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O acmulo de mais de dois perodos de frias adquiridas, mas no gozadas, por necessidade do servio ou no, implica perda do direito? A exegese do art. 77, da Lei n 8.112/1990

Antnio Carlos Alencar Carvalho*

1. Introduo Ainda so freqentes as consultas dos rgos da Administrao Pblica acerca da exegese do art. 77, da Lei federal 8.112/1990, que reza: Art. 77. O servidor far jus a trinta dias de frias, que podem ser acumuladas, at o mximo de dois perodos, no caso de necessidade do servio, ressalvadas as hipteses em que haja legislao especfica. (Redao dada pela Lei n 9.525, de 10.12.97) negrito no original O funcionrio pblico perder seu direito de usufruto se fator diverso da necessidade do servio, como o afastamento a ttulo de cuidados com a prpria sade, ou mesmo a simples omisso do servidor em marcar as suas frias, produzir o efeito de cumulao de mais de dois perodos de descanso legal no usufrudos? 2. Interpretao teleolgica do art. 77, da Lei 8.112/1990 A despeito da discusso em torno do problema de o acmulo ficar vinculado, ou no, necessidade de servio, para fins de autorizar a acumulao lcita de mais de dois perodos, impende enfatizar que a regra legal que dispe sobre a proibio, como regra geral, do referido acmulo de mais de dois perodos de frias (art. 77, Lei 8112/1990, c. c. com o art. 22, da Lei distrital n 3.319/2004) se fundamenta na premncia de descanso fsico do servidor pblico, aps o desforo contnuo de um ano ou mais de trabalho anterior, com vistas preservao da sade do agente pblico. O preceptivo legal, portanto, em vez de se inspirar num cuidado imediato com os interesses da Administrao Pblica, destina-se, na verdade, a tutelar diretamente a higidez fsica e mental do servidor pblico, o qual, como ser humano, depende de descanso geralmente anual, em princpio, para restabelecer suas energias e manter o equilbrio psicolgico e corporal, escopo que alcanado com a fruio efetiva das frias. O desiderato legal to zeloso em assegurar o efetivo usufruto das frias pelo agente pblico (o que termina indiretamente por representar benefcio para a Administrao, a qual poder contar com a disposio fsica e mental e o pleno vigor do agente descansado e apto novamente, depois de desfrutar de frias, para exercer com sade e devotamento suas atribuies funcionais) que assegura, como direito do agente pblico, que as frias somente podero ser acumuladas, isto , no gozadas por mais de dois perodos, em caso de premente necessidade do servio.
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Enfatize-se. No se trata, pois, de direta tutela dos interesses da pessoa jurdica federativa e sua Administrao Pblica pela regra legal proibitiva, em princpio, do acmulo de frias, mas, sim, do imediato resguardo da sade do agente pblico, cujo corpo reclama descanso e restaurao mediante frias dos labores funcionais, objetivo que favorece, em ltima instncia, por via indireta, o interesse administrativo de boa condio de higidez do funcionrio, pressuposto para o bom exerccio das atribuies funcionais em proveito do Estado. 3. A questo da necessidade do servio e o acmulo de frias no frudas: princpios da razoabilidade e eficincia evidente que, em havendo necessidade do servio, no h carter absoluto do direito s frias em relao data de sua fruio, que poder, portanto, admitir eventual acmulo de mais de dois perodos. A disposio legal tem feio relativa, no sendo absoluta a determinao do usufruto do descanso, se o interesse administrativo demanda a permanncia em atividade do funcionrio. Deve ser respeitado, porm, o limite fsico e mental que o agente pblico pode suportar sem o repouso legalmente estatudo ao longo de perodos geralmente anuais. Seria incompatvel com o princpio da razoabilidade e mesmo da eficincia administrativa, reitores da Administrao Pblica, a submisso da pessoa natural do servidor, por anos a fio, sem desfrutar de frias. Tal situao poderia gerar colapso no agente, o qual partiria, em conseqncia, inevitavelmente, para tratamento de sade prolongado, rendendo, ao final, em vez de lucro, prejuzo para as atividades administrativas e para o errio ante o foroso custeio, provavelmente, do alongado afastamento mdico do funcionrio, como contrapartida da supresso do descanso ordinrio de tempos em tempos (frias), sendo que outro servidor, sobretudo no caso de titulares de postos comissionados, dever ser designado e remunerado para substituir o agente afastado por motivos mdicos. fato, sim, que no h, realmente, direito absoluto do servidor de gozar frias quando acumula mais de dois perodos, podendo ocorrer sustao ou adiamento, se houver justificada e robusta necessidade do servio. 4. Crtica tese de possibilidade de perda do direito de perodos acumulados de frias no gozadas, na presena ou no da necessidade do servio No se pode, em absoluto, incorrer em exegese equivocada e improcedente, data venia, de que a acumulao de mais de dois perodos de frias no gozadas acarretaria, ipso facto, a decorrente perda do direito ao descanso pelo servidor, interpretao que colidiria diretamente com a teleologia do dispositivo legal, que se dirige mais imediatamente para a proteo da sade do agente pblico do que para a direta considerao dos interesses do Estado. Na verdade, o fato de o agente acumular mais de dois perodos de frias, em vez de lhe acarretar prejuzo, com a suposta perda do direito ao descanso, o que no se pode admitir em absoluto, deve resultar em louvor e reconhecimento do esprito pblico do funcionrio em, apesar de poder desfrutar de repouso mensal, permanecer fornecendo sua fora de trabalho em proveito da Administrao Pblica. Seria um disparate, com efeito, entender que quem se empenhou, renunciando ao seu conforto pessoal para melhor servir o Estado, deva suportar gravame com sua conduta meritria e devotada causa da Administrao Pblica. 5. Do proveito financeiro estatal com a permanncia em atividade ininterrupta do servidor com direito a frias acumuladas e a regra da vedao ao enriquecimento sem causa Some-se que, ainda que o agente administrativo no tenha tido nimo herico ou inspirao de "amor
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camisa" pelo servio pblico no ato de voluntariamente ensejar a acumulao de perodos de frias no gozados, de forma tcita por no marcar seu pretendido perodo de usufruto, ainda assim no se poderia julgar seno que a Administrao Pblica termina, sim, de todo modo, sendo favorecida com a manuteno em servio de quem poderia estar descansando remuneradamente, haja vista que os estatutos do funcionalismo, de regra, como ocorre no caso do Distrito Federal (art. 35, I, Lei Orgnica do DF [01]), rezam que outro servidor deva assumir os encargos do funcionrio em gozo de frias, inclusive com o pagamento pelo Estado de gratificao do titular em favor do substituto designado. Deste modo, visivelmente, h vantagem mesmo de ordem financeira para o errio quando o funcionrio no desfruta de seu descanso legal anual ou peridico do direito capitulado nos arts. 7, XVII, e 39, 3, da Constituio Federal vigente, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998. Da que o prprio enunciado legal da vedao ao enriquecimento sem causa (art. 884, Cdigo Civil de 2002) confere o direito respectiva converso em pecnia ao servidor que, em virtude de aposentadoria (voluntria, por invalidez ou compulsria, sem discriminao entre as hipteses) ou morte, deixou de usufruir frias acumuladas. como decidiu o Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios: ADMINISTRATIVO - DIREITO ADQUIRIDO - FRIAS NO GOZADAS - ACUMULAO EM VIRTUDE DE GOZO DE LICENA PARA TRATAMENTO DE SADE - INDENIZAO. I SE, DE UM LADO, A FRUIO E A ACUMULAO DAS FRIAS A QUE FAZ JUS O SERVIDOR REPOUSAM EM RAZES DE ORDEM LEGAL (ART. 77 DA LEI N 8112/90), DE OUTRO, ALM DESSAS RAZES, FUNDAMENTA-SE NO S EM PRINCPIOS BSICOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO, MAS, TAMBM, NA APLICABILIDADE PLENA DAS NORMAS DA LEI MAIOR, A INCUMBNCIA, QUE SE ATRIBUI ADMINISTRAO PBLICA, COMO UM DEVER, DE PROVIDENCIAR PARA QUE SEUS SERVIDORES NO DEIXEM DE USUFRUIR DAS FRIAS ANUAIS REMUNERADAS. II - A LICENA PARA TRATAMENTO DE SADE H DE SER TIDA COMO PERODO DE EFETIVO EXERCCIO, PELA INTELIGNCIA DO ART. 102 DA LEI N 8.112/90. III - DE SE RESSALTAR QUE, "(...) PRESENTE DIREITO ADQUIRIDO A UM PERODO COMPLETO DE FRIAS, NO GOZADAS EM PRESUMIDO INTERESSE DA ADMINISTRAO, TRANQILAMENTE DEVIDA A RESPECTIVA INDENIZAO. QUE NO SE PODE LOCUPLETAR O PODER PBLICO S CUSTAS DO TRABALHO DO SERVIDOR.(...)" (IN TJDF, APC N 33.806/94, 14.11.94, VOTO DO REV. DES. MRIO MACHADO). [02] Esse entendimento corroborado pela interpretao sistemtica do direito positivo brasileiro, haja vista a instituio da figura do abono de permanncia (art. 2, 5, da Emenda Constitucional n. 41/2003), de natureza jurdica recentemente reconhecida como indenizatria pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, visto que se trata de incentivo para o servidor que, apesar de poder se aposentar voluntariamente, sem ainda estar incurso em hiptese de aposentadoria compulsria por implemento do limite de idade, prefere, no obstante, permanecer em atividade, gerando para tanto proveito financeiro e fornecimento de sua mo-de-obra em favor do Estado, quando seria provavelmente necessrio preencher a vaga, mediante a nomeao de terceiro servidor e pagamento de remunerao, no lugar que seria deixado em aberto na lotao administrativa pelo funcionrio que ingressa na inatividade remunerada. Da que o ordenamento jurdico defere o benefcio ao servidor que permanece em atividade, quando j poderia desfrutar da aposentadoria voluntria, no mais ser compelido a sofrer desconto a ttulo de contribuio previdenciria, como incentivo financeiro mais que justificado, como previsto na Constituio Federal de 1988: Art. 40...............................................................................
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.......................................................................................... 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigncias para aposentadoria voluntria estabelecidas no 1, III, a, e que opte por permanecer em atividade far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previdenciria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no 1, II. (pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003) Por essa mesma razo, no parece harmnica com o ordenamento jurdico a interpretao de que o servidor, j onerado pelo trabalho ininterrupto sem usufruto de frias ordinrias, ainda tenha que suportar, por absurdo, os inquos e inaceitveis efeitos da suposta perda do direito de descanso, apenas pelo paradoxal motivo de que o funcionrio no exerceu o direito em comento, por fora de seu esprito pblico e amor Administrao em muitos casos, ou mesmo por fora de consentimento estatal tcito pela omisso administrativa em indicar perodo concessivo de frias para o agente com perodos acumulados de aquisio do direito em aluso. 6. A exegese do art. 77 da Lei 8.112/1990 no pode ser procedida em desproveito de quem a norma procurou favorecer Ora, se o preceptivo legal tem em mira zelar pela recuperao da disposio e energia do servidor com o justo gozo de frias, aps o exaurimento decorrente do prolongado perodo de desforos funcionais contnuos ao longo de um ano ou mais de servios prestados Administrao, seria um intolervel atentado contra a prpria finalidade da norma defender que o acmulo de mais de dois perodos deveria resultar na perda do direito de descanso mensal remunerado, em prejuzo do servidor, promovendo-se exegese em desproveito de quem, na verdade, a regra legislativa procurou antes proteger, quando a hermenutica do direito leciona que, na interpretao normativa, deve-se compreender as regras em favor daqueles que a lei procurou contemplar. Se o repouso to importante a ponto de o estatuto do funcionalismo proclamar a mxima genrica de que, em princpio, as frias no devem ser acumuladas por vrios perodos, a fim de que o servidor pblico no seja submetido, salvo em caso de premente necessidade do servio, ao penoso sacrifcio pessoal da perda do descanso legal, necessrio recuperao de seu vigor fsico e mental depois de ininterrupta atividade funcional, seria ainda mais gravosa e divorciada da voluntas legis, no bastasse a j omisso administrativa em designar o perodo concessivo das frias ao servidor omisso a esse respeito, a interpretao de que o agente pblico, ento, perderia o prprio direto fundamental de descanso mensal, na medida em que a Administrao estaria defendendo, inaceitavelmente, por via indireta, a prpria negao do direito de assento constitucional. No bastasse, a inteiramente errnea exegese de pretensa perda do direito de frias agrediria, contrariando diretamente o texto legal, o carter essencial do repouso legal remunerado, justificando-se, por absurdo, que o agente pblico no precisaria ou poderia dispor do revigoramento de sua sade fsica e mental, preceito inalienvel no ordenamento jurdico e que no colima to-somente contemplar a pessoa biolgica do funcionrio pblico, mas tambm assegurar, inclusive em conformidade com o princpio constitucional da eficincia e o mediato interesse estatal a contido, que o servidor atuar, no desempenho funcional, com capacidade orgnica em bom estado, revigorada aps o salutar repouso legalmente previsto, e no se sujeitar o ser humano, de carne e osso, a extenuante explorao de sua fora de trabalho sem descanso e com a perda do direito de frias, se acumuladas. 7. Os efeitos financeiros e administrativos adversos para o Estado no caso da exegese pela perda das frias acumuladas e no gozadas: a possibilidade de perseguio e abusos contra os servidores decorrente
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desse entendimento A via da supresso do direito de frias acumuladas e no frudas terminaria resultando, sublinhe-se, em prejuzo do Estado, o qual, depois de explorar a fora de trabalho de seu servidor sem lhe permitir o repouso legal em testilha, teria que arcar com o pagamento da remunerao integral do funcionrio exaurido e estressado, que provavelmente ser forado, pela doena ou enfermidade decorrente da privao do repouso estatutrio, a afastar-se do servio para cuidar da prpria sade, qui por meses a fio, at reivindicar possvel aposentadoria por invalidez, com proventos integrais, despesas muito superiores para o errio do que o simples deferimento espordico dos perodos de frias regulamentares, seguidos do retorno do servidor atividade ordinria com vigor e sade, o que aproveita, sem dvida, a Administrao Pblica. Mais ainda, entender que ocorreria a perda do direito de frias em caso de acmulo poderia ensejar a situao de o superior hierrquico, por comodidade da repartio (sem todavia invocar, formalmente, necessidade do servio, ocultando-dissimuladamente) ou mesmo para prejudicar subordinados antipatizados, negar, informalmente, no por escrito, o usufruto de frias (principalmente em relao a servidores ocupantes de cargos em comisso no titulares de cargo efetivo na Administrao Pblica, mais sujeitos a presses e intimidaes por serem exonernveis ad nutum) como meio de protelar o exerccio at a acumulao alegadamente desautorizada ocorrer e implicar a suposta extino do direito dos agentes pblicos, em proveito imoral estatal. Tal atitude fere os mais comezinhos princpios do direito pblico e a moralidade administrativa, sem falar na ofensa prpria garantia constitucional da dignidade da pessoa humana, num regresso inaceitvel quadra vivenciada nos primeiros anos da Revoluo Industrial do sculo XIX, quando os trabalhadores eram explorados e submetidos at o exaurimento de suas energias para aps serem lanados ao desamparo completo, sendo em seguida substitudos por nova mo-de-obra igualmente subjugada. a tanto que conduz a tese da perda do direito de frias em dois ou mais perodos aquisitivos no frudos. Essa exegese se conforma com os valores sociais do trabalho, a dignidade da pessoa humana, a moralidade administrativa e demais preceitos introduzidos pela Constituio Federal de 1988? dispensvel responder que, evidentemente, no. Por isso que invivel a tese da pretensa perda do direito de frias acumuladas e no gozadas. 8. Quid iuris em caso de inrcia do servidor pblico em marcar suas frias? Como consabido, o usufruto do direito de frias adquiridas depende da convenincia do servio pblico e dever ter seu perodo concessivo determinado pela Administrao, ou referendado por ela, no caso de a solicitao do funcionrio estar compatvel com os reclamos do interesse administrativo. Por conseguinte, na hiptese de inrcia do servidor em indicar as datas de usufruto do direito, dando ensejo acumulao de perodos de frias, compete Administrao Pblica estabelecer as datas para gozo respectivo e, em caso de omisso administrativa a esse respeito, no h que se falar em perda do direito em aluso, apesar de ocorrido, eventualmente, no plano ftico, o acmulo de perodos adquiridos do descanso legal, ainda no desfrutados. Nesse sentido o entendimento jurisprudencial do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios [03], consoante trecho do voto condutor do eminente relator de julgado sobre a matria ora discutida: "Feitas essas consideraes, passo ao exame do mrito propriamente dito. De incio, penso ser de mister deixar claro que a licena para tratamento de sade, como muito bem posto pelo MM. Juiz
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monocrtico, na sentena hostilizada, h de ser tida como perodo de efetivo exerccio, pela inteligncia do art. 102 da Lei n 8.112/90, e no, como "motivo de fora maior", termos colocados de modo indevido pelo Apelante. Inegavelmente, representando o direito a frias anuais garantia inscrita na Constituio Federal no art. 7, inciso XVII, do Captulo dos Direitos Sociais inserto no Ttulo dos Direitos e Garantias Fundamentais, possui essncia de proteo aos trabalhadores em geral e, por extenso, aos servidores pblicos civis e aos militares, respectivamente, conforme os artigos 39, 2, e 42, 1, daquela Magna Carta. No tem, portanto, a norma infraconstitucional, o condo de limitar ou abolir tal direito. Assim, ao estabelecer o limite mximo de dois perodos aquisitivos vencidos, para fins de acumulao, visa a regra contida na Lei n 8.112/90 impedir que a Administrao, sob a gide da necessidade de servio, impea que o servidor permanea por mais de dois (2) anos sem usufruir do direito do gozo de frias, e, no, puni-lo com a retirada desse direito. Alis, nem o poderia, haja vista, que, uma vez adquirido, esse direito recebe, ainda, a tutela do art. 5, inciso XXXVI, da Constituio Federal. Nesse sentido, extrai-se da obra de Ivan Barbosa Rigolin, "Comentrios ao Regime Jurdico nico dos Servidores Civis", a lio seguinte a respeito da limitao de at dois perodos de frias imposta pelo art. 77 da Lei n 8.112/90: " salutar que assim seja, uma vez que se conhece, no mbito do servio pblico de outras esferas de governo, casos de servidores com direito a oito perodos de frias, ou a quatro perodos; tal incria e desmazelo na administrao pessoal, que por displicncia ou mesmo m-f permite que o servidor renuncie a um direito quase irrenuncivel de natureza eugnica e indispensvel sua sade e boa continuidade dos prprios servios pblicos, est expressamente proibido no mbito do servio pblico federal. Se a Administrao consentir em que o servidor acumule mais de dois perodos de frias, merecer responsabilizao a autoridade que o faa." Segundo o contido nos autos, o Apelado tomou posse no cargo de Agente de Polcia da Secretaria de Segurana Pblica do Distrito Federal, em 11.8.92, sem que tivesse gozado as frias a que fazia jus relativas ao perodo aquisitivo de 1990. Ora, na data apontada como a da mencionada posse, ainda no se havia caracterizado o acmulo de mais de dois perodos de frias repelido pela lei, o que s veio a ocorrer a partir de 31.12.92. Incontestavelmente, cabe prpria Administrao, visto ser ela quem estabelece, em ltima anlise, a convenincia da data de fruio pelo servidor do direito adquirido, determinar o perodo em que tal direito dever ser exercido, se tiver sido ele anteriormente indeferido ou no solicitado. Deixando de assim proceder o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, deveria ter adotado tal providncia o rgo de pessoal da Secretaria de Segurana Pblica do Distrito Federal. Ao alegar o Apelante a vedao imposta pela Lei n 8.112/90, no seu art. 77, pretende, na verdade, inverter nus que, no caso concreto, compete Administrao Pblica. Demais disso, no pode o Estado locupletar-se dos direitos dos seus servidores. Em face desse mesmo motivo, encontra-se hoje pacificado o entendimento anlogo de que se deve garantir, ao servidor que se aposenta, indenizao quando houver direito adquirido a perodo aquisitivo de frias concludo. Com muita propriedade, sobre o assunto, pronunciou-se o ilustre Desembargador Mrio Machado, quando do julgamento da APC n 33.806/94, em 14.11.94, cujo entendimento peo licena para transcrever: "(...) presente direito adquirido a um perodo completo de frias, no gozadas em presumido interesse da Administrao, tranqilamente devida a respectiva indenizao. que no se pode locupletar o Poder Pblico s custas do trabalho do servidor. Se este, tendo direito s frias, no mais pode goz-las, em face da aposentadoria, deve a Administrao indeniz-las, pena de se enriquecer injustificadamente.(...)" (grifei). A matria, tambm, j foi objeto de apreciao pela 1 Turma do Colendo Superior Tribunal de Justia, conforme se extrai do Resp. n 24232/92 SP, que teve por relator o Ministro Garcia Vieira,
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verbis: "ADMINISTRATIVO INDENIZAO FRIAS NO GOZADAS APOSENTADORIA CORREO MONETRIA PROTELAO MULTA. A Administrao tem o dever de propiciar o gozo de frias anuais a seus servidores. No cumprindo este dever, por necessidade de servio, inegvel a obrigao de indenizar, respondendo por perdas e danos.(...)" (grifei). Assim, se, de um lado, a fruio e a acumulao das frias a que faz jus o Apelado repousam em razes de ordem legal (art. 77 da Lei n 8112/90), de outro, alm dessas razes, fundamenta-se no s em princpios bsicos do Direito Administrativo, mas, tambm, na aplicabilidade plena das normas da Lei Maior, a incumbncia, que se atribui Administrao Pblica como um dever, de providenciar para que seus servidores no deixem de usufruir das frias anuais remuneradas. Pretender o Estado negar a concesso de um direito lquido e certo adquirido pelo servidor em decorrncia de um preceito constitucional, valendo-se de limite fixado em lei, eis que possui este o fim claro de coibir qualquer afronta a tal direito por parte da prpria Administrao, algo que no se coaduna com a finalidade da Justia. Convm, aqui, lembrar que "o mais alto grau da injustia no ser justo e, todavia, parec-lo". 9. A fruio das frias depende do interesse e da necessidade do servio Sob prisma complementar, mister sublinhar que o gozo do direito de frias condicionado pelo interesse pblico quando data respectiva de fruio, como arquissabido. o quanto enuncia a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia: Os direitos dos servidores, relativamente a perodos de frias, licenas, etc., podem ser determinados, seu gozo e uso, a critrio da Administrao, conforme sua convenincia e interesse. Dessa forma, o ato atacado, que suspendeu a concesso do gozo de frias-prmio por necessidade do servio e racionalizao de custeio, no fere direito, muito menos lquido e certo, dos servidores que j possuem o tempo de servio necessrio para usufruir de tal benefcio [04]. O STJ reiterou: "A suspenso temporria do gozo das frias-prmio, por convenincia do Administrador, no configura violao a direito lquido e certo dos beneficirios". [05] A Procuradoria-Geral do Distrito Federal assentou em parecer de nossa autoria acerca de requerimento de servidor acusado em processo administrativo disciplinar, ainda em fase de instruo, quanto ao gozo de frias e perodos de licena-prmio: Doutrina e jurisprudncia entendem que o usufruto de frias e de licena-prmio, conquanto direito reconhecido no estatuto funcional dos servidores pblicos, dever obedecer convenincia administrativa quanto data de concesso. No caso dos autos, render-se- ensejo ao deferimento to-logo concludas as atividades processuais, porque o feito ser objeto de novos atos instrutrios, que requerem a interveno do processado como condio de validade, pois que imperativa a observncia das garantias constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, com a participao do interessado nos trabalhos do colegiado. Tambm o egrgio Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios julgou: "No se pode falar em direito lquido e certo dos servidores para o parcelamento das frias, cujo perodo de fruio depende do juzo de oportunidade e convenincia da Administrao". [06] Digenes Gasparini, depois de asseverar que as frias so gozadas no ano seguinte (perodo de gozo)
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ao da aquisio do direito (perodo de aquisio), salienta que o desfrute delas se d "segundo as convenincias e interesses da Administrao". [07] Comentando sobre as licenas e o dever do Estado de conced-las quando presentes as hipteses legais, Themstocles Brando Cavalcanti ensina: "Este dever no lhe tira, porm, a faculdade de prefixar os limites de prazo e negar a concesso da licena, quando assim o exigir a convenincia da Administrao".
[08]

Edmir Neto de Arajo leciona que as frias podem mesmo ser interrompidas, por fora de "superior interesse pblico". [09] O art. 6, XLIV, da Lei Complementar distrital 395/2001 (Lei de Organizao da Procuradoria-Geral do DF) confere ao Procurador-Geral do Distrito Federal competncia para sustar o gozo de frias de Procurador por caso de excepcional necessidade e interesse do servio. Por conseqncia, por exemplo, se o servidor que responde a sindicncia ou processo administrativo disciplinar, ainda pendente de instruo, pode ter o gozo de seus perodos acumulados de frias ou licenaprmio por assiduidade adiado, por necessidade ou interesse do servio pblico [10], seria um absurdo sustentar que, ainda assim, deveria suceder a perda do direito acumulado pelo funcionrio. Da o juzo de que no sucede a perda do direito de frias em razo do acmulo de mais de dois perodos aquisitivos, uma vez que sempre ter sucedido o acmulo em razo do interesse pblico ou da omisso administrativa de marcar, de ofcio, perodo concessivo das frias acumuladas. 10. O caso do servidor que acumula frias no gozadas por causa de afastamento para cuidar da prpria sade Na especfica situao do servidor em licena para tratamento de sade, que deixa de usufruir frias coletivas de sua categoria profissional, ou mesmo individuais, o direito positivo distrital expresso ao capitular que considerado como de efetivo exerccio o tempo de afastamento do funcionrio para cuidados com a sua prpria sade (art. 102, VIII, "b", c.c, art. 97, na redao original da Lei 8.112/1990, incorporada ao direito positivo distrital pela Lei ordinria/DF n. 197/1991, art. 5). Alm disso, o art. 102, VIII, "b", da Lei 8.112/1990, conceitua como hiptese de afastamento o perodo para tratamento da prpria sade do servidor, conferindo-lhe o mesmo tratamento das hipteses relacionadas no art. 97, da Lei 8.112/1990, dispositivo expresso no sentido de que o servidor poder ausentar-se do servio nas situaes ali elencadas, sem experimentar qualquer prejuzo. Ora, se assim, antolha-se inquestionvel que o servidor que veio a acumular frias em virtude de exercer seu direito de afastamento para tratar da prpria sade, o qual deixou de gozar do benefcio das frias coletivas por essa causa, no poderia, por fora da expressa disposio legal, suportar prejuzo manifesto e gravssimo, da ordem da perda do direito de usufruir as frias acumuladas, exegese que seria manifestamente incompatvel com o disposto no art. 97, caput, e 102, VIII, "b", da Lei 8112/1990, tanto que, na hiptese de aposentadoria por invalidez definitiva, precedida de acmulo de perodos sucessivos de frias no gozados em razo do afastamento para tratar da prpria sade do servidor, a jurisprudncia administrativa da Procuradoria-Geral do Distrito Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios, lembre-se, j firmou a garantia de indenizao por meio de converso em pecnia dos aludidos perodos de frias e licena-prmio no usufrudas. Por essas razes que se afigura prejudicada a discusso em torno de a necessidade do servio ser, ou no, considerada para fins de acumulao tolerada, ou no (com a pretensa perda do direito no
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exercido por omisso do funcionrio, seu titular), de perodos de frias no desfrutadas. De qualquer forma, jamais se admitir o entendimento, data maxima venia, de que o servidor pblico, no caso de acumular perodos aquisitivos de frias no gozadas, perder o direito em epgrafe. Nessa hiptese, cabe, tosomente, a soluo jurdica, de a Administrao, imediatamente ou em data conveniente para os interesses administrativos e respeitados os reclamos da sade fsica e mental do funcionrio, fixar data mais oportuna para o usufruto do descanso legal acumulado. A eventual inrcia estatal a esse respeito no pode implicar, grife-se, na extino do direito no exercido voluntariamente pelo servidor, o qual poder, inclusive, em caso de aposentadoria, com perodos de frias no desfrutadas, requerer a consentnea converso em pecnia, com carter indenizatrio. 11. Frias no gozadas e indenizao Entende o colendo Superior Tribunal de Justia [11]: PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTRIO. RECURSO ESPECIAL. IMPOSTO DE RENDA. NOINCIDNCIA. VERBAS INDENIZATRIAS. FRIAS E LICENA-PRMIO NO GOZADAS. 1. As verbas rescisrias percebidas a ttulo de frias e licena-prmio no gozadas, bem como pela dispensa incentivada, no esto sujeitas incidncia do Imposto de Renda. Aplicao das Smulas 125, 136 e 215 do STJ. 2. Consoante a Smula 136 do STJ, verbis: "O pagamento de licena-premio no gozada por necessidade do servio no est sujeito ao imposto de renda." 3. Precedentes desta Corte:RESP 421.881/RJ, 1 Turma, Rel. Min. Jos Delgado, DJ 09/04/2002, RESP 331.669/SP, 1 Turma, desta Relatoria, DJ 25/03/2002. 4. Os valores recebidos pelo empregado em virtude de resciso de contrato de trabalho a ttulo de frias no gozadas, ainda que simples ou proporcionais, no constituem acrscimo patrimonial, possuindo natureza indenizatria, razo pela qual no podem ser objeto de incidncia do imposto de renda. (Precedentes: Resp n 643947, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 28.02.2005, AgRg no Resp 644289/SP, Rel Min. Jos Delgado, DJ de 09.11.2004, AgRg no Resp 501495/SP, Rel. Min. Denise Arruda, DJ de 21.03.2005). 5. Isto porque assente na Corte que "Os valores recebidos em virtude de resciso de contrato de trabalho a ttulo de frias no gozadas, sejam simples, em dobro ou proporcionais, so de carter indenizatrio, no constituindo acrscimo patrimonial a ensejar a incidncia do imposto de renda. O valor a ser recebido tambm ser proporcional ao tempo trabalhado. O que se mostra relevante o fato de no ter havido o gozo das frias, que s podero ser recebidas em pecnia por ocasio da resciso do contrato de trabalho. O trabalhador no pde valer-se do perodo de descanso, razo pela qual indenizado proporcionalmente ao perodo aquisitivo. Se mesmo por opo do servidor subsiste o carter indenizatrio das frias simples no gozadas, no se justifica a distino entre a natureza jurdica destas e das proporcionais. As verbas especiais e as frias vencidas indenizadas pagas ex-empregada quando de sua demisso possuem carter estritamente indenizatrio, constituindo mera reposio patrimonial pela perda do vnculo laboral e do perodo de descanso no concedido, bens economicamente concretos, de sorte que indevida a incidncia do Imposto de Renda, por ausncia do fato gerador previsto no art. 43, I e II, do Cdigo Tributrio Nacional. Smula n. 125 do STJ e precedentes." (Resp n 643947, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 28.02.2005). 6. Deveras, cedio na doutrina do Direito do Trabalho que "O contrato de trabalho pode terminar ou ser rescindido durante o perodo aquisitivo ou concessivo das frias. Uma vez ocorrendo essa hiptese e
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como h uma impossibilidade material de garantir o gozo das frias ao empregado cuja relao de emprego no existe mais, a lei estabelece que a empresa ter que pagar-lhe uma indenizao que visa ressarcir o eventual prejuzo que teria em decorrncia da no concesso das frias. Assim, tanto nos casos de despedimento do empregado sem justa causa, como nas hipteses de despedimento indireto, como, ainda, nos contratos a prazo determinado, haver sempre uma indenizao de frias no gozadas. Essa indenizao ser devida, em primeiro lugar, para os empregados que tiverem cumprido um perodo aquisitivo e no gozaram as frias a ele correspondentes. Como j incorporou-se em sua esfera de direitos ter frias vencidas e como o contrato extinguir-se antes da sua concesso, o empregador ter que pagar-lhe, a ttulo de frias, a remunerao correspondente ao perodo no gozado (art. 142, CLT). Trata-se, portanto, de indenizao substitutiva das frias vencidas no desfrutadas. Outra indenizao aquela devida pelos meses trabalhados no perodo aquisitivo. Trata-se de indenizao pelas frias proporcionais, devida ao empregado que no atingir um perodo aquisitivo porque o contrato de trabalho extinguiu-se antes de completar-se". (Amauri Mascaro Nascimento, in Compndio de Direito do Trabalho, 2 ed., Ed. LTr, pg. 465). 7. Recurso Especial provido. O Superior Tribunal de Justia ainda pontuou: Ementa: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PUBLICO. APOSENTADORIA. FERIAS NO GOZADAS. - INDENIZAO. ACERTO DA CONCESSO, CONCEBIDA A TITULO DA EQUIDADE, TANTO MAIS QUE SOBREVEIO LEI EXPLICITANTE DO FAVORECIMENTO TAMBEM DOS PARADIGMADOS. [12] O STJ reiterou: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PUBLICO. APOSENTADORIA. FERIAS NO GOZADAS. - SERVIDOR PUBLICO QUE SE APOSENTA SEM TER GOZADO FERIAS QUE LHE ERAM DEVIDAS FAZ JUS A INDENIZAO PECUNIARIA CORRESPONDENTE A ESSE PERIODO, SOB PENA DE LOCUPLETAMENTO INDEVIDO POR PARTE DAADMINISTRAO. [13] Sublinhe-se, portanto, que o servidor tem direito de perceber, como previsto na prpria Constituio Federal, as frias no gozadas durante o perodo de afastamento para cuidar da prpria sade, acrescidas do adicional de um tero. Marque-se que as frias devero observar, na sua marcao, os prazos legais de antecedncia para marcao ou alterao, regulamentados para a Administrao distrital. ainda pertinente fincar que, a despeito de as frias deverem observar o interesse pblico quanto data de fruio, no ser possvel limitar, por bvio, referentemente aos perodos acumulados no intervalo em que o servidor estava afastamento por motivo de sade, a concesso ao mesmo interregno das frias coletivas da sua categoria profissional, pois, do contrrio, o funcionrio jamais ir usufruir o direito preterido. Deste modo, respeitadas a necessidade e a organizao do servio, dever ser assegurado trintdio adicional ao longo do ano, alm do intervalo de descanso coletivo da categoria, se o caso, para gozo do direito de frias dos perodos cumulados (por exemplo, em abril, setembro, outubro, etc.), observados os lapsos temporais mnimos de antecedncia para marcao ou alterao de frias no mbito da Administrao Pblica. 12. Concluses
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Conclui-se, pois, que: 1) os servidores pblicos que acumulam mais de dois perodos de frias sem fruio no perdem o direito ao descanso remunerado, o qual dever ser concedido, de ofcio, pela Administrao Pblica, com o adicional de um tero do valor, em caso de inrcia do titular, se no convier necessidade do servio o sobrestamento do usufruto das frias, at momento oportuno, respeitados os limites reclamados pela prpria sade do servidor; 2) os perodos de frias ou licena-prmio no usufrudos pelo servidor devem ser indenizados em caso de aposentadoria (por invalidez, voluntria ou compulsria, indistintamente), salvo se houver regalia legal de benefcio de, por exemplo, contagem em dobro, como tempo de servio para ingresso na inatividade ou outra vantagem, dos perodos em aluso, ressaltando-se que no h contagem em dobro automtica ou qualquer outra modalidade de proveito implcito, somente em caso de expressa previso legal a respeito, como assentado pelo Superior Tribunal de Justia [14]; 3) dever ser respeitada a regulamentao administrativa acerca dos prazos de antecedncia de marcao ou alterao de frias, nos casos de fruio de perodos acumulados. 4) O servidor que deixa de usufruir frias coletivas ou individuais, em virtude de estar afastado para tratar da prpria sade, deve ter considerado como de efetivo exerccio o perodo do afastamento homologado pelo servio mdico da Administrao Pblica, facultando-se ao funcionrio, por conseguinte, o gozo das frias em tempo oportuno, ainda que acumulados mais de dois perodos, apenas com a observncia do interesse e da necessidade do servio, tambm com o respeito aos reclamos da sade fsica e mental do agente pblico. 5) O direito positivo brasileiro, a doutrina e a jurisprudncia consagraram que o exerccio do direito das frias adquiridas pelo servidor pblico fica condicionado ao interesse administrativo, tese j encampada em precedentes desta Casa Jurdica. 6) despicienda a discusso acerca de o acmulo de frias de professores da rede pblica ser condicionado, ou no, ao interesse/necessidade do servio, para fins de admissibilidade da cumulao de mais de dois perodos aquisitivos; 7) A regra legal acerca da proibio, como princpio geral, do acmulo de mais de dois perodos de frias no desfrutados por servidores pblicos destina-se a preservar a sade fsica e mental da pessoa do funcionrio, protegendo o interesse da Administrao Pblica apenas em carter indireto, modo por que no se pode admitir, ressalte-se, que o agente pblico, que no desfruta do descanso legal dentro dos intervalos mximos legalmente admitidos, perderia o direito de usufruto de frias. 8) A permanncia em atividade do servidor que poderia usufruir frias rende proveito financeiro e administrativo para o Estado, o qual no pode, no bastasse a privao do repouso mensal pelo agente pblico, sob pena de agresso ao princpio da razoabilidade e regra da vedao ao enriquecimento sem causa, decretar a perda do direito ao descanso do funcionrio, que muitas vezes deixa de usufruir do repouso anual por fora de necessidade administrativa e esprito pblico. Notas "Art. 35. So direitos dos servidores pblicos, sujeitos ao regime jurdico nico, alm dos assegurados no 2 do art. 39 da Constituio Federal, os seguintes: I - gratificao do titular quando em substituio ou designado para responder pelo expediente."
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APELAO CVEL APC4764198 DF, Registro do Acrdo Nmero : 106096, Data de Julgamento : 25/05/1998, rgo Julgador : 3 Turma Cvel, Relator : WELLINGTON MEDEIROS, Publicao no DJU: 01/07/1998 Pg:50 (at 31/12/1993 na Seo 2, a partir de 01/01/1994 na Seo 3). APELAO CVEL APC4764198 DF, Registro do Acrdo Nmero : 106096, Data de Julgamento : 25/05/1998,rgo Julgador : 3 Turma Cvel, Relator : WELLINGTON MEDEIROS, Publicao no DJU: 01/07/1998 Pg. : 50. 8613/MG, 5 Turma, relator o Ministro Jos Arnaldo da Fonseca, DJ de 25.02.1998, p. 94, votao unnime) RMS 8659/MG, relator o Ministro Hamilton Carvalhido, 6 Turma, DJ de 04.08.2003, p. 422, votao unnime. Apelao Cvel 1998.01.1.0011454, relatora a Desembargadora Maria Beatriz Parrilha, DJU de 1.12.1999, p. 16, votao unnime. GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 5a. ed. rev. atual. e aument., So Paulo: Saraiva, 2000, p. 197. 08 Curso de Direito Administrativo, p. 407.
09 ARAJO, 10 07 06 05 04 RMS 03

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Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 347.

Vide artigo de nossa autoria publicado no site Jus Navigandi, disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10315: " legal a suspenso do gozo de frias do servidor acusado enquanto pendente a instruo do processo administrativo disciplinar?". REsp 709058 / SP, RECURSO ESPECIAL 2004/0173950-7, Relator(a) Ministro LUIZ FUX (1122), 3 Turma, julgamento de 07/06/2005, DJ de 27.06.2005, p. 269. REsp 61807 / DF RECURSO ESPECIAL, 1995/0010667-1, Relator(a) Ministro JOS DANTAS (0086), QUINTA TURMA, Julgamento de 12/08/1996, DJ de 09.09.1996, p. 32380. REsp 64141 / DF, RECURSO ESPECIAL 1995/0019301-9, Relator(a) Ministro VICENTE LEAL (1103), SEXTA TURMA, Data do Julgamento: 28/06/1996, Data da Publicao DJ 19.08.1996 p. 28504. "Ementa. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVENTURIO APOSENTADO DE CARTRIO EXTRAJUDICIAL. GRATIFICAO DE ASSIDUIDADE E CONTAGEM EM DOBRO DE FRIAS NO GOZADAS. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE PREVISO LEGAL. PRECEDENTES. Os benefcios pretendidos pelo impetrante no encontram respaldo na legislao local, nem mesmo na Constituio Estadual, "...porquanto no se pode estender benefcio que no tenha sido especificamente criado para aquela categoria..." (RMS 9.916/ES, DJ 03.11.99, Rel. Min. Jorge Scartezzini).Precedentes do STF e desta Corte. Recurso desprovido. (RMS 10571 / ES RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANA 1999/0009382-8, Relator(a) Ministro JOS ARNALDO DA FONSECA, QUINTA TURMA, julgamento 06/02/2003, Data da Publicao/Fonte DJ 24.02.2003 p. 251.)
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* Procurador do Distrito Federal, advogado em Braslia (DF)

Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10704&p=1 Acesso em: 25 ago. 2008.

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