Anlise Cognitiva da Poltica Externa do Governo Lula (2002 2010)

Caroline Rangel Travassos Burity1

Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar a Poltica Externa do Governo Lula (2002-2010) utilizando a perspectiva cognitiva de apreciao. Esse ponto de vista ressalta a importncia de examinar os indivduos envolvidos no processo decisrio de Poltica Externa, analisando as diferentes vises que estes possuem acerca do contexto poltico nacional e internacional. Assim, passa-se a considerar variveis internas, isto , grupos de interesses e presso como elementos da diretriz da Poltica Externa. Nesta dinmica, este trabalho contextualizou a Poltica Externa do Governo Lula no mbito da varivel cognitiva ideolgica do PT observando-se que a dita poltica internacional concentrou-se em fortes elementos de esquerda tais como o fortalecimento dos interesses nacionais, a integrao regional sul-americana, os laos com as economias emergentes, a busca pela liderana regional e a projeo da imagem do Brasil no exterior. Palavras-Chaves: Poltica Externa; Anlise Cognitiva; Processo Decisrio; Jogo de dois nveis; Governo Lula.

1. Introduo

Por ser um ramo de estudo terico extremamente novo, as Relaes Internacionais ainda sofrem com a delimitao do seu campo de estudo e da definio do seu objeto, no sendo raro, encontrarmos na literatura confuso acerca de conceitos bsicos. o que ocorre, por exemplo, com as definies de Poltica Externa e Relaes Internacionais, muitas vezes tomadas como sinnimos. Antes de qualquer anlise, faz-se necessrio conceituar Poltica Externa. A Poltica Externa pode ser definida, segundo Carlsnaes, Thomas e Simmons(2000, p.335) como sendo:
Aes expressas na forma de metas definidas explicitamente, compromissos e/ou diretrizes, realizadas por representantes governamentais, agindo em nome de suas comunidades soberanas so direcionadas no sentido de alcanar objetivos, condies e atores que eles desejam influenciar e que estejam alm da legitimidade de seu territrio.

A Poltica Externa, at meados dos anos 50, foi estudada a partir da perspectiva da Teoria Realista, sob as noes de ator racional e de polticas de poder. Esta racionalidadesupe que os indivduos percebem o mundo de maneira precisa, objetiva e
Formada em Direito pela Universidade Federal da Paraba (UFPB) e mestranda do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Universidade Estadual da Paraba (UEPB). Email: burity.caroline@gmail.com
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chegam s decises atravs de um processo intelectual aberto onde feita uma busca por informaes relevantes, onde se considera uma gama variada de alternativas, e a opo que apresenta maiores benefcios com o mnimo de prejuzos escolhida. (DEWES, 2009). O cenrio, contudo, sofreu modificaes a partir da dcada de 70. O movimento Behaviorista trouxe novas tendncias metodolgicas aos estudos em diversas reas das cincias humanas, apresentando, entre outras coisas, as dimenses psicolgica e cultural no contexto das Cincias Sociais. Nesse aspecto, Mello e Silva (1998) entendem ser bastante significativo que o surgimento, na dcada de 70, de uma nova safra de estudos sobre Poltica Externa tenha ocorrido simultaneamente a um processo de diversificao e autonomia da prpria ao diplomtica, que veio evidenciar um conjunto de insuficincias tericas e empricas nos modelos de interpretao at ento vigentes.Dentro desta evoluo de pensamento, que surgiu a subrea da Anlise de Poltica Externa (ForeingPolicyAnalysis), que buscava comprovar, basicamente, que tanto variveis internas quantos externas atuam na formulao de polticas externas diferenciadas, contrariando as concepes realistas clssicas. Portanto, nesse novo cenrio, abandonam-se as perspectivas monocausais de Poltica Externa. Destaca-se, nesse ponto, o jogo de dois nveis de Putnam (1988). Segundo este autor, existe uma relao direta entre o nvel domstico e a ao do Estado. Ou seja, da mesma forma que um negociador precisa barganhar com outros Estados (Nvel I) tambm precisa barganhar com as diversas foras presentes no cenrio poltico domstico (Nvel II). Um dos pressupostos da literatura de Anlise de Poltica Externa, segundo Mendona e Ramanzini Jnior(2009), que a dinmica decisria que estrutura as posies internacionais uma varivel muito importante para se entender a postura dos pases nas negociaes internacionais. No caso do Brasil, a situao parece no ser diferente. A Poltica Externa delineada , alm da manifestao poltico-ideolgica do comandante e seus ministros, resultado do equilbrio das foras existentes internamente. Nesse aspecto, importante so ascolocaes feitas por Mello e Silva

(1998)entendendo que, em pases subdesenvolvidos, como o Brasil, os elementos de dependncia e/ou autonomia no se excluem, mas se somam em um mesmo projeto de Poltica Externa. De tal modo, os estudos dedicados a analisar a Poltica Externa desses pases comeam a avultar o grau de complexidade presente nos processos de formulao e implementao dessas diplomacias, demonstrado seja no plano das subordinaes internas (demandas da poltica econmica, disputas entre agncias burocrticas, interao entre atores 2

estatais e no estatais) ou externas (grau de permissibilidade ou rigidez do sistema internacional). No foram apenas as variveis internas que passaram a ter importncia na formulao da Poltica Externa. Muitos trabalhos, como os de Snyder, Bruck e Sapin (2002)e Jervis (1976) centralizaram as discusses nasdistores e erros no processo, ressaltando queas imagens imperfeitas nas quais os tomadores de decises se baseiam para interpretar o mundo so uma frequente fonte de percepes e decises errneas. (DEWES, 2009) , neste contexto, que surge a perspectiva cognitiva de anlise de Poltica Externa. A abordagem cognitiva entende que os tomadores de deciso (policymakers) possuem dificuldades de processar as informaes sua volta, sejam no contexto nacional ou internacional, em face de sua cultura, crenas, conhecimentos prvios e percepes pessoais, ficando fechados ao ambiente. Tendo como base essa discusso, o objetivo deste estudo est centralizado na anlise cognitiva do Governo Lula (2002-2010). Para alcanarmos tal objetivo, o trabalho foi dividido em mais seis sees alm desta introduo. A seo 2 refere-se aos aspectos tericos acerca da anlise cognitiva. A seo 3 reporta-se a discusso da marginalizao da varivel cultural e o estudo das imagens. Em seguida, na seo 4, busca-se focar na anlise cognitiva da Poltica Externa do Governo Lula sob a varivel ideolgica do partido dos trabalhadores (PT); A seo 5 foca-se na cooperao Sul-Sul como alternativa Multilateral de fortalecimento do bloco em desenvolvimento na busca pelo equilbrio do sistema internacional, enquanto a seo 6 retrata a projeo internacional da imagem do Brasil no Governo Lula. Por fim a ltima seo destina-se s consideraes finais.

2. Anlise Cognitiva da Poltica Externa: conceito, caractersticase elementos A perspectiva cognitivaressalta a importncia de examinar os indivduos envolvidos no processo decisrio de Poltica Externa, analisando as diferentes vises que estes possuem acerca do contexto poltico nacional e internacional.O termo cognio envolve aquelas atividades mentais de processamento das informaes do ambiente que nos cerca, associadas com a aquisio, organizao e utilizao de conhecimento. (DEWES, 2009). Historicamente, o contexto da Segunda Guerra Mundial serviu como pano de fundo para o desenvolvimento de uma literatura voltada para a anlise da mente humana, concentrando-se nas personalidades patolgicas que protagonizaram o conflito, surgindo estudos sobre a influncia de Hitler e Stalin na Poltica Internacional. 3

As obras primrias de anlise de Cognio em Poltica Externa trouxeram conceitos que so de extrema importncia para o desenvolvimento da rea. Snyder, Bruck e Sapin (2002) entendiam que a definio da situao, isto , o contexto da Poltica Externa dependeria de como os atores envolvidos no processo se relacionam entre si, quais so os seus objetivos e meios de relacionamento e como esses objetivos e meios se entrelaam formando estratgias de ao poltica. Esse relacionamento entre os atores depende, pois, da configurao de duas importantes variveis: ambiente operacional e ambiente psicolgico. Sprout (1957) entende que o ambiente operacional o cenrio real, os fatos internos e externos que esto acontecendo, modificando ou mantendo diretrizes de atuao internacional. Contudo, esses fatores ambientais somente influenciamasatitudes easdecisesquecompem a Poltica Externa doEstado,namedidaem que so percebidos e considerados pelo tomador de deciso. Ento, o ambiente operacional depende do ambiente psicolgico, isto , depende de imagens e ideias que passam pela mente do tomador de deciso. O trabalho de Brecher (1969) o principal estudo nessa rea que trabalha a tica do processo decisrio. Brecher (1969) trouxe o conceito de filtragem de imagem, entendendo que o ambiente operacional (conceito extrado dos antecessores Sprouts), constitudo de dados externos - sistemas global, subordinado e bilateral - assim como os dados internos capacidade militar e econmica, estrutura poltica, grupos de interesse e elites competitivas afeta o resultado das decises diretamente, porm, s influenciam as mesmas depois de filtrado pelas imagens e atitudes dos tomadores de decises. Outro trabalho importante na rea o de Jervis (1976, apud Herz, 1993) sobre percepes (perception) e m-percepes (misperception). O autor busca detectar a influncia das percepes sobre as preferncias por determinadas escolhas polticas. Com esse objetivo em mente Jervis (1976, apud Herz, 1993) analisa os mecanismos que filtram a informao incorporada pelos agentes decisrios. Sugere, ento, que, em consequncia da necessidade de alcanar consistncia cognitiva, informaes so assimiladas de acordo com expectativas, crenas e teorias j presentes no quadro cognitivo dos atores. (HERZ, 1993). Dentro dessa perspectiva, pode-se tomar como exemplo, o ataque terrorista s Torres gmeas do World Trade Center em Nova Iorque, em 2001. O ambiente operacional, isto , o contexto internacional trouxe um fato (ataque terrorista) que influenciaria mudanas nas reas de Segurana, Poltica Econmica e Cultural (aumento da intransigncia contra muulmanos) em diversos Estados. Mas, esse fato somente incutiria mudanas em termos de Poltica 4

Externa se o ambiente psicolgico dos tomadores de deciso dos entendessem e percebessem esse episdio como sendo fator de modificao. Os Estados Unidos entenderam o episdio como uma ameaa e revidaram em forma de guerra contra Afeganisto e Iraque. O Reino Unido, tomado da mesma impresso, juntouse aos Estados Unidos na guerra. Outros pases, contudo, no perceberam ou entenderam aquele episdio da mesma forma e mantiveram-se neutros ou at mesmo avessos aos Estados Unidos, refletindo essa percepo na diretriz de suas Polticas Externas, construindo uma linhagem mais pacfica de combate ao terrorismo, como no caso do Brasil. A literatura especializada desenvolveu uma srie de abordagens para tratar dos elementos cognitivos que incidem sobre a formulao de polticas. Imagens, mapas cognitivos, sistemas de crenas, cdigos operacionais e lies do passado so alguns desses conceitos, mas o fato que todos eles tm uma preocupao central: a "brecha" existente entre a realidade supostamente objetiva do ambiente operacional e sua representao subjetiva na mente dos tomadores de deciso (policymaker).Portanto, todos tm alguma ligao com os trabalhos sobre percepo/m-percepo (perception/misperception), e podem ser classificados como uma abordagem cognitiva ou psicolgica das relaes internacionais (Smith, 1988 apud Mello e Silva, 1998). De acordo com John Vogler (1989, apud Dewes, 2009), diz-se que um conflito existe quando h sria ameaa a interesses de alta prioridade, quando o tempo disponvel para a tomada de deciso limitado e quando os eventos por acontecer no haviam sido previstos. Quando combinados um sentimento de ameaa, uma falta de noo de riscos e prejuzos potencialmente devastadores, altos nveis de incerteza e a presso da falta de tempo, o resultado um estado de alto nvel de stress psicolgico dos tomadores de decises. Esses trs elementos - ameaa, tempo disponvel e surpresa - esto presentes no ataque das Torres Gmeas do Wold Trade Center que acabamos de analisar. Assim, explica-se o comportamento do governo americano em revidar o ataque com um conflito blico imediato no autorizado pelas Naes Unidas. Assevera Vigevani e Cepaluni (2007, p. 279) que a maioria das mudanas originada a partir de uma percepo dos lderes ou dos formuladores das polticas a respeito de alteraes no cenrio externo. Em seu texto, Vigevani e Cepaluni (2007) trazem diversas opinies de outros autores que corroboram com essa perspectiva de influncia de imagens, ideias e percepes dos tomadores de deciso.

Assim, segundo Hermann (1990, apud Vigevani e Cepaluni, 2007, p. 314), presumivelmente a maior parte das mudanas na Poltica Externa resulta da percepo por parte dos lderes governamentais de algumas mudanas ou iniciativas no cenrio internacional.Adler (1999, apud Vigevani e Cepaluni, 2007, p.314), por sua vez, entende que as imagens do mundo que foram criadas por ideias [...] determinam os rumos atravs dos quais a ao impulsionada pela dinmica do interesse. Por fim, importante destacar que um outro elemento importantssimo pertencente ao mbito cognitivo de anlise em Poltica Externa a varivel cultural. Esta, contudo, tem aparecido pouco nos estudos sobre o tema, o que ocasiona uma perda no contexto de anlise. A seguir, discutiremos os motivos dessa marginalizao da varivel cultural.

3. A marginalizao da varivel cultural e o estudo das imagens

Ao colocar o homem, isto , o tomador de deciso no centro de suas anlises, a cognio no pode desprezar a varivel cultural. Cabe-nos, ento, a discusso de como as manifestaes populares do policymaker influenciam nas unidades responsveis pela tomada de deciso. Diferentes culturas tm um impacto importante sobre o comportamento organizacional do Estado e assim se torna um elemento nacional da Poltica Externa no processo do decision-maker. Para naes hegemnicas, por exemplo, importante uma cultura predominante, pois, cria laos, interesses comuns, melhor visto do que uma nao com numerosos grupos tnicos. A hiptese por trs da relao cognitiva a de que indivduos enxergam as coisas a sua volta acreditando em crenas bsicas e compelem-se para manter preceitos de crenas culturais coerentes, tentando evitar adquirir informaes que no sejam compatveis com suas vontades. Em outras palavras, indivduos no simplesmente aderem a outras manifestaes culturais de crenas, mas, ao contrrio, mantm sistemas slidos e coesosde suas prprias crenas. Qualquer informao recebida geralmente interpretada de acordo com as predisposies e sistema existente de crenas do indivduo. Dewes (2009) observa que, para os seguidores desta tendncia cognitiva, parece ser impossvel explicar decises e polticas cruciais sem referncia s crenas dos tomadores de decises sobre o mundo e s imagens que eles tm dos outros. Uma perspectiva cognitiva tem, portanto, relevncia poltica considervel para o tomador de decises e para os cidados, 6

dado que pode contribuir para o diagnstico da situao poltica, minimizando erros de percepo habituais e ao mesmo tempo enriquecendo o entendimento dos aspectos psicolgicos de interao humana e internacional. Quanto varivel cultural, Herz (1993) argumenta que houve uma marginalizao da mesma nos estudos da anlise cognitiva de Poltica Externa em detrimento dos estudos sobre a eficincia dos processos de tomada de deciso. A essa marginalizao, Herz (1993, p. 80) atribui o fato que o elemento cultural, tratado como uma varivel intervenientefaz parte do contexto domstico e no discutido em termos de crenas e valores relevantes para o contexto internacional. A autora critica ainda a perspectiva individualista com que os estudos da rea so feitos. H uma tendncia a avaliar os atos dos tomadores de deciso, sem coloc-los sob a gide de uma vivncia social. Isto , parte-se do princpio que as aes cometidas pelos tomadores de deciso so resultantes unicamente do conhecimento pessoal e ideolgico do mesmo, quando, na realidade, o tomador de deciso, quanto ser social, vive em sociedade e compartilha de vrios grupos diferentes na poltica, na famlia, na religio e na educao. Assim, a manifestao cultural do policymaker resultante de um conjunto de percepes e influncias diferenciadas e depende do meio onde o mesmo foi criado e est inserido, por isso, as metodologias individuais de anlise no so condizentes com a perspectiva. Alm da cultura, outra varivel que possui pouco estudo dentro da temtica cognitiva de Poltica Externa o estudo das imagens. Para tal entendimento necessrio a exposio do esquema interpretativo de Alfred Shutz (1967, apud Herz, 1993). De acordo com esse esquema, temos que cada tomador de deciso traz consigo uma carga de conhecimento armazenado proveniente de crenas, valores e atitudes que permite tipificar o outro ator com o qual se relacionar no ambiente internacional. A ttulo de exemplo, temos que as unidades de deciso norte-americanas ao sentarem-se mesa de negociao com pases mulumanos, apresentaro uma poltica vigilante ofensiva, pois parte-se do conhecimento armazenado no 11 de setembro que muulmanos so terroristas e tentaro invadir seu territrio. Seguindo no esquema interpretativo de Shutz (1967, apud Herz, 1993), temos que o segundo passo seria delimitar os elementos cognitivos relevantes para o entendimento das relaes internacionais. Nesse aspecto, Herz (1993) sugere que a definio de uma regio da cultura nacional orientada para o cenrio internacional representa um importante elemento cognitivo. Assim sendo, a cultura internacional de um grupo inclui valores, crenas e atitudes 7

referentes posio da nao no sistema internacional. Deste modo, quanto imagem, temos que para cada regio cultural do globo podemos examinar a imagem do ambiente, que podem se referir a uma questo ou relao bilateral. Para John Vogler (1989, apud Dewes, 2009) cognio essencialmente o estudo do que se conhece por imagem (ou o sistema cognitivo dos indivduos) e as maneiras nas quais esta se forma, modifica e opera para estruturar percepes e disto determinar o comportamento. Pelo apanhado terico feito at aqui podemos afirmar que a abordagem cognitiva de anlise em Poltica Externa d uma importncia sumria as ideias e percepes dos governantes. Goldstein e Keohane (1993) reconhecem a importncia das ideias tanto quanto dos interesses sobre a formulao e adoo de polticas. Os autores procuram diferenciar a formulao de sua teoria daquelas abordagens psicolgicas uma vez que esto mais preocupados com os efeitos de determinadas ideias/crenas sobre a realidade do que com a sua origem. O que importa para eles so as restries impostas pela linguagem, pela cultura e pela histria sobre as capacidades individuais para definir seus interesses objetivos e agir sobre eles. (SILVA, 2008). Feitas essas consideraes tericas, passaremos a discutir o direcionamento da Poltica Externa do Governo Lula (2002 2010) atravs das variveis explicativas da anlise cognitiva abordadas at aqui.

4. Poltica Externa do GovernoLula sob a varivel ideolgica do PT

Para fazer a referida anlise adotaremos um pressuposto da teoria construtivista de que as estratgias polticas dos pases so socialmente construdas por ideias a respeito da realidade social e do mundo externo. Nesse sentido, importante lembrar o peso, investigado por Holsti (1982, apud Vigevani e Cepaluni, 2007), relativo variveis de personalidade e percepo que dizem respeito formulao de deciso, o que nos remete a anlise cognitiva de Poltica Externa. Analisar a Poltica Externa do Presidente Lula sem mencionar a varivel ideolgica do Partido dos Trabalhadores (PT) desprezar o elemento central da perspectiva cognitiva que aqui apresentamos. Assim, que partiremos das palavras de Paulo Roberto de Almeida (2004, p.01):

A Poltica Externa do governo Luiz Incio Lula da Silva , provavelmente, a vertente da atividade governamental que mais reflete as antigas propostas e as posies tradicionais doPartido dos Trabalhadores. Com efeito, nem na poltica econmica, nem em aes setoriaistomadas at o momento pelos vrios ministrios to ntida a filiao gentica composies ostentadas historicamente pelo PT tal como refletidas em teses programticas e emdeclaraes e textos de seus lderes ao longo dos ltimos vinte anos como nas iniciativastomadas desde o incio de 2003 no mbito da diplomacia. Em outros termos, nas relaesexteriores e na sua poltica internacional que o governo do presidente Lula mais se parece com o discurso do PT.

Tambm Barbosa (2010) entende que o elemento ideolgico do Partido dos Trabalhadores esteve presente nodesenho do referido governo, mostrando a influncia do mesmo na Poltica Externa do Governo Lula, tornando manifestas as motivaes ideolgicas e partidrias da ao do Ministrio das Relaes Exteriores durante os oito anos de governo. A amplainovao nas decises sobre relaes internacionais do congresso do PT, segundo o autor, foi a sugesto de criar um Conselho Nacional de Poltica Externa, com participao social de sindicatos, organizaes no governamentais (ONGs), movimentos sociais (MST), dentre outros. Albuquerque (2005) identifica a existncia de trs agendas diferentes que, apesar de distintas, funcionaram de maneira compatvel durante o Governo Lula. A primeira seria uma agenda tradicional, relacionada aos objetivos tradicionais buscados pela diplomacia brasileira, como por exemplo, a no submisso aos EUA e a busca por um ambiente externo favorvel ao crescimento e estabilidade da economia brasileira. As duas seguintes so a agenda pessoal, que estaria ligada a uma busca por um protagonismo no plano internacional como forma de proporcionar uma liderana domstica ao Presidente e, por fim, uma agenda ideolgica, na qual a ascenso de Lula e do Partido dos Trabalhadores ao governo deveria estar vinculada utilizao da diplomacia como instrumento para promover o advento de uma nova ordem mundial destinada a superar o atual processo de globalizao e seu principal propulsor, a supremacia global americana. A varivel ideolgica, contudo, no mostrou capacidade de revolucionar os padres de Poltica Externa do governo esquerdista. O que poderia ser entendido como ruptura em relao Poltica Externa do governo anterior, dito ideologicamente de direita, se mostrou, na prtica, como sendo uma poltica de continuidade. Nos dizeres de Cervo e Bueno (2008) o paradigma logstico introduzido por Fernando Henrique Cardoso foi consolidado por Lula. Exemplos desseprosseguimento podem ser visto na fortificao das relaes com os pases do

MERCOSULe a aproximao com as Economias emergentes de China, Rssia, ndia e frica do Sul. Essa continuidade pode ser explicada pelo grau de mudana que ocorreu entre os dois governos. Hermann (1990, apudVigevani e Cepaluni, 2007) explica que as mudanas na Poltica Externa podem ser subdivididas em uma continuidade que vai desde pequenos ajustes, incidindo em modificaes de objetivos e de programas, at alteraes fundamentais no comportamento internacional dos pases. Dentro dessa evoluo gradual de alteraes que concordamos com o posicionamento de Vigevani e Cepaluni (2007) que assumem no acreditar que houve uma reestruturao domstica significativa a ponto de, por si mesma, alterar a Poltica Externa de Fernando Henrique Cardoso (FHC) para Lula da Silva. O que diferencia a poltica internacional de Fernando Henrique Cardoso da de Lula, segundo, Lima (2005) so as diferentes interpretaes e ideologias destes lderes (e dos funcionrios que os acompanham) a respeito dos constrangimentos e das possibilidades da ordem internacional vigente. Enquanto a Poltica Externa de FHC defendia a noo de autonomia pela participao (Vigevani e Cepaluni, 2007) no sistema internacional, atravs do qual o Brasil participaria dos principais rgos deliberativos internacionais, a poltica internacional de Lula da Silva, foi denominada de autonomia pela diversificao, onde o governo iria diversificar as parcerias, fortalecendo os laos com os pases do Sul para buscar maior equilbrio com os pases do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo internacional do pas. A diferena, portanto, entre as duas estratgias, que pela autonomia de participao, o Brasil atuaria como coadjuvante das potncias hegemnicas, filiando-se aos ideais destas e somando um voto nas deliberaes internacionais, seja na ONU (Organizao das Naes Unidas), na OMC (Organizao Mundial do Comrcio), na OIT (Organizao Internacional do Trabalho) ou na Comisso de Direitos Humanos. Na estratgia diversificadora, o Brasil passa a ter voz na esfera internacional, passa a impor diretrizes e a puxar votos consigo. Busca-se um fortalecimento regional, onde pases da Amrica do Sul e outros pases emergentes como China, ndia e frica do Sul iro acompanhar o Brasil em decises que vo de encontro s potncias emergentes, ampliando a visibilidade internacional do Brasil. Na viso do ex-ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim (2005), o Governo Lula deixou para trs mecanismos de insero dependente para situar o Brasil entre as naes 10

que procuram andar por conta prpria, defendendo que, com o petista, foram impostas inovaes conceituais e diferenas prticas. Os pases ditos emergentes costumavam observar as negociaes, obedecendo a regras determinadas pelas potncias hegemnicas do Norte. Desde a V Conferncia Mundial do Comrcio (OMC) realizada em Cancn, em 2003, a proposta brasileira e dos demais Estados em desenvolvimento era tornar-se parte na composio das normas, que se tornariam legtimas e justas, ou a produo destas seria neutralizada. Com a inteno de criar um contrapoder, a diplomacia brasileira e seus aliados do eixo Sul formaram o G-20, grupo de pases que se organizou na fase final da preparao para esta conferncia (FERREIRA, 2009). O discurso oficial tentou, entretanto, no colocar os dois governos (FHC e Lula) como similares. Do ponto de vista da legitimao poltica da ao diplomtica, grande parte da fala governamental dedicou-se a realar as diferenas relacionadas s atitudes e polticas da administrao federal anterior, com o intuito de definir linhas de ruptura e evidenciar a nova postura governamental. Segundo Almeida (2004) a diplomacia do Governo Lula j foi chamada de ativa e altiva por seu prprio chefe, o ministro Celso Amorim, e certamente ela traz a marca de um ativismo evidenciado em dezenas, ou mais propriamente centenas, de viagens e visitas bilaterais do chefe de governo e seu chanceler, no Brasil e no exterior. Imediatamente aps suas posses, Lula e seu chanceler, Celso Amorim, declararam a necessidade de se reinterpretar as premissas clssicas da Poltica Externa brasileira, dando a elas novo sentido. O objetivo seria garantir a sustentao de uma estratgia de insero internacional diferente daquela presente na maior parte do Governo FHC, acusada pejorativamente de entreguista e de alinhada com as potncias no Norte. Na viso petista, a insero brasileira deveria estar adequada s demandas das novas coalizes sociais, voltadas para a percepo do papel de destaque a ser ocupado pelo Estado brasileiro no mundo e dos constrangimentos internacionais insero perifrica dos pases em desenvolvimento (OLIVEIRA, 2005). Assim, a estratgia utilizada pelo Governo Lula foi a de fortalecer os laos com os pases emergentes da Amrica do Sul, frica e sia, atravs da Cooperao Sul-Sul2 com objetivo de equilibrar as foras no cenrio internacional.

A Cooperao entre os pases em desenvolvimento ou emergentes denomina-se Cooperao Sul-Sul, uma vez que todos os pases emergentes, com exceo de Austrlia e Nova Zelndia, situam-se na parte sul do globo.

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5. A cooperao Sul-Sul como alternativa Multilateral

O Governo Lula, segundo Barbosa (2010, p.01) no apenas parte integrante, mas tambm forte protagonista da onda de vitrias eleitorais progressistas e de esquerda ocorrida na Amrica Latina entre 1998 e 2009. A Poltica Externa deLula procurou defender a soberania do Estado, buscando a igualdade entre todos os pases atravs de uma estratgia de alinhamento com naes emergentes e com os vizinhos da Amrica do Sul somados a um distanciamento das polticas neoliberais dos Estados Unidos. Atitudes condizentes com a ideologia de centro-esquerda do Partido dos Trabalhadores. A poltica internacional do presidente Lula da Silva, nutrindo ocarter multilateralista, protege a soberania nacional com maior proeminncia do que ogoverno anterior. Esta caracterstica, combinado com a ideia de autonomia pela diversificao, ganhou relevncia e pareceu traduzir-se, em alguns momentos, em um sentimento de liderana regional. Ainda que as ideias de Lula da Silva e de seus principais funcionrios fossem somenteafirmaes sem consequncias prticas imediatas, elas possuemfora na relao entre o Brasil e outros pases. Os governos e grupos sociais de outros Estados no reagem apenasconsiderando os recursos de poder dos Estados, mas tambm levam em considerao as percepes a respeito do potencial de utilizao destes recursos. (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007; SOUZA NETO, 2011). A integrao regional tornou-se prioridade na Poltica Externa entre 2002-2010 buscando apressar a institucionalizao, reduzir a interferncia externa, as desigualdade e assimetrias do MERCOSUL (Mercado Comum do Sul). Para que o fortalecimento da cooperao Sul- Sul pudesse ser feita, o governo teve que lidar com duas mudanas fundamentais. A primeira diz respeito aos princpios universalistas da democracia, que dificulta o relacionamento com pases pouco ou no democrticos, como o caso da Venezuela de Hugo Chaves ou de Cuba de Fidel Castro. A segunda foi a acelerao do processo de globalizao que impossibilitou o Brasil manter uma poltica internacional com baixo grau de interdependncia em relao a outras naes. Foi com este esprito, de convergncia de polticas de desenvolvimento, bem como de ampla integrao cultural e poltica, que o Governo Lula trabalhou para manter o MERCOSUL cooperar com os outros acordos sub-regionais. Embora toda poltica progressista e de esquerda deva necessariamente envolver um componente de solidariedade e 12

identidade ideolgica, a dimenso principal da integrao, a atual etapa histrica latinoamericana a dos acordos institucionais entre Estados, acordos que no devem se limitar aos aspectos comerciais. Este passou a ser o pano de fundo daUNASUL(Unio de Naes SulAmericanas). O Tratado Constitutivo da UNASULfoi assinado em 23 de maio de 2008 durante o Governo Lulana Terceira Cpula de Chefes de Estado, realizada em Braslia. Afirmando a sua determinao para construir uma identidade sul-americana e da cidadania e desenvolver uma rea sub-regional integrada, a UNASULque engloba a poltica econmica, os domnios social, cultural e ambiental visa eliminar as desigualdades e reduzir as disparidades socioeconmicas, promover a incluso social e cvica, fortalecer a democracia no contexto da soberania e independncia dos Estados membros. Uma divergncia entre os Governos de FHC e Lula pode se encontrada no que se refere agenda de discusses no mbito do MERCOSUL. Os temas econmicos e comerciais tiveram, para FHC, prioridade sobre os demais na agenda do grupo, enquanto para Lula o social e o poltico parecem ter assumido a precedncia no processo de integrao, de acordo com as variveis cognitivas de conhecimento e vivncia presentes nas articulaes polticas do presidente petista. No que tange a Poltica Econmica, enquanto o governo anterior preconizava uma poltica pr-globalizao com aceitao dos pontos do Consenso de Washington, o Governo Lula rejeitava tais preceitos dando preferncia pela sustentabilidade social das medidas do governo(ALMEIDA, 2004, p.10). A postura de tolerncia diante dos acordos feitos com o FMI (Fundo Monetrio Internacional) refletia a ideologia esquerdista anti-globalizante, uma vez que a postura do Governo Lula sempre foi a de tolerar esses acordos apenas enquanto fosse absolutamente indispensvel para o equilbrio das contas externas, empregando todo tipo de argumento poltico ou econmico para justificar a manuteno do constrangimento. (ALMEIDA, 2004, p. 11). No se pode afirmar que o Governo Lula anti-americano. Muitos acordos foram firmados com os Estados Unidos no perodo e muito se tem negociado entre os dois pases. Contudo, o Governo do PT manteve uma postura de estrita reciprocidade com aquele pas como no caso da identificao dos visitantes e da cassao do visto do jornalista do The New York Times que lanou na imprensa informaes sobre um possvel alcoolismo do presidente. A verdade que a poltica esquerdista buscou uma afirmao dos interesses nacionais maiores

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que o governo anterior e isso o distanciaram das concepes imperialistas dos Estados Unidos. Nesse tema, importante se fazer referncia s colocaes de Barbosa (2010) que afirma ser a poltica brasileira competitiva. Comparada com outras potncias, trata-se de uma competio de baixa intensidade, at porque oprincpio oficial do Brasil de convivncia pacfica e respeitosa (cooperao franca e divergncia serena com os EUA). Inclusive por ocorrer no entorno prximo da potncia, a competio com o Brasil temgrande importncia geopoltica e possui potencial para constituir-se em uma ameaa aos EUA de mdio a longo prazo. Essa ideia confirmada pela continuidade da poltica de Obama em manter os acordos bilaterais e exibira fora bruta (bases na Colmbia, golpe em Honduras e reafirmao do bloqueio contra Cuba). nessaraia que se travou o debate sobre oaperfeioamento do equipamento da Fora Area brasileira com o submarino de propulso nuclear e a compra de jatos de combate junto indstria francesa. Alm da aproximao com os pases do entorno regional, nos oito anos, a diplomacia brasileira tambm consolidou a postura de procurar aproximao com pases que possuem o mesmo perfil e que compartilham interesses comuns aos do Brasil. Na lgica de funcionamento da poltica internacional, a incluso de novos atores um passo decisrio na afirmao do multilateralismo. com a tomada dessa premissa que podemos verificar durante o perodo, um aumento nas relaes brasileiras com o continente africano e com os pases do BRICS (Rssia, ndia, China), mais uma relevante ao de cooperao ao Sul estabelecida pela diplomacia brasileira (FERREIRA, 2009). Nessa gide integracionista, o pas buscou incentivar a cooperao sul-americana com a frica e atuou no fortalecimento do dilogo poltico e da integrao econmica com essa regio, como aparece no acordo de comrcio preferencial do MERCOSUL com a Unio Aduaneira da frica Austral (SACU). Essa parceria com o continente Africano mostra-se indita na histria da Poltica Externa brasileira. Ainda que durante o governo de FHC tenha tido manifestaes de aproximao com o exrcito brasileiro nas misses de paz de Angola e viagens do presidente a pases africanos, havia uma restrio diplomtica com o continente at pela prpria falta de informao sobre os Estados africanos. Nem todos os estudiosos, contudo, enxergam essa aproximao com o continente Africano como positiva. Amaral (2008) entende que as relaes com a frica so espelhos da

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ausncia de continuidade da nossa poltica exterior ao longo de dcadas, uma vez que a ateno com aquele continente espordica e os resultados questionveis. Ferreira (2009) asseveraque durante seu primeiro mandato (2002-2006), Lula realizou quatro viagens frica, visitando um total de dezessete pases em pouco mais de dois anos. A presena brasileira na frica saltou de dezoito para trinta embaixadas ao longo do Governo Lula e dois consulados-gerais. Seguindo essa linha, o Brasil desenvolveu com pases africanos da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) fortes programas de cooperao bilateral, chegando s empresas brasileiras a responder, em 2007, a 10% do PIB angolano, refletindo a enorme participao brasileira naquele pas. Dentro da proposta de tornar-se lder regional e expandir a influncia do Brasil dentre os pases emergentes e mundiais, a candidatura insistente do Brasil a um assento no Conselho de Segurana das Naes Unidas mostrou-se primordial. Para tal feito o Governo Lula mudou a postura do Brasil de candidatura noinsistente (observada no governo anterior) para candidatura permanente. Conquistando o referido assento, o Brasil passar certamente a ser mais ouvido no plano internacional. A contrapartida obrigatria a necessidade de o Pas estar em condies de assumir novas e maiores responsabilidades no mesmo contexto, em termos de segurana, de assistncia humanitria e de cooperao ao desenvolvimento com pases mais pobres. Isso significa maiores encargos financeiros e humanos, tanto no plano bilateral, como regionalmente e no mbito da ONU. (ALMEIDA, 2004). Ainda dentro da temtica Segurana Internacional, mas partindo para um ponto especfico que a luta contra o terrorismo e o crime organizado, o Governo Lula entendeu manter as diretrizes do governo anterior demonstrando singular desapreo pela agenda antiterrorista dos Estados Unidos, excessivamente monotemtica e marcada pela nfase militar e repressiva. O Governo Lula reafirmou seu entendimento de que o terrorismo pode e deve ser combatido prioritariamente em suas causas sociais o que em ltima anlise, segundo Almeida (2004), demonstraria ingenuidade de seus servios de informao ou diplomticos e sua esperana de que a agenda de desenvolvimento de pases como o Brasil deveria continuar a ostentar a mesma falta de prioridade que antes dos atentados do 11 de setembro de 2001. Apesar dos traos semelhantes entre as polticas externas de Fernando Henrique Cardoso e Lula da Silva, uma caracterstica peculiar do governo esquerdista foi a projeo internacional da imagem do Brasil no exterior que ser analisada no tpico seguinte. 15

6. Projeo internacional do Brasil no Governo Lula (2002-2010)

Durante o Governo de Lula, o Brasil ganhou uma projeo de imagem internacional jamais vista e passou a ocupar manchetes nos principais peridicos internacionais. Em abril de 2009, durante a reunio de lderes do G-20, em Londres, na Inglaterra, o presidente dos EUA, Barack Obama, elogiou publicamente o presidente brasileiro, dizendo que Lula era "o cara" e tambm, o "poltico mais popular do mundo". Em dezembro do mesmo ano, quando em visita Alemanha, o SddeutscheZeitung, jornal bastante influente naquele pas, chamou-o de superstar e de "o poltico mais popular do planeta", diante de quem "os poderosos do planeta fazem fila". E, ao referir-se visita de Lula, informou que "Lula honra Berlim e Hamburgo" com sua presena. A imprensa internacional, contudo, no relatou apenas aspectos positivos. O Brasil foi acusado de apoiar pases que violam os Direitos Humanos. Casos evidentes que ocasionaram polmica foram a absteno do Brasil na votao de um pedido de investigao sobre violaes de direitos humanos no Sudo, a visita do presidente iraniano ao Brasil em 2009 e o apoio conduta do governo cubano de prender opositores polticos, inclusive com crticas de Lula queles que protestavam com greve de fome. Segundo Sader (2010) o Governo Lula no busca colocar o Brasil em uma posio de destaque no cenrio internacional para provar que possui um plano de Poltica Externa bem sucedida. O objetivo do Brasil, para o referido autor, possibilitar um mundo multipolar no qual todos tenham o mesmo poder ou as mesmas possibilidades de negociar as questes internacionais por meio da diplomacia e do dilogo, o que consequentemente promove destaque internacional. A anlise de Poltica Externa entende, como foi dito anteriormente, que as tticas polticas so a convergncia de ideologias dos lderes que as formulam, ou dos grupos sociais e classes que lhes do sustentao. Em regimes democrticos como o nosso, muitos so os grupos de interesse e importante equilibrar essas foras, dando uma fatia do bolo para cada um, objetivando assim, manter o poder poltico e conseguir a reeleio. A anlise cognitiva dessa Poltica Externa reflete a percepo, o conhecimento prvio e a cultura do presidente e ministros em enxergar os fatos ocorridos no plano internacional (Crise econmica na Europa e nos Estados Unidos, Conflitos nos pases detentores do Petrleo, crescimento das Economias dos BRICS (Brasil, Rssia, ndia e

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China), dentre outros e avistar a possibilidade de fazer do Brasil um lder regional fortalecendo os laos com vizinhos e expandindo a projeo de sua influncia. A ideologia esquerdista tambm atuou como varivel cognitiva de repercusso na diretriz da Poltica Externa. Mesmo que o governo tenha negociado com as presses internas, a poltica internacional marcada por traos tpicos da ideologia do Partido dos Trabalhadores, tais como a sustentabilidade social das medidas de governo, firmao da soberania e defesa dos interesses nacionais, sem falar na aproximao com governos fortes deesquerda como o de Hugo Chvez, na Venezuela, e Evo Morales, na Bolvia.

7. Consideraes Finais

Este trabalho buscou relacionar as variveis cognitivas de abordagem da Poltica Externa com a Poltica desenvolvida no perodo do Governo Lula (2002-2010). A vertente Cognitiva analisa a formulao de deciso em Poltica Externa considerando elementos psicolgicos e culturais, tais como imagens, sistema de crenas, mapas cognitivos e lies do passado. Assim, a perspectiva adotada entende que existe uma lacuna entre a realidade objetiva do ambiente internacional (ambiente operacional) e a representao subjetiva dos policymakers (ambiente psicolgico). Esse espao d vazo a percepes e m-percepes dos tomadores de deciso que assimilam os fatos externos de acordo com expectativas, crenas e teorias j presentes no seu quadro cognitivo. Dessa forma, a Poltica Externa do Governo Lula refletiu a ideologia esquerdista do Partido dos Trabalhadores, mas no rompeu completamente com a linha de poltica do governo anterior. A presso de diversos grupos internos (empresrios, latifundirios, agroexportadores entre outros)levaram Lula a relativizar muitos dos projetos radicais defendidos pelo Partido dos Trabalhadores no comeo dos anos 90. O discurso de rompimento com o Fundo monetrio Internacional (FMI) e os Estados Unidos foram substitudos por polticas moderadas de negociao, mas sem abandonar o vis social incutido na formao do governante. Nesse sentido, tem-se que a ideologia de esquerda que propugna um fortalecimento nacional em detrimento da subjugao aos ideais das potncias hegemnicas colaborou para uma Poltica Externa voltada para a transformao do Brasil em potncia regional. Assim, no perodo estudado, houve um fortalecimento dos laos polticos, culturais e econmicos com 17

os pases da Amrica do Sul, atravs da criao da UNASULe uma aproximao com pases emergente como China, ndia e frica do Sul, na tentativa de consolidar a cooperao Sul-Sul em detrimento das potncias do Norte (EUA e Unio Europia). A constante econmica mantida do governo de FHC foi somada a um amplo programa social de combate a fome e a misria tanto internamquanto externa. Os discursos de Lula refletem a importncia das questes sociais inclusive como instrumento de combate o narcotrfico e ao terrorismo internacional. Sendo assim, conclui-se que a diretriz de Poltica Externa do perodo analisado sofreu influncia dos elementos externos e internos, conforme o jogo de dois nveis de Putnam (1988) e das variveis cognitivas, culturais, de crena e conhecimento daqueles que formavam a cpula executiva do Governo.

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