Quinzaine des ralisateurs Syndicat franais de la critique de film Ecole nationale suprieure de limage et du son - ENSMIS Aides la cration cinma / soutien aux auteurs dont Groupe de recherches et dessais cinmatographiques (GREC) Aides la cration audiovisuelle Promotion des nouveaux mdias Promotion des industries techniques Associations de promotion du cinma dont Association franaise des cinmas dart et dessai (AFCAE) dont Agence du court mtrage dont Socit des Ralisateurs de Films Associations de promotion de l'audiovisuel dont TV France International (TVFI) dont Festival international des programmes audiovisuels (FIPA) Associations de promotion du cinma et de l'audiovisuel l'international Aide divers organismes et secours aux artistes dont Socit des Ralisateurs de Films Aide la production cinmatographique en rgion Montant vers en 2011 6 885 000 1 300 000 4 556 000 3 168 273 470 000 210 000 855 000 894 000 587 000 247 300 184 130 158 509 4 633 445 455 925 1 745 610 29 000 3 454 750 1 700 000 442 500 971 860 1 264 511 210 000 7 917 349

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Aide la production audiovisuelle en rgion dont Commission Nationale du Film France Initiatives europennes communes / Mdia et Europacinma Eurimages Education l'image / Actions de sensibilisation en milieu scolaire Diffusion du patrimoine cinmatographique en rgion dont Cinmathque de Toulouse TOTAL

6 813 857 822 900 487 040 4 671 255 832 320 155 000 155 000 50 129 600

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Annexe 6 La prise en compte des engagements pluriannuels du CNC sous forme de provisions
De grande ampleur, la rforme budgtaire et comptable mise en uvre par le CNC entre 2005 et 2007 a permis damliorer le cadre de gestion budgtaire et de fiabiliser les tats financiers de ltablissement. La rforme a permis daccomplir des progrs sensibles dans de nombreux domaines : la mise en place dun budget unique et labandon de la procdure des ressources affectes ; labandon des reports dits prudentiels et la gestion plus transparente des reports des crdits ; la prise en compte au bilan de la dette contracte au titre des activits de soutien et la constitution de provisions ; la comptabilisation du remboursement des avances en droits constats et la prise en compte des restes recouvrer au bilan ; la fin de laccumulation au bilan des droits dexploitation des administrations civiles et de leurs tablissements publics ; lamlioration du suivi des immobilisations et lexistence dun tat de lactif. Cette rforme a notamment permis de perfectionner la matrise des engagements financiers du CNC lgard des professionnels, dans le cadre dun dispositif de provisionnement. Au titre des dispositifs de soutien dit automatique , reposant sur le principe du droit de tirage, le CNC contracte en effet auprs des professionnels des secteurs cinmatographique et audiovisuel (producteurs, distributeurs, exploitants de salles, diteurs vido) un engagement financier futur dont le montant est dtermin en fonction de donnes connues ex ante (recettes dexploitation, frquentation). Ces engagements runissent les critres constitutifs dune dette. Or, jusquen 2006, lensemble des engagements contracts par le CNC au titre des dispositifs de soutien automatique, constituant ce que le CNC appelait la dette flottante , ne figuraient pas au bilan de ltablissement mais taient suivis de manire extracomptable.

ANNEXES

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I.

Avant la rforme, une gestion imprcise des engagements en ressources affectes, impliquant des reports de crdits prudentiels

Avant 2005, le CNC procdait en effet aux reports de lensemble des crdits non consomms correspondant aux dispositifs de soutien. Contraires au principe duniversalit budgtaire car ne figurant pas, pour la majorit dentre eux, dans les documents budgtaires 113, ces reports prudentiels rsultaient dune gestion en ressources affectes sur laquelle tait fond le suivi budgtaire. Ltablissement justifiait les reports par lexistence dune dette flottante , correspondant aux droits non mobiliss des professionnels du cinma et de laudiovisuel au soutien automatique. Dans son prcdent rapport, la Cour des comptes avait constat que limportance du volume des reports conduisait une forte sous-consommation des crdits, et avait prconis leur abandon et le recours la constitution de provisions. Dans le cadre de sa rforme budgtaire et comptable, le CNC a abandonn la gestion des dpenses de soutien en ressources affectes, mettant ainsi fin aux reports prudentiels et donnant lieu la constitution de provisions au titre des soutiens gnrs.

II.

Aprs la rforme, la prise en compte au bilan de la dette contracte au titre des activits de soutien, impliquant la constitution de provisions

Le CNC a choisi de comptabiliser au bilan, sous la forme de provisions, la totalit des sommes mobilisables au titre du soutien automatique. Ltablissement a procd, pour chacun des cinq dispositifs de soutien automatique, un inventaire, au 1er janvier 2007, du soutien gnr, non mobilis et non prim au 31 dcembre 2006 et a constitu des provisions pour charges hauteur de la dette ainsi constate, dun montant de 316 M. Depuis 2007, le CNC ajuste chaque anne ce stock de provisions sur la base de lvolution des droits gnrs, non mobiliss (non verss) et non chus : les droits gnrs donnent lieu la constatation de nouvelles provisions, tandis que les droits chus ou mobiliss se traduisent par la constatation de reprises sur provisions.

113

Article 21 du dcret du 10 dcembre 1953 : lordonnateur ne peut accrotre par aucune ressource particulire le montant des crdits inscrits au budget .

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Les provisions pour charges de soutien automatique, qui slevaient 316 M au 1er janvier 2007, ont atteint 371 M au 31 dcembre 2011.

Evolution des provisions pour charges de soutien automatique depuis 2007, en milliers deuros
2007 Provisions pour charges de soutien automatique production cinma Provisions pour charges de soutien automatique distribution Provisions pour charges de soutien automatique exploitation Provisions pour charges de soutien automatique vido Provisions pour charges de soutien automatique audiovisuel Total 115 894 19 616 67 372 9 967 103 421 316 272 2008 118 538 31 763 68 307 9 118 111 018 338 743 2009 121 948 28 635 71 727 8 820 109 524 340 654 2010 118 527 33 159 72 892 8 942 111 236 344 755 2011 125 806 35 868 70 008 7 546 131 441 370 669

Source : Cour des comptes, daprs les comptes financiers du CNC.

Dautres dispositifs de soutien ont galement donn lieu, partir du 1er janvier 2006, lenregistrement de provisions. Il en est ainsi des aides slectives verses sous forme de subventions, le paiement intervenant parfois trs en aval de la dcision dattribution en raison des dlais ncessaires la ralisation du projet aid. Les restes payer sur ces dispositifs font donc lobjet de provisions pour charges, dont le montant slevait 137,7 M au 31 dcembre 2011. Au total, les provisions constitues par le CNC au titre des engagements consentis auprs de tiers dans le cadre de sa mission de soutien slvent, au 31 dcembre 2011, 508,4 M.

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Annexe 7 Soldes intermdiaires de gestion du CNC entre 2006 et 2011 (en milliers deuros)
2006 Ventes de marchandises Cot des marchandises vendues Marge commerciale Production vendue + production stocke + production immobilise Dstockage de production Production de l'exercice Marge commerciale + production de l'exercice Consommations externes Valeur ajoute Subventions d'exploitation Impts et taxes Charges de personnel Excdent (ou insuffisance) brut(e) d'exploitation Autres produits Reprises sur amortissements et provisions et transferts de charges Autres charges (hors crances irrcouvrables) Dotations aux amortissements et provisions et crances irrcouvrables Rsultat d'exploitation Produits financiers Charges financires Rsultat financier Rsultat courant avant impt Produits exceptionnels Charges exceptionnelles Rsultat exceptionnel Impt sur les bnfices Participation des salaris aux rsultats Rsultat net comptable 0 0 0 276 0 276 276 15 253 -14 977 41 074 2 063 21 653 2 381 511 458 0 500 450 113 170 -99 781 2 137 0 2 137 -97 644 1 057 17 893 -16 836 0 0 -114 480 2007 0 0 0 444 0 444 444 15 676 -15 232 37 232 2 214 22 797 -3 011 528 026 23 297 469 300 19 936 59 076 3 751 6 545 -2 794 56 281 219 313 -94 0 0 56 187 2008 0 0 0 314 0 314 314 15 355 -15 041 31 417 2 387 24 978 -10 989 554 481 14 731 503 381 28 492 26 350 3 600 13 072 -9 472 16 878 877 3 611 -2 734 0 0 14 144 2009 0 0 0 199 0 199 199 14 864 -14 665 27 081 2 515 25 558 -15 657 635 812 5 655 513 971 16 666 95 173 4 098 17 067 -12 970 82 203 96 1 070 -974 0 0 81 229 2010 0 0 0 251 0 251 251 13 656 -13 405 20 674 3 682 25 444 -21 857 789 429 3 871 521 799 20 125 229 519 2 585 21 624 -19 040 210 479 419 10 574 -10 155 426 0 199 898 2011 0 0 0 183 0 183 183 14 975 -14 792 14 828 3 527 26 007 -29 498 841 079 453 703 558 320 500 482 206 481 7 012 18 906 -11 894 194 587 63 37 969 -37 905 -409 0 157 090

Source : Cour des comptes daprs donnes CNC (comptes financiers).