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La verificacin en un eventual proceso de paz
Carlos Franco Echavarra
Febrero de 2012
Fundacin Ideas para la paz
Carlos Franco Echavarra
Politlogo especializado en negociacin y transformacin de conflictos Febrero de 2012 Serie Working papers FIP No. 10
2 www.ideaspaz.org/publicaciones
Contenido
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Introduccin 1. La verificacin y sus relaciones 2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia

2.1. La tregua de 1984 a 1986 2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificacin 2.1.2. La verificacin en medio de una nueva institucionalidad 2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL 2.2.1. Acuerdos de verificacin 2.2.2 La verificacin de los acuerdos con el EPL y el PRT 2.2.3 La verificacin en los procesos de paz con el PRT y Quintn Lame 2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala 2.3.1 La verificacin en este proceso 2.4. Las negociaciones de San Vicente del Cagun 2.4.1. La verificacin en el Cagun 2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN 2.6 El proceso de desmovilizacin de las autodefensas
3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificacin 4. Recomendaciones
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Contenido
Introduccin1
El alcance de este trabajo se limita a explorar algunos rasgos de la experiencia de verificacin en los procesos de negociacin desarrollados en Colombia y a proponer las condiciones que de all se derivan como recomendaciones para una eventual negociacin de paz en el futuro inmediato. Por lo tanto, este trabajo no examinar las condiciones polticas o sociales para un proceso de negociacin, ni las posibles vas para llegar al anhelado proceso, ni los aspectos sustanciales que deban dirimirse o los aspectos relacionados con el manejo del proceso de negociacin como tal. Es preciso sealar que la limitacin del objeto al asunto de la verificacin es problemtica dada su estrecha relacin con otros asuntos como las condiciones acordadas para desarrollar una negociacin, el contexto en el que se desarrolle dicho proceso, la participacin de terceros de carcter nacional e internacional, entre otros temas que inciden en el asunto de la verificacin. El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes. En la primera, se trata de encontrar una definicin de la verificacin y sus implicaciones y adicionalmente, se hace una exposicin de los elementos que favorecen el xito de un proceso de verificacin. Posteriormente, se hace un breve repaso de la experiencia de verificacin en los diferentes intentos de negociacin en Colombia a partir de la descripcin de los componentes de la verificacin en dichos procesos. En la tercera parte, se hacen unas consideraciones sobre las lecciones de estos procesos en el componente de verificacin y, finalmente, se hacen algunas propuestas sobre las condiciones y variables que podran considerarse al establecer una verificacin en una posible negociacin de paz en el futuro. Abordar el tema de esta manera exige reiterar que este abordaje es parcial y limitado y no permite analizar todos los aspectos de un proceso de paz ni de la experiencia colombiana en dichos procesos; as mismo, vale la pena resaltar que la literatura disponible sobre la teora y las experiencias de verificacin es escasa porque los asuntos polticos, sustanciales y de tcnicas de negociacin acaparan la mayor atencin de analistas y acadmicos que incursionan en el campo de la irenologa, o estudio de los conflictos y los procesos de negociacin.
La revisin de los procesos ha sido realizada a partir de la recopilacin elaborada por lvaro Villarraga Sarmiento y la Fundacin Cultura Democrtica para la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en cinco volmenes. De igual forma, el documento se apoy en revisiones de prensa y en otros textos acadmicos sobre procesos de paz en Colombia.
Documento elaborado por Carlos Franco Echavarra, politlogo especializado en negociacin y transformacin de conflictos. Este trabajo fue realizado por peticin de la Fundacin Ideas para la Paz (FIP) en el marco del Proyecto Propuestas de negociaciones de paz con las FARC que cont con el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (ASDI). En este documento colaboraron Carol Barajas y Carlos Prieto, investigadores del rea de Dinmicas del Conflicto y Negociaciones de Paz de la FIP. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 5
1. La verificacin y sus relaciones

La verificacin es parte de los asuntos procedimentales de un proceso de negociacin de paz. Esto quiere decir que los asuntos sustanciales objeto de negociacin, las partes y la administracin del proceso de negociacin, son componentes del proceso de paz diferentes a los temas procedimentales. Dentro de los asuntos atinentes a los procedimientos pueden incluirse: la definicin de quines negocian, dnde y cundo lo hacen, cmo se desarrolla el proceso de negociacin, cul es la agenda, el cronograma y las reglas de procedimiento, bajo qu condiciones se desarrolla el eventual proceso de negociacin, la participacin de terceros, los aspectos relacionados con la comunicacin de la mesa de negociacin con el mundo exterior, los asuntos logsticos y de financiacin de las negociaciones y la relacin con otros procesos polticos que se desarrollen de manera simultnea entre otras cuestiones. La cantidad y calidad de los asuntos denominados procedimentales llama la atencin sobre su importancia y la conveniencia de no subestimarlos. En muchas ocasiones, las posibilidades de un proceso de negociacin pueden perderse por una mala administracin de estos tpicos procedimentales y, en todo caso, su definicin implica una fuerte carga poltica. Cada definicin de un asunto procedimental implica una concesin, una actitud, una definicin del carcter del proceso, una expectativa, una expresin de voluntad poltica respecto a la solucin negociada del conflicto. Suele asociarse el trmino de verificacin a la constatacin del cese del fuego y las hostilidades, sin embargo, esta es una interpretacin limitada del concepto; a pesar de ello, no puede desconocerse la importancia del examen del cumplimiento de los acuerdos de cese del fuego y las hostilidades como se desarrollar ms adelante. Los procesos de negociacin de paz contienen habitualmente varias fases: segn Vicen Fisas, se pueden distinguir la fase exploratoria, el acuerdo preliminar, la pre negociacin, el acuerdo marco, los acuerdos parciales y protocolos, el acuerdo general y la implementacin, como las principales fases. Y en cada una de las fases pueden contemplarse diferentes tipos de acuerdos: liberacin de presos y secuestrados, suspensin de rdenes de captura, suspensin de operaciones ofensivas, actuaciones administrativas, acuerdo de desarme o desmovilizacin, acuerdo de reformas, acuerdos para la reintegracin, entre otros ejemplos, y todos estos susceptibles de verificar. Por lo tanto, puede concluirse que la verificacin puede darse sobre cualquier acuerdo al cual las partes hayan
llegado y respecto del cual definan un mecanismo de medicin del cumplimiento en cualquier fase del proceso. Como consecuencia de ello, la funcin de verificacin tiene diferentes alcances en los diversos momentos y puede ser ejercida por actores distintos de acuerdo al asunto a verificar. En todo caso, la verificacin presupone la existencia de un acuerdo sobre el cual desarrollar la funcin verificadora y la decisin expresa de las partes de establecer dicha funcin o de aceptar la peticin de un tercero para que ejerza dicha funcin. Con base en lo anterior, se puede definir la verificacin como el conjunto de acciones o procedimientos acordados o aceptados por las partes dentro de un proceso de negociacin para confrontar los hechos que se examinan con los acuerdos o compromisos adquiridos por las partes y constatar su cumplimiento o incumplimiento. De acuerdo con el mandato establecido por las partes, quien o quienes ejerzan la funcin verificadora pueden analizar las circunstancias, causas y contexto que hayan rodeado los hechos objeto de su examen y proferir recomendaciones, as como comunicaciones pblicas, respecto a los asuntos sometidos a su consideracin. Este rol verificador puede ser adelantado por comisiones de las partes o por terceros aceptados por ellas. Es preciso recordar que las funciones de un tercero pueden ser de diversa ndole dentro de un proceso de negociacin poltica de paz; su rol puede ser de facilitador, explorador, mediador, observador, intermediario, preparador, acompaante, de apoyo, garante o verificador, entre otros. Esta verdad suficientemente conocida es conveniente recordarla con dos propsitos: por un lado, el rol de verificador no es el nico que puede desempear un tercero en un intento de solucin negociada y, por otro lado, para que se tengan en cuenta las diferencias de roles posibles; esto cobra mayor importancia ante la prctica comn de asignar a los terceros diferentes roles de manera simultnea, en tanto no siempre estas asignaciones son explcitas o aconsejables. La conveniencia del establecimiento de mecanismos de verificacin para los procesos de paz es mltiple: contribuye a esclarecer el alcance de los hechos materia de discusin, contribuye a aislar a sectores reacios al avance del proceso, puede contribuir a aumentar el compromiso de las partes con el proceso y es una frmula para sortear la desconfianza entre las partes en algunas negociaciones. Otro asunto relevante en lo atinente a la verificacin es tener en cuenta las condiciones que favorecen el xito de esta misin. Dentro de ellas cabe destacar: La claridad y calidad de los acuerdos a verificar: es mucho ms factible tener xito verificando el cumplimiento
de acuerdos claros que hacindolo con acuerdos con alta dosis de ambigedad. Lo mismo puede decirse de acuerdos que impliquen cese de hostilidades con localizacin, claridad en las reformas a adelantar o de desmovilizacin y desarme; lo mismo se puede predicar frente a acuerdos que son susceptibles de interpretar de diferentes maneras o que involucren la permanencia de armas en poder de las partes durante perodos largos. El contexto en el cual se desarrolla la negociacin: las posibilidades de obtener logros en la verificacin, en un contexto en el cual el apoyo nacional e internacional al proceso de negociacin es alto, son mayores que en la situacin contraria, donde los opositores al proceso buscan argumentos para legitimar sus posiciones y ampliar su base de apoyo. La decisin de las partes, las condiciones propicias para avanzar y la persistencia o no de otros factores de violencia, son elementos del contexto que favorecen la tarea de los responsables de la verificacin. El avance de la negociacin en los asuntos sustanciales: estos asuntos constituyen el objetivo central de la negociacin y el avance en acuerdos sobre estos temas disminuye los incentivos para incumplir los acuerdos en otros asuntos; por el contrario, el empantanamiento en la discusin de los asuntos sustanciales slo incita a bajar el inters en cumplir otros acuerdos y a intensificar las hostilidades con el propsito de posicionarse de mejor manera en la mesa de negociaciones. Claridad del mandato y capacidad de los verificadores.
2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia

Desde 1982, Colombia ha hecho mltiples intentos de solucin negociada del conflicto armado que afecta al pas. Los resultados han sido tan diversos como los intentos. Para efectos de este anlisis, se tendrn en cuenta los procesos de tregua de 1984 durante el gobierno de Belisario Betancur, las negociaciones de los noventas con los presidentes Virgilio Barco Vargas y Cesar Gaviria, los intentos de Caracas y Tlaxcala, las negociaciones de San Vicente del Cagun durante el gobierno de Andrs Pastrana y el proceso que condujo a la desmovilizacin de la mayora de los grupos de autodefensas durante el gobierno de lvaro Uribe. A juicio de analistas como Mauricio Garca, una falencia importante en Colombia es no aprender de las lecciones del pasado en los procesos de paz.
2.1. La tregua de 1984 a 1986

Belisario Betancur asume la Presidencia de Colombia en circunstancias muy particulares. En el plano interno, Colombia haba concluido el acuerdo del Frente Nacional y se haban sucedido dos gobiernos liberales, el ltimo de ellos de su antecesor Julio Csar Turbay Ayala, sealado como un gobierno represivo. El movimiento guerrillero haba alcanzado un importante nivel de desarrollo y se haban consumado la sustraccin de ms de 5.000 armas del Cantn Norte y la toma de la Embajada de la Repblica Dominicana; el movimiento insurgente haba dejado de ser un tema marginal y de las zonas perifricas. Luego de las derrotas sangrientas del movimiento campesino y estudiantil de los setentas, la urbanizacin acelerada del pas, las frustraciones econmicas de la poblacin y el trabajo paciente de organizaciones polticas, crearon un ambiente propicio para el surgimiento de movimientos cvico-populares en vastas regiones de Colombia. El narcotrfico haba irrumpido con ms fuerza y la denominada bonanza marimbera, localizada en el norte de Colombia, haba dado paso a los barones del trfico de cocana. Paralelamente, surgieron los carteles de la droga y stos organizaron el Movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) en 1981 como reaccin al secuestro de una familiar de uno de los jefes de estos carteles. En el plano internacional, los sandinistas haban triunfado en Nicaragua dando nuevos alientos a los movimientos guerrilleros de El Salvador y Guatemala los cuales lograron consolidar unidades de conduccin poltica y militar en sus respectivos pases y elevar la intensidad de la confronta-
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cin armada. La confrontacin de la denominada Guerra Fra adquiri su mxima expresin desde el incidente de Baha Cochinos en el continente americano y posteriormente durante la presidencia republicana de Ronald Reagan en los EE. UU. En esas circunstancias asume Belisario Betancur, con un discurso proclive a los dilogos de paz, reconociendo causas objetivas a la violencia guerrillera y proclamando una poltica internacional independiente que lo llev al restablecimiento de relaciones diplomticas con Cuba, a impulsar el Grupo de Contadora para la bsqueda de la paz en Centroamrica y a vincular a Colombia al Grupo de Pases No Alineados. El Presidente Betancur fue consistente y persistente en su discurso de paz an en las circunstancias ms adversas. Un mes y medio despus de su posesin instal la Comisin Nacional de Paz; en noviembre de 1982, sancion la Ley 35 de 1982 o Ley de amnista, expidi los decretos que establecan el Plan Nacional de Rehabilitacin y los mecanismos para la reinsercin de combatientes que se acogieran a la Ley de amnista y, en febrero de 1983, nombr tres Altos Comisionados de Paz. Los sectores polticos y empresariales apoyaron durante unos momentos el proceso y lo criticaron duramente en otros. Las Fuerzas Militares manifestaron su desacuerdo en mltiples ocasiones, aunque expresaban que slo desarrollaran acciones contra quienes no estuvieran en el proceso. La guerrilla se dividi ante esta oferta. El Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) y otros grupos como el Movimiento de Integracin Revolucionaria Patria Libre (MIR PL) y el Frente Ricardo Franco, optaron por rechazar los dilogos. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Movimiento 19 de Abril (M19) y el Ejrcito Popular de Liberacin (EPL) los aceptaron pero con concepciones diferentes y de manera separada. Los movimientos guerrilleros que asumieron el dilogo, lo hicieron como una forma de legitimarse polticamente y llegar a vastas masas de la sociedad. Algunos conceban el dilogo como una forma de acceder a garantas polticas, otros como forma de impulsar un dilogo nacional con miras a una Asamblea Nacional Constituyente y, en algunos momentos, se habl de impulsar reformas. Respecto a la amnista, no se perciba una poltica clara dentro del movimiento guerrillero: mientras se criticaba por limitada, las cifras oficiales hablan de casi 2.000 personas acogidas a ese proceso durante el gobierno de Belisario Betancur. En relacin con el desarme, hubo promesas y declaraciones muy ligeras: en los acuerdos de la Uribe se contemplaba hacerlo en un ao, el M19 y el EPL hicieron
declaraciones similares, pero todas las organizaciones sostuvieron lo contrario en el desarrollo del proceso. Esta ambivalencia gener la percepcin de que el compromiso de la guerrilla no era serio respecto al proceso, apreciacin que se sustentaba en las repetidas denuncias sobre proselitismo armado, incumplimiento de los acuerdos de tregua y establecimiento de campamentos urbanos para reclutar, entre otros argumentos. El proceso como tal, puede calificarse de desordenado y accidentado: existieron mltiples, representativas y numerosas comisiones, pero no una Comisin Negociadora del Gobierno; existi dilogo, seales de buena voluntad, declaraciones, pero no hubo negociacin. Adems de la muerte accidental de Jaime Bateman Cayn, comandante del M-19, durante el proceso tambin se dio el asesinato de Carlos Toledo Plata, lder del M-19, Oscar William Calvo, Vocero Nacional del EPL para estos acuerdos, y los atentados contra Carlos Pizarro Leongmez, nuevo Comandante del M-19, la muerte de decenas de lderes de la Unin Patritica, los combates por dos meses en Yarumales, Cauca y en el norte del Valle, el ataque a un campamento del EPL en Riosucio, Caldas y, finalmente, el ataque al Palacio de Justicia. Por otro lado, se presentaron denuncias contra las organizaciones guerrilleras en tregua sobre secuestros, extorsin, asesinato de civiles, enfrentamientos con indgenas por asesinatos en el Cauca; tambin se cre la Coordinadora Nacional Guerrillera con participacin de algunas de las agrupaciones guerrilleras que haban suscrito acuerdos de tregua. Sucesivamente, se vivieron las renuncias de Presidentes de la Comisin de Paz como John Agudelo Ros y Otto Morales Bentez, del Ministro de la Defensa Nacional, Fernando Landazbal Reyes y, finalmente, la declinacin del Partido Liberal en pleno a participar en la Comisin de Paz. Adicionalmente, el pas fue sacudido por varios hechos de impacto significativo: en junio de 1985, la convocatoria a un Paro Cvico Nacional, en abril de 1984, el asesinato del entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, la publicacin de los informes de la Procuradura General de la Nacin sobre el movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) y la vinculacin de miembros de la fuerza pblica a este grupo. Tambin lo fue por las entrevistas directas del presidente Belisario Betancur con miembros del M-19 en Espaa y Mxico. En sntesis, declaraciones y aproximaciones durante 1982 y 1983, acuerdos en 1984, intensificacin de la violencia en 1985 que culmin con la toma del Palacio de Justicia, y la agona de los acuerdos. Ni siquiera la invocacin
al Papa Juan Pablo II, quien visit al pas en 1986, pudo salvar los acuerdos. 2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificacin Para inicios de 1984, y luego de algunos intercambios de misivas entre representantes de la Comisin y las FARC (como aquellas entre Alberto Rojas Puyo y Jacobo Arenas), se firma oficialmente una tregua bilateral entre el gobierno y esa guerrilla como plataforma para impulsar un eventual proceso de paz. A travs de los denominados Acuerdos de la Uribe, firmados en esa localidad del municipio de Mesetas (Meta) el 28 de marzo de ese ao entre las FARC y algunos miembros de la Comisin Asesora de Paz del gobierno, se establece el cese al fuego al tiempo que se condena el secuestro, la extorsin y el terrorismo en todas sus formas. Como parte de estos acuerdos, especficamente en su acpite nmero cuatro, se establece que una Comisin Nacional y representativa de las fuerzas implicadas en los enfrentamientos, designada por el seor Presidente de la Repblica, ser encargada de la verificacin de todas las disposiciones contenidas en este acuerdo, con la finalidad de consolidar el proceso de pacificacin. La Comisin crear subcomisiones en Florencia (Caquet), Vista Hermosa (Meta), Barrancabermeja (Santander), Saravena (Arauca), Santa Marta (Magdalena), Medelln (Antioqua), Neiva (Huila), Orito (Putumayo) y Cali (Valle), y podr asesorarse de personas extraas a ella para estudiar, con su concurso, en las regiones o sitios en que fueren conducentes sus servicios, las quejas o reclamos por hechos que pudieren interferir el anhelo nacional de paz y seguridad. La Comisin funcionar por todo el tiempo que fuere necesario y podr acordar sus propios reglamentos2. En efecto, para dar cumplimiento a los Acuerdos, mediante Comunicado presidencial emitido el 29 de mayo de 1984, se crea la Comisin Nacional de Verificacin. Segn se estipul, la Comisin de Verificacin tendra dichas subcomisiones, las cuales podran recibir asesora de personas ajenas a la Comisin para estudiar las quejas o reclamos sobre hechos que pudiesen interferir con el proceso de paz iniciado. De acuerdo con esta misiva presidencial, la Comisin deba ser numerosa para que pudiera operar con eficiencia y debera incluir, en principio, como integrantes a los Altos Comisionados de Paz, los presidentes y vicepresidentes de
Senado y Cmara, el presidente de la Cruz Roja, voceros de las guerrillas en tregua, voceros de los partidos polticos, representantes de los gremios, periodistas, defensores de derechos humanos y acadmicos. Originalmente, la Comisin estaba compuesta por 43 miembros, entre quienes se destacaban John Agudelo Ros como presidente, Miguel Pinedo Vidal, Horacio Serpa Uribe, Alberto Rojas Puyo, Nicanor Restrepo, Monseor Daro Castrilln, Juan Sebastin Betancur, Fernando Cepeda, Jorge Mario Eastman y lvaro Leyva, entre otros. Sin embargo, nuevamente mediante Comunicacin presidencial expedida el 27 de septiembre de 1984, la Comisin sera ampliada a 53 miembros, incluyendo esta vez personas como Germn Bula, Carlos Ossa Escobar y Fabio Valencia Cossio. Para comenzar, y sin un periodo de vida definido (pero con capacidad de definir sus propios reglamentos), el equipo principal de esta Comisin funcionara en Bogot y se trasladara peridicamente para sesionar, segn criterio del Presidente, a algunos municipios del Meta, Caquet, Huila y Tolima. De igual forma, sus miembros obtendran todos los recursos, elementos de comunicacin y credenciales por parte del Gobierno Nacional para garantizar el ejercicio de sus funciones de verificacin as como el libre trnsito y seguridad de los mismos3. La Comisin en efecto fue instalada en Dolores (Tolima) el 30 de mayo de ese ao; en palabras del Presidente Betancur el da de la instalacin, se hablaba de la Comisin y su tarea en estos trminos: Hermoso nombre, en verdad, el que las partes envueltas en el acuerdo encontraron para este organismo: Comisin de Verificacin, que es como decir comisin de examen, comisin de aprobacin, pero ciertamente tambin comisin de confirmacin y comisin de estmulo4. Con mayor precisin, durante el mismo discurso de instalacin, el Presidente Betancur se refiri a siete tareas que la Comisin tendra que asumir5: a. Verificar el cumplimiento de todas las disposiciones del acuerdo Comisin de Paz-FARC, con el objeto de consolidar el proceso de pacificacin; b. Integrar las subcomisiones en las zonas a que se refiere el numeral 4 del Acuerdo ya citado, para vigilar, sobre el terreno, el cumplimiento del cese al fuego; c. Comprobar el fin de los enfrentamientos armados y sealar el comienzo del periodo de prueba o espera de
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Documento oficial del Acuerdo de cese al fuego y tregua bilateral firmado entre las FARC y el gobierno de Belisario Betancur. 29 de mayo de 1984. Ibd. Discurso del Presidente Belisario Betancur en el marco de la instalacin de la Comisin de Verificacin en Dolores (Tolima), 30 de mayo de 1984. Tomado de: Villarraga Sarmiento, lvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO, Biblioteca de la Paz 1982-1986. Fundacin cultura Democrtica (Bogot: 2009): 286-287. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 9
un ao, lapso durante el cual las FARC se organizarn poltica, social y econmicamente como lo deseen, para integrarse as a la accin poltica, por canales democrticos; d. Trabajar de acuerdo con el gobierno, por el restablecimiento de la normalidad civil en las zonas de violencia; e. Colaborar con los Altos Comisionados de Paz en la aplicacin de los beneficios de la Ley 35 de 1982 (amnista) y decretos complementarios, a quienes, dentro de las FARC, llenen las condiciones en ella y en ellos establecidos; f. Coadyuvar la accin del gobierno encaminada a promover la modernizacin de las instituciones polticas, a impulsar la reforma agraria, a robustecer la organizacin comunal y el derecho de asociacin en todas sus formas g. Dar al Congreso Nacional cuando ste lo desee, las informaciones que le solicite y prestarle la colaboracin que le demande. Segn John Agudelo Ros, miembro de la Comisin de Paz y presidente de la Comisin de Verificacin, el rgano creado para la verificacin es en el fondo una comisin de vigilancia del cumplimiento de los acuerdos. En algunos casos se tendr facultades decisivas. Naturalmente no podra tener herramientas para reclamar, diferentes a la simple consulta del problema a cualquiera de las partes que eventualmente viole el Acuerdo. De manera que es una especie de juez, de amigable componedor6. Tal y como qued estipulado desde los Acuerdos de la Uribe, se abrira un periodo de prueba de un ao desde el momento en que, a juicio de la Comisin de Verificacin, hubieran cesado los enfrentamientos armados, para que las FARC empezaran libremente a organizar sus miembros a nivel poltico, econmico y social, mientras el Gobierno les brindaba las garantas e incentivos pertinentes para su salida de la ilegalidad. Sin embargo, a la luz de las funciones asignadas, el espectro de competencias de la Comisin resultaba bastante amplio puesto que iba ms all de las actividades propias de la verificacin e inclua, en el papel, no slo la verificacin del cese de hostilidades entre los actores armados sino la aplicacin de la Ley de amnista, la provisin de ga-
rantas a miembros de las FARC con aspiraciones polticas, la labor de impulsar la reforma agraria, de modernizar las instituciones polticas, de fortalecer las asociaciones comunales, entre otras tareas. Sin lugar a dudas y por estas razones, en ms de una ocasin la exagerada lista de competencias de la Comisin propici el debate entre los distintos sectores polticos y sociales acerca de las funciones y el campo de accin que debera tener dicha Comisin. Con el propsito de alcanzar el mismo tipo de acuerdos con otros grupos guerrilleros, el Gobierno Betancur report, a travs de Comunicacin presidencial del 17 de julio de 1984 (casi un mes despus de crear formalmente la Comisin de Verificacin), la creacin de una Comisin Nacional de Negociacin y Dilogo encabezada por Alfonso Gmez Gmez para coordinar las negociaciones con el M-19, el EPL y la ADO (Autodefensa Obrera). Este rgano tendra como primer resultado palpable la firma de los acuerdos de cese al fuego con estos grupos guerrilleros entre el 23 y 24 de agosto de 1984 en Corinto (Cauca), El Hobo (Huila) y Medelln (Antioquia). Respecto al proceso adelantado con estos grupos, se acord que la actuacin de la Comisin de Verificacin se extendera a la tregua suscrita por el gobierno con el M-19 y el EPL. En el caso concreto de los acuerdos con estos grupos (M-19 y EPL), se propuso que la Comisin de Negociacin y Dilogo investigara las situaciones irregulares que se registraran, particularmente aquellas ocurridas en los departamentos de Valle del Cauca, Cauca y Crdoba a fin de acoplar informacin sobre el cumplimiento de los principios sobre derechos humanos7. De acuerdo con el mismo documento, la Comisin tena la potestad de solicitar al gobierno la definicin de criterios y procedimientos de seguridad para los representantes de los grupos guerrilleros firmantes que fuesen a participar en eventos pblicos y deliberaciones que hicieran parte del Dilogo Nacional. Durante los primeros meses de funcionamiento de la Comisin, varios problemas y variables externas al rgano se conjuraron y afectaron el normal desempeo de sus funciones. As, por ejemplo, el mismo da de la instalacin de la Comisin de Verificacin, 30 de mayo de 1984, fue asesinado el entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla. Esto llev al gobierno a la implantacin del estado de sitio
Agudelo, John. Hoy no puede decirse que se ha logrado la paz total: J. Agudelo. La Repblica, 28 de mayo de 1984. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada atrs: procesos de paz y dispositivos de negociacin del gobierno colombiano. Working Papers No. 4 (Fundacin Ideas para la Paz, Bogot, 2008): 15. Documento oficial del acuerdo firmado entre el gobierno, el movimiento 19 de abril (M-19) y el Partido comunista de Colombia Marxista Leninista y su organizacin guerrillera Ejrcito Popular de Liberacin (EPL), 24 de agosto de 1984.
en todo el territorio nacional8. De igual forma, a finales de julio, el Estado Mayor de las FARC le escribi una carta a la Comisin de Verificacin refirindose al presunto sabotaje de la reunin de la Comisin de Paz en el sur del Tolima por culpa de la accin de la fuerza pblica y de personas que advirtieron, sin pruebas concretas, aparentes acciones armadas perpetradas por un supuesto comando del EPL. A finales de noviembre (24 de noviembre), la Comisin, en sesin plenaria celebrada en Mesetas (Meta), realiz un ajuste a su reglamento, especificando entre otras cosas, los acuerdos que seran objeto de verificacin, los procedimientos para la entrega de informes y quejas a estudiar, la discrecionalidad para convocar sesiones de la Comisin, la posibilidad de deliberacin sin qurum, la implementacin del sistema de decisin por mayora simple, la discrecionalidad para elegir a miembros de las subcomisiones (mientras se esperaba que fueran escogidos los representantes de las FARC), y el desarrollo de una posible estructura para la presentacin de informes al presidente de la Comisin. Segn el documento oficial, los ajustes fueron planteados as9: 1. La Comisin verifica el cumplimiento de los Acuerdos de la Uribe y los convenios y acuerdos suscritos con el EPL y el ADO y los que realicen con los grupos que decidan acogerse a estos mecanismos de verificacin. 2. Todos los informes y quejas que deban ser objeto de verificacin por parte de la Comisin, sern presentados a sta. El presidente decidir sobre los que sean dignos de estudio 3. La Comisin se reunir cuando el Presidente lo estime oportuno, bien por iniciativa propia o solicitud de uno o ms miembros. 4. La Comisin no requiere qurum para deliberar 5. El qurum para decidir ser la mitad ms uno de los miembros de la Comisin presentes. 6. La Comisin Nacional designar los miembros de las subcomisiones regionales de que trata el Acuerdo de la Uribe, los asesores y las delegaciones especiales que estime convenientes, procurando ,mantener en cada caso una adecuada representatividad, para que adelanten sus tareas conforme a las instrucciones de la Comisin Nacional o su presidente. Mientras las FARC designan sus delegados, los frentes de las FARC se harn representar en las subcomisiones regionales
por garantes designados por ellos, un garante por cada frente, con base en una lista que el Estado Mayor de las FARC entregar al presidente de la Comisin 7. Las subcomisiones regionales y las delegaciones especiales elaborarn informes que entregarn en todo caso, al Presidente de la Comisin Nacional. La divulgacin parcial o total de estos informes estar sometida a la decisin del Presidente o de la Comisin. 8. En las reuniones plenarias de la Comisin los miembros podrn solicitar aclaraciones y ordenar ampliaciones de los informes de las subcomisiones regionales o de las delegaciones especiales. 9. Los informes relacionados con visitas a lugares de conflicto, tendrn en lo posible, la siguiente estructura: a) Datos generales: regin, duracin de la visita, sitios recorridos. b) Fuentes de informacin. c) Descripcin de los hechos d) Evaluacin de los mismos e) Concepto de las autoridades civiles y militares. f) Concepto de los grupos pertenecientes a las FARC, o de lo que hayan firmado otros acuerdos de paz con el gobierno. g) Concepto de las subcomisiones o de las delegaciones. h) Recomendaciones. 10. La Comisin Nacional, las subcomisiones y las delegaciones ejecutarn sus actividades o trabajos en forma reservada De manera simultnea a este ajuste, el 28 de noviembre, a travs de un comunicado oficial, y a pesar de reconocer la existencia de factores perturbadores del proceso de paz, la Comisin de Verificacin presentara uno de sus primeros informes, en el que confirm el cumplimiento del cese al fuego en todo el territorio nacional, constat el periodo de prueba por un ao y advirti que la tregua permitira adelantar las reformas comprometidas10. Con el reconocimiento explcito de su poca capacidad para verificar todos los asuntos que tena como competencia, el objetivo de la Comisin se concentr en prevenir e intervenir en situaciones de conflicto entre las partes en beneficio del entendimiento y cumplimiento de lo pactado11.
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Afanador, Miguel ngel. Amnistas e indultos, la historia reciente. Escuela Superior de Administracin Pblica, noviembre de 1993. Documento Oficial Ajuste del Reglamento de la Comisin de Verificacin, Comisin Nacional de Verificacin. 24 de noviembre de 1984. Villarraga, lvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, lvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO. Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundacin Cultura Democrtica, (Bogot: 2009): 80. Ibd., Pg. 81. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 11
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Tal y como lo afirma lvaro Villarraga, en cuanto a la constitucin y forma de operar, se reconocieron dos problemas recurrentes de la Comisin de Verificacin. Del lado de lo procedimental, los informes de la Comisin no tenan voz propia pues eran remitidos directamente al Ministerio de Gobierno y al Presidente, dejando a la misin de veedura sin algn tipo de proyeccin pblica, en detrimento de la legitimidad y credibilidad de este rgano y de su funcin. Del lado de lo sustantivo, se hizo recurrente la discusin sobre la participacin de los militares, quienes no aceptaban ser parte del proceso y simultneamente eran acusados de quebrantar la tregua como protagonistas de varios incidentes armados, dentro de todo el proceso. Sobre este ltimo punto, segn Villarraga, la Comisin termin siendo asociada en muchos casos con las guerrillas muy a pesar de que, dada su naturaleza, no perteneca a ninguna de las partes en conflicto12. En este sentido, adems que los militares no proporcionaban informacin, por lo regular las autoridades locales estaban desinformadas de los sucesos blicos que ocurran en sus territorios. Los medios de comunicacin, a su vez, daban versiones negativas y con frecuencia errneas en relacin con los sucesos. En las primeras visitas de verificacin se encontr que el Ejrcito reaccionaba ante los actos promovidos por los guerrilleros, interpretndolos como violacin de los acuerdos, mientras que estos lo consideraban propios de la actividad poltica habilitada13. 2.1.2. La verificacin en medio de una nueva institucionalidad En el marco del primer aniversario de los acuerdos de la Uribe, el Estado Mayor de las FARC redact, en marzo de 1985, un memorando dirigido a la Comisin Nacional de Verificacin advirtiendo de los aparentes incumplimientos de la fuerza pblica respecto a la tregua y sobre la necesidad de que la Comisin se pronunciara sobre estas irregularidades (las FARC hablaban de ataques armados contra ocho de sus frentes). A finales de julio, el mismo padre Nel Beltrn, Presidente de la subcomisin de Verificacin en Santander y Magdalena Medio, a travs de una carta dirigida al Presidente Betancur y a Manuel Marulanda, exige el cumplimien-
to de los acuerdos y plantea su preocupacin por nuevas acusaciones surgidas sobre ajusticiamientos y extorsiones aparentemente cometidas por miembros de las FARC; al mismo tiempo, Beltrn solicitaba al Procurador realizar las investigaciones sobre la presencia de grupos paramilitares en el Magdalena Medio, entre ellos el MAS y sus acciones en municipios como Puerto Berrio. Otro de los problemas centrales aducidos sobre la Comisin radicaba en el funcionamiento de las subcomisiones regionales, respecto de las cuales se deca que contaban con un presupuesto limitado y gran escasez de recursos logsticos; el apoyo econmico y logstico del Gobierno Nacional aparentemente era irregular y las contribuciones que hacan entidades regionales y locales no eran suficientes14. A finales de 1985, tras la renuncia de algunos miembros de las Comisiones de Paz, de Verificacin y de Negociacin y Dilogo, el Presidente Betancur nombra, mediante Decreto 3030 de 1985 (octubre 18), una Comisin de Paz, Verificacin y Negociacin como reemplazo de las dems comisiones que hasta ese momento haban venido funcionando15, rgano que sera formalmente instalado el 24 de octubre de ese ao y coordinado por John Agudelo Ros. Desde agosto de ese ao, las FARC, a travs de comunicados pblicos, haban propuesto la unificacin de la Comisiones de Paz y de Verificacin as como la inclusin de las fuerzas militares dentro de sta y la ampliacin de la tregua; no obstante, sera dos meses despus cuando la institucionalidad existente se fusionara. En esta nueva Comisin, conformada por 32 miembros, sobrevivan los mismos nombres representativos de las Comisiones precedentes y adicionalmente se incluan invitados permanentes como Samuel Moreno Rojas, Socorro Ramrez y Ernesto Gonzlez. En las propias palabras del Presidente Betancur, durante la instalacin de la Comisin se entrevea el inters de fondo de la reforma: no quiere el gobierno trazarle una agenda exclusiva y excluyente a la Comisin, ni fijarle un calendario improrrogable: sus funciones, vinculadas al desarrollo del proceso de paz en curso, apuntan a la formulacin de todas las recomendaciones y propuestas que encuentre convenientes para garantizar la paz pblica y el orden social16.
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Ibd. Ibd, Pg. 82. Ibd, Pg. 83. Arias, Gerson. Una mirada atrs: procesos de paz y dispositivos de negociacin del gobierno colombiano. Working Papers No. 4, (Fundacin Ideas para la Paz, Bogot, 2008): 15. Palabras del presidente de la Repblica Belisario Betancur durante la instalacin de la Comisin de Paz, Dilogo y Verificacin celebrada en la Casa de Nario. 24 de octubre de 1985.
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En este escenario, a pesar de algunas declinaciones a los nombramientos, persistieron nombres como los de Carlos Ossa Escobar y Gilberto Vieira. En efecto, apenas conocieron su designacin los dirigentes liberales Germn Zea Hernndez y Rafael Rivas dimitieron17, aduciendo inconformidades con los procedimientos empleados hasta ese momento para dialogar con las guerrillas. Con posterioridad, renunciaran igualmente a la nueva Comisin, Alfredo Vsquez Carrizosa y Carlos Jimnez Gmez, este ltimo Procurador General de la Nacin en ese momento. A partir de ese ao, el escenario para el proceso de paz fue cada vez ms adverso: la toma del Palacio de Justicia y la arremetida de grupos paramilitares contra desmovilizados y militantes de la UP debilitaban cada vez ms las negociaciones. Ms all de los acuerdos logrados con los destacamentos Simn Bolvar y Antonio Nario del ELN, en diciembre de 1985, y de la prrroga de los acuerdos de la Uribe con las FARC en marzo de 1986 (adems de la manifiesta voluntad de los destacamentos Manuel Martnez Quirz e Ins Vega por acogerse a los acuerdos de la Uribe), la Comisin creada se desintegrara oficialmente el 5 de agosto del siguiente ao por orden del Presidente Betancur ante la renuncia recurrente de sus miembros. De acuerdo con Vsquez Del Real, la experiencia de la Uribe se fue desintegrando en medio de agudas contradicciones, en un ambiente viciado por el enfrentamiento militar, el fracaso poltico y la crisis econmica. El asalto al Palacio de Justicia por parte del M-19 le puso la lpida a este ensayo general de paz18. El 20 de noviembre de 1985, el mismo Nel Beltrn, en carta dirigida al presidente de la Comisin Nacional de Paz, John Agudelo Ros, se refera a los problemas del proceso de paz y a los hallazgos del proceso de verificacin, entre ellos, acusaciones de boleteo de la guerrilla, acusaciones sobre despliegues en campo hechos por unidades militares, enfrentamientos entre partidos polticos tradicionales con las FARC y la UP, y asesinatos selectivos. Dentro de las razones invocadas para hablar del fracaso de los acuerdos se pueden incluir la falta de reglas claras respecto a la entrega de armas por parte de la insurgencia, el incumplimiento de los acuerdos por ambas partes, la entrada en escena y las acciones de terceros actores, entre ellos, grupos de seguridad privada y paramilitares que pusieron en constante riesgo la seguridad de los actores
partcipes de las negociaciones; todo esto hizo inviable el cese al fuego.
2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL

Para efectos de este trabajo, se analizan los procesos adelantados con estos grupos entre 1990 y 1991. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en 1994 se adelantaron procesos similares con la Corriente de Renovacin Socialista (CRS): como este proceso tuvo la misma metodologa y condiciones de los procesos de 1990, se considera que basta con el anlisis de los acuerdos 1990 1991 para extraer la experiencia respecto a la verificacin. La diferencia ms importante del proceso adelantado con la CRS radica en el acompaamiento del Gobierno de Holanda que tuvo la caracterstica de ser un acompaamiento poltico y no tuvo funciones asignadas en el tema de la verificacin. Estos acuerdos se dan durante dos perodos presidenciales, el de Virgilio Barco Vargas y el de Csar Gaviria Trujillo; se trata de perodos de gobierno signados por circunstancias y dinmicas diferentes: la primera parte del perodo Barco se caracteriz por la ruptura de los acuerdos heredados de Belisario Betancur y sus dos ltimos aos de gobierno fueron de negociacin y acuerdos con el M-19; en cambio, el gobierno de Csar Gaviria Trujillo se inici con acuerdos con el PRT, el EPL y el MAQL y el reinicio de los dilogos con las FARC y el ELN, los cuales se rompieron en 1992; la parte final de su perodo de gobierno estuvo signada por la denominada guerra integral. Dos perodos de gobierno con dos dinmicas diferentes al principio y al final de cada mandato. Virgilio Barco Vargas, candidato del Partido Liberal, obtuvo una victoria contundente frente a lvaro Gmez Hurtado, del Partido Conservador. Su gobierno se inicia en medio del fracaso del proceso de paz de Belisario Betancur simbolizado en la toma del Palacio de Justicia y el asesinato de scar William Calvo, en noviembre de 1985; la guerrilla acta en ese momento con apuestas diferentes: las FARC, tratando de mantener la tregua e impulsando a la Unin Patritica; por el contrario, el M-19 y el EPL, con declaratorias de ruptura de los pactos de tregua. El 2 de marzo de 1986, el agonizante gobierno de Betancur y las FARC firman la prrroga de la tregua pactada en
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Villarraga, lvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, lvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO. Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundacin Cultura Democrtica. (Bogot: 2009). Vsquez del Real, lvaro. Lecciones de una frustracin En: Villarraga, lvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO, Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundacin Cultura Democrtica. Bogot: 2008 La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 13
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1984. En las elecciones del 9 de marzo, la Unin Patritica logra elegir a 5 Senadores de la Repblica, 9 Representantes a la Cmara, 14 diputados, 350 concejales y 23 alcaldes municipales. Barco Vargas que representaba talante e ideas liberales, propuso el esquema gobierno/oposicin con garantas para sta, predicaba el fortalecimiento de las instituciones y la institucionalizacin del proceso de paz frente al voluntarismo de la sociedad civil, no hablaba de las causas objetivas de la violencia sino que se propona atenderlas de manera eficiente y con talante democrtico liberal, reconoca la legitimidad de la Unin Patritica y la necesidad de rodearla de garantas para su ejercicio poltico. En ese momento, el ambiente era de desconfianza respecto a los procesos de paz y Barco tom tres decisiones al respecto: conformar un equipo de las ms altas cualidades ticas e intelectuales del cual hacan parte, entre otros, Carlos Ossa Escobar, Rafael Pardo, Jess Antonio Bejarano y Ricardo Santamara; definir una poltica de paz que denomin de reconciliacin, normalizacin y rehabilitacin con etapas, componentes y propsitos definidos y asumir desde el gobierno la responsabilidad del proceso de paz, suprimiendo las Comisiones de buena voluntad creadas al amparo de la iniciativa de Belisario Betancur. La poltica de paz, que fue rotulada como de mano tendida y pulso firme durante la campaa electoral, contemplaba inicialmente los siguientes elementos: Liderazgo del Gobierno; El Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR) sera un instrumento de deslegitimacin de la guerrilla atendiendo zonas pobres, no slo violentas, con ampliacin de su presupuesto y mecanismos de participacin ciudadana y eliminando la intermediacin de polticos locales; Se crea la Consejera para la Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin en reemplazo de la Consejera de Paz; Coordinacin entre el PNR, la Consejera y los Ministerios; respecto a las Fuerzas Armadas, se determina que a ellas se les informa, no se les consulta la poltica gubernamental; Proceso con etapas, condiciones y propsitos definidos; Reconocimiento de la necesidad de reformas polticas y atencin a problemas sociales por parte del estado; Rechazo por igual a la accin de la guerrilla y a la de los paramilitares. Sin embargo, el gobierno de Virgilio Barco encuentra una realidad frente a la cual se manifiesta incapaz de transformarla: el fortalecimiento del movimiento guerrillero, el auge
de las movilizaciones populares y la intensificacin del narcoterrorismo; ante esta situacin, no es posible cristalizar los propsitos y transformaciones pretendidas por el gobierno. Los acuerdos de tregua ratificados en marzo de 1986 continan violndose permanentemente y despus de la emboscada en Puerto Rico, Caquet, en la cual mueren 24 militares, el 16 de junio de 1987, el gobierno declara rota la tregua en el Caquet. Durante ese perodo mueren ms de 500 lderes y miembros de la Unin Patritica y otros partidos de izquierda, incluyendo a Jaime Pardo Leal, candidato presidencial de la UP y varios parlamentarios de este partido; entre 1986 y 1990, se presentan 1.536 acciones del movimiento popular como paros cvicos, marchas campesinas, tomas de sitios; en septiembre de 1987, se conforma la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar, que reemplaza a la Coordinadora Nacional Guerrillera, con participacin de las FARC. En este momento, irrumpen con fuerza grupos armados y financiados por el narcotrfico que actuaban en connivencia con sectores que teman ser secuestrados y con polticos de extrema derecha que proclamaban el exterminio de todo el movimiento social y de izquierda: los paramilitares. Estos desatan la guerra sucia contra el movimiento poltico de izquierda, el movimiento sindical y de derechos humanos e inician la prctica de las masacres; de las masacres; porteriormente, se fortalece el llamado narcoterrorismo contra la extradicin que produce el secuestro del candidato a la Alcalda de Bogot Andrs Pastrana, el secuestro de Francisco Santos Caldern, de familiares de Germn Montoya, Secretario General de la Presidencia de la Repblica; el asesinato de Guillermo Cano, Director de El Espectador; de Enrique Low Murtra, ex Ministro de Justicia; la bomba a las instalaciones del DAS y a un avin de Avianca. Finalmente, son asesinados Luis Carlos Galn, candidato presidencial del Partido Liberal, Bernardo Jaramillo Ossa, candidato presidencial de la Unin Patritica y Carlos Pizarro Len Gmez, lder del M-19, a los 47 das de su desmovilizacin. El entorno poltico internacional no era menos complejo. Las ideas neo conservadoras de Margaret Tatcher y Ronald Reagan estaban en pleno auge, el liberalismo econmico y la democracia liberal se imponan en el mundo, los regmenes socialistas de Europa Oriental se derrumbaban y Violeta Chamorro ganaba las elecciones en febrero de 1990 en Nicaragua, derrotando al sandinismo que haba llegado al poder como revolucin triunfante en 1979 y que, posteriormente, enfrent una contrarrevolucin apoyada por EE. UU. Por su parte, las guerrillas estaban enfrascadas en una lucha por el protagonismo: el ELN propugnaba por el Poder
Popular construido desde la base, el EPL por la profundizacin de la guerra civil, el M-19 en un momento declar paz a las Fuerzas Armadas y guerra a la oligarqua, las FARC pretendan mantener los acuerdos de tregua y la guerra al mismo tiempo e impulsar a la Unin Patritica. Aunque se conform la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar, sta era un mecanismo de coordinacin, no de unidad. El gobierno se debata entre su talante liberal y las presiones para enfrentar las amenazas percibidas contra el Estado, razn por la cual termin creando Jefaturas Militares en Caquet y Urab. Por otro lado, impuls un proceso de Reforma Constitucional por medio de un plebiscito que fue declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. Este gobierno mantena adems un pulso con las FARC por el significado de los acuerdos de tregua; para las FARC, era la posibilidad de circular libremente por muchas zonas; por el contrario, para el gobierno eran un paso hacia la desmovilizacin. Otro asunto sobre el que discrepaban era quin verificaba; para las FARC, lo apropiado eran las comisiones de buena voluntad, para el gobierno, las mismas partes involucradas. El 29 de mayo de 1989, casi tres aos despus de iniciado el gobierno, se presenta un hecho que cambia las relaciones y las perspectivas de paz: es secuestrado por el M-19 lvaro Gmez Hurtado, jefe del Partido Conservador y heredero de una de las familias de mayor tradicin poltica de derecha en Colombia. Finalmente, es liberado el 19 de julio del mismo ao y diez das despus se realiza la Cumbre Nacional por la Paz sin la presencia del gobierno en Usaqun, Bogot. El gobierno opt por tratar de retomar la iniciativa y el 1 de septiembre de 1988 lanza la Iniciativa para la Paz. Dentro de sus elementos principales se encuentran: Exigencia del cese del fuego unilateral para las guerrillas interesadas en un proceso de paz; Definicin de fases y plazos para el proceso; Definicin de la desmovilizacin como propsito del proceso; Las fases propuestas eran: distensin, localizacin, dilogo, desmovilizacin e incorporacin a la vida civil y poltica. Esta iniciativa permiti iniciar un proceso de dilogo con el M-19 el 10 de enero de 1989, durante el cual se pacta la localizacin de la fuerza, la conformacin de mesas de trabajo, el reconocimiento de voceros del grupo, la tregua militar y un acuerdo poltico que finalmente se hunde en el Congreso de la Repblica el 14 de diciembre de 1989, cuando algunos miembros del Congreso pretendieron incor-
porar un artculo para que el Plebiscito sobre las reformas se pronunciara prohibiendo la extradicin de nacionales colombianos. El M-19 hace una valoracin de las circunstancias polticas y concluye que hay un espacio poltico por ocupar y decide que, a pesar de que no se cumpli lo acordado en la mesa de dilogo, se debe desmovilizar y lo hace el 6 de marzo de 1990. El 24 de marzo de 1990 se inician las negociaciones con el EPL, grupo que haba tenido una intensa discusin interna y que es dividido por el proceso de negociacin y finalmente se desmoviliza el 1 de marzo de 1991. El PRT y el MAQL desarrollan procesos similares que conllevan a la desmovilizacin de estos grupos el 26 de enero y el 31 de mayo de 1991. El factor decisivo para estos tres acuerdos fue la posibilidad de participar en la Asamblea Nacional Constituyente y las circunstancias de xito poltico de la Alianza Democrtica M-19, movimiento al cual se integraron. La AD M19 fue un grupo poltico creado al calor de la desmovilizacin del M-19 y permiti la integracin de varias fuerzas polticas alternativas al bipartidismo; este grupo obtuvo un gran respaldo poltico y logr el 28% de los votos para la conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente el 9 de diciembre de 1990. Estos procesos de negociacin fueron el resultado de discusiones polticas y decisiones internas de los grupos guerrilleros, del ambiente poltico creado alrededor de la realizacin de la Asamblea Nacional Constituyente para reformar la centenaria Constitucin de Colombia y como salida a la profunda crisis poltica y social, cuyas manifestaciones ms agudas eran la violencia desbordada de todos los tipos y el desprestigio de los partidos polticos. 2.2.1. Acuerdos de verificacin. 2.2.1.1 La verificacin de la desmovilizacin del M-19 y su participacin en la Asamblea Nacional Constituyente El 2 de marzo de 1990 se llev a cabo en Ciudadela de Paz, en Santo Domingo, Cauca, el acto de desmovilizacin y desarme de 900 hombres del Movimiento 19 de abril (M19), quienes entregaron sus armas a una comisin tcnica integrada por militares venezolanos, suizos, ingleses y un finlands. En el lugar tambin hacan presencia alrededor de 200 periodistas y un delegado del Gobierno Nacional. La verificacin del desarme y de la posterior destruccin de las armas fue liderada por el secretario general de la Internacional Socialista, Luis Ayala, quien durante el acto asegur que la comisin solicitada por el gobierno nacional en cabeza del entonces Presidente Virgilio Barco y de los comandantes del M-19, tena la indiscutible responsabili-
dad de verificar la dejacin de las armas y todo el material de guerra que en sus manos tena el grupo guerrillero.
La vida humana y el progreso econmico y social requieren la paz, la que se torna as, en una condicin previa para la realizacin de todos nuestros ideales. En este espritu es que nuestra organizacin, La Internacional Socialista, la organizacin mundial de los partidos socialdemcratas, socialistas y laboristas, acept la solicitud del seor presidente de la Repblica de Colombia, don Virgilio Barco, y de los lderes del Movimiento 19 de Abril de asumir la responsabilidad a travs de una comisin especial designada por la Internacional Socialista- de contribuir a este trascendente paso por la paz, recibiendo las armas del Movimiento 19 de Abril a satisfaccin del Gobierno de la Repblica de Colombia y del Movimiento 19 de Abril, y de supervisar su destruccin inmediata19.
partidos socialdemcratas, socialistas y laboristas (Internacional Socialista), como garante de la entrega de armas y municiones que hicieron los integrantes de ese grupo guerrillero. La misin de verificar el desarme de los guerrilleros se haba cumplido bajo las condiciones estipuladas por las partes. En el acuerdo final entre el gobierno y el M-19, firmado el 9 de marzo de 1990, la organizacin guerrillera afirma:
A partir de la fecha, el M-19 anuncia que todos sus frente armados fueron desmovilizados y sus miembros incorporados a la vida institucional del pas; anuncia, as mismo, que hizo dejacin de todas sus armas, municiones y material de guerra ante la Comisin de la Internacional Socialista designada para este fin21.
La comisin especial de la internacional socialista, adems de Ayala, estuvo conformada por el Teniente General (r) Ermei Kanninen, de Finlandia, el doctor Frank Barnaby, de Gran Bretaa, el experto en asuntos militares del partido socialdemcrata de Suiza, Heinrich Buchbinder y el General (r) Ernesto Uzctegui de Venezuela. Al respecto de la participacin internacional en el proceso de desarme, durante el acto de dejacin de armas y desmovilizacin del M.-19, el Ministro de Gobierno de Barco, Carlos Lemos, se pronunci resaltando la naturaleza del ente verificador:
El de hoy es un gran da para Colombia. Por primera vez en ms de cuarenta aos de una guerra cruel, incesante y que en ocasiones se ha librado con devastadora intensidad en los ms imprevistos frentes, un grupo alzado en armas se desmoviliza para incorporarse a la vida civil, tras haber hecho entrega de sus elementos de combate a una organizacin nacional de altsima y significativa representatividad poltica20.
Seis das despus de la entrega de las armas, el acuerdo final firmado entre el Gobierno Nacional y el M-19 ratificaba el papel cumplido por la organizacin mundial de
El papel de la comisin se limit nica y exclusivamente a observar, monitorear y garantizar la entrega de las armas del grupo guerrillero; tambin se encarg de supervisar la destruccin de este material. Su papel verificador, sin duda, facilit la interaccin entre las partes, impulsando la confianza en el proceso. Tanto as que ocho meses despus de la entrega de las armas, ante el gran debate que gener la acogida popular de la Alianza Democrtica M-19, que logr la ms alta votacin para sus delegados ante la Constituyente, Antonio Navarro Wolf solicit la llegada de una mediacin internacional para que verificara los resultados y el nuevo escenario posterior a la desmovilizacin del grupo. Segn Navarro Wolff, la comisin debera constatar los comicios electorales, argumentando que podra darse una agresiva reaccin de algunos sectores poderosos del pas por los posibles resultados que obtendra el grupo. As, hacia el 23 de noviembre de 1990, la comisin de veedores internacionales, solicitada por Antonio Navarro Wolff, cabeza de la lista de la AD M-19 para las elecciones del 9 de diciembre, estara conformada por integrantes del Partido Obrero Socialista Espaol, por la Internacional Socialista, por los movimientos social demcratas europeos y por el Partido Socialista Francs. Everth Bustamante, uno de los principales fundadores del M-19, afirmaba para ese momento: de la comisin
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Discurso de Luis Ayala, Secretario General de la Internacional Socialista: Valiente decisin del M.19, acto de dejacin de armas del M-19, 2 de marzo de 1990. En: Villarraga, lvaro. Se inician acuerdos parciales-Pacto poltico con el M-19. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 305.
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Intervencin del Ministro de Gobierno Carlos Lemos en el acto de dejacin de armas y desmovilizacin del M-19, bienvenidos a la paz, 9 de marzo de 1990. Villarraga, lvaro. Se inician acuerdos parciales-Pacto poltico con el M-19. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 308.
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Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el M-19. 9 de marzo de 1990.
haran parte la Internacional Socialista, que confirm su asistencia por conducto de su secretario Willy Brandt; el Parlamento Europeo; el Partido Socialista Francs, al igual que miembros del Partido Socialista Obrero Espaol. Por Amrica Latina, Bustamante adelant contactos con el presidente de Bolivia, Jaime Paz Zamora; el presidente de Per, Alberto Fujimori y de Ecuador, Rodrigo Borja, quienes confirmaron su presencia en los comicios del mes entrante. Asimismo, el Partido de Liberacin Nacional de Costa Rica y Accin Democrtica de Venezuela, estaran en Colombia22. Bustamante, tambin sealaba que organismos no gubernamentales de Espaa y Europa vendran, tales como las Organizacin por el Desarme, la Paz y Justicia y que se gestiona con la Comisin Carter a travs del ex presidente de Costa Rica, Rodrigo Carazo23. As, el 7 de diciembre de 1990, lleg al pas la comisin de observadores internacionales que asistiran al proceso electoral del 9 de diciembre. La comisin estaba integrada por las siguientes personas: Jaime Montalvo, rector de la Universidad de La Paz; Francisca Sauquillo, senadora del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE); Jess Gonzlez, director del Instituto de Derechos Humanos; Henry Leira, representante de la Comisin Internacional de Juristas de Barcelona; Jordi Prdet y Amadeus Recasens, miembros de la Asociacin de Juristas Demcratas de Catalua, en representacin de Espaa; Ana Texier, integrante de la Secretara de Relaciones Internacionales, de Francia. Armando Villanueva, representante del Gobierno peruano; por Ecuador se harn presentes, Andrs Vallejo, ex ministro de Gobierno; Pedro Saad, ex ministro de Comunicaciones; Alberto Dahik y Diego Delgado, miembros del Congreso; Gloria Maira, representante de la Asociacin Latinoamericana de Derechos Humanos y Marino Bustamente, ex secretario de la Presidencia de la Repblica; y finalmente, la delegacin de Bolivia, en cabeza de Antonio Oviedo, parlamentario, y Jos Luis Parada, secretario de relaciones internacionales del MIR. Sobre la conformacin de la comisin, Bustamante asegur que fue el ex Presidente de Venezuela Carlos Andrs Prez, quien facilit la creacin de una comisin internacional durante los acuerdos de paz entre el gobierno de Virgilio Barco y el M-19.
2.2.2 La verificacin de los acuerdos con el EPL y el PRT El acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejrcito de Liberacin Popular se firm en Bogot el 26 de febrero de 1991. Con la firma de este documento se finalizan las negociaciones que se vean adelantando con el grupo desde el 24 de mayo de 1990 y el presidente Csar Gaviria y su gabinete autoriza la participacin de dos voceros del grupo guerrillero en la Asamblea Nacional Constituyente. Durante el proceso de paz, se conformaron veeduras tanto nacionales como internacionales para verificar el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. Estas comisiones, al igual que en el caso del M-19, se encargaron de verificar el desarme del grupo guerrillero y de velar por el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. As, despus del desarme, el proceso estuvo acompaado de la Iglesia Catlica quien actu como tutora moral. Durante esta negociacin de paz, la verificacin tambin funcion como una garanta para que el proceso fluyera en medio de los obstculos. Tanto as que en septiembre de 1990, cuando el comandante Domingo Rojas declar la congelacin de los dilogos, plante de igual forma la necesidad de la verificacin de los acuerdos entre el Gobierno y las organizaciones EPL, Quintn Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), mediante la conformacin de un organismo fiscalizador con participacin de la Iglesia, Cruz Roja, alcaldes e incluso de entidades internacionales. La participacin de terceros con una funcin verificadora se pact finalmente luego de siete meses de conversaciones, el 23 de diciembre de 1990, cuando se firma uno de los acuerdos ms importantes para el proceso, en Arboletes, Antioquia. En este acuerdo, las partes definen la fecha del 20 de enero de 1992 para suscribir el itinerario de la desmovilizacin y desarme y definen la presencia de organizaciones internacionales que participaran como veedoras dentro del proceso.
Para la veedura, se barajaron los nombres de organismos internacionales como la Organizacin de Estados Americanos (OEA), Organizacin de Naciones Unidas (ONU), la Internacional Socialista (IS), una comisin del Gobierno de Venezuela y el Vaticano24.
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Bustamante, Everth. La contribucin de CAP al proceso de paz con el M-19 fue muy importante. Disponible en el sitio web http://m.eltiempo.com/opinion/ columnistas/otroscolumnistas/cap-y-la-paz-en-colombia/8699002. Ibid. En enero definir el desarme del EPL. El Tiempo.com, Bogot, 23 de diciembre del 1990. Disponible en el sitio: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-42773). La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 17
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Asimismo, el 10 de enero del ao siguiente, como consecuencia de un preacuerdo firmado entre el Gobierno Nacional y el EPL, se establece un acta de compromiso entre las partes cuyo objetivo se traduce en establecer una serie de tareas especficas para realizar antes del 1 de marzo de 1991, tanto como por el Gobierno Nacional, como por el EPL, como iniciacin del desarrollo del pre-acuerdo firmado el 10 de enero25. Dentro de las consideraciones del acto de compromiso se concert que la Iglesia Catlica, designada como tutora moral del proceso, al igual que un miembro de la comisin internacional y un representante de alguna organizacin nacional, cumpliran la labor de verificar el cumplimiento de lo que se defini en el acto de compromiso.
2. En razn a lo anterior esta Acta de Compromiso queda sujeta a la verificacin por parte de la Iglesia, como tutora espiritual del proceso de negociacin, y por parte de un miembro de la veedura internacional cuando sta se establezca. A este grupo se podr sumar un representante de una entidad nacional acordada por las partes. 3. Por la Iglesia la verificacin la realizar Monseor Rodrigo Escobar y Monseor Guillermo Vega. Por la veedura internacional la persona que realizar la verificacin se designar posteriormente. Como alternativa a esta ltima se podr designar un veedor nacional acordado por las partes. 5. El grupo de verificacin realizar evaluaciones permanentes no pblicas con el fin de estimular el cumplimiento de lo acordado y, a su vez, realizar el 1 de marzo, una evaluacin final del cumplimiento general de la presente acta de compromiso .
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mamento a la comisin de veedura internacional y sta lo confrontara con un estimativo del Gobierno de lo que podra ser el arsenal del grupo guerrillero. Finalmente, en el acuerdo final entre el Gobierno y el EPL firmado en Bogot el 26 de febrero de 1991, qued consignado lo siguiente en materia de veeduras:
IV. Veeduras: Con el propsito de verificar el cumplimiento de lo pactado en el Acto de Compromiso firmada por las partes el 10 de enero de 1991, se constituye una veedura nacional integrada por una veedura nacional integrada por un representante de la Conferencia Episcopal, un miembro de la Veedura Internacional y una personalidad poltica del pas, acordada por las partes, para que visite donde se encuentra concentrada la fuerza del EPL, los das 18 y 26 de febrero prximo; comisin que terminar sus funciones en la fecha en que tenga lugar la dejacin de las armas27.
Y sobre las funciones de la comisin internacional para ejercer veedura en los acuerdos realizados en pro de la desmovilizacin del EPL, se defini la participacin del Partido Socialista Obrero Espaol y de La Internacional Socialista que conformaran una comisin Internacional que vigile, supervise y certifique el cumplimiento de los pactos y compromisos que las partes (Gobierno Nacional - EPL) adquieran en el acuerdo definitivo de desmovilizacin28. La forma de participacin de los delgados internacionales se tradujo en:
Veedura y verificacin del desarme total y definitivo de las Fuerzas del EPL. Evaluacin de las tareas de reinsercin ciudadana. Evaluacin de las garantas polticas ofrecidas al EPL. Evaluacin de lo acordado en materia de derechos humanos. Evaluacin de la realizacin de los planos de desarrollo a los que se obliga el gobierno como consecuencia de este pacto29.
El Acta de Compromiso y los dems acuerdos establecidos entre el Gobierno Nacional y el EPL, incluan temas que iban desde los compromisos con los campamentos en los que se concentraba la tropa que se desmovilizara, hasta temas de reinsercin, cultura y recreacin, promocin y garantas del proceso de paz, seguridad, voceras, entre otros. El 16 de febrero de 1991, el Gobierno Nacional y el EPL acordaron que el grupo le entregara un inventario del ar-
En conclusin, el Gobierno y el EPL acordaron las veeduras con el propsito de verificar el proceso de desarme
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Acta de compromiso entre el Gobierno Nacional y EPL, enero 10 de 1991. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 163. Ibid. Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejrcito Popular de Liberacin (EPL), Bogot, DE, febrero 15 de 1991. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 167. Ibd. Ibd.
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y la recepcin de las armas, su conservacin hasta el momento de su destruccin y el desarrollo adecuado de los compromisos entre las partes a futuro. Los delegados nacionales e internacionales fungieron como veedores de la desmovilizacin, dejacin de armas y reinsercin a la vida civil de 2000 combatientes del Ejrcito Popular de Liberacin, que posteriormente, se conocera como el grupo poltico Esperanza, Paz y Libertad, que form parte igualmente de la Asamblea Nacional Constituyente. 2.2.3 La verificacin en los procesos de paz con el PRT y Quintn Lame En cuanto al acuerdo final entre el Gobierno de Csar Gaviria y el Partido Revolucionario de los Trabajadores, firmado el 25 de enero de 1991 con el fin de evaluar y garantizar los puntos establecidos por los actores tanto gubernamentales como subversivos, se crea una Comisin Bilateral para el seguimiento a los compromisos establecidos por las partes. La comisin Bilateral estara compuesta por el Consejero para la Paz y un delegado del PRT30. Adicional a sta se conform una comisin de veedura para el desarme que actuara tambin como garante de la totalidad de los compromisos consignados en este acuerdo y que se encargara de verificar el desarme de los guerrilleros. Estas comisiones participaron concretamente en el seguimiento al proceso de desarme y en el seguimiento de los compromisos establecidos en el acuerdo final. Por su parte, en el acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Movimiento Armado Quintn Lame (MAQL), firmado el 27 de mayo de 1991 en Caldono, Cauca, se acord que la verificacin de los compromisos adquiridos por las partes durante el proceso de negociaciones de paz, con especial atencin en el proceso de desarme, estara a cargo de La Confederacin de Iglesias Evanglicas. As mismo, el 31 de mayo, da de la dejacin de las armas por parte del grupo, representantes del Consejo Mundial de los Pueblo Indios fungieron como veedores internacionales del acuerdo.
2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala

El gobierno de Csar Gaviria Trujillo se inici en medio de la esperanza. Su consigna era Colombianos, bienvenidos al futuro; los acuerdos de paz con el M-19 producan la sensacin de que la paz era posible y llevaron a la participacin de ese grupo en el nuevo gabinete gubernamental; adicionalmente, se haba suscrito un acuerdo poltico para
impulsar la Asamblea Nacional Constituyente y la sociedad, los medios de comunicacin, el gobierno y los partidos cerraron filas alrededor de la Constituyente que se avizoraba y cuya eleccin popular fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia un mes y medio despus de posesionado el gobierno. El Muro de Berln haba cado haca pocos meses mientras Violeta Chamorro triunfaba en las elecciones de febrero de 1990 en Nicaragua. Otras guerrillas estaban en proceso de negociacin y aunque se mantenan las acciones de los Extraditables, ellas apuntaban a lograr la derogatoria de la extradicin. La competencia por el protagonismo entre las organizaciones guerrilleras se mantena y las FARC buscaban minimizar el alcance de los acuerdos de paz o negociaciones en curso y retomar la iniciativa; a su turno, el M-19 lideraba un movimiento poltico que creca cada da. El xito poltico del M-19 y la inminencia de la Constituyente arrastraron al EPL, PRT y MAQL a avanzar en sus negociaciones tendientes a su desmovilizacin y participacin en ese escenario. Las FARC fortalecieron el acuerdo con el ELN y la disidencia del EPL y abrieron diversas relaciones con sectores polticos para presionar una negociacin. En agosto de 1990, muere Jacobo Arenas pero ello no debilita la capacidad de maniobra poltica de esta guerrilla. La estrategia de la guerrilla es presionar la negociacin por medio de sectores polticos y minimizar los alcances de los acuerdos en curso y de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) mediante la accin militar. El gobierno enva una Comisin exploratoria a la Uribe en septiembre de 1990. El equipo de paz del gobierno es el mismo del Gobierno Barco con algunos cambios en los roles; la prioridad del gobierno es la realizacin de la ANC y la concrecin de la negociaciones en curso, aprovechando la luna de miel con la opinin pblica propia del primer ao de gobierno. El ataque de las FARC a Cceres y Taraz en Antioquia es el pretexto, en medio de mltiples acciones de la guerrilla, para la suspensin de los intentos de dilogo por parte del Gobierno Gaviria; la escalada de violencia se mantiene y el 9 de diciembre, mientras se realizan las elecciones para conformar la Constituyente, las FF.AA lanzan un ataque contra la Uribe, reconocida sede del Secretariado de las FARC. Estas ltimas responden con una intensa campaa de sabotaje a la infraestructura elctrica principalmente.
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Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Partido Revolucionario de los Trabajadores, Don Gabriel, Ovejas, Sucre, Enero 25 de 1991. . En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 183. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 19
Comisiones del Congreso y de la Iglesia se empean en gestiones de paz; finalmente, el 1 de mayo de 1991, tres miembros de la CGSB ocupan la Embajada de Venezuela en Bogot y provocan la realizacin de una reunin en Cravo Norte, Arauca, que compromete la realizacin de dilogos de paz con la Coordinadora desde el 1 de junio en Caracas, Venezuela, sin condiciones previas de cese del fuego. Entre junio y noviembre de 1990, se realizan las conversaciones de Caracas con algunas suspensiones por atentados como el realizado contra el Presidente del Congreso, Aurelio Irragori Hormaza. El gobierno afronta estas negociaciones mostrando una buena preparacin y con el objetivo prioritario de lograr un acuerdo de cese de hostilidades; inclusive, las partes hacen un acuerdo sobre veeduras a las tres semanas de iniciadas las negociaciones y producen un documento de acuerdo y disensos al final de la ronda de Caracas. El fallido golpe de Estado de febrero de 1992 en Venezuela impide la reanudacin de los dilogos, los cuales son trasladados a Tlaxcala, Mxico, con nuevo Comisionado de Paz por parte del gobierno. Entre marzo y mayo se realiza esta ronda de negociaciones, pero en ltimo trmino, la muerte en cautiverio de Argelino Durn Quintero es el pretexto pblico para la suspensin de estos dilogos. En esta ronda se retoma otra agenda y otra metodologa: la discusin de la apertura econmica y temas del modelo de desarrollo desplazan la discusin del cese de hostilidades. El 30 de septiembre de 1992, renuncia el Comisionado de Paz Horacio Serpa Uribe, y el 9 de noviembre, el gobierno decreta el estado de excepcin produciendo el retiro de la AD M19 del gobierno. El gobierno decide enfrentar frontalmente a la guerrilla y se propone hacerlo en varios campos: a esta estrategia la denomina guerra integral; por su parte, las FARC y el ELN intensifican sus operaciones y el fortalecimiento de sus tropas, lo que producira, aos ms adelante, un salto en la conduccin de la fuerza por parte de las FARC, denominado la nueva forma de operar. Este fue un proceso de aprendizaje de aos que implic la maniobra con grandes concentraciones de tropas, el combate sostenido durante varios das contra unidades aisladas y el uso intensivo de explosivos durante esos operativos. Durante estos dos aos, la guerrilla mantuvo una intensa actividad militar simultneamente con los esfuerzos de dilogo en Caracas y Tlaxcala, dejando sin energa elctrica a gran parte del pas. En las elecciones parlamentarias de diciembre de 1991, los partidos tradicionales retomaron
las mayoras en el Congreso y las fuerzas polticas alternativas vieron disminuida su incidencia poltica. El gobierno emprendi una serie de reformas econmicas que lo alejaron del movimiento social y enfrent un gran escndalo por la fuga de Pablo Escobar de la crcel en julio de 1992 y el consecuente enfrentamiento con este grupo, en el cual terci un grupo denominado los Pepes (Perseguidos por Pablo Escobar) que desarroll actos de terrorismo para enfrentar al crculo cercano a Escobar. Desde la perspectiva del gobierno, la guerrilla no tendra opcin poltica y se debilitara inevitablemente, por lo tanto los dilogos de paz no eran prioritarios. Durante esta etapa de negociaciones, la clase poltica no estuvo unificada y se presentaron mltiples tensiones por el protagonismo en el proceso de paz entre el Congreso, los lderes regionales y el gobierno. Los debates ms lgidos giraron alrededor de la participacin de la guerrilla en la Asamblea Nacional Constituyente, los dilogos regionales y el cese del fuego y las hostilidades. 2.3.1 La verificacin en este proceso Durante las cuatro rondas de negociacin que se dieron en Caracas, entre el 13 de junio y 10 de noviembre de 1991, se definieron diez puntos en la agenda, siendo el que ms importancia recibi la conveniencia de una frmula de cese al fuego y a las hostilidades. No obstante, dentro de la agenda provisional tambin se puso en evidencia la necesidad de que algunas veeduras intervinieran en el proceso de paz y adems, se acord la viabilidad de que se formalizaran la metodologa, los procedimientos y la reglamentacin de los acuerdos. La primera agenda se estableci de la siguiente forma: 1. Estudiar la posibilidad de convenir entre el Gobierno y la CGSB una frmula de cese al fuego y a las hostilidades. 2. Relaciones de este proceso con la Asamblea Nacional Constituyente, las corporaciones pblicas, las organizaciones polticas y los sectores sociales. 3. Acciones contra los grupos paramilitares y de justicia privada. Medidas efectivas contra la impunidad, concepciones sobre la denominada doctrina de la seguridad nacional. 4. Derechos Humanos, derechos de las minoras tnicas. 5. El Estado, la democracia y la favorabilidad poltica 6. Elementos que contribuyan a desarrollar la soberana nacional, tales como el manejo de los recursos natura-
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Declaracin del Gobierno y la CGSB, primera ronda de conversaciones, Caracas, Junio 6 de 1991. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 254.
les y aspectos de los tratados internacionales relativos a los temas de este proceso y a la poltica econmica exterior. 7. Elementos para la democratizacin de la poltica econmica y social. 8. Diseo de un proceso que permita evolucionar a una fase en la que se concreten acuerdos y medidas prcticas que materialicen la superacin definitiva del conflicto armado en Colombia y garanticen el ejercicio de la actividad poltica sin el recurso de las armas dentro del marco de vida civil y democrtica del pas, una vez satisfechos los requisitos necesarios para este propsito. 9. Veedura del proceso de paz 10. Metodologa, procedimientos y reglamentacin de las negociaciones y los acuerdos31. No obstante, ante las diferencias de las partes en cuanto al cese de hostilidades, en la segunda ronda de negociaciones, voceros del Gobierno Nacional y de la CGSB se enfocaron en discutir las formas de verificacin y veedura internacional. La comisin gubernamental en su propuesta del cese al fuego plante que para el desarrollo del cese al fuego era necesario el establecimiento de mecanismos de verificacin 5.Para supervisar el cese al fuego en las zonas de distensin, se convendrn mecanismos de verificacin regional no gubernamental y una instancia nacional de carcter gubernamental para la evaluacin permanente de los aspectos contenidos en el acuerdo sobre cese al fuego y a las hostilidades32. Al igual que el gobierno, en su declaracin sobre el cese bilateral de fuego, los voceros de la CGSB manifestaron la necesidad de que, desde el inicio del cese de los enfrentamientos, existieran mecanismos de veedura nacional e internacional, cuya misin era la de fortalecer la confianza entre las partes. 5.Para efecto del desarrollo de estos acuerdos y de los que posteriormente podamos concertar, funcionaran veeduras a nivel regional y nacional, as como una de composicin internacional, que proporcionen la certeza y claridades para todos exigidas. Ninguna de las comisiones incluir representantes de las partes que negocian33. Durante la segunda ronda, las comisiones del gobierno y de la CGSB, discutieron el denominado acuerdo sobre veeduras en el que declaran:
1. En el transcurso de las negaciones entre el gobierno y la CGSB, se consider indispensable contar con un mecanismo de verificacin, tanto para el proceso de paz en su conjunto como para el cese de fuego y de las hostilidades. 2. Que convino la creacin de una Veedura de carcter internacional a conformarse de comn acuerdo, se adelantarn las consultas pertinentes con gobiernos, con organizaciones internacionales, organismos no gubernamentales de carcter internacional y personalidades internacionales. 3. En razn de la persistencia de significativas diferencias en el enfoque general sobre el cese al fuego y en particular sobre la delimitacin de las reas para la aplicacin del mismo, se abord la discusin en esta segunda ronda, de los aspectos colaterales a este tema, con el nimo de lograr acuerdos que permitan avances en las negociaciones sobre el cese al fuego, si ste llegara a pactarse. Especialmente se convino tratar lo relativo a la verificacin de este aspecto sobre lo cual se ha llegado al siguiente ACUERDO: a) Establecer de comn acuerdo, comisiones regionales no gubernamentales en cada rea de aplicacin del cese al fuego, integradas por representantes de la iglesia, de los gremios, de las organizaciones sociales y por personalidades de la respectiva regin. Para garantizar su eficacia la composicin de estas comisiones tendr, de manera general, un nmero no mayor a siete miembros y su alcance estar referido, especficamente, a los temas relativos al cese al fuego; b) Establecer un Comit Nacional de Evaluacin y de seguimiento del cese al fuego y de asesora al proceso, conformado por personalidades de la vida nacional designadas de comn acuerdo. El Gobierno y la Coordinadora convendrn el momento a partir del cual comenzar a regir el referido Comit; c) Tanto el gobierno como la CGSB crearn sus propios mecanismos para asegurar que las conductas que se definan para la aplicacin del cese al fuego, tengan cabal cumplimiento. Se acordarn, en su debido momento, los aspectos relacionados con los medios y las garantas necesarios para que la CGSB pueda cumplir con este propsito.
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Acuerdo sobre veeduras, segunda ronda de conversaciones Gobierno-CGSB, Caracas, junio 25 de 1991. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 25. Comunicado del Gobierno, propuesta de cese al fuego, Caracas, junio 10 de 1991. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 25. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 21
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d) Los recursos y las garantas para la operatividad de las comisiones regionales encargadas de la verificacin del cese al fuego en cada una de las reas, sern aportados por el gobierno. Cada comisin regional tendr un coordinador ejecutivo, encargado de los asuntos logsticos y de la recopilacin de informacin relacionada con este aspecto, la cual deber remitir al Gobierno, a la CGSB, a las respectivas Comisiones Regionales y al Comit de Evaluacin del Proceso34. El acuerdo en mencin, tambin se refiri al establecimiento de las denominadas comisiones regionales no gubernamentales, definidas por las partes y de naturaleza pequea, no mayor a siete miembros, cuya misin se enfocaba en la verificacin del cese al fuego y a las hostilidades, el punto de la agenda que mayor atencin demand y que nunca prosper. A esto se suma, segn lo propuesto por el Gobierno y la Coordinadora, la incidencia de una comisin de verificacin de carcter nacional, la cual denominaran Comit Nacional Evaluacin y Seguimiento del Cese al Fuego, conformada, al igual que las regionales, de acuerdo comn. Durante la tercera ronda de negociacin en la ciudad de Caracas, los voceros del Gobierno y de la Coordinadora, se reunieron con el fin de acordar las normas de carcter procedimental de la negociacin. Durante este encuentro se acord la presencia de un observador internacional, para lo que sera designado Emilio Figueredo Planchart. Los comunicados provenientes de cada una de las partes en reiteradas ocasiones coincidan en que el acuerdo de cese al fuego deba ser verificado tanto nacional como internacionalmente. La verificacin se entendi en la medida en que se requiri la reconstruccin de los lazos de confianza entre las partes negociadoras. En su discurso, los voceros de la CGSB sostuvieron: Deben existir mecanismos de verificacin que garanticen la transparencia en el cumplimiento de los compromisos adquiridos35. En cuanto al debate sobre la verificacin y el diseo de un cese al fuego verificable, durante las rondas de negociacin en Caracas se destac lo siguiente: acuerdo con-
dicionado entre el gobierno y la CGSB: el gobierno est de acuerdo con que el cese al fuego debe ser verificable pero es solamente la localizacin lo que permite esa verificacin. La CGSB esta de acuerdo con que el cese al fuego debe ser verificable, pero para ello lo importante son los mecanismos de verificacin y no creen que la localizacin sea necesaria para ese efecto36. Como se percibi durante las conversaciones en Caracas y como lo describe el entonces Comisionado de Paz de la poca, Jess Antonio Bejarano, en la primera ronda (1315 de junio) los temas que fueron ms problemticos los constituyeron el cese al fuego, las hostilidades, la tregua y su verificacin y la zona de distensin, entre otros. En esta medida, en la segunda ronda, que se llev a cabo entre el 20 y el 25 julio, se establecieron acuerdos en torno a las formas regionales y nacionales de verificacin del cese al fuego y de la veedura internacional del proceso37, sin embargo, estos acuerdos fueron solo pactados, jams se implementaron, ya que se estableci que los mecanismos se aplicaban en la medida en que la CGSB accediera a un cese al fuego, hecho que nunca se concret. Segn lo descrito por Bejarano, las negociaciones en Caracas terminaron el 10 de noviembre de 1991, para lo que se circunscribe un documento que seal la necesidad de encontrar un ambiente de credibilidad y confianza y en el que se destacaron los acuerdos logrados en torno a veedura y verificacin, as como la presencia de un testigo internacional en la mesa de negociacin, entre otros. Este mismo documento registra los desacuerdos entre las partes. Posteriormente, el 10 de marzo de 1992, se iniciaron en Tlaxcala, Mxico, una nueva serie de conversaciones entre las partes, en las cuales el gobierno nacional expuso un documento de 13 puntos, en el que hace explcita la necesidad de que el cese al fuego y a las hostilidades sea verificable, y en el que adems se refiere a la veedura internacional como innecesaria en el tema de la mediacin, pero oportuna en funcin de la veedura de los acuerdos de paz:
6. El cese al fuego y a las hostilidades debe ser verificable Para avanzar en el proceso de dilogo es imprescindible que la frmula de cese al fuego a la que finalmente
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Acuerdo sobre veeduras, Op.Cit . Intervencin de Alfonso Cano, vocero de la CGSB, instalacin de la tercera ronda de conversaciones, Caracas, septiembre 4 de 1991. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 256. Cuadro comparativo contenidos, eventual frmula de cese al fuego y las hostilidades, Caracas, noviembre 10 de 1991. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 278. Bejarano, Jess Antonio. Las negociaciones ayudan a delinear la arquitectura de la construccin de la paz. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 33.
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se llegue sea verificable. Solamente de ese modo se puede garantizar su efectividad. Ha insistido el gobierno en que la localizacin transitoria de la guerrilla dentro de reas razonables de extensin limitada y dentro de un plazo preestablecido, representa la manera de lograr, efectivamente la verificacin del cese al fuego y a las hostilidades. En esta materia el pas ya cuenta con experiencias, que nos han dejado valiosas enseanzas. Sin contar con mecanismos eficaces de verificacin, el cese al fuego termina facilitando el incremento de la delincuencia. El gobierno no est dispuesto a repetir esa experiencia porque un cese al fuego sin verificacin eficaz se autodestruye, contribuye al desgaste de todo el proceso y termina propiciando la reanudacin de la violencia38.
Vale la pena resaltar esta diferencia entre las aproximaciones del gobierno y de la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar en esta ocasin. Hubo acuerdo sobre la conveniencia del cese de hostilidades y de una verificacin externa; la gran diferencia radic en la verificabilidad de los acuerdos. Como lo reiter Gonzalo de Francisco, miembro del equipo negociador del gobierno en entrevista realizada para la elaboracin de este documento, la cualidad de movilidad de la guerrilla impone la localizacin como nica garanta para que los acuerdos sean verificables; la verificabilidad de los acuerdos es esencial para su credibilidad, legitimidad y lograr el respaldo poltico a esos acuerdos.
2.4. Las negociaciones de San Vicente del Cagun

Luego de la ruptura de Tlaxcala, el gobierno se empe en la recaptura o muerte de Pablo Escobar que logr ocho meses antes de finalizar su mandato en diciembre de 1993. El perodo de Ernesto Samper (1994-1998) estuvo signado por la ms profunda crisis de legitimidad, provocada por la denuncia de infiltracin de dineros del narcotrfico en su campaa presidencial y por la prdida de control sobre el territorio nacional. La violencia creci a tasas nunca antes vistas, la guerrilla se fortaleci y asest duros golpes a las Fuerzas Militares; a su vez, los paramilitares crecieron por todo el pas, pasaron de operar como grupos de sicarios urbanos a contar con fuerzas permanentes en campamentos; desarrollaron masacres, desplazamientos y asesinatos como no se haba visto en las ltimas dcadas. Algunos analistas ca-
racterizaron la situacin de Colombia al finalizar el gobierno como la de un estado fallido. Los cultivos ilcitos crecieron en un 600% segn los clculos ms conservadores, aumentando las consecuentes rentas del narcotrfico; el conocido aforismo de que toda situacin mala es susceptible de empeorar se cumpli: los dos ltimos aos del Gobierno Samper fueron de una profunda crisis econmica como consecuencia de factores internos y externos. El gobierno del Presidente Samper realiz diversos esfuerzos para lograr acercamientos de paz: nombr personas de alto perfil y experiencia en el cargo de Alto Comisionado para la Paz los cuales produjeron informes y recomendaciones pblicas, impuls y promulg la Ley que crea el Consejo Nacional de Paz y logr la liberacin de ms de un centenar de miembros de la fuerza pblica en Cartagena del Chair; sin embargo, la posibilidad de dilogos de paz no figuraba en la agenda de los grupos guerrilleros que se encontraban en proceso de fortalecimiento militar y albergaban la esperanza que la crisis poltica y las dificultades econmicas propiciaran mejores condiciones para su lucha. Simultneamente, durante esos aos se fortaleci un vigoroso movimiento social por la paz que logr convocar millones de personas a manifestarse a favor de la paz y contra la violencia, e impuls dos mandatos ciudadanos por la paz. Andrs Pastrana manifest su compromiso con este Mandato y ejecut una audaz maniobra poltica entre la primera y la segunda vuelta de la eleccin presidencial logrando el guio de Manuel Marulanda Vlez, comandante de las FARC, para un eventual proceso de paz. Ganadas las elecciones, Pastrana convirti la bsqueda de la paz en su prioridad, acept desmilitarizar un rea de 42.000 kilmetros cuadrados, iniciar negociaciones sin condiciones previas y con agenda abierta; as mismo, convoc a la comunidad internacional a apoyar el proceso de paz y a respaldar un plan para fortalecer las instituciones denominado Plan Colombia. Las FARC, precedidas de resonantes triunfos militares y poseedoras de inmensos recursos econmicos y una fuerza considerable, afrontaron la negociacin como una negociacin simtrica entre dos estados, pretendieron conformar una base poltica que compensara su escaso apoyo ciudadano, desecharon la posibilidad de negociar conjuntamente con el ELN y trataron de generalizar la experiencia de combate acumulada hacia todos sus frentes.
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Documentos del Gobierno Nacional, conversaciones con la CGSB y propsitos para ponerle fin al conflicto armado, marzo 10 de 1992. En: Villarraga, lvaro. Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Dilogos con la CGSB. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 290. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 23
El proceso fue muy traumtico con permanentes interrupciones por las exigencias de las FARC o por sus acciones; las crisis fueron resueltas mediante la diplomacia directa entre el Presidente Pastrana y el Comandante Marulanda de las FARC. Este esfuerzo estuvo acompaado por la comunidad internacional, aunque el rol que deba jugar nunca fue definido por la partes con claridad. Durante tres aos se mantuvo el esfuerzo pero nunca se negoci la agenda pactada. As las cosas, el respaldo poltico y ciudadano fue cada vez menor, los paramilitares crecan al mismo tiempo que las acciones de las FARC; el 20 de febrero de 2002, tres meses antes de la nueva eleccin presidencial, se rompi definitivamente el proceso de dilogo, esta vez con el pretexto del secuestro del Presidente de la Comisin de Paz del Senado, Jorge Eduardo Gechem Turbay, en un avin comercial. 2.4.1. La verificacin en el Cagun Durante los primeros meses, el curso del proceso de paz fue alterado por la comprensin de lo que implicaba el despeje de la zona acordada para las negociaciones. La guerrilla exigi la salida de funcionarios civiles y judiciales y la totalidad de los miembros del Batalln Cazadores; posteriormente, hizo exigencias de eficacia en la lucha contra los paramilitares y congel los dilogos con este pretexto. Por su parte, el estado hizo exigencias asociadas con incidentes armados, ataques contra la poblacin civil en la Zona de Despeje, presin sobre autoridades de esta guerrilla y, en un momento, el tema fue el fracaso del proyecto piloto de sustitucin de cultivos ilcitos39. En resumen, con las FARC se convino una Agenda Comn, se alcanz a discutir el cese al fuego y las hostilidades, se consiguieron varios acuerdos parciales, incluido uno de carcter humanitario, y hubo importantes intercambios en los que participaron la sociedad civil y la comunidad internacional, todo a travs de audiencias pblicas. Sin embargo el proceso estuvo interferido de forma permanente por hechos de violencia, enfrentamientos y violaciones, lo cual implic repetidas suspensiones, deterioro del tratamiento de la agenda sustantiva y progresivo dao de las posibilidades40.
A pesar de los inconvenientes e interrupciones del proceso por cuenta, principalmente, de las supuestas denuncias en contra de las FARC y sus abusos en la Zona de Despeje, junto con las actividades de grupos paramilitares en contra de poblaciones, el proceso se reanud a partir del Acuerdo de Caquetania, suscrito entre el Presidente Pastrana y el Comandante de las FARC, Manuel Marulanda, el 2 de mayo de 1999. En este acuerdo se reiteraba la disposicin de las partes a discutir propuestas de reforma del Estado, una posible agenda y metodologa de negociacin e invocaban la creacin de una comisin internacional de acompaamiento que fortaleciera el proceso de paz. En dicho acuerdo, el tema de verificacin se incorporaba en estos trminos: queremos llamar la atencin del pueblo colombiano y de la comunidad internacional en que la obtencin de la paz es el compromiso de todos los colombianos y requiere del tiempo necesario para sentar las bases slidas de una paz verdadera y duradera. En este propsito conformaremos, de comn acuerdo, una comisin internacional de acompaamiento que permita servir de verificadora para superar cualquier inconveniente que se pueda presentar41. Una vez acordado el inicio de la fase de negociacin, el 6 de mayo de 1999, los negociadores firman en la Machaca (Caquet) el primer acuerdo sustantivo del proceso respecto a una agenda de negociacin con las FARC denominado Agenda Comn por el cambio hacia una nueva Colombia. Con base en este acuerdo, el gobierno definira un segundo equipo de negociacin encabezado por Fabio Valencia Cossio, Pedro Gmez y Camilo Gmez, que tendra como misin organizar la gira de las FARC por Europa y, a la vez, avanzar en temas claves de la agenda42, entre ellos, reformas institucionales, polticas y sociales que incluan temas como derechos humanos, poltica agraria, recursos naturales, reforma a la justicia y narcotrfico, entre otros. Dentro de este acuerdo, estaban incluidos de manera oficial dos acpites sobre formalizacin de los acuerdos e instrumentos democrticos para legitimar los acuerdos, que posiblemente invocaban el tema de la verificacin, sin embargo, nunca se profundiz sobre esto. En este mismo da, se suscribi el acuerdo que instalaba la Comisin Na-
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Villarraga, lvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica. (Bogot, 2008): 73. Ibd., Pgs. 73-74. Documento oficial Comunicado del Presidente Andrs Pastrana y Manuel Marulanda de las FARC el 2 de mayo de 1999, San Jos de Caquetania (Meta). En palabras de Len Valencia: el primer equipo debera tramitar el diseo de la agenda y el segundo organiz la gira de las FARC por Europa e intent avanzar en la negociacin sobre punto claves del temario. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada atrs: procesos de paz y dispositivos de negociacin del gobierno colombiano. Working Papers No. 4, (Fundacin Ideas para la Paz, Bogot, 2008): 22.
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cional de Negociacin y el Comit Temtico Nacional encargado de convocar las Audiencias Pblicas. Para mediados de 1999, el proceso de paz y su rumbo gir en torno al tema de la creacin de la Comisin Internacional de Verificacin para monitorear la Zona de Despeje, estipulada a partir del Acuerdo de Caquetania. La instalacin de la Mesa de Negociacin fue aplazada en varias oportunidades por razones de seguridad o por acuerdo entre las partes. Uno de los primeros desacuerdos generados bajo este contexto resida en la propuesta planteada en el Acuerdo de Caquetania de implementar esta Comisin Internacional de Verificacin para la Zona de Despeje. Mientras las FARC consideraban que la propuesta era inconveniente, pues representaba un factor de presin en las negociaciones que slo se justificara a partir del logro de acuerdos sustanciales derivados de la Agenda Comn43 (adems de ser un problema que los colombianos podran resolver), el gobierno defenda que la creacin de la Comisin haca parte de lo plasmado en el Acuerdo de Caquetania, debate que termin obligando a aplazar la instalacin de la Mesa de Negociacin. Desde julio, las diferencias respecto a cmo el gobierno y las FARC entendan las facultades de la Comisin se haban convertido en el impedimento para la instalacin de la mesa de negociacin. La posicin oficial del gobierno sostena que la Comisin y su funcionamiento fue acordado el 2 de mayo en Caquetania, en la reunin entre Pastrana y Marulanda. Al mismo tiempo, las FARC argumentaban que el Acuerdo de Caquetania le daba a esta Comisin un papel de acompaante, como testigo de una mesa de dilogo, pero sin potestad para censurar actitudes de ninguna de las partes. En agosto de ese ao, el secretariado de las FARC asegur que no aceptara la conformacin de la Comisin Internacional de Verificacin para la zona de distensin. Segn el grupo guerrillero, la integracin de esa comisin nunca fue condicin para dar el paso desde los dilogos preliminares al proceso de negociacin. A finales de ese mismo mes, a travs de un comunicado pblico, Manuel Marulanda, mximo jefe de las FARC, le dijo al Presidente Pastrana que estaba dispuesto a continuar los dilogos pero sin condicionamientos, asegurando que no haba incumplido el pacto de Caquetania, puesto que, segn l, en ese en-
cuentro las FARC no aceptaron la existencia de la Comisin al considerarla innecesaria y de injerencia en los asuntos internos del pas. As las cosas el tema de la verificacin persiste en mantener enredado el proceso, aunque el Presidente dijo que en breve dar respuesta oficial a todas estas inquietudes que han surgido frente al tema de la paz y, en particular, frente al reclamo de importantes sectores de la sociedad de iniciar inmediatamente las negociaciones44. En simultneo con estas declaraciones, el Presidente Pastrana reiteraba la importancia del tema de la verificacin en el proceso de paz, precisando que el mecanismo se dara en dos niveles: uno para la zona de distensin y otro para el proceso de paz. Segn el Presidente Pastrana, el tema de la Comisin de Verificacin de la zona de distensin fue acordado con las FARC tal y como qued estipulado en el acuerdo de Caquetania. Pastrana asegur que el segundo nivel de verificacin estaba relacionado con la bsqueda de pases amigos y no de personalidades que estuvieran dispuestas a prestar un servicio como testigos del proceso de paz. Tal y como quedaba registrado en los diarios de la poca, el Presidente Pastrana haba insistido en la necesidad de la verificacin luego de la renuncia del ministro Rodrigo Lloreda, el 26 de mayo de este ao, y cuando logr conjurar una crisis militar que evidenci el malestar castrense ante la autoridad sin lmites ejercida por las Farc en los 42.000 kilmetros desmilitarizados. Tena como soporte el acuerdo de Caquetania suscrito con Manuel Marulanda, jefe de las Farc, en el que se pact: una comisin internacional de acompaamiento que permita servir de verificador45. Con base en peticiones elevadas por la sociedad civil, respaldadas por el Consejo Nacional de Paz, se solicit formalmente al gobierno y a las FARC que aplazaran la discusin sobre la verificacin para no interrumpir el proceso de paz y tratarlo en una fase posterior de la negociacin. Frente a esta peticin, y ante la aparente sin salida, el gobierno matiz su posicin al circunscribirlo en el tema del DIH de esta forma: la verificacin dentro de este contexto, es una calle de doble va diseada por consenso, en la que no caben las nociones de ventajas a favor de una ni desequilibrios en contra de las otras parteshe dado instruccin para que dentro del espritu del Derecho Internacional Humanitario encontremos mecanismos que
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Villarraga, lvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN, Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica, Bogot, Pg. 89. Pastrana dice que Comisin de Verificacin si se pact. Archivo digital El Tiempo, Bogot, 31 de Agosto de 1999. Disponible en sitio web: http://www.eltiempo. com/archivo/documento/MAM-910693 Ibd. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 25
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faciliten el cumplimiento de lo acordado para la zona de distensin46. A septiembre de 1999, ya era un hecho que la Comisin no existira. En ese mes, los dilogos se reiniciaran con el compromiso de que la veedura de la zona de distensin se hara desde la Mesa de Negociacin a travs de un mecanismo que garantizara la seguridad para los habitantes de la zona; las FARC aceptaron esta salida aduciendo que la propuesta de la comisin internacional se considerara una vez existieran acuerdos por verificar47, dando paso a la instalacin de la mesa en octubre de ese ao. A finales de 1999, el Presidente Pastrana solicitara un cese al fuego con ocasin de las festividades navideas y para generar un buen ambiente de cara a las negociaciones del ao 2000, solicitud que finalmente fue aceptada por el grupo guerrillero. Durante el ao 2000, en medio de incidentes y peticiones elevadas al gobierno para combatir el paramilitarismo y propuestas de cese al fuego, el proceso de paz se dilat. El 4 de septiembre de ese ao, a travs de la resolucin No. 43, el Gobierno nombra a un tercer equipo de negociacin con las FARC que inclua a la Iglesia y al Partido Liberal, acepta la renuncia del empresario Pedro Gmez y recibe como nuevos integrantes a Ramn de la Torre, Monseor Luis Alberto Giraldo y Alfonso Lpez Caballero. Para noviembre del mismo ao, con la recomposicin de la Mesa de Dilogo, se crea el Frente Comn por la Paz y Contra la Violencia como rgano asesor y consultor del gobierno en materia de paz. Luego de varios congelamientos y percances que alteraron el curso y progreso del proceso de paz, a inicios de 2001, el Presidente Pastrana y Manuel Marulanda firman el Acuerdo de Los Pozos declarando la necesidad de reanudar los dilogos, agilizar las propuestas de intercambio humanitario, discutir el cese de fuegos, analizar el asunto de la erradicacin manual y concertada de cultivos ilcitos, invitar a la comunidad internacional y entre otras decisiones crear la Comisin de Personalidades (tambin conocida como Comisin de Notables) con el propsito de encontrar caminos para acabar con el paramilitarismo y disminuir la intensidad del conflicto48.
Con ocasin de este acuerdo, y asimilando varias de las propuestas previas establecidas con anterioridad por las FARC y el Gobierno, el Acuerdo incluy tanto la creacin de una comisin de personalidades para hacer seguimiento al fenmeno del paramilitarismo como una comisin encargada de analizar los incidentes que interferan en el proceso. El 9 de marzo de 2001, se cre la Comisin Facilitadora del Grupo de los Pases Amigos del proceso de paz, con la funcin de acompaar moral, poltica, econmica y tcnicamente la negociacin. La Comisin, integrada por representantes de los gobiernos de Canad, Cuba, Espaa, Francia, Italia, Suecia, Suiza, Mxico, Noruega y Venezuela, se cre en el marco de una poltica de gobierno que le apostaba a la Diplomacia por la Paz, frmula usada para obtener respaldo directo de la comunidad internacional frente al proceso de paz, de manera que pudiese ser tercero imparcial, mediadora o veedora de acuerdos que se convengan con las FARC49. El 3 de junio de 2001, el Gobierno Nacional anunciara un ltimo relevo para la conformacin de un cuarto equipo negociador encabezado por Reinaldo Botero, Ricardo Correa y Manuel Salazar quienes, junto a Camilo Gmez y Lus Fernando Crales, enfrentaran la ltima etapa del proceso de negociacin y forzaran avances concretos en materia del cese al fuego. Para mediados de julio de 2001, se intercambiaron varias propuestas de cese al fuego y a las hostilidades. La propuesta de las FARC contena un acpite sobre la comisin de verificacin en la que se deca que en dicha comisin deban participar representantes de las dos partes y de sectores de las sociedad colombiana, y tendra como funcin la de servir de rgano encargado de verificar el cumplimiento del cese al fuego; a este rgano las organizaciones podran acudir en caso de violacin de sus derechos y del cual saldran informes que seran entregados directamente a la Mesa Nacional de Dilogo y Negociacin. No obstante, meses despus y luego de repetidas dilaciones, en enero de 2002, y gracias en parte a la labor de la Comisin Facilitadora, se estableci en Los Pozos (19 y 20 de enero), un acuerdo de cronograma para el proceso de
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Apartes del discurso del Presidente Andrs Pastrana con ocasin de los 180 aos de la Batalla de Boyac y del Ejrcito Nacional. 7 de agosto de 1999. Tomado de: Villarraga, lvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica. (Bogot, 2008): 90.
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Acta del Consejo Nacional de Paz. 29 de septiembre de 1999. Arias, Gerson. Una mirada atrs: procesos de paz y dispositivos de negociacin del gobierno colombiano. Working Papers No. 4 (Fundacin Ideas para la Paz, Bogot, 2008): 23. Tomado de: Villarraga, lvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 72.
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paz con el propsito de reactivar los dilogos y lograr una tregua para antes del 7 de abril. En el tema de verificacin, el acuerdo inclua la necesidad de retomar la figura de la Comisin Internacional de Acompaamiento. Al respecto, el documento estableca: las partes conformarn, de comn acuerdo, una Comisin Internacional de acompaamiento que permita servir de verificadores de los acuerdos y para superar cualquier inconveniente que se pueda presentar, segn lo sealado en el Acuerdo de Caquetania50. Sin embargo, como se mencion anteriormente, el secuestro del Senador Gechem Turbay el 20 de febrero de 2002 llev al rompimiento definitivo de los dilogos de paz.
2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN

Desde el rompimiento de las negociaciones en Tlaxcala hasta el inicio de la administracin del Presidente Andrs Pastrana Arango, el ELN busc intermediacin de la sociedad civil (Consejo Nacional de Paz) excluyendo de su perspectiva un dilogo directo con el Gobierno Nacional. Ms adelante, con la llegada del discurso de paz de Pastrana, sera la primera vez que el ELN iniciara de manera independiente una negociacin directa con el Gobierno. En octubre de 1998 se dio en San Francisco, Antioquia, la primera reunin entre Vctor G. Ricardo, Alto Comisionado para la Paz, y Oscar Santos, integrante del Comando Central del ELN. En este encuentro, se estipul la instalacin de la Convencin Nacional en febrero del siguiente ao (Declaracin de Ro Verde). Posterior a este hecho, el gobierno aprovech su margen de maniobra poltica y con el fin de crear un ambiente propicio para el dilogo, puso en libertad a dos de los ms importantes representantes de esa guerrilla, Francisco Galn y Felipe Torres. Durante estas primeras reuniones, en las cuales tambin particip Gonzalo de Francisco como asesor del gobierno y acompaante del Alto Comisionado, estuvieron Yago Pico, embajador de Espaa y Pierre Gassmann, delegado del CICR, como observadores internacionales. No obstante, estos primeros acercamientos se vieron rpidamente afectados por un ataque al oleoducto central en Machuca, Antioquia, el cual desat un incendio que ocasion la muerte de un gran nmero de personas, y dej graves consecuencias humanitarias51. ste y otros hechos de violencia que se le atribuan al grupo, causaron diversas rupturas de los dilogos entre
el grupo guerrillero y el Gobierno Nacional, dilogos que tenan como fin el desarrollo de lo que el ELN denomin Convencin Nacional y para lo cual se dispuso el establecimiento de una Zona de Encuentro. Durante el primer acuerdo que se firm entre las partes reglamentando el funcionamiento de la Zona de Encuentro52, se consider, entre otros aspectos, el establecimiento de una comisin de verificacin, que supervisara el cumplimiento de lo pactado. En las disposiciones del reglamento de la Zona de Encuentro se explicitaba que el papel de la comisin se relacionaba con la vigilancia y supervisin de la localizacin de la fuerza pblica por fuera del rea designada, as como de la vigilancia y supervisin de la Polica Cvica, designada en reemplazo de las instituciones militares y de polica; asimismo, tendra bajo su responsabilidad, en caso de terminacin del encuentro antes de los nueve meses acordados, la verificacin del acuerdo de aviso de terminacin por alguna de las partes, con una temporalidad prudente de 15 das. Por otra parte, el acuerdo en referencia designaba a la Defensora del Pueblo como el ente encargado de la verificacin del cumplimiento de las normas relacionadas con los derechos humanos de la poblacin presente en el rea estipulada.
ACUERDO SOBRE REGLAMENTO PARA LA ZONA DE ENCUENTRO, GOBIERNO NACIONAL-ELN. (La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000) 3. La Zona de Encuentro tendr una duracin de nueve meses, contados a partir de la fecha en que la Comisin de Verificacin haya informado que se ha concluido la localizacin por fuera de la misma de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, de conformidad con lo establecido en el presente reglamento. 4. si se decidiera la terminacin de la zona de encuentro antes del trmino acordado, se dar aviso a la otra parte con una antelacin no inferior a los quince das. En este evento, el proceso de terminacin de la Zona de Encuentro ser verificado por la Comisin de Verificacin. 6. en todas las circunstancias se respetarn los derechos humanos individuales y colectivos, sociales, econmicos y culturales, y del ambiente, consagrados en la Constitucin Poltica, las disposiciones legales y en el Derechos Internacional Humanitario incorporado al
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Documento Acuerdo de Cronograma de consenso para el futuro proceso de paz, Los Pozos, San Vicente del Cagun (Caquet) 19 y 20 de enero de 2002. Villarraga Sarmiento, lvaro. Vicisitudes y lecciones: El fallido el fallido proceso de paz con las FARC y ELN. Dilogo Negociacin y Ruptura con las FARC-EP y con el ELN. Fundacin Cultura y Democracia. (Bogot, 2009): 103. Este acuerdo se firm el 14 de diciembre de 2000 en la Habana, Cuba. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 27
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ordenamiento vigente. La Defensora del Pueblo contribuir a la verificacin del cumplimiento de dichas normas. 32. Los desplazamientos de la Polica Cvica a la zona rural sern informados previamente a las partes y a la Comisin de Verificacin53.
3. Los miembros de la Comisin de Verificacin sern personas de las ms altas calidades y de quienes se tenga la seguridad actuarn siguiendo los principios de independencia y neutralidad. 4. Dentro del marco del presente documento, la Comisin elaborar sus normas de funcionamiento interno. Equipo verificador. Para el cumplimiento de sus tareas, la Comisin contar con un grupo de hasta 150 Auxiliares de Verificacin, agrupados en un componente nacional y otro internacional. A. Componente Nacional. 1. El componente nacional estar integrado hasta por 100 auxiliares de verificacin, designados por la Comisin de Verificacin, previa seleccin realizada de comn acuerdo por las Partes, entre particulares de nacionalidad colombiana que estn identificados con los propsitos del proceso paz entre el Gobierno y el ELN. Estas personas debern poseer las calidades fsicas, morales e intelectuales que garanticen el debido cumplimiento de sus responsabilidades. 2. El componente nacional tendr un Jefe, seleccionado por la Comisin de Verificacin. B. Componente Internacional. 1. El componente internacional estar integrado hasta por 50 auxiliares de verificacin, designados por la Comisin de Verificacin, previa seleccin realizada de comn acuerdo por las Partes, entre candidatos ofrecidos por pases interesados y por organizaciones internacionales. 2. El componente internacional tendr un Jefe seleccionado por la Comisin de Verificacin. 3. El Gobierno Nacional determinar las condiciones legales que sean del caso para facilitar las labores del personal extranjero que colabore con la Comisin. 4. Los jefes de los componentes nacional e internacional sern los enlaces entre su respectivo componente y la Comisin de Verificacin y podrn participar, sin poder de decisin, en las reuniones de sta cuando sea el caso. 5. Los jefes de los componentes nacional e internacional se sujetarn en el desempeo de sus tareas a las instrucciones impartidas por la Comisin de Verificacin y a las disposiciones del presente reglamento.
Durante el mismo da y adicional a las disposiciones expuestas en el reglamento estipulado por las partes para la Zona de Encuentro, se divulg un acuerdo reglamentando la verificacin del rea en donde se desarrollaran las negociaciones. En este documento se estableci tanto la naturaleza nacional e internacional de la comisin, como su composicin, funcionamiento y procedimiento. En este sentido, la principal funcin de dicha comisin sera la de garantizar el cumplimiento del reglamento acordado. En cuanto a la composicin de la Comisin, de la que haran parte 5 personas, el Gobierno y el ELN acordaron la seleccin de dos personas por cada parte, liderados por un presidente elegido de comn acuerdo. Ninguno de los miembros del ELN o representantes del Gobierno hara parte del grupo de verificacin, argumentando la necesidad de neutralidad e independencia en el proceso. Adems de sus cinco integrantes, la Comisin contara con el apoyo de un equipo auxiliar nacional de cien integrantes y uno internacional de 50 integrantes, cada grupo en cabeza de un jefe. Esto con el fin de cumplir con su deber procedimental, el cual estipulaba la cobertura del total de la Zona de Encuentro, la recepcin de quejas, observaciones y sugerencias de los presentes en la zona, y la formulacin de recomendaciones, vigilancia y convocatoria.
El Gobierno Nacional y el ELN acuerdan constituir una Comisin de Verificacin para efectos de verificar el cumplimiento del Reglamento para la Zona de Encuentro y sus anexos correspondientes, cuyas caractersticas y composicin se indican ms adelante. Composicin 1. La Comisin de Verificacin estar constituida por cinco personas as: Dos seleccionados por el ELN. Dos seleccionados por el Gobierno. Un quinto, seleccionado de comn acuerdo y que actuar como el Presidente. 2. Los integrantes sern seleccionados de personas que no sean miembros del ELN o funcionarios del Gobierno.
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Acuerdo sobre reglamento para la zona de encuentro, Gobierno Nacional-ELN. La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000. En Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 301.
Apoyo logstico y administrativo 1. La Comisin contar con el personal administrativo de apoyo que sea indispensable para el cumplimiento de su tarea. 2. Para su funcionamiento y operacin, la Comisin contar con un presupuesto asignado por el Gobierno Nacional. El manejo del mismo estar sujeto o todos los controles establecidos por el ordenamiento legal vigente. 3. El Gobierno Nacional facilitar a la Comisin las instalaciones y medios indispensables para su funcionamiento y operacin. 4. El Gobierno Nacional y la Comisin harn las gestiones necesarias para obtener la dotacin de los elementos de equipo, transporte y comunicaciones indispensables para adelantar su tarea. 5. Las Partes harn los esfuerzos necesarios para contribuir al buen funcionamiento y adecuada operacin de la Comisin. Procedimiento 1. La verificacin deber cubrir la totalidad de la Zona de Encuentro. 2. En desarrollo de sus funciones la Comisin examinar las quejas, observaciones y sugerencias que, sobre el cumplimiento del Reglamento de la Zona de Encuentro, le presenten las Partes, las autoridades de la zona y la comunidad, sin perjuicio del programa de verificacin que desarrollen por iniciativa propia. 3. Cada una de las partes designar un representante que acte como su agente ante la Comisin. Estos agentes transmitirn a la Comisin los requerimientos y apreciaciones de las partes respecto de las tareas de verificacin. Igualmente, recibirn de la Comisin las recomendaciones y requerimientos que sta considere les debe hacer. 4. La Comisin podr convocar, cuando lo considere adecuado, a los agentes de las partes para tratar cualquier aspecto relativo a la verificacin de la Zona de Encuentro. 5. Las recomendaciones de la Comisin y los asuntos planteados por las partes tendrn carcter confidencial y no podrn ser divulgados, a menos que la Comisin considere indispensable su divulgacin en beneficio de la tarea asignada. 6. La primera tarea de la Comisin ser la de constatar el retiro de la Zona de Encuentro de las Fuerzas Militares y la Polica Nacional.
7. Corresponder a la Comisin verificar la terminacin de la Zona de Encuentro, cuando ella se produzca. 8. La Comisin podr formular a las Partes recomendaciones para facilitar el desarrollo del proceso de negociacin, pero no podr participar ni opinar sobre el mismo, a menos que especfica y puntualmente su colaboracin sea solicitada de comn acuerdo por ellas54.
Ms adelante y ante la imperativa necesidad de que intervinieran terceros para destrabar el proceso de negociacin, en junio del 2000, se define la preparacin de reuniones con un grupo de pases amigos y facilitadores, las cuales se llevaran a cabo con el propsito de establecer la metodologa correspondiente para buscar el denominado Consenso Nacional para la Paz. Dentro del mandato del que dispondran los pases facilitadores, se encontrara la funcin verificadora, relacionada con el monitoreo de la implementacin de los acuerdos logrados entre las partes.
El Alto Comisionado para la Paz y los representantes del ELN, reunidos en la Serrana de San Lucas, (referente al proceso de dilogo y en busca de la paz) acuerdan: I. Para avanzar en el diseo del proceso de paz y fijar un marco general que sirva de referencia para la realizacin de la Convencin Nacional y para el desarrollo de la Mesa de Negociacin han acordado la realizacin de reuniones preparatorias del Consejo Nacional para la Paz. Esas reuniones se realizarn en Europa y en el pas y tendrn como propsito principal adelantar en las discusiones preliminares y fijar la metodologa correspondiente para buscar el mencionado Consenso Nacional para la Paz. II. El Gobierno y el ELN coinciden en la importancia de vincular a la comunidad internacional en el proceso de paz y por lo tanto han acordado construir un Grupo de Pases Amigos y Facilitadores del Proceso de Paz con el ELN. Hemos coincidido tambin en que la participacin de la comunidad internacional ser de gran importancia para fortalecer las diferentes etapas del proceso y as hacerlo ms slido frente a la coyuntura nacionalEl grupo inicial de PASES AMIGOS Y FACILITADORES estar compuesto por
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Acuerdo sobre reglamento para la verificacin de la zona de encuentro, Gobierno nacional-ELN. La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000. En Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 305. La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 29
cinco pases que se anunciarn una vez se realicen las consultas diplomticas correspondientes. Los pases amigos y facilitadores tendrn principalmente el siguiente mandato: c. Funcin de verificacin El grupo de pases amigos y facilitadores del proceso podr, a solicitud de las partes, monitoreas la implementacin de los acuerdos firmados entre las partes y servir, cuando las partes lo consideren necesario, de verificadoras del proceso y los acuerdos firmados. En desarrollo de esa funcin de verificacin el Gobierno Nacional y el ELN podrn solicitarle al grupo de pases amigos y facilitadores la verificacin de determinadas actividades que sea necesario adelantar en desarrollo de los acuerdos a los que se llegue55.
Los pases que conformaron el grupo de pases amigos fueron: Suiza, Noruega, Francia, Espaa y Cuba. Por otra parte, en marzo del 2002, cuando las partes estudiaban un acuerdo de tregua como hecho tangible para la paz, se especific nuevamente el establecimiento de la verificacin internacional. Al respecto las partes sealaron: la tregua contar con verificacin internacional y se estn analizando los mecanismos de implementacin56. Estos acuerdos nunca pudieron aplicarse. El gobierno siempre prioriz la negociacin con las FARC, y en la zona del sur de Bolvar sucedieron movilizaciones masivas en contra del establecimiento de esta zona. Hubo sealamientos de ingerencia de grupos paramilitares en estas movilizaciones. Ni la comunidad internacional, ni el gobierno, ni el ELN hicieron el gasto poltico que este acuerdo demandaba. A su vez, la opinin pblica no tena ninguna credibilidad en este acuerdo debido a las dificultades de la zona de despeje en el Cagun.
taba acompaada de una poltica de paz cuyos elementos centrales eran: Trato por igual a todos los grupos armados ilegales sin hacer ninguna distincin de motivacin u origen y, por lo tanto, supresin del reconocimiento poltico como requisito para el dilogo. Cese de hostilidades como requisito para cualquier proceso de dilogo. Urgencia para el cese de hostilidades, paciencia para la desmovilizacin segn la frmula expresada por el gobierno. Desarme total como frontera u objetivo de los procesos de dilogo. Promesa de ser generoso en la mesa, sin comprometer asuntos fundamentales de la institucionalidad, ni reconocer representatividad a los grupos para negociar asuntos de incumbencia de la sociedad. Direccin personal por parte del presidente de los eventuales procesos de dilogo. La situacin del estado era precaria: incapacidad de hacer la paz, incapacidad de brindar seguridad a los habitantes del territorio, crecimiento de la guerrilla y el paramilitarismo, prdida de control en gran parte del territorio e ilegitimidad por los sealamientos de complicidad con los atroces crmenes del paramilitarismo. La prevalencia de la seguridad en el programa, el discurso y las acciones del gobierno, implicaron medidas legislativas, un discurso poltico deslegitimador y medidas impositivas como la creacin del llamado impuesto de guerra. La guerrilla asumi que se avecinaba una intensificacin de la confrontacin en busca de su exterminio y olvid cualquier posibilidad de dilogo. Para unos analistas en Colombia se trataba de una poltica de tierra arrasada; para otros, se trataba sencillamente de imponer las condiciones para un eventual proceso de negociacin. Por su parte, los paramilitares vieron en esta poltica una oportunidad; la guerra era cada vez ms costosa para ellos, haban amasado inmensas fortunas y una negociacin podra brindar todas las ganancias: el Estado asuma los costos de asegurar la tranquilidad en las regiones, sus crmenes podran saldarse con pocos aos de crcel, sus relaciones con el poder podran preservarse, parte de las
2.6 El proceso de desmovilizacin de las autodefensas

Luego del fracaso de las negociaciones del Cagun con las FARC, lvaro Uribe Vlez logr ganar en la primera vuelta con la promesa de garantizar la seguridad a los colombianos y de enfrentar con firmeza a todos los grupos ilegales. Esta poltica denominada de seguridad democrtica es-
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Comunicado Gobierno Nacional-ELN: Preparacin reunin consenso nacional para la paz y creacin del grupo e pases amigos y facilitadores, Serrana de San Lucas, junio 22 de 2000. En Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 322.
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Comunicado, Gobierno Nacional y ELN, La Habana, Cuba, marzo 12 de 2002. En Villarraga, lvaro. Dilogo, negociacin y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundacin Cultura Democrtica (Bogot, 2009): 343.
riquezas mantenerse y los negocios de narcotrfico seguirse desarrollando en un nuevo contexto. Era un proceso que minimizara sus costos jurdicos para legalizar su vida y fortuna y permitira mantener sus preciados negocios. Desde noviembre de 2002, manifestaron su voluntad de decretar un cese de hostilidades y de adelantar un proceso de negociacin con el gobierno. El gobierno cre una comisin exploratoria para el dilogo con estos grupos que acompaara al Alto Comisionado para la Paz en la primera fase. La Comisin acompa al Comisionado en las reuniones con las tres fracciones en las que se agruparon las autodefensas y produjo un documento de recomendaciones, el 17 de junio de 2003, del cual se destacan las siguientes como pertinentes para el propsito de este trabajo: Continuar con el proceso de paz, - previo cumplimiento total y verificable del cese de hostilidades-, con el objetivo central de desmovilizar y reincorporar a la vida civil a los integrantes de las autodefensas. Se recomienda insistir en la necesidad de congregar una sola mesa nacional de paz. Mantener, perfeccionar y verificar el cese total de hostilidades como condicin del Gobierno Nacional para continuar con el proceso, siendo la concentracin de fuerzas la opcin recomendada para su verificacin. Exigir el abandono total de actividades ilcitas, tales como: narcotrfico, robo de combustible, extorsin y secuestro. Acordar frmulas para la concentracin de las fuerzas irregulares, como garanta de una siguiente etapa del proceso. Solicitar veedura y acompaamiento internacional, con el fin de hacer evidente la seriedad del proceso y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes. El gobierno y las autodefensas continuaron el proceso y el 15 de julio de 2003 suscribieron un acuerdo del cual se destaca: Crear las condiciones para que en un tiempo prudencial se concentren con las debidas garantas de seguridad, los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia, en sitios previamente acordados. La concentracin de sus integrantes incluir todos los rangos de mando, disponiendo de las garantas que para tal efecto se convengan entre las partes. Dichas zonas contarn con la presencia permanente de la fuerza pblica. Las Autodefensas Unidas de Colombia ratifican su compromiso con el cumplimiento del cese de hostilidades, como expresin de buena voluntad y continuarn con sus esfuerzos para lograr que sea totalmente efectivo.
El 13 de mayo de 2004, se suscribe un nuevo acuerdo del cual se destacan algunos apartes:
Objeto de la zona La zona de ubicacin se establece con los propsitos de: a. Facilitar la consolidacin del proceso de paz y los acuerdos entre el Gobierno Nacional y las Autodefensas Unidas de Colombia. b. Contribuir al perfeccionamiento y verificacin del cese de hostilidades. c. Avanzar hacia la definicin de un cronograma de concentracin y desmovilizacin de los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia. d. Permitir la interlocucin de la mesa de dilogo con todos los sectores nacionales e internacionales. e. Facilitar la participacin ciudadana y contribucin de los colombianos al proceso. Verificacin a. La Misin de Apoyo de la OEA, MAPP/OEA, verificar el cumplimiento de este Acuerdo y de los compromisos adquiridos. b. En la zona de ubicacin funcionar un Comit de Verificacin, encargado de apoyar a la Misin de la OEA, MAPP/OEA, en la verificacin del cese de hostilidades a nivel nacional. c. El Comit de Verificacin estar conformado por: un miembro de la Misin de Apoyo de la OEA, MAPP/ OEA, un delegado de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y un delegado de las Autodefensas. Este Comit elaborar un procedimiento para la recepcin y atencin de quejas, informaciones o denuncias sobre el cumplimiento del cese de hostilidades.
Hay opiniones encontradas sobre este proceso que termin en la desmovilizacin de las estructuras paramilitares (con excepcin de dos grupos en los Llanos orientales), el encarcelamiento de los principales jefes paramilitares y su posterior extradicin y con un marco jurdico adoptado por el Congreso de la Repblica. Tambin es cierto que surgieron mltiples grupos irregulares armados en muchas zonas de desmovilizacin, la gran mayora ligados a negocios ilcitos y, en ocasiones, con acuerdos establecidos con grupos guerrilleros y conformados en gran medida por personas que se sometieron al proceso de desmovilizacin. Este resultado se explica por los errores en la conduccin del proceso, que se enfoc en la desmovilizacin de los paramilitares y no en la desparamilitarizacin del pas, ni cont con un acuerdo poltico que definiera los lmites del proceso. Mientras el gobierno manifestaba en pblico y en
la mesa de negociaciones la necesidad del cumplimiento del cese de hostilidades al cual se haban comprometido estos grupos, no utiliz los medios suficientes para lograr este objetivo. La consecuencia fue la prdida de credibilidad y legitimidad sobre el proceso y el sealamiento de falta de coherencia por parte del gobierno. Los mecanismos de verificacin se quedaron cortos frente al desafo y muchos sectores sociales e institucionales prefirieron no asumir esta labor. Todos queran la desaparicin de los paramilitares, pero nadie quera comprometer su esfuerzo con la verificacin del cumplimiento de los acuerdos del cese de hostilidades para el dilogo y la desmovilizacin posterior, incluso si lo impona la Ley. Los componentes sustanciales de desmovilizacin, verdad, justicia y reparacin merecen un anlisis ms profundo que excede el objetivo de este trabajo.
3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificacin

Sistematizar la experiencia de verificacin en los mltiples intentos de negociacin es un ejercicio complejo por la falta de documentacin sobre estas labores y la diversidad de modelos ensayados. Una primera conclusin es que los acuerdos de verificacin que implican mayor compromiso, o tienen mayor grado de detalle, nunca fueron utilizados porque no se lleg a concretar las circunstancias que facilitaran su implementacin. Este es el caso de los acuerdos entre la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar y el Gobierno Nacional en Caracas sobre la verificacin de un eventual cese del fuego y las hostilidades que nunca se concret, y el Acuerdo del ELN y el Gobierno Nacional sobre la Zona de Encuentro en el sur de Bolvar que tampoco lleg a cristalizarse. Dicho de otra manera, hay buenos acuerdos de verificacin que nunca se han probado y no deben olvidarse o desecharse, sino partir de ellos en la medida en que las circunstancias lo permitan. Sin lugar a dudas, estos dos acuerdos deben revisarse y tomarse como punto de partida para un eventual proceso de negociacin poltica. Ellos tienen las virtudes de ser aceptados en su momento por los mismos actores involucrados en una negociacin futura, de comprometer la verificacin como un elemento importante del proceso y de detallar los compromisos de cada una de las partes, los mecanismos de verificacin y de solucin de eventuales problemas que pudieren surgir en la implementacin de los acuerdos. Una segunda conclusin que se puede formular es que en los procesos que llevaron a la desmovilizacin de varios grupos guerrilleros en los noventas y de las autodefensas en el 2005 y subsiguientes, la verificacin no jug un papel determinante en el xito de esos procesos. En el primer caso, se establecieron condiciones y el gobierno se abrog la facultad de verificarlo por s mismo, y los incidentes que surgieron durante el proceso fueron tratados directamente por las partes sin que constituyeran una violacin sistemtica de los compromisos adquiridos; adicionalmente, la coyuntura poltica obligaba a los intervinientes a tener un alto inters en el xito del proceso, lo que relativizaba la importancia de los incidentes registrados. En el caso del proceso con las autodefensas, no se estableci un mecanismo de verificacin del compromiso del cese de hostilidades por parte de estos grupos; por su par-
te, el Gobierno Nacional privilegi el logro del objetivo de la desmovilizacin de esas estructuras, aunque se vio obligado a actuar en hechos notorios como la detencin de Don Berna cuando fue acusado de participar en el asesinato de un lder poltico de Crdoba. Las organizaciones sociales rehusaron participar en cualquier procedimiento de verificacin y cuando la Misin de Acompaamiento al Proceso de Paz de la OEA (MAPP-OEA) comenz su intervencin, comenz su intervencin, no contaba con los mecanismos e infraestructura para verificar el cumplimiento de este compromiso. La MAPP-OEA elabor una serie de informes que ante todo aludan a la tendencia general, el compromiso verbalizado de las partes, los desafos del proceso, la dinmica de violencia en las zonas y al proceso de desmovilizacin, ms que a la verificacin puntual de compromisos adquiridos. Otro asunto relevante es la complejidad en situaciones donde hay otras partes involucradas: gran parte del bloqueo del proceso del Cagun se explica por el accionar de los grupos paramilitares; esto evidencia un desafo para los procesos que se expresa en controlar las afectaciones del entorno ms all del cumplimiento de los acuerdos por las partes; en una situacin como la de Colombia con la persistencia de grupos armados ilegales, el fraccionamiento de grupos irregulares y la magnitud del narcotrfico, esto se vuelve un asunto de la mayor importancia para tener en cuenta. Sin embargo, varias lecciones adicionales pueden extraerse de los esfuerzos, acuerdos y tareas de verificacin adelantadas. Dentro de ellas cabe destacar:
Elementos determinantes para el xito de la funcin verificadora

Los elementos determinantes para el xito del examen mutuamente acordado son el compromiso de las partes involucradas en el proceso, el avance en los asuntos sustanciales y la confianza construida durante el proceso. Lo que no puede pretenderse es que una buena tarea de verificacin sustituya estos elementos; la tarea de verificacin puede contribuir a generar confianza entre las partes, mejorar su desempeo respecto a los compromisos y convocar el respaldo nacional e internacional hacia el proceso, pero no puede sostener un proceso contra la voluntad de las partes y empantanado en las discusiones sustanciales. Los acuerdos de tregua de 1984 fueron asumidos por el movimiento guerrillero como una oportunidad para la acumulacin de fuerzas, la visibilizacin poltica y la trascendencia hacia otros sectores; por parte del gobierno no se tena la capacidad para comprometer a los estamentos
poltico, militar y econmico predominantes del pas en dicho proceso. En conclusin, ninguna de las partes tena un acuerdo de paz definitivo como la frontera de dicho proceso. En esas condiciones, las comisiones verificadoras no podan pasar de hacer un registro de los incumplimientos de los acuerdos. Sin embargo, la calidad de la verificacin y el peso poltico de la comisin verificadora, eventualmente, pueden desatar una presin poltica interna y externa que obligue a las partes al cumplimiento de los acuerdos y al avance del proceso de paz. Es decir, en situaciones excepcionales de contexto, de calidad y peso de la verificacin, pueden superarse los impasses creados por la ausencia de los factores sealados como determinantes para el xito de una tarea de comprobacin de cumplimiento de los acuerdos alcanzados dentro de un proceso. A su vez, el proceso llevado a cabo en el Cagun es el ejemplo del fracaso a partir del empantanamiento en la discusin de los asuntos sustanciales. Aunque formalmente no existi una verificacin, y el Acuerdo de Caquetania que la estableca fue desconocido por las FARC, ningn esfuerzo de verificacin hubiera fructificado ante el bloqueo en la discusin de la ambiciosa agenda all propuesta y en la cual no se avanz despus de tres aos de proceso. Los avances en las discusiones sustanciales hacen que el proceso cada vez ms se valorice para las partes, y el inters en la preservacin de dicho proceso hace ms realizable la tarea de verificacin. La relacin entre las partes y la construccin de confianza permite superar las consecuencias de los incidentes inevitables en un proceso que comprometa a fuerzas compuestas por miles de personas y decenas de estructuras que se desenvuelvan en un espacio de cientos de miles de kilmetros. Una combinacin de compromiso, avance sustancial y confianza fue lo que permiti, por ejemplo, continuar el proceso de la Corriente de Renovacin Socialista despus de la muerte en Turbo, Antioquia, de dos de sus negociadores (Enrique Buenda y Ricardo Gonzlez). As las cosas, la verificacin es un apoyo a las partes y al proceso en el cual ellas se comprometen y permite superar problemas de relacin e incomprensiones; as mismo, contribuye al relacionamiento del proceso con el mundo exterior a l: la sociedad y la comunidad internacional. Dado que el proceso depende de decisiones que se toman en la esfera poltica, institucional y social, la funcin de la verificacin es ms importante hacia estos mbitos que hacia el mismo proceso y el peso del cumplimiento de los acuerdos y compromiso recae principalmente en las partes involucradas en el proceso.
Esto explica igualmente que algunos procesos puedan resultar exitosos sin la existencia de una verificacin: la perspectiva de los acuerdos, el inters de las partes, su visin de ganar con el proceso aunque cada parte piense en una ganancia distinta, permiten que el proceso fluya, la negociacin se mantenga y el objetivo de culminar con acuerdos que conduzcan a la cesacin de los enfrentamientos armado se logre. De ninguna manera puede interpretarse esto como que la inexistencia de la verificacin sea una condicin deseable, mucho menos, en la circunstancia de procesos que se desarrollan en medio de profundas desconfianzas entre las partes y de la sociedad hacia esos intentos de dilogo o en los cuales se desarrollan negociaciones con unos actores mientras otros permanecen activos y al margen de dichos procesos.
Los acuerdos de verificacin no implementados cabalmente tienen consecuencias negativas sobre los procesos
As como la experiencia ensea que pueden desarrollarse procesos, en circunstancias especiales y concretas, sin acuerdos de verificacin, tambin son abundantes los ejemplos de las nefastas consecuencias de no implementar los acuerdos de verificacin comprometidos. Vale la pena observarlo en dos casos de los reseados antes. Los acuerdos de tregua de 1984 fueron claros respecto a su alcance y establecieron mecanismos de verificacin que inclusive fueron revisados por las partes en algunas ocasiones. Sin embargo, estos mecanismos no fueron adecuadamente implementados por diversas razones. Muchas falencias han sido sealadas a las Comisiones Verificadoras de esa poca. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los informes de las diversas comisiones regionales no tenan la misma profundidad ni anlisis de los hechos que se presentaban, y que informes elaborados con gran esfuerzo por parte de algunas comisiones verificadoras, tuvieron consecuencias muy limitadas en la conducta y comportamiento de las partes comprometidas en los acuerdos. Como si todo esto fuera poco, el mandato de las comisiones estaba limitado a informar a los signatarios de los acuerdos. Otras quejas versan alrededor de los recursos asignados a las tareas de verificacin o a la multitud de tareas asignadas adems de las funciones de verificacin. Los sealamientos tambin se refieren a la escasa respuesta de las Fuerzas Militares o de las FARC a los reclamos transmitidos por las comisiones de quejas recibidas por violaciones a la tregua pactada. La consecuencia de este panorama es que el proceso de dilogo se fue marchitando en medio de las reiteradas
violaciones a la tregua, las acusaciones mutuas y la escalada de la confrontacin. Probablemente, el rumbo del proceso hubiera sido otro si se hubieran honrado los acuerdos de verificacin y se hubiera permitido que las comisiones establecidas jugaran un papel moderador de las posiciones extremas o enemigas del proceso. Puede argumentarse que las condiciones no estaban maduras para llegar a la paz y eso es probablemente cierto. Sin embargo, las posibilidades de un proceso de paz no estn limitadas exclusivamente por circunstancias objetivas o de madurez de la confrontacin; las ventanas de oportunidades, el aprovechamiento de posibilidades y la incidencia de actores relevantes, pueden transformar una situacin de pronstico difcil para un acuerdo en una solucin exitosa. Si se acepta esto, es posible concluir que la ausencia de cumplimiento de los acuerdos de verificacin contribuy al fracaso de este esfuerzo. El otro caso que ilustra esta aseveracin es el proceso de desmovilizacin de las autodefensas. En este caso, como ya se ha dicho, la MAPP OEA tena ms una funcin de acompaamiento poltico y contribuy enormemente a la legitimidad poltica de este proceso. Sin embargo, la implementacin tarda de las sedes regionales y de los equipos de la Misin, no permiti que ella jugara un papel ms eficaz en la verificacin del cese de hostilidades. Posteriormente, la Ley de Justicia y Paz determin que la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR) verificara el cumplimiento de los acuerdos de desmovilizacin y de reincorporacin a la vida civil. La CNRR consider que su funcin prioritaria estaba alrededor de las vctimas y de la realizacin de sus derechos, y en ello concentr la casi totalidad de sus esfuerzos iniciales, descuidando su funcin de verificacin de cumplimiento de acuerdos de desmovilizacin por parte de las autodefensas y de reincorporacin e institucionalizacin en las zonas por parte del estado colombiano. Como consecuencia de estas situaciones descritas en el caso de las autodefensas, este proceso de dilogo y desmovilizacin perdi credibilidad en el pas por las reiteradas violaciones del cese de hostilidades y el resurgimiento de mltiples grupos en las mismas zonas de presencia de las autodefensas. Mucho ms grave ha sido el sealamiento de participacin y responsabilidad de desmovilizados de las autodefensas en la conformacin de estos grupos que han surgido en dichas reas. Puede discutirse ampliamente sobre el carcter, motivaciones y composicin de estos nuevos grupos, pero el hecho significativo radica en que la no implementacin de los escasos mecanismos de verificacin previstos en este
caso, hizo que la legitimidad y credibilidad del proceso se vieran seriamente afectadas y que el resurgimiento de estos grupos opacara los logros de la desmovilizacin y el encarcelamiento de los principales jefes de las autodefensas.
La Unin Patritica vctima de sus verdugos y la situacin agravada por las debilidades en la verificacin
El caso de la Unin Patritica tiene especial importancia porque es una de las causas de la profunda desconfianza manifestada por las FARC para eventuales dilogos, negociaciones y acuerdos futuros. El asesinato y persecucin contra la Unin Patritica, y otras formaciones de izquierda como el Frente Popular y A luchar durante la dcada de los 80s y 90s, fue implacable, ha sido objeto de profundos anlisis y despierta agudas controversias. En este trabajo no se pretende dilucidar la verdad histrica respecto a esta aciaga etapa de nuestro devenir como pas. Es incontrovertible que los asesinatos de lderes y militantes de la Unin Patritica, sindicalistas y otros grupos de izquierda ocurrieron por centenas. Al evaluar el papel de la verificacin, tampoco se pretende omitir ni minimizar que la responsabilidad principal sobre estos hechos que afectaron el proceso de tregua recae sobre los instigadores y ejecutores de dichas acciones. Sin embargo, se puede constatar que la verificacin fue dbil en lograr garantas eficaces para la Unin Patritica. Los acuerdos de tregua de 1984 estaban basados en dos condiciones bsicas: la tregua por parte de las FARC con la consecuente reciprocidad de las Fuerzas Armadas y las garantas para el movimiento poltico Unin Patritica. Ninguna de las dos se cumpli. Vale la pena recordar que el Estado proclam su incapacidad para combatir o conducir la fuerza pblica al combate frente a los grupos paramilitares en esos momentos; es diciente al respecto el discurso del Presidente Virgilio Barco cuando expres que ordenara al Batalln Guardia Presidencial desplazarse al Magdalena Medio para combatir a estos grupos. Tambin es cierto que, en muchos casos, agentes estatales han sido condenados por participar en estos hechos de asesinato y persecucin a la Unin Patritica. Por lo esencial para el proceso de tregua de 1984 y por la magnitud de la persecucin contra la Unin Patritica, resulta relevante examinar el papel de las Comisiones Verificadoras en la garanta de las condiciones pactadas para el trabajo poltico de esta agrupacin. Lo que resulta indiscutible es que esta labor fue ineficaz y que esa falta de garantas debilit enormemente un proceso ya muy vulnerable.
Las quejas de la Unin Patritica fueron reiteradas respecto a la falta de garantas para su labor poltica; los funcionarios y dignatarios elegidos por esa agrupacin fueron asesinados en gran medida. Un gran debate se ha suscitado sobre las diversas causas y los diversos actores que contribuyeron a esta debacle vergonzosa. Ms lgido ha sido el debate sobre la inconveniencia de mantener un grupo poltico actuando legalmente, mientras se mantiene simultneamente una guerrilla armada, o sobre la teora de la combinacin de las formas de lucha. El asunto es que el compromiso de facilitar la accin poltica de la Unin Patritica fue hecho y reiterado y no se cumpli. Ms grave an, las repetidas violaciones a este compromiso no pudieron ser evitadas por la accin de las Comisiones Verificadoras. La consecuencia de esto fue que, quienes eran partidarios de una solucin poltica dentro de las FARC y su entorno poltico, fueron debilitados enormemente para el debate interno y que, quienes proclamaran la violacin de la tregua dentro de las FARC, encontraran justificacin en esta situacin. Otras consecuencias adicionales se sintieron sobre el proceso de esclarecimiento de la verdad, pues es sabido que la prolongacin en el tiempo, sin esclarecimiento de la verdad, conduce a verdades parciales, sesgadas, unilaterales o tergiversadas. En el caso del M-19, este grupo cont con un mecanismo conformado por voceros polticos en el proceso de 1989, denominado los 12 apstoles, y otros grupos que desarrollaron procesos entre 1990 y 1994, tuvieron figuras similares. Todos estos mecanismos de expresin poltica funcionaron aceptablemente aunque nunca se debe olvidar que Carlos Pizarro fue asesinado a los 40 das de la desmovilizacin del M-19. Sin lugar a dudas, un movimiento guerrillero comprometido con un proceso de paz requiere mecanismos de vocera poltica, esto es indiscutible; lo que es negociable son las condiciones y requisitos para esta vocera, pero no su necesidad y conveniencia. Y si este es un elemento importante para una de las partes, las condiciones y garantas para el ejercicio de esta labor se tornan en problemas de primer orden en un proceso de dilogo, y la verificacin del cumplimiento de esas condiciones adquiere la misma relevancia.
El problemtico asunto del cese al fuego y las hostilidades

La persistencia de la violencia durante los procesos de dilogo ha sido el principal factor para la ruptura de las negociaciones. La cesacin del fuego y de las hostilidades ha
sido una condicin en los procesos de 1984 (tregua), 1990 y con las autodefensas; esta condicin no existi en los procesos de Caracas, Tlaxcala y el Cagun. Con las FARC, el proceso de tregua de 1984 se dio formalmente concluido en el Caquet, luego de una emboscada en la cual murieron 27 militares; pero durante los aos de vigencia de estos acuerdos, fueron reiteradas las denuncias sobre violaciones del acuerdo de tregua; por su parte, las FARC denunciaron y documentaron acciones ofensivas por parte del Ejrcito en mltiples ocasiones. Con el M-19, los hechos del Palacio de Justicia marcaron el fin de la tregua, aunque las denuncias mutuas de violaciones a los acuerdos fueron innumerables; a su vez, el EPL dio por terminada la tregua despus del asesinato de su vocero poltico scar William Calvo. En el caso de Tlaxcala, las conversaciones se suspendieron cuando se hizo pblica la muerte de Argelino Durn Quintero a manos de la disidencia del EPL que lo tena secuestrado, y en el Cagun el pretexto fue el secuestro del congresista Jorge Gechem Turbay en un avin comercial. En ninguno de estos casos exista un compromiso de cese de hostilidades. La persistencia de secuestros, reclutamiento, creacin de nuevos frentes, ataques a poblaciones durante los procesos de dilogo, conducen a la prdida de credibilidad de dichos procesos y a minar el respaldo de la opinin a ellos. Los ataques a campamentos de las organizaciones durante perodos de tregua, la muerte de combatientes y el asesinato de voceros de estas organizaciones, conducen a que las bases de las organizaciones guerrilleras miren con desconfianza el proceso y sientan incertidumbres sobre el futuro cuando se encuentren desarmados. A partir de la experiencia de los procesos de Centroamrica, hizo carrera en Colombia la tesis de que la negociacin en medio del conflicto era lo ms adecuado para adelantar procesos de paz en situaciones complejas. Esta tesis as presentada olvidaba dos asuntos fundamentales: en todos los casos, estas negociaciones se desarrollaron en el extranjero y las partes implementaron medidas de confianza para que las negociaciones avanzaran. Un anlisis objetivo de los procesos permite concluir que el cese del fuego y las hostilidades contribuye a mantener el statu quo, y es percibida desde la guerrilla como la mayor concesin que puede hacer y la prdida de su capacidad de presionar en la mesa de negociaciones. Por lo tanto, el problema a dilucidar es cmo establecer garantas adecuadas para las negociaciones y una agenda que permitan percibir que el recurso de las acciones violentas no es necesario para obtener logros en la mesa
de negociaciones. Garantas verificables y agenda con perspectiva es la alternativa previa al establecimiento del cese del fuego y las hostilidades para construir de manera creciente confianza entre las partes y compromiso con el proceso. Tan problemtico como llegar a un acuerdo de cese del fuego y las hostilidades ha sido llegar a acuerdos sobre cmo lograr que esos compromisos sean verificables; para el estado colombiano, la mayor garanta para su verificacin es la localizacin de las fuerzas guerrilleras y, para la guerrilla, lo fundamental es la voluntad de las partes para orientar a sus fuerzas y en el mejor de los casos, el establecimiento de comisiones verificadoras. La experiencia al respecto permite identificar algunas lecciones: El cese del fuego y las hostilidades es deseable pero no necesariamente una condicin para el inicio de un proceso de dilogo. La inexistencia de compromisos al respecto crea mayores desafos al proceso, pero es posible adelantarlo en esas condiciones. Un proceso sin cese del fuego y de hostilidades tiene mayores posibilidades de xito si se desarrolla en territorio extranjero o con baja visibilidad poltica, como lo demuestra la experiencia de El Salvador y Guatemala; lo que parece inadecuado es pretender desarrollar un proceso dentro del pas, con alta exposicin y debate poltico pblico y sin cese de hostilidades. Los acuerdos de cese de fuego y las hostilidades, cuando se den, deben ser claros y precisos; por lo menos deben definir cules son los compromisos, qu se considera una violacin, cul es la cobertura geogrfica, cules los mecanismos de comunicacin giles, cul el comportamiento respecto a civiles y cules los mecanismos de supervisin y verificacin. El asunto de la separacin de fuerzas es un asunto importante y debe contemplarse en los acuerdos. La verificacin del cese del fuego y las hostilidades es la condicin necesaria para lograr su perfeccionamiento y debe ser desarrollada por entes independientes a las partes, aunque con su participacin. La tarea de acordar las condiciones, garantas y agenda de un proceso de dilogo poltico conducente a la paz implica una negociacin compleja que debe desarrollarse previa y discretamente por alguien con mandato especfico y aceptable para ambas partes. Aunque las medidas de confianza, los gestos y los hechos que expresen voluntad de paz son deseables, no puede esperarse ms de lo que la contraparte est comprometida a realizar.
La verificacin debera registrarse en las diferentes etapas del proceso de paz

La verificacin no se ha utilizado en otras etapas de los procesos de paz. Esquemticamente, los procesos de paz contemplan la prenegociacin, el dilogo y negociacin, la desmovilizacin y desarme, la reincorporacin, la implementacin de los acuerdos, la reconciliacin y consolidacin de la paz. Este esquema no es rgido: algunos acuerdos se pueden implementar en etapas tempranas, algunas etapas pueden darse simultneamente y algunas no llegar a configurarse. Sin embargo, el punto que se quiere destacar es que en la etapa de implementacin de los acuerdos y reincorporacin a la vida civil no se han utilizado mecanismos de verificacin adecuados. En los procesos de paz de los noventas se hizo un seguimiento mediante los Consejos de Reconciliacin y Normalizacin, y en el caso de las autodefensas, aunque estaba previsto el seguimiento por parte de la CNRR, ya se explic que esta labor no fue prioritaria para este organismo. Las consecuencias de esta omisin han sido varias: hay mucho entusiasmo y respaldo cuando se desarrollan los procesos y ausencia de la sociedad cuando se enfrenta la reincorporacin. Otro efecto ha sido que el resurgimiento de bandas o grupos reincidentes se presenta como un fenmeno recurrente en la mayora de las desmovilizaciones. Por otro lado, la oportunidad de que los procesos de paz sean el factor dinamizador de cambios institucionales, sociales y culturales se pierde y las desmovilizaciones terminan polarizando ms a la sociedad que contribuyendo a la reconciliacin. Sin embargo, algunos procesos en el mundo han sido criticados por caer en el otro extremo: la permanencia de misiones extranjeras por perodos prolongados sin duda no contribuye al fortalecimiento de las capacidades nacionales ni al afianzamiento de una reconciliacin interna que respete las dinmicas histricas y culturales propias de cada pas. Un asunto no explorado suficientemente es el de las posibilidades que tuvo la MAPP-OEA en el fortalecimiento de la institucionalidad y la democracia en las regiones donde las autodefensas se desmovilizaron. Sin lugar a dudas, probablemente esta era la mayor vocacin de la MAPP-OEA por encima de su capacidad de verificar el cese de hostilidades y la desmovilizacin. Por lo tanto, es recomendable mantener mecanismos de verificacin para la implementacin de los acuerdos que tengan caractersticas especficas: diferentes a la verificacin de los acuerdos para el dilogo, que tiendan a fortale-
cer las capacidades nacionales, que contemplen lmites en el tiempo y que tengan la perspectiva de la reconciliacin.
La capacidad, eficacia y utilidad de un mecanismo de verificacin no dependen de su nmero y representatividad

Los mecanismos de verificacin se establecen para garantizar el cumplimiento de los acuerdos y condiciones convenidas y para potenciar el respaldo de la opinin pblica hacia los procesos. Esto permite menos traumatismos en el dilogo y negociacin y mayor respaldo ciudadano y poltico al proceso. En el caso de Colombia, donde existe una profunda desconfianza entre las partes y la mayora de la sociedad se reclama como independiente y no representada por ninguna de las partes, esta funcin verificadora resulta de la ms alta importancia y significacin. Por lo tanto, la eficacia y capacidad de las comisiones verificadoras son cruciales para la continuidad y an el xito de los procesos de negociacin; inclusive en algunos casos pueden contribuir a que procesos dbiles al principio, con voluntad cuestionable por parte de los actores y con circunstancias adversas, se conviertan en procesos irreversibles y que consoliden una salida poltica al conflicto armado que, en el caso colombiano, se ha vivido durante casi cinco dcadas. En el proceso de tregua de 1984, se estableci una comisin de 43 miembros que posteriormente fue ampliada a 53 miembros y en la cual se busc que todos los sectores polticos tuvieran representatividad. El resultado palpable es que la Comisin de Verificacin no pudo evitar la debacle de la tregua pactada, y en ello incidieron sin duda factores externos a la verificacin. Pero el punto es que la verificacin aceptada por las partes, establecida en los acuerdos, no fue eficaz en revertir las circunstancias del contexto ni el poco compromiso de las partes. La leccin parece ser que la eficacia y la capacidad dependen de otros factores diferentes al nmero y a la representatividad. Valga la pena destacar que la representatividad tiende a favorecer factores como la contemporizacin, los acuerdos, la tolerancia respecto al incumplimiento, la justificacin y la valoracin diferenciada de las violaciones. Si la cantidad y la representatividad no son determinantes en la capacidad y eficacia, qu factores podran serlo? La respuesta parece estar en la independencia de la misin verificadora respecto a los actores, la rigurosidad en el desarrollo de la tarea verificadora, en los mtodos utilizados para la verificacin y en la informacin a la opinin pblica sin el prisma de los actores del proceso y de los acuerdos.
En este punto vale la pena explicitar un riesgo que se corre al establecer las comisiones verificadoras: que ellas tengan miedo a sealar los incumplimientos por perder su carcter neutral o posteriores papeles en un proceso poltico o de paz. Muchas de las falencias de las comisiones de verificacin pueden explicarse a partir del clculo poltico, de sus expectativas futuras o de la perspectiva que perciben en los procesos de paz. Sobre esto vale la pena destacar que la MAPP-OEA asumi un riesgo que ninguna otra entidad estaba dispuesta a asumir y que podra implicarle un veto en un eventual proceso de paz con las guerrillas: haber acompaado el proceso con las autodefensas. La conclusin, por lo tanto, es que se requiere establecer una comisin verificadora dispuesta a asumir riesgos polticos; preferiblemente independiente de los actores del proceso, rigurosa en su tarea, gil y eficaz en los mtodos de verificacin y con capacidad de comunicar objetivamente a la opinin pblica los hechos que son materia de constatacin por parte de ella. Dos asuntos adicionales merecen atencin al evaluar esta capacidad comunicativa: el establecimiento de un mecanismo idneo para recibir las quejas y los mecanismos de comunicacin hacia el exterior del proceso. Partiendo del entendido de que las Comisiones de verificacin tienen un papel hacia las partes y otro hacia el exterior del proceso, esto resulta un asunto relevante. Lo aconsejable es que exista un mecanismo accesible, transparente, predecible, confiable y seguro para que todas las personas puedan interponer sus quejas respecto al eventual incumplimiento de los acuerdos. Y, finalmente, que ese mecanismo est respaldado por un adecuado proceso de esclarecimiento de los supuestos hechos puestos a su consideracin. Por su parte, respecto al otro asunto que atae a la comunicacin con la sociedad y el mundo, la voz de una comisin de garantes es importante en el devenir de un proceso; esta voz ayuda a colocar los hechos en un contexto, a entender las dinmicas fundamentales y a no olvidar los asuntos fundamentales en medio de la gravedad de hechos denunciados.
Se requiere el compromiso de las partes pero no la cooptacin de las partes de la funcin verificadora
En referencia a la composicin de las comisiones verificadoras han existido muchas modalidades. En el proceso de 1984, las comisiones de verificacin eran definidas por el gobierno y ste defini su composicin con representantes de las partes y de fuerzas polticas que se pretendan
cautivar para el respaldo poltico a dicho proceso. En los acuerdos establecidos que nunca fueron cristalizados (Caracas, Sur de Bolvar), las comisiones se disearon como externas a las partes involucradas en los procesos. Estas diferentes modalidades determinaban otras caractersticas del trabajo de las comisiones: establecan si los informes eran pblicos o reservados hacia las partes, si la investigacin se basaba en versiones de las partes o si se poda acudir a otras fuentes como la informacin ciudadana. En algunas circunstancias, como en los acuerdos del Cagun o la zona de encuentro en Santa Fe de Ralito, las partes establecieron comisiones bilaterales encargadas especficamente de tratar asuntos relacionados con el cumplimiento de los acuerdos y las quejas alrededor de ello. De la misma manera, diversas modalidades han sido establecidas: comisiones meramente nacionales, comisiones nacionales con expresiones regionales, comisiones internacionales. La experiencia parece aconsejar que ninguna comisin de verificacin puede funcionar sin el compromiso de las partes para proveer informacin, dar explicaciones, ayudar a construir el contexto en el cual sucedieron los hechos, recabar informacin al interior de las fuerzas comprometidas en las quejas o hechos. Pero tambin parece aconsejable que la funcin verificadora sea encargada a entidades o personas independientes de las partes comprometidas en los acuerdos y que existan mecanismos regionales de verificacin o de cooperacin con la funcin verificadora. Adicionalmente, dos cuestiones se revelan importantes: cmo desarrollar la investigacin de las quejas puestas a consideracin y cmo se comunica esta informacin. Lo ideal parece ser que, en primer lugar, todos los asuntos sometidos a consideracin de las comisiones verificadoras sean investigados, aunque se pondere de manera diferente su peso especfico, y en segundo lugar, que la comunicacin de la Comisin Verificadora sea directa con los actores externos al proceso de dilogo. La independencia en la comunicacin no debe llevar a la bsqueda de exceso de protagonismo por parte de los verificadores ni al olvido de la prudencia, obviamente. En el desarrollo de esta labor, se encontrarn dos tipos de situaciones: aquellas que se presentan entre las partes y las que se presentan con la poblacin civil por parte de alguna de las fuerzas comprometidas en los acuerdos. Es aconsejable que exista una delimitacin de las conductas prohibidas y, preferiblemente, unos protocolos diferentes que permitan esclarecer los dos tipos de situaciones.
Debe existir un mandato claro y no involucrar la verificacin en otras funciones importantes y necesarias para el proceso
El marco para la accin de una comisin de verificacin es el mandato; ste implica la definicin de las funciones, el objeto de la verificacin, las facultades conferidas, el carcter de su trabajo, entre otros asuntos. Definir con claridad el mandato de quien o quienes vayan a desarrollar la funcin verificadora es de capital importancia; hacerlo as evita roces entre las partes involucradas en el proceso y los verificadores, e impide la generacin de expectativas por parte de la sociedad ms all de las posibilidades de la verificacin. Adicionalmente, facilita la comprobacin de los asuntos puestos a su consideracin en la medida en que la definicin del mandato compromete la cooperacin de cada uno de los signatarios del acuerdo. Una adecuada definicin del mandato debe por lo menos contener: La definicin del objeto de la verificacin, de los compromisos adquiridos y de las conductas prohibidas; Los procedimientos aceptables para el levantamiento de informacin por parte de los verificadores; El rol de las partes y, eventualmente, de las instituciones y de la sociedad en el proceso de levantamiento de informacin; La capacidad de tomar decisiones discrecionales por parte de los responsables de la verificacin; El producto esperado en trminos de conclusiones y recomendaciones; El margen de confidencialidad de la informacin recabada; El procedimiento de informacin de las conclusiones a las partes y a los sectores externos a la negociacin. La otra cuestin hace referencia a los diversos roles que juegan los terceros en un proceso de paz y la tendencia a esperar que un mismo actor juegue diversos roles de manera simultnea. Los terceros en un proceso de paz pueden ser facilitadores, testigos, apoyo, mediadores, garantes, parte de la implementacin de los acuerdos u observadores, entre otros roles. Todas estas funciones pueden ser necesarias dentro de un proceso, pero la sugerencia es que no se sobrecargue a las comisiones verificadoras con funciones de otro tipo, por importantes que ellas sean para el proceso de dilogo y negociacin. En el caso de la Comisin de Verificacin en el proceso de 1984 fue evidente la pretensin de asignarle diversas funciones de manera simultnea: verificacin, cooperacin
en aplicacin de la ley, contribucin a modernizar las instituciones y respaldo poltico, para mencionar slo algunas. Probablemente, algunas instituciones muy fuertes institucionalmente y con recursos puedan jugar varios roles a la vez, tal es el caso de las Naciones Unidas. Sin embargo, y en beneficio de la calidad de la verificacin, lo adecuado es que esta funcin se ejerza de manera exclusiva y, si hay consenso respecto a la necesidad de otros roles, estos sean ejercidos por otros actores diferentes a quienes tienen la misin de verificar los acuerdos.
Los acuerdos deben ser claros y no interpretables por las partes

En algunos procesos con las FARC se han observado profundas diferencias en la interpretacin de los acuerdos. Por ejemplo, en 1984 y aos subsiguientes, hubo una lgida discusin y acusaciones sobre el supuesto proselitismo armado por parte de sta y todas las guerrillas comprometidas en la tregua; por su parte, las FARC alegaron siempre que eso era parte de su movilidad poltica y compromiso con el desarrollo de acciones polticas y que las armas eran parte de su seguridad. Esta discusin nunca se pudo zanjar y evidenci la falta de claridad en los acuerdos de tregua de esa poca. Una discusin similar y en la misma poca la provoc el establecimiento de campamentos urbanos por parte del M-19, los cuales fueron sealados como espacios para el reclutamiento. De manera ms reciente, el establecimiento de la zona de distensin provoc agudos debates sobre el significado del despeje, baste recordar los episodios del retiro de todos los miembros del Batalln Cazadores en San Vicente del Cagun y la expulsin de funcionarios civiles como fiscales y alcaldes de algunos municipios que hacan parte de la zona de distensin. Otro asunto importante fue el relacionado con el carcter de la zona y las facultades de las FARC en ella; mientras stas ejercan su autoridad all y sobre todos sus pobladores, el gobierno la consideraba una zona proporcionada para garantizar las negociaciones y, en la cual, las leyes del Estado colombiano deberan seguir vigentes. Estas experiencias demuestran la conveniencia de que los acuerdos sean claros y definan el alcance, las obligaciones para cada parte signataria, las conductas prohibidas, los mecanismos para el esclarecimiento de dudas, entre otras cosas. Evitar la ambigedad y favorecer la claridad es lo adecuado respecto a los acuerdos. No sobra advertir sobre la tendencia a convertir los deseos de una parte en obligacin de la otra, sin estar esta obligacin contemplada en los acuerdos. Si examinamos los motivos alegados para algunas rupturas, han sido una
aplicacin de esta tendencia. Por ello es preferible demorarse en la confeccin y bsqueda de un acuerdo aceptable para todos y que responda a las aspiraciones bsicas, antes que precipitarse a firmar acuerdos que posteriormente sern fuente de discordias y bloqueos de los procesos de negociacin. Finalmente, es conveniente traer a colacin la tesis del profesor Camilo Echanda sobre la percepcin diferente entre asuntos procedimentales y sustanciales por parte de las partes. l seala como ejemplo el caso del Cagun donde para las Farc la existencia de la zona era un asunto sustancial porque entraaba un reconocimiento de poder y simbolizaba la existencia de cierta simetra; en esas condiciones la no verificacin era parte de un asunto sustancial para ellos. En esa lgica, los asuntos procedimentales se usan de manera tctica y en funcin de una estrategia de posicionamiento. Siguiendo esa argumentacin, concluye que al final del proceso, las Farc haban perdido inters en mantener la zona de distensin. La consecuencia de todo ello es la conveniencia de analizar las percepciones, intereses y motivaciones de las partes al lado de las teoras clasificatorias de los asuntos implicados en un proceso de negociacin poltica de la paz.
4. Recomendaciones
Cuando se habla de procesos de paz debe recordarse algo fundamental: cada proceso de paz es nico e irrepetible; todos arrojan lecciones tiles y se acumula conocimiento sobre diversos tpicos, pero las circunstancias del contexto, la dinmica del conflicto, la relacin entre las partes determinan la singularidad de cada proceso. Por esta razn se asiste a diferentes tipos de proceso con sus ventajas y desventajas; procesos pblicos, con alta exposicin pblica y abiertos, o procesos confidenciales, cerrados, que salen a la luz si tienen xito y comunican sus acuerdos. La funcin de terceros y particularmente la de la verificacin en los diferentes tipos de procesos, es distinta. As las cosas, la primera recomendacin es la de definir qu tipo de proceso se va a desarrollar y adecuar las lecciones de los diferentes intentos de dilogo a las circunstancias y tipo de proceso. Sin embargo, vale la pena reiterar algunas frmulas conclusivas respecto a la verificacin que aparecen como ms relevantes: 1. Procurar acuerdos claros que eviten la ambigedad y la interpretacin diferenciada por alguna de las partes. 2. La definicin de la verificacin, su composicin, mandato, modalidad y facultades debe ser concertada entre las partes. 3. Debe contemplarse la verificacin para cada una de las etapas del proceso. La etapa de implementacin de los acuerdos requiere tanto de la verificacin como la etapa de los dilogos y la comprobacin del cumplimiento de las garantas acordadas para llevarlo a cabo. 4. Se debe evitar asignar otras funciones a quienes cumplen la funcin de verificacin para lograr mayor calidad en el desarrollo de esta labor. 5. Las partes deben comprometer su respaldo y cooperacin a la Comisin de Verificacin pero no deben hacer parte de ella. 6. El mecanismo encargado de la verificacin debe dotarse de los recursos suficientes para el desarrollo de su labor, esto implica, inclusive, la presencia en las regiones. 7. La verificacin debe encargarse a alguna entidad o personas con capacidad e independencia y preferiblemente sin aspiraciones de ndole poltico. La composicin de la verificacin depende de qu se va a verificar: es diferente verificar las garantas acordadas para desarrollar el dilogo y el trmite de la agenda que verificar el cumplimiento de los acuerdos polticos, de desarme y reincorporacin, por ejemplo.
8. Un eventual proceso de paz en Colombia requiere el compromiso de respaldo sincero y efectivo de los gobiernos de la zona andina dada la situacin de porosidad de las fronteras. Sera deseable el acuerdo de unos principios como los principios Mitchell, utilizados en Irlanda, entre los gobiernos de la regin andina. 9. Si se acude a un mecanismo como las Naciones Unidas u otro organismo internacional, debe definirse una frontera en el tiempo para el trmino de su misin. 10. La presencia de un ente como Naciones Unidas u otro organismo internacional, contribuye a elevar el perfil del proceso y podra ser til ante la desconfianza existente entre el estado y las guerrillas en Colombia. 11. Un eventual proceso de paz en Colombia requiere de una etapa de prenegociacin en la cual se acuerden las garantas para el desarrollo del proceso, las condiciones en las cuales se va a adelantar y, preferiblemente, una agenda. 12. Un proceso sin cese de hostilidades es posible adelantarlo pero requiere que sea un proceso de bajo perfil y de poca exposicin poltica y preferiblemente desarrollado en el extranjero.
Textos FUNDACIN IDEAS PARA LA PAZ Fotografas Semana Diagramacin David Rendn ISSN: 1909-4310 Fundacin Ideas para la Paz, 2011 Tel: (57-1) 218 3449 Calle 100 No. 8A-37, Torre A, Oficina 305 www.ideaspaz.org / e-mail: fip@ideaspaz.org IMPRESO EN COLOMBIA
La Fundacin Ideas para la Paz (FIP) es un centro de pensamiento creado en 1999 por un grupo de empresarios colombianos. Su misin es generar conocimiento de manera objetiva y proponer iniciativas que contribuyan a la superacin del conflicto armado en Colombia y a la construccin de una paz sostenible, desde el respeto por los derechos humanos, la pluralidad y la preeminencia de lo pblico. La FIP con independencia se ha propuesto como tarea central contribuir de manera eficaz a la comprensin de todos los escenarios que surgen de los conflictos en Colombia, en particular desde sus dimensiones poltica, social y militar. Como centro de pensamiento mantiene la conviccin de que el conflicto colombiano necesariamente concluir con una negociacin o una serie de negociaciones de paz que requerirn la debida preparacin y asistencia tcnica. Como parte de su razn de ser llama la atencin sobre la importancia de preparar al pas para escenarios de postconflicto.

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La verificacin en un eventual proceso de paz

Carlos Franco Echavarra

Fundacin Ideas para la paz

La verificacin en un eventual proceso de paz

Carlos Franco Echavarra

La verificacin en un eventual proceso de paz

Introduccin 1. La verificacin y sus relaciones 2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia

3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificacin 4. Recomendaciones

1. La verificacin y sus relaciones

2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia

2.1. La tregua de 1984 a 1986

La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 7

partcipes de las negociaciones; todo esto hizo inviable el cese al fuego.

2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL

La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 15

Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el M-19. 9 de marzo de 1990.

2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala

2.4. Las negociaciones de San Vicente del Cagun

2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN

2.6 El proceso de desmovilizacin de las autodefensas

La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 31

3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificacin

Elementos determinantes para el xito de la funcin verificadora

La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 33

El problemtico asunto del cese al fuego y las hostilidades

La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 35

La verificacin debera registrarse en las diferentes etapas del proceso de paz

La capacidad, eficacia y utilidad de un mecanismo de verificacin no dependen de su nmero y representatividad

La verificacin en un eventual proceso de paz febrero de 2012 37

Los acuerdos deben ser claros y no interpretables por las partes

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