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Manual de Processo Administrativo Sanitrio

GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA Paulo Ganen Souto

SECRETRIO DA SUDE DO ESTADO Jos Antonio Rodrigues Alves

SUPERINTENDNCIA DE VIGILNCIA E PROTEO DA SADE SUVISA Maria Conceio Queiroz Riccio

DIRETORIA DE VIGILNCIA E CONTROLE SANITRIO - DIVISA Raylene Logrado Barreto

Salvador - BA 2004
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Realizao: Diretoria de Vigilncia Sanitria e Controle Sanitrio - DIVISA Centro de Estudos e Pesquisas de Direito Sanitrio - CEPEDISA

Diretoria de Vigilncia e Controle Sanitrio DIVISA Av. Antnio Carlos Magalhes, s/n, Centro de Ateno Sade Prof. Dr. Jos Maria de Magalhes Netto, Salvador Ba, CEP 41.820-000 Tel.: (071) 351-1515/270-5775 Fax: (071) 270-5777/5776 E-mail: divisa@saude.ba.gov.br

Centro de Estudos e pesquisas de Direito Sanitrio CEPEDISA Av. Arnaldo, 715, Subsolo, Sala 38, 01.246-904. So Paulo-SP, Brasil Tel.: (55 11) 3066-7774 / 3088-2094 Fax: (55 11) 3085-4487 E-mail: cepedisa@edu.usp.br / www.fsp.usp.bre/cepedisa

Ficha Catalogrfica: 151 Bahia. Secretaria as Sade do Estado Manual de processo administrativo sanitrio. Salvador-BA: DIVISA / CEPEDISA, 2004. 46p. 1. Processo administrativo sanitrio - Manual 2. Direito sanitrio. 3. Direito Administrativo. Secretaria da Sade do Estado da Bahia. Diretoria de Vigilncia e Controle Sanitrio II. Titulo CDU: 35 : 077 @2002 Centro de Estudos e Pesquisas de Direito Sanitrio Todos os direitos reservados. proibida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte e no utilizada para venda ou qualquer fim comercial.

APRESENTAO O presente Manual tem como objetivo apresentar, em linhas bsicas e de forma acessvel a profissionais da rea da sade que no possuem familiaridade com o universo jurdico, os principais temas referentes ao Direito Administrativo, visando oferecer uma boa base terica para que o aprendizado sobre o Processo Administrativo seja feito de forma abrangente e permanente.

A compreenso dos princpios e regras gerais do direito administrativo essencial para que as autoridades sanitrias exeram as suas atividades de forma correta e eficaz.

Esperamos, com o presente Manual, auxiliar os profissionais da rea da sade na tarefa de dar cumprimento cabal s atribuies que lhes estaro sendo delegadas caso o Anteprojeto do Cdigo de Sade do Estado da Bahia, que est sendo apresentado conjuntamente com este documento, seja aprovado e implementado no Estado.

1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO PBLICO.

1.1 Origem do Direito Administrativo

O Direito administrativo nasceu no fim do sculo XVIII, a partir da formao do Estado de Direito (Estado Moderno), estruturado sobre o princpio da legalidade (governantes tambm se submetem lei) e princpio da separao de poderes (assegura a proteo de direitos individuais dos particulares em face ao Estado).

1.2 O que o Direito Administrativo?

Uma conceituao bastante clara e abrangente do Direito Administrativo a apresentada pela jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual o Direito Administrativo o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a administrao pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.

1.3 - Princpios Constitucionais do Direito Administrativo.

A Constituio Federal lista, no art. 37, os seguintes princpios da administrao pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (este ltimo introduzido pela Emenda Constitucional 19/98.

A Constituio de So Paulo bastante inovadora nesta rea, tendo o seu art. 111 ampliado a lista de princpios abrangendo tambm a finalidade, a motivao e a razoabilidade, princpios estes reconhecidos pela doutrina jurdica. Os princpios da legalidade e da finalidade - supremacia do interesse pblico sobre o particular - do origem aos demais princpios.

Importante, assim, analisar cada um destes princpios de forma mais detida:

a) Legalidade. Expresso no art. 37, caput, da CF e art. 5, II (ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei). Somente a lei obriga, somente a lei gera deveres e cria direitos. O princpio da legalidade nasceu com o Estado de Direito, que imps a submisso de todos lei. Somente a Lei obriga. Ato administrativo s obriga se fundado em lei. Medida Provisria exceo, por ser um ato normativo com fora de lei. Hely Lopes faz duas leituras deste princpio: a) para os cidados: podem fazer tudo o que a lei no probe; b) para a administrao: s pode fazer o que a lei permite/autoriza.

b) Supremacia do interesse pblico sobre o particular/princpio da finalidade. Administrao no pode fazer o que no atenda interesse pblico. Diante do conflito entre interesse particular ou pblico, este deve prevalecer. No se trata de sacrificar o interesse particular, mas apenas preteri-lo em relao ao interesse pblico. Assim, no permitido o confisco (a no ser onde h plantao para drogas, por exemplo), mas se substitui o direito de propriedade por uma indenizao.

c) Princpio da indisponibilidade do interesse pblico (decorrncia do princpio da supremacia do interesse pblico). A Administrao pblica mandatria da coletividade, tendo que realizar seus anseios, no podendo dispor, onerar, transigir em relao aos seus direitos. Por isso, no h isonomia na relao entre particular e pblico, o interesse pblico possui supremacia sobre o interesse particular.

d) Princpio da Impessoalidade. Este princpio foi introduzido pela Constituio de 1988, e pode ser interpretado de duas formas. A maioria dos juristas entende que a impessoalidade deve ser observada em relao aos

administrados, ou seja, a administrao pblica, no exerccio de suas funes, no pode prejudicar nem beneficiar pessoas determinadas. Ato administrativo que fira este Princpio, estar eivado de vcio de finalidade. Jos Afonso da Silva entende que a impessoalidade deve ser observada em relao aos administradores. Quem pratica o ato a pessoa poltica a qual o agente pblico est vinculado, no a pessoa do funcionrio. Por isso que a CF veda smbolos que identifiquem o administrador em campanhas publicitrias, que devem ter carter educativo. Ambos os entendimentos se completam.

e) Presuno de legalidade/legitimidade dos atos administrativos (decorrncia do princpio da legalidade). Os atos da administrao so presumivelmente legais para que possam ser auto-executveis (garantem celeridade). Presuno relativa (juris tantum) de legalidade, que pode ser questionada mediante provas, cabendo ao interessado ou ao Ministrio Pblico pedir reviso na prpria administrao ou em juzo. A Administrao pode rever os seus atos, quando se mostrarem inoportunos, inconvenientes ou ilegais. f) Princpio da autotutela. Decorre do anterior. A administrao deve exercer o controle sobre seus prprios atos com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inoportunos e/ou inconvenientes. O controle da administrao feito em 3 esferas: a) dentro do poder executivo, pelo superior hierrquico controle interno e permanente; b) no poder legislativo, pelo Tribunal de Contas ou pela Cmara municipal controle externo permanente; c) no poder judicirio controle eventual que no pode ocorrer de ofcio, precisando de provocao do administrado. o nico definitivo, podendo levar questo decidida pelos outros poderes a este. A Smula 473 do Supremo Tribunal Federal versa que a administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcio que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

A inoportunidade ou a inconvenincia so questes relativas ao mrito administrativo, mas preciso a ocorrncia de um fato novo que justifique a revogao de um ato. O ato discricionrio est sujeito ao controle do Judicirio no que tange a legalidade do mesmo (inclusive legalidade dos motivos e existncia de fato novo), e o respeito aos limites da discricionariedade. A revogao pressupe ato vlido que ainda esteja produzindo efeitos, e no atinge direitos adquiridos. Ato vinculado aquele que a prpria lei diz sobre sua convenincia e oportunidade, no podendo o administrador verificar o mrito do mesmo.

g) Continuidade (do servio pblico). O servio pblico deve ser contnuo, no podendo ter lapsos na sua prestao.

h) Publicidade (Art. 37 CF). Impe ampla divulgao dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo (sigilo imprescindvel segurana da sociedade ou do Estado; sigilo processual).

i) Moralidade (Art. 37 CF). De acordo com Hely Lopes Meirelles, este princpio impe aos administradores agirem com tica (honestidade, idoneidade). No pessoal ao administrador, mas dirigido administrao. O Art. 37, 4, da CF, traz as sanes cabveis aos atos de improbidade administrativa e ausncia de moralidade, dentre elas: suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens, ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal (regulamentado pela Lei de Improbidade Administrativa (8429/92)). O Art. 5o, inciso LXXIII ampliou o objeto da ao popular, para que abranja, alm dos atos lesivos ao patrimnio pblico, os lesivos moralidade administrativa. A ao popular no vem sendo muito utilizada, pois cidado se sente constrangido para processar o poder pblico. Encaminha ento

representao ao MP para que proponha ACP.

j) Eficincia (37 caput). Atividade da administrao deve ser eficiente, ter um resultado satisfatrio. Este princpio revela um carter finalstico, que

busca a satisfao do interesse pblico. Administrao ser eficiente quando responder aos anseios da sociedade.

l) Razoabilidade. A Administrao deve adotar critrios racionais de deciso. Princpio recente em nosso ordenamento. Aplica-se aos atos

discricionrios. O administrador pblico ter que auferir a razoabilidade de acordo com o senso comum da coletividade que administra (tempo e espao), diante do caso concreto. ato aceitvel aquele ponderado, proporcional, sensato.

m) Motivao. a explicitao dos motivos (pressupostos de fato e de direito) que fundamentam o ato administrativo. Ato sem motivao invalido.

2. OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO. CONCEITO DE ADMINISTRAO PBLICA SOB OS ASPECTOS ORGNICO, FORMAL E MATERIAL.

2.1 Objeto do Direito Administrativo:

O objeto do Direito Administrativo a Administrao Pblica. Expresso tem dois sentidos:

a) Sentido objetivo, material ou funcional: Administrao Pblica a atividade ou funo concreta e imediata que o Estado desenvolve sob regime jurdico de Direito Pblico para consecuo dos interesses coletivos (bem comum). Atividade administrativa: i) concreta, isto , resultante da aplicao da lei. Pe em execuo a vontade do Estado contida na lei. O ato concreto

diferente das leis, que so abstratas; ii) tem por finalidade a satisfao direta e imediata dos fins do Estado e do interesse pblico; iii) feita sob o regime jurdico de direito pblico. Regime jurdico o conjunto de normas que disciplina

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determinado instituto. Regime jurdico administrativo repousa no binmio prerrogativas/sujeies (para assegurar satisfao dos interesses coletivos).

b) Sentido subjetivo, formal ou orgnico: o conjunto de rgos (administrao direta) e pessoas jurdicas (administrao indireta) aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. Em sentido amplo, o conceito de Administrao abrange tambm os rgos governamentais, isto , aqueles que exercem a funo de direo dos negcios polticos. Em sentido estrito, s rgos e entes que exercem funo administrativa. Todos os poderes tm funo administrativa, mas Legislativo e Judicirio administram recursos humanos e materiais para atingir suas atividades fins. Executivo administra para si e para todos.

3 - A COMPETNCIA ADMINISTRATIVA: CONCEITO E CRITRIOS DE DISTRIBUIO. AVOCAO E DELEGAO DE COMPETNCIA. AUSNCIA DE COMPETNCIA: AGENTE DE FATO.

3.1 - Conceito. O ponto relaciona-se ao tema dos atos administrativos. Como sabido, um dos elementos dos atos administrativos o sujeito. Para que o ato administrativo seja vlido preciso que, alm do requisito da capacidade, segundo a lei civil, esteja presente tambm o requisito da competncia. Competncia, define Maria Slvia Zanella Di Pietro, o conjunto de atribuies das pessoas jurdicas, rgos e agentes, fixadas pelo direito positivo. Decorre sempre de lei (inexistindo competncia legal especfica, o processo administrativo dever ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierrquico para decidir, segundo dispe o art. 17 da Lei 9.784/99), inderrogvel pela vontade da Administrao e, em regra, pode ser objeto de avocao ou delegao, desde que no tenha sido conferida com exclusividade.

3.2. Critrios de distribuio.

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A competncia pode ser distribuda de acordo com os seguintes critrios: a) em razo da matria (distribuio entre Ministrios e Secretarias); b) em razo do territrio (zonas de atuao); c) em razo do grau hierrquico (maior ou menor grau de complexidade e responsabilidade); d) em razo do tempo (determinadas atribuies tm que ser exercidas em perodos determinados, como ocorre quando a lei fixa prazo para a prtica de certos atos, tambm pode ocorrer a proibio de certos atos em perodos definidos por lei, como o de nomear ou exonerar servidores em perodo eleitoral); e) em razo do fracionamento (distribuio por rgos diversos, quando se tratar de fracionamento ou de atos complexos).

3.3. Avocao e delegao.

A competncia para a realizao dos atos administrativos pode ser objeto de delegao e avocao. Avocar chamar para si funes originariamente atribudas a um subordinado. Art. 15 da Lei 9.784/99 restringiu possibilidade de avocao, s a admitindo temporariamente e por motivos relevantes, devidamente justificados, porque tal prtica desprestigia funcionrio subordinado e desorganiza o normal funcionamento do servio pblico. Tambm no se admite quando o ato for de competncia exclusiva do subordinado. Avocao desonera subordinado de toda a responsabilidade pelo ato avocado. Delegar conferir a outrem atribuies que originariamente competiam ao delegante. Pode ser para rgo do mesmo nvel hierrquico ou para rgo ou agente subordinado. No se admite delegao para (art. 13 da Lei 9784): a) a edio de atos normativos; b) a deciso de recurso administrativo (porque se fosse autorizada a delegao haveria a supresso de instncia); c) matrias de

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competncia exclusiva do rgo ou autoridade (porque se fosse permitida, haveria violao ao princpio da legalidade). Tambm no se admite delegao de um poder para outro e de atos de natureza poltica (exemplo sano e veto). Pode haver subdelegao desde que autorizada expressamente pelo delegante.

3.4. Ausncia de competncia: o agente de fato.

ausncia

de

competncia

constitui

um

dos

vcios

do

ato

administrativo. Pode ocorrer com: a) usurpao de funo; b) excesso de poder; c) funo de fato. A usurpao de funo crime definido no art. 328 do Cdigo Penal. Ocorre quando a pessoa que pratica o ato no foi por qualquer modo investida no cargo, emprego ou funo e ela se apossa, por conta prpria, do exerccio de atribuies prprias do agente pblico, sem ter essa qualidade. O funcionrio pblico tambm pode ser agente do delito quando se investe em funo que absolutamente no possui. O crime exige o nimo de usurpar, isto , de exercer indevida e conscientemente funo pblica, executando atos de ofcio. A maioria dos autores considera os atos praticados pelo agente como inexistentes. O excesso de poder uma das modalidades de abuso de poder, ao lado do desvio de poder. Consiste no vcio do ato que ocorre quando o agente pblico exorbita de suas atribuies. Pode configurar crime de abuso de autoridade (Lei 4.898/65). possvel convalidao, atravs da ratificao pelo agente competente, exclusividade. A funo de fato, por derradeiro, ocorre quando a pessoa que pratica o ato est irregularmente investida no cargo, emprego ou funo, mas a sua situao tem toda a aparncia de legalidade. Exemplos: falta de requisito legal para investidura, como certificado mdico vencido, inexistncia de formao universitria para cargo que a exige, idade inferior ao mnimo legal, servidor suspenso de seu cargo. Ato considerado vlido para proteger boa-f do administrado, salvo se manifesta a incompetncia. desde que no se trate de competncia outorgada com

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4.

CENTRALIZAO

DESCENTRALIZAO

DA

ATIVIDADE

ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA.

4.1. Centralizao e descentralizao da atividade administrativa.

A atividade administrativa centralizada quando o Estado atua diretamente, por meio dos seus rgos, isto , das unidades que so simples reparties interiores de sua pessoa e que por isto dele no se distinguem. descentralizada a atividade administrativa quando exercida por pessoa ou pessoas distintas do Estado. Na descentralizao, o Estado atua indiretamente, atravs de outras pessoas, ainda que sejam criaturas suas (empresas pblicas, sociedades de economia mista, por exemplo). Descentralizao diferente de desconcentrao. Nesta, h a distribuio interna das competncias pelos diferentes rgos da Administrao, em razo da matria, do grau hierrquico e do territrio. A descentralizao, por seu turno, pressupe pessoas jurdicas diversas, no havendo relao hierrquica entre elas, mas apenas o controle. A Descentralizao pode ser poltica ou administrativa. Na

descentralizao poltica, o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central (mas sim da CF), no havendo qualquer relao de subordinao entre os entes polticos. Atividades jurdicas que entes

descentralizados exercem no constituem delegao ou concesso do governo central. Na descentralizao administrativa, por seu turno, ente descentralizado exerce atribuies que lhe so conferidas pelo ente central. Para Maria Slvia, h trs modalidades de descentralizao administrativa: a) descentralizao territorial ou geogrfica (descentralizao dos Estados unitrios e, no Brasil, aplicada aos territrios); b) descentralizao por servios (Poder Pblico cria pessoa jurdica de direito pblico ou privado e transfere titularidade e execuo de determinado servio pblico. feita por lei; c) descentralizao por colaborao (Poder Pblico

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transfere apenas execuo de um servio, por contrato ou ato administrativo unilateral, a pessoa jurdica de direito privado).

4.2. Administrao Pblica direta e indireta.

4.2.1. Administrao direta

a estrutura central bsica de cada pessoa poltica, composta pela Unio, pelos Estados Membros, pelo Distrito Federal e pelos Municpios. A Administrao Direta Centralizada composta pelo Chefe do Poder Executivo e seus rgos auxiliares.

4.2.2. Administrao indireta

Ocorre quando as tarefas so deslocadas e atribudas execuo de uma outra pessoa distinta da pessoa poltica, criada por meio de Lei. Autarquia - pessoa jurdica de direito pblico (regime jurdico pblico) que desempenha funo pblica. Empresa Pblica - pessoa jurdica de direito privado (no que no conflitar com CF). Servio pblico ou explorao de atividade econmica. Capital pblico. Sociedade de Economia Mista - mesmo regime que empresa pblica. Capital pblico e privado, tendo o poder pblico o controle acionrio. Explora atividade econmica ou servio pblico. Fundao Pblica, que pode ter seu regime jurdico de direito pblico ou privado, conforme sua atuao: Existem, nesse sentido, duas posies: a) regime jurdico de direito privado, sujeitando-se ao Cdigo Civil (entendimento tradicional, consolidado hoje em jurisprudncia); b) regime jurdico de direito pblico, assemelhando-se a autarquia (entendimento de Celso Antonio Bandeira de Mello, que vem ganhando adeptos).

5. ATOS ADMINISTRATIVOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS.

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Quanto

formao

da

vontade

da

Administrao,

os

atos

administrativos classificam-se em: a) atos simples so os que decorrem da declarao de vontade de um nico rgo, singular ou colegiado. b) atos complexos declarao de dois ou mais rgos, cujas vontades se fundem (vontades homogneas) para formar um nico ato. Exemplo: Decreto assinado por Presidente e Ministros envolvidos. c) atos compostos ou conjuntos declarao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um instrumento da vontade do outro, que edita o ato principal. H dois atos, um principal e um acessrio. Exemplo: nomeao do Procurador Geral da Repblica. Presidente nomeia algum aprovado pelo Senado.

6. FATOS DA ADMINISTRAO PBLICA: ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA E FATOS ADMINISTRATIVOS. FORMAO DO ATO

ADMINISTRATIVO: ELEMENTOS

6.1 Conceito de ato administrativo.

Ato administrativo a declarao do Estado ou de quem o representa que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeito a controle do Poder Judicirio (Maria Silvia). espcie do gnero ato jurdico (especificidade: regime jurdico de direito pblico).

6.2. Atos administrativos e fatos administrativos.

Para Hely Lopes Meireles, fato administrativo qualquer atividade material, sem natureza jurdica. Para Maria Slvia, fato involuntrio, com conseqncias jurdicas (exemplos: decurso do tempo, morte de funcionrio).

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6.3. Atributos do ato administrativo:

O ato administrativo possui diversos atributos, que lhe do diversas peculiaridades. So atributos do ato administrativo: a) imperatividade

(coercibilidade do ato administrativo. Nem todo ato tem); b) auto-executoriedade (decorrente de Lei ou de estado de extrema urgncia. limitada nos processos administrativos disciplinares); c) presuno de legitimidade (pressuposto de direito) e de veracidade (pressuposto de fato). Essa presuno acarreta a inverso do nus da prova, ou seja, o ato administrativo verdadeiro at prova em contrrio; d) tipicidade, atributo segundo o qual a Administrao age de acordo com tipos legais.

6.4. Elementos do ato administrativo.

So elementos do ato administrativo: a) o sujeito capaz e com competncia; b) o objeto e contedo lcito, possvel (exeqvel), certo (deve indicar destinatrio, eficcia temporal e territorial) e moral. O ato pode ser discricionrio ou vinculado quando ao objeto. c) a forma um elemento do ato administrativo. Em sentido lato, trata-se de formalidade; em sentido estrito o modo pelo qual manifestao se exterioriza; d) a finalidade do ato admininstrativo elemento essencial. Em sentido lato, a finalidade expresso o interesse pblico; em sentido estrito o resultado buscado com o ato (para qu ato foi praticado?). e) a tipicidade dos atos administrativos tambm elemento

fundamental. Lei determina o que o ato e para que ele serve. Por exemplo, nomeao tem uma finalidade, permisso de uso tem outra etc. H desvio de finalidade quando Administrao usa um ato para alcanar resultado de outro. f) a motivao o pressuposto do ato administrativo. Refere-se a questes de fato, que justificam o ato (fatos ou situaes que o administrador leva

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em conta para aplicar dispositivos de direito), e de direito (fundamento legal que autoriza o ato) que servem de fundamento para ato (por que Administrao praticou o ato?).

7. ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS:

7.1 Atos Normativos:

Atos que explicitam norma legal. Exemplos: decretos autnomos (para aqueles que admitem essa categoria), independentes e regulamentares; regulamentos, instrues normativas, regimentos, resolues (atos administrativos emanados de altas autoridades), deliberaes (ato colegiado);

7.2 Atos Ordinatrios:

Atos que regem o funcionamento administrativo e a conduta funcional dos agentes pblicos. Exemplos: circulares, avisos, portarias, ordens de servio, ofcios, despachos, despachos normativos (despachos aplicados a um caso individual, com determinao para aplicao em casos idnticos).

7.3 Atos Negociais:

Declarao coincidente com pretenso do particular, de efeitos especficos individuais. Podem ser: a) vinculados (licena, admisso e visto). A licena faculta o exerccio de atividade; b) discricionrios (autorizao, permisso e permisso condicionada, aprovao, homologao, dispensa, renncia, protocolo administrativo). A permisso condicionada fixa prazo ou assegura vantagens. Admite indenizao ao particular, se revogada. A autorizao faculta ao particular o exerccio de atividade ou uso de bem pblico. No indenizvel.

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7.4 Atos Enunciativos:

Para Maria Slvia Zanella Di Pietro, no so atos administrativos, mas atos da administrao, no sujeitos ao regime jurdico de direito pblico. Exemplos: certido, apostila, atestado, parecer normativo, parecer tcnico (no pode ser contrariado). Tambm so enunciativos os atos punitivos, os atos Internos discricionrios (para servidores) e externos vinculados (multa, interdio de atividade, destruio de coisa).

7.5 Atos Gerais:

Tm por destinatrio uma categoria de sujeitos inespecficos, porque colhidos em razo de se inclurem em uma situao determinada ou em uma classe de pessoas. Exemplos: edital de concurso, regulamento de promoo de funcionrios.

7.6 Atos Individuais

So os que tm por destinatrio sujeito ou sujeitos especificamente determinados. Podem ser singulares se o destinatrio o nico sujeito especificado (exemplo: nomeao de um dado funcionrio) ou plurmos, se os destinatrios so mltiplos sujeitos especificados (exemplo: nomeao de todos os candidatos aprovados no concurso).

8. ATOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS E DISCRICIONRIOS. O MRITO DO ATO ADMINISTRATIVO.

8.1. Atos vinculados.

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Ocorrem quando a lei regula inteiramente os vrios aspectos de uma atividade determinada (motivo, finalidade, forma, etc.), no deixando nenhuma margem de liberdade para o administrador no caso concreto. No ato vinculado, no h juzo de valorao, mas de subsuno do fato concreto norma. Juzo de convenincia e oportunidade feito pela prpria Lei. Particular tem direito subjetivo de exigir a edio do ato vinculado, sob pena de, no o fazendo, sujeitarse correo judicial.

8.2. Atos discricionrios.

Nos atos discricionrios, ao contrrio, a lei no exaustiva, deixando margem para que o administrador escolha a melhor soluo para o caso concreto, segundo critrios de oportunidade e convenincia. Discricionariedade no se confunde com arbtrio, porque ao do administrador no totalmente livre. Define-se como a poro de liberdade outorgada pela lei ao administrador pblico para que este, mediante critrios de oportunidade (momento) e convenincia (adequao), possa escolher a alternativa mais adequada soluo do concreto. A justificativa para a existncia da discricionariedade pode ser realizada do ponto de vista jurdico, atravs da teoria da formao do Direito por degraus, de Kelsen; e do ponto de vista prtico, pela existncia de complexas necessidades coletivas, que demandam flexibilidade de atuao, incompatvel com o procedimento moroso de elaborao das leis. O mbito de aplicao da discricionariedade existe nas seguintes hipteses: a) quando lei expressamente permite ao Administrador porque reconhece que este ter melhores condies de apontar a soluo adequada; b) quando lei no regula inteiramente matria porque legislador no pode prever todas as situaes ftica possveis de ocorrer. Nessa hiptese autoridade dever decidir de acordo com os princpios extrados do ordenamento; c) quando lei prev competncia mas no estabelece conduta a ser adotada (exemplos no poder de polcia); d) quando Lei usa conceitos plurissignificativos, que dependem de valorao por parte do Administrador.

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Em relao ao sujeito, ato sempre vinculado (porque s pode praticar o ato quem tiver competncia deferida pela Lei). Em relao finalidade, em sentido amplo, h discricionariedade porque interesse pblico conceito jurdico indeterminado. Em sentido estrito, ato sempre vinculado porque finalidade especfica legal no pode ser contrariada (finalidade do ato de demisso s pode ser a de punir o infrator); No que se refere forma, o ato, em regra, vinculado. Exceo: quando lei prev que ato pode ser praticado por mais de um modo (exemplo: contrato pode ser celebrado atravs de nota de empenho, ordem de servio, carta de autorizao etc.). Quanto ao motivo, o ato poder ser discricionrio ou vinculado. O ato ser vinculado quando a lei empregar noes precisas, vocbulos

unissignificativos e conceitos matemticos, que no do margem qualquer apreciao subjetiva. Exemplo: licena prmio aps 05 anos. O motivo, ao contrrio, ser discricionrio quando a lei no o definir, deixando-o ao inteiro critrio da Administrao (exemplo: exonerao de agente ocupante de cargo em comisso) ou quando a lei empregar termos vagos e vocbulos plurissignificativos (exemplos: falta grave, procedimento irregular, valor artstico e cultural...); Finalmente, com relao ao contedo ou objeto, o ato ser vinculado quando a lei estabelecer apenas um objeto como possvel para atingir determinado fim (exemplo: uma penalidade possvel para determinada infrao). Ser discricionrio, por outro lado, quando houver vrios objetos possveis para atingir mesmo fim (exemplo: para mesma infrao, Administrao pode punir funcionrio com suspenso ou multa).

8.3. Legalidade e mrito do ato administrativo.

Celso Antnio Bandeira de Melo define o mrito do ato administrativo como o campo de liberdade suposto na lei e que efetivamente venha a remanescer no caso concreto, para que o administrador, segundo critrios de convenincia e oportunidade, decida-se entre duas ou mais solues admissveis

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perante a situao vertente, ante a impossibilidade de ser objetivamente identificada qual delas seria a nica adequada. A expresso mrito do ato administrativo influncia da doutrina italiana. O controle da legalidade, ensina Hely Lopes Meirelles, o que objetiva verificar unicamente a conformao do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. O controle do mrito, por seu turno, visa comprovao da eficincia, do resultado, da convenincia ou oportunidade do ato controlado. O ato vinculado analisado apenas sob o aspecto da legalidade, porque no h nele qualquer espao de liberdade para o Administrador. J o ato discricionrio deve ser analisado sob o aspecto da legalidade e do mrito. O Poder Judicirio, como se sabe, no est autorizado a invadir a esfera da discricionariedade administrativa, no controle do ato administrativo. Todavia, o Judicirio pode: a) verificar se houve desvio de poder (autoridade usa do poder discricionrio para atingir fim diferente daquele que a lei fixou); b) aplicar a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual quando a Administrao indica os motivos que a levaram a praticar o ato, este somente ser vlido se os motivos forem verdadeiros; c) distinguir, quando lei empregar conceitos imprecisos, a interpretao do sentido da norma da discricionariedade; d) examinar se foram observados os princpios da moralidade, da razoabilidade e da proporcionalidade no ato. Razoabilidade princpio jurdico, logo exame da legalidade do ato, e no do mrito.

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9. REVOGAO, ANULAO E CONVALIDAO DO ATO ADMINISTRATIVO.

No que se refere revogao, anulao e convalidao do ato administrativo, podemos apresentar o seguinte quadro resumo:

Quadro resumo: Forma extino Ilegalidade anulao de Tipos atos vinculado ou administrao discricionrio ou judicirio ex tunc de Quem invalida Efeitos

Inoportunidade ou inconvenincia

revogao

s discricionrio

administrao

ex nunc

9.1. Revogao do ato administrativo:

Revogao Administrao

o um

ato ato

administrativo vlido, por

discricionrio razes de

pelo

qual

a e

extingue

oportunidade

convenincia. ato privativo da Administrao (porque discricionrio) e deve ser feita nos limites em que a lei a permite (Maria Silvia). a extino de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (Celso Antnio). Pode ser explcita ou implcita (ato posterior incompatvel com o primeiro). A revogao uma das causas de extino dos atos administrativos. As outras so: a) cumprimento de seus efeitos; b) desaparecimento do sujeito ou objeto da relao constituda pelo ato; c) invalidao ou anulao; d) cassao (retirada porque destinatrio do ato descumpriu condies que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situao jurdica.

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No h indenizao); e) caducidade (norma jurdica posterior torna inadmissvel a situao dantes permitida pelo Direito. Exemplo: mudana de lei de zoneamento, tornando insubsistente licena para construir. Produz efeitos ex nunc e pode dar direito a indenizao); f) contraposio ou derrubada (retirada porque foi emitido ato, com fundamento em competncia diversa da que gerou ato anterior, mas cujos efeitos so contrapostos aos daquele. Exemplo: exonerao de funcionrio ato contraposto sua nomeao); g) renncia (extino dos efeitos ante a rejeio do beneficirio de uma situao jurdica favorvel que desfrutava). O sujeito da revogao aquele que emitiu o ato ou a autoridade superior, e seu fundamento o poder discricionrio. A revogao motiva-se pela inoportunidade ou inconvenincia do ato ou da situao gerada por ele. O juzo de inoportunidade ou inconvenincia mrito administrativo. preciso fato novo para poder revogar, ou a alterao da compreenso que se tinha sobre o objeto do ato administrativo quando esse foi exarado. No so revogveis: a) os atos vinculados (porque no h neles liberdade do Administrador para apreciar convenincia e oportunidade); b) os atos que exauriram seus efeitos (porque revogao no retroage); c) quando j se exauriu a competncia relativa ao objeto do ato (exemplo: particular recorreu para instncia administrativa superior; autoridade inferior no mais poder revogar o ato); d) quando atos tiverem gerados direitos adquiridos (Smula 473 STF); e) atos compostos e complexos.

9.2. Anulao do ato administrativo.

Os Atos administrativos praticados em desacordo com as prescries jurdicas so invlidos. Em razo da intensidade da repulsa que o Direito estabelea perante atos invlidos, h inexistncia, nulidade, anulabilidade ou mera irregularidade. Invalidao a supresso, com efeito retroativo, de um ato administrativo ou da relao jurdica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurdica. A invalidao pode ser operada pela

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prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio, e ter como objeto o ato ou a relao jurdica eficazes ou que ainda no produziram efeitos. O fundamento da invalidao sempre o princpio da legalidade, e sua motivao a ilegitimidade do ato ou da relao por ele gerada (ofensa ao direito). A invalidao tem efeito ex tunc, ou seja, opera a partir de sua determinao, exceto quando tratar-se de ato nulo na origem, porque dele no se originam direitos.

9.3. Convalidao do ato administrativo.

Convalidao ou saneamento o ato administrativo pelo qual suprido o vcio existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos data em que este foi praticado. ato discricionrio da Administrao, obedecendo aos requisitos do interesse pblico, ausncia de dolo e no prejuzo ao errio nem a terceiros de boa f. Para Celso Antnio, no mera faculdade do administrador convalidar ou invalidar o ato; trata-se, na verdade, de verdadeiro dever. So passveis de convalidao: Vcios quanto ao sujeito incompetncia, salvo se competncia

a)

exclusiva (no h avocao ou delegao). Convalidao feita atravs de ratificao, quando procede da mesma autoridade que emanou o ato viciado e de confirmao, quando feita por outra autoridade. Vcios quanto forma desde que no seja essencial validade do

b)

ato. Nesse sentido, a Lei Federal 9.784/99, art. 57, dispe que, como j mencionado, o ato convalidvel se no lesar interesse pblico e no prejudicar terceiros. O fundamento disso a presuno de legitimidade do ato e teoria da aparncia.

10. PODER DE POLCIA: CONCEITO. POLCIA JUDICIRIA E POLCIA ADMINISTRATIVA. AS LIBERDADES PBLICAS E O PODER DE POLCIA.

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10.1. Conceito.

Polcia administrativa a atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de absteno a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo (Celso Antnio Bandeira de Melo). O artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional dispe: Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

10.2. Classificao:

Celso Antonio Bandeira de Melo classifica o poder de polcia da seguinte forma:

a)

Em sentido amplo, a atividade estatal destinada a condicionar a

liberdade e a propriedade, ajustando-as aos interesses coletivos (esfera normativa). a limitao da lei ao direito constitucionalmente assegurado. Ex. direito a propriedade tem disciplina na lei, e limitado por esta: desapropriao, uso, incide imposto, direito de vizinhana etc.

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b)

Em sentido estrito, a prpria atuao da Administrao, mediante atos

concretos, aplicando as leis (polcia administrativa). Desta forma, quem tem poder de polcia o legislador, e a polcia administrativa exercida pela administrao (para doutrina moderna).

10. 3. Atributos do poder de polcia:

So atributos do poder de polcia:

a) Discricionariedade: a poro de liberdade outorgada pela lei ao administrador pblico, para que este, mediante critrios de oportunidade e convenincia possa escolher a alternativa mais adequada soluo do caso concreto. A maioria dos atos fundamentados no poder de polcia so discricionrios (ex. autorizao para portar arma pedido para secretrio, que tem que se convencer da necessidade) Mas h atos vinculados os que decorrem diretamente da lei. (ex. licenas: direito conferido pela lei, cabendo administrao conferir apenas se requisitos preenchidos);

b) Auto-executoriedade: a possibilidade que a administrao pblica tem, por seus prprios meios, executar suas decises, sem precisar recorrer previamente ao Judicirio. Ela existir: i) se houver previso legal; ii) se houver urgncia em nome do interesse pblico, devendo motivar o ato em face da omisso legal. Exemplos: A vigilncia sanitria pode apreender alimentos deteriorados em bares, interditar o bar, sem autorizao judicial ou ainda a prefeitura pode demolir prdio que ameaa cair. Se no houver previso legal ou no for urgente, no poder a administrao agir com a auto-executoriedade.

c) Coercibilidade: a imposio coativa de medidas pela administrao pblica diante da resistncia do particular, sendo cabvel at a fora fsica. A

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coercibilidade indissocivel da auto-executoriedade (h autores que o colocam dentro da auto-executoriedade).

10. 4. Limites do Poder de Polcia.

O poder de polcia deve observar os seguintes limites: a) Necessidade medida de polcia administrativa s deve ser adotada para evitar ameaas reais ou provveis ao interesse pblico. Interesses individuais no podem contrastar com o pblico, devendo ser restringido apenas no que for contrrio quele. Ex. Complexo industrial emite, em um de seus setores, poluentes. CETESB, em 1 visita, assinala prazo para colocao de filtros. Em 2 visita, aplica multa atravs de auto de infrao. O comportamento necessrio, pois a ao da empresa fere o interesse pblico. b) Proporcionalidade os meios utilizados devem ser proporcionais aos fins visados. Se no for proporcional, haver abuso de poder. Ex. No mesmo caso, no havendo o pagamento da multa e prosseguindo a emisso de poluentes, interditam toda a empresa. Esta medida desproporcional, pois bastaria a interdio do setor que polui. c) Eficcia a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse pblico. Ex. No mesmo caso, em vez de interditar aplicam nova multa. Continuam a emitir poluentes. No adianta mais aplicar multas, pois elas no impedem o dano ao interesse pblico. preciso usar de medida eficaz, devendo interditar o setor.

11. RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DO ESTADO POR ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA: EVOLUO HISTRICA E FUNDAMENTOS JURDICOS.

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As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Trata-se do fundamento constitucional expresso no art. 37, 6. Entende-se como responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigao que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputveis em decorrncia de comportamentos unilaterais, lcitos ou ilcitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos (Celso Antnio Bandeira de Mello).

11.1 Caractersticas da conduta lesiva ensejadora de responsabilidade.

Celso Antnio Bandeira de Mello distingue trs situaes ensejadoras da obrigao estatal de reparar os danos causados: a) casos em que o prprio comportamento do Estado que gera o dano; b) casos em que o dano uma conseqncia de uma situao produzida pelo Estado diretamente propiciatria; e c) casos em que no uma atuao do Estado que produz o dano, mas, por omisso sua, evento alheio ao Estado causa um dano que o Poder Pblico tinha o dever de evitar. Duas hipteses: fato da natureza cuja lesividade o Poder Pblico no obstou, embora devesse faz-lo e comportamento material de terceiros cuja conduta lesiva no foi impedida pelo Poder Pblico. Nas duas primeiras situaes (a e b) h que se aplicar a teoria da responsabilidade objetiva, sob a modalidade do risco administrativo (no se indaga culpa). Excluem a responsabilidade a fora maior, entendida por Maria Slvia como o acontecimento imprevisvel, inevitvel e estranho vontade das partes; e a culpa exclusiva da vtima (culpa concorrente atenua responsabilidade). Culpa de terceiros (danos causados por multido ou delinqentes) s se provar omisso do Estado. Na ltima hiptese, por outro lado, deve-se aplicar a responsabilidade subjetiva, segundo Bandeira de Mello. Isto porque s h responsabilidade se Estado tinha a obrigao legal de impedir o dano. a

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hiptese da FALTA DE SERVIO, nas modalidades em que o servio no funcionou ou funcionou tardiamente ou, ainda, funcionou de modo incapaz de obstar a leso. Se o Estado, devendo agir, por imposio legal, no agiu ou o fez deficientemente, comportando-se abaixo dos padres legais que normalmente deveriam caracteriz-lo, responde por esta incria, negligncia ou deficincia que traduzem um ilcito ensejador do dano no evitado quando, de direito, devia s-lo. tambm no o socorre eventual incria em ajustar-se aos padres devidos. Devese, nesta ltima hiptese, portanto, verificar a ocorrncia de culpa ou dolo por parte da Administrao e de seus agentes. (Celso Antnio admite, por outro lado, a inverso do nus da prova, em favor do administrado, no caso de faute de service).

11.2 Extenso do princpio:

A responsabilidade extensiva todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos, inclusive pessoas fsicas e jurdicas que exeram funes pblicas delegadas, sob a forma de entidades paraestatais ou de empresas concessionrias ou permissionrias de servios pblicos. Neste ltimo caso, responsabilidade da entidade que recebeu a delegao ou outorga, e no do Poder Pblico.

11.3. Responsabilidade civil por ato administrativo lcito.

Os atos lcitos da Administrao que causam danos podem ensejar responsabilidade civil. So exemplos: obras que causam prejuzo, medidas de ordem econmica ou social contra determinada empresa. Nesses casos, o fundamento de indenizar, para Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio da igualdade, por isso cabvel indenizao.

11.4 Ao de Regresso.

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Sempre que a Administrao for condenada para indenizar em vista da responsabilidade civil, ela poder ingressar com ao de regresso contra agente causador do dano. Para tanto, devem estar presentes os seguintes requisitos: a) que Administrao j tenha sido condenada a indenizar a vtima em decorrncia da responsabilidade civil; e b) que o agente responsvel tenha se comportado com dolo ou culpa.

12. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. A INSTNCIA ADMINISTRATIVA. REPRESENTAO E RECLAMAO ADMINISTRATIVAS. PEDIDO DE

RECONSIDERAO E RECURSO HIERRQUICO PRPRIO E IMPRPRIO.

12.1. Conceito de procedimento administrativo.

Procedimento Administrativo uma sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo (Celso Antnio Bandeira de Melo).

12.2. Princpios informadores.

De acordo com os principais doutrinadores do Direito administrativo, so princpios informadores do procedimento administrativo:

a) Legalidade objetiva: O processo administrativo deve ser instaurado com base e para preservao da lei.

b) Oficialidade ou impulso: a Administrao tem dever de conduzir processo at o final.

c) Informalismo: O Procedimento Administrativo, em regra, dispensa ritos sacramentais ou forma rgida, exceto quando expressamente previsto em lei (atos vinculados).

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d) Verdade material: o processo administrativo deve buscar a verdade material, o que de fato ocorreu, e no apenas se ater verdade formal do processo.

e) Garantia de defesa: deve-se garantir o princpio da ampla defesa.

c) Ampla instruo probatria e Motivao: Os autos devem ser amplamente instrudos e todos os atos nele constantes devem ser motivados.

e) Revisibilidade: O administrado tem o direito do administrado de recorrer da deciso que lhe for desfavorvel a instncia administrativa superior.

f) Direito de ser representado e assistido: o administrado pode ser representado por procurador legalmente constitudo.

g) Publicidade: Deve ser dado acesso aos processos aos interessados.

h) Oficialidade: O procedimento deve seguir os trmites oficiais na iniciativa, instruo, deciso e reviso das decises.

i) Obedincia s formas e aos procedimentos: O procedimento administrativo no est sujeito a formas rgidas, mas deve observar formas quando previstas em lei, especialmente para proteger direito dos particulares.

j) Gratuidade: O procedimento deve ser gratuito, exceto quanto extrao de cpias, certides e afins, que podem ser taxados.

12.3 Instncias administrativas.

H tantas instncias administrativas quantas forem as autoridades com atribuies superpostas na estrutura hierrquica. Na esfera federal, o art. 57 da

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Lei 9784/99 limitou direito de recorrer a trs instncias. Nas instncias superiores, diversamente do que acontece com processo civil, possvel alegar o que no fora anteriormente alegado, reexaminar matria de fato e produzir novas provas.

12.4. Representao e reclamao administrativas.

12.4.1 Representao administrativa:

Representao administrativa a denncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na prtica de atos da Administrao, feita por quem quer que seja, autoridade competente para conhecer e coibir a ilegalidade apontada (Hely Lopes Meirelles). O fundamento constitucional desta representao o art. 5o, XXXIV, a e 74, 2, todos da Constituio Federal CF. No h prazo e no se exige interesse especfico do representante. Este poder ser civil e criminalmente responsabilizado se imputao for falsa.

12.4.2 Reclamao administrativa

Reclamao administrativa a oposio expressa a atos da Administrao que afetem direitos ou legtimos interesses do administrado (Hely Lopes Meirelles). Para Maria Silvia Zanella Di Pietro, o ato pelo qual o administrado, seja parte ou servidor pblico, deduz uma pretenso perante a Administrao Pblica, visando obter o reconhecimento de um direito ou a correo de um ato que lhe cause leso ou ameaa de leso.

12.5. Pedido de reconsiderao.

aquele pelo qual o interessado requer o reexame do ato prpria autoridade que o emitiu. S admissvel se contiver novos argumentos; caso contrrio, cabe recurso autoridade superior. A apresentao deste pedido no

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interrompe prescrio, nem interrompe prazo para recursos hierrquicos, segundo o Decreto Federal 20.848/31 e o entendimento de Hely Lopes Meirelles.

12.6. Recursos hierrquicos.

So todos aqueles pedidos que as partes dirigem instncia superior da prpria Administrao, propiciando o reexame do ato inferior sob todos os seus aspectos. Podem ser prprios (aqueles dirigidos autoridade ou instncia superior do mesmo rgo administrativo) ou imprprios (dirigidos a autoridade ou rgo estranho repartio, mas com competncia julgadora expressamente prevista em lei. Exemplo: recurso ao Ministro contra ato de autarquia vinculada pasta; recurso ao Chefe do Executivo com fundamento no poder deste de avocar competncia). A perda de prazo recursal no impede a Administrao de conhecer e dar provimento a recurso administrativo (tutela do princpio da legalidade), salvo se j tiver ocorrido tambm prescrio judicial (porque haveria ofensa estabilidade das relao jurdicas).

12.7. Coisa julgada administrativa.

A coisa julgada administrativa precluso de efeitos internos. Deciso se torna irretratvel pela prpria Administrao. Ocorre nas seguintes hipteses: a) exaurimento da via administrativa; b) atos vinculados; c) atos que j exauriram seus efeitos; d) atos que geraram direitos subjetivos.

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13. DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO SANITRIO CONFORME O ANTEPROJETO APRESENTADO DO CDIGO DE SADE DO ESTADO DA BAHIA

13.1 Procedimentos Administrativos em Geral

13.1.1 Das Competncias

Como visto acima, os atos administrativos necessitam, para sua validade, ser exarados pela autoridade competente. O Anteprojeto do Cdigo de Sade do Estado da Bahia elaborado dispe que os profissionais das equipes de vigilncia sanitria e Epidemiolgica, investidos das suas funes fiscalizadoras, sero competentes para fazer cumprir as leis e regulamentos sanitrios, expedindo licenas, termos, autos de infrao e de imposio de penalidades, referentes preveno e controle de tudo quanto possa comprometer a sade. Caber ainda ao Secretrio de Estado da Sade, bem como ao diretor do rgo de vigilncia sanitria, sempre que se tornar necessrio, desempenhar, pessoalmente ou por delegao especfica, aes de fiscalizao, com as mesmas funes de fiscalizao, com as mesmas prerrogativas e as mesmas atribuies conferidas por este Cdigo s autoridades fiscalizadoras. Sempre que a autoridade sanitria, no exerccio de suas atribuies, concluir pela existncia de violao de preceito legal dever corresponder, sob pena de responsabilidade administrativa, a lavratura de auto de infrao. As

penalidades sanitrias previstas neste Cdigo devero ser aplicadas sem prejuzo das sanes de natureza civil e penal cabveis.

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As autoridades sanitrias, observados os preceitos constitucionais, tero livre acesso a todos os locais sujeitos legislao sanitria, a qualquer dia e hora, dentro dos limites legais e sempre que se mostrar necessrio, sendo as empresas, por seus dirigentes ou prepostos, obrigadas a prestar os esclarecimentos necessrios referentes ao desempenho de suas atribuies legais e a exibir, quando exigido, quaisquer documentos que digam respeito ao fiel cumprimento das normas de preveno sade. Os abusos cometidos pelas autoridades sanitrias sero passveis da responsabilidade objetiva, conforme j exposto neste manual. Nenhuma autoridade sanitria poder exercer as atribuies do seu cargo sem exibir a credencial de identificao fiscal, devidamente autenticada, fornecida pela autoridade competente. Fica proibida a outorga de credencial de identificao fiscal a quem no esteja autorizado, em razo de cargo ou funo, a exercer ou praticar, no mbito da legislao sanitria, atos de fiscalizao. A credencial dever ser devolvida para inutilizao, sob pena da lei, em casos de provimento em outro cargo pblico, exonerao ou demisso, aposentadoria, bem como nos de licenciamento por prazo superior a 90 (noventa) dias e de suspenso do exerccio do cargo. Para fins de atendimento ao princpio da publicidade, a relao das autoridades sanitrias dever ser publicada semestralmente pelas autoridades competentes, visando a sua divulgao e conhecimento pelos interessados, ou em menor prazo, a critrio da autoridade sanitria competente e por ocasio de incluso e excluso dos membros da equipe de vigilncia sanitria.

13.1.2 O Funcionamento dos Estabelecimentos de Interesse Sade

Todo estabelecimento de interesse sade dever obter, antes de iniciar suas atividades, a licena de funcionamento da autoridade sanitria competente. A Secretaria

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de Estado da Sade definir, em norma tcnica e em conformidade com os ditames do Cdigo, sobre os estabelecimentos de interesse sade que devem obter licena para funcionamento e manter um cadastro destes estabelecimentos para fins de fiscalizao e controle.

As licenas de funcionamento sero fornecidas aos estabelecimentos que comprovarem que suas atividades, instalaes, equipamentos e recursos humanos encontram-se em acordo com a legislao pertinente. A comprovao de que trata o caput poder ser declaratria ou realizada mediante inspeo do estabelecimento pelas autoridades sanitrias, conforme definido em norma tcnica pela direo estadual do SUS. Caber autoridade sanitria verificar se as informaes fornecidas pelos estabelecimentos so verdadeiras ou no, tomando as medidas pertinentes. Os estabelecimentos devero comunicar autoridade sanitria competente sempre que, aps a concesso da licena de funcionamento, houver modificaes nas instalaes e equipamentos, bem como incluso de atividades ou quaisquer alteraes que impliquem na identidade, qualidade e segurana dos produtos ou servios oferecidos populao. Nos casos de comprovao declaratria, quando a autoridade sanitria constatar que as declaraes so inverdicas, ficar obrigada a comunicar o fato autoridade policial ou ao Ministrio Pblico, para fins de apurao de ilcito penal, sem prejuzo dos demais procedimentos administrativos. Os estabelecimentos de interesse sade, definidos em norma tcnica para fins de licena e cadastramento, devero possuir e funcionaro na presena de um responsvel tcnico legalmente habilitado. Os estabelecimentos de interesse indireto sade sero dispensados da obrigatoriedade da licena de funcionamento de que trata o art. 247 do Anteprojeto de Cdigo de Sade, desde que assim definidos em norma tcnica especfica, ficando sujeitos s exigncias sanitrias estabelecidas pelo Cdigo, s normas tcnicas especficas e outros regulamentos.

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Consideram-se como de interesse indireto sade todos os estabelecimentos e atividades cuja prestao de servios ou fornecimento de produtos possam constituir risco sade pblica, segundo normatizao constante em norma tcnica especfica a ser editada pela direo estadual do Sistema nico de Sade.

13.1.3 Da Anlise Fiscal, Interdio, Apreenso e Inutilizao de Produtos, Equipamentos e Utenslios De Interesse Sade Compete autoridade sanitria realizar de forma programada, ou sempre que se mostrar necessrio, a colheita de amostra de insumos, matrias primas, aditivos, coadjuvantes, recipientes, equipamentos, utenslios, embalagens, substncias e produtos de interesse sade, para efeito de anlise fiscal. Sempre que houver suspeita de risco sade, a colheita de amostra para anlise fiscal dever ser procedida com interdio cautelar do lote ou partida encontrada. A colheita de amostra para fins de anlise fiscal dever ser realizada mediante a lavratura do termo de colheita de amostra e do termo de interdio, quando for o caso, dividida em trs invlucros, inviolveis, conservados adequadamente, de forma a assegurar a sua autenticidade e caractersticas originais. A anlise fiscal ser realizada em laboratrio oficial do Ministrio da Sade ou em rgo congnere estadual ou municipal credenciado. Se a quantidade ou a natureza do produto no permitirem a coleta de amostra em triplicata, ser ele levado a laboratrio oficial, onde, na presena do possuidor ou do responsvel e de duas testemunhas, ser realizada a anlise fiscal. Cada parte da amostra ser tornada inviolvel para que se

assegurem as caractersticas de conservao e autenticidade. No

caso de

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produto perecvel, a anlise fiscal ser feita no prazo de dez dias e, nos demais casos, no prazo de trinta dias contados da data de recebimento da amostra. Imposta a suspenso decorrncia do resultado do de venda laudo e de fabricao de produto em

laboratorial,

a autoridade

sanitria

competente far de suspenso.

constar no processo o despacho respectivo e lavrar o auto

Da anlise fiscal ser lavrado laudo minucioso e conclusivo, que ser arquivado em laboratrio oficial, extraindo-se cpias que integraro o

processo da autoridade sanitria competente e sero entregues ao detentor ou ao responsvel e ao produtor, se for o caso. Se a anlise fiscal concluir pela condenao do produto, a autoridade fiscalizadora notificar o interessado, que poder, no prazo de dez dias,

apresentar defesa escrita ou requerer percia de contraprova, com a indicao de seu perito. Decorrido o prazo fixado sem a apresentao de recurso pelo

infrator, o laudo da anlise fiscal ser considerado definitivo. Aplicar-se- percia de contraprova o mesmo mtodo de anlise

empregado na anlise fiscal condenatria, salvo se houver concordncia dos peritos quanto ao emprego de outro. No caso de divergncia entre os resultados da anlise fiscal condenatria e os da percia de contraprova, caber recurso da parte interessada, o que acarretar a realizao de novo exame

pericial da amostra em poder

do laboratrio oficial. O recurso ser interposto

no prazo de dez dias contados da data de concluso da percia de contraprova. Quando o resultado da anlise fiscal indicar que o produto considerado de risco sade, ser obrigatria sua interdio ou do estabelecimento. O detentor ou responsvel pelo produto, equipamento e utenslios interditados, ficar proibido de entreg-lo ao consumo ou uso, desvi-lo ou substitu-lo, no todo ou em parte, at que ocorra a liberao da mercadoria pela

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autoridade competente, sob pena de responsabilizao civil, criminal e administrativa. Nestes casos, caber autoridade sanitria e direo do SUS tomar as medidas cabveis para a integral responsabilizao do infrator. Os locais de interesse sade somente podero ser desinterditados mediante a liberao da autoridade competente, devendo a desobedincia por parte da empresa acarretar pena de responsabilizao civil e criminal. Os produtos clandestinos de interesse sade, bem como aqueles com prazos de validade vencidos, devero ser interditados pela autoridade sanitria que, aps avaliao tcnica, dever decidir sobre sua destinao. Nos casos de condenao definitiva, a autoridade sanitria dever determinar a apreenso ou inutilizao do produto. No caso de condenao definitiva de produto cuja alterao,

adulterao ou falsificao

no impliquem risco sade, conforme legislao

sanitria em vigor, poder a autoridade sanitria, ao proferir a deciso, destinar a sua distribuio a estabelecimentos assistenciais, de preferncia, oficiais. Os produtos sujeitos ao controle sanitrio considerados deteriorados ou alterados por inspeo visual sero apreendidos e inutilizados

sumariamente pela autoridade sanitria, sem prejuzo das demais penalidades cabveis. A coleta de amostra para anlise fiscal pode ser dispensada for constatada, pela autoridade sanitria, na venda falha ou quando

ou irregularidade no

armazenamento,

no transporte,

na exposio de produto

destinado a consumo. A autoridade sanitria lavrar os autos de infrao, apreenso inutilizao do produto, que sero assinados pelo infrator ou por e

duas

testemunhas, e neles especificar a natureza, a marca, o lote, a quantidade e a qualidade do produto, bem como a embalagem, o equipamento ou o

utenslio.

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Caso o interessado proteste contra a inutilizao do produto ou da embalagem, dever faz-lo no respectivo auto, o que acarretar a coleta de

amostra do produto para anlise fiscal e lanamento do auto de suspenso de venda ou fabricao de produto at a soluo final da pendncia. Caber ao detentor ou responsvel pelo produto, equipamentos e utenslios de interesse sade condenados, o nus do recolhimento, transporte e inutilizao, acompanhado pela autoridade sanitria at no mais ser possvel a utilizao. Os procedimentos de anlise fiscal, interdio, apreenso e inutilizao de produtos, equipamentos, utenslios e locais de interesse da sade, devero ser objeto de norma tcnica especfica editada pela direo estadual do SUS.

13.1.4 Dos Procedimentos Administrativos para Apurao das Infraes Sanitrias

As infraes

legislao sanitria

sero apuradas

por meio de

processo administrativo prprio, iniciado com a lavratura do auto de infrao, observados os ritos e prazos estabelecidos no Anteprojeto de Cdigo de

Sade da Bahia. A autoridade sanitria, no exerccio da ao fiscalizadora, lavrar, no local em que for verificada a infrao ou na sede da repartio sanitria, o auto da infrao sanitria, que conter: (i) o nome do infrator, seu domiclio, residncia e os demais elementos necessrios sua qualificao civil; (ii) o local, a data e a hora da lavratura do auto de infrao; (iii) a descrio da infrao e a meno do dispositivo legal ou regulamentar transgredido; (iv) a pena a que est sujeito o infrator; (v) a declarao do autuado de que est ciente de que responder pelo fato em processo administrativo; (vi) a assinatura do autuado ou, no caso de ausncia ou recusa, a de duas testemunhas e a do

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autuante; (vii) o prazo para defesa ou impugnao do auto de infrao, quando cabvel. Havendo recusa do infrator em assinar o auto, ser feita, neste, a

meno do fato. O fiscal sanitrio responsvel pelas declaraes que fizer no auto de infrao, sendo passvel de punio, por falta grave, em caso de falsidade ou de omisso dolosa. O infrator ser notificado para cincia do auto de infrao, a fim de se dar cumprimento ao princpio da ampla defesa e do contraditrio. A notificao poder ser feita: (i) pessoalmente; (ii) pelo correio ou por via postal; (iii) edital, se estiver em local incerto por

ou desconhecido, ou por qualquer outra

razo que torne impossvel dar conhecimento do auto de infrao diretamente ao interessado. O edital ser publicado, uma nica vez, no rgo oficial de

imprensa ou em jornal de grande circulao local, considerando-se efetivada a notificao cinco dias aps a publicao. Se o infrator for notificado pessoalmente e se recusar a dar cincia da notificao, o fato ser consignado por escrito pela autoridade que a efetuou, com a assinatura de duas testemunhas, quando possvel, dando-se por notificado o infrator. Se, no curso do andamento do procedimento ou, concludo este, ainda subsistir o no cumprimento de obrigaes sanitrias, alm da sua execuo forada poder a autoridade sanitria impor, aps deciso irrecorrvel, multa diria, arbitrada de acordo com os valores correspondentes classificao da infrao, sem prejuzo das demais penalidades previstas em lei. Aplicada a pena de multa, o infrator ser notificado e efetuar o pagamento no prazo de trinta dias contados da data da notificao. O norecolhimento da multa dentro do prazo fixado neste artigo acarretar sua

inscrio para cobrana judicial. A multa imposta em auto de infrao poder sofrer reduo de 20% (vinte por cento) caso o infrator efetue o pagamento no prazo de vinte dias contados da data da notificao.

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13.1.5 Dos Recursos

O infrator poder apresentar defesa ou impugnao do infrao no prazo de quinze dias contados da data julgamento da defesa ou da impugnao a que se

auto

de

da notificao. Antes do refere este artigo, a

autoridade julgadora ouvir o fiscal, que ter o prazo de quinze dias para se pronunciar a respeito. Apresentada ou no a defesa ou a impugnao, o auto de infrao ser julgado pelo dirigente do rgo de vigilncia sanitria

competente, em 1 instncia. O infrator poder recorrer da deciso condenatria em 1 instncia autoridade sanitria competente, tambm nos casos de multa, no prazo de

quinze dias contados de sua cincia ou publicao. O julgamento do recurso ser feito, em 2 instncia, por uma junta de julgamento, que ter o prazo de dez dias contados da data do recebimento do recurso para decidir sobre ele. Mantida a deciso condenatria, caber recurso a autoridade superior no prazo de quinze dias contados de sua cincia ou publicao. A junta de julgamento ter sua composio e funcionamento regulamentados por ato do gestor do respectivo sistema de sade. O recurso interposto contra deciso no definitiva ter efeito

suspensivo relativo ao

pagamento

da pena pecuniria, no impedindo a

imediata exigibilidade do cumprimento da obrigao subsistente. No caso de produto de interesse da sade, decorridos os prazos legais e considerado definitivo rgo o laudo de de anlise condenatrio, ser o

processo encaminhado ao medidas cabveis.

vigilncia sanitria federal para as

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No caber recurso na hiptese produto em razo de laudo

de

condenao definitiva

de

laboratorial confirmado

em percia de

contraprova ou nos casos de fraude, falsificao ou adulterao.

14. Concluso

O procedimento administrativo sanitrio, como visto, um procedimento que deve seguir a todos os princpios estabelecidos no ordenamento jurdico ptrio, sendo fundamental que as autoridades sanitrias por ele responsveis observem de forma atenta a todas as normas que regulam o andamento do procedimento, a fim de evitar a sua futura anulao ou a sua nulidade. O respeito legalidade um princpio balizar do Estado democrtico de direito, da a importncia do presente Manual para orientar os profissionais de sade no seu estrito cumprimento. Esse Manual poder, ainda, auxiliar os profissionais da rea da sade nas suas importantes tarefas do dia a dia, sendo sempre importante ressaltar que o mesmo no elimina a necessidade de que esses profissionais estejam sempre buscando o aperfeioamento de suas atividades.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA NO MANUAL: PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA DI; Direito Administrativo, Editora Atlas, 8a Edio, 1997 MEIRELLES, HELY LOPES; Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, 23a Edio, 1998 BANDEIRA DE MELO, CELSO ANTONIO; Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros,14a Edio, 2001. SILVA, JOS AFONSO DA; Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Malheiros, 17a Edio, 1999. ROSA, MRCIO FERNANDO ELIAS; Direito Administrativo, Editora Saraiva, 3a Edio, 2002.

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GASPARINI, DIOGENES; Direito Administrativo, Editora Saraiva, 5a Edio, 2000. MANUAL DE PROCESSO ADMINISTRATIVO SANITRIO EQUIPE TCNICA RESPONSVEL

Coordenao Geral: Sueli Gandolfi Dallari

Pesquisa e Redao: Fernando Mussa Abujamra Aith

Agradecimentos aos profissionais do CEPEDISA e a todos os que contriburam na elaborao deste Manual

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