Mrio Aroso de Almeida SUMRIOS DE DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa

Ano Lectivo de 2008/2009

Abreviaturas

CCP Cdigo dos Contratos Pblicos CPA Cdigo do Procedimento Administrativo CPC Cdigo de Processo Civil CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos CRP Constituio da Repblica Portuguesa ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais LPTA Lei de Processo nos Tribunais Administrativos

Introduo

Conceitos fundamentais: processo e disciplinas afins; tutela declarativa, cautelar e executiva; relao processual e sujeitos do processo declarativo; a forma do processo: constituio, desenvolvimento e extino da instncia; objecto do processo declarativo; condies de existncia, admissibilidade e procedncia da aco declarativa; decises de mrito e de absolvio da instncia declarativa

1. Processo e disciplinas afins

1. O termo processo utilizado, em Direito, em diferentes acepes:

a) Desde logo, como o conjunto sequencial dos actos jurdicos que so praticados na propositura e desenvolvimento de uma aco perante o Poder Judicial. Nesta acepo, contrape-se, designadamente, o conceito de processo atinente a uma sequncia encadeada de actos jurdicos relativos ao exerccio da funo judicial ao conceito de procedimento, que se optou por reservar para designar as sequncias encadeadas de actos jurdicos relativos ao exerccio das demais funes do Estado, designadamente pela funo administrativa neste sentido, o artigo 1, n 1, do CPA define, com efeito, o procedimento administrativo como a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo.

b) Depois, como o conjunto das peas escritas que corporizam os actos jurdicos que so produzidos pelos diferentes sujeitos processuais medida que se desenvolve o processo (na acepo indicada na alnea anterior) e que so reunidas num ou mais volumes encadernados. Nesta acepo, o conceito tambm utilizado, no entanto, fora do mbito do exerccio da

funo judicial, designadamente no mbito do exerccio da funo administrativa (cfr. artigo 1, n 2, do CPA).

c) Ainda como o ramo do Direito que estabelece as regras de conduta a observar pelos sujeitos processuais, tanto na propositura da aco, como na actividade que lhes cumpre desenvolver ao longo do desenvolvimento subsequente do processo, na acepo indicada na alnea a). Nesta acepo, o conceito tende a ser utilizado para designar os diferentes ramos do Direito nos quais o Processo, enquanto ramo de Direito, se desdobra. Neste sentido, fala-se, assim, por exemplo, em Processo Civil, em Processo Penal, em Processo do Trabalho ou em Processo Administrativo para referir o Direito Processual Civil, o Direito Processual Penal, o Direito Processual Laboral ou o Direito Processual Administrativo ou seja, os diferentes ramos nos quais se desdobra o Direito Processual.

d) Enfim, como a disciplina que, no mbito da cincia jurdica, procede ao estudo sistemtico de cada um dos referidos ramos do Direito. Nesta acepo, pode, pois, dizer-se que se estuda Processo e, mais concretamente, que, por exemplo, se estuda Processo Civil, Processo Penal, Processo do Trabalho ou Processo Administrativo.

Pela riqueza de contedos que o termo Processo carrega consigo, , pois, a nosso ver, adequado erigi-lo no conceito nuclear em torno do qual deve gravitar o objecto do nosso estudo. Neste sentido, propomo-nos aqui estudar Processo Administrativo, na medida em que o nosso propsito o de introduzir o leitor no estudo sistemtico do Direito Processual Administrativo.

2. A anlise incidir, naturalmente, sobre os termos em que o Direito Processual Administrativo regula os processos administrativos, na primeira das acepes atrs indicadas. E, nessa perspectiva, veremos quais so os actos jurdicos que devem ser praticados na propositura e desenvolvimento das aces perante os tribunais administrativos e por que

forma o Direito Processual Administrativo estabelece a sequncia encadeada pela qual esses actos jurdicos devem ser praticados o que se costuma designar por tramitao do processo. Mas no apenas isso. A adequada compreenso do regime do processo administrativo exige incurses muito relevantes em domnios conexos com outros ramos do Direito em particular, o Direito da Organizao Judiciria, por um lado; e o Direito Administrativo, pelo outro. No que toca ao Direito da Organizao Judiciria, no poderemos deixar de comear, na verdade, por ver em que termos se encontra constitucionalmente instituda e legalmente estruturada a jurisdio administrativa. Com efeito, existe uma bvia relao de precedncia lgica entre a existncia da jurisdio administrativa e o processo administrativo, que no existiria se ela no existisse. Desde logo por evidentes razes de ordem pedaggica, justifica-se, por isso, que a aproximao ao estudo do processo administrativo parta do reconhecimento de que, se esse conceito existe hoje em Portugal, porque, na nossa ordem jurdicoconstitucional, existe uma dualidade de jurisdies, da qual decorre a existncia de tribunais administrativos, com o mbito de jurisdio, por um lado, e a organizao e competncias, pelo outro, que a CRP e o ETAF lhe conferem. Por outro lado, e no que respeita ao Direito Administrativo, cumpre ter presente que o processo no um fim em si mesmo, mas antes se destina a servir a tutela de situaes substantivas. Nisto se traduz a sua essencial instrumentalidade, enquanto meio primacialmente dirigido a possibilitar o exerccio de direitos e outras situaes jurdicas substantivas. Ora, como assinala Miguel Teixeira de Sousa, a compreenso da instrumentalidade processual requer a explicitao do objecto para o qual o processo serve de meio de exerccio e de tutela e o conhecimento da posio das partes em juzo (1). Com efeito, a especfica configurao que, muitas vezes, assumem as situaes materiais a submeter apreciao dos tribunais exige que o Direito Processual preveja formas especficas de processo que se lhes adequem. O modo como se encontra regulado o processo administrativo no , portanto, indiferente s especificidades das questes de Direito Administrativo que atravs dele devem ser apreciadas e decididas pelos tribunais administrativos. Compreende-se, assim, que a exposio do regime do processo administrativo envolva importantes incurses pelo Direito Administrativo, necessrias para a adequada compreenso das solues processuais.

(1) Cfr. Aspectos metodolgicos e didcticos do Direito Processual Civil, in Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, vol. XXXV, p. 387.

 no Ttulo Primeiro da Primeira Parte, respeitante, a ttulo ainda introdutrio, aos elementos essenciais do processo administrativo sujeitos, por um lado, e objecto do processo administrativo, pelo outro , que a exposio incidir sobre estes aspectos, com a vantagem de, uma vez adquiridos os pressupostos a reter a respeito de cada um deles, se poder depois avanar, como foi dito, para o estudo dos termos em que o Direito Processual Administrativo regula os processos administrativos no ordenamento jurdico vigente em Portugal.

2. Tutela declarativa, cautelar e executiva

3. Tal como em processo civil, o ponto de partida para o estudo do processo administrativo reside na distino fundamental que separa, por um lado, os processos declarativos dos processos executivos e, por outro lado, os processos principais dos processos cautelares. a) No que se refere primeira das distines, os processos declarativos dirigem-se declarao do Direito, resoluo dos litgios atravs da proclamao, pelo tribunal, da soluo que o Direito estabelece para as situaes concretas que so submetidas a julgamento. Em princpio (e, portanto, sem prejuzo da previso legal da existncia de outros ttulos executivos para alm das decises proferidas pelos tribunais), os processos executivos existem, por seu turno, para obter do tribunal a adopo das providncias materiais que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente declarado pelo tribunal no processo declarativo (ou que, em todo o caso, consta de outro ttulo que a lei reconhece como executivo), adequando os factos ao Direito, a situao que existe quela que, segundo as normas, deve existir. O processo declarativo , portanto, desencadeado para que o tribunal diga o Direito, atravs da emisso de uma sentena; o processo executivo desencadeado para que o tribunal execute o Direito, atravs da adopo, pelo prprio juiz, por funcionrios judiciais ou por outras entidades colocadas ao servio do tribunal, de providncias concretas que coloquem a situao de facto que existe em conformidade com o Direito que foi declarado. No processo declarativo, o tribunal profere uma deciso; no processo executivo, o tribunal adopta provi-

dncias que do execuo coactiva deciso ou que constrangem o obrigado a cumprir o que foi determinado por sentena (ou por outro ttulo com fora executiva). No processo administrativo, a distino claramente assumida na medida em que, aps ter regulado os processos declarativos (em primeira instncia, nos artigos 35 a 111) e os processos cautelares (nos artigos 112 a 134), o CPTA dedica um Ttulo especfico, o Ttulo VIII (artigos 157 a 179), aos processos executivos. b) No que se refere segunda das distines enunciadas, entre processos principais e processos cautelares, ela pode ser genericamente traada da seguinte forma. Uma coisa um processo declarativo principal, em que o autor exerce o seu direito de aco, com vista a obter uma pronncia que, dizendo o Direito, proporcione a tutela declarativa adequada situao jurdica que o levou a dirigir-se ao tribunal, e outra diferente o processo cautelar, em que o autor pede ao tribunal uma providncia destinada a impedir que, durante a pendncia do processo principal, a situao de facto se altere em termos passveis de pr em perigo a utilidade da deciso que naquele processo se pretende ver proferida. O processo cautelar no possui autonomia, funcionando como um momento preliminar ou como um incidente do processo principal, cujo efeito til visa assegurar e, portanto, ao servio do qual se encontra. Desde logo por este motivo, a tramitao dos processos cautelares obedece a um modelo especfico que a lei regula em separado, por confronto com as formas de processo que estabelece para os processos principais. Por outro lado, os processos cautelares tendem a obedecer a uma estrutura simplificada, que os adeque urgncia com que devem ser decididos. Isto mesmo sucede no processo administrativo. Com efeito, o CPTA dedica um Ttulo autnomo, o Ttulo V (artigos 112 e seguintes), aos processos cautelares, que configura como urgentes (cfr. artigo 36, n 1, alnea d)). Ao contrrio do que, entre ns, tradicionalmente se faz no processo civil, o CPTA no fala, entretanto, em procedimentos cautelares, mas em processos cautelares. Pelo menos no domnio especfico do processo administrativo, a soluo justifica-se desde logo pela convenincia em reservar a expresso procedimento para o procedimento administrativo, conceito que, como vimos (cfr. n 1), se faz corresponder tramitao das decises administrativas, regulada por normas de Direito Administrativo, e no tramitao de decises judiciais, regulada por normas de Direito Processual. Isto, naturalmente, sem se deixar de reconhecer que os

processos dirigidos adopo de providncias cautelares tm caractersticas particulares, que, como foi dito, os distinguem dos processos principais. Como resulta dos termos da distino enunciada, os processos declarativos tm precedncia lgica sobre os processos executivos. Com efeito, na maioria das situaes, o processo executivo desencadeado na sequncia de um processo declarativo, com vista a tentar obter a concretizao, no plano dos factos, do que, no processo declarativo, o juiz decidiu no plano do Direito. Justifica-se, por isso, que o estudo dos processos declarativos preceda o dos processos executivos e, portanto, que se deixe para uma fase mais avanada da exposio a anlise dos termos em que estes ltimos so regulados no CPTA. Como j vimos, a mesma precedncia lgica , alis, reflectida na estrutura do CPTA. Por outro lado, a falta de autonomia e, portanto, a instrumentalidade dos processos cautelares em relao aos processos (declarativos) principais tambm justifica que o seu estudo seja remetido para um segundo momento, em relao anlise dos processos (declarativos principais) por referncia aos quais eles se definem. Como j vimos, a mesma precedncia lgica tambm reflectida na estrutura do CPTA. O estudo dos termos em que os processos cautelares so regulados no CPTA tambm ser, por isso, objecto de anlise numa fase mais avanada da exposio, imediatamente aps o estudo dos processos declarativos e antes do dos processos executivos. Por este motivo, os conceitos fundamentais de teoria geral do processo que, a ttulo introdutrio, se procuraro sistematizar de seguida dizem apenas respeito ao processo declarativo (principal), em que, como foi dito, o autor exerce o seu direito de aco, com vista a obter uma pronncia que, dizendo o Direito, proporcione a tutela declarativa adequada situao jurdica que o levou a dirigir-se ao tribunal.

3. Relao processual e sujeitos do processo declarativo (2)

4. O processo declarativo tem o seu incio com a propositura da aco pelo autor, mediante a entrega ou envio da petio inicial, na qual o autor solicita ao tribunal uma providncia que alega ser necessria para tutelar os seus direitos ou interesses. Com a
(2) Adopta-se como ponto de referncia, tanto no presente ponto como nos trs imediatamente subsequentes, a exposio de JOS LEBRE DE FREITAS, Introduo ao Processo Civil, Coimbra, 1996, cujo contedo, em diversos segmentos, se acompanha de perto.

apresentao da petio inicial, o autor d o impulso sem o qual no pode existir o processo, j que os tribunais so rgos passivos, que s actuam por iniciativa de quem a eles se dirige, solicitando a adopo de providncias que lhes proporcionem a tutela jurisdicional a que alegam ter direito. Com a propositura da aco pelo autor constitui-se a instncia, ou seja, a relao jurdica processual que se vai desenvolver entre as partes e o tribunal ao longo de toda a pendncia da causa relao dinmica que, nesse primeiro momento, ainda se estabelece apenas entre o autor, que prope a aco, e o tribunal ao qual o autor solicita a adopo da providncia a que alega ter direito. Na petio inicial, o autor identifica, contudo, o sujeito ou sujeitos que devero sofrer os efeitos da providncia que requerida ao tribunal. Estes so os sujeitos contra os quais a aco proposta e que nela ho-de figurar, portanto, perante o tribunal, como demandados, em posio contraposta do autor. A partir do momento em que a secretaria do tribunal procede citao do demandado ou dos demandados, dando-lhes conhecimento de que a aco foi proposta contra eles e de que, por isso, dispem de um prazo para, querendo, a contestarem, a relao processual estende-se, pois, ao demandado ou aos demandados, passando a intercorrer, quer entre as partes (autor, por um lado, e demandado ou demandados, pelo outro), quer entre cada uma delas e o tribunal. Partes e tribunal so, assim, os sujeitos do processo declarativo, os intrpretes que vo dar corpo sucesso de actos e formalidades em que o processo se vai concretizar durante a pendncia da causa, at que ocorra alguma das circunstncias que determinam a extino da instncia.

4. A forma do processo declarativo: constituio, desenvolvimento e extino da instncia

5. A instncia declarativa constitui-se, pois, com a propositura da aco pelo autor, mediante a entrega ou envio da petio inicial, e com a citao do demandado ou dos demandados para contestarem, com o que se completa o tringulo da relao processual intercorrente entre as partes (autor, por um lado, e demandado ou demandados, pelo outro) e o tribunal.

De acordo com o princpio da tipicidade legal das formas de processo, a lei estabelece os modelos de tramitao que devem seguir os diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem a proferir a correspondente deciso. A partir do momento em que se constitui a instncia, o processo segue, pois, os seus termos, de acordo com o modelo de tramitao legalmente previsto. A este modelo d-se o nome de forma do processo. O conceito de forma do processo designa, portanto, o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. A previso legal de diferentes formas de processo resulta da opo do legislador no sentido de que os processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas devem ser, pelo contrrio, reconduzidos a tipos diferenciados, e de que a tramitao dos processos correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalidades. E so vrios os critrios que podem levar o legislador a prever mltiplas formas de processo, assim como a dividir os processos por tipos, determinando a que formas de processo devem corresponder os diferentes tipos legalmente previstos e delimitados. Em termos genricos e tendenciais, pode, em todo o caso, dizer-se que a primeira fase da instncia a dos articulados, isto , dos documentos escritos (petio inicial do autor, contestao dos demandados e eventuais articulados adicionais) em que cada uma das partes apresenta as suas alegaes sobre a matria de facto e a matria de direito envolvidas na controvrsia submetida apreciao do tribunal. Segue-se a fase do saneamento e condensao do processo, em que, em princpio, os articulados chegam pela primeira vez ao contacto do juiz, ao qual incumbe verificar a regularidade da constituio da instncia, providenciando, quando seja caso disso, pelo suprimento de eventuais irregularidades que possam ser sanadas. O processo pode terminar nesta fase, se houver lugar a absolvio da instncia ou ao julgamento antecipado da causa. Caso contrrio, cabe ao juiz determinar que o processo avance para uma fase de produo de prova, na qual as questes de facto controvertidas, relevantes para a deciso da causa, sero objecto de prova em juzo. Na fase da produo de prova, so realizadas as diligncias e cumpridos os actos julgados necessrios ao esclarecimento dos factos controvertidos relevantes para a tomada da deciso, tais como relatrios periciais, audio de peritos, inquirio de testemunhas, etc. A instncia pode, entretanto, ser suspensa ou extinguir-se sem o decurso de todas estas fases, nos casos legalmente previstos.

5. Objecto do processo declarativo

6. O processo declarativo tem um objecto, que a matria sobre a qual o tribunal chamado a pronunciar-se. O tribunal s pode pronunciar-se sobre o objecto do processo, tal como ele foi determinado pelas partes. Como foi dito (cfr. n 4), o processo declarativo tem o seu incio com a entrega ou envio ao tribunal da petio inicial, na qual o autor dirige um pedido ao tribunal, solicitando-lhe que emita uma sentena com um determinado contedo. O pedido dirige-se, assim, antes de mais, providncia a conceder pelo juiz, sentena que o autor solicita ao tribunal, atravs da qual vai ser actuada a tutela jurdica pretendida: por exemplo, a condenao de A a pagar a quantia de X. Mas o pedido tambm exprime a formulao de uma pretenso por parte do autor, que se dirige produo de um efeito jurdico, o efeito jurdico que h-de resultar da sentena e que, consoante os casos, se pode traduzir no reconhecimento, por parte do tribunal, da existncia ou inexistncia de uma situao, de um efeito ou de um facto jurdico, individualizado em funo dos respectivos factos ou elementos constitutivos: a chamada causa petendi ou causa de pedir. Neste sentido, parece poder dizer-se que, partida isto , tomando por referncia o momento da citao do demandado ou dos demandados, em que se completa a constituio da relao processual , o objecto do processo declarativo se define por referncia pretenso formulada pelo autor. , com efeito, sobre o bem ou mal fundado da pretenso do autor, dirigida ao reconhecimento, como foi dito, da existncia ou inexistncia de uma situao, de um efeito ou de um facto jurdico, que, em primeira linha, vai incidir a discusso (o litgio) que, ao longo do processo, se estabelece entre as partes e, por fim, a prpria apreciao a realizar pelo tribunal. O objecto do processo identifica-se, portanto, partida, pelo pedido e pela causa de pedir, tal como deduzidos pelo autor. Isto, naturalmente, sem prejuzo da possibilidade de o objecto inicial do processo vir a ser ampliado ou restringido durante a pendncia da causa, por iniciativa do autor ou dos demandados, de acordo com os (generosos) termos em que tal possibilidade legalmente admitida.

A determinao precisa do objecto do processo declarativo , designadamente, determinante para a correcta delimitao da fora de caso julgado material da sentena que, no mbito desse processo, venha a ser proferida pelo tribunal sobre a questo material que foi submetida ao seu julgamento. Com efeito, se, por hiptese, A for absolvido de (ou condenado a) pagar a B a quantia de X porque a tanto se obrigou por contrato celebrado com B na data Y, o que impede que, em novo processo, A venha a ser (porventura, de novo) condenado a pagar a B a mesma quantia com fundamento no mesmo contrato o efeito de caso julgado material que, no processo em que a sentena de condenao foi proferida, se formou por referncia ao objecto desse processo, atinente ao dbito de X fundado no contrato datado de Y. A referida absolvio (ou condenao) no impede, portanto, B de propor nova aco contra A, de novo dirigida a obter a condenao ao pagamento da mesma quantia X, mas agora, por hiptese, com fundamento noutro contrato, celebrado na data Z, ou em responsabilidade civil extracontratual emergente de facto ilcito e culposo cometido por A na data W, etc.

6. Condies de existncia, admissibilidade e procedncia da aco declarativa; decises de mrito e de absolvio da instncia

7. A apresentao de uma petio inicial perante um tribunal exprime o exerccio do direito de aco, direito fundamental jurisdio, que a CRP no artigo 20, em termos gerais, e no artigo 268, ns 4 e 5, no domnio especfico do processo administrativo a todos reconhece, de se dirigirem aos tribunais para deles solicitarem a adopo das providncias de que aleguem ter necessidade para tutela dos seus direitos ou interesses. Desde que a petio inicial satisfaa os requisitos formais mnimos de que depende a sua admisso pela secretaria, ela faz nascer um processo e d lugar emisso de uma deciso por parte do tribunal requerido. Questo distinta a de saber se todos os que se dirigem aos tribunais alegando a necessidade de uma providncia jurisdicional tm direito a obt-la. O direito de aco um direito subjectivo pblico que se esgota na possibilidade de quem quer que seja accionar os tribunais com base na afirmao da titularidade de uma situao jurdica digna de tutela. Tanto basta para que o autor faa nascer um processo e lhe assista o direito a obter uma deciso da parte do tribunal ao qual se dirigiu. Diferente questo , depois, a de saber se essa deciso vai ser favorvel pretenso do autor, julgando procedente a aco por si proposta.

Pois isso depende do preenchimento de um conjunto de requisitos, tanto de natureza substantiva, como de natureza processual. Para que o autor obtenha uma sentena de procedncia, que lhe reconhea razo e lhe atribua a providncia solicitada, , na verdade, e antes de mais, necessrio que a instncia, a relao processual entre as partes e o tribunal, tenha sido regularmente constituda ou que, no caso de o no ter sido, seja possvel sanar a irregularidade ocorrida. A regularidade da constituio da instncia depende da observncia de um conjunto de requisitos de admissibilidade do julgamento do mrito da causa, a que correntemente dado o nome de pressupostos processuais. A falta de pressupostos processuais tendencialmente sanvel, cabendo, alis, ao juiz providenciar pelo suprimento da falta dos pressupostos processuais que sejam susceptveis de sanao. Nos casos, porm, em que no haja lugar a sanao, a falta de pressupostos processuais constitui uma excepo dilatria, que conduz emisso de uma deciso de absolvio da instncia, pela qual a instncia se extingue sem que o tribunal se pronuncie sobre o mrito da causa, isto , sobre o objecto do processo, as questes substantivas que ele tinha sido chamado a resolver. Como a deciso de absolvio da instncia no julga o mrito da causa, ela no adquire fora de caso julgado material, mas apenas de caso julgado formal, efeito que se esgota dentro do processo em que a deciso foi proferida, sem se impor fora desse processo. A menos que, por exemplo, j tenha expirado o prazo dentro do qual a aco podia ser proposta, a absolvio da instncia, por regra, no impede, portanto, a propositura de nova aco com o mesmo objecto, como tambm no impede o julgamento quanto ao mrito dessa nova aco, caso a excepo dilatria anteriormente verificada tenha, entretanto, cessado ou seja, dessa feita, sanada. Sempre que no haja lugar absolvio da instncia, mas ao julgamento sobre o mrito da causa, a emisso de uma sentena favorvel pretenso do autor, que julgue procedente a aco proposta, depende, entretanto, naturalmente, do preenchimento dos pressupostos de direito substantivo que, em cada caso, sejam necessrios para que, no julgamento do mrito da causa, o tribunal reconhea razo ao autor e, por isso, lhe atribua a providncia por ele solicitada. As condies de procedncia da aco so, assim, os pressupostos de que, de acordo com as normas de direito substantivo aplicveis em cada caso, depende o

reconhecimento, por parte do tribunal, do bem fundado da pretenso formulada pelo autor. No dizem, pois, respeito ao Direito Processual, mas ao direito substantivo.

Primeira Parte Elementos essenciais e Pressupostos do Processo Administrativo

Ttulo Primeiro Elementos essenciais do Processo Administrativo

Captulo I Sujeitos do Processo Administrativo

I O Tribunal Administrativo: a consagrao constitucional das diferentes jurisdies (arts. 209 segs. da CRP); a jurisdio administrativa e fiscal (art. 212 da CRP e art. 8 do ETAF); identidade e razo de ser do contencioso administrativo; poderes dos juzes administrativos (art. 3 do CPTA).

8. De acordo com o artigo 209 da CRP, alm do Tribunal Constitucional, existem, na vigente ordem jurdico-constitucional portuguesa, as seguintes categorias de tribunais: o Supremo Tribunal de Justia e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instncia; o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais; e o Tribunal de Contas. Descontando, portanto, o Tribunal Constitucional e o Tribunal de Contas, a CRP consagra, assim, a existncia, na ordem jurdica portuguesa, de uma dualidade de jurisdies. Existem, com efeito, na nossa ordem jurdica, duas ordens de tribunais: os tribunais judiciais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal de Justia; e os tribunais administrativos e fiscais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal Administrativo. Isto mesmo confirmado pela simetria com que, nos seus artigos 210 (e 211) e 212, respectivamente, a CRP regula, em seguida, cada uma das jurisdies e, em particular, pelo modo como, por um lado, no artigo 210, n 1, a CRP estabelece que o Supremo Tribunal de Justia o rgo superior da hierarquia dos tribunais judiciais, sem prejuzo da competncia

prpria do Tribunal Constitucional; e, por outro lado, no artigo 212, n 1, estabelece que o Supremo Tribunal Administrativo o rgo superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, sem prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional. Acrescenta, entretanto, o artigo 217, no seu n 1, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos juzes dos tribunais judiciais e o exerccio da aco disciplinar competem ao Conselho Superior da Magistratura e, no seu n 2, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos juzes dos tribunais administrativos e fiscais, bem como o exerccio da aco disciplinar, competem ao respectivo conselho superior, nos termos da lei. Por outro lado, quando o artigo 215 da CRP se refere magistratura dos tribunais judiciais, ele est apenas a referir-se aos tribunais judiciais, a que se reportam os artigos 210 e 211, e no aos tribunais administrativos e fiscais. Evidencia-o o contedo dos ns 2, 3 e 4 do artigo 215, que se referem aos mesmos trs degraus da hierarquia dos tribunais judiciais (tribunais de primeira instncia, tribunais de segunda instncia e Supremo Tribunal de Justia) que so mencionados no artigo 209, n 1, alnea a), e no artigo 210. Quando, portanto, nesse contexto, o artigo 215, n 1, da CRP estabelece que os juzes dos tribunais judiciais formam um corpo nico e regem-se por um s estatuto, o preceito tem exclusivamente em vista os juzes dos tribunais judiciais, a que se referem os artigos 210 e 211, e no os juzes dos tribunais administrativos e fiscais. Isto explica o disposto no artigo 57 do ETAF, aprovado pela Lei n 13/2002, de 19 de Fevereiro, que reza o seguinte: Os juzes da jurisdio administrativa e fiscal formam um corpo nico e regem-se pelo disposto na Constituio da Repblica Portuguesa, por este Estatuto e demais legislao aplicvel e, subsidiariamente, pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais, com as necessrias adaptaes.

9. Segundo dispe o artigo 212, n 3, da CRP, cujo sentido e alcance adiante haver oportunidade de analisar, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas e fiscais isto , no essencial, administrar a justia em nome do povo nos litgios cuja resoluo dependa da aplicao de normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal.

A existncia, entre ns, da jurisdio administrativa e fiscal tem razes histricas que a explicam, mas justifica-se, hoje, no quadro jurdico-constitucional do Portugal democrtico tal como, alis, tambm sucede na maioria dos pases europeus , por razes que se prendem com a vastido e complexidade do universo das relaes jurdicas que so disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal. Nas sociedades modernas, , na verdade, cada vez mais complexa e intrincada a rede de relaes jurdicas que resulta da interpenetrao dos domnios do pblico e do privado. E mais intensa a litigiosidade que se gera em torno do exerccio de poderes pblicos. a consequncia da forte interveno dos poderes pblicos na vida social, designadamente nos planos autorizativo e de fiscalizao, dirigido preveno de riscos, e da regulao da actividade desenvolvida pelos agentes econmicos. Imbrincada com o cada vez mais forte reconhecimento de que, num Estado de Direito democrtico, os sujeitos privados so titulares de direitos e interesses dignos de tutela jurdica perante os poderes pblicos. Daqui resulta uma enorme presso da sociedade sobre a Justia, a quem exigida uma tutela cada vez mais eficaz contra as actuaes ilegtimas dos poderes pblicos. Mas, do mesmo passo, existe a conscincia de que a interveno dos tribunais, neste domnio, no deve ultrapassar os limites que decorrem da vontade expressa pelos rgos democraticamente legitimados para o efeito. E, neste sentido, estabelece o artigo 3, n 1, do CPTA que aos tribunais administrativos apenas compete julgar, no respeito pelo princpio da separao e interdependncia dos poderes, *+ do cumprimento pela Administrao das normas e princpios jurdicos que a vinculam e no da convenincia ou oportunidade da sua actuao. No se trata, pois, de pretender que os tribunais administrem, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, mas de pretender que os tribunais julguem da conformidade da actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e que, no exerccio da funo jurisdicional que lhes incumbe, profiram as sentenas e demais providncias, tanto no plano executivo, como no plano cautelar, adequadas para fazer prevalecer o Direito sobre as eventuais condutas ilegtimas dos poderes pblicos. Como se compreende, esta uma incumbncia que, pela delicadeza que envolve, se reveste, em qualquer ordenamento jurdico, da maior importncia, mas tambm da maior complexidade, pelo que bem justifica o mais elevado grau de especializao dos magistrados chamados a desempenh-la.

10. Como demonstra o exemplo de alguns pases europeus, a comear pela Espanha, a especializao em matria administrativa e fiscal no exige, em todo o caso, a necessria instituio de uma dualidade de jurisdies, podendo ser, teoricamente, assegurada pela criao de tribunais especializados no seio dos prprios tribunais judiciais de primeira instncia, assim como de seces especializadas nos tribunais judiciais de segunda instncia e no Supremo Tribunal de Justia. A necessidade de assegurar a efectiva especializao dos juzes administrativos e fiscais desaconselha, contudo, essa soluo, na medida em que ela envolveria o risco da diluio destes juzes, que so em reduzido nmero, no universo dos juzes dos tribunais judiciais, cuja carreira no contempla, presentemente, qualquer espcie de especializao. Facilmente sucederia, portanto, que, seno mesmo merc da livre circulao de juzes entre tribunais especializados e no especializados, pelo menos por ocasio da sua transio dos tribunais de primeira instncia para os de segunda instncia, ou destes para o Supremo, juzes sem qualquer formao especfica e que nunca antes julgaram matria administrativa ou fiscal passassem a faz-lo e, para mais, quando em instncias superiores, com responsabilidades acrescidas.

11. Tal como sucede com os tribunais judiciais, tambm os tribunais administrativos e fiscais se encontram organizados em trs nveis: os tribunais de primeira instncia, os tribunais de segunda instncia e o Supremo Tribunal Administrativo. Os tribunais administrativos e fiscais de segunda instncia so presentemente dois, tomam a designao de tribunais centrais administrativos Norte e Sul e tm sede, respectivamente, no Porto e em Lisboa. O ETAF regula, em separado, os tribunais de primeira instncia que julgam em matria administrativa, que designa por tribunais administrativos de crculo, e os que julgam em matria fiscal, que designa por tribunais tributrios (cfr. artigos 8, n 1, e 39 a 50 do ETAF). Sucede, porm, que, conforme previsto no artigo 8, n 3, do ETAF, cada tribunal administrativo de primeira instncia foi agregado, por determinao do Ministro da Justia (Portaria n 1418/2003, de 30 de Dezembro), a um tribunal tributrio de primeira instncia, com o que cada um dos tribunais agregados (administrativo e tributrio) passaram, assim, a

corresponder a uma seco especializada em matria administrativa e em matria fiscal de um nico tribunal, que adopta a designao de tribunal administrativo e fiscal. Conforme foi estabelecido pelo artigo 3 do Decreto-Lei n 325/2003, de 29 de Dezembro, existem, hoje, em Portugal tribunais administrativos e fiscais de primeira instncia com sede em Almada, Beja, Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisboa, Loul, Loures, Mirandela, Penafiel, Ponta Delgada, Porto, Sintra e Viseu. A rea de jurisdio de cada um deles encontrase estabelecida no mapa anexo a este Decreto-Lei.

12. A agregao dos tribunais administrativos e fiscais em tribunais de competncia mista, com seces especializadas em matria administrativa e em matria fiscal, tanto na primeira instncia (nos referidos tribunais administrativos e fiscais), como nos tribunais superiores (nos tribunais centrais administrativos e no Supremo Tribunal Administrativo: cfr. artigos 12, n 2, e 32, n 1), no compromete a identidade prpria de cada um dos dois ramos desta jurisdio. Cada seco tem, com efeito, os seus prprios juzes e funcionrios. E o processo administrativo e o processo tributrio regem-se por regimes distintos, que prevem meios diferenciados de acesso justia. No processo administrativo, esse regime est fundamentalmente definido no CPTA. No processo tributrio, esse regime est fundamentalmente definido na parte do Cdigo de Procedimento e Processo Tributrio que trata da matria, que no ser aqui estudada.

II As Partes: os particulares e a dimenso constitucional de tutela subjectiva do contencioso administrativo (arts. 20 e 268, ns 4 e 5, da CRP e 2 do CPTA); as dimenses complementares de tutela (pblica, colectiva e difusa) do contencioso administrativo; as entidades pblicas e os seus rgos; os particulares demandados.

13. Como j vimos (cfr. n 4), partes num processo declarativo so os sujeitos jurdicos que nele figuram como autor e como demandados e, portanto, o autor que desencadeou o

processo, formulando a pretenso perante o tribunal, e aquele ou aqueles contra quem a aco foi proposta e que foram citados como demandados para contestar a petio do autor. Em primeiro lugar, portanto, o autor.

14. Por regra, os processos administrativos so desencadeados por particulares pessoas privadas, singulares ou colectivas, que se dirigem aos tribunais administrativos alegando a ofensa de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido por parte de uma entidade pblica. Esta apenas uma das dimenses da litigiosidade administrativa mas , indiscutivelmente, a mais relevante, tanto do ponto de vista quantitativo, como do ponto de vista qualitativo: do ponto de vista quantitativo, na medida em que, estatisticamente, corresponde esmagadora maioria das situaes; e do ponto de vista qualitativo, por ser aquela que se reveste de maior importncia, na medida em que envolve o exerccio, por parte dos alegados lesados, do seu direito fundamental de acesso justia administrativa. Complementando as disposies, de mbito genrico, do artigo 20, a CRP consagra, alis, no artigo 268, ns 4 e 5, como um direito fundamental de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, o direito fundamental que a todos assiste de recorrerem justia administrativa em defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, explicitando as principais dimenses em que esse direito fundamental se concretiza, tanto no plano da tutela declarativa, como no plano da tutela cautelar. De referir que a frmula que, neste como em muitos outros casos, geralmente utilizada, dos direitos ou interesses legalmente protegidos, tem o propsito e, a nosso ver, o alcance de cobrir, no apenas as situaes em que o quadro normativo aplicvel assegura ao interessado a satisfao plena do seu interesse dirigido a um bem da vida, como tambm as situaes em que, embora no lhe assegure essa satisfao plena, o quadro normativo aplicvel permite ao interessado aspirar satisfao desse interesse, exigindo a observncia, por parte das entidades pblicas envolvidas, das normas ou princpios pelas quais pode passar a satisfao desse interesse. Pense-se, desde logo, no exemplo do titular de um interesse pretensivo dirigido obteno de uma licena cuja atribuio depende da formulao de juzos discricionrios, naturalmente parametrizados pela observncia de certas regras ou princpios jurdicos.

15. Cumpre, porm, advertir que nem sempre a autoria, no processo administrativo, corresponde ao paradigma que acaba de ser referido. O que bem se compreende, na medida em que, como, no essencial, os processos administrativos se dirigem a fiscalizar a legalidade administrativa e o respeito pela legalidade administrativa , em si mesmo, um interesse pblico, as leis do processo administrativo so generosas no reconhecimento de legitimidade para a propositura de aces junto dos tribunais administrativos. Sem prejuzo dos desenvolvimentos de que cada um deles ser objecto no momento prprio, cumpre, pois, de momento, inventariar os principais tipos de situaes em referncia.

a) Como a seu tempo se ver, as aces de impugnao de actos administrativos podem ser intentadas, no s por quem alegue a ofensa de um direito ou um interesse legalmente protegido, no sentido explicitado no n precedente (cfr., desde logo, o artigo 51, n 1, do CPTA), mas, de um modo geral, por quem apenas alegue a titularidade de um interesse directo e pessoal (cfr. artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA). Por outro lado, tambm pessoas colectivas, designadamente sindicatos e associaes profissionais, podem propor aces relacionadas com interesses que lhes cumpra defender (cfr., designadamente, o artigo 55, n 1, alnea c), do CPTA).

b) Existe, entretanto, a chamada aco pblica, que exercida por entidades pblicas, no exerccio de um dever de ofcio, e no por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses. O caso mais relevante diz respeito ao Ministrio Pblico, a quem o CPTA reconhece amplos poderes para propor aces junto dos tribunais administrativos, em defesa da legalidade, do interesse pblico, de interesses difusos e de direitos fundamentais (cfr. artigos 9, n 2, 40, n 1, alnea b), e n 2, alnea c), 55, n 1, alnea b), 68, n 1, alnea c), 73, n 3, 77, n 1, e 104, n 2, do CPTA). No exerccio da aco pblica, o Ministrio Pblico tambm pode dar, alis, continuidade a certos tipos de aces intentadas por particulares, em caso de desistncia ou outra causa de extino dessas aces (cfr. artigo 62 do CPTA), e possui legitimidade irrestrita para recorrer de toda e qualquer deciso proferida pelos tribunais administrativos (cfr. artigos 141, n 1, 152, n 1, e 155, n 1, do CPTA).

Mas o CPTA tambm admite outros casos de aco pblica, a cargo de outras entidades, designadamente no mbito dos processos de impugnao de actos administrativos (cfr. artigo 55, n 1, alnea e), do CPTA).

c) Avulta ainda a chamada aco popular, que o CPTA configura em duas modalidades bem distintas entre si, embora ambas tenham em comum a circunstncia de corresponderem a aces propostas por cidados, individualmente ou em grupo, no gozo dos seus direitos civis e polticos, em defesa de valores que interessam ao conjunto da comunidade, sem terem necessariamente de respeitar individualizadamente aos autores. o que sucede, nos termos do artigo 9, n 2, do CPTA, com as aces intentadas em defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais no que constitui uma concretizao do direito de aco popular que a CRP consagra como um direito, liberdade e garantia de participao poltica no seu artigo 52, n 3; e, no especfico mbito autrquico, com a aco popular de impugnao de actos autrquicos que se encontra prevista no artigo 55, n 2, do CPTA.

d) Muitas vezes, os processos administrativos so desencadeados por entidades pblicas contra outras entidades pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrativos, em que se confrontam entre si interesses estatutariamente atribudos a diferentes entidades pblicas. Pense-se, por exemplo, em litgios entre autarquias locais e o Estado, como aqueles em que uma autarquia local impugne uma deciso do Ministrio da Cultura que recuse parecer favorvel realizao de um empreendimento de interesse local. De igual modo, um rgo de uma entidade pblica hoje admitido, em certas circunstncias, a impugnar uma deciso tomada por outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA). Pense-se no exemplo da Cmara Municipal que reage contra uma recusa de autorizao da Assembleia Municipal para a contraco de um emprstimo ou para a celebrao de um contrato. Para alm dos litgios interadministrativos, os tribunais administrativos tambm so, pois, hoje palco de litgios intra-administrativos, gerados no seio de uma mesma entidade pblica.

16. J vimos, a ttulo preliminar, e a seu tempo veremos com maior deteno que o critrio de delimitao do mbito da jurisdio administrativa no um critrio estatutrio, mediante o qual se atribua aos tribunais administrativos a competncia para julgar as aces intentadas contra entidades pblicas. O critrio geral , pelo contrrio, o de que, por regra, os tribunais administrativos so competentes para dirimir os litgios de natureza administrativa, cujo julgamento depende da aplicao do Direito Administrativo. Ora, daqui decorrem duas importantes consequncias, quanto a saber quem pode figurar como demandado no processo administrativo.

(i) Por regra, as aces do processo administrativo so intentadas contra entidades pblicas, na medida em que, na esmagadora maioria dos casos, essas aces dirigem-se a reagir contra ou procurar impedir decises ou providncias adoptadas ou a adoptar por essas entidades, no exerccio das funes que o Direito Administrativo lhes confere. Mas nem todas as aces dirigidas contra entidades pblicas so necessariamente propostas nos tribunais administrativos: como a seu tempo melhor se ver, isso depende da aplicao dos critrios materiais de delimitao do mbito da jurisdio administrativa.

(ii) Nem todas as aces intentadas nos tribunais administrativos so, entretanto, propostas contra entidades pblicas. Cumpre, desde logo, sublinhar que conduta da entidade pblica demandada esto frequentemente associados particulares que tambm tm de figurar, ao lado daquela, como demandados no processo. assim quando h particulares que so beneficirios da deciso tomada pela entidade pblica, cujos interesses se opem aos do autor que se insurge contra essa deciso; ou que, em todo o caso, viram a sua situao jurdica definida pela deciso, pelo que esta s pode ser posta em causa num processo em que lhes seja reconhecida a possibilidade de participarem. Nestes casos, demandados tm de ser, tanto a entidade pblica, como os interessados particulares, que a lei designa como contra-interessados (cfr. artigos 10, n 1, 57 e 68, n 2, do CPTA). Por outro lado, demandado exclusivo , desde logo, um particular nos casos em que a aco proposta por uma entidade pblica, quando o demandado esteja constitudo, para

com essa entidade, em deveres emergentes de relaes jurdicas reguladas pelo Direito Administrativo e a entidade pblica no possa fazer valer os correspondentes direitos a no ser pela via judicial. O processo administrativo pode mesmo ter apenas sujeitos privados como partes. Seja porque se trata de um particular que reage contra a conduta de outro particular a quem foi confiado o exerccio de poderes pblicos e que, por isso, pratica actos que a lei equipara a actos administrativos (cfr., designadamente, os artigos 51, n 2, e 100, n 3, do CPTA). Seja porque se trata de um particular que reage contra a violao ou a ameaa de violao, por parte de outro particular, de deveres que para ele resultavam de normas, actos ou contratos administrativos, sem que as autoridades administrativas competentes, solicitadas a intervir, tenham adoptado as providncias adequadas para impedir ou pr cobro a tal situao (cfr. artigos 37, n 3, e 109, n 2, do CPTA). A isto acresce que, como sabido, a lei substantiva tende, hoje, por uma razo ou por outra, a equiparar, para certos efeitos, s pessoas colectivas de direito pblico certas pessoas colectivas de direito privado, estendendo-lhes a aplicabilidade de regimes de Direito Administrativo que, de outro modo, no lhes seriam aplicveis. Daqui resulta que muitas aces contra pessoas colectivas de direito privado tm de ser propostas nos tribunais administrativos. Este um ponto que, a justo ttulo, ser objecto autnomo de ateno a propsito da questo da delimitao do mbito da jurisdio administrativa.

III O Ministrio Pblico: os diferentes papis do Ministrio Pblico no processo administrativo: a aco pblica; a representao do Estado; a interveno nos processos em que no parte.

17. Ao contrrio dos sujeitos auxiliares do processo, como os peritos ou as testemunhas, que, naturalmente, tambm intervm nos processos administrativos, mas em moldes que no se diferenciam do processo civil, pelo que aqui no merecem referncia especial, uma palavra deve ser dedicada ao Ministrio Pblico, em virtude do conjunto especfico de papis que ele pode desempenhar nos tribunais administrativos.

Como j foi referido, o Ministrio Pblico pode ser autor em processos administrativos, quando prope aces no exerccio da chamada aco pblica (cfr. n 15). Mas, como prev o artigo 11, n 1, do CPTA, o Ministrio Pblico tambm representa o Estado, fazendo as vezes de seu advogado, nas aces administrativas comuns que sejam propostas contra o Estado em matria de responsabilidade civil ou respeitante a contratos. Para alm disto, o artigo 85 do CPTA confere ao Ministrio Pblico o poder de intervir nos processos administrativos em que no seja parte e que sigam a forma da aco administrativa especial, quando entenda que tal se justifica em funo da matria que esteja em causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidados, de interesses pblicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n 2 do artigo 9. Essa interveno visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicao do direito e, por isso, pode traduzir-se num requerimento dirigido a solicitar a realizao de diligncias instrutrias ou num parecer sobre o mrito da causa, que exprime uma opinio sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal. Esta previso do artigo 85 do CPTA o que hoje resta dos amplos poderes de interveno que, no regime precedente, eram reconhecidos ao Ministrio Pblico nos processos em que no era parte, e que se consubstanciavam na previso legal de dois momentos de interveno necessria em todos os processos, para emisso do visto inicial e do visto final, em que o Ministrio Pblico tinha, inclusivamente, a possibilidade de suscitar questes de ndole processual que pudessem obstar apreciao do mrito da causa por parte do tribunal. Hoje, como se v, a interveno no obrigatria nem ocorre mais de uma vez em cada processo: tem lugar uma nica vez, na fase processual em que o artigo 85 do CPTA a prev, e s quando o Ministrio Pblico considere que ela se justifica, em funo da relevncia da matria em causa; e no pode versar sobre questes de ndole processual, mas apenas sobre questes de carcter substantivo.

Captulo II Objecto do Processo Administrativo: principais tipos de pretenses dedutveis

18. Como j foi recordado (cfr. supra, n 6), todo o processo declarativo tem um objecto, que a matria sobre a qual o tribunal chamado a pronunciar-se no mbito desse processo. O tribunal s pode pronunciar-se sobre o objecto do processo, tal como ele foi determinado pelas partes. Sem prejuzo das vicissitudes por que pode passar ao longo do desenvolvimento da instncia, merc das ampliaes ou restries a que possa ser submetido, nos termos da lei processual, o objecto do processo , entretanto, identificado, partida, por referncia pretenso formulada pelo autor, que se dirige, por um lado, providncia a conceder pelo juiz, sentena que o autor solicita ao tribunal, atravs da qual vai ser actuada a tutela jurdica pretendida, e, por outro lado, produo de um efeito jurdico, o efeito jurdico que h-de resultar da sentena e que, consoante os casos, se pode traduzir no reconhecimento, por parte do tribunal, da existncia ou inexistncia de uma situao, de um efeito ou de um facto jurdico, individualizado em funo dos respectivos factos ou elementos constitutivos: a chamada causa petendi ou causa de pedir. Neste sentido, pode dizer-se que, partida, o objecto do processo se define por referncia pretenso formulada pelo autor, identificada pelo pedido e pela causa de pedir que por ele foram deduzidos. ao nvel do objecto do processo que se estabelece a conexo entre o processo e o Direito substantivo. O objecto de cada processo identifica-se, com efeito, por referncia aos factos a que se reportam as questes submetidas ao julgamento do tribunal e qualificao que desses factos fazem as normas de Direito substantivo a aplicar resoluo dessas questes: num primeiro momento, ainda por referncia s alegaes iniciais produzidas pelo autor na petio inicial; depois, tambm por referncia s alegaes produzidas pelos demandados; a final, por referncia prpria realidade substantiva a que se reporta o processo, tal como o tribunal a apreenda e reflicta na sentena que julgue o mrito da causa. No presente captulo, pretende-se dar conta, numa perspectiva de conjunto, dos principais tipos de questes substantivas que podem constituir objecto de processos administrativos e, portanto, identificar o que se pode qualificar como o objecto do processo

administrativo no seu conjunto, que de algum modo corresponde soma dos objectos possveis dos processos que podem ser intentados junto dos tribunais administrativos. Tal abordagem afigura-se, desde logo, extremamente til por fornecer uma viso de conjunto da realidade da litigiosidade que submetida apreciao dos tribunais administrativos. Mas tambm, e sobretudo, porque, como j foi referido na Introduo (cfr. n 2), permite abordar, nesta fase introdutria, toda uma srie de questes de Direito substantivo a que solues processuais consagradas no CPTA se reportam e que, por isso, se afigura til abordar a ttulo prvio em relao ao estudo a que nos propomos do Direito Processual Administrativo vigente.

19. Refira-se, desde logo, que, ao contrrio do que sucedeu no passado, no vigora, hoje, no nosso ordenamento jurdico um regime de tipicidade ou numerus clausus quanto aos tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante os tribunais administrativos. Desde que se inscrevam no mbito da jurisdio destes tribunais, todo o tipo de pretenses pode ser deduzido e, como proclama o artigo 2, n 1, do CPTA, todas as pretenses regularmente deduzidas em juzo (3) encontram a via processual que lhes permitir obter a deciso judicial que as aprecie com fora de caso julgado. Daqui resulta, naturalmente, que previses como as do artigo 2, n 2, ou do artigo 37, n 2, do CPTA mais no pretendem do que ilustrar, a ttulo meramente exemplificativo, os principais tipos de pretenses que podem ser objecto de processos administrativos. No se trata, pois, de elencos fechados, mas meramente exemplificativos. Como se ver ao longo do presente captulo, os respectivos enunciados so, em todo o caso, teis para a melhor compreenso dos principais tipos de questes que podem ser submetidos apreciao dos tribunais administrativos.

20. Como j foi recordado (cfr. n 5), a lei estabelece, entretanto, os modelos de tramitao que devem seguir os diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem a proferir a correspondente deciso. Ao modelo de tramitao do processo d-se o nome da forma do processo,

(3) Veja-se, a propsito, o que ficou dito supra, sub n 4, sobre as condies de existncia, de admissibilidade e de procedncia do processo declarativo.

designao que, desse modo, corresponde ao conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. A previso legal de diferentes formas de processo resulta da opo do legislador no sentido de que os processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas devem ser reconduzidos a tipos diferenciados, e de que a tramitao dos processos correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalidades. O campo de aplicao de cada forma de processo estabelecido pela lei por referncia aos diferentes tipos de pretenses que podem ser deduzidos em juzo. So, portanto, as especificidades caractersticas de certos tipos de pretenses que podem levar o legislador a diferenciar os processos por tipos, determinando a forma de processo que deve corresponder a cada um dos tipos legalmente previstos e delimitados. assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretenses certas formas de processo, dizendo qual o modelo de tramitao que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretenses que nele seja deduzido. Ora, a nosso ver, o enquadramento que o CPTA d aos diferentes tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante a jurisdio administrativa, do ponto de vista das opes efectuadas quanto estruturao das formas do processo declarativo, assenta num critrio material diferenciador de dois grandes grupos de pretenses que se justifica adoptar como ponto de referncia para a identificao, a que no presente captulo nos propomos, dos principais tipos de pretenses que podem ser objecto do processo administrativo. Embora, nesta fase preliminar, ainda de modo muito sumrio, justifica-se, por isso, atentar nos moldes em que o CPTA regula a matria.

21. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Parte Geral do CPTA, que constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. Esta Seco e, em especial, o artigo 35 desempenham um papel fundamental na determinao da estrutura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as formas, os modelos de tramitao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se refere, a es-

trutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo das formas de processo que, nessa sede, so identificadas (4). Como resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutura do Cdigo, nos Ttulos II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, o regime das formas do processo administrativo declarativo concretiza-se na previso de duas formas de processo que poderamos qualificar como no-urgentes as formas de processo que o Cdigo designa como aco administrativa comum (cfr. artigo 35, n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como aco administrativa especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III: artigos 46 e seguintes) e de quatro formas de processo que o prprio Cdigo qualifica como urgentes (cfr. artigos 35, n 2, e 36, n 1, alneas a) a d)) e regula no Ttulo IV (artigos 97 e seguintes). Sem prejuzo da existncia de processos urgentes, o CPTA estrutura, portanto, os processos declarativos no-urgentes em torno de um modelo dualista, assente na contraposio entre duas formas de processo, a que d o nome de aco administrativa comum e de aco administrativa especial. Ora, a opo por este modelo dualista reconduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes e acessrios j no regime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos processos que corriam perante os tribunais administrativos: o modelo do contencioso das aces (de responsabilidade civil e sobre contratos), tradicionalmente subordinado forma do processo de declarao do CPC (cfr. artigo 72, n 1, da LPTA), e o modelo do recurso contencioso, submetido a um modelo de tramitao especificamente regulado pelas normas do contencioso administrativo (cfr. artigo 24 da LPTA) e que era primacialmente aplicado no domnio da impugnao de actos administrativos e de normas regulamentares (cfr. artigos 64 e 67 da LPTA) (5). Pode, na verdade, dizer-se, em termos genricos, que a contraposio que o CPTA estabelece entre as formas da aco administrativa comum e da aco administrativa especial
(4) Sem prejuzo da ulterior abordagem do tema no momento prprio, cumpre, em todo o caso, notar que, ao contrrio do que sucedia no regime anterior ao CPTA, este veio, entretanto, admitir a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que, partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes formas de processo. o que resulta do artigo 4, n 1, do CPTA, sendo que o artigo 5 e o artigo 21 asseguram, por outro lado, que o princpio da livre cumulabilidade de pedidos no sofra entorses ou restries: assim, mesmo que o CPTA faa corresponder diferentes formas de processo aos pedidos cumulados, estabelecendo que os correspondentes processos deveriam seguir tramitaes diferenciadas, ou atribua a competncia territorial para a respectiva apreciao a tribunais diferentes, isso no constitui obstculo cumulao. Este um aspecto da maior importncia, que nesta sede cumpre assinalar para ter, desde j, presente a necessidade de relativizar o verdadeiro alcance das solues que presidem estruturao das formas do processo, tal como ela, partida, resulta do artigo 35 do CPTA. (5) Embora, com a LPTA, tambm passasse a ser aplicado no domnio (residual) das aces para reconhecimento de direitos ou interesses (cfr. artigo 70 da LPTA).

permanece fiel a essa matriz e que, no essencial (6), ela assenta no mesmo critrio, de saber se o processo se reporta ou no a actos administrativos e normas regulamentares. No essencial das situaes em que esse o caso, o processo segue a forma da aco administrativa especial. Com efeito, estabelece o artigo 46 que seguem a forma da aco administrativa especial os processos de impugnao de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos condenao da Administrao emisso desse tipo de actos, em caso de recusa ou omisso. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele no sejam deduzidas pretenses relacionadas com esses tipos especficos de actos, o processo deve ser tramitado segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37).

22. luz do enquadramento que resulta, nos moldes que acabam de ser descritos, das opes do CPTA quanto ao modo de estruturao das formas do processo declarativo, afigurase, pois, que, para o efeito que nos ocupa no presente captulo, de apresentar os principais tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante a jurisdio administrativa, se mostra adequado agrup-los em dois grandes blocos: o primeiro corresponde, no essencial, aos tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa especial; o segundo, corresponde, por seu turno, ao essencial dos tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa comum (7). Tal como sucede em processo civil, tambm em processo administrativo pode, entretanto, afirmar-se que, consoante o fim a que se dirigem, as aces declarativas podem ser de trs espcies: de simples apreciao, de condenao ou constitutivas. O CPTA no d relevncia expressa ao facto, no contendo, assim, preceito correspondente ao do artigo 4, n 2, do CPC. No h, no entanto, por que no considerar aplicvel em processo administrativo o que no artigo 4 do CPC se dispe sobre a matria, por aplicao da previso genrica do artigo 1 do CPTA.

(6) Cumpre, em todo o caso, reconhecer que o critrio, embora tendencial, no absoluto. assim que, de acordo com o artigo 37, n 2, alnea c), seguem a forma da aco administrativa comum os processos em que se requeira a condenao da Administrao no emisso de um acto administrativo, matria que diz respeito ao (no) exerccio de um poder de autoridade atravs da prtica de um acto administrativo. (7) Isto, sem prejuzo do mbito de incidncia especfico dos processos urgentes, que, como foi referido e a seu tempo melhor se ver, se sobrepem, em domnios circunscritos, quer ao mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa especial, quer da aco administrativa comum: assim que h impugnaes urgentes quanto a certos tipos de actos administrativos e regulamentos em matria eleitoral e pr-contratual (cfr. arts. 97 segs.. do CPTA) e processos condenatrios sumrios, as chamadas intimaes, dirigidas realizao de prestaes necessrias tutela urgente de direitos, liberdades e garantias e prestao de informaes, consulta de processos administrativos e passagem de certides (cfr. arts. 104 e segs. do CPTA).

Tal como sucede em processo civil, tambm as aces declarativas que so propostas nos tribunais administrativos podem ter, por isso, em funo do respectivo objecto, uma das trs seguintes finalidades:

a) Obter a declarao jurisdicional da existncia ou inexistncia de um direito ou de um facto (cfr. artigo 4, n 2, alnea a), do CPC). So as aces dirigidas obteno das chamadas sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, se resume ao reconhecimento, por parte do tribunal, da existncia ou inexistncia do direito ou do facto. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao expressamente reconhecida pelo CPTA, no seu artigo 39, e decorre, incidentalmente, de previses como as dos artigos 2, n 2, alneas a), b) e g), e 37, n 2, alneas a), b) e h), assim como do artigo 50, n 1, na parte em que se refere declarao de nulidade dos actos administrativos impugnados.

b) Exigir a prestao de uma coisa ou de um facto, pressupondo ou prevendo a violao de um direito (ou interesse legalmente protegido) (cfr. artigo 4, n 2, alnea b), do CPC). So as aces dirigidas obteno de sentenas de condenao, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento de uma situao jurdica, o direito (ou interesse dirigido) prestao da coisa ou do facto, com o alcance constitutivo de submeter o devedor que objecto da condenao possibilidade de vir a ser executado se no cumprir o disposto na sentena. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas de condenao expressamente reconhecida em numerosas disposies do CPTA, sendo de realar as previses dos artigos 2, n 2, alneas e), f), i) e j), 3, n 2, 37, n 2, alneas c), d), e), f) e g), 37, n 3, 44 e 66.

c) Introduzir uma modificao na ordem jurdica existente. So as aces dirigidas obteno de sentenas constitutivas, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento do novo efeito decorrente do alcance constitutivo da sentena, assim como dos factos constitutivos em que ele assenta. Como, por regra, as autoridades pblicas exercem os seus poderes atravs da emisso de actos jurdicos unilaterais, passveis de impugnao junto dos tribunais administrativos, revestem-se de

especial importncia, em processo administrativo, aqueles que se dirigem obteno de sentenas constitutivas, dirigidas anulao de actos administrativos ou declarao de ilegalidade de normas regulamentares embora a impugnao de actos administrativos, quando sejam nulos, no se dirija obteno de uma sentena constitutiva, de anulao, mas a uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao da respectiva nulidade (cfr. artigos 50, n 1, e 72, n 1, do CPTA).

Justifica-se, por isso, que, no enunciado que de seguida se prope dos principais tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante os tribunais administrativos, agrupado, como foi dito, nos dois grandes blocos j referenciados, se atenda ao critrio classificatrio que agora acaba de ser exposto, procedendo-se assim identificao dos tipos de pretenses que, no mbito de cada um dos dois grandes blocos, se dirigem emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao, de sentenas de comdenao e de sentenas constitutivas.

I Pretenses respeitantes a actos administrativos e regulamentos

1 - Pretenses respeitantes a actos administrativos

23. So cinco os tipos de pretenses que podem ser deduzidos por referncia a actos administrativos (8). Trs desses tipos de pretenses tm que ver com o que o CPTA genericamente enquadra no conceito da impugnao de actos administrativos (cfr. art. 4, n 1, als. b), c), d) e e), 1

(8) Como a seu tempo se ver, o CPTA estende o regime da impugnao de actos administrativos a actos equiparados a actos administrativos, designadamente actos praticados por entidades privadas ou por rgos pblicos no administrativos.

parte, do ETAF e arts. 50 segs. do CPTA): referimo-nos anulao, declarao de nulidade e declarao de inexistncia de actos administrativos de contedo positivo. Sendo que, destas, as aces de anulao dirigem-se emisso de uma sentena constitutiva, enquanto as restantes se dirigem emisso de uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao. Os outros dois tipos de pretenses dirigem-se emisso de sentenas de condenao: respectivamente, de condeno emisso e de condenao absteno da prtica de actos administrativos. Dos cinco tipos de pretenses enunciados, o CPTA s no faz corresponder o quinto e ltimo tipo de pretenso, dirigido absteno da prtica de actos administrativos, forma da aco administrativa especial (cfr. artigos 46, n 2, e 37, n 1, alnea c)).

1. A impugnao de actos administrativos

24. De modo genrico, pode dizer-se que este tipo de pretenso corresponde s situaes em que se trata de reagir contra a tomada de decises unilaterais e concretas por parte de rgos da Administrao Pblica: o que o artigo 120 do CPA qualifica como actos administrativos. Cumpre, em todo o caso, referir que, para efeitos de permitir a sua impugnao junto dos tribunais administrativos, o CPTA, nos artigos 51, n 2, e 100, n 3, equipara a actos administrativos as decises materialmente administrativas proferidas por autoridades no integradas na Administrao Pblica e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo. A primeira das modalidades de actos equiparados corresponde aos actos em matria administrativa de rgos como o Presidente da Repblica, a Assembleia da Repblica e o seu Presidente, os Presidentes do Tribunal Constitucional, dos Supremos Tribunais e do Tribunal de Contas, a que j anteriormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c), do ETAF de 1984 e cuja apreciao em primeira instncia (e em via de recurso) o novo ETAF continua a reservar, no artigo 24, n 1, para a Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. Modalidades de impugnao de actos administrativos

a) A declarao de inexistncia de acto administrativo Como foi dito, a impugnao de actos administrativos, tal como o CPTA a configura, dirige-se anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de actos administrativos de contedo positivo (cfr. artigos 50, n 1, e 51, n 4, do CPTA). No plano substantivo, afigura-se, contudo, foroso distinguir de forma clara a situao de declarao de inexistncia de acto administrativo das situaes de invalidade de actos administrativos, dirigidas anulao ou declarao de nulidade de tais actos. Com efeito, s nas situaes de invalidade estamos na presena de um acto administrativo que veio pr em causa uma situao jurdica esttica detida pelo impugnante, tratando-se, por isso, de aferir da legalidade de tal acto. Pelo contrrio, a declarao de inexistncia de acto administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstncias, apenas existe a aparncia de um acto administrativo que, na realidade, no foi produzido e, portanto, o reconhecimento jurisdicional de que, no caso concreto, no existe qualquer acto administrativo. Cumpre, na verdade, recordar que, tanto o conceito de existncia, como o conceito de validade do acto administrativo esto relacionados com o preenchimento de exigncias que ao acto administrativo so impostas pela ordem jurdica. A distino entre os conceitos pressupe, por isso, a distino entre os requisitos a que cada um deles est ligado. Como as normas estabelecem requisitos de existncia e requisitos de validade, um acto administrativo s existe se preencher os requisitos de existncia e s vlido se, para alm dos requisitos de existncia, tambm preencher os requisitos de validade. So requisitos de existncia de um acto administrativo os elementos constitutivos do conceito de acto administrativo, tal como o artigo 120 do CPA os configura. Para que uma determinada declarao possa, portanto, ser qualificada como acto administrativo, necessrio que apresente um conjunto de caractersticas que correspondam s exigncias que, no referido preceito, o ordenamento jurdico coloca para a existncia de um acto administrativo. De outro modo, no teremos um acto administrativo, mas estaremos perante uma situao de inexistncia de acto administrativo. Cumpre, pois, sublinhar, para evitar equvocos, que as declaraes que no reunem as caractersticas prprias do acto administrativo no devem ser qualificadas como actos administrativos inexistentes, na medida em que essa expresso uma contradio nos prprios termos: com efeito, ou bem que estamos perante um acto administrativo, e ele existe, ou bem que no existe acto administrativo, e ento no podemos dizer que estamos

perante um acto administrativo que se caracteriza pela inexistncia. Deve apenas dizer-se, perante cada manifestao que no um acto administrativo, que no existe um acto administrativo nesse caso e, por isso, falar-se, a esse propsito, da inexistncia de qualquer acto administrativo. Com efeito, a inexistncia no uma forma de invalidade que possa afectar um acto administrativo, pela simples razo de que o primeiro e indispensvel requisito para que se possa falar da invalidade de um acto administrativo que estejamos perante um acto administrativo e, portanto, que ele exista ou seja, que estejamos perante uma manifestao que possa ser qualificada como um acto administrativo. , pois, a esta luz que devem ser interpretadas as situaes em que, por razes de segurana jurdica, um interessado se dirige a um tribunal administrativo para pedir que este declare que determinada pronncia que, pelo menos aparentemente, foi emitida por um rgo da Administrao Pblica no um acto administrativo porque no preenche os requisitos necessrios para poder ser qualificada como um acto administrativo. Nestas situaes, em que se pede a declarao de inexistncia de acto administrativo, o que, na realidade, o interessado solicita ao tribunal que ele reconhea que, na situao em causa, no existe, no foi praticado um acto administrativo independentemente de, na prtica e na prpria lei, por vezes se falar, sem rigor e apenas por mera facilidade de expresso, de actos administrativos inexistentes, de actos que foram declarados inexistentes (9).

b) A declarao de nulidade de actos administrativos So requisitos de validade dos actos administrativos aqueles que a lei pe como condio de cuja observncia depende que eles devam ser aceites como instrumentos incontestveis de modificao da ordem jurdica. Se um acto administrativo for praticado sem observar determinado requisito de validade, ele invlido e isto significa que ele pode ser contestado, pode ser atacado, perante a prpria Administrao e perante os tribunais. Se a invalidade do acto for reconhecida, ele destrudo, desaparece da ordem jurdica e tudo deve ser feito para reconstituir a situao que deveria existir se ele nunca tivesse sido praticado e tudo tivesse, por isso, acontecido sem ele. As duas formas que pode assumir a invalidade dos actos administrativos so a nulidade e a anulabilidade.

(9) Para a sntese, em termos particularmente rigorosos, da diferenciao enunciada no texto, pode ver-se, por todos, ALDO MARIA SANDULLI, Il procedimento amministrativo, Milo, 1940, pp. 313-317.

Do regime da nulidade, tal como est definido no artigo 134 do CPA, decorrem as seguintes consequncias. O acto ineficaz desde o incio, pelo que no pode ser objecto de actos de segundo grau; a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a ttulo principal ou incidental, por qualquer interessado; existe o direito de resistncia passiva contra as determinaes contidas no acto nulo. Tal como a declarao de inexistncia de acto administrativo, a declarao da nulidade uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao, que se limita a reconhecer que o acto impugnado nulo, pelo que nunca produziu efeitos jurdicos. No existe, por isso, o nus de se proceder impugnao do acto nulo perante os tribunais administrativos. Normalmente, existe, contudo, interesse em pedir a declarao da nulidade para tornar claro, perante a Administrao e eventuais terceiros, que no podem ser extradas quaisquer consequncias do acto e, no caso de ele ser objecto de execuo material, para que sejam adoptadas as medidas necessrias ao restabelecimento de uma situao que, tanto quanto possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nulo nunca tivesse sido executado valendo, neste ltimo domnio, o regime aplicvel s situaes em que houve execuo de actos que vieram a ser anulados.

c) A anulao de actos administrativos Embora a epgrafe do seu artigo 136 sugira o contrrio, o CPA no define o regime da anulabilidade dos actos administrativos, que, no entanto, se concretiza nas seguintes caractersticas. A anulabilidade de um acto jurdico significa que esse acto pode ser anulado, est sujeito ao risco de vir a ser anulado. A anulabilidade no faz com que o acto no produza efeitos. O acto produz, portanto, efeitos, devendo ser cumprido por quem, em circunstncias normais, seria obrigado a faz-lo. Os efeitos do acto so, no entanto, produzidos a ttulo precrio, na medida em que podem ser destrudos desde o incio, se o acto vier a ser anulado. O acto ser anulado se for praticado um outro acto, que pode ser um acto administrativo de revogao (a chamada revogao anulatria) ou uma sentena de anulao. A revogao anulatria ou a sentena de anulao decretam a anulao do acto, o que significa que no s reconhecem e declaram que ele anulvel, mas extraem logo da a devida consequncia, eliminando o acto, destruindo-o, fazendo com que ele desaparea da ordem jurdica, como se nunca tivesse sido praticado. A anulabilidade dos actos administrativos pode ser invocada por um amplo conjunto de entidades e, de um modo geral, por qualquer interessado que possa retirar uma vantagem da anulao. De um modo geral, recai sobre os interessados o nus de procederem impugnao

tempestiva dos actos administrativos anulveis. Tais actos s podem ser impugnados perante a prpria Administrao ou perante o tribunal administrativo competente, e s dentro do prazo legal, que de um ano para o Ministrio Pblico e de trs meses para os eventuais interessados (cfr. artigo 58 do CPTA). Ao fim de um ano, o acto anulvel no s deixa de poder ser impugnado, como a prpria Administrao deixa de poder proceder respectiva revogao anulatria (cfr. artigo 141 do CPA). A sentena de anulao uma sentena constitutiva, que tem o alcance de destruir retroactivamente o acto anulado, constituindo a Administrao no dever de restabelecer uma situao que, tanto quanto possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nunca tivesse sido praticado (cfr. artigo 173 do CPTA).

1.2. Objecto dos processos de impugnao de actos administrativos

25. O objecto do processo impugnatrio define-se, em primeira linha, por referncia pretenso anulatria que deduzida em juzo. , na verdade, essa pretenso que, em primeira linha, o autor (impugnante) pede ao tribunal que reconhea ser fundada, para o efeito de determinar a anulao (ou declarar a nulidade) do acto impugnado. , entretanto, pacificamente reconhecido que o caso julgado material formado pela sentena de anulao ou de declarao de nulidade de actos administrativos no se limita ao reconhecimento da invalidade do acto anulado ou declaro nulo, mas tambm se estende definio, em maior ou menor medida, dos termos em que (no) se deve processar o exerccio futuro do poder manifestado atravs desses actos, com a consequente proibio da reincidncia, por parte da Administrao, nas ilegalidades cometidas com a prtica do acto anulado ou declarado nulo (10). Isto significa que o objecto dos processos de anulao ou declarao de nulidade de actos administrativos possui um objecto compsito, na medida em que se deve entender que a pretenso que neles deduzida pelo autor tem uma dupla dimenso: por um lado, dirige-se concreta anulao ou declarao de nulidade do acto impugnado, fundada no reconhecimento da sua invalidade; mas, por outro lado, tambm se dirige ao reconhecimento, por parte do

(10) Cfr., por todos, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenas de anulao de actos administrativos, Coimbra, 1994, pp. 117 segs.

tribunal, de que a posio que a Administrao assumiu com o acto impugnado no era fundada, seja porque no se encontravam reunidos os elementos constitutivos (pressupostos) do poder que foi exercido com a prtica do acto impugnado, seja por se terem verificado factos impeditivos ou extintivos que obstavam ao exerccio desse poder (vcios de procedimento, de forma ou no exerccio de poderes discricionrios) (11). Na verdade, a anulao ou a declarao de nulidade do acto administrativo assenta na negao do poder da Administrao que praticou esse acto, pelo menos nas circunstncias concretas em que ela exerceu esse poder. Do que se trata , portanto, de cobrir com a autoridade do caso julgado da sentena o reconhecimento dessa negao do poder da Administrao com o que se restabelece o equilbrio entre as partes, que a titularidade de poderes de autoridade por parte da Administrao tinha quebrado no plano extra-judicial. Com efeito, mais no se trata do que de aproximar a situao em presena daquela que existiria se a Administrao no dispusesse de poderes de autoridade e tivesse de ter sido ela a dirigir-se ao tribunal, fazendo valer por via judicial a sua posio perante o interessado e no tivesse tido ganho de causa em tribunal. Para que este efeito preclusivo funcione em plenitude, importa, entretanto, que se reconhea que a pretenso impugnatria se reporta ao acto impugnado na globalidade das causas de invalidade que contra ele possam ser deduzidas, sem que a identificao em juzo de qualquer delas envolva, por isso, uma ampliao do objecto do processo. Todas as possveis causas de invalidade de que padea o acto impugnado integram, pois, a mesma causa de pedir, que consiste, genericamente, na invalidade do acto, pelo que a identificao, pelo tribunal, de qualquer delas, ainda que no tenha sido invocada pelo autor, como prev o artigo 95, n 2, do CPTA, no o afasta do objecto do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitrios que o artigo 90, n 1, confere ao juiz, uma vez que a procura da verdade material pelo juiz s tem como fronteira os limites do processo.

2. A condenao prtica de actos administrativos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e arts. 66 segs. do CPTA)

(11) Cfr., a propsito, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos e relaes jurdicas emergentes, Coimbra, 2002, pp. 188 segs.

26. Dando cumprimento ao imperativo decorrente do artigo 268, n 4, da CRP, o CPTA confere aos tribunais administrativos o poder de procederem determinao da prtica de actos administrativos legalmente devidos mais precisamente, condenao prtica desses actos. Ultrapassa-se, deste modo, uma tradicional limitao do contencioso administrativo de tipo francs, apenas explicvel por razes histricas radicadas no lastro cultural herdado do modelo de Administrao autoritria edificado durante o perodo do absolutismo. Com efeito, se, com a instituio do Estado de Direito liberal, o Poder Administrativo aceitou submeter-se a regras jurdicas e fiscalizao do cumprimento dessas regras, bem sabido que essa aceitao no se deu sem reservas nem limites. O Poder Administrativo aceitou submeter-se a algumas regras, que s com o decurso do tempo se foram alargando, e s aceitou submeter-se fiscalizao de rgos que no eram verdadeiros tribunais, integrados no Poder Judicial, nem tinham poderes de plena jurisdio, pois, no domnio do exerccio dos poderes de autoridade da Administrao, s eram autorizados a emitir sentenas de anulao, sem que lhes fosse permitido proferir sentenas de condenao prtica de actos administrativos (muito menos, de normas regulamentares). Uma vez assegurada, no termo de uma evoluo histrica longa e conturbada, a integral subordinao da Administrao a regras jurdicas e a atribuio da fiscalizao do cumprimento dessas regras a verdadeiros tribunais, trata-se agora de fechar o crculo e conferir aos tribunais administrativos os poderes de plena jurisdio que so prprios do Poder Judicial. Como resulta do artigo 66, n 1, no est aqui apenas em causa a condenao da Administrao prtica de actos administrativos, mas tambm a fixao de um prazo determinado, dentro do qual esses actos devem ser praticados. Quando, no caso concreto, se verifiquem circunstncias que permitam suspeitar de que o titular do rgo competente opor resistncia ao cumprimento da deciso e exista, por isso, um fundado receio de incumprimento, o tribunal pode considerar justificada a imposio ao referido titular, logo na sentena de condenao, de uma sano pecuniria compulsria (artigo 66, n 3). O titular obrigado ficar, nesse caso, pessoalmente obrigado ao pagamento de uma quantia pecuniria por cada dia de atraso que se venha a verificar no cumprimento da sentena, para alm do prazo que nela tiver sido estabelecido (cfr. artigo 169, n 1).

27. O objecto do processo de condenao prtica de actos administrativos no se confunde com o de um processo de impugnao de actos administrativos e, em particular, com o do tradicional recurso contencioso de anulao de actos de indeferimento (expressos ou tcitos), pois no delimitado por referncia aos concretos fundamentos em que se possa ter baseado o acto de indeferimento eventualmente proferido. Como se estabelece no artigo 66, n 2, ainda que a prtica do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo a pretenso do interessado e no o acto de indeferimento, cuja eliminao da ordem jurdica resulta directamente da pronncia condenatria. E tambm no artigo 71 se determina que, quando chamado a condenar a Administrao a praticar um acto devido, o tribunal no se pode limitar a devolver a questo ao rgo administrativo competente, mas antes se deve pronunciar sobre a pretenso material do interessado. Qualquer destes preceitos faz apelo ideia de que, mesmo quando confrontado com um acto administrativo de indeferimento (porventura, de recusa da prpria apreciao de um requerimento), o titular de uma posio subjectiva de contedo pretensivo que deduza um pedido de condenao prtica de um acto administrativo no vai discutir em juzo o acto de recusa, por referncia aos estritos termos em que ele se possa ter baseado, mas vai fazer valer a sua prpria posio pretensiva, em todas as dimenses em que ela se desdobra. O processo de condenao um processo em que o autor faz valer a posio subjectiva de contedo pretensivo de que titular, pedindo o seu cabal reconhecimento e dela fazendo, portanto, o objecto do processo. Esta uma transformao profunda em relao ao modelo tradicional do recurso contencioso de anulao de actos de indeferimento, em que o objecto do processo se definia por referncia ao acto impugnado e era, portanto, logo partida pr-delimitado pela Administrao. Se, num caso concreto, a recusa se tiver (infundadamente) baseado na falta do preenchimento de um requisito prvio, sem que, portanto, a Administrao tenha sequer chegado a apreciar o mrito da pretenso do requerente, a circunstncia de estarmos perante um processo de condenao, dotado de um objecto alargado, permite que a questo prvia em que o acto de indeferimento se tinha baseado, se for julgada improcedente, seja ultrapassada

e, por via disso, que a discusso em juzo se centre na questo de fundo, que aquele acto nem sequer tinha considerado (12). Uma consequncia de o objecto do processo ser definido deste modo a de que ele no cristaliza no tempo, por referncia ao momento em que o eventual acto de indeferimento tenha sido praticado, sendo, por isso, de reconhecer a relevncia das eventuais supervenincias que sejam juridicamente atendveis, do ponto de vista do direito material aplicvel (13). Com o que se produz uma sentena que, pretendendo efectivamente disciplinar a ulterior conduta das partes, no se reporta ao passado, mas ao momento em que vem a ser proferida e, portanto, s circunstncias de facto e de direito que, nesse momento, devem ser consideradas juridicamente relevantes para a resoluo do caso. Outra consequncia projecta-se no plano da prova. Como o interessado faz valer em juzo a posio subjectiva de contedo pretensivo de que titular, natural que sobre ele recaia o nus de demonstrar o bem fundado da sua pretenso, o preenchimento dos respectivos elementos constitutivos, ao que a Administrao caber comtrapor a demonstrao dos eventuais factos impeditivos ou extintivos que lhe possam ser oponveis. No momento em que venha a ser proferida, a sentena definir a posio do interessado e os termos da conduta a adoptar pelas partes, com o alcance de precludir a possibilidade de a Administrao ainda vir depois a invocar novos argumentos em novo acto de indeferimento, subsequente ao trnsito em julgado da sentena.

28. Questo decisiva para a exacta compreenso do alcance dos processos de condenao prtica de actos administrativos, previstos e regulados nos artigos 66 e seguintes, a de saber qual a extenso dos poderes de pronncia de que dispe o tribunal neste domnio. Com efeito, estamos num dos domnios em que de forma mais delicada se coloca a questo, a que j oportunamente nos referimos (cfr. n 9), da fronteira entre o domnio do administrar, que no se pretende dos tribunais, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, e o domnio do julgar, em que do que se trata de

(12) No existe, entretanto, o risco de, deste modo, se proceder a um condicionamento ilegtimo ao poder discricionrio de que a Administrao eventualmente disponha, na medida em que a pronncia judicial no tocar os aspectos que envolvam exerccio de poderes discricionrios, limitando-se a declarar os aspectos vinculados do exerccio da funo. (13) Ou seja: no se opem obstculos de natureza processual eventual relevncia de tais supervenincias. Outra questo (complexa) , entretanto, a de saber quando que estamos perante supervenincias relevantes do ponto de vista substantivo: para os termos em que esta ltima questo se coloca, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 706 segs.

verificar da conformidade da actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e, por isso, de determinar, no exerccio da funo jurisdicional, em que moldes se deve processar o exerccio legtimo dos poderes pblicos. Ponto de partida o postulado de que o tribunal no se pode intrometer no espao prprio que corresponde ao exerccio de poderes discricionrios por parte da Administrao. S deste modo se assegura o respeito pelo princpio da separao e interdependncia de poderes, por fora do qual aos tribunais administrativos s cumpre dizer e aplicar o Direito, tal como ele resulta das normas e princpios jurdicos que vinculam a Administrao (cfr. artigo 3, n 1). Do mesmo postulado resulta, entretanto, o imperativo de que o tribunal deve dizer e aplicar o Direito, em toda a extenso com que as normas e os princpios jurdicos sejam chamados a intervir para dirimir os litgios jurdico-administrativos e, portanto, que ao tribunal cumpre determinar todas as vinculaes a observar pela Administrao na emisso do acto devido. Este o sentido genrico do disposto no artigo 71. A identificao das possveis aplicaes do regime estabelecido neste artigo exige, entretanto, que se distingam diferentes tipos de situaes possveis, consoante o grau de concretizao com que o dever de actuar da Administrao e, portanto, o quadro da relao jurdica relacionada com a prtica ou omisso do acto em causa resulte das normas jurdicas aplicveis. Trata-se, afinal, de averiguar o que deve o tribunal considerar devido, em cada caso concreto. Sem pretenso de exaustividade, afigura-se til assentar, para o efeito, nos seguintes parmetros orientadores. a) Em primeiro lugar, a condenao prtica de acto devido dirige-se prtica de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido. Para que haja, portanto, condenao necessrio que a recusa ou omisso do acto tenha sido efectivamente ilegal. Ou seja, que exista vinculao quanto oportunidade da prtica do acto, em termos de se poder afirmar que, no caso concreto, a Administrao agiu ilegalmente pelo facto de no ter agido ou se ter mesmo recusado a agir. A condenao ser proferida quando a lei for clara no sentido de impor o dever de agir (situaes de vinculao quanto oportunidade da actuao) ou quando o tribunal considere, atendendo s circunstncias concretas do caso, que a Administrao no tem outra alternativa do que agir e que o autor est constitudo no poder de exigir essa actuao (situaes de reduo da discricionariedade quanto oportunidade da actuao).

b) Em segundo lugar, condenao prtica de acto devido no necessariamente condenao prtica de um acto cujo contedo esteja legalmente pr-determinado, resultando estritamente vinculado do quadro normativo aplicvel. Tambm possvel a condenao da Administrao prtica de actos administrativos de contedo discricionrio, desde que a emisso desses actos seja devida. Tal como sucede, no direito alemo, no mbito da Verpflichtungsklage, a condenao prtica de acto devido no intervm, pois, apenas quando esteja em causa a adopo de actos de contedo estritamente vinculado. Tambm quando a prtica do acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido envolva o exerccio de poderes discricionrios, o tribunal pode condenar a Administrao a pratic-lo, traando, em maior ou menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro do qual esses poderes discricionrios devero ser (re)exercidos (14). Neste sentido, determina o artigo 71, n 2, que, quando a emisso do acto devido envolva a formulao de juzos discricionrios, o tribunal deve determinar o contedo do acto a praticar sempre que a apreciao do caso concreto permita identificar apenas uma soluo como legalmente possvel (situaes de reduo da discricionariedade a zero). Nos demais casos, deve explicitar as vinculaes a observar pela Administrao na emisso do acto devido, sem precisar o sentido da deciso a tomar. S em ltimo caso ser, pois, de admitir que o tribunal se limite a condenar genericamente a Administrao a decidir, sem mais precises, por no dispor de elementos que lhe permitam estabelecer quaisquer parmetros quanto aos termos em que o poder dever ser exercido. c) Do que acaba de ser dito resulta que os processos de condenao prtica de actos administrativos so processos de geometria varivel, no sentido em que no tm todos a mesma configurao, nem conduzem todos emisso de pronncias judiciais com idntico alcance. (i) Em certos casos, podem dirigir-se apenas condenao da Administrao a praticar um qualquer acto administrativo, sem conter quaisquer especificaes quanto ao contedo do acto a praticar. o que sucede quando esteja em causa o exerccio de um poder de deciso que, embora seja vinculado quanto oportunidade, no seja vinculado quanto ao contedo, porque a lei d poderes discricionrios Administrao quanto determinao do contedo e
(14) J neste sentido, cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Pronncias judiciais e sua execuo na reforma do contencioso administrativo, Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 77; SRVULO CORREIA, O recurso contencioso no projecto da reforma: tpicos esparsos, Cadernos de Justia Administrativa n 20, pp. 13-14.

as circunstncias objectivas concretamente existentes no so de molde a permitir identificar uma situao de reduo dessa discricionariedade. Isto pode acontecer em dois tipos de casos. Desde logo, nas situaes de inrcia ou omisso, em que a Administrao no deu qualquer contributo para que a questo pudesse ser colocada em juzo em termos mais concretizados do que aqueles em que ela, partida, surge abstractamente configurada nas normas e, portanto, no forneceu elementos que permitam ao tribunal densificar parmetros a observar no exerccio (que no ser reexerccio) do poder. Por outro lado, em situaes em que a Administrao tenha invocado infundadamente a existncia de questes prvias para se recusar a apreciar a pretenso que perante ela tinha sido formulada. Neste tipo de situaes, o tribunal s pode verificar que as questes prvias no existiam e, com base nessa verificao, condenar a Administrao a pronunciar-se sobre o mrito da pretenso. Como, tambm nesta hiptese, a Administrao no exerceu (no chegou a exercer) os poderes de valorao quanto ao mrito da pretenso que a lei lhe conferia, o tribunal no se pode pronunciar sobre os termos em que se processou esse exerccio, para o efeito de estabelecer parmetros a esse propsito. Repare-se que, do ponto de vista formal, os poderes do tribunal no se encontram necessariamente limitados pelo facto de a Administrao poder ter permanecido omissa, no dando sequer resposta pretenso do interessado, ou pelo facto de a Administrao se ter recusado a apreciar o requerimento apresentado. Mesmo nestes casos, o pedido de condenao e o tribunal deve verificar se a omisso ou a recusa foram ilegais e, se for caso disso, condenar a Administrao a praticar o acto devido (cfr. artigo 71, n 1). Mas natural que a tarefa do juiz se encontre mais facilitada quando tenha havido um procedimento e uma deciso formal sobre o mrito da pretenso formulada pelo interessado, pois, em princpio, ele dispor, nesse caso, de elementos que lhe permitiro precisar melhor os contornos da situao e, portanto, proferir uma deciso de contedo mais densificado. Caso contrrio, sobretudo quando a instruo do procedimento envolva a formulao de apreciaes a cargo de organismos especializados da Administrao Pblica a que o tribunal nem atravs do recurso a peritos se possa substituir, ele no poder ir longe na determinao dos parmetros a observar na emisso do acto devido. (ii) A sentena de condenao prtica do acto devido especifica, naturalmente, o contedo do acto a praticar na situao, simtrica da anterior, em que a lei confere ao autor o direito a um acto administrativo com um determinado contedo ou, pelo menos, constitui a

Administrao no dever estrito de praticar um acto com um contedo determinado situaes, portanto, de estrita vinculao da Administrao quanto ao contedo. (iii) Como claramente assume o artigo 71, no , porm, s nos casos de estrita vinculao legal que o processo se pode dirigir (e pode efectivamente conduzir) condenao da Administrao prtica de actos administrativos com um contedo determinado. Essa condenao tambm pode ter lugar nas situaes em que, embora a lei confira, em abstracto, Administrao certos poderes de conformao do contedo do acto, a verdade que, no caso concreto, se deve, objectivamente, reconhecer que s lhe resta praticar um acto com um determinado contedo. A verificao da existncia de ilegalidades num acto de recusa praticado no exerccio de poderes discricionrios permite ao tribunal especificar os aspectos vinculados a observar pela Administrao, condenando-a a substituir o acto ilegal por outro que no reincida nas ilegalidades cometidas e, portanto, a que observe as normas e princpios anteriormente violados. Em princpio, a especificao dos limites que o dever de no reincidir nas eventuais ilegalidades cometidas projecta sobre o reexerccio do poder possui, naturalmente, um alcance negativo, estabelecendo apenas as modalidades de actuao que Administrao ficam vedadas e que o tribunal dever precisar, tanto quanto as circunstncias do caso lho permitam. Mas ela pode ter um alcance positivo, quando as circunstncias concretas em presena permitam afirmar que houve uma reduo da discricionariedade a zero, na medida em que o respeito pelas normas ou princpios violados apenas consinta que a Administrao adopte um determinado tipo de deciso. Em bom rigor, sempre que esteja em causa o exerccio de poderes discricionrios da Administrao, a densificao do contedo da sentena condenatria passa, em maior ou menor medida, pela identificao e afirmao das ilegalidades de que enfermava o acto de recusa. esse accertamento judicial que projecta um efeito preclusivo mais ou menos amplo sobre o subsequente reexerccio do poder por parte da Administrao. Como o objecto do processo mais amplo do que o do recurso contencioso de anulao do acto de indeferimento e, por isso, podem ser mais numerosas as questes apreciadas pelo tribunal, naturalmente mais amplo o efeito preclusivo operado pela sentena. Mas, do ponto de vista qualitativo, continua a tratar-se de um efeito preclusivo, com a mesma natureza daquele que, no modelo tradicional do contencioso de tipo francs, j era reconhecido s sentenas de anulao de actos administrativos de contedo negativo. Continua, por isso, a ser til lanar mo, neste domnio, da elaborao jurisprudencial e doutrinal acumulada, ao longo dos

anos, a propsito do efeito preclusivo das sentenas de anulao de actos negativos. Trata-se, na verdade, de traduzir para positivo as vinculaes que, pela negativa, eram deduzidas das tradicionais sentenas de anulao de actos negativos (15).

3. A condenao absteno da prtica de actos administrativos

29. O CPTA prev, no mbito da aco administrativa comum (cfr. artigo 37), a possibilidade da deduo, em processo administrativo, de pretenses preventivas, dirigidas condenao omisso de perturbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruch) e, portanto, imposio de deveres de absteno. Estas pretenses tanto podem ser accionadas contra a Administrao, como contra particulares desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais, como de praticar actos administrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente vocacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de ameaa de agresses ilegtimas. Pelo seu particular significado, avulta, neste contexto, a previso, no artigo 37, n 2, alnea c), do CPTA, da possibilidade da condenao da Administrao no emisso de actos administrativos (16). Com efeito, o CPTA introduz, desse modo, um instrumento inovador de tutela preventiva contra actos administrativos, que at aqui no existia, e a propsito do qual se colocam questes que aqui cumpre analisar. A nosso ver, esta previso do CPTA deve ser interpretada luz do princpio constitucional da tutela jurisdicional efectiva e, portanto, numa perspectiva aberta e flexvel, que lhe permita funcionar como uma vlvula de segurana do sistema de tutela jurisdicional, nas situaes em que a utilizao dos mecanismos tradicionais de tutela reactiva contra a emisso de actos administrativos de contedo positivo no se mostre apta a proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva.
(15) Sobre o princpio preclusivo em referncia no texto, seu sentido e alcance, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade, pp. 138 segs. e 164 segs. (16) Corresponde vorbeugende Unterlassungsklage, existente no direito processual administrativo alemo. Tal como, entre ns, configurada como um subtipo da aco administrativa comum, tambm no direito alemo esta aco configurada como um subtipo da allgemeine Leistungsklage: cfr., por todos, FRIEDHELM HUFEN, Verwaltungsprozerecht, 4 ed., Munique, 2000, pp. 331-332; CARL-HERMAN ULE, Verwaltungs Archiv, vol. 65 (1974), pp. 291 segs.

No se deixa, deste modo, de partir de um modelo de tutela reactiva e, portanto, de atribuir prioridade tradicional via da impugnao de actos administrativos ilegais, complementada pela ampla previso de instrumentos de tutela cautelar, a comear pela suspenso da eficcia dos actos impugnados. O que bem se compreende. Cumpre ter, na verdade, presente que o acto administrativo um instrumento que o direito substantivo coloca disposio da Administrao porque o legislador considera indispensvel mais eficaz prossecuo dos interesses pblicos que a Administrao disponha, em mltiplos domnios, da possibilidade de definir o Direito atravs da emisso de declaraes jurdicas capazes de se projectarem unilateralmente na esfera jurdica dos seus destinatrios independentemente da vontade destes, de produzirem de imediato os efeitos jurdicos a que se dirigem e de se consolidarem na ordem jurdica se no forem impugnadas dentro de prazos relativamente curtos. neste quadro de ideias que se inscreve e compreende o regime da impugnao dos actos administrativos ilegais, tal como o CPTA o estabelece. Ora, face disto, afigura-se que, tal como sucede no direito alemo, tambm entre ns se deve aceitar que a via normal de tutela dos particulares perante o exerccio dos poderes da Administrao continua a ser a via reactiva, da impugnao dos actos administrativos, e no a via preventiva, dirigida a atalhar, a priori, ao prprio exerccio desses poderes, atravs da condenao da Administrao a nem sequer emitir um acto administrativo. , com efeito, essa a soluo que melhor se compagina com o reconhecimento (claramente subjacente ao sistema) da necessidade de, partida, proporcionar Administrao os meios necessrios mais eficaz prossecuo dos interesses que tem a seu cargo. A via reactiva s deve, naturalmente, ceder a prioridade via preventiva nas situaes em que o princpio da tutela jurisdicional efectiva o exija isto , quando, no caso concreto, exista uma situao de carncia de tutela que efectivamente justifique a interveno preventiva do tribunal, por se dever considerar que a via impugnatria no assegura ao interessado uma tutela jurisdicional efectiva. Como tem sido defendido na doutrina alem, a condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo deve, assim, depender da titularidade, por parte do autor, de um interesse processual qualificado (17). Cumpre, na verdade, ter presente que um dos tipos paradigmticos de situaes em que a autonomia do pressuposto processual do interesse processual se perfila com maior nitidez aquele em que o recurso via jurisdicional determinado pelo propsito de impedir, a ttulo

(17) Cfr., por exemplo, SCHMITT GLAESER, Verwaltungsprozerecht, 14 ed., Stuttgart etc., 1997, p. 198; F. HUFEN, Verwaltungsprozerecht, pp. 335-336.

preventivo, a ocorrncia de factos lesivos que ainda no ocorreram. Com efeito, nessas situaes, a necessidade de tutela no evidente, como seria se j se tivesse consumado uma leso na esfera jurdica do autor. Exige-se, por isso, que o autor demonstre a existncia de uma situao de risco, de fundado receio, justificativa da existncia de uma situao de necessidade de tutela, por forma a convencer o tribunal de que a probabilidade da ocorrncia de danos suficientemente forte para justificar uma actuao preventiva, destinada a evit-los. Disso depende a existncia do necessrio interesse processual. Pela nossa parte, o interesse processual qualificado exigvel tender a existir em situaes em que o acto administrativo em perspectiva seja de molde a causar, logo que praticado, danos irreversveis, que uma eventual reaco apenas a posteriori, pela via da impugnao, ainda que acompanhada do eventual recurso tutela cautelar, s dificilmente se apresente capaz de remover completamente. Isto pode suceder com actos administrativos cujos efeitos, por natureza, se esgotem num prazo curto, como sucede com o acto que proba a realizao de um evento que no esteja dependente de autorizao administrativa. Tambm pode suceder com actos em relao aos quais exista o risco (ou a certeza) de que sero objecto de execuo material imediata seja porque isso desde logo resulta do prprio tipo legal do acto (pense-se em actos cuja prpria regulao normativa os associa operao material pela qual so executados, em termos de se dever mesmo, em certos casos, considerar que a lei configura o acto como uma manifestao que est nsita na operao de execuo), quer porque, embora isso no resulte do tipo legal, se procede normalmente execuo imediata daquele tipo de acto por razes de urgncia. A condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo tambm deve poder ter lugar quando a Administrao tenha manifestado a inteno de praticar um acto administrativo, mas protele a concretizao desse propsito, sem desencadear um procedimento (ou sem lhe dar seguimento), nem assumir que desistiu da ideia. Se, neste tipo de situao, a inteno em causa for ilegal e a sua concretizao for lesiva da esfera jurdica do interessado, deve ser-lhe reconhecida a possibilidade de agir judicialmente para pr cobro situao de incerteza (18).

(18) Cfr., por todos, WOLF-RDIGER SCHENKE, Verwaltungsprozerecht, 6 ed., Heidelberg, 1998, pp. 108-109.

 2 - Pretenses respeitantes a regulamentos

1. A impugnao de regulamentos (art. 4, n 1, als. b) e d) do ETAF e arts. 72 segs. do CPTA)

30. Em princpio, quando um particular objecto de uma deciso concreta que lhe aplica uma norma regulamentar que considera ilegal, ele pode e deve reagir contra essa deciso concreta, suscitando o incidente da ilegalidade da norma regulamentar aplicada. Se o tribunal julgar procedente o incidente, recusa-se a aplicar a norma regulamentar que considera ilegal e, com esse fundamento, anula ou declara nula a deciso impugnada. Deste modo se evitam as consequncias da norma regulamentar ilegal. H casos, porm, em que a norma regulamentar lesa directamente os destinatrios sem que haja lugar adopo de actos concretos de aplicao. Pense-se, desde logo, no exemplo das normas que impem a proibio de uma conduta. Para estes casos, o CPTA prev a possibilidade da impugnao directa da norma regulamentar, embora dirigida apenas a obter, da parte do tribunal, uma recusa de aplicao da norma a ttulo principal. Como a questo da ilegalidade da norma no suscitada a ttulo incidental, para sustentar a invalidade do acto concreto de aplicao, em processo dirigido contra este acto, mas colocada directamente, a ttulo principal, contra a prpria norma, que impugnada, o tribunal pronuncia-se sobre ela a ttulo principal. Mas no a elimina da ordem jurdica, limitando-se, na mesma, a declarar a sua ilegalidade apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto (cfr. artigo 73, n 2, do CPTA). A declarao de ilegalidade de normas regulamentares com fora obrigatria geral, que implica a sua eliminao da ordem jurdica, em princpio com efeitos retroactivos e repristinatrios (cfr. artigo 76 do CPTA), s pode ser pedida pelo Ministrio Pblico, ou se j tiverem existido trs casos concretos de recusa de aplicao, a ttulo incidental ou principal (cfr. artigo 73, n 1 e n 3). No que se refere aos fundamentos em que se pode basear o pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, no so invocveis perante os tribunais administrativos os fundamentos previstos no n. 1 do artigo 281 da Constituio da Repblica Portuguesa (cfr. artigo 72, n 2). S ao Tribunal Constitucional compete, com efeito, declarar, com fora

obrigatria geral, a inconstitucionalidade de quaisquer normas e, portanto, tambm das normas ditadas pela Administrao. O juiz no est limitado, na sua apreciao, pelos argumentos que possam ser invocados contra a norma ou normas impugnadas, podendo decidir com fundamento na ofensa de princpios ou normas jurdicas diversos daqueles cuja violao haja sido invocada (artigo 75). O mbito da eficcia da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, estabelecido no artigo 76, inspirado no regime do artigo 282 da CRP, respeitante aos efeitos das declaraes de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral que so proferidas pelo Tribunal Constitucional. Em princpio, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral produz, portanto, efeitos retroactivos (artigo 76, n 1). Ficam, no entanto, ressalvadas (pelo artigo 76, n 3, primeira parte) as situaes consolidadas, que o Cdigo identifica com os casos julgados e tambm com os actos administrativos que j no possam ser impugnados nem, por isso (cfr. artigo 141 do CPA), revogados com fundamento na ilegalidade da norma em que se basearam. Deste modo se parece salvaguardar na justa medida o valor da segurana jurdica, que, at aqui, se procurava assegurar atravs da regra da eficcia ex nunc da declarao. Os casos julgados e os actos administrativos consolidados cedem, em todo o caso, perante o princpio da aplicao retroactiva da norma sancionatria mais favorvel, tal como ele se encontra consagrado no artigo 282, n 3, da CRP (artigo 76, n 3, parte final). Por outro lado, o juiz ainda pode decidir, segundo critrios de proporcionalidade, que a retroactividade seja afastada ou, pelo menos, limitada por deciso do juiz, quando razes de segurana jurdica, de equidade ou de interesse pblico de excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem (artigo 76, n 2). A eventual limitao de efeitos da declarao por parte do juiz, ao abrigo do artigo 76, n 2, no tem o alcance de tornar vlida a norma em causa, para o efeito de impedir os eventuais interessados de impugnar os eventuais actos administrativos que tenham sido praticados ao seu abrigo e ainda estejam em tempo de ser impugnados, mesmo em momento ulterior ao da declarao. Como evidente, a desaplicao incidental de normas ilegais, para o efeito da invalidao dos actos que nelas se basearam, no depende da declarao de ilegalidade dessas normas com fora obrigatria geral. Por conseguinte, no faz sentido que essa desaplicao fique inviabilizada pelo facto de um tribunal j ter reconhecido, com fora obrigatria geral, a ilegalidade das normas em causa, embora com a ressalva de que essa declarao apenas

valeria para o futuro. Com essa ressalva, o tribunal no pretendeu, nem poderia pretender, tornar vlidas para o passado as normas em causa. Ele apenas pretendeu que, com alcance geral, elas s fossem eliminadas da ordem jurdica para o futuro sem prejuzo, naturalmente, da possibilidade da sua desaplicao nos processos em que a sua invalidade possa vir a ser incidentalmente suscitada. Cumpre, entretanto, referir que o tribunal pode limitar os efeitos da sua pronncia quanto ao passado, lanando mo do mecanismo previsto no artigo 76, n 2, quando um pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral tiver sido deduzido por um interessado lesado por norma directamente aplicvel, mas j incidentalmente julgada ilegal por trs vezes. Se o fizer, haver responsabilidade da Administrao pelos danos causados ao lesado e, quanto a ns, responsabilidade por facto ilcito, pelas razes que acabam de ser enunciadas (19). Em todo o caso, cumpre notar que o interessado colocado na situao descrita no est, naturalmente, obrigado a pedir a declarao de ilegalidade da norma que directamente o lesou com fora obrigatria geral, sujeitando-se, assim, aos riscos que advm das possveis implicaes de uma tal declarao, mas pode pedir, como de seguida se ver, a declarao de ilegalidade da norma com efeitos circunscritos ao seu caso, para o efeito de obter apenas a sua desaplicao, ao abrigo do disposto no artigo 76, n 2.

2. A condenao emisso de regulamentos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e art. 77 do CPTA)

31. O artigo 77 do CPTA permite reagir contra a omisso ilegal de normas administrativas cuja adopo seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao.

(19) Ao contrrio de CARLA AMADO GOMES, Suspenso da eficcia de regulamentos imediatamente exequveis, Revista Jurdica (da Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa) n 21, p. 298, nota 135, no nos parece, na verdade, que a responsabilidade neste domnio possa ser por facto lcito porque o tribunal teria como que ratificado os efeitos passados. A responsabilidade por facto ilcito pois ainda que por razes de segurana jurdica os efeitos da declarao de ilegalidade sejam limitados no tempo, isso no faz, como foi dito no texto, com que a norma no seja ilegal desde o incio e, portanto, com que ela no possa e deva ser incidentalmente reconhecida como tal.

Na epgrafe do preceito fala-se em declarao de ilegalidade por omisso. A grande questo que, no entanto, se coloca a da natureza das pronncias judiciais que, nesta sede, podem ser emitidas. Com efeito, a figura em grande medida inspirada na declarao de inconstitucionalidade por omisso que a CRP institui e regula no seu artigo 283. Mas o regime do artigo 77, n 2, do CPTA distancia-se daquele que estabelece aquele preceito constitucional, na medida em que no se limita a conferir ao tribunal o poder de dar conhecimento da situao de omisso ao rgo competente, mas vai mais longe, atribuindo-lhe tambm o poder de fixar o prazo, no inferior a seis meses, dentro do qual a omisso dever ser suprida. Pode dizer-se que o Cdigo procurou, neste domnio, uma via intermdia entre a soluo, de alcance mais limitado, de atribuir ao juiz um mero poder de declarao da omisso (20) e a soluo, de alcance mais forte, de lhe atribuir o poder de condenar a Administrao emisso do regulamento devido. Enveredou, por isso, pelo caminho de instituir uma pronncia declarativa de contedo impositivo, do tipo da declarao de actos devidos que, no mbito do processo de execuo de julgados, se encontrava prevista no artigo 9 do Decreto-Lei n 256A/77, de 17 de Junho. Para isso contribuiu o entendimento de que o poder normativo da Administrao no deveria ser objecto de tratamento idntico ao que dispensado ao seu poder de deciso concreta e da a falta de sintonia quanto aos poderes de pronncia que so atribudos ao juiz no artigo 77, para as situaes de omisso de normas, e nos artigos 66 e seguintes, para as situaes de omisso ou recusa de actos administrativos. Mas, ao mesmo tempo, o reconhecimento de que o que aqui est em causa no o (in)exerccio da funo legislativa (como sucede no artigo 283 da CRP), mas o mero (in)exerccio de um poder administrativo vinculado quanto ao an, uma vez que se trata do (in)cumprimento, por parte da Administrao, do dever de dar exequibilidade, por via regulamentar, a determinaes contidas em actos legislativos e da o ter-se ido mais longe, no artigo 77, n 2, parte final, do que a CRP, no correspondente artigo 283, n 2. Pese embora a ambiguidade da natureza da pronncia judicial prevista no artigo 77, n 2, ela parece estar mais prxima de uma sentena de condenao do que de uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao. Com efeito, ela reconhece a existncia de
(20) Como a epgrafe do artigo 77 parece sugerir e tinha sido, de resto, proposto, no mbito da discusso pblica sobre a reforma do contencioso administrativo, por PAULO OTERO, A impugnao de normas no anteprojecto de Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, in O Debate Universitrio, p. 141, e Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 48.

um dever e estabelece um prazo para o seu cumprimento. A eventual inobservncia deste prazo no pode deixar, por isso, de ser qualificada como um acto de desobedincia em relao sentena, para o efeito de habilitar o beneficirio da mesma a desencadear os mecanismos de execuo adequados, em ordem a obter a fixao de um prazo limite, com imposio de uma sano pecuniria compulsria aos responsveis pela persistncia na omisso (cfr. artigos 164, n 4, alnea d), 168 e 169). Se o considerar justificado, atendendo s circunstncias concretas em presena, afigurase, alis, que o tribunal pode proceder desde logo imposio de sanes pecunirias compulsrias, ao abrigo da previso genrica do artigo 3, n 2, no prprio momento em que reconhea a ilegitimidade da situao de omisso e, por isso, fixe o prazo dentro do qual a omisso deve ser suprida.

II Tipos de pretenses no respeitantes a actos administrativos e regulamentos

32. Como foi referido, o segundo grande bloco de tipos de pretenses que podem constituir objecto do processo administrativo corresponde ao universo das situaes que, por excluso de partes, o CPTA reconduz forma processual da aco administrativa comum. Como de algum modo resulta do artigo 37 do CPTA, que define o mbito de aplicao da aco administrativa comum, trata-se, como natural, de um conjunto muito heterogneo de situaes, agregado por dois critrios conjugados, de sentidos simtricos: pela positiva, o de terem por objecto questes pertencentes ao mbito da jurisdio administrativa, o que, como a seu tempo se ver, resulta, no essencial, de se tratar de questes de natureza administrativa; e, pela negativa, de no dizerem respeito emisso de actos administrativos e regulamentos.

1 - Pretenses de contedo meramente declarativo ou de simples apreciao: o reconhecimento de situaes jurdicas (art. 4, n 1, al. a) do ETAF e art. 37, n 2, als. a) e b)

do CPTA) e a declarao de nulidade e a interpretao de contratos (arts. 4, n 1, als. b), e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA).

33. Como natural, uma parcela reduzida das pretenses que aqui se enquadram dirigida emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao. Trata-se, na verdade, de obter apenas o reconhecimento da existncia ou inexistncia de direitos ou factos, o que, tal como sucede em processo civil, por regra, s em situaes excepcionais se justifica, do ponto de vista da existncia do necessrio interesse processual (21). So, na verdade, as pretenses deste tipo que o artigo 39 directamente tem em vista ao exigir um interesse processual especfico, que se pode fundar na existncia de uma situao de incerteza, na convenincia em pr cobro a afirmaes ilegtimas por parte da Administrao ou mesmo na necessidade de evitar futuras condutas lesivas da sua parte. Pertencem a este tipo as pretenses correspondentes previso das alneas a) e b) do n 2 do artigo 37 do CPTA, dirigidas obteno do reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas (ou seja, de direitos ou interesses legalmente protegidos), de qualidades ou do preenchimento de condies. Tambm aqui se enquadram, entretanto, as aces dirigidas declarao de nulidade dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa, assim como as aces em que haja que obter do tribunal o esclarecimento do sentido controvertido de clusulas inseridas em tais contratos. Estas aces tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que, tanto num, como no outro caso, se trata de domnios em que os contraentes pblicos no podem determinar o Direito aplicvel atravs da emisso de acto administrativo (cfr. artigo 307, n 1, do CCP), pelo que, em caso de litgio, tm de recorrer via jurisdicional.

2 - Pretenses de contedo constitutivo: impugnao anulatria de contratos (arts. 4, n 1, als. b), e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA).

(21) Cumpre, na verdade, ter presente que as situaes mais frequentes e relevantes de emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao em processo administrativo correspondem a casos que no se enquadram no mbito da aco administrativa comum, mas da aco administrativa especial, nos processos impugnatrios de actos administrativos dirigidos declarao de nulidade ou de inexistncia desses actos.

34. Tal como sucede em processo civil, natural que, no domnio da aco administrativa comum, em que est afastado todo o contencioso da impugnao de actos administrativos e normas regulamentares, escasseiem as pretenses dirigidas emisso de sentenas constitutivas. Tm, em todo o caso, contedo constitutivo as sentenas de anulao dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa, aces que tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que os contraentes pblicos no podem decretar unilateralmente a anulao dos seus contratos atravs da emisso de acto administrativo (cfr. artigo 307, n 1, do CCP), pelo que, em caso de litgio, tm de recorrer via jurisdicional.

3 - Pretenses de contedo condenatrio

35. Tal como sucede em processo civil, natural que, no domnio da aco administrativa comum, em que est afastado todo o contencioso da impugnao de actos administrativos e normas regulamentares, a esmagadora maioria das pretenses accionveis se dirijam emisso de sentenas de condenao. A condenao tanto pode ser, entretanto, dirigida contra entidades pblicas, como contra particulares.

1. As aces de responsabilidade civil extracontratual (art. 4, n 1, al. g) do ETAF e art. 37, n 2, al. f) do CPTA)

36. Seguem a forma da aco administrativa comum as pretenses em matria de responsabilidade civil extracontratual cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa, que, por isso mesmo, constam, na alnea h), do elenco dos tipos de pretenses exemplificativamente enunciados no n 2 do artigo 37. Justifica-se, entretanto, a este propsito, uma referncia ao disposto no artigo 38, que, embora no seja apenas aplicvel s aces de responsabilidade civil extracontratual movidas

contra a Administrao Pblica, tem, em todo o caso, no que a estas aces diz respeito, o alcance de tornar claro que a impugnao dos actos administrativos ilegais no constitui um pressuposto processual do qual dependa a actuao em juzo das eventuais pretenses dirigidas reparao dos danos por eles causados. Como claramente refere o artigo 38, n 1, a existncia ou no, em processos no-impugnatrios, da possibilidade, e em maior ou menor extenso, de o tribunal conhecer, a ttulo incidental, da ilegalidade de actos administrativos depende da opo que, nessa matria, for feita pela lei substantiva (22). Desse ponto de vista, ao assumir expressamente que o domnio por excelncia em que a lei substantiva admite que os tribunais podem conhecer, a ttulo incidental, da ilegalidade de actos administrativos ilegais que no tenham sido tempestivamente impugnados o da responsabilidade pelos danos causados por esses actos, o artigo 38, n 1, vem reforar o entendimento da mais recente doutrina e jurisprudncia no sentido de que a no utilizao da via processual adequada remoo da ordem jurdica dos actos administrativos ilegais no tem um efeito preclusivo automtico sobre o direito reparao dos danos por eles causados, mas a ponderao desse facto, do ponto de vista do concurso de culpa do lesado, pode conduzir reduo ou mesmo excluso daquele direito (23). Refira-se, no entanto, que, de acordo com o artigo 41, n 3, a impugnao de um acto administrativo exprime a inteno, por parte do autor, de exercer o direito reparao dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrio deste direito, nos termos gerais (do artigo 323 do Cdigo Civil). Embora assuma que a impugnao do acto administrativo lesivo no constitui um pressuposto processual da actuao do direito reparao dos danos causados por esse acto, o CPTA no deixa, deste modo, de reconhecer que a impugnao do acto lesivo um instrumento dirigido a fazer cessar a situao lesiva e, assim, a evitar a produo de novos danos, que deve ser utilizado no quadro das providncias a adoptar pelo lesado para ver restabelecida a sua situao jurdica (24). Por conseguinte, entende que a impugnao do acto lesivo exprime a inteno de exercer o direito reparao dos danos, para o efeito de interromper a prescrio deste direito.

(22) Para a crtica, nesta perspectiva, da tradicional abordagem do problema, no plano processual, da ptica da falta de autonomia das aces sobre responsabilidade em relao ao clssicio recurso contencioso de anulao, cfr. MARGARIDA CORTEZ, Responsabilidade da Administrao por actos administrativos ilegais e concurso de omisso culposa do lesado, Coimbra, 2000, pp. 159 segs. e 248 segs. (23) Cfr. ainda MARGARIDA CORTEZ, op. cit., pp. 274 segs. (24) Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, p. 455.

Note-se, em todo o caso, que a previso do artigo 41, n 3, perde algum do seu alcance na medida em que hoje possvel cumular no processo impugnatrio o pedido dirigido reparao dos danos causados pelo acto impugnado. Com efeito, num tal contexto, tendero a ser muito menos numerosos do que sucedia no regime anterior ao CPTA os casos em que o interessado comea por impugnar o acto ilegal para s mais tarde, uma vez obtida a deciso de anulao ou declarao de nulidade do acto, propor a aco de responsabilidade por danos.

2. As aces relativas execuo de contratos (arts. 4, n 1, als. e) e f) do ETAF e 37, n 2, alnea h), do CPTA)

37. Tambm seguem a forma da aco administrativa comum uma parte das aces relativas a aspectos relacionados com a execuo dos contratos cuja apreciao se encontra submetida jurisdio administrativa. Essas aces podem dirigir-se, tanto a exigir o cumprimento do contrato, como a fazer valer a responsabilidade contratual decorrente do seu incumprimento, e tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes pblicos, na medida em que os contraentes pblicos no possam definir unilateralmente o Direito aplicvel ao caso atravs da emisso de acto administrativo. Cumpre ter, porm, presente que, nos seus artigos 302 e segs., o novo CCP confere aos contraentes pblicos muito amplos poderes de definio unilateral do Direito atravs da emisso de actos administrativos no mbito da execuo dos contratos que o mesmo Cdigo qualifica como administrativos (no artigo 1, n 6, conjugado com os artigos 3 e 8). Isto implica que, em todos os domnios em que, nos termos do n 2 do artigo 307 do CCP, o contraente pblico dispe do poder de emitir um acto administrativo relativo execuo do contrato, ele fica dispensado de propor uma aco administrativa comum no mbito da qual teria o nus de fazer valer a sua posio perante o tribunal e , pelo contrrio, o contraente privado quem fica constitudo no nus de recorrer tutela jurisdicional, para propor a necessria aco administrativa especial de impugnao do acto administrativo. Neste sentido, veja-se, alis, a referncia, nos artigos 4, n 2, al. g), e 47, n 2, al. d), do CPTA, possibilidade de o contraente privado cumular numa mesma aco qualquer pedido relacionado com questes de interpretao, validade ou execuo do contrato com a impugnao de eventual acto administrativo praticado pelo contraente pblico no mbito da relao contratual.

3. A condenao da Administrao realizao de prestaes de facto, de coisa ou de quantia (art. 4, n 1, als. a), g) e l) do ETAF e art. 37, n 2, als. c), d), e), f), g) e i) do CPTA)

3.1. Caracterizao geral

38. Os demais casos em que pode haver condenao da Administrao dizem, de um modo geral, respeito realizao de todo o tipo de prestaes, que tanto podem ter por objecto o pagamento de quantias, como a entrega de coisas ou a prestao de factos e que tm em comum o facto de no dependerem da prtica de um acto administrativo, pois de outro modo o caminho a seguir seria o de pedir a condenao prtica do necessrio acto administrativo atravs da propositura da correspondente aco administrativa especial. E isto, ou porque o necessrio acto administrativo j foi praticado (pense-se no exemplo do direito ao pagamento de uma penso que j foi atribuda por acto administrativo mas no tem sido efectivamente paga), ou porque no tem por que o ser (pense-se, desde logo, no exemplo do direito do funcionrio pblico ao pagamento do seu vencimento mensal, que corresponde a um verdadeiro direito de crdito, pelo que no depende da emisso, em cada ms, de um acto administrativo mediante o qual a entidade patronal decida atribuir-lhe o direito a receb-lo). Este tipo de situaes objecto de previso genrica no artigo 37, n 2, alnea e), do CPTA e, na verdade, reveste-se do maior interesse, pois aqui reside a pedra de toque da delimitao do campo de interveno da forma da aco administrativa comum perante a aco administrativa especial (de condenao prtica de acto administrativo). Com efeito, a opo realizada pelo Cdigo no que respeita ao critrio de delimitao do mbito de aplicao das formas processuais da aco administrativa comum e da aco administrativa especial implica que, dentro das aces de condenao dirigidas contra a Administrao, se reveste de especial importncia distinguir, consoante se pretende ou no a emisso de um acto administrativo: na verdade, s no segundo caso deve ser utilizada a aco administrativa comum; no processo, o processo deve seguir a forma da aco administrativa especial. O CPTA adopta, assim, um critrio semelhante ao que, no direito alemo, preside delimitao recproca do mbito de aplicao da Verpflichtungsklage e da allgemeine Leistungsklage.

Isto resulta com clareza, no plano da regulao da aco administrativa comum, precisamente do disposto no mencionado artigo 37, n 2, alnea e), nos termos do qual seguem, como vimos, esta forma de processo as causas que tenham por objecto a condenao da Administrao ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurdico-administrativas e no envolvam a emisso de um acto administrativo impugnvel, ou que tenham sido constitudos por actos jurdicos praticados ao abrigo de disposies de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestao de um facto. Com efeito, em qualquer dos casos a que este preceito se refere, no est em causa a prtica de actos administrativos, mas a realizao de simples actuaes ou actos reais, para utilizar a terminologia alem isto , a realizao de prestaes a que a Administrao se encontra obrigada, sem dispor do poder de as recusar atravs de uma pronncia susceptvel de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento. Como temos vindo a assinalar, a distino entre actos administrativos, contra os quais se impe reagir dentro de prazos relativamente curtos, e simples actuaes sem o valor de actos administrativos, que no impem esse tipo de condicionalismos, reveste-se de uma importncia fundamental e deve ser explorada pela jurisprudncia e pela doutrina administrativas (25). O CPTA d maior nfase necessidade da relativizao do papel que ao acto administrativo deve corresponder no mbito do contencioso e, por via disso, da prpria dogmtica do direito administrativo, atravs do reconhecimento de que nem todas as pretenses que os particulares apresentam Administrao se dirigem emisso de actos administrativos contra cuja recusa se justifique a imposio do pesado nus de reagir dentro de prazos curtos, sob pena de consolidao. Como j sucedia no mbito da aco para reconhecimento de direitos ou interesses, s haver, com efeito, lugar, no mbito da aco administrativa comum, para pronncias de condenao como aquelas a que o CPTA se refere no artigo 37, n 2, alnea e), na medida em que se reconhea que a pretenso do particular que pretende a entrega de uma coisa, de uma quantia ou de uma prestao de facto que lhe seja devida no se dirige emisso de um acto administrativo definidor da sua situao jurdica, mas apenas ao estrito cumprimento de um dever de prestar, pelo que a eventual recusa da Administrao em entregar a coisa ou a quantia a que est obrigada, ou a prestar o facto, no corporiza um acto administrativo de indeferi(25) Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 89 segs., e Implicaes de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo, Cadernos de Justia Administrativa n 34, pp. 74-76.

mento, contra o qual se imponha reagir dentro de um prazo limitado, pela via da aco administrativa especial (26). Como claramente demonstra a lio do direito comparado, o que, nesta matria, cumpre fazer, , portanto, identificar os tipos de situaes das quais a lei directa ou imediatamente faz derivar vnculos obrigacionais que oneram a Administrao. assim que, recorrendo ao modelo alemo, se poder afirmar que constituem meras actuaes da Administrao, tanto as suas actuaes materiais de gesto pblica (operaes jurdicas ou actos reais em sentido prprio), como as suas pronncias jurdicas que no se consubstanciem em actos administrativos com "contedo de regra jurdica", "contedo jurdico material". Aqui se enquadram actos e operaes como prestaes aos particulares pagamento de vencimentos, remuneraes, penses, benefcios da segurana social, restituies, prestao de cuidados de sade ou de educao, prestao de informaes, etc. , actuaes porventura lesivas ou destinadas a remover efeitos de actuaes lesivas como a remoo de viaturas da via pblica, intervenes policiais, a emanao de rudos, vibraes, cheiros ou gases, etc. e pronncias que apenas contm uma comunicao ou uma apreciao subjectiva e que, por conseguinte, no so destinadas a produzir efeitos jurdicos ou que, em todo o caso, mesmo sendo declaraes jurdicas, no tm a capacidade de definir unilateralmente a situao do destinatrio, como o caso de uma declarao de compensao, da fixao de um prazo, da actualizao da exigncia de um pagamento no quadro de obrigaes pecunirias de natureza jurdico-administrativa, do exerccio de um direito de reteno.

3.2. Pretenses dirigidas absteno de condutas

39. De entre o universo das pretenses dedutveis neste domnio, destacam-se aquelas que se dirigem absteno de condutas, no domnio da chamada tutela inibitria, de que j falmos a propsito da condenao absteno da prtica de actos administrativos, que visa

(26) No mesmo sentido se pronunciava, a propsito da aco para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos que continuava a ser proposta nos Anteprojectos submetidos a discusso pblica ao longo do ano 2000, ROSENDO DIAS JOS, O Debate Universitrio, p. 32, nos seguintes termos: Esta aco moldada pela ideia de que os particulares se apresentam perante a Administrao no apenas espera da luz do acto administrativo, mas tambm com direitos prprios, desde logo direitos de personalidade e direitos fundamentais. Depois, tambm, direitos a prestaes, factos e comportamentos, bem como direitos sobre coisas. E ainda, detendo uma qualidade ou preenchendo certas condies, com base nelas, os particulares ho-de poder reclamar no apenas um direito substantivo, mas tambm o prosseguimento da apreciao de outros requisitos de certa pretenso no procedimento adequado.

prevenir leses, agindo contra agresses que ainda no se concretizaram, mas apenas se perfilam sob a forma de ameaa. Est, pois, em causa a deduo de pretenses preventivas, dirigidas condenao omisso de perturbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruch) e, portanto, imposio de deveres de absteno. Estas pretenses tanto podem ser accionadas contra a Administrao, como contra particulares desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais, como de praticar actos administrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente vocacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de ameaa de agresses ilegtimas. Embora o artigo 39 do CPTA no se lhes refira expressamente, parece de entender que ele tambm tem em vista este tipo de situaes quando se refere ao fundado receio de que a Administrao possa vir a adoptar uma conduta lesiva. E, com efeito, afigura-se de exigir um especial cuidado na verificao da existncia de interesse em agir sempre que o autor se dirija a tribunal com intuitos preventivos, alegando o propsito de evitar leses que ainda no se concretizaram.

3.3. Pretenses dirigidas ao restabelecimento de direitos ou interesses violados 40. O artigo 37, n 2, alnea d), autonomiza, nas suas previses exemplificativas, as pretenses dirigidas condenao da Administrao adopo das condutas necessrias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados. Estas pretenses tm carcter restitutivo ou dirigem-se cessao e remoo de consequncias de actuaes ilegais da Administrao (27), que tanto se podem ter consubstanciado em actos jurdicos (paradigmaticamente, actos administrativos ilegais), como em operaes materiais (paradigmaticamente, actuaes desenvolvidas em via de facto, sem o necessrio fundamento num acto jurdico que as legitimasse). A exemplo do que sucede no direito alemo (28), a autonomizao deste tipo de pretenso justifica-se porque as pretenses que, para as pessoas e entidades afectadas, resultam das ac-

(27) Para a caracterizao destas pretenses, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 470 segs. (28) A propsito da Folgenbeseitigungsanspruch. Sobre esta figura, cfr., por todos, PIETZKO, Der materiell-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch, Berlim, 1994; SCHNEIDER, Folgenbeseitigung um

tuaes ilegais da Administrao no se definem propriamente por referncia adopo de determinados actos jurdicos ou de certas operaes materiais, mas ideia do restabelecimento da situao jurdica violada conceito a que, entre ns, tem sido dado o nome de reconstituio da situao actual hipottica. isto que o interessado exige da Administrao, cabendo a esta concretizar o cumprimento do dever, que sobre ela impende, de remover as consequncias da sua actuao ilegal atravs da adopo de todos os actos jurdicos e operaes materiais que se revelem necessrios. No existe, pois, neste contexto, um especfico dever de prestar. Como se diz no artigo 2, n 2, alnea j), o que est genericamente em causa a condenao da Administrao prtica dos actos e operaes [que forem, que se revelem] necessrios ao restabelecimento de situaes jurdicas subjectivas (29). Embora a letra do artigo 95, n 3, tenha claramente em vista apenas as situaes em que a pretenso a que nos estamos a referir seja cumulada num processo dirigido, em primeira linha, anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de um acto administrativo (e por isso submetido forma da aco administrativa especial: cfr. artigo 5, n 1), nada justifica que a doutrina nele assumida no deva valer tambm para os casos em que a pretenso seja autonomamente deduzida segundo a forma da aco administrativa comum. A razo pela qual o preceito apenas teve em vista aquelas situaes deve-se ao facto de o artigo 95 se inserir na regulao (do Captulo III do Ttulo III: artigos 78 e seguintes) dos processos que seguem a forma da aco administrativa especial e este tipo de pretenses s fica submetido a essa forma de processo naquelas situaes de cumulao. Pelo contrrio, o Cdigo no se refere concretizadamente aos poderes de pronncia do tribunal a propsito das pretenses autonomamente deduzidas segundo a forma da aco administrativa comum, cuja regulao remete, sem mais, para o CPC. At porque as pretenses de restabelecimento podem no emergir da prtica de actos administrativos, mas tambm da adopo de operaes materiais por parte da Administrao, nada justifica, pois, que os parmetros estabelecidos no artigo 95, n 3, no sejam reconhecidos como possuindo validade geral, para o efeito de se admitir que o preceito pode e deve ser aplicado pelo juiz em processos submetidos forma da aco administrativa comum, quando essas pretenses sejam autonomamente deduzidas por essa via. E o mesmo se diga quanto ao disposto no artigo 95, n 4, que indissocivel do anterior e que se afigura da maior importncia para a adequada resoluo de dificuldades prticas que,
Verwaltungsrecht, Baden-Baden, 1994. Na doutrina portuguesa, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 433 segs. (29) Cfr., a propsito, M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, p. 499.

com frequncia, se podero colocar nos processos em que seja pedido ao tribunal que especifique o que a Administrao deve fazer para colocar a situao de facto em conformidade com o quadro normativo dificuldades que, como evidente, tanto se podero colocar em processos em que, por ser cumulado num processo impugnatrio, o pedido deva ser apreciado segundo os termos da aco administrativa especial e, por isso, haja lugar aplicao directa do artigo 95, como em processos em que, por ser deduzido autonomamente, o pedido deva ser apreciado segundo os termos da aco administrativa comum e, por isso, se deva proceder a uma extenso do campo de aplicao directa do artigo 95.

3.4. Pretenses dirigidas ao pagamento de indemnizaes devidas pela imposio de sacrifcios

41. Justifica-se uma referncia autnoma previso do artigo 37, n 2, alnea g), condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico. Com efeito, este preceito no se refere deduo de pretenses dirigidas reparao de danos, ao abrigo do instituto da responsabilidade civil extracontratual, mas de pretenses dirigidas prestao da indemnizao devida pela imposio de sacrifcios, o que coisa diferente (30). Sendo desde j de assinalar, a este propsito, que, como em devido tempo melhor se ver, a jurisdio administrativa a sede naturalmente competente para atribuir as indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico. , pois, esta a regra que o ETAF e o CPTA instituem, sem prejuzo das importantes excepes previstas em lei especial, de entre as quais, naturalmente, avulta as que decorrem do Cdigo das Expropriaes, que confere aos tribunais judiciais a competncia para a atribuio das indemnizaes devidas por expropriao, assim como pelas demais modalidades de imposio de sacrifcios a que o mesmo Cdigo aplicvel.

3.5. Pretenses fundadas em enriquecimento sem causa

(30) Para a distino, na doutrina portuguesa, cfr. MANUEL AFONSO VAZ, A Responsabilidade civil do Estado. Consideraes sobre o seu estatuto constitucional, Porto, 1995, pp. 12-13; MARIA LCIA AMARAL PINTO CORREIA, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra, 1998, designadamente a pp. 411 segs.

42. A previso da alnea i) do n 2 do artigo 37 do CPTA tem o alcance de confirmar, no plano substantivo, que existem relaes jurdico-administrativas de enriquecimento sem causa e, no plano processual, que as correspondentes pretenses devem ser deduzidas perante os tribunais administrativos sob a forma da aco administrativa comum (31).

4. A condenao de particulares realizao de prestaes de facto, de coisa ou de quantia (art. 4, n 1, al. h) e i) do ETAF e art. 37, n 1, n 2, al. f), e n 3, do CPTA).

43. De recordar (cfr. supra, n 16) que os particulares podem ser demandados nos tribunais administrativos, seja pela Administrao, quando esta no disponha de poderes de auto-tutela que lhe permitam prescindir do recurso via judicial, seja por outros particulares, e isto no s nos casos em que o particular demandado exerce poderes de autoridade pblica, mas tambm sempre que, em qualquer caso, ele no tenha observado ou ameace no observar as vinculaes jurdico-administrativas a que se encontre obrigado, sem que as autoridades administrativas competentes tenham adoptado as medidas adequadas para impedir ou pr cobro situao de violao. Inovao importante a referir a este propsito , na verdade, o facto de o artigo 37, n 3, admitir que os particulares cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos possam demandar, perante os tribunais administrativos, outros particulares, que no tm de ser necessariamente concessionrios, por estes estarem a violar normas de direito administrativo ou obrigaes jurdico-administrativas contratualmente assumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a violar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar ou a abster-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento das normas ou obrigaes em causa. Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito. o que, por exemplo, sucede quando determinada actividade desenvolvida por um particular viole normas de direito administrativo dirigidas a proteger o direito dos outros a viver num ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado. Se a actividade lesiva desenvolvida pelo privado em violao de normas de direito administrativo no tinha de ser
(31) Em geral sobre o tema, ALEXANDRA LEITO, O enriquecimento sem causa da Administrao Pblica, Lisboa, 1998.

iniciada ao abrigo de uma deciso formal da Administrao ou tiver sido, em todo o caso, desencadeada sem que essa deciso tivesse sido emitida, ou se ela tiver sido desenvolvida em desconformidade com o ttulo ao abrigo do qual ela se tinha iniciado, a Administrao tem o dever de intervir para pr cobro situao. Os lesados tm, por isso, o poder de exigir essa interveno e, se ela for omitida, de exigir do prprio lesante que ponha termo sua actividade lesiva. Em qualquer destas situaes, a questo tem natureza jurdico-administrativa, devendo ser, por isso, suscitada perante os tribunais administrativos pela via da aco administrativa comum. Esta inovao do CPTA permite, pois, obter, a ttulo principal, atravs da aco administrativa comum, a condenao de particulares adopo (ou absteno) de comportamentos impostos (ou proibidos) por normas, actos ou contratos de direito administrativo.

44. Configurada, como foi dito, como o processo comum do contencioso administrativo, ao qual se reconduzem todos os litgios cuja tramitao no deva corresponder a uma forma especial de processo, tambm revestem a forma da aco administrativa comum os processos intentados por entidades pblicas para demandar particulares, em ordem a obter a respectiva condenao adopo ou absteno de comportamentos (cfr. artigo 37, n 2, alnea c)) (32). Pelo modo como se encontra redigido o artigo 37, n 3, no parece que a deduo de pretenses da Administrao contra particulares se enquadre nesse preceito. A nosso ver, ela encontra antes cobertura na clusula geral do n 1 e, especificamente, na alnea c) do n 2. A tutela cautelar adequada nos processos em que a Administrao demande um particular , entretanto, a intimao para a adopo ou absteno de uma conduta, prevista no artigo 112, n 2, alnea f).

5. Litgios interadministrativos

(32) Como fez notar, no mbito da discusso pblica sobre a reforma do contencioso administrativo, ROSENDO DIAS JOS, O Debate Universitrio, p. 31, h, a este propsito, que pensar em litgios entre pessoas colectivas diferentes, e tambm na necessidade de a Administrao obter a apreciao jurisdicional da verificao de certos factos constitutivos do seu direito a uma quantia ou outra prestao, para a qual no est em condies de obter ttulo vlido pelos meios de deciso e execuo que lhe so prprios (art 155 do CPA), designadamente porque a quantia a que se julga com direito no mbito de uma relao de direito pblico tem a natureza de indemnizao, matria para a qual o acto administrativo se mostra inadequado.

45. ltima referncia para recordar (cfr. supra, n 16) que, hoje em dia, muitos processos administrativos so desencadeados por entidades pblicas contra outras entidades pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrativos, em que se confrontam entre si interesses estatutariamente atribudos a diferentes entidades pblicas. Da a referncia includa no elenco exemplificativo do artigo 37, n 2, alnea j). Como evidente, esta referncia deve, no entanto, ser lida com a seguinte ressalva: s se inscrevem no mbito de aplicao da aco administrativa comum os litgios relativos a relaes jurdicas entre entidades administrativas na estrita medida em que o CPTA exclua tais litgios do mbito de incidncia tpica das outras formas de processo. No se tm, pois, aqui em vista os litgios que tenham por objecto algum dos tipos de pretenses a que o artigo 46 faz corresponder a forma da aco administrativa especial, por dizerem respeito a actos administrativos ou regulamentos, como, por exemplo, aqueles em que um rgo de uma entidade pblica admitido a impugnar decises tomadas por outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA).

Ttulo Segundo Pressupostos do Processo Administrativo

Captulo I Pressupostos relativos ao Tribunal

I - A competncia em razo da jurisdio a questo da delimitao do mbito da jurisdio administrativa 1. Orientao metodolgica 49. A matria da delimitao do mbito da jurisdio administrativa regulada pelo ETAF nos seus artigos 1, n 1, e 4, sofrendo, entretanto, mltiplas derrogaes resultantes de legislao especial, sempre que, num ou noutro diploma, o legislador entende pronunciar-se expressamente no sentido de atribuir a apreciao de certos litgios aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais. Na ausncia de determinao expressa em lei avulsa, valem, no entanto, os critrios do ETAF. A primeira dificuldade que os referidos artigos 1, n 1, e 4 colocam a de saber como articular o regime dos dois artigos. Com efeito, o artigo 1, n 1, reitera o princpio constitucional (consagrado no artigo 212, n 3, da CRP) de que os tribunais administrativos e fiscais so os competentes para dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas e fiscais. Mas o artigo 4 continua a seguir o modelo do artigo 4 do anterior ETAF, enunciando listas de matrias cuja apreciao se encontra includa (artigo 4, n 1) ou excluda (artigo 4, ns 2 e 3) do mbito da jurisdio administrativa. Cumpre notar que algumas das matrias elencadas no artigo 4 j pertenceriam jurisdio administrativa ou j estariam excludas do seu mbito mesmo que esse artigo no existisse, por mera aplicao do artigo 1. Em relao a essas matrias, no se coloca, portanto, qualquer problema de articulao, podendo dizer-se que o artigo 4 se limita, nessa parte, a explicitar o alcance do artigo 1. , a nosso ver, o que sucede com as matrias enunciadas no n 1, alneas a), b) (primeira parte), c), d), e) (primeira parte), f), h), i), j), m) e n),

assim como em todas as alneas do n 2 e na alnea d) do n 3 do artigo 4. Com efeito, afigurase que, em todos esses casos, mais no se trata do que de aplicar o critrio da existncia de um litgio sobre uma relao jurdica administrativa. J no que respeita s situaes em que h coliso entre certos preceitos do artigo 4 e o princpio do artigo 1, n 1, a articulao entre os dois artigos deve, a nosso ver, assentar no seguinte critrio: tal como sucede com as mltiplas normas que, sobre a matria, existem em legislao avulsa, tambm as normas do artigo 4 sempre que afastem o regime do artigo 1, n 1 devem ser vistas como normas especiais em relao quele preceito, dirigidas a derrog-lo, prevalecendo sobre ele, para o efeito de ampliar ou restringir o mbito da jurisdio administrativa. Significa isto que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao de todos os litgios que versem sobre matria jurdicoadministrativa e cuja apreciao no seja expressamente atribuda, por norma especial, competncia dos tribunais judiciais. Pode ser colocada, entretanto, a questo de saber se (pelo menos) alguns dos preceitos do artigo 4 no devero ser objecto de uma interpretao restritiva, luz do artigo 1, por forma a evitar que conduzam a uma ampliao porventura desproporcionada do mbito da jurisdio administrativa. A nosso ver, afigura-se, porm, ser esse um mau princpio, que no contribui para uma articulao harmoniosa do regime que decorre dos dois artigos. Com efeito, no se pode deixar de assumir que, ao redigir o artigo 4, o legislador teve presente o artigo 1, n 1, e, de resto, o princpio constitucional que ele se limita a reafirmar. Ao introduzir, portanto, nesse artigo, preceitos com um alcance mais amplo do que aquele que resultaria do artigo 1, n 1, o legislador no pode ter deixado de pretender ampliar o mbito da jurisdio. o que resulta da letra dos preceitos, como tambm do seu esprito, que, em alguns casos, os trabalhos preparatrios claramente ilustram.

50. Uma vez traados estes critrios gerais de interpretao, passaremos de seguida a enunciar os principais tipos de litgios cuja apreciao est, por fora do regime geral do ETAF, includa e excluda do mbito da jurisdio administrativa. Decorre, entretanto, do que ficou dito no n precente que, em termos metodolgicos, o ponto de partida a adoptar para proceder operao de determinar, perante um caso concreto, se ele deve ser submetido apreciao dos tribunais administrativos ou dos tribunais judiciais, no reside, a nosso ver, no artigo 1, n 1, do ETAF e, portanto, no critrio

constitucional da relao jurdica administrativa. O que, em primeiro lugar, cumpre indagar , na verdade, se, sobre a especfica matria em causa, existe disposio legal que, independentemente daquele critrio, d resposta expressa questo da jurisdio competente. Essa disposio legal, tanto pode constar de lei especial aplicvel ao caso, como do prprio artigo 4 do ETAF. s em relao s matrias que, nem em lei especial, nem no artigo 4 do ETAF, so objecto de especfica ateno do legislador que cumpre, pois, lanar mo do artigo 1, n 1, do ETAF. Isto, na prtica, significa que s em relao a um universo residual de situaes se torna necessrio resolver a questo da delimitao do mbito da jurisdio aplicando directamente o disposto no artigo 1, n 1, do ETAF. Justifica-se, por isso, que comecemos por nos referirmos aos principais tipos de situaes que so objecto de soluo legal expressa, para, a final, nos referirmos ao universo das situaes em que cumpre proceder aplicao residual do artigo 1, n 1, do ETAF. O que no significa que, para a adequada interpretao do sentido e alcance das solues consagradas em lei expressa, fique liminarmente excluda a eventual necessidade de recorrer ao critrio material enunciado naquele artigo. Isso ser, na verdade, necessrio em relao a disposies de contedo aberto, que, de um modo ou de outro, se limitem a remeter para esse critrio. Como j de seguida se ver, o que, desde logo, precisamente sucede, a nosso ver, com a previso da alnea a) do n 1 do artigo 4 do ETAF.

2. Litgios includos no mbito da jurisdio administrativa

2.1. Em geral, os direitos e interesses de natureza administrativa

51. O artigo 4, n 1, do ETAF prev, antes de mais, que pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litigios em que esteja em causa a proteco de direitos fundamentais ou de outros direitos ou interesses legalmente protegidos, no mbito de relaes jurdico-administrativas (artigo 4, n 1, alnea a)). A nosso ver, esta alnea estabelece uma clara articulao entre a referncia inicial tutela de direitos fundamentais e a subsequente referncia a outras situaes jurdicas subjectivas fundadas em normas de direito administrativo, para o efeito de se dever entender que tambm a tutela de direitos fundamentais aqui em causa h-de dizer respeito a situaes em que esses direitos se vejam

envolvidos no mbito de relaes jurdico-administrativas. O preceito remete, assim, para o critrio material do artigo 1, n 1, do ETAF, ou seja, para a natureza administrativa das relaes jurdicas em que se inscrevem as situaes jurdicas em causa, tendo, portanto, em vista situaes em que haja lugar aplicao de normas de direito administrativo.

2.2. O contencioso dos actos administrativos e regulamentos

52. O artigo 4, n 1, do ETAF prev, em seguida, que pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litigios que tenham por objecto a fiscalizao da legalidade de actos jurdicos emanados pela Administrao no exerccio da funo administrativa (artigo 4, n 1, alnea b), primeira parte), assim como de actos materialmente administrativos praticados por rgos pblicos no pertencentes Administrao Pblica (artigo 4, n 1, alnea c)) ou por particulares (artigo 4, n 1, alnea d)). Tem-se aqui em vista, antes de mais, o ncleo duro da jurisdio administrativa, que o CPTA faz corresponder forma processual da aco administrativa especial e que tem por objecto a fiscalizao dos actos administrativos e regulamentos dos rgos da Administrao Pblica. Tal como j sucedia no regime precedente, a estes actos so, entretanto, assimilados os actos materialmente administrativos praticados por rgos pblicos no pertencentes Administrao Pblica, que correspondem aos actos em matria administrativa praticados pelo Presidente da Repblica, pela Assembleia da Repblica e seu Presidente, pelos Presidentes do Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal de Contas, pelo Conselho Superior de Defesa Nacional e pelo Procurador-Geral da Repblica, a que j anteriormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c), do ETAF de 1984, e que o CPTA tambm submete ao regime de impugnao dos actos administrativos pela forma da aco administrativa especial (cfr. artigo 51, n 2, do CPTA). Tambm so assimilados actos praticados por particulares: os actos praticados por particulares ao abrigo de normas de Direito Administrativo, a que tambm se refere o artigo 51, n 2, do CPTA, o que compreende os actos jurdicos (concretos e regulamentares) praticados em regime de concesso e, em geral, todos os actos que sejam praticados por particulares ao abrigo de normas de Direito Administrativo.

2.3. O contencioso dos contratos

53. Em matria de contratos, o artigo 4, n 1, do ETAF prev, desde logo, que pertence ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao de todos os litgios relativos a contratos administrativos, tal como, hoje, a figura se encontra delimitada nos artigos 1, n 6, 3 e 8 do CCP. Com efeito, so, desde logo, contratos administrativos, de acordo com aqueles preceitos do CCP, os contratos que apresentam alguma das trs notas de administratividade a que se reporta o artigo 4, n 1, alnea f), do ETAF:

a) contratos que determinem a (ou se comprometam futura) produo de efeitos correspondentes prtica, pela entidade pblica contratante, de um acto administrativo unilateral (contratos com objecto passvel de acto administrativo ou relativos ao exerccio de poderes pblicos); b) contratos cujo regime substantivo das relaes entre as partes esteja total ou parcialmente regulado por normas de Direito Administrativo (contratos administrativos tpicos, como tal previstos e regulados por normas especficas de Direito Administrativo, contidas na Parte III do CCP ou em legislao especial); c) contratos que confiram ao contraente privado direitos especiais sobre coisas pblicas ou o exerccio de funes dos rgos do contraente pblico; d) contratos que as partes tenham expressamente optado por qualificar como contratos administrativos ou por submeter a um regime substantivo de Direito Administrativo, seja ele o regime geral da Parte III do CCP ou um regime previsto em legislao especial para qualquer tipo especfico de contrato administrativo.

Por outro lado, tambm so contratos administrativos, de acordo com a alnea d) do n 6 do artigo 1 do CCP, os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formao regulado por normas de direito pblico e em que a prestao

do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realizao das atribuies do contraente pblico. Ora, estes contratos enquadram-se na previso da alnea e) do n 1 do artigo 4 do ETAF, que, sem diferenciar, atribui jurisdio administrativa a competncia para dirimir os litgios emergentes de todos os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formao regulado por normas de direito pblico.

54. Para alm dos litgios relativos a contratos administrativos, o artigo 4, n 1, do ETAF estabelece que a jurisdio administrativa ainda competente para dirimir litgios em matria de contratos em dois tipos adicionais de situaes com o que amplia o mbito da jurisdio administrativa, por referncia ao que sucedia no regime precedente e, partida, resultaria da estrita aplicao do critrio material consagrado no seu artigo 1, n 1, do ETAF. Os dois tipos adicionais de situaes correspondem aos seguintes litgios:

a) Litgios relativos verificao da invalidade de qualquer tipo de contrato (o que inclui contratos de direito privado), desde que se trate de uma invalidade resultante da invalidade de um acto administrativo pr-contratual no qual se tenha fundado a celebrao do contrato (artigo 4, n 1, alnea b), segunda parte, do ETAF). Trata-se de verificar a invalidade consequente do contrato, directamente determinada por razes que se prendem com a entidade pblica contratante e, mais concretamente, com o facto de esta no ter observado as normas de Direito Administrativo de que dependia a validade da sua actuao. Independentemente da natureza do contrato, a questo , portanto, uma questo de Direito Administrativo, que, como tal, deve ser apreciada pelos tribunais administrativos, com a vantagem de, atravs da cumulao de pedidos, permitir a apreciao, no mbito da mesma aco perante o mesmo tribunal, da questo da invalidade do acto pr-contratual e da questo da invalidade consequente do contrato.

b) Litgios relativos interpretao, validade e execuo de qualquer tipo de contratos, desde que haja lei especial que diga que esse tipo especfico de contrato (ou que um contrato com esse objecto) deve ser obrigatoriamente precedido (ou pode s-lo) de um procedimento pr-contratual (concurso pblico, concurso limitado, negociao ou ajuste directo) regulado por normas de direito pblico (artigo 4, n 1, alnea e), segunda parte, do ETAF).

Como foi referido no n precedente, atento o teor da previso mais restritiva da alnea d) do n 6 do artigo 1 do CCP, esta previso compreende claramente litgios respeitantes a contratos de direito privado, e tanto contratos celebrados por pessoas colectivas de direito pblico, como contratos celebrados por entidades privadas, quando, por imposio do Direito Comunitrio, tais entidades tambm esto sujeitas a regras de direito pblico em matria de procedimentos pr-contratuais sem que o contrato seja, em si mesmo, um contrato administrativo (a menos, naturalmente, que as partes optem por administrativizar o contrato, qualificando-o como administrativo ou submetendo-o a um regime substantivo de direito pblico: cfr. artigos 3 e 8 do CCP). O legislador partiu do entendimento de que as razes que, por impulso do direito comunitrio, levaram o nosso ordenamento jurdico a fazer depender a celebrao de certos tipos de contratos, por certas entidades (pblicas ou equiparadas), da prvia realizao de um procedimento especificamente regulado por normas de direito pblico justificam a atribuio jurisdio administrativa da competncia para dirimir os litgios que possam surgir no mbito das correspondentes relaes contratuais. O legislador no quis, portanto, estender a jurisdio administrativa a todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica, mas apenas aos tipos contratuais em relao aos quais h leis especficas que submetem a respectiva celebrao, por certas entidades (pblicas ou equiparadas), observncia de determinados procedimentos pr-contratuais.

2.4. O contencioso da responsabilidade civil extracontratual

55. No que se refere s questes respeitantes a matria de responsabilidade civil extracontratual que podem e devem ser submetidas apreciao dos tribunais administrativos, decorrem do artigo 4, n 1, alneas g), h) e i), do ETAF as seguintes solues:

a) Compete jurisdio administrativa apreciar toda e qualquer questo de responsabilidade civil extracontratual emergente da conduta de pessoas colectivas de direito pblico. o que claramente decorre do artigo 4, n 1, alnea g), do ETAF, que, sem distinguir, confere aos tribunais administrativos uma competncia genrica para apreciar todas as questes de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico.

O preceito faz referncia expressa s funes legislativa e jurisdicional para estender o mbito da jurisdio administrativa aos danos emergentes do exerccio dessas funes. No que respeita responsabilidade pelo exerccio da funo jurisdicional, est, contudo, excluda do mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgios relativos apreciao de aces de responsabilidade por erro judicirio cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdio, assim como das correspondentes aces de regresso (artigo 4, n 3, alnea a), do ETAF). No que diz respeito aos danos emergentes da actuao da Administrao Pblica, o preceito no distingue, entretanto, consoante essa actuao seja ou no desenvolvida no exerccio da funo administrativa, na imediata prossecuo de fins pblicos, ao abrigo de disposies de direito administrativo, etc. Todos os litgios emergentes de actuaes da Administrao Pblica que constituam pessoas colectivas de direito pblico em responsabilidade civil extracontratual pertencem, portanto, competncia dos tribunais administrativos, o que inclui a responsabilidade, quer por actos de gesto pblica, quer por actos de gesto privada da Administrao Pblica. Compete, assim, jurisdio administrativa apreciar todas as questes de responsabilidade civil extracontratual dos rgos da Administrao Pblica, independentemente da questo de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuao de gesto pblica ou de uma actuao de gesto privada: a distino deixa, pois, de ter relevncia processual, para o efeito de determinar a jurisdio competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdio administrativa. Isto no significa, no entanto, que, no quadro normativo vigente, a distino no conserve relevncia substantiva, como nos parece continuar a resultar do artigo 1 do novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, introduzido pela Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro. Com efeito, o ETAF no fez qualquer opo de natureza substantiva, dirigida a afastar a existncia, no plano substantivo, de regimes diferenciados de responsabilidade da Administrao, consoante essa responsabilidade decorre de actos de gesto pblica ou de actos de gesto privada da Administrao. O ETAF limita-se apenas a abandonar a distino, renunciando a utiliz-la como critrio de delimitao do mbito das jurisdies. Quanto ao resto, a questo j no processual, mas de direito substantivo. Pelas razes expostas, est, naturalmente, abrangida pela jurisdio administrativa a apreciao das questes de responsabilidade emergentes de actuaes materialmente administrativas de rgos que no pertencem Administrao Pblica. Essas situaes esto,

na verdade, claramente compreendidas na frmula genrica do artigo 4, n 1, alnea g) com as seguintes ressalvas, contudo: est excluda do mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgios relativos fiscalizao da legalidade dos actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justia (artigo 4, n 3, alnea b)) e pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente (artigo 4, n 3, alnea c)).

b) Embora com a ressalva introduzida pelo artigo 4, n 3, alnea a), os tribunais administrativos tambm julgam, segundo o disposto no artigo 4, n 1, alnea h), as aces de responsabilidade movidas contra titulares de rgos, funcionrios, agentes e demais servidores pblicos (no exerccio das suas funes e por causa delas, como bvio), o que compreende as aces de regresso que contra elas sejam intentadas pelas pessoas colectivas de direito pblico ao servio das quais desenvolvam a sua actividade.

c) O artigo 4, n 1, alnea i), ainda prev a competncia da jurisdio administrativa para apreciar questes de responsabilidade civil extracontratual de entidades privadas e respectivos trabalhadores, titulares de rgos sociais, representantes legais ou auxiliares, nos casos em que o n 5 do artigo 1 do novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, introduzido pela Lei n 67/2007, de 31 de Dezembro, as veio submeter aplicao desse regime, ou seja, quando a respectiva responsabilidade resulte de aces ou omisses adoptadas no exerccio de prerrogativas de poder pblico ou reguladas por disposies ou princpios de direito administrativo.

2.5. Outros tipos de situaes expressamente includas no mbito da jurisdio

56. O n 1 do artigo 4 do ETAF ainda faz referncia aos seguintes tipos de litgios, que expressamente inclui no mbito da jurisdio administrativa:

a) Litgios dirigidos a promover a preveno, cessao e reparao de todo o tipo de violaes que resultem da actuao de entidades pblicas (o que compreende actuaes de

gesto privada da Administrao Pblica) (33) contra a sade pblica, ambiente, urbanismo, ordenamento do territrio, qualidade de vida, patrimnio cultural e bens do Estado (artigo 4, n 1, alnea l)). Inspirado pelo mesmo propsito de simplificao de critrios que preside soluo consagrada na alnea g), no domnio da responsabilidade civil extracontratual da Administrao, a previso da alnea l) do n 1 do artigo 4 do ETAF prescinde da adopo de um critrio material ou qualitativo de delimitao, para adoptar o critrio (objectivo) da natureza da entidade demandada: desde que esteja em causa a actuao de uma entidade pblica, o litgio deve ser suscitado perante os tribunais administrativos (34). Com o que alarga o mbito das questes que, no domnio dos litgios em matria ambiental, passam a dever ser deduzidas perante a jurisdio administrativa em relao ao regime precedente e ao que, partida, resultaria da estrita aplicao do critrio material do artigo 1, n 1, do ETAF.

b) Litgios relativos a relaes jurdico-administrativas entre pessoas colectivas pblicas ou entre rgos pblicos (artigo 4, n 1, alnea j)). Como evidente, as pessoas colectivas s podem actuar, por fora do princpio da especialidade, no mbito dos interesses a seu cargo. Parece, por isso, de entender que, com a referncia especfica aos interesses que lhes cumpre prosseguir, o artigo 4, n 1, alnea j), ter em vista interesses pblicos, envolvidos no mbito de relaes jurdico-administrativas.

c) Litgios relativos ao contencioso eleitoral cuja apreciao no seja atribuda jurisdio de outros tribunais (artigo 4, n 1, alnea m)).

2.6. As situaes no expressamente previstas: o critrio do artigo 1, n 1, do ETAF

57. Como j foi referido, atento o elevado nmero de disposies legais sobre a matria, a comear por aquelas que o prprio ETAF contm no seu artigo 4, na prtica, s em relao a
(33) Colocando-se a questo de saber se, por entidades pblicas, para este efeito, se devem considerar tambm as empresas pblicas. (34) O que no significa, naturalmente, que a jurisdio administrativa no seja a sede prpria para reagir tambm contra muitos atentados queles valores perpetrados por particulares com a anuncia da Administrao desde logo, no domnio da impugnao das licenas ilegais.

um universo residual de situaes que se torna necessrio resolver a questo da delimitao do mbito da jurisdio aplicando directamente o disposto no artigo 1, n 1, do ETAF. Vejamos, no entanto, em que termos se concretiza, a nosso ver, a aplicao deste preceito. Na senda do artigo 212, n 3, da CRP, o artigo 1, n 1, do ETAF estabelece que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio administrativa e fiscal a apreciao dos litgios que versem sobre matria jurdico-administrativa e fiscal. O preceito faz, deste modo, apelo a um critrio material, o critrio de o litgio versar sobre uma relao jurdica administrativa, colocando, desse modo, o acento tnico na questo de saber quando se deve entender que uma relao jurdica administrativa. Ora, uma relao jurdica quanto o Direito lhe atribui relevncia, estabelecendo o respectivo regime regulador. E ser, por conseguinte, jurdico-administrativa quando essa relevncia lhe seja atribuda pelo Direito Administrativo, sendo, portanto, de normas de Direito Administrativo que decorre o respectivo regime regulador. Como tem reconhecido a doutrina, a questo reconduz-se, portanto, do prprio conceito do Direito Administrativo e da sua delimitao perante os demais ramos do ordenamento jurdico e, portanto, em ltima anlise, questo da prpria fronteira entre Direito pblico e Direito privado, uma vez que, de entre os diferentes ramos do Direito pblico, o Direito Administrativo aquele que mais prximo se encontra do Direito privado e, portanto, aquele por cujas fronteiras passa a delimitao em relao ao Direito privado. , na verdade, o facto de, na hiptese de figurarmos o Direito pblico e o Direito privado como territrios confinantes, pertencer ao Direito Administrativo, do lado do Direito pblico, a parcela territorial fronteiria que explica as dificuldades que tradicionalmente coloca a aplicao do critrio material de delimitao do mbito da jurisdio administrativa e justifica algumas das derrogaes pontuais que, como adiante se ver, o legislador opta por introduzir a esse critrio. Em nossa opinio, uma relao jurdica regulada por normas de direito administrativo e deve ser, por isso, qualificada como uma relao jurdica administrativa quando lhe sejam aplicveis normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeies ou limitaes especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razes de interesse pblico, que no se colocam no mbito de relaes de natureza jurdico-privada. Subscrevemos, deste modo, o entendimento segundo o qual a atribuio de prerrogativas de autoridade ou a imposio de deveres, sujeies ou limitaes especiais por razes de interesse pblico so os

traos distintivos que permitem identificar as normas de Direito Administrativo, constitutivas de relaes jurdico-administrativas (35).

58. De entre os tipos de situaes cuja incluso no mbito da jurisdio resulta do disposto no artigo 1, n 1, do ETAF, salientaremos as seguintes:

a) Em primeiro lugar, aquelas que dizem respeito atribuio de indemnizaes devidas em virtude da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico, a que, como vimos oportunamente, o artigo 37, n 2, alnea g), do CPTA, a ttulo exemplificativo, faz referncia expressa a propsito do mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa comum. Com efeito, embora o ETAF no se refira expressamente, no artigo 4, competncia dos tribunais administrativos para outorgar as indemnizaes resultantes da imposio de sacrifcios por parte dos poderes pblicos, indiscutvel a natureza jurdico-administrativo da obrigao em causa, para o efeito de dever ser reconduzida previso genrica do artigo 1, n 1, do ETAF. A jurisdio administrativa , pois, a sede naturalmente competente para atribuir as indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico. esta a regra que o ETAF e o CPTA instituem. Esta regra, como regra geral que , , no entanto, derrogada por disposies especiais, designadamente do Cdigo das Expropriaes, que, de acordo com uma velha tradio, confere aos tribunais judiciais a competncia para atribuir as indemnizaes devidas por expropriaes, servides e requisies administrativas. Estas disposies tal como outras que existam em legislao avulsa que atribua competncia aos tribunais judiciais para atribuir indemnizaes por sacrifcio devem ser, pois, qualificadas como normas especiais que, como tais, prevalecem sobre o regime geral. Se ou enquanto o Cdigo das Expropriaes no for revisto (ou substitudo) num sentido que altere a soluo tradicional, o sector das indemnizaes por expropriao continua, assim, excludo do mbito das competncias dos tribunais administrativos embora o mbito da jurisdio administrativa se estenda, hoje, ao poder de proceder adjudicao de bens expropriados, quando haja lugar respectiva rever-

(35) Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3 ed., Coimbra, 2006, pgs. 148-149 e 161.

so: a inovao resultou de alterao introduzida pelo artigo 5 da Lei n 13/2002 na redaco dos artigos 74 e 77 do Cdigo das Expropriaes.

b) Em segundo lugar, as situaes respeitantes a litgios entre privados, quando emergentes da violao (ou fundado receio de violao) de vnculos jurdico-administrativos, a que, como vimos oportunamente, o artigo 37, n 3 do CPTA faz referncia expressa a propsito do mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa comum. Com efeito, prev aquele preceito que os particulares cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos podem demandar, perante os tribunais administrativos, outros particulares, que no tm de ser necessariamente concessionrios, por estes estarem a violar normas de direito administrativo ou obrigaes jurdico-administrativas contratualmente assumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a violar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar ou a abster-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento das normas ou obrigaes em causa. Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito. E, naturalmente, que, do ponto de vista substantivo, lhes assista o poder de exigir a adopo dessas medidas. o que, por exemplo, sucede quando determinada actividade desenvolvida por um particular viole normas de direito administrativo dirigidas a proteger o direito dos outros a viver num ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado. Se a actividade lesiva desenvolvida pelo privado em violao de normas de direito administrativo no tinha de ser iniciada ao abrigo de uma deciso formal da Administrao ou tiver sido, em todo o caso, desencadeada sem que essa deciso tivesse sido emitida, ou se ela tiver sido desenvolvida em desconformidade com o ttulo ao abrigo do qual ela se tinha iniciado, a Administrao tem o dever de intervir para pr cobro situao. Os lesados tm, por isso, o poder de exigir essa interveno e, se ela for omitida, de exigir do prprio lesante que ponha termo sua actividade lesiva. Embora o ETAF no se refira expressamente, no artigo 4, a este tipo de situao, a sua natureza jurdico-administrativa, para o efeito de dever ser reconduzida previso genrica do artigo 1, n 1, do ETAF, que explica o reconhecimento, no artigo 37, n 3, do CPTA, da competncia dos tribunais administrativos para a sua apreciao.

II - A competncia em razo da hierarquia Organizao e competncias dos tribunais administrativos

Competncias de primeira instncia dos tribunais administrativos (arts. 44 e 24 do ETAF); tangibilidade da distribuio das competncias em razo da hierarquia, decorrente do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, independentemente das regras de distribuio hierrquica das competncias (art. 21, n 1, do CPTA)

59. O ETAF atribui a generalidade das competncias de primeira instncia aos tribunais administrativos de primeira instncia. De acordo com o artigo 44, compete, com efeito, aos tribunais de primeira instncia, em matria administrativa, conhecer, em primeira instncia, de todos os processos do mbito da jurisdio administrativa, com excepo daqueles cuja competncia, em primeiro grau de jurisdio, esteja reservada aos tribunais superiores, assim como da apreciao dos pedidos que nestes processos sejam cumulados. De acordo com o disposto no artigo 24, n 1, alneas a), c), d) e e), do ETAF, reservada ao Supremo Tribunal Administrativo, sem prejuzo de outras cuja apreciao lhe seja deferida por lei, a competncia para conhecer, em primeira instncia, dos processos relativos a aces ou omisses do Presidente da Repblica, da Assembleia da Repblica e do seu presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro, dos Presidentes do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal Administrativo, do Tribunal de Contas e do Supremo Tribunal Militar, do Conselho Superior de Defesa Nacional, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do seu presidente, do Procurador-Geral da Repblica e do Conselho Superior do Ministrio Pblico bem como dos pedidos de adopo de providncias cautelares relativos a estes processos, dos pedidos relativos execuo das decises que o tribunal neles profira e dos pedidos que nesses processos sejam cumulados. Ao Supremo Tribunal Administrativo ainda reservada a competncia para decidir, em primeira instncia, dos processos eleitorais previstos no prprio ETAF e as aces de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exerccio das suas funes, que sejam propostas contra juzes do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administra-

tivo, bem como de magistrados do Ministrio Pblico que exeram funes junto destes tribunais: cfr. artigo 24, n 1, alneas b) e f), do ETAF. Os Tribunais Centrais Administrativos, por seu turno, s so competentes para conhecer, em primeira instncia, das aces de regresso fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exerccio das suas funes, que sejam propostas contra juzes dos tribunais administrativos de crculo e dos tribunais tributrios, e dos processos que lei especial porventura submeta ao seu julgamento de primeira instncia: cfr. artigo 37, alneas c) e d), do ETAF. Faa-se, em todo o caso, notar que as regras de distribuio hierrquica das competncias entre os tribunais administrativos no se opem ao princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, que opera independentemente dessas regras. Neste sentido, o artigo 21, n 1, do CPTA estabelece, com efeito, que, nas situaes de cumulao *de pedidos+ em que a competncia para a apreciao de qualquer dos pedidos pertena a um tribunal superior, este tambm competente para conhecer dos demais pedidos. Na mesma linha, veja-se o disposto na alnea e) do n 1 do artigo 24 do ETAF. A exemplo do que sucede nos tribunais judiciais, os tribunais superiores da jurisdio administrativa e fiscal, em matria administrativa, so, no essencial, tribunais de recurso. Os Tribunais Centrais Administrativos so, quando a alada o permita (cfr. artigo 6 do ETAF), a instncia normal de recurso de apelao das decises dos tribunais de primeira instncia e dos tribunais arbitrais: cfr. artigo 37, alneas a) e b), do ETAF. Para o Supremo Tribunal Administrativo, possvel recorrer das decises proferidas em primeira instncia pelos Tribunais Centrais Administrativos (artigo 24, n 1, alnea g), do ETAF) e, em certas circunstncias, interpor recursos de revista: recurso per saltum das decises dos tribunais de primeira instncia e recurso das prprias decises proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos em recurso de apelao (cfr. artigo 24, n 2, do ETAF e artigos 150 e 151 do CPTA). A Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo funciona tambm em Pleno e em Plenrio. Segundo o artigo 25, n 1, do ETAF, o Pleno da Seco conhece dos recursos dos acrdos que tenham sido proferidos pela seco, atravs das subseces, em primeiro grau de jurisdio e tambm conhece dos recursos para uniformizao de jurisprudncia, que resultam da existncia de oposio entre acrdos (cfr. artigo 152 do CPTA). Por outro lado, o Pleno pode ser chamado, pelos tribunais administrativos de crculo, a pronunciar-se, a ttulo prejudicial, sobre o sentido em que devem ser decididas questes de direito novas, que suscitem dificuldades srias e possam vir a colocar-se em vrios lit-

gios (cfr. artigo 25, n 2, do ETAF e artigo 93 do CPTA). O Plenrio , por seu turno, competente, segundo o disposto no artigo 29 do ETAF, para conhecer dos conflitos de jurisdio entre tribunais administrativos e tributrios ou entre as Seces de Contencioso Administrativo e de Contencioso Tributrio.

III - A competncia em razo do territrio mbito de competncia territorial dos tribunais de primeira instncia

60. O regime de distribuio territorial das competncias entre os tribunais administrativos de primeira instncia est regulado nos artigos 16 e segs. do CPTA. Os critrios a consagrados no obstam, contudo, ao princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, que opera independentemente das regras de distribuio territorial das competncias. Neste sentido, o artigo 21, n 2, do CPTA estabelece que, quando forem cumulados pedidos para cuja apreciao sejam territorialmente competentes diversos tribunais, o autor pode escolher qualquer deles para a propositura da aco. Se, no entanto, houver um pedido principal e um ou mais pedidos dependentes da procedncia daquele, a aco deve ser proposta no tribunal compentente para apreciar o pedido principal: basta pensar no exemplo da impugnao de um acto administrativo de contedo positivo, cumulada com o pedido de reparao dos danos causados por esse acto alegadamente ilegal.

Captulo II Pressupostos relativos s Partes

1 - O autor: personalidade judiciria e capacidade judiciria, legitimidade processual e interesse processual

I Personalidade e capacidade judicirias

61. A exemplo do que sucede no CPC, o CPTA faz suceder a um primeiro captulo de disposies fundamentais, um segundo captulo dedicado s partes: cfr. artigos 9 e seguintes. Tal como nos outros domnios, o Cdigo no regula a, no entanto, os aspectos em relao aos quais o contencioso administrativo no apresenta especialidades de maior e em que, por isso, , sem mais, aplicvel o regime do CPC. o que sucede com os regimes da personalidade e da capacidade judicirias.

II Legitimidade e interesse processual

1. Legitimidade e interesse processual

62. O CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual e no como uma condio de procedncia da aco, cuja titularidade se afere, portanto, por referncia s alegaes produzidas (quando alegue ser parte). A autonomizao do tratamento da legitimidade processual no mbito do CPTA justificase pela relevncia das especificidades que, a diversos nveis, o contencioso administrativo apresenta nesse domnio. A opo, entretanto, de estabelecer, na Parte Geral, um regime geral em matria de legitimidade inovadora e parte do entendimento de que a questo da legitimidade processual deve ser encarada como um fenmeno eminenemente processual, de mbito geral, respeitante situao das partes no processo, sem que nada justifique que, a respeito da natureza do instituto, se adopte, no domnio do contencioso administrativo, uma perspectiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do processo e que , desde logo, adoptada em processo civil.

63. Como fazem notar os processualistas, o pressuposto da legitimidade no se confunde com o do interesse processual ou interesse em agir. Com efeito, pode no haver qualquer

dvida quanto questo de saber se quem est em juzo parte na relao material, tal como o autor a configurou pense-se apenas no impugnante que alegue ser proprietrio de um prdio, relativamente a actos praticados pela Administrao no mbito do procedimento de declarao de utilidade pblica desse prdio; ou no funcionrio que alegue ser arguido num procedimento disciplinar respeitante a factos por si prprio praticados , e no entanto pode questionar-se a existncia de uma necessidade efectiva de tutela judiciria e, portanto, de factos objectivos que tornem necessrio o recurso via judicial.

2. Regime da legitimidade activa

64. Ao contrrio do que comum e, por exemplo, sucede no artigo 26 do CPC, o CPTA regula separadamente as questes da legitimidade activa e da legitimidade passiva. assim que, na Parte Geral do Cdigo, encontramos o artigo 9, dedicado legitimidade activa, e o artigo 10, dedicado legitimidade passiva. A explicao para o facto radica na circunstncia de que, seja no que toca definio do regime geral, seja, depois, no que se refere definio de regimes especiais, so numerosos e diferenciados os aspectos a regular quanto legitimidade activa. Como, com efeito, resulta da ressalva expressa da existncia de regimes especiais, contida na parte inicial do artigo 9, n 1, a matria da legitimidade activa no novo contencioso administrativo no se encontra apenas regulada no artigo 9, mas tambm no artigo 40, respeitante legitimidade em aces relativas a contratos, e nos artigos 55, 57, 68 e 73, referentes s pretenses que se fazem valer pela via da aco administrativa especial. Em contrapartida, o regime da legitimidade passiva resulta, praticamente por inteiro, do artigo 10.

65. A explicao para a existncia de um conjunto de regimes especiais, ao lado do regime comum, em matria de legitimidade activa decorre da circunstncia de a legitimidade ser um pressuposto processual que se afere em funo da concreta relao que se estabelece entre a parte e o objecto do processo. Compreende-se, por isso, que o CPTA tenha optado por estabelecer regimes especiais de legitimidade a propsito dos principais tipos de pretenses dedutveis perante os tribunais administrativos.

Tnica comum aos regimes especiais o alargamento da legitimidade activa, para alm dos limites, reportados (alegada) titularidade da relao material controvertida, em que ela , partida, definida no artigo 9, n 1. Este , na verdade, o plano em que mais se evidencia a filosofia inspiradora do processo administrativo, de procurar o necessrio equilbrio entre dimenso subjectiva e dimenso objectiva, na certeza de que o aperfeioamento do sistema no sentido de proporcionar aos cidados a mais efectiva tutela dos seus direitos e interesses em nada contende com o aproveitamento, em paralelo, das vantagens efectivas associadas aos aspectos objectivistas tradicionais, que lhe permitem funcionar (tambm) como um instrumento de proteco dos mais relevantes interesses pblicos. Pelo contrrio, do que se trata de assegurar que o contencioso administrativo proporcione a mais efectiva tutela a quem quer que se lhe dirija admitindo, entretanto, que no sejam s os indivduos a poderem dirigir-se jurisdio administrativa, em defesa dos seus direitos e interesses particulares, mas que tambm se lhe possam dirigir o Ministrio Pblico, as entidades pblicas, as associaes cvicas e os prprios cidados, uti cives, em defesa de interesses pblicos, colectivos e difusos. o que, desde logo, sucede no regime especial de legitimidade activa nas aces sobre contratos. Como, na verdade, se escreveu na Exposio de Motivos do CPTA, tratou-se, nessa sede, de dar resposta necessidade, de h muito sentida, de alargar o mbito da legitimidade activa nas aces sobre contratos, para alm das partes na relao contratual. Como os contratos em causa se inserem, designadamente no que diz respeito ao procedimento prcontratual, num contexto regido por disposies e princpios de direito administrativo, impostos no interesse pblico e de terceiros, e o respeito por tais normas sindicvel pelo Ministrio Pblico e pelos eventuais interessados, justifica-se que estes possam fazer valer as invalidades de que o contrato possa enfermar por fora da violao de tais normas. Por outro lado, tambm a execuo dos contratos pode ser do interesse pblico ou de terceiros. O alargamento da legitimidade activa quanto deduo dos quatro tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa especial explica-se, por seu turno, porque, como a seu tempo j foi explicado, essas pretenses dizem respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao, matria que, embora contenda, muitas vezes, com situaes jurdicas individuais, se reveste de um significado muito mais vasto, por envolver a disposio de interesses pblicos, no respeito pelo princpio da legalidade, valor que respeita a toda a comunidade e cuja garantia est institucionalmente a cargo de um conjunto de entidades pblicas.

2.1. Regime comum: artigo 9 do CPTA

2.1.1. Regime comum

66. As solues consagradas no artigo 9, n 1 e n 2, retomam, no essencial, as que resultam, respectivamente, dos artigos 26 e 26-A do CPC. O regime do artigo 9, n 1, corresponde ao que estabelece o artigo 26, n 3, do CPC, ao assumir que, salvo disposio legal em sentido diferente, a regra a de que a legitimidade para discutir qualquer relao jurdica controvertida em juzo corresponde a quem alegue ser parte nessa relao jurdica: por conseguinte, o autor considerado parte legtima quando alegue ser parte na relao material controvertida.

2.1.2. A legitimidade em defesa de interesses difusos

67. O artigo 9, n 2, consagra um regime de extenso da legitimidade, reconhecendo ao Ministrio Pblico, s autarquias locais, s associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa e, em geral, a qualquer pessoa singular, enquanto membro da comunidade, o direito de lanar mo de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores que enuncia (36). Tal como sucede com o artigo 26-A do CPC, e em termos semelhantes, o artigo 9, n 2, determina, pois, para os casos a previstos, a extenso da legitimidade processual a quem no alegue ser parte numa relao material que se proponha submeter apreciao do tribunal. Embora o preceito no utilize a expresso e se refira a um conjunto mais alargado de entidades, que compreendem o Ministrio Pblico e as autarquias locais, ele tem designadamente em vista o exerccio por parte dos cidados, no mbito do contencioso administrativo,
(36) Neste sentido, cfr. MRIO TORRES, A proteco do ambiente no ordenamento jurdico portugus, in Textos do CEJ Ambiente e Consumo, vol. II, Lisboa, 1996, p. 20; CARLA AMADO GOMES, Contributo para o estudo das operaes materiais da Administrao Pblica, Coimbra, 1999, p. 377; VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de mudana no contencioso administrativo, Coimbra, 2000, p. 85.

do direito de aco popular para defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais, direito que a CRP lhes reconhece, como um direito fundamental de participao poltica, no artigo 52, n 3. Como adiante se ver, esta no a nica forma, mas uma das formas de aco popular que so admitidas em processo administrativo uma forma de aco popular que se define pela defesa daqueles valores, constitucionalmente protegidos. O exerccio dos poderes de propositura e interveno previstos no artigo 9, n 2, h-de processar-se, como refere o preceito, nos termos previstos na lei. A remisso parece ter em vista a Lei n 83/95, de 31 de Agosto, na parte em que essa lei, nos seus artigos 2 e 3, densifica o critrio de legitimidade que apenas se encontra genericamente formulado no CPTA e depois, nos artigos 13 e seguintes, estabelece um conjunto de disposies a aplicar aos processos intentados por actores populares que sigam termos perante os tribunais administrativos (37). Os processos que sejam intentados nestas circunstncias, em defesa dos valores mencionados, apresentam, com efeito, especificidades que justificam a introduo de adaptaes ao modelo de tramitao normal. Este foi, pelo menos, o entendimento do legislador, que, nos artigos 13 e seguintes da Lei n 83/95, entendeu estabelecer um conjunto de solues especiais nos domnios da admisso da petio inicial (artigo 13), da representao processual (artigo 14), da citao dos titulares dos interesses em causa (artigo 15), da instruo (artigo 17), da eficcia dos recursos jurisdicionais (artigo 18) e dos efeitos do caso julgado (artigo 19) , destinadas a valer neste tipo de processos. Verifica-se, assim, que a Lei n 83/95 estabelece um processo especial para estes casos. Para que no se gerem equvocos, importa, porm, no perder de vista que o regime dos artigos 13 e seguintes da Lei n 83/95 apenas se refere a alguns aspectos da tramitao processual. A incompletude e o carcter disperso e avulso das suas determinaes no tem, por isso, o alcance de submeter os processos em causa a uma forma de processo especial acabada, mas apenas o de introduzir um conjunto de especialidades no modelo normal de tramitao a que esses processos esto subordinados. Essas especialidades devero ser, assim, enxertadas, em cada caso, no regime que for aplicvel segundo as regras gerais.

(37) Relao idntica se estabelece, em processo civil, entre o artigo 26-A do CPC e a Lei n 83/95: cfr. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, Lisboa, 1997, p. 36.

Em resumo: qualquer cidado, no gozo dos seus direitos civis e polticos (artigo 2, n 1, da Lei n 83/95), tanto pode dirigir-se aos tribunais administrativos, em defesa dos valores enunciados no artigo 9, n 2, para, por exemplo, impugnar um acto administrativo, como para pedir a condenao da Administrao a abster-se de realizar certas operaes materiais. O artigo 9, n 2, d, assim, ao interessado o fundamento para accionar qualquer dessas pretenses, pelas vias processuais que o CPTA identifica como adequadas e que so diferenciadas, para cada um dos casos (38). O que, entretanto, resulta da Lei n 83/95 (ex vi artigo 9, n 2, que para ela remete) que, na tramitao de qualquer desses processos, haver que aplicar, para alm das regras gerais que lhe so prprias, as regras especiais que aquela lei estabelece nos seus artigos 13 e seguintes. , pois, nesta perspectiva que deve ser lida a remisso do artigo 9, n 2, para os termos previstos na lei. Essa remisso significa que os poderes de propositura e interveno processual a previstos sero exercidos nos casos e observando, para alm das regras gerais, as regras especficas de tramitao e sobre a deciso judicial que resultam da Lei n 83/95 (artigos 2 e 3, e artigos 13 e seguintes, respectivamente).

2.2. Regimes especiais

2.2.1. Legitimidade activa nas aces sobre contratos (art. 40 do CPTA)

68. Como resulta da ressalva contida na primeira parte do artigo 9, n 1, o artigo 40 rene um conjunto de disposies que afastam o regime regra consagrado naquele preceito, prevendo um conjunto de situaes de extenso da legitimidade processual a quem no alegue ser parte na relao material que se prope submeter apreciao do tribunal. 69. As aces dirigidas invalidao dos contratos podem, pois, ser propostas, no apenas pelas partes na relao contratual, como dispe o artigo 40, n 1, alnea a), mas tambm pelas pessoas e entidades que se passam a enunciar.

(38) A exemplo do que sucede em processo civil, tambm se pode, assim, dizer, neste contexto, que a aco popular administrativa pode revestir qualquer das formas previstas no CPTA. Para o processo civil, cfr. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, p. 36.

a) Em primeiro lugar, pelo Ministrio Pblico, como prev o artigo 40, n 1, alnea b). Repare-se que, a exemplo do que sucede no artigo 77, n 1, no domnio do contencioso da omisso ilegal de normas regulamentares, o CPTA introduz, neste preceito, a aco pblica sem aparentes restries, pelo que se deve entender que ela estendida ao contencioso dos contratos da Administrao com a mesma configurao que tradicionalmente lhe corresponde no contencioso dos actos administrativos. O Ministrio Pblico , pois, admitido a impugnar todo e qualquer contrato, no nico propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF) b) O artigo 40, n 1, alnea b), tambm estende, entretanto, a legitimidade para fazer valer a invalidade dos contratos s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia. c) As invalidades decorrentes de ilegalidades cometidas pela Administrao em momento anterior ao da celebrao do contrato passam, por outro lado, a poder ser accionadas por quem tenha sido lesado nos seus direitos ou interesses. assim que se admite que os contratos celebrados pela Administrao possam ser impugnados por quem, tendo tomado parte no procedimento que precedeu a celebrao do contrato (porventura, um concurso pblico), tiver impugnado as decises tomadas no mbito desse procedimento (artigo 40, n 1, alnea d)). Como evidente, esta a situao mais evidente e tambm ser a mais frequente. Pensese no candidato que preterido num concurso e que considera que o concurso est inquinado de ilegalidades que comprometem a validade do contrato que, na sequncia dele, venha a ser celebrado. Esse candidato no s pode impugnar os actos pr-contratuais que considere ilegais, como, se tiver efectivamente procedido a tal impugnao (39), tambm pode impugnar o contrato, fazendo valer a invalidade (consequente) que para ele resulta das ilegalidades cometidas durante o procedimento pr-contratual. Recorde-se que a jurisdio administrativa a competente para apreciar a invalidade consequente de todos os contratos celebrados pela Administrao Pblica, directamente resultante da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebrao: cfr. artigo 4, n 1, alnea b), do ETAF. Por outro lado, faa-se notar que a impugnao de um contrato com fundamento na sua invalidade consequente pode ter lugar, a ttulo superve(39) Como bem assinala CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, Cadernos de Justia Administrativa n 34, p. 14, nota 17, um concorrente num procedimento pr-contratual no dispe de legitimidade para propor uma aco fundada na invalidade consequente do correspondente contrato se no tiver procedido tempestiva impugnao do acto administrativo cuja ilegalidade compromete a validade do contrato. De outro modo, a aco seria utilizada para obter um efeito que no pode ser obtido sem a anulao do acto pr-contratual, ao que claramente obsta o disposto no artigo 38, n 2.

niente, no mbito do prprio processo de impugnao dos actos pr-contratuais, se o contrato vier a ser celebrado na pendncia desse processo: cfr. artigo 63. d) Os participantes no procedimento que precedeu a celebrao do contrato porventura, um concurso tambm podem fazer valer a invalidade do contrato por alegada desconformidade entre o seu clausulado e os termos da adjudicao (artigo 40, n 1, alnea e)). Repare-se que o problema reside, agora, no facto de serem includas no contrato clusulas que dele no deveriam constar, por no serem compatveis com os termos em que foi feita a adjudicao. Mas ainda aqui estamos perante um instrumento de defesa dos participantes no procedimento pr-contratual porventura, dos participantes num concurso , em nome da vinculao da Administrao s regras que presidiram a esse procedimento. e) A situao j um pouco diferente, embora ainda esteja em causa uma situao de invalidade do contrato resultante da violao, por parte da Administrao, das vinculaes que para ela decorriam do procedimento pr-contratual, quando um interessado alegue que o clausulado do contrato no corresponde aos termos que tinham sido inicialmente estabelecidos e que justificadamente o tinham levado a no participar no procedimento pr-contratual, embora preenchesse os requisitos necessrios para o efeito (artigo 40, n 1, alnea f)). Repare-se que, neste caso, no estamos perante um interessado que tenha participado no procedimento pr-contratual. Estamos, no entanto, perante algum que faz valer a invalidade do contrato em defesa do seu interesse em participar rectius, do interesse que teria tido em participar num procedimento dirigido celebrao de um contrato como aquele que foi ilegalmente celebrado, revelia do que resultava dos parmetros inicialmente traados. f) Em idntica situao est o interessado que tenha sido prejudicado pelo facto de no ter sido, pura e simplesmente, adoptado o procedimento pr-contratual exigido por lei (artigo 40, n 1, alnea c)). Paradigmtica a situao do interessado em participar no concurso cuja realizao a lei impunha, quando a Administrao no proceda realizao desse concurso, porventura optando ilegalmente pela concluso de um ajuste directo. Tambm neste caso, a impugnao do contrato passa a estar ao alcance de quem no participou em qualquer procedimento pr-contratual e, tambm aqui, em defesa do interesse que teria tido em participar num procedimento dirigido celebrao de um contrato como aquele que foi ilegalmente celebrado na ausncia do procedimento legalmente devido. Repare-se que, nas hipteses previstas pela alnea em apreciao, quem tenha sido preterido pela realizao de um ajuste directo deixa de se ver forado a impugnar a deciso de contratar

que estaria implcita no contrato, para passar a estar legitimado a impugnar, desde logo, o prprio contrato. g) J num plano claramente distinto, o artigo 40, n 1, alnea g), estende, por fim, a legitimidade para a propositura de aces de invalidade a quem tenha sido ou possa vir a ser previsivelmente lesado nos seus direitos ou interesses pela execuo do contrato. Esta uma previso de amplo espectro, cujos contornos cumprir, naturalmente, jurisprudncia delimitar, mas que parece cobrir situaes como a das empresas que desenvolvam a sua actividade, em regime de concorrncia, num sector do mercado onde exista uma concesso de servio pblico atribuda por contrato; ou a dos utentes de um servio de interesse econmico geral, abrangidos por determinaes contratualizadas entre o Estado e a entidade concessionria do servio (40). 70. O n 2 do artigo 40 tambm alarga, entretanto, de forma muito significativa a legitimidade para a propositura de aces dirigidas a obter a execuo de contratos. a) Como evidente, as aces dirigidas a obter a execuo dos contratos continuam a poder ser propostas pelas partes na relao contratual (artigo 40, n 2, alnea a)), e cumpre recordar que tambm as entidades pblicas contratantes podem ter, muitas vezes, de lanar mo da propositura de uma aco perante os tribunais administrativos para obter a execuo de contratos pela contraparte (41). b) As referidas aces tambm passam, porm, a poder ser propostas em defesa de direitos ou interesses em funo dos quais as clusulas contratuais tenham sido estabelecidas (artigo 40, n 2, alnea b)). Reveste-se, para este efeito, de especial significado a garantia do cumprimento, por parte dos concessionrios de servios de interesse econmico geral, dos deveres consignados no contrato de concesso em que se consubstancia a garantia dos princpios da igualdade de tratamento dos utentes, da continuidade do servio e da eficincia na gesto das redes de servio pblico (42). c) As aces sobre execuo de contratos tambm podem ser propostas pelo Ministrio Pblico, quando se trate de clusulas cujo incumprimento possa afectar um interesse pblico especialmente relevante (artigo 40, n 2, alnea c)).

(40) Cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 14. (41) Cfr., a propsito, CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 15, com referncia ao disposto no artigo 187 do CPA. (42) Neste preciso sentido, cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 15.

c) O artigo 40, n 2, alnea d), estende, entretanto, a legitimidade para a propositura de aces dirigidas a obter a execuo dos contratos s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia. d) As referidas aces ainda podem ser propostas por quem tenha sido preterido no procedimento que precedeu a celebrao do contrato (artigo 40, n 2, alnea e)). Trata-se, neste caso, de permitir que entidades que tenham sido preteridas porventura, num concurso por no terem oferecido condies to vantajosas de execuo possam reagir perante situaes, muitas vezes j de antemo previsveis, de incumprimento, por parte da entidade seleccionada, das condies de execuo mais vantajosas a que esta se tinha comprometido e que podem ter mesmo determinado que o contrato lhe tivesse sido adjudicado; e, de uma maneira geral, de evitar que, na sua execuo concreta, o contrato venha a sofrer desvios que se consubstanciem numa alterao das condies objectivas, luz das quais foram avaliadas as capacidades dos candidatos adjudicao (43).

2.2.2. Legitimidade activa nas aces de impugnao de actos administrativos (art. 55 do CPTA) 71. O tema regulado no artigo 55, que se refere a oito categorias de pessoas e entidades legitimadas a impugnar actos administrativos, pedindo a sua anulao ou a declarao da sua nulidade ou inexistncia. a) Em primeiro lugar, tem legitimidade para impugnar quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos: cfr. artigo 55, n 1, alnea a). A utilizao da frmula interesse directo e pessoal, em contraposio ideia de leso de direitos ou interesses legalmente protegidos, que apresentada como um exemplo e, assim, como uma das suas formas de concretizao possvel, aponta no sentido de que a legitimidade individual para impugnar actos administrativos no tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se basta com a circunstncia de o acto estar a provocar, no momento em que impugnado, consequncias desfavorveis na esfera jurdica do autor, de modo que a anulao ou a declarao de nulidade desse acto lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem directa (ou imediata).

(43) Cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 16.

Como da tradio do nosso contencioso administrativo (44), a anulao ou a declarao de nulidade de actos administrativos pode ser, portanto, pedida a um tribunal administrativo por quem nisso tenha interesse, no sentido em que reivindica para si prprio uma vantagem jurdica ou econmica que h-de resultar dessa anulao ou declarao de nulidade. No que se refere aos requisitos do carcter directo e pessoal, deve, quanto a ns, ser estabelecida uma clara distino entre um e outro. Na verdade, s o carcter pessoal do interesse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade, na medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulao ou a declarao de nulidade do acto impugnado seja uma utilidade pessoal, que ele reivindique para si prprio, de modo a poder afirmar-se que o impugnante considerado parte legtima porque alega ser, ele prprio, o titular do interesse em nome do qual se move no processo. J o carcter directo do interesse tem que ver com a questo de saber se existe um interesse actual em pedir a anulao ou a declarao de nulidade do acto que impugnado. Admitindo que o impugnante efectivamente o titular do interesse, trata-se de saber se esse interesse actual, no sentido de que existe uma situao efectiva de leso que justifique a utilizao do meio impugnatrio. O requisito do carcter directo do interesse j no tem, pois, que ver com a legitimidade processual, mas com a questo de saber se o alegado titular do interesse (que, por isso, parte legtima no processo) tem efectiva necessidade de tutela judiciria ou seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir. Isto mesmo resulta da referncia que o artigo 55, n 1, alnea a), faz, a ttulo meramente ilustrativo, hiptese de o impugnante ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses. Repare-se que aqui se faz apelo a duas coisas diferentes: ter legitimidade a pessoa que alegue ser titular do direito ou interesse e o seu interesse processual radica na alegao de ter sido lesada nesse seu direito ou interesse: o interesse pessoal (legitimidade processual) e directo (interesse processual). , entretanto, de realar que, de harmonia com a posio assumida sobre a matria no artigo 9, n 1, o preenchimento do requisito da legitimidade processual entendido, recorde-se, como condio para a obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa e no como uma condio de procedncia da aco, necessria obteno de uma pronncia de provimento deixa, tambm neste domnio, de exigir a verificao da efectiva titularidade da
(44) Cfr., a propsito, VIEIRA DE ANDRADE, O dever da fundamentao expressa de actos administrativos, Coimbra, 1991, pp. 101 segs.; SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra, 1987, pp. 291 segs.; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, 2001, pp. 68-69.

situao jurdica invocada pelo autor, para se bastar com a alegao dessa titularidade. O que, naturalmente, no impede, mas antes obriga o tribunal, logo que porventura verifique que o interessado no titular da situao jurdica alegada, a julgar, por esse facto, improcedente a impugnao (45). b) A aco pblica continua, entretanto, a ser prevista, sem quaisquer limitaes, no artigo 55, n 1, alnea b). O Ministrio Pblico tem, portanto, legitimidade para impugnar todo e qualquer acto administrativo, com o puro propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). c) O CPTA reconhece tambm legitimidade para impugnar actos administrativos s pessoas colectivas pblicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (artigo 55, n 1, alnea c)). Esta situao no se encontrava, at aqui, expressamente prevista na lei, embora a jurisprudncia viesse reconhecendo que tambm entidades pblicas podiam impugnar actos administrativos em defesa de interesses prprios, no mbito de relaes jurdicas inter-administrativas. Como evidente, para que a impugnao se inscreva nas incumbncias de uma pessoa colectiva pblica, necessrio que o acto impugnado contenda com os interesses legalmente estabelecidos como atribuies dessa pessoa colectiva. o que sucede quando a pessoa colectiva destinatria do acto, cujos efeitos se projectam sobre a sua prpria esfera jurdica. Como tambm suceder quando esteja em causa um acto praticado no exerccio de uma competncia respeitante a uma matria especfica, em relao qual a entidade pblica interessada em impugnar tambm tenha poderes de interveno, quando esse acto ponha em causa interesses que a essa entidade cumpra defender. Em qualquer dos casos, no , naturalmente, necessrio que o poder de impugnar esteja expressamente previsto no quadro das competncias de algum dos rgos da entidade pblica em causa. d) Repare-se que a previso do artigo 55, n 1, alnea c), tem um duplo alcance, na medida em que tambm reconhece legitimidade para impugnar actos administrativos s pessoas colectivas privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Est aqui em causa a previso expressa da possibilidade, que j vinha sendo reconhecida pela jurisprudncia, de as associaes de qualquer tipo (o que inclui associaes polticas, sindicais

(45) J neste sentido, ainda face da legislao anterior, cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenas de anulao de actos administrativos, Coimbra, 1994, pp. 3132 e 111-112.

e patronais) agirem em processo, no respeito pelo princpio da especialidade, em defesa dos direitos e interesses dos seus associados. e) O CPTA introduz, entretanto, a possibilidade de um rgo administrativo de uma determinada pessoa colectiva de direito pblico impugnar actos praticados por outros rgos da mesma pessoa colectiva: cfr. artigo 55, n 1, alnea d). Esta possibilidade de impugnao apenas deve ser admitida quando os actos em causa, no especfico contexto das relaes inter-orgnicas em que se inscrevam, ponham em causa o direito dos rgos impugnantes ao exerccio, sem interferncias ou perturbaes ilegais, de competncias independentes que lhes tenham sido atribudas para a prossecuo de interesses especficos, pelos quais eles sejam directamente responsveis (46). Nos nossos dias, a realidade interna das entidades pblicas tende, na verdade, a ser crescentemente caracterizada por fenmenos de conflitualidade que decorrem de opes, ao nvel da distribuio de competncias, assentes na atribuio aos diferentes rgos de esferas de aco prpria e, portanto, na respectiva constituio como sujeitos de ordenao e de imputao final (no apenas transitria) de poderes e de deveres, em posio de antagonismo perante outros rgos da mesma entidade pblica (47). Por este motivo, o CPTA admite a impugnabilidade de actos que, no plano intra-administrativo, sejam praticados por rgos de uma entidade pblica e se dirijam a outros rgos pertencentes a essa mesma entidade, no mbito do que tem sido qualificado como relaes inter-orgnicas. Verifica-se, assim, que, no ordenamento vigente, possvel a impugnao de actos sem eficcia externa, que no se dirigem a fixar os direitos da Administrao ou dos particulares, ou os respectivos deveres, no mbito das relaes jurdicas que entre uma e outros se estabelecem, e que, portanto, devem ser qualificados como internos (48). Ponto que eles sejam impugnados por quem, nos termos da alnea d) do n 1 do artigo 55, possui legitimidade para o efeito. f) O artigo 55, n 1, alnea e), refere-se genericamente possibilidade de outras autoridades, para alm do Ministrio Pblico, serem legitimadas por lei avulsa a impugnar actos administrativos em defesa da legalidade administrativa fazendo, entretanto, meno expressa a um desses casos, que se encontra previsto no artigo 14, n 4, do CPA e se refere
(46) Para mais desenvolvimentos quanto a este ponto, vejam-se as posies no mesmo sentido assumidas por PEDRO GONALVES, A justiciabilidade dos litgios entre rgos da mesma pessoa colectiva pblica, Cadernos de Justia Administrativa n 35, pp. 20-23. (47) Cfr. PEDRO GONALVES, op. cit., pp. 10-12. (48) No mesmo sentido, cfr. PEDRO GONALVES, op. cit., p. 14.

legitimidade dos presidentes de rgos colegiais para impugnarem actos praticados por esses gos. O preceito confirma, pois, que s com fundamento em previso normativa especial podem os titulares de rgos administrativos impugnar decises dos respectivos rgos. Assim, por exemplo, o Presidente da Cmara tem legitimidade para impugnar as deliberaes camarrias, com fundamento no referido artigo 14, n 4, do CPA, mas j continuam a no a ter os vereadores, na medida em que nenhuma norma lhes confere, enquanto tais, o poder de impugnarem essas deliberaes. g) O artigo 55, n 1, alnea f), confirma a legitimidade das pessoas e entidades mencionadas no n 2 do artigo 9 para impugnarem actos administrativos que ponham em causa os valores referidos nesse preceito. Note-se que a remisso incua na parte em que se refere ao Ministrio Pblico, na medida em que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar actos administrativos j resulta do artigo 55, n 1, alnea b), e com um mbito ilimitado e, portanto, mais alargado do que o que resultaria da previso do artigo 9, n 2. h) O CPTA prev, no artigo 55, n 2, a clssica aco popular local ou autrquica, de profundas tradies no domnio do contencioso de impugnao de actos administrativos.

2.2.3. Legitimidade activa nas aces de condenao prtica de actos administrativos (art. 68, n 1, do CPTA) 72. O tema regulado no artigo 68, que se refere a cinco categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a condenao da Administrao prtica de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos. a) Em primeiro lugar, tem legitimidade para pedir essa condenao quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido emisso do acto ilegalmente recusado ou omitido: cfr. artigo 68, n 1, alnea a). Repare-se que, ao contrrio do que sucede no domnio da impugnao de actos administrativos, o CPTA no se basta, para este efeito, com a mera invocao, pelo autor, da titularidade de um mero interesse directo e pessoal. A deduo do pedido de condenao da Administrao prtica de um acto administrativo s est ao acesso de quem tenha direito ou, pelo menos, um interesse legalmente protegido emisso de um acto que foi ilegalmente recusado ou omitido.

A legitimidade para pedir essa condenao pressupe, portanto, a prpria legitimidade para requerer a prtica do acto. Como claramente resulta do artigo 67, n 1, na base da deduo do pedido de condenao tem, na verdade, de estar a prvia apresentao de um requerimento que tenha constitudo a Administrao no dever de decidir e, portanto, a legitimidade do autor para apresentar esse requerimento. S nesse caso existe, com efeito, uma situao de omisso ou recusa juridicamente relevante, para o efeito de permitir, nos termos daquele preceito, a deduo de um pedido de condenao, dirigido contra a Administrao. Os pedidos de condenao da Administrao prtica de actos administrativos tm, pois, uma carga de tutela subjectiva, de proteco de direitos ou interesses individuais, muito superior que corresponde aos pedidos de anulao ou de declarao de nulidade de actos administrativos, que o CPTA, no seguimento da tradio do contencioso administrativo de tipo francs, continua a colocar ao acesso de um mais amplo leque de potenciais interessados no pressuposto de que os actos administrativos de contedo positivo tendem a ser potencialmente lesivos de um maior nmero de pessoas e a suscitar necessidades acrescidas de controlo, do ponto de vista da tutela da prpria legalidade objectiva, do que os actos administrativos de indeferimento, que se limitam a recusar a introduo de certas modificaes na ordem jurdica. b) A exemplo do que sucede, por fora do artigo 55, n 1, alnea c), no domnio da impugnao de actos administrativos, o CPTA tambm reconhece legitimidade para pedir a condenao prtica de actos administrativos s pessoas colectivas pblicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender: cfr. artigo 68, n 1, alnea b). c) Do mesmo modo, o artigo 68, n 1, alnea b), tambm reconhece legitimidade para pedir a condenao prtica de actos administrativos s pessoas colectivas privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Nada de especfico h, agora, a acrescentar ao que foi dito a propsito do artigo 55, n, 1, alnea c). Apenas h, neste domnio, que esclarecer, em cada caso, se as entidades em causa esto em condies de invocar a titularidade de um direito ou interesse que as habilite a requerer a emisso de um acto administrativo, em termos de constituir o rgo competente no dever de decidir, para o efeito de ficarem habilitadas a exigir, em caso de recusa ou omisso por parte desse rgo, a condenao prtica do acto ilegalmente recusado ou omitido. d) O CPTA tambm reconhece legitimidade ao Ministrio Pblico para pedir a condenao da Administrao prtica de actos administrativos (artigo 68, n 1, alnea c)). Ao contrrio, porm, do que sucede no domnio da impugnao de actos administrativos, a aco pblica

no intervm neste domnio sem quaisquer limitaes, com o genrico propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). Em primeiro lugar, o Cdigo pressupe que o Ministrio Pblico no possui o poder genrico de apresentar requerimentos que constituam a Administrao no dever de decidir e no pretende conferir-lhe um tal poder. Por conseguinte, ele circunscreve o mbito do exerccio da aco pblica s situaes de omisso ilegal em que o dever de praticar o acto administrativo resulte directamente da lei, sem depender da eventual apresentao de um requerimento para que se constitua na esfera do rgo competente. O exerccio da aco pblica neste domnio no est, pois, dependente da prvia apresentao, por parte do Ministrio Pblico, de um requerimento dirigido ao rgo competente para agir e do susbequente esgotamento de um prazo. Por outro lado, o Cdigo no pretende instituir o Ministrio Pblico como guardio contra toda e qualquer situao de incumprimento ilegal de deveres de actuao jurdica que a lei imponha aos rgos da Administrao. Por conseguinte, apenas o admite a pedir a condenao da Administrao quando a omisso de actos administrativos legalmente devidos ofenda direitos fundamentais ou ponha em causa um interesse pblico especialmente relevante ou qualquer dos valores e bens referidos no n 2 do artigo 9. A actuao do Ministrio Pblico, no domnio da condenao da Administrao prtica de actos administrativos, no pode, portanto, dirigir-se apenas a assegurar o cumprimento da lei, mas tem de ter em vista a defesa de valores constitucionalmente protegidos. Com o que se confirma que o Cdigo no atribui aos mecanismos de reaco contra a omisso ilegal de actos administrativos a mesma funo de tutela da legalidade objectiva que associa impugnao de actos administrativos (de contedo positivo). e) O artigo 68, n 1, alnea d), confirma, por ltimo, a legitimidade das pessoas e entidades mencionadas no n 2 do artigo 9 para pedir a condenao da Administrao prtica de actos administrativos cuja recusa ou omisso ponha em causa os valores referidos nesse preceito. A exemplo do que sucede com o artigo 55, n 1, alnea f), tambm neste caso a remisso no vale na parte em que se refere ao Ministrio Pblico, na medida em que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar actos administrativos j resulta, como se acaba de ver, do artigo 68, n 1, alnea c), e com um mbito mais alargado, que expressamente compreende as situaes enunciadas no artigo 9, n 2, mas no se esgota nelas.

2.2.4. Legitimidade activa nas aces de impugnao e declarao de ilegalidade por omisso de regulamentos (arts. 73 e 77 do CPTA) 73. Legitimidade para impugnar regulamentos O tema regulado no artigo 73, que se refere a quatro categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a declarao da ilegalidade de normas emanadas no exerccio da funo administrativa ou, no dizer da lei, ao abrigo de disposies de direito administrativo. a) Em primeiro lugar, o artigo 73, n 1, reconhece legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral a quem seja prejudicado pela aplicao da norma ou possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo, desde que a aplicao da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade. b) Por outro lado, o artigo 73, n 2, reconhece, desde logo, legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto a quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependncia de actos concretos de aplicao. c) O pedido referido na alnea anterior tambm pode ser deduzido, nos termos do artigo 73, n 2, por qualquer das pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, para defesa dos valores mencionados nesse preceito. d) O artigo 73, n 3, confere, por ltimo, ao Ministrio Pblico o poder de pedir a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral sem necessidade da verificao da recusa de aplicao em trs casos concretos, a que se refere o n 1. A exemplo do que sucede no domnio da impugnao de actos administrativos, o CPTA tambm confere, deste modo, uma funo de proteco da legalidade objectiva impugnao de regulamentos. O artigo 73, n 3, prev que este pedido possa ser deduzido pelo Ministrio Pblico oficiosamente ou mediante requerimento apresentado pelas pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, para defesa dos valores a mencionados, s quais assiste a faculdade de se constituirem como assistentes no processo. De acordo com o artigo 73, n 4, a deduo do pedido pelo Ministrio Pblico obrigatria se tiverem sido proferidas trs sentenas de desaplicao da norma ou normas em causa.

74. Legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade por omisso de regulamentos O tema regulado no artigo 77, n 1, que se refere a trs categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a declarao de ilegalidade por omisso de normas regulamentares necessrias para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao. a) A primeira entidade a ser referida o Ministrio Pblico. A aco pblica prevista, neste domnio, sem quaisquer limitaes. A exemplo do que, como vimos, sucede nos domnios da impugnao de actos administrativos (artigo 55) e de normas (artigo 73), o Ministrio Pblico tem, portanto, legitimidade para reagir contra a omisso ilegal de toda e qualquer norma regulamentar, no puro propsito de defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51 do ETAF). b) O artigo 77, n 1, estende, entretanto, a legitimidade que acaba de ser referida s demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9, n 2, podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia. c) Tem, por fim, legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade por omisso de normas regulamentares quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao de omisso.

3. Regime do interesse processual

3.1. Interesse processual nas aces de simples apreciao e inibitrias

75. A exemplo do que sucede com o CPC alemo, o CPTA no consagra, em termos gerais, o interesse em agir como um pressuposto processual, mas contm uma referncia expressa a este requisito, no artigo 39, a propsito das situaes em que o problema reconhecidamente se coloca com maior acuidade, e que se prendem com as aces meramente declarativas ou de simples apreciao, que visam acorrer a leses efectivas, resultantes da existncia de situaes graves de incerteza objectiva, ou a ameaas de leso, resultantes do fundado receio da verifi-

cao de condutas lesivas num futuro prximo, determinadas por uma incorrecta avaliao da situao existente (49). Como, entretanto, resulta do CPC alemo ( 259), outro domnio, muito prximo deste, em que se coloca o mesmo problema da existncia de interesse em agir o das aces de condenao prtica ou absteno de condutas no futuro. Embora a letra do preceito no as contemple, tambm a estas situaes no se pode deixar, por isso, de considerar aplicvel o regime do artigo 39. 3.2. Interesse directo na impugnao de actos administrativos 76. Como j foi referido, no artigo 55, n 1, alnea a), misturada com a questo da legitimidade, surge uma manifestao do requisito do interesse processual na exigncia do carcter directo ao interesse individual para impugnar actos administrativos. Com efeito, quando se exige que o interesse do impugnante seja directo, no sentido, tradicionalmente construdo neste domnio, em que ele deve ser actual, est a fazer-se apelo ideia de que o impugnante deve estar constitudo numa situao de efectiva necessidade de tutela judiciria. E o mesmo resulta, como j tinha sido antecipado, da referncia que o artigo 55, n 1, alnea a), faz, a ttulo meramente ilustrativo, hiptese de o impugnante ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses. Tambm neste plano se faz apelo simultneo a duas ideias diferentes: possui legitimidade quem alegue ser titular do direito ou interesse e o seu interesse processual radica na alegao de ter sido lesado nesse seu direito ou interesse, circunstncia da qual advm o interesse directo (interesse processual) em demandar. Retomando os exemplos ainda h pouco figurados, no basta, pois, que o impugnante alegue ser proprietrio de um prdio em relao ao qual corre um procedimento de declarao de utilidade pblica ou que o funcionrio alegue ser arguido num procedimento disciplinar: a admissibilidade da utilizao da via impugnatria pressupe a ocorrncia de uma circunstncia concreta que tenha feito nascer a necessidade de recorrer aos tribunais. Daqui resulta que muitas das questes que, no domnio da impugnao dos actos administrativos, so tradicionalmente colocadas, com resultados insatisfatrios, a propsito do problema da impugnabilidade dos actos administrativos (problema que deve ser exclusivamente situado no plano objectivo da natureza desses actos) devem ser colocadas a propsito dos problemas da legitimidade e do interesse processual de quem pretende reagir contra eles

(49) Para a ilustrao de situaes cobertas pela previso do artigo 39, cfr. CARLOS CADILHA, Legitimidade processual, p. 17. O mesmo faz o CPC alemo (ZPO), no 256.

(problema situado no plano subjectivo da utilidade concreta que pode advir, para cada interessado, da anulao ou da declarao de nulidade de cada um desses actos). assim que um mesmo acto administrativo pode ser impugnado por certos interessados e j no por outros, embora tenha a mesma natureza objectiva. Se um acto administrativo pode ser impugnado por algum, ele no pode deixar, objectivamente, de ser qualificado como impugnvel. A questo que, a partir da, se h-de colocar , pois, a de apurar, em cada caso concreto, se quem se prope impugnar esse acto se apresenta como parte legtima e, por outro lado, se est efectivamente colocado em situao que, do ponto de vista do interesse em agir, fundamente a necessidade de recorrer via judicial. Situa-se, pois, no plano do interesse processual a questo que, no domnio da impugnao de actos administrativos, se coloca de saber se as consequncias que o acto sob impugnao alegadamente projecta sobre o impugnante so de molde a justificar que ele lance mo da via judicial. E repare-se que falamos em consequncias na medida em que, ao contrrio do que era tradicional, o CPTA no erige a eficcia dos actos administrativos como conditio sine qua non para que eles possam ser impugnados, admitindo, no artigo 54, que mesmo em relao a actos administrativos ineficazes se possam constituir situaes de interesse em agir que justifiquem a impugnao. Na verdade, a eficcia dos actos administrativos tradicionalmente apontada como um requisito da respectiva impugnabilidade, pelo que s podem ser impugnados os actos administrativos que produzam efeitos. Este o ponto de partida das solues consagradas no artigo 54 (50). A verdade, porm, que a eficcia um elemento extrnseco do acto administrativo, que no se prende com a sua substncia, mas com a sua circunstncia. Por conseguinte, a relevncia da eficcia do acto, para efeitos da determinao da sua impugnabilidade, no tem que ver com a substncia do acto, com a questo da natureza (intrnseca) dos efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurdica, mas com a questo

(50) Faa-se, em todo o caso, notar que quando tradicionalmente se diz que a eficcia dos actos administrativos requisito da respectiva impugnabilidade, o que pretende dizer-se que os actos administrativos no podem ser impugnados enquanto no se tiverem preenchido os pressupostos de que depende o incio da produo dos seus efeitos. Como j sabemos, , com efeito, possvel a impugnao de actos administrativos nulos, com vista declarao da respectiva nulidade (cfr. artigo 50, n 1). Ora, os actos administrativos nulos no produzem quaisquer efeitos jurdicos (cfr. artigo 134, n 1, do CPA). Como evidente, a eficcia no pode ser, por isso, requisito da impugnao de um acto nulo. O que se pretende evitar a impugnao de actos que, admitindo que sejam vlidos e, portanto, abstraindo da questo da sua (in)validade, no preencham os requisitos de que dependa a produo dos seus efeitos. Pense-se apenas nos exemplos do acto que, devendo ser obrigatoriamente publicado, no o tenha sido, ou que esteja sujeito a condio suspensiva ou termo inicial.

(extrnseca) de saber se ele origina consequncias que, em determinado momento, justifiquem a sua impugnao por aquele concreto autor. A regra da inimpugnabilidade do acto ineficaz assenta no argumento de que o acto ineficaz (ainda) no introduz qualquer modificao na ordem jurdica que possa ser removida atravs da anulao do acto ou origine uma situao de facto que fundamente a necessidade da declarao da sua nulidade. Pelo contrrio, se o acto for objecto de execuo, j se actualiza uma situao de necessidade de tutela que justifica o recurso via judicial. Como se v, a questo resume-se, pois, a saber se existe interesse em agir judicialmente contra um acto administrativo que no esteja em condies de projectar os seus efeitos na ordem jurdica. Em princpio, parte-se da presuno de que no existe interesse em impugnar actos administrativos que (ainda) no estejam em condies de lesar ningum. Mas admite-se que a existncia de uma situao de leso efectiva, resultante da execuo ilegtima do acto ineficaz, j faz nascer o interesse em lanar mo da via judicial. , pois, nesta perspectiva que devem ser lidas as solues consagradas no artigo 54 , deste modo, um artigo sobre o interesse processual em demandar: no caso, em impugnar actos administrativos ineficazes. A exemplo do que sucede com o artigo 39, tambm ele tem, na verdade, em vista situaes em que o problema da existncia de um interesse em agir se coloca com acuidade, na medida em que se pode dizer que h uma presuno de que no existe interesse directo, actual em impugnar actos administrativos que ainda no produzem efeitos na ordem jurdica porque (ainda) no lesaram ningum. Tal como nas hipteses do artigo 39, tm-se, por isso, em vista, no artigo 54: a) Situaes de leso efectiva, resultantes de condutas ilegtimas, destitudas de fundamento jurdico no artigo 39, as situaes de incerteza, porventura decorrentes de afirmaes ilegtimas da Administrao; no artigo 54, n 1, alnea a), as situaes de execuo ilegtima do acto ineficaz. Excepo tradicionalmente admitida regra da inimpugnabilidade dos actos administrativos ineficazes , na verdade, a de o acto ter sido objecto de execuo, embora sem preencher os requisitos necessrios para o efeito (51). Quem for objecto da execuo de um acto administrativo ineficaz, , assim, admitido a impugnar esse acto soluo que o artigo 54 retoma, no seu n 1, alnea a) (cfr. tambm o artigo 59, n 2) (52). O
(51) Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10 ed. (reimpresso), Coimbra, 1986, p. 1333; FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. IV, policop., Lisboa, 1989, pp. 149-150. (52) Embora com o cuidado de distinguir, no n 2, a questo da impugnabilidade do acto ilegalmente executado da questo da tutela contra a execuo ilegtima do acto, que passa a poder ser actuada, como re-

artigo 59, n 7, estende, entretanto, ao Ministrio Pblico a possibilidade de impugnar actos ineficazes cuja execuo j tenha sido desencadeada. b) Situaes de ameaa de leso, resultantes do fundado receio da verificao, num futuro prximo, de cirucunstncias lesivas no artigo 39, o receio da adopo de condutas lesivas sem que tenha sido j praticado um acto administrativo; no artigo 54, n 1, alnea b), o receio das consequncias lesivas que resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do acto (ainda) ineficaz. O artigo 54, n 1, alnea b), estende as situaes em que de admitir a existncia de interesse em agir contra actos ineficazes s situaes em que, segundo um juzo de normalidade, e de acordo com a experincia da vida, haja fortssima probabilidade ou quase certeza (53) de que o acto ir produzir efeitos e, portanto, exista um fundado receio das consequncias que resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do acto (ainda) ineficaz. A soluo flexibiliza os critrios a adoptar neste domnio, afastando-os da aplicao rgida do critrio da eficcia ou ineficcia dos actos administrativos, para os reconduzir verificao da existncia, em cada caso concreto, de uma situao de necessidade de tutela e, portanto, de interesse em agir em juzo (54). Resta acrescentar que o nus da impugnao tempestiva dos actos administrativos s se constitui uma vez preenchidos os requisitos de que depende a respectiva eficcia, pelo que s a partir desse momento passam a correr os respectivos prazos de impugnao. o que resulta
fere o preceito, atravs de outros meios de tutela. Na verdade, o facto de, no artigo 54, n 1, alnea a), se admitir a impugnao imediata do acto administrativo ainda ineficaz que seja objecto de execuo no contende com o reconhecimento do natural direito de tutela contra a prpria inexecuo ilegtima. o que justamente se faz notar no artigo 54, n 2. Subjacente ao preceito, na referncia que faz a outros meios de tutela, est, entretanto, a nova perspectiva do CPTA de abandonar a tradicional tendncia para centrar a tutela dos particulares na utilizao de vias de impugnao. Como bvio, o meio adequado para reagir contra a execuo ilegtima de um acto administrativo ineficaz no necessariamente o processo de impugnao de actos administrativos. Se a execuo se consubstanciar numa pura operao material, estaremos perante uma situao contra a qual o interessado poder reagir por outras vias, que podero consistir na propositura de uma aco inibitria de cessao, segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37, n 2, alnea c)), ou mesmo, se se preencherem os respectivos pressupostos, de um processo de intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias (processo sobre o qual cfr. artigo 109). Nesta nova perspectiva se impe, pois, a leitura hbil dos conceitos de impugnar e de impugnao que so utilizados no artigo 151 do CPA, quando reportados a operaes de execuo. (53) Para utilizar expresses de MRIO TORRES, Relatrios de sntese, Cadernos de Justia Administrativa n 28, p. 65. (54) No respeito pelo artigo 7, que impede o juiz administrativo de proceder a uma interpretao restritiva de preceitos como este e, pelo contrrio, exige que ele os interprete num sentido que deles permita extrair todas as virtualidades que eles comportam, caber, pois, jurisprudncia determinar o alcance desta frmula genrica que, a ttulo meramente exemplificativo, o preceito, no entanto, ilustra por referncia hiptese de a ineficcia se dever apenas ao facto de o acto se encontrar dependente de termo inicial ou de condio suspensiva cuja verificao seja provvel, nomeadamente por depender da vontade do beneficirio hiptese porventura mais bvia, entre outras possveis: basta pensar no exemplo da deciso de realizar um empreendimento pblico em que a vontade poltica da sua rpida concretizao seja indiscutvel, estando apenas dependente do cumprimento de meras formalidades integrativas de eficcia.

do artigo 54, n 1, que apenas configura a impugnao de actos ineficazes como uma possibilidade, e no como um nus sujeito a prazo, e, ainda assim, de mbito circunscrito s hipteses a previstas. 3.3. O interesse dependente da utilizao de eventual impugnao administrativa necessria 77. Ainda no plano da existncia de interesse processual que fundamente a necessidade de recorrer via judicial que, a nosso ver, se coloca a questo de saber se o autor que impugna um acto administrativo procedeu prvia impugnao desse acto perante o rgo administrativo competente, nos casos em que lei especial faa depender o recurso via judicial da prvia utilizao de mecanismos de impugnao administrativa. Cumpre comear por esclarecer que o CPTA no exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prvia impugnao administrativa para que possam ser objecto de impugnao contenciosa. Das solues consagradas nos artigos 51 e 59, ns 4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a utilizao de vias de impugnao administrativa no necessria para aceder via contenciosa. E, portanto, de que no necessrio, para haver interesse processual no recurso impugnao perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente obter a remoo do acto que considera ilegal por via extrajudicial. Tal como sucede em processo civil, so variadas e ponderosas as razes capazes de justificar o recurso directo via judiciria e no parece razovel exigir do autor a explicao determinante da sua opo (55). O CPTA no tem, porm, o alcance de revogar as mltiplas determinaes legais avulsas que instituem impugnaes administrativas necessrias, disposies que s poderiam desaparecer mediante disposio expressa que determinasse que todas elas se consideram extintas. Na ausncia de determinao legal expressa em sentido contrrio, deve entender-se que os actos administrativos com eficcia externa so imediatamente impugnveis perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prvia utilizao de qualquer via de impugnao administrativa. A impugnao de actos administrativos pode estar, no entanto, dependente do nus da prvia utilizao, pelo impugnante, de vias de impugnao administrativa quando isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opo consciente e deliberada do legislador, nos casos em que este a considere justificada. Nesses casos, a lei faz depender o reconhecimento de interesse processual ao autor ou seja, o reconhecimento da sua
(55) Cfr. ANTUNES VARELA/J. MIGUEL BEZERRA/SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 2 ed., Coimbra, 1985, p. 185.

necessidade de tutela judiciria da utilizao das vias legalmente estabelecidas para tentar obter a resoluo do litgio por via extrajudicial. Subjacente posio que se acaba de exprimir est, naturalmente, a rejeio do argumento da inconstitucionalidade da imposio de impugnaes administrativas necessrias, que na doutrina tem sido deduzido da circunstncia de, na reviso de 1989, ter sido eliminada do ento artigo 268, n 3, da CRP a referncia que dele inicialmente constava definitividade dos actos administrativos susceptveis de impugnao contenciosa (56). Rejeio fundada no argumento subscrito, alis, tanto pelo Tribunal Constitucional, como pelo Supremo Tribunal Administrativo de que no cabe Constituio estabelecer os pressupostos de que possa depender a impugnao dos actos administrativos, em termos de se poder afirmar que eles s so legtimos se forem objecto de expressa previso constitucional. Questo diferente j se colocar se o legislador ordinrio impuser requisitos de tal modo excessivos e desproporcionados que se concretizem num condicionamento ilegtimo ao direito fundamental de acesso justia administrativa. Ora, se um interessado impugnar um acto administrativo perante os tribunais sem ter feito uso da impugnao administrativa necessria que ao caso a lei expressamente fazia corresponder, a sua pretenso deve ser rejeitada porque a lei no lhe reconhece o interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstrao de ter tentado infrutiferamente obter o resultado pretendido pela via extrajudicial legalmente estabelecida. Repare-se que o acto, em si mesmo, no mudou de natureza pelo facto de no ter sido objecto da necessria impugnao administrativa e a prpria posio material do interessado em relao ao acto tambm no se alterou: se ele era, por hiptese, destinatrio do acto, que na sua esfera jurdica projecta os seus efeitos, essa circunstncia tambm no se alterou. O problema exclusivamente um problema de interesse em aceder Justia, como bem demonstra a circunstncia de a imposio de impugnaes administrativas necessrias poder ser motivada, tal como sucede, em termos gerais, com a exigncia do requisito do interesse processual, pelo duplo propsito de evitar que as pessoas *no caso, as entidades administrativas] sejam precipitadamente foradas a vir a juzo, para organizarem, sob cominao de uma sano grave, a defesa dos seus interesses, numa situao em que a situao da parte contrria [no caso, o impugnante+ o no justifica (recorde-se que a utilizao das impugnaes administrativas necessrias suspende os efeitos das decises impugnadas) e de
(56) Para o argumento referido no texto, cfr., por todos, V. PEREIRA DA SILVA, Ventos de mudana, pp. 11 e 88-89; PAULO OTERO, As garantias impugnatrias dos particulares no Cdigo do Procedimento Administrativo, Scientia Ivridica, vol. XLI (n 235/237), pp. 58 segs.

no sobrecarregar com aces desnecessrias a actividade dos tribunais, cujo tempo escasso para acudir a todos os casos em que realmente indispensvel a interveno jurisdicional (57).

2 - Os demandados: legitimidade passiva

Regime geral da legitimidade passiva (art. 10 do CPTA); em particular, a legitimidade passiva de rgos pblicos (art. 10, n 6); em particular, a legitimidade passiva de particulares (arts. 10, n 7, e 37, n 3, do CPTA)

1. Regime geral da legitimidade passiva (art. 10 do CPTA)

78. O regime regra em matria de legitimidade passiva o que consta do artigo 10, n 1, que, tal como sucede com o artigo 9, n 1, retoma o essencial das solues consagradas no artigo 26 do CPC. partida, a legitimidade passiva corresponde contraparte na relao material controvertida, tal como esta configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juzo quem alegadamente estiver colocado, no mbito dessa relao, em posio contraposta sua.

2. Em particular, a legitimidade passiva de entidades pblicas

79. Como j sabemos e claramente assumido no artigo 10, n 7, nem s entidades pblicas podem ser demandadas perante os tribunais administrativos. O CPTA d, no entanto, especial ateno s situaes em que as aces so propostas contra entidades pblicas, o que

(57) Cfr. ANTUNES VARELA et alii, op. cit., p. 182.

se compreende, no propriamente por elas corresponderem esmagadora maioria dos casos, mas porque o Cdigo procede, no artigo 10, a uma importante alterao do critrio de determinao da legitimidade passiva que tradicionalmente era adoptado nos processos de impugnao de actos administrativos (cfr. artigo 26 da LPTA) e que o artigo 70, n 1, da LPTA tinha estendido s aces para reconhecimento de direitos ou interesses legtimos. O CPTA consagra, no artigo 10, n 2, a regra de que, nos processos em que estejam em causa aces ou omisses de entidades pblicas, parte demandada a pessoa colectiva de direito pblico ou, no caso do Estado, o ministrio a cujos rgos seja imputvel o acto impugnado ou sobre cujos rgos recaia o dever de praticar os actos jurdicos ou observar os comportamentos pretendidos. Resulta, pois, do artigo 10 que, por regra, em todas as aces que, no contencioso administrativo, sejam intentadas contra entidades pblicas, a legitimidade passiva corresponde pessoa colectiva e no a um rgo que dela faa parte. Quando esteja em causa uma conduta, activa ou omissiva, de um rgo do Estado que esteja integrado num Ministrio, a legitimidade passiva do Ministrio a que o rgo pertence. Como expressamente determina o artigo 10, n 6, s no mbito de litgios entre rgos da mesma pessoa colectiva pense-se no exemplo de uma Cmara Municipal que pretende uma autorizao ilegalmente recusada pela Assembleia Municipal que a legitimidade pertence a um rgo administrativo e no pessoa colectiva ou ao Ministrio a que esse rgo pertence. Cumpre ter, em todo o caso, presente que h processos dirigidos contra entidades pblicas em que demandada a pessoa colectiva ou o Ministrio e processos em que o rgo. Porque, entretanto, se afigura justificado que, nos processos em que esteja em causa a actuao ou omisso de um determinado rgo administrativo, ainda que se trate de um rgo subordinado a poderes hierrquicos, seja esse rgo a conduzir a defesa da conduta adoptada, admite-se, no artigo 11, n 5, que, nesses casos, possa ser ele a designar o representante em juzo da pessoa colectiva ou do Ministrio. Porque a tradio , no entanto, a da indicao do rgo na petio inicial; porque, em muitas situaes, o autor no processo no ter dificuldade em identificar esse rgo e poder, mesmo, preferir faz-lo; e porque a indicao do rgo na petio pode trazer vantagens, na medida em que, sendo a citao directamente dirigida ao rgo, poder ser mais clere o envio, por parte da entidade demandada, da contestao e demais documentos pertinentes,

os artigos 10 e 78 admitem que, mesmo que a legitimidade passiva corresponda pessoa colectiva ou ao Ministrio, o autor indique, na petio, o rgo que praticou o acto impugnado ou aquele perante o qual tinha sido formulada a sua pretenso (cfr. artigos 10, n 4, e 78, n 2, alnea i), e n 3). Se, no exerccio desta faculdade, o autor incorrer em erro quanto identificao do rgo, levando a que a secretaria proceda citao do rgo errado, determina o artigo 81 que o rgo citado d imediato conhecimento da citao ao rgo que o deveria ter sido e que, dadas as circunstncias, beneficia de um prazo suplementar de quinze dias para contestar e enviar para o tribunal o eventual processo administrativo. Repare-se que estas ltimas vicissitudes s tero, porm, lugar na medida em que no exista ilegitimidade passiva quanto petio apresentada isto , na medida em que, sendo a pessoa colectiva ou o Ministrio a que pertence o rgo que foi citado parte legtima no processo, se deve entender que ela foi citada na medida em que a citao foi dirigida a um dos seus rgos, pelo que apenas se impe remeter a questo, dentro da pessoa colectiva ou do Ministrio, apreciao do rgo que efectivamente praticou ou devia ter praticado o acto em causa. J se, pelo contrrio, o erro cometido na petio implicar a citao de um rgo de uma pessoa colectiva ou de um Ministrio que no tem legitimidade passiva no processo, no se aplica o disposto nos ns 2 e 3 do artigo 81. O regime do artigo 81, ns 2 e 3, est, pois, condicionado ao preenchimento do pressuposto do artigo 78, n 3. Ele apenas se destina a intervir quando se possa afirmar que a pessoa colectiva ou o Ministrio a demandar o foi devidamente, por na petio ter sido pedida a citao de um rgo dessa pessoa colectiva ou desse Ministrio com o que a citao que venha a ser dirigida ao rgo se considera feita, nesse caso, pessoa colectiva ou ao Ministrio a que o rgo pertence (artigo 78, n 3) , embora tenha havido erro na identificao do rgo, dentro da pessoa colectiva ou do Ministrio a demandar. De outro modo, dever ser corrigida a petio, por forma a assegurar o correcto prosseguimento da aco, com a devida citao da entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva, sem que, repare-se, haja lugar formulao de um juzo, por parte do tribunal, sobre a desculpabilidade do erro (58).

(58) J num sentido generoso, com apoio no direito alemo, quanto possibilidade de correco da petio na qual tivesse havido erro quanto identificao da autoridade recorrida, cfr. SRVULO CORREIA, Errada identificao do autor do acto recorrido; direco do processo pelo juiz; efectividade da garantia constitucional de recurso contencioso; represso da violao da legalidade, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 54 (1994), III, pp. 866 segs.

3. Em particular, a legitimidade passiva de particulares (arts. 10, n 7, e 37, n 3, do CPTA)

80. O artigo 10, n 7, estabelece que podem ser demandados particulares ou concessionrios, no mbito de relaes jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblicas ou com outros particulares. O sentido mais bvio e, ao mesmo tempo, mais importante deste preceito o de tornar claro, com a maior abrangncia possvel, algo que j sabemos: que os processos intentados perante os tribunais administrativos no tm necessariamente de ser dirigidos contra entidades pblicas, mas podem ser dirigidos contra (ou tambm contra) particulares. Ao contrapor particulares a concessionrios, o artigo 10, n 7, clarifica, entretanto, dois aspectos. Em primeiro lugar, que os particulares podem ser demandados a ttulo principal no processo administrativo. Em segundo lugar, que no preceito em anlise no se tem apenas em vista a situao dos particulares que sejam concessionrios de bens, servios ou poderes pblicos, podendo haver tambm processos dirigidos, a ttulo principal, contra particulares que no tenham o estatuto de concessionrios.

3 - As situaes de legitimidade plural

81. O CPTA admite nos mais amplos termos a existncia de situaes de pluralidade de partes, seja sob a forma da coligao, seja sob a forma do litisconsrcio, necessrio ou voluntrio. O Cdigo , na verdade, bastante claro no que toca definio do regime da coligao, consagrado no artigo 12, com mbito geral para todo o contencioso administrativo.

Por outro lado, resulta da natureza das coisas e da aplicabilidade supletiva do CPC a possibilidade da existncia de situaes de litisconsrcio necessrio sempre que se preencham os requisitos genericamente previstos no artigo 28 do CPC; como tambm supletivamente aplicvel ao contencioso administrativo o regime do CPC no que se refere ao litisconsrcio voluntrio. Ao referir-se genericamente possibilidade de particulares serem demandados no mbito de relaes jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblicas ou com outros particulares, o artigo 10, n 7, tem, alis, nesse sentido, o alcance de admitir, nos mais amplos termos, a possibilidade da constituio de situaes de litisconsrcio voluntrio passivo ou de pluralidade subjectiva subsidiria do lado passivo (59), quando se discutam relaes jurdicas que digam simultaneamente respeito a entidades pblicas e a entidades privadas, abrindo, desse modo, a porta aplicao supletiva do disposto nos artigos 27 e 31B do CPC.

82. O artigo 10, n 1, tem, entretanto, o cuidado de fazer referncia eventual necessidade de a aco no ser apenas proposta contra a outra parte na relao material controvertida, mas tambm, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. A referncia dirige-se claramente aos chamados contra-interessados, categoria que o CPTA expressamente prev nos artigos 57 e 68, n 2, e que se pode definir como correspondendo s pessoas cuja esfera jurdica pode ser directamente afectada pela deciso a proferir no processo. No por acaso que o Cdigo faz referncia especfica aos contra-interessados nos artigos 57 e 68, n 2 a propsito, portanto, da impugnao de actos administrativos e da condenao prtica desse tipo de actos. Trata-se, na verdade, de domnios em que a aco proposta contra a Administrao, contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o acto administrativo, mas em que h sujeitos que tambm so partes no litgio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administrao e podem ser directamente afectados na sua consistncia jurdica com a procedncia da aco. Neste ponto reside a especificidade da situao, que justifica a sua autonomizao em relao previso genrica, de mbito bem mais alargado, como se viu, do artigo 10, n 7.

(59) Em geral sobre o tema, cfr. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, pp. 151 segs.

As relaes jurdicas relacionadas com o exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao so, na verdade, frequentemente complexas, multipolares, envolvendo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses so afectados pela actuao, num sentido ou noutro, da Administrao. Se, num caso concreto, h um interessado que pretende a anulao de um acto administrativo que considera ilegal ou a prtica de um acto administrativo que considera devido, normal que tambm existam interessados que, sendo beneficirios do acto ilegal ou podendo ser afectados pelo acto devido, tenham interesse em que ele no seja anulado e, pelo contrrio, se mantenha na ordem jurdica, ou que ele no seja praticado e, portanto, tudo se mantenha como est. Basta pensar no exemplo da impugnao de uma licena de construo: ao interesse do vizinho que pretende a anulao dessa licena, contrape-se, pelo menos, o interesse do proprietrio em cuja esfera jurdica a licena constituiu o direito de construir. Ou no exemplo da condenao emisso de uma ordem de demolio: ao interesse do vizinho que pretende a demolio, contrape-se, pelo menos, o interesse do proprietrio do imvel. E repare-se que no estamos, neste domnio, perante meros interesses de facto. Em situaes como estas, e muitas outras se poderiam indicar, o titular da licena e o proprietrio da construo so titulares de verdadeiros direitos subjectivos, cuja consistncia jurdica posta em causa nos processos impugnatrio e de condenao. certo que o objecto destes processos no se define por referncia s situaes subjectivas dos contra-interessados, titulares de interesses contrapostos aos do autor, mas posio em que a Administrao se encontra colocada, no quadro do exerccio dos seus poderes de autoridade. Com efeito, a discusso em juzo centra-se na questo de saber se se anula ou no o acto administrativo, se se condena ou no a Administrao a praticar um acto administrativo. Esta circunstncia no retira, no entanto, aos contra-interessados a sua qualidade de verdadeiras partes na relao jurdica multipolar e, por isso, no litgio, para o efeito de deverem ser demandadas em juzo. o que resulta do inciso final do artigo 10, n 1, que, portanto, reconhece aos contra-interessados o estatuto de verdadeiras partes demandadas, em situao de litisconsrcio necessrio passivo e, importa sublinh-lo, unitrio (60) com a entidade pblica, com todas as consequncias que da advm. Por este motivo, tem o CPTA o cuidado de, tanto no artigo 57, como no artigo 68, n 2, densificar o conceito de contra-interessados e, em particular, o cuidado de o circunscrever s
(60) Sobre as figuras do litisconsrcio necessrio e do litisconsrcio unitrio, assim como sobre o regime aplicvel nas situaes em que existe litisconsrcio necessrio unitrio, cfr. M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, pp. 156 a 174.

pessoas que possam ser identificadas em funo da relao material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Est aqui presente o propsito de objectivizar a operao de delimitao do universo dos titulares de interesses contrapostos aos do autor que devem ser demandados no processo (artigo 10, n 1), atendendo s consequncias gravosas que resultam da sua falta de citao: ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa (cfr. artigos 78, n 2, alnea f), 81, n 1, e 89, n 1, alnea f)) e inoponibilidade da deciso judicial que porventura venha a ser proferida revelia dos contrainteressados (cfr. artigo 155, n 2).

Captulo III Pressupostos relativos ao Objecto

83. O Captulo II do Ttulo III do CPTA estabelece um conjunto de determinaes que, na sua grande maioria, se referem aos pressupostos especficos de que depende a deduo em juzo das pretenses que o CPTA subordina forma processual da aco administrativa especial. O referido captulo encontra-se dividido em trs seces, que regulam os aspectos respeitantes impugnao de actos administrativos, condenao prtica de actos administrativos e ao contencioso dos regulamentos. Resulta, em grande medida, das disposies contidas no referido Captulo do CPTA o regime dos pressupostos relativos ao objecto a que nos vamos referir de seguida. Com excepo da disciplina respeitante legitimidade, que j foi objecto de tratamento autnomo, percorreremos, por isso, de seguida o referido regime, dando conta dos termos em que o CPTA regula os pressupostos processuais especficos de que depende a actuao processual das referidas pretenses.

1 - A impugnao de actos administrativos

1. Pressupostos de mbito geral

Impugnabilidade do acto administrativo e actos equiparados (arts. 51 segs. do CPTA); tempestividade da impugnao (arts. 58 segs. do CPTA); no aceitao do acto impugnado (art. 56 do CPTA).

1.1. Impugnabilidade do acto administrativo e actos equiparados

84. O primeiro dos aspectos do regime particular que o CPTA estabelece a propsito da actuao processual das pretenses dirigidas impugnao de actos administrativos prendese com a prpria noo de acto administrativo impugnvel, a que o Cdigo se refere no artigo 51, n 1, ao estabelecer que so impugnveis os actos administrativos com eficcia externa. Numa primeira anlise, a noo de acto administrativo impugnvel , deste modo, reportada a dois elementos: o conceito de acto administrativo e o atributo da eficcia externa desse acto. A estes elementos, o artigo 51, n 4, vem, entretanto, adicionar um terceiro: o do contedo positivo do acto a impugnar.

1.1.1. O conceito de acto administrativo

85. Ao reportar-se, sem mais indicaes, ao conceito de acto administrativo, o artigo 51, n 1, do CPTA remete o intrprete para o conceito de acto administrativo que, na ordem jurdica vigente, fornecido pelo artigo 120 do CPA, ao estabelecer que, para o efeito daquele Cdigo, se consideram actos administrativos as decises dos rgos da Administrao que ao abrigo de normas de direito pblico visem produzir efeitos jurdicos numa situao individual e concreta. Com efeito, embora o artigo 120 do CPA refira que o conceito a enunciado apenas vale para os efeitos daquele Cdigo e no se deva esquecer que a doutrina no se encontra vinculada por definies legais, a verdade que o essencial do regime que, ao longo de dcadas, doutrina e jurisprudncia foram construindo em torno do conceito de acto

administrativo est, hoje, consagrado no CPA. Como o artigo 120 delimita o mbito de aplicao desse regime e a cincia jurdica uma cincia prtica, temos, por conseguinte, dificuldade em vislumbrar o sentido ou a utilidade de, para fins estritamente doutrinais, se conceber um conceito de acto administrativo diferente daquele que o CPA utiliza como critrio de aplicabilidade do essencial do regime que corresponde teoria geral do acto administrativo. O acto administrativo impugnvel tem, pois, de corresponder, antes de mais, a uma deciso tomada por um rgo da Administrao Pblica, no exerccio das suas funes, dirigida a produzir efeitos jurdicos numa situao individual e concreta.

86. Por se tratar de matria de direito substantivo, e no processual, no nos deteremos mais do que o necessrio em cada um dos elementos constitutivos deste conceito. As implicaes de ordem processual que deles resultam, com reflexos no regime do CPTA, justificam, no entanto, que se sublinhe que, a nosso ver, o elemento fulcral do conceito de acto administrativo do artigo 120 do CPA reside no contedo decisrio: os actos administrativos so decises (61). O preceito remete-nos, assim, para uma distino que separa os actos que, por terem contedo decisrio, devem ser qualificados como actos administrativos, daqueles outros que, como os pareceres (no vinculativos), as informaes ou as propostas, mas tambm os actos confirmativos e opin(i)ativos, a doutrina tradicional tambm enquadrava num conceito amplo de acto administrativo, mas que, por no terem contedo decisrio, no devem ser, hoje, qualificados desse modo (62). A nosso ver, a imputao ao acto administrativo de um contedo decisrio tem, pois, o alcance de, em contraponto com os actos que apenas exprimem declaraes de cincia, juzos de valor ou opinies, o configurar como a expresso de uma declarao de vontade, dirigida a determinar o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar. Inflectindo na linha tradicionalmente seguida entre ns, de partir de um conceito muito amplo de acto administrativo, o artigo 120 do CPA parece ter, portanto, optado por um conceito mais restrito, que no cobre todas as manifestaes jurdicas unilaterais e concretas da Administrao Pblica.
(61) Assinalando o facto, cfr. FREITAS DO AMARAL, Cursocit., vol. II, pp. 221-222. (62) Para a contraposio, alis, entre a deciso e eventuais pareceres, informaes ou propostas que a precedam, cfr. o disposto no artigo 125, n 1, do CPA.

Assim, e apenas para dar alguns exemplos mais emblemticos, o artigo 120 do CPA afasta a impugnabilidade dos pareceres no vinculativos, na medida em que tais actos, por se limitarem a exprimir juzos de valor, nem sequer so actos administrativos. Mas j podero ser, em princpio, objecto de impugnao, por possurem contedo decisrio e serem, por isso, actos administrativos, os actos que, ao longo de procedimentos administrativos escalonados ou faseados, contenham verdadeiras pr-decises, sejam elas decises prvias (que decidem em termos definitivos questes prvias quela que tem de ser decidida no termo do procedimento) ou decises parcelares (que decidem em termos definitivos uma parte das questes a decidir no termo do procedimento) (63). J no que se refere aos pareceres vinculativos, pela nossa parte, no temos dvidas em assumir que tais actos no exprimem o exerccio de uma funo meramente consultiva, mas so actos que, prejudicando o exerccio dos poderes decisrios dos rgos a que se destinam, tm a natureza de actos administrativos, de contedo decisrio (64). Mas tambm nos parece, em tese geral, que os particulares no tm interesse directo na impugnao de actos que, pela natureza dos efeitos que visam produzir, no causem uma desvantagem imediata na respectiva esfera jurdica nesse sentido concorrendo, a nosso ver, como afloramento de um critrio geral, a regra da inimpugnabilidade dos actos ineficazes, que decorre do artigo 54 do CPTA. Como os efeitos dos pareceres vinculativos se esgotam no mbito das relaes que se desenvolvem entre o rgo que os emite e aquele que por eles se encontra vinculado, quernos, por isso, parecer que, em princpio, o artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA afasta, por inexistncia de interesse directo, a possibilidade da impugnao de tais actos por parte dos requerentes que aguardam a deciso final a proferir no termo dos respectivos procedimentos. Mas como os pareceres vinculativos decidem em que sentido devem agir os rgos que por eles se encontram vinculados, podem ser impugnados pelas entidades a que estes rgos pertencem (artigo 55, n 1, alnea c), do CPTA) ou pelos prprios rgos que vinculam, quando estes pertenam mesma entidade pblica a que pertencem os rgos que os emitiram (artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA) (65).

(63) Sobre as figuras mencionadas no texto, cfr. FILIPA URBANO CALVO, Os actos precrios e os actos provisrios no Direito Administrativo, Coimbra, 1998, pp. 45 segs.; FREITAS DO AMARAL, Cursocit., vol. II, pp. 262-264. (64) Sobre o tema, cfr. PEDRO GONALVES, Apontamento sobre a funo e a natureza dos pareceres vinculantes, Cadernos de Justia Administrativa n 0, pp. 6 a 11, cujas concluses se subscrevem. Cfr. tambm FREITAS DO AMARAL, Cursocit., vol. II, p. 274, e V. PEREIRA DA SILVA, op. cit., pp. 703-705. (65) Na mesma linha, cfr. PEDRO GONALVES, Apontamento sobre a funo e a natureza dos pareceres vinculantes, pp. 9 a 12, a partir do entendimento, que subscrevemos, de que o parecer

87. Em bom rigor, reporta-se ao elemento ora em anlise, do contedo decisrio do acto administrativo, o regime consagrado no artigo 53 do CPTA. Com efeito, o artigo 53 consagra a regra tradicional de que no so impugnveis os actos que se limitem a confirmar definies jurdicas introduzidas por actos administrativos anteriores (66). Ora, esta regra vale, em primeira linha, para os actos que se limitem a reconhecer que sobre determinada questo j anteriormente foi tomada uma deciso e que, portanto, no envolvam o reexerccio do poder de decidir. No estamos perante verdadeiras decises e, portanto, perante actos administrativos (cfr. artigo 120 do CPA), mas perante meras declaraes enunciativas ou representativas da realidade, mediante as quais a Administrao se limita a reconhecer que j foi tomada uma deciso sobre a matria e porventura se recusa a reexercer o poder de decidir. A doutrina tambm tende, entretanto, a qualificar como inimpugnveis os actos jurdicos praticados em execuo ou aplicao de outros actos administrativos, recusando que, a pretexto destes actos, se possam reabrir litgios ou instaurar tardiamente litgios em torno das definies introduzidas pelos actos que eles se limitam a executar ou aplicar (67). Como facilmente se verifica, o raciocnio subjacente a esta construo o mesmo que preside construo da inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos. Com efeito, a impugnabilidade dos actos de execuo ou de aplicao recusada na medida em que eles reiteram e, nessa medida, confirmam o que tinha sido decidido atravs do acto que executam ou aplicam, sem tomarem uma nova deciso sobre a matria. Como j noutra ocasio se fez notar (68), por regra, os actos jurdicos de execuo ou de aplicao de actos administrativos anteriores possuem eficcia externa e exprimem o exerccio de um poder de definio jurdica tpico do seu autor, contribuindo, assim, em maior ou menor medida, para completar a definio jurdica que tinha sido introduzida pelos actos que os precederam e em que eles se baseiam. Pense-se no acto que vem fixar o prazo final para o
vinculativo no uma deciso operativa numa relao jurdica entre a Administrao e um particular, mas numa relao entre dois rgos administrativos, pelo que se trata de um acto de contedo decisrio, de eficcia externa ou interna, consoante a natureza, externa ou interna, da relao entre o rgo que o emite e o rgo a quem ele se destina, e que pode ser impugnado pelo rgo destinatrio. (66) Sobre esta categoria de actos, que o Autor qualifica como actos meramente confirmativos, cfr., por todos, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. III, policop., Lisboa, 1989, pp. 230 segs. (67) Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO GONALVES/JOO PACHECO DE AMORIM, Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2 ed., Coimbra, 1998, pp. 723-724. (68) Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Suspenso da eficcia de actos administrativos de execuo de sentena, Cadernos de Justia Administrativa n 11, p. 20.

cumprimento de uma obrigao imposta por um acto precedente, sob a ameaa de execuo forada. Embora este acto surja no seguimento da definio introduzida pelo acto anterior, o certo que introduz um efeito jurdico inovador e, portanto, a modificao do quadro jurdico pr-existente. Este acto no pode deixar de ser qualificado como um acto susceptvel de impugnao, pois os eventuais interessados devem poder reagir contra os vcios de que possa padecer a definio jurdica, de maior ou menor alcance, que ele vem introduzir. O que estes actos exigem que, dentro do seu contedo, se distinga o componente em que eles se limitam a pressupor e porventura a reiterar a definio jurdica introduzida pelos actos que os precederam e em que eles se baseiam, do componente mediante o qual eles prprios introduzem uma definio jurdica nova, acrescentando novos efeitos jurdicos aos que resultavam do acto anterior. Na verdade, na parte em que pressupem e porventura reiteram a definio jurdica anterior, estes actos no introduzem qualquer definio inovadora, no exprimem o reexerccio do poder de decidir j anteriormente exercido com a prtica do acto a que agora se trata de dar execuo ou aplicao. Nessa medida, no contm verdadeiras decises e, portanto, actos administrativos (cfr. artigo 120 do CPA), mas, quando muito, meras declaraes enunciativas ou representativas da realidade, que se limitam a reconhecer que foi anteriormente tomada uma deciso em determinado sentido sobre a matria. isto que explica que no se possam invocar contra um acto administrativo vcios que j podiam e deviam ter sido invocados contra actos anteriores. E pode, neste sentido, dizer-se que a regra do artigo 53 vale, em segunda linha, para os actos de execuo ou de aplicao de actos administrativos, na parte ou na medida em que eles se limitam a reiterar a definio introduzida pelo acto que executam ou aplicam. Ponto que no se deixe de reconhecer que os actos de execuo ou de aplicao de actos anteriores podem ser impugnados com fundamento em vcios prprios de que possa padecer a inovao, ainda que complementar, que eles vm introduzir na ordem jurdica, ou mesmo resultar do facto de se apresentarem em desconformidade com o acto que alegadamente visam executar ou aplicar (porventura, por ultrapassarem os limites traados por esse acto). O acto meramente confirmativo no pode ser, portanto, aproveitado para reabrir um litgio. Por isso, ele no pode ser impugnado, como determina o artigo 53, alnea a), por quem tenha impugnado a deciso anterior, que ele se limita a confirmar. Por outro lado, o acto meramente confirmativo tambm no pode ser impugnado por quem, estando constitudo no nus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, no o tenha feito, na medida em

que, de outro modo, se estaria a permitir que o litgio fosse suscitado sem observncia dos prazos legais. Neste sentido, as alneas b) e c) do artigo 53 estabelecem que o acto meramente confirmativo no pode ser impugnado se o acto anterior tiver sido notificado ao interessado ou, em alternativa, se o acto anterior tiver sido publicado, nos casos em que o interessado no tivesse de ser notificado e, por isso, bastasse a publicao para que ele se lhe tornasse automaticamente oponvel (cfr., a propsito, artigo 59). Repare-se que, para alm destas situaes, discriminadas no artigo 53, a impugnao de actos meramente confirmativos possvel. Quem no tenha impugnado um acto no publicado nem dele tenha sido notificado pode, assim, impugnar os actos que o venham confirmar. Os nmeros 2 e 3 do artigo 52 estabelecem, entretanto, desvios regra do artigo 53. O artigo 52, n 1, reitera o princpio de que a impugnabilidade dos actos administrativos no depende da forma sob a qual eles tenham sido praticados, princpio consagrado no artigo 268, n 4, da CRP, que garante a impugnao dos actos administrativos independentemente da sua forma. Um acto administrativo pode ser, portanto, impugnado, ainda que surja inserido num acto legislativo (por exemplo, num decreto-lei) ou regulamentar (por exemplo, num decreto regulamentar) (69). Porque os eventuais interessados podem, contudo, no se aperceber de que um acto legislativo ou regulamentar contm uma determinao que deve ser qualificada como um acto administrativo e, por causa disso, podem deixar expirar inadvertidamente o prazo legal dentro do qual deveriam proceder respectiva impugnao, o artigo 52, n 2, abre excepcionalmente a quem no tiver impugnado actos contidos em diplomas legislativos ou regulamentares a possibilidade de proceder impugnao dos respectivos actos de execuo ou de aplicao. Esta soluo excepcional, na medida em que dela resulta que, nestes casos, os actos de execuo ou de aplicao nunca podem ser qualificados como actos meramente confirmativos, para os efeitos do disposto no artigo 53. Em idntico sentido, o artigo 52, n 3, estabelece, por seu turno, que o no exerccio do direito de impugnar um acto que no individualize os seus destinatrios no obsta impugnao dos seus actos de execuo ou aplicao cujos destinatrios sejam individualmente identificados.

(69) Sobre o assunto, cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. IV, policop., Lisboa, 1988, pp. 153 segs.

Este preceito visa pr termo s dificuldades que, no plano prtico, o reconhecimento da figura do acto administrativo geral vinha suscitando, procurando dar resposta s consideraes de ordem prtica que favoreciam a qualificao doutrinal de pelo menos certo tipo de decises administrativas concretas, mas gerais, como normas, e no como actos administrativos (70). Essas consideraes prendiam-se com a necessidade de evitar a constituio de situaes lesivas que, no caso de se optar pela qualificao dessas decises como actos administrativos gerais, adviriam para quem, no se apercebendo de que o acto, embora geral, estava sujeito aos prazos legais de impugnao, no procedesse respectiva impugnao em tempo til. E a soluo que o artigo 52, n 3, encontra para o problema a mesma que, como vimos, o artigo 52, n 2, faz corresponder situao (do mesmo tipo) dos actos administrativos contidos em actos legislativos ou regulamentares. A confiana dos destinatrios dos actos administrativos gerais , assim, protegida atravs da abertura excepcional da possibilidade, a quem no tiver impugnado o acto administrativo geral, de proceder impugnao dos seus actos de execuo ou de aplicao com carcter individual. Tambm aqui, estamos perante uma soluo excepcional, da qual resulta que os actos individuais de execuo ou de aplicao de actos administrativos gerais no podem ser qualificados como actos meramente confirmativos, para os efeitos do disposto no artigo 53.

1.1.2. O atributo da eficcia externa do acto

88. Note-se, antes de mais, que a referncia que, no artigo 51, n 1, feita eficcia externa do acto impugnvel tem apenas que ver com a natureza (interna ou externa) dos efeitos que o acto se destina a produzir e no com a questo de saber se, no momento em que impugnado, o acto est efectivamente a produzir os efeitos a que se dirige. Sobre este outro aspecto, diferente do primeiro, rege, na verdade, o artigo 54, que, alis, admite a impugnao de actos que ainda no tenham comeado a produzir efeitos jurdicos. Cumpre, entretanto, recordar que o problema da impugnabilidade dos actos administrativos, problema (prvio) que deve ser colocado exclusivamente no plano objectivo da natureza dos efeitos que esse acto se destina a introduzir na ordem jurdica, no se confunde com o problema de saber se quem se prope impugnar um acto administrativo
(70) Sobre o tema, cfr. FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. III, policop., Lisboa, 1989, pp. 93 segs.

alega ter sido lesado por esse acto, problema (ulterior) que j se situa no plano subjectivo da titularidade, na esfera do interessado, de uma situao jurdica legitimante que o habilite a pedir a anulao ou a declarao de nulidade de um acto que seja impugnvel e tambm da titularidade de um interesse em agir, fundado na existncia de uma necessidade efectiva de tutela jurisdicional. assim que um mesmo acto administrativo pode ser impugnado por certos interessados e j no por outros, embora tenha a mesma natureza objectiva de acto impugnvel. Com efeito, se um acto pode ser impugnado por algum, ele no pode deixar, objectivamente, de ser qualificado como impugnvel. Sucede, porm, que, para saber se uma impugnao pode ser efectivamente intentada, necessrio mas no suficiente saber se o acto , em si mesmo, impugnvel, pois tambm h que apurar, em cada caso concreto, se quem se prope impugnar esse acto alega estar colocado em situao legitimante e tem um interesse actual em agir em processo. Como j foi referido, muitas das questes que, no domnio da impugnao dos actos administrativos, eram tradicionalmente colocadas a propsito do problema da impugnabilidade dos actos administrativos devem ser, pois, colocadas, com vantagem, a propsito dos problemas da legitimidade e do interesse processual de quem pretende reagir contra tais actos. Procurando ilustrar esta ideia com alguns exemplos, nosso entendimento que o artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA afasta, por inexistncia de interesse directo, a possibilidade da impugnao dos actos de admisso de candidatos em concursos por parte dos demais candidatos admitidos. Mas este acto, atendendo ao seu contedo decisrio e, portanto, sua natureza de acto administrativo, e sua indiscutvel eficcia externa, poder ser impugnado, pelo menos, pelo Ministrio Pblico, ao abrigo da ilimitada legitimidade que lhe confere o artigo 55, n 1, alnea b), do CPTA. J o acto que designe os membros do jri de um concurso no ser impugnvel pelos concorrentes, por falta de interesse directo, mas poder ser impugnado por quem, tendo direito a integrar o jri, nos termos da lei, tenha sido ilegalmente preterido, uma vez que o acto em causa , em si mesmo, um acto administrativo com eficcia externa, cujos efeitos se projectam na esfera jurdica das pessoas que designa (ou pretere) para o jri. Como se v, um determinado interessado pode no estar, pois, legitimado ou no ter interesse em impugnar um acto administrativo e esse acto nem por isso deixar de ser impugnvel, na medida em que se destina a produzir efeitos cuja eliminao da ordem jurdica, pela sua natureza, pode interessar a outros sujeitos jurdicos e, em ltima anlise, ao

Ministrio Pblico, cuja legitimidade para impugnar actos administrativos ilimitada (cfr. artigo 55, n 1, alnea b), do CPTA). a esta luz que, a nosso ver, deve ser encarada a opo do artigo 51, n 1, de instituir a eficcia externa como requisito de impugnabilidade dos actos administrativos. Com efeito, este foi assumido como o mnimo denominador comum nesta matria, no sentido em que os actos que no s no afectam a esfera jurdica de ningum, como nem sequer se destinam a produzir efeitos externos, seriam os nicos actos que no poderiam ser impugnados por ningum: nem sequer pelo Ministrio Pblico ou por um qualquer cidado, no exerccio do direito de aco popular. S esses actos no seriam, por isso, face do artigo 51, n 1, actos impugnveis. Em conformidade com o que, a nosso ver, resulta do artigo 120 do CPA, o artigo 51, n 1, do CPTA reconhece, assim, que existem actos administrativos sem eficcia externa, cujos efeitos se esgotam no mbito da esfera jurdica da pessoa colectiva que os produziu: os chamados actos internos. O artigo 51, n 1, assume, contudo, que esses actos administrativos, por no terem eficcia externa, no poderiam ser objecto de impugnao contenciosa. Tal assuno afigura-se discutvel, devendo a previso do artigo 51, n 1, ser, pelo menos, objecto de uma interpretao restritiva, que permita harmoniz-la com a previso da alnea d) do n 1 do artigo 55, na qual conferida aos rgos administrativos legitimidade para impugnarem actos praticados por outros rgos da mesma pessoa colectiva, em termos que no permitem excluir a possibilidade da impugnao de actos de carcter puramente interno. Ser, assim, de entender que, por regra, s so impugnveis os actos administrativos com eficcia externa: esse, na verdade, o critrio em relao generalidade dos legitimados a impugnar. Em certas circunstncias, porm, tambm um acto administrativo sem eficcia externa pode ser objecto de impugnao contenciosa. Isso suceder quando a impugnao se inscreva no mbito de relaes jurdico-administrativas interorgnicas, preenchidos que estejam os pressupostos de legitimidade da alnea d) do n 1 do artigo 55. Com o que se verifica que , afinal, no plano da legitimidade processual que, em bom rigor, se coloca a questo da eficcia externa ou interna do acto a impugnar. Com efeito, a questo da eficcia externa, enquanto requisito de impugnabilidade, indissocivel do estatuto de quem impugna. Trata-se, na verdade, de um requisito que o acto s tem de preencher para o efeito de poder ser impugnado por quem no se encontre integrado na estrutura da prpria entidade que o emite. Daqui resulta que o requisito no , em absoluto, um requisito geral de impugnabilidade dos actos administrativos, mas apenas um requisito da

sua impugnabilidade por pessoas externas quela no mbito da qual eles foram emitidos. E, portanto, que a eficcia externa, embora se reporte natureza dos efeitos que o acto visa produzir (71), um atributo do acto administrativo cuja questo da existncia, para efeitos contenciosos, por se situar no plano da relao que, em concreto, se estabelece entre o acto e os seus destinatrios (poderia dizer-se, portanto, na relao estatuio objecto), em bom rigor, se coloca no plano da identificao, em termos de legitimidade processual, dos tipos de situaes em que as diferentes entidades legalmente legitimadas para o efeito podem lanar mo da impugnao contenciosa (72).

89. O tradicional requisito da definitividade horizontal no integra, entretanto, a noo de acto administrativo impugnvel. o que resulta da referncia inicial, no artigo 51, n 1, possibilidade de o acto a impugnar poder estar inserido num procedimento administrativo, como tambm da previso do artigo 51, n 3, que pressupe a impugnabilidade de actos procedimentais. Ponto que, como resulta do artigo 51, n 1, eles sejam, naturalmente, actos administrativos com eficcia externa.

(71) E portanto seja, como bem assinala SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, p. 314, uma qualidade ou atributo do acto, que qualifica a natureza dos efeitos que ele visa produzir. (72) Ao argumento fundado na previso do artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA, que apontado no texto e se nos afigura decisivo, acresce o de que o entendimento proposto permite evitar as ambiguidades que, tradicionalmente, rodeiam a prtica da qualificao dos actos praticados no mbito do funcionamento interno das entidades pblicas como actos internos ou actos externos, consoante esses actos produzem efeitos lesivos da esfera das pessoas que se encontram envolvidas numa relao jurdica especial com a entidade pblica que os emite. Com efeito, , desde h muito, admitido que as determinaes que, no mbito de uma entidade pblica, sejam designadamente impostas aos funcionrios e agentes que nela prestem servio podem ser impugnadas por estes, sempre que os afectem na respectiva esfera de direitos e interesses. Estamos a referir-nos, paradigmaticamente, a ordens de servio dirigidas a conduzir a organizao e funcionamento dos servios integrados na entidade pblica, no exerccio de poderes de auto-organizao interna e, portanto, na prossecuo de interesses de natureza intra-administrativa, segundo uma lgica interna entidade em causa. Actos, portanto, cujo regime procedimental de emisso no se confunde com o dos actos reguladores de autoridade, que so produzidos no mbito de procedimentos cuja relevncia externa, decorrente do facto de serem formalmente dirigidos introduo de definies jurdicas imperativas no ordenamento jurdico geral, transparece do teor das mais relevantes disposies da Parte III do CPA. Mas que nem por isso se deixa, tradicionalmente, de assumir que so impugnveis a partir do momento em que contendam com a esfera jurdica dos funcionrios ou agentes aos quais se dirigem. Pense-se no exemplo da ordem de servio que, ao redefinir o modo de funcionamento de um servio, inclui a imposio aos funcionrios envolvidos do cumprimento de tarefas incompatveis com o regime que lhes estatutariamente aplicvel. Ora, quer-nos parecer que, mesmo quando pontualmente contendam com a esfera jurdica dos funcionrios ou agentes aos quais se dirigem, estes actos no mudam de natureza, para o efeito de se dever assumir que deixaram de ser praticados em ordem prossecuo dos interesses inerentes organizao e funcionamento dos servios que os tinham determinado, em conformidade com a racionalidade que lhes prpria (cfr., a propsito, HARTMUT MAURER, Droit Administratif Allemand, Paris, 1994, pp. 198199). O que , portanto, decisivo no qualific-los como actos externos, mas saber se, no plano do destinatrio, existe um interesse directo e actual em impugnar ou seja, posto que se trata de actos decisrios, se quem os impugna tem legitimidade, de acordo com a lei processual, para o efeito.

 assim que, e apenas para dar alguns exemplos (73), se justifica a imediata abertura da via contenciosa contra o acto de aprovao de projecto de arquitectura, relativamente ao vizinho que repute ilegal a implantao do prdio j efectivamente em construo, por no respeitar as distncias mnimas, sem que se lhe deva exigir que aguarde pela aprovao dos projectos de especialidades. Como tambm se justifica a imediata abertura da via contenciosa contra o acto de abertura de um concurso para a instalao de uma farmcia, relativamente aos titulares de farmcias j existentes que contestem a prpria abertura do concurso, por violar as condies legais para a instalao de novas farmcias, sem que se lhes deva exigir que aguardem pelo termo do concurso, quando a verdade que lhes absolutamente indiferente saber quem dele sair vencedor, uma vez que no so concorrentes. Em ambos os casos, estamos perante actos que, sem serem o acto final do procedimento, produzem efeitos externos e so, por isso, impugnveis, podendo ser, por isso, impugnados por quem tenha interesse na respectiva remoo da ordem jurdica. Para que, em muitas situaes de contornos ambguos, da regra da impugnabilidade dos actos que, no sendo o acto final do procedimento, projectem os seus efeitos na ordem jurdica externa no decorram efeitos perversos (74), o artigo 51, n 3, salvaguarda, entretanto, a possibilidade de se impugnar o acto final do procedimento, mesmo no caso de no se ter reagido contra actos procedimentais passveis de impugnao. O artigo 51, n 3, introduz, no entanto, logo partida, duas importantes restries a esta possibilidade. A primeira diz respeito ao acto que tenha determinado a excluso do interessado do procedimento: este acto, que desde sempre corresponde ao paradigma do acto destacvel, por ser evidente que produz efeitos externos, definindo a situao jurdica do interessado, tem de ser imediatamente impugnado, sem que o interessado possa vir, mais tarde, a reagir contra a excluso ilegal atravs da impugnao do acto final do procedimento. A segunda restrio tem em vista as disposies que, por lei especial, imponham a tempestiva impugnao de actos procedimentais, sob pena de precluso: sempre que lei avulsa imponha o nus preclusivo da impugnao contenciosa de actos procedimentais, em termos tais que dela claramente resulte que a questo no pode voltar a ser colocada em processo impugnatrio dirigido contra o acto final do procedimento, tal determinao, por ser clara para os eventuais interessados, prevalece sobre o regime-regra do artigo 51, n 3.

(73) Sugeridos por MRIO TORRES, Ainda a (in)impugnabilidade , p. 44 e nota 9. (74) Cfr. ainda MRIO TORRES, Ainda a (in)impugnabilidade , p. 45.

1.1.3. O contedo positivo do acto impugnvel

90. Os actos administrativos de contedo negativo no podem ser objecto de processos de impugnao, dirigidos respectiva anulao ou declarao de nulidade. Neste sentido se inscrevem as solues consagradas no artigo 67, n 1, alneas b) e c), que admitem que contra um acto de recusa de um acto administrativo ou da apreciao de requerimento dirigido prtica de um acto administrativo, seja deduzido um pedido de condenao prtica do acto, e no artigo 66, n 2, onde se estabelece que a eliminao da ordem jurdica do acto de indeferimento resulta directamente da pronncia condenatria mediante a qual o tribunal imponha a prtica do acto que tinha sido ilegalmente recusado. Quando seja deduzido pedido de anulao de um acto administrativo de contedo negativo, o tribunal deve, por isso, convidar o autor a substituir a petio, por o pedido formulado no ser o adequado, podendo haver, depois lugar, se necessrio, substituio das contestaes que tenham sido apresentadas. o que determina o artigo 51, n 4, no que no passa de um corolrio da previso geral de substituio da petio, consagrada no artigo 89, n 2. Repare-se, a este propsito, que o artigo 51, n 4, tem em vista as situaes em que, contra o acto de contedo negativo, tenha sido deduzido um pedido de estrita anulao, ou seja, a anulao e nada mais do que a anulao. neste caso que a petio deve ser substituda. Se, pelo contrrio, o autor tiver pedido a anulao, mas tambm a condenao prtica do acto devido, no h razo para exigir a substituio da petio. O importante que o pedido de condenao tenha sido deduzido. Ao lado dele, o pedido de anulao da recusa irrelevante, como resulta do artigo 66, n 2, j que o tribunal no tem de anular o acto, mas o facto de ter sido formulado no compromete a viabilidade da petio. No so, pois, impugnveis os actos administrativos de contedo negativo. O processo de impugnao s pode ser dirigido contra actos de contedo positivo, cujo contedo no se esgote na mera recusa de introduzir modificaes jurdicas requeridas. Contra actos de recusa, tem necessariamente de ser deduzido um pedido de condenao prtica do acto devido. 91. Tenha-se, em todo o caso, presente que s so actos de contedo negativo os actos de recusa, a que se referem as alneas b) e c) do n 1 do artigo 67, para o efeito de lhes fazer corresponder a deduo autnoma (isto , no associada ao pedido de anulao ou declarao de

nulidade de um acto administrativo) de pedidos de condenao prtica do acto ilegalmente recusado. Assim, se, por hiptese, a Administrao tiver praticado um acto administrativo de contedo positivo, que modifique a situao jurdica do requerente, mas ele considerar que esse acto ilegal e no satisfaz cabalmente os seus interesses, o caminho a seguir j o de proceder impugnao do acto, uma vez que ele tem um contedo positivo. A impugnao do acto pode ser, nesse caso, suficiente, se a posio do interessado se satisfizer com a mera amputao do acto, designadamente atravs da eliminao de clusulas acessrias que nele tenham sido ilegalmente inseridas (por exemplo, a determinao ilegal do diferimento da produo de efeitos do acto, porventura atravs da imposio ilegal de um termo inicial ou de uma condio suspensiva). Bastar, ento, ao interessado impugnar o acto, pedindo a sua anulao na parte em que este lhe seja desfavorvel. A impugnao do acto pode no ser, contudo, suficiente. Basta pensar na hiptese de o acto ter determinado que os seus efeitos apenas se produzem para o futuro, quando o interessado considera que tem direito a que os efeitos se contem desde um momento anterior. Numa situao deste tipo, deve entender-se que a pretenso foi parcialmente indeferida, para o efeito de se reconhecer ao interessado a possibilidade de deduzir um pedido de condenao prtica do acto nos termos em que ele deveria ter sido praticado. Colocando-se, ento, a questo de saber se bastar deduzir o pedido de condenao, ou se ele dever ser cumulado com um pedido de anulao do acto praticado. , a nosso ver, de admitir que quem pede a condenao da Administrao substituio, no todo ou em parte, de um acto administrativo, com fundamento na ilegalidade, total ou parcial, desse acto, est implicitamente a pedir que o tribunal reconhea e declare essa ilegalidade e, portanto, que anule o acto. Afigura-se, por isso, que o tribunal pode considerar este pedido implicitamente deduzido no pedido de condenao, para o efeito de proferir tambm a correspondente pronncia constitutiva (75). Mas ainda que assim no se entenda, no se afigura que a circunstncia de o interessado no ter deduzido o pedido de anulao deva constituir, s por si, obstculo admissibilidade da aco de condenao substituio desse acto por outro que no incorra nos mesmos vcios. Com efeito, no se v por que razo a aco no h-de poder ser, ao menos, encarada como uma aco dirigida condenao da Administrao revogao por substituio do acto
(75) Note-se que, com a soluo proposta no texto, no se equipara o acto positivo impugnvel ao acto de indeferimento, para o efeito de se admitir que tambm a sua eliminao da ordem jurdica pode resultar implicitamente da sentena de condenao. Com efeito, no se trata, aqui, de prescindir da pronncia anulatria, mas apenas de prescindir da explicitao do pedido de anulao.

j existente sobre a matria e, como tal, regularmente admitida, desde que se encontrem preenchidos os correspondentes pressupostos processuais. Esta via de soluo comporta, porm, um risco: o de, no momento em que ao tribunal cumpra pronunciar-se a final, a aco j no poder ser julgada procedente, por ter entretanto expirado o prazo dentro do qual a Administrao podia revogar o acto. Esta dificuldade s poder ser ultrapassada se, como propomos, o prprio tribunal anular o acto, por considerar que o pedido de anulao se encontrava implcito no pedido de condenao prtica do acto devido. 92. Diferente da situao anterior a dos actos administrativos positivos de contedo ambivalente, que introduzem modificaes jurdicas em favor de terceiro, em detrimento das pretenses do interessado hiptese da qual constitui exemplo paradigmtico o acto administrativo que, ao adjudicar a celebrao de um contrato a um dos participantes num concurso, frustra as expectativas dos restantes candidatos (76). Com efeito, evidente que, embora projectem efeitos negativos, desfavorveis, na esfera de alguns dos seus destinatrios, actos deste tipo no so actos de indeferimento. O interessado que os considere ilegais deve proceder, por isso, impugnao destes actos, pedindo a sua anulao ou declarao de nulidade. Cumpre, porm, reconhecer que actos deste tipo possuem um contedo misto, que, por um lado, define pela positiva a situao do beneficirio, mas que, do mesmo passo, tambm desempenha a funo, ainda que implcita no seu contedo, de definir pela negativa a situao de outros sujeitos jurdicos. Por este motivo, evidente que a satisfao dos interesses do impugnante no se satisfaz, nestes casos, com a mera remoo da ordem jurdica do acto de adjudicao: o que ele sobretudo pretende , na verdade, a substituio desse acto por outro que, pelo menos, no reincida nas ilegalidades cometidas. Tambm nestes casos se afigura, por isso, que o interessado deve ser admitido, face do disposto no artigo 47, n 2, alnea a), a cumular com o pedido de anulao um pedido de condenao da Administrao substituio do acto por outro. S deste modo se permite que ele reaja pela forma adequada, no apenas contra o componente positivo, mas tambm contra o componente negativo do contedo do acto. 1.1.4. Separao de campos: questes de interesse processual relacionadas com a impugnao de actos administrativos

(76) Sobre esta matria, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 110111.

93. Como j foi oportunamente assinalado, os requisitos relativos eficcia do acto a impugnar e eventual utilizao de uma impugnao administrativa necessria no dizem respeito questo (intrnseca) da impugnabilidade do acto administrativo, em si mesmo, mas questo (extrnseca) do interesse processual do autor. A regra da inimpugnabilidade do acto ineficaz prende-se, na verdade, com a questo de saber se existe interesse em agir judicialmente contra um acto administrativo que no esteja em condies de projectar os seus efeitos na ordem jurdica. Em princpio, pressupe-se que no existe interesse em impugnar actos administrativos que (ainda) no estejam em condies de lesar ningum. Mas admite-se que a existncia de uma situao de leso efectiva, resultante da execuo ilegtima do acto ineficaz, j faz nascer o interesse em lanar mo da via judicial. E nesta perspectiva se compreende a opo do artigo 54, n 1, alnea b), por abrir a possibilidade de novas excepes regra, sempre que seja seguro ou muito provvel que o acto ir produzir efeitos. O preceito tem o alcance de estender as situaes em que de admitir a existncia de interesse em agir contra actos ineficazes s situaes em que, segundo um juzo de normalidade, e de acordo com a experincia da vida, haja fortssima probabilidade ou quase certeza (77) de que o acto ir produzir efeitos e, portanto, exista um fundado receio das consequncias que resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do acto (ainda) ineficaz. Ou seja, o alcance de flexibilizar os critrios a adoptar neste domnio, afastando-os da aplicao rgida do critrio da eficcia ou ineficcia dos actos administrativos, para os reconduzir verificao da existncia, em cada caso concreto, de uma situao de necessidade de tutela e, portanto, de interesse em agir em juzo.

94. Tambm no plano da existncia de interesse processual que fundamente a necessidade de recorrer via judicial que, a nosso ver, se coloca a questo de saber se o autor que impugna um acto administrativo procedeu prvia impugnao desse acto perante o rgo administrativo competente, nos casos em que lei especial faa depender o recurso via judicial da prvia utilizao de mecanismos de impugnao administrativa. Se, na verdade, um interessado impugnar um acto administrativo perante os tribunais sem ter feito uso da impugnao administrativa necessria que ao caso a lei expressamente fazia

(77) Para utilizar expresses de MRIO TORRES, Relatrios de sntese, Cadernos de Justia Administrativa n 28, p. 65.

corresponder, a sua pretenso deve ser rejeitada porque a lei no lhe reconhece o interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstrao de ter tentado infrutiferamente obter o resultado pretendido pela via extrajudicial legalmente estabelecida. Repare-se que o acto, em si mesmo, no mudou de natureza pelo facto de no ter sido objecto da necessria impugnao administrativa e a prpria posio material do interessado em relao ao acto tambm no se alterou: se ele era, por hiptese, destinatrio do acto, que na sua esfera jurdica projecta os seus efeitos, essa circunstncia tambm no se alterou. O problema um problema de interesse em aceder Justia.

1.2. Tempestividade da impugnao

95. De acordo com o disposto no artigo 58, n 1, a impugnao de actos nulos ou inexistentes no est sujeita a prazo. A impugnao de actos administrativos pelo Ministrio Pblico pode ser deduzida no prazo de um ano (artigo 58, n 2, alnea a)). Este prazo contado desde a data da prtica do acto ou da sua publicao, quando obrigatria (artigo 59, n 6). Quanto ao prazo-regra aplicvel, salvo disposio em contrrio, nos restantes casos e, portanto, s impugnaes deduzidas por particulares, seja qual for a qualidade em que eles actuem, esse prazo de trs meses (cfr. artigo 58, n 2, alnea b)). O artigo 58, n 4, permite, no entanto, que, desde que ainda no tenha expirado o mais longo dos prazos de impugnao que, como vimos, o prazo de um ano de que dispe o Ministrio Pblico , qualquer das pessoas ou entidades legitimadas a impugnar o possam fazer, mesmo que j tenha passado o prazo de trs meses dentro do qual, em princpio, o deveriam ter feito. Para o efeito, necessrio que o tribunal, ouvida(s) a(s) outra(s) parte(s) no processo, considere demonstrada a ocorrncia de uma das trs circunstncias, taxativamente previstas, em que, no entender da lei, a tempestiva apresentao da petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente. Essas circunstncias so as seguintes, enunciadas nas alneas a), b) e c) do artigo 58, n 4.

a) O interessado no impugnou porque a Administrao o induziu em erro, podendo mesmo ter agido de m f pense-se, desde logo, na hiptese de a Administrao se ter comprometido a revogar o acto por reconhecer que o interessado tinha razo, fazendo assim com que ele no o impugnasse dentro do prazo. b) O atraso na impugnao desculpvel em virtude da ambiguidade do quadro normativo ou das dificuldades que colocava a identificao do acto impugnvel ou a questo da sua qualificao como acto administrativo ou como norma (quanto a esta ltima hiptese, cfr., em todo o caso, o disposto no j analisado artigo 52, n 3). c) Verificou-se uma situao de justo impedimento. Por determinao expressa do artigo 58, n 4, alnea c), o CPTA pe, assim, finalmente cobro s objeces da jurisprudncia quanto aplicabilidade do regime do justo impedimento ao prazo de impugnao dos actos administrativos.

Cumpre, a este propsito, assinalar a importncia, nesta sede, do dever que o artigo 7 impe ao juiz de, em caso de dvida, interpretar as normas processuais num sentido que favorea a emisso de pronncias sobre o mrito das pretenses formuladas. Na verdade, o princpio da promoo do acesso justia que se encontra consagrado naquele artigo revestese de especial importncia no domnio da aplicao de preceitos que introduzem solues de flexibilidade quanto verificao, em concreto, do preenchimento de pressupostos processuais. No exerccio dos poderes de apreciao que a interpretao das trs alneas do artigo 58, n 4, lhe confere, o juiz administrativo no deve, pois, esquecer-se de que est vinculado pelo imperativo do artigo 7, que o impede de proceder a uma interpretao restritiva daqueles preceitos e, pelo contrrio, exige que ele os interprete num sentido que deles permita extrair todas as virtualidades que eles comportam. 96. Como resulta do artigo 58, n 3, conjugado com o artigo 144, n 4, do CPC, os prazos referidos contam-se de acordo com a regra de continuidade dos prazos que, hoje, o artigo 144 do CPC estabelece. Por conseguinte, os prazos so contnuos, mas suspendem-se durante as frias judiciais, com excepo do prazo de um ano do Ministrio Pblico, que no se suspende. O prazo que termine em dia em que os tribunais estiverem encerrados ou houver tolerncia de ponto prolongado para o primeiro dia til seguinte. 97. O artigo 59, n 1, torna claro no confronto com o anterior artigo 29, n 1, da LPTA, assim como com o artigo 132, n 1, do CPA que a notificao, garantida no artigo 268, n

3, da CRP, condio absoluta de oponibilidade dos actos administrativos aos destinatrios que deles devam ser notificados (cfr., a propsito, artigos 66 e seguintes do CPA), independentemente da eventual publicao obrigatria. De acordo com o artigo 60, n 1, s no so, entretanto, oponveis aos interessados a notificao ou a publicao incompreensveis, que no dem sequer a conhecer o sentido da deciso. Quando a notificao ou a publicao padecerem de deficincias menores, o que no inclui apenas a falta de indicao dos fundamentos da deciso, mas a prpria ausncia de indicao do autor e da data, o artigo 60, n 2, apenas reconhece aos interessados a faculdade de requererem a notificao das indicaes em falta ou a passagem de certido que as contenha. A apresentao, no prazo de trinta dias, desse requerimento interrompe o prazo de impugnao do acto (artigo 60, n 3). O prazo de que a Administrao dispe para responder ao requerimento de dez dias. esse o prazo que, em termos gerais, decorre do artigo 71 do CPA. Se a Administrao indeferir o requerimento ou no der integral satisfao ao pedido no prazo devido, o interessado pode pedir que ela seja judicialmente intimada a fornecer-lhe as informaes ou a passar a certido requeridas. O interessado pode lanar mo, para o efeito, do processo de intimao que se encontra regulado nos artigos 104 e seguintes, processo esse que, para este efeito, funciona como um processo acessrio, dotado de uma funo instrumental em relao utilizao de outros meios de tutela. o que claramente resulta dos artigos 60, n 3, e 106, que atribuem efeito interruptivo do prazo de impugnao do acto administrativo utilizao, neste contexto, do processo de intimao, desde que essa utilizao no tenha sido determinada por propsitos manifestamente dilatrios nem se revele claramente desnecessria (cfr. artigo 106, n 2, que deve ser, no entanto, tambm ele interpretado no respeito pelo artigo 7). De acordo com o artigo 60, n 4, no so tambm oponveis ao interessado eventuais erros contidos na notificao ou na publicao, no que se refere indicao do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da deciso, bem como eventual erro ou omisso quanto existncia de delegao ou subdelegao de poderes. Significa isto que o interessado no perde o prazo de impugnao e deve ser, portanto, admitido a suprir as falhas de que possa enfermar a petio apresentada, sempre que essas falhas sejam imputveis a erros ou omisses cometidos na notificao ou na publicao do acto. possvel que o suprimento das falhas possa passar apenas pela mera correco ou substituio da petio (cfr., a propsito, artigos 88 e 89). Se o erro ou omisso cometidos

tiverem, porm, induzido o interessado em erro quanto desnecessidade da utilizao de uma via de impugnao administrativa necessria, a consequncia que resulta do regime de inoponibilidade do erro ou omisso, consagrado no artigo 60, n 4, que o interessado deve ser admitido a utilizar a via de impugnao administrativa necessria no momento em que o erro ou a omisso vierem a ser identificados, sem que lhe seja oponvel a objeco de que, em circunstncias normais, os prazos j teriam expirado. 98. O artigo 59, n 4, prev que a utilizao de qualquer meio de impugnao administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo da impugnao contenciosa dos actos administrativos. Note-se que o artigo 59, n 4, no estabelece que a utilizao de qualquer meio de impugnao administrativa suspende os efeitos do acto impugnado, mas apenas que ela suspende o prazo de impugnao contenciosa. Por este motivo se garante ao interessado, no n 5, a faculdade de, a todo o momento, prescindir desse efeito suspensivo e proceder impugnao contenciosa do acto na prpria pendncia da impugnao administrativa, assim como se lhe assegura a possibilidade de lanar mo da tutela cautelar, designadamente para o efeito de obter do tribunal administrativo a suspenso da eficcia do acto, que no resultou da sua impugnao administrativa.

2. Pressupostos especficos em matria eleitoral e pr-contratual (arts. 98 e 101 do CPTA)

99. Nos artigos 97 a 103, o CPTA prev duas formas especiais de processos, que qualifica como impugnaes urgentes. Trata-se de processos especiais de impugnao de actos administrativos. Aplica-se-lhes, portanto, o que no Ttulo III se dispe para os processos no-urgentes de impugnao, que se enquadram na forma da aco administrativa especial, com as adaptaes estabelecidas nos referidos artigos. o que resulta das remisses contidas nos artigos 97, n 1, 99, n 1, 100, n 1, e 102, n 1. Por conseguinte, o regime dos pressupostos processuais que estudmos at aqui aplicvel aos dois tipos de processos especiais urgentes de impugnao previstos nos artigos 97 a 103, salvo quanto aos aspectos que nesses artigos so objecto de regulao prpria.

a) No que respeita primeira dessas formas de processo, que se refere ao contencioso eleitoral, regulado nos artigos 97 a 99, a principal diferena diz respeito ao prazo de impugnao, que fixado em apenas sete dias, valendo este prazo no apenas para a anulao, mas tambm para a prpria declarao de nulidade dos actos impugnados. Por outro lado, os actos anteriores ao acto eleitoral que podem ser objecto de impugnao autnoma so apenas os actos relativos excluso ou omisso da inscrio de eleitores ou elegveis nos cadernos ou listas eleitorais (artigo 98, n 3), que podem ser impugnados pelas pessoas cuja inscrio tenha sido omitida (artigo 98, n 1). De resto, a impugnao est ao alcance de quem seja eleitor ou elegvel na eleio em causa (artigo 98, n 1).

b) Quanto ao segundo dos processos especiais urgentes de impugnao previstos no Ttulo IV, que se refere ao chamado contencioso pr-contratual, regulado nos artigos 100 a 103, o primeiro aspecto a assinalar o de que essa forma de processo no tem por objecto a impugnao de todo e qualquer acto administrativo praticado no mbito de procedimentos de formao de contratos pblicos, mas apenas a impugnao de actos relativos formao dos contratos especificamente previstos no n 1 do artigo 100. Como refere o artigo 100, n 1, trata-se, na verdade, de estabelecer um regime especfico para a impugnao contenciosa dos actos administrativos praticados no mbito do procedimento de formao de certos e determinados tipos de contratos pblicos: os contratos de empreitada de obras pblicas, de concesso de obras pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens. A segunda chamada de ateno prende-se com o facto de o artigo 100 estender o mbito de aplicao desta forma de processo a actos jurdicos que no so actos administrativos. o que sucede com o programa do concurso, o caderno de encargos e os demais documentos conformadores do procedimento de formao do contrato, que, pelo seu contedo genrico, no devem ser qualificados como actos administrativos (artigo 100, n 2). tambm o caso dos actos jurdicos praticados por sujeitos privados, no mbito de procedimentos prcontratuais de direito pblico (artigo 100, n 3). Est, neste ltimo domnio, a pensar-se nos casos em que pessoas colectivas de direito privado so obrigadas por lei a adoptar ou, em todo o caso, optam por adoptar procedimentos pr-contratuais previstos e regulados por normas de direito pblico.

Tambm em relao a esta forma de processo avulta, entretanto, o regime especial estabelecido quanto ao prazo de impugnao, que o artigo 101 fixa em um ms, sendo unnime o entendimento da jurisprudncia no sentido de que este prazo vale no apenas para a anulao, mas tambm para a prpria declarao de nulidade dos actos impugnados.

2 - A condenao prtica de actos administrativos

Omisso ou recusa da Administrao (art. 67 do CPTA) e situaes em que o pressuposto deve ser dispensado (arts. 47, n 2, al. a), e 68, n 1, al. c), do CPTA); tempestividade da propositura da aco (art. 69 do CPTA); eventual necessidade de impugnao administrativa.

1. Omisso ou recusa da prtica do acto administrativo

100. De acordo com o disposto no artigo 67, n 1, a condenao prtica de actos administrativos pode ser pedida em trs tipos de situaes.

1.1. Omisso da prtica do acto administrativo

101. O primeiro desses tipos de situaes, previsto no artigo 67, n 1, alnea a), tem lugar quando, tendo sido constituda no dever de decidir (cfr., a propsito, o disposto no artigo 9 do CPA), a Administrao tenha permanecido omissa, sem proferir deciso, at expirar o prazo legalmente estabelecido para decidir. O artigo 67, n 2, estabelece, entretanto, que a falta de resposta a requerimento dirigido a delegante ou subdelegante imputada ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este no tenha sido remetido o requerimento. E o artigo 67, n 3, ainda introduz um mecanismo inovador do mesmo tipo, destinado a proteger o interessado nas situaes em que a Administrao no d cumprimento ao disposto no artigo 34 do CPA.

102. A previso do artigo 67, n 1, alnea a), tem por objecto situaes de incumprimento, por parte da Administrao, do dever de deciso perante requerimentos que lhe sejam apresentados. Corresponde, portanto, s situaes em que, anteriormente, havia lugar formao de actos tcitos mais concretamente, de indeferimentos tcitos, interessando, para este efeito, distinguir claramente a figura do indeferimento tcito, prevista no artigo 109 do CPA, da figura do deferimento tcito, cujo regime est genericamente regulado no artigo 108 do mesmo Cdigo, embora a sua existncia dependa, em cada caso, de previso em legislao avulsa. a) O deferimento tcito um acto administrativo que resulta de uma presuno legal. Os domnios legalmente previstos em que se aceita que o silncio da Administrao equivalha a um acto positivo, favorvel s pretenses dos particulares, so domnios em que a regra, segundo a experincia comum, a do deferimento. sobretudo o domnio das autorizaes permissivas, em que a interveno limitativa da Administrao legalmente configurada com traos de excepcionalidade, por se tratar de domnios de restrio excepcional da esfera jurdica dos particulares; e o domnio das aprovaes, no que toca s relaes entre rgos da Administrao Pblica (cfr., hoje, artigo 108 n 1 do CPA) domnios nos quais se tende a admitir que a tendncia normal da Administrao vai no sentido de deferir as pretenses que lhe so apresentadas. nestes domnios que, por vezes, a lei associa inrcia da Administrao uma presuno de assentimento e, portanto, de concordncia com as pretenses que lhe sejam apresentadas pelos requerentes, prevendo, assim, a formao de deferimentos tcitos. As situaes de deferimento tcito so, por conseguinte, situaes em que, nos casos expressamente previstos na lei (cfr. artigo 108, n 3, do CPA), a lei associa ao decurso do prazo legal para a tomada da deciso a presuno de que a pretenso apresentada pelo requerente foi julgada conforme s exigncias postas pelo ordenamento jurdico, pelo que atribui passividade do rgo competente o significado legal tipicizado de deferir a pretenso. Estamos, pois, perante uma presuno legal atravs da qual a lei extrai da conduta de inrcia da Administrao o efeito jurdico de um deferimento que substitui, para todos os efeitos, o acto administrativo de sentido positivo que foi omitido. Em situaes de deferimento tcito, no h, portanto, lugar para a propositura de uma aco de condenao prtica do acto omitido, pelo simples motivo de que a produo desse acto j resultou da lei. Poder ser, quando muito, proposta segundo os termos da aco administrativa comum e desde que, para o efeito, exista, naturalmente, o necessrio interesse

processual (cfr. artigo 39) uma aco dirigida ao reconhecimento de que o acto tcito se produziu ou porventura de condenao da Administrao ao reconhecimento de que assim , para o efeito de adoptar os actos jurdicos e/ou as operaes materiais que sejam devidos por esse facto. b) As situaes de incumprimento, por parte da Administrao, do dever de decidir que lei especial no qualifique como de deferimento tcito eram tradicionalmente qualificadas como situaes de indeferimento tcito, figura ainda hoje prevista no artigo 109 do CPA. O indeferimento tcito constitua uma fico legal, criada porque, no modelo tradicional do contencioso administrativo de tipo francs, centrado na impugnao mesmo de actos administrativos de indeferimento, era necessrio ficcionar, em situaes de inrcia ou omisso que lei especial no qualificasse como de deferimento tcito, a existncia de um acto administrativo de indeferimento que pudesse ser objecto de impugnao. Desde a entrada em vigor do CPTA e, com ela, desde a introduo da possibilidade da deduo junto dos tribunais administrativos de pedidos de condenao da Administrao prtica de actos administrativos ilegalmente omitidos, entendimento unnime na doutrina e na jurisprudncia que o artigo 109, n 1, do CPA foi tacitamente revogado na parte em que reconhecia ao interessado a faculdade de presumir indeferida *a sua+ pretenso, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnao, devendo passar a ser lido como estabelecendo apenas que a falta de deciso administrativa dentro do prazo legal confere ao interessado a possibilidade de lanar mo do meio de tutela adequado: a partir do momento em que se deixa de fazer depender o acesso jurisdio administrativa da existncia de um acto administrativo passvel de impugnao, deixa de ser, na verdade, necessrio ficcionar, nas situaes de pura inrcia ou omisso, a existncia de um indeferimento tcito que possa ser objecto de impugnao. Fora dos casos especficos em que a lei preveja a formao de deferimentos tcitos, o incumprimento, no prazo legal, do dever de decidir por parte da Administrao passou, assim, a ser tratado como a omisso pura e simples que efectivamente , ou seja, como um mero facto constitutivo do interesse em agir em juzo para obter uma deciso judicial de condenao prtica do acto ilegalmente omitido. Por esse motivo, o Cdigo tem o cuidado de evitar utilizar, em qualquer dos seus preceitos, a palavra silncio a este propsito (cfr. artigos 69, n 1, e 79, n 5) e quando fala de indeferimentos (por exemplo, nos artigos 69, n 2, ou 79, n 4), s se refere a verdadeiros actos administrativos (actos expressos, portanto) e nunca a situaes de pura inrcia ou omisso, em que no existe um acto de indeferimento.

103. Como resulta do artigo 67, n 1, alnea a) (cfr. tambm artigo 69, n 1), existe um prazo legal para a emisso do acto devido, uma vez expirado o qual o interessado fica habilitado a fazer valer em juzo o seu direito ao acto ilegalmente omitido. Na ausncia de disposio especial, esse prazo continua a ser determinado por aplicao das regras do artigo 109, ns 2 e 3, do CPA. A se estabelece, com efeito, o prazo-regra de noventa dias, que se conta em dias teis, nos termos previstos no artigo 72 do CPA: , pois, uma vez expirado esse prazo que o interessado fica dispensado de continuar a aguardar a deciso da Administrao e legitimado a exigir contenciosamente a prtica do acto devido. 104. Como foi oportunamente referido, o CPTA no obsta existncia de impugnaes administrativas necessrias e, portanto, no tem, s por si, o alcance de erradicar a figura do recurso hierrquico necessrio. Justifica-se, por isso, uma referncia situao em que fica colocado o titular de uma posio subjectiva de contedo pretensivo que, tendo apresentado um requerimento a um rgo subordinado, se veja confrontado com uma atitude de omisso do dever de decidir em situaes em que, nos termos da lei, deva haver lugar interposio de recurso hierrquico necessrio. A nosso ver, quer haja omisso ou recusa, h lugar interposio de recurso hierrquico necessrio, quando ele for exigido por lei especial. O recurso no tem por objecto necessariamente um acto do subordinado, mas a sua conduta, ainda que omissiva. Como resulta do que foi dito no ponto anterior, quando o subordinado tenha, porm, permanecido omisso, o objecto do recurso hierrquico no um acto ficto ou presumido, mas a prpria conduta factual de inrcia do subordinado. No silncio da lei, parece dever ser de um ano, de harmonia com o disposto no artigo 69, n 1, o prazo dentro do qual o interessado deve interpor o recurso hierrquico necessrio, no caso de se ver confrontado com uma atitude de inrcia por parte do rgo subordinado perante o qual apresentou o seu requerimento (78). Deve, entretanto, entender-se que o artigo 175, n 3, do CPA passa a ter o alcance de determinar que, sempre que, tendo sido interposto recurso hierrquico necessrio, no haja resposta do superior, o recurso hierrquico s se considera tacitamente indeferido para o efeito de permitir que o interessado requeira ao tribunal administrativo competente a
(78) A necessidade de uma clarificao no CPA quanto a este ponto foi assinalada por MARGARIDA CORTEZ, A inactividade formal da Administrao como causa extintiva do procedimento e as suas consequncias, in Stvdia Ivridica n 61 Ad Honorem (Homenagem ao Prof. Doutor Rogrio Soares), Coimbra, 2001, pp. 384-385, sem que as transformaes operadas no plano da tutela contenciosa das posies subjectivas dos particulares paream comprometer, como se defende no texto, a utilidade da sugesto.

condenao da Administrao (recorde-se: da pessoa colectiva pblica ou do Ministrio demandados) prtica do acto administrativo devido. Tal como sucede com a do subordinado, e pelas mesmas razes, a eventual atitude de inrcia ou omisso que o superior venha a adoptar neste contexto no deve continuar, a nosso ver, a ser qualificada como um acto jurdico (que no existe), mas como o mero facto que efectivamente e cuja ocorrncia, decorrido o prazo legal, tem o estrito alcance de abrir o acesso via contenciosa, sem influir sobre os termos em que deve ser determinado o objecto do processo a intentar perante os tribunais administrativos processo que no pode deixar, portanto, de ter por objecto o mesmo reconhecimento judicial do direito do interessado ao acto devido que teria se a aco pudesse ter sido imediatamente proposta perante a inrcia ou a recusa do prprio rgo subordinado (79). 1.2. Indeferimento da pretenso do interessado 105. O segundo tipo de situaes em que pode ser pedida a condenao prtica de um acto administrativo, previsto no artigo 67, n 1, alnea b), aquela em que tenha sido indeferida a pretenso deduzida pelo interessado, atravs da recusa expressa da prtica do acto requerido. 106. Como j vimos, a reaco contra actos administrativos de indeferimento no pode ser objecto de um processo impugnatrio, dirigido mera anulao ou declarao de nulidade desses actos, mas processa-se atravs de um processo de condenao, que, portanto, no funciona apenas como um instrumento de tutela contra situaes de inrcia ou omisso, mas pode ser utilizado independentemente da questo de saber se a Administrao respondeu ou no pretenso que, nesse sentido, lhe foi apresentada pelo interessado. Como claramente resulta dos artigos 51, n 4, e 66, n 2, quando se veja, pois, confrontado com um acto de indeferimento, o titular de uma posio subjectiva de contedo pretensivo deve fazer valer a sua prpria posio substantiva, em todas as dimenses em que ela se desdobra, no mbito de um processo de condenao da Administrao prtica do acto ilegalmente recusado. O artigo 66, n 2, tem, entretanto, o cuidado de esclarecer que a eliminao do eventual acto de indeferimento da ordem jurdica resulta, s por si, da

(79) Como, alis, no caso de o recurso hierrquico ter sido interposto contra um acto administrativo de contedo positivo, tambm ter por objecto a apreciao das causas de invalidade de que padea o acto praticado pelo rgo subordinado, a exemplo do que sucederia se a impugnao pudesse ter sido intentada desde logo, sem a necessidade de se aguardar pela (que expirasse o prazo reservado ) pronncia do superior.

pronncia de condenao mediante a qual o tribunal imponha a sua substituio pelo acto devido (80).

1.3. Recusa de apreciao do requerimento

107. O terceiro tipo de situao em que pode ser pedida a condenao prtica de um acto administrativo, previsto no artigo 67, n 1, alnea c), aquela em que tenha sido recusada a apreciao do requerimento dirigido prtica do acto administrativo. O pedido de condenao da Administrao prtica de actos administrativos devidos tambm pode ser, pois, deduzido independentemente da questo de saber se, ao proferir o acto de indeferimento, a Administrao se pronunciou sobre o mrito da pretenso, ou se, pelo contrrio, ela se limitou a recusar liminarmente a sua apreciao. Esta ltima situao compreende duas sub-hipteses, dado que a recusa de apreciao tanto se pode basear em motivos de ordem formal, como em consideraes que envolvam a formulao de juzos valorativos quanto oportunidade de decidir (81). Por isso, a recusa tanto pode ser contestada com fundamento na inexistncia de facto dos motivos de ordem formal ou com a falta de fundamento normativo que permitisse a sua invocao desde logo, eventual discordncia em relao interpretao que a Administrao faa do artigo 9, n 2, do CPA , como com base na existncia de circunstncias que, no caso concreto, restrinjam ou eliminem a discricionariedade de aco que, em abstracto, a lei confira Administrao e de que ela se arrogue para se recusar a agir. Cumpre notar que, mesmo neste tipo de situaes, em que o autor se viu confrontado com uma deciso que recusou a prpria apreciao do requerimento apresentado, ele leva a juzo a sua posio subjectiva de contedo pretensivo, em todas as dimenses em que ela se desdobra. Os termos em que se define o objecto do processo de condenao que, neste caso, ele intenta no diferem, por isso, no essencial, daqueles em que ele se define nos outros processos de condenao prtica de actos administrativos.

(80) Para mais desenvolvimentos sobre este ponto, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 106 segs. (81) Cfr. CARLOS CADILHA, O silncio administrativo, p. 34.

2. Prazos de propositura da aco

108. No que se refere aos prazos de propositura das aces dirigidas condenao prtica de actos administrativos, h que distinguir consoante a Administrao adoptou uma atitude de inrcia ou, pelo contrrio, respondeu ao requerimento apresentado, emitindo um acto de indeferimento da pretenso ou de recusa de apreciao do requerimento. a) No primeiro caso, a aco deve ser proposta no prazo de um ano, contado desde o termo do prazo legal dentro do qual a Administrao deveria ter respondido ao requerimento. A fixao deste prazo compreende-se para evitar, por razes de segurana jurdica, que a Administrao possa ser demandada em tribunal vrios anos aps a verificao da situao de incumprimento do dever de decidir, com fundamento na apresentao de um requerimento de que pode j no haver memria. Uma vez expirado o prazo de um ano estabelecido no artigo 69, n 1, o interessado pode, naturalmente, apresentar de novo idntico requerimento. Como no houve anteriormente qualquer deciso, a este requerimento no pode ser oposto o regime do artigo 9, n 2. A nosso ver, a nova apresentao do mesmo pedido, apoiado nos mesmos fundamentos, no se dirige a constituir de novo o rgo competente no dever de decidir, porque ele ficou constitudo nesse dever desde o momento em que o primeiro requerimento foi apresentado e esse dever no se extinguiu, no plano substantivo, com a caducidade, no plano processual, do direito de reaco judicial contra o incumprimento. Ela dirige-se a reabrir a via judicial. Tratase, na verdade, de uma segunda interpelao da Administrao para cumprir, com o alcance de, uma vez decorrido o prazo legal, abrir de novo, e de novo pelo prazo de um ano, o acesso via judicial em ordem a reagir contra nova eventual atitude de inrcia. b) Na hiptese de ter havido lugar emisso de um acto de indeferimento, a aco deve ser ser proposta, como determina o artigo 69, n 2, e tambm sucede, no direito alemo, no mbito da Verpflichtungsklage, dentro do mesmo prazo de trs meses que o artigo 58, n 2, alnea b), estabelece para a impugnao dos actos administrativos, determinando o artigo 69, n 3, que tambm neste domnio aplicvel contagem do prazo o disposto nos artigos 59 e 60.

Tal como sucede com o artigo 66, n 2, esta soluo confirma a posio do CPTA de configurar o acto de indeferimento como um verdadeiro acto administrativo, a que deve corresponder o regime adequado natureza dos actos administrativos, designadamente no que se refere ao tradicional entendimento de que a necessidade de segurana e estabilidade na definio do quadro das relaes jurdico-administrativas exige que os actos administrativos s possam ser judicialmente questionados durante um perodo de tempo limitado, sob pena de o acto se consolidar e, portanto, de a definio por ele introduzida j no poder ser posta em causa.

3 - O contencioso dos regulamentos

1. Pressupostos de mbito geral dos arts. 73 e 77 do CPTA

1.1. Pressupostos relativos declarao de ilegalidade dos regulamentos

109. nos artigos 72 a 76 que o CPTA reune um conjunto de disposies respeitantes aos processos que tenham por objecto a declarao da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposies de direito administrativo (artigo 72, n 1). Est aqui em causa o contencioso de impugnao das normas emanadas no exerccio da funo administrativa, o que compreende toda e qualquer norma emanada no exerccio de poderes conferidos pelo direito administrativo, uma vez que, seja qual for o ramo do direito em que as normas administrativas iro ser objecto de aplicao, as regras sobre a sua produo (competncia, forma, etc.) so de direito administrativo, pelo que incumbe aos tribunais administrativos verificar se essas regras foram devidamente respeitadas (82). Ora, no domnio da impugnao de normas, os artigos 72 a 76 prevem dois tipos de pronncias judiciais. a respeito de cada um deles que cumpre, portanto, identificar o especfico regime estabelecido quanto aos correspondentes pressupostos processuais.
(82) No mesmo sentido, a propsito da reforma de 1984/1985, cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, A impugnao e anulao contenciosa dos regulamentos, Revista de Direito Pblico, Ano I, n 2, p. 43.

a) A declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral pode ser pedida, sem dependncia de quaisquer outros pressupostos, pelo Ministrio Pblico (artigo 73, n 3), oficiosamente ou mediante requerimento apresentado pelas pessoas e entidades mencionadas no artigo 9, n 2, para defesa dos valores a mencionados. O Ministrio Pblico fica constitudo no dever de deduzir esse pedido quando tenha conhecimento de trs decises de desaplicao de uma norma com fundamento na sua ilegalidade (artigo 73, n 4). Esta declarao tambm pode ser pedida por quem tenha sido prejudicado pela aplicao da norma ou possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo. Neste caso, a declarao s pode ser pedida se a aplicao da norma j tiver sido recusada por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade (artigo 73, n 1). A deduo do pedido no est, em qualquer dos casos, sujeita observncia de qualquer prazo (artigo 74).

b) Quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependncia de qualquer acto de aplicao, o artigo 73, n 2, admite que o lesado pode obter a desaplicao da norma pedindo a declarao da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso. O Cdigo prev, assim, um segundo tipo de pronncia que pode ser proferida nos processos de impugnao de normas administrativas. Trata-se da declarao de ilegalidade sem fora obrigatria geral, isto , de uma declarao de que a norma impugnada ilegal que s vale para o interessado. O alcance que o preceito directamente associa a esta declarao o de obter a desaplicao da norma, ou seja, o alcance de impedir que a norma possa ser aplicada ao interessado. Note-se que o interessado lesado por uma norma directamente aplicvel, mas j incidentalmente julgada ilegal por trs vezes, no est obrigado a pedir a declarao de ilegalidade dessa norma com fora obrigatria geral. Ele pode limitar-se a pedir que a declarao seja proferida com efeitos circunscritos ao seu caso, evitando, desse modo, o risco de se poder ver confrontado com uma deciso de limitao de efeitos. Como expressamente refere o artigo 73, n 2, na sua parte inicial, a possibilidade de pedir a declarao de ilegalidade com efeitos de mbito circunscrito est consagrada sem prejuzo do disposto no nmero anterior. Trata-se, portanto, de uma faculdade que assiste aos lesados, sem prejuzo daquela que o

artigo 73, n 1, tambm lhes reconhece, assim como a um leque mais alargado de possveis interessados. Como, entretanto, claramente resulta da letra do preceito, a restrio prevista no artigo 72, n 2, s vale para a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral. A declarao de ilegalidade sem fora obrigatria geral pode, por isso, basear-se na eventual inconstitucionalidade da norma impugnada. Tal como, alis, tambm se poderia basear na inconstitucionalidade da norma o pedido da sua desaplicao incidental, no mbito do processo de impugnao do acto administrativo de aplicao, se a norma no fosse directamente aplicvel e houvesse, portanto, lugar prtica de um acto desse tipo. Acrescente-se que tudo o que fica dito tambm vale para a hiptese, contemplada no artigo 73, n 2, de o pedido de declarao de ilegalidade sem fora obrigatria geral ser deduzido por qualquer das pessoas e entidades legitimadas a faz-lo em defesa dos valores mencionados no artigo 9, n 2.

2. Pressupostos relativos declarao de ilegalidade por omisso de regulamento

110. O artigo 77 do CPTA legitima o Ministrio Pblico, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no artigo 9, n 2, e quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao a reagir judicialmente contra a omisso ilegal de normas administrativas cuja adopo seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao.

4 - O contencioso de anulao de contratos

111. Segundo dispe o n 2 do artigo 41 do CPTA, as aces de anulao de contratos que se enquadram no mbito da aco administrativa comum devem ser propostos no prazo de seis meses contado da data da celebrao do contrato ou, quanto a terceiros, do conhecimento do seu clausulado.

 5 - A condenao de particulares adopo ou absteno de comportamentos em aces propostas por outros particulares

112. O n 3 do artigo 37 do CPTA estabelece os pressupostos especficos de que depende a propositura, segundo a forma da aco administrativa comum, de aces dirigidas condenao de particulares, designadamente concessionrios, adopo ou absteno dos comportamentos necessrios a assegurar o cumprimento de vnculos jurdico-administrativos. Nesse sentido, o referido preceito prev que os particulares cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos possam demandar, perante os tribunais administrativos, outros particulares, que no tm de ser necessariamente concessionrios, por estes estarem a violar normas de direito administrativo ou obrigaes jurdico-administrativas contratualmente assumidas ou darem indcios que justifiquem o fundado receio de as poderem vir a violar, pedindo que eles sejam condenados a adoptar ou a abster-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento das normas ou obrigaes em causa. Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados tenham previamente solicitado s autoridades competentes que adoptassem as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito.

6 - A intimao para prestao de informaes, consulta de documentos e passagem de certides

113. O CPTA regula nos artigos 104 a 108 um processo especial urgente de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides. Trata-se de uma forma especial de processo dirigida a assegurar uma tutela especfica, em condies de maior celeridade, ao direito informao procedimental, fundado nos artigos 61 a 64 do CPA, e ao direito informao extra-procedimental, consagrado no artigo 268, n 2, da CRP. Os pressupostos processuais de que depende a utilizao desta forma especial de processo urgente so os seguintes.

Primeiro pressuposto que o interessado tenha apresentado Administrao um pedido dirigido a obter a consulta de um processo, a passagem de uma certido ou a prestao de informaes e se tenha visto confrontado com um dos trs tipos de situaes seguintes: (a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida tenha dado satisfao pretenso; (b) indeferimento do pedido; (c) satisfao apenas parcial do pedido. Esta forma de processo tanto pode ser, portanto, utilizada quando a Administrao tenha permanecido omissa, como quando ela tenha respondido pretenso do interessado. O prazo dentro do qual o interessado pode deduzir o pedido de intimao comea, assim, a correr, consoante os casos, com o termo do prazo de que a Administrao dispunha para satisfazer o pedido, ou com a data da notificao do acto de indeferimento expresso ou de deferimento parcial. O prazo para a Administrao facultar a consulta do processo, emitir a certido ou prestar as informaes , entretanto, de dez dias (artigos 61, n. 3, 63, n. 1, e 71, n. 1, do CPA) e conta-se em dias teis, nos termos previstos no artigo 72 do CPA.

7 - A intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias

114. O CPTA regula nos artigos 109 a 111 um processo especial urgente de intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias, que pode ser utilizado quando a clere emisso de uma deciso de mrito que imponha a adopo de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensvel para assegurar o exerccio, em tempo til, de um direito, liberdade ou garantia, por no ser possvel ou suficiente, nas circunstncias do caso, o decretamento provisrio de uma providncia cautelar, segundo o disposto no artigo 131 (artigo 109, n 1). Segunda Parte Formas do Processo Administrativo

Ttulo Primeiro Processos Declarativos

As formas do processo administrativo declarativo e sua tangibilidade decorrente do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, independentemente da forma do processo

(arts. 4 e 5 do CPTA): aco administrativa comum, aco administrativa especial e processos urgentes (arts. 35 e 36 do CPTA); a aco administrativa comum como o processo comum do contencioso administrativo (art. 37 do CPTA); mbito de aplicao da aco administrativa especial (art. 46 do CPTA); mbito de aplicao dos processos urgentes (arts. 97, 100, 104 e 109 do CPTA).

115. Como foi oportunamente referido (cfr. n 5), o conceito de forma do processo designa o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. De acordo com o princpio da tipicidade legal das formas de processo, a lei estabelece os modelos de tramitao por que devem passar os diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem a proferir a correspondente deciso. A previso legal de diferentes formas de processo resulta da opo do legislador no sentido de que os processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas devem ser, pelo contrrio, reconduzidos a tipos diferenciados, e de que a tramitao dos processos correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalidades. E so vrios os critrios que podem levar o legislador a prever mltiplas formas de processo, assim como a dividir os processos por tipos, determinando a que formas de processo devem corresponder os diferentes tipos legalmente previstos e delimitados. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Parte Geral do CPTA, que constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. Esta Seco e, em especial, o artigo 35 desempenham um papel fundamental na determinao da estrutura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as formas, os modelos de tramitao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se refere, a estrutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo das formas de processo que, nessa sede, so identificadas. Cumpre, em todo o caso, notar que, ao contrrio do que sucedia no regime anterior ao CPTA, este veio, entretanto, admitir a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que, partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes formas de processo. o que resulta do artigo 4, n 1, do CPTA, de acordo com o qual num mesmo processo declarativo podem ser deduzidas diferentes pretenses, desde que a causa de pedir seja a mesma e nica e os pedidos estejam entre si numa relao de prejudicialidade ou de dependncia, ou desde que, sendo diferente a causa de pedir, a procedncia dos pedidos principais dependa es-

sencialmente da apreciao dos mesmos factos ou da interpretao e aplicao dos mesmos princpios ou regras de direito. Pense-se no exemplo do funcionrio pblico que objecto de uma deciso ilegal de demisso. Num mesmo processo, ele pode impugnar a deciso ilegal, pedindo a sua anulao (pretenso dirigida a obter uma sentena constitutiva, de anulao, e, por via dela, o restabelecimento da relao laboral) e pedir a condenao da entidade pblica que o demitiu a reintegr-lo no posto de trabalho, a pagar-lhe os vencimentos em atraso e a indemniz-lo por outros danos sofridos (pretenses dirigidas a obter diferentes sentenas de condenao e, por via delas, a retomar a prestao de trabalhar, a receber os vencimentos e a indemnizao). O artigo 4, n 2, limita-se, entretanto, a ilustrar os principais tipos de situaes de cumulao de pedidos que podem ter lugar nos processos administrativos. No se trata, pois, de um elenco fechado, mas meramente exemplificativo, que tambm neste domnio no estabelece qualquer regime de tipicidade ou numerus clausus. Tal como, no mbito do regime da competncia dos tribunais administrativos, sucede com o artigo 21, nos moldes j oportunamente expostos, o artigo 5 assegura, entretanto, que o princpio da livre cumulabilidade de pedidos, tal como ele se encomtra consagrado no artigo 4, no sofra entorses ou restries decorrentes da aplicao das regras atinentes estruturao das formas do processo declarativo, impedindo que, mesmo que o CPTA faa corresponder diferentes formas de processo aos pedidos cumulados, estabelecendo que os correspondentes processos deveriam seguir tramitaes diferenciadas, essa circunstncia constitua obstculo cumulao. Nesse sentido, estabelece o artigo 5, n 1, que, quando forem cumulados pedidos a que corresponderiam diferentes formas de processo, deve seguir-se a forma da aco administrativa especial, cabendo ao tribunal introduzir na respectiva tramitao as adaptaes que se revelem necessrias. A exemplo do que sucede, em processo civil, no domnio de interveno do artigo 31, n 3, do CPC, as adaptaes devem ser introduzidas no respeito pelos princpios da igualdade das partes e do contraditrio, para os quais remete o artigo 265-A do CPC (83).

(83) Cfr., a propsito, M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, pp. 38-39.

116. Como foi preliminarmente referido a ttulo introdutrio (cfr. n 21), resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutura do Cdigo, nos Ttulos II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, o regime das formas do processo administrativo declarativo concretiza-se na previso de duas formas de processo que poderamos qualificar como no-urgentes e de quatro formas de processo que o prprio Cdigo qualifica e regula como urgentes. Referimo-nos, respectivamente, s formas de processo que o Cdigo designa como aco administrativa comum (cfr. artigo 35, n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como aco administrativa especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III: artigos 46 e seguintes); e s formas de processo que o Cdigo qualifica como urgentes (cfr. artigos 35, n 2, 36, n 1, alneas a) a d), e Ttulo IV: artigos 97 e seguintes) e que faz corresponder ao contencioso eleitoral (artigos 97 a 99), ao contencioso relativo impugnao de actos praticados no mbito de procedimentos pr-contratuais (artigos 100 a 103) e ao contencioso de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides (artigos 104 a 108) e para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109 a 111). Sem prejuzo da existncia de processos urgentes, o CPTA estrutura, assim, os processos declarativos no-urgentes em torno de um modelo dualista, assente na contraposio entre duas formas de processo, a que d o nome de aco administrativa comum e de aco administrativa especial. Para alm das eventuais situaes particulares de urgncia, que so objecto de regulao prpria, o Cdigo estabelece, portanto, uma distino entre causas: h umas que devem ser objecto de um processo cujos trmites seguem a forma da aco administrativa comum e outras que obedecem a um processo cuja tramitao corresponde forma da aco administrativa especial. Como referem os artigos 35, n 1, e 42, n 1, e sem prejuzo das (escassas) particularidades que resultam do artigo 42, a aco administrativa comum segue os mesmos termos a que obedece o processo de declarao regulado no CPC. Como entretanto refere o artigo 35, n 2, a aco administrativa especial rege-se pelas disposies previstas no Ttulo III e, portanto, observa, como determina o artigo 46, n 1, a tramitao regulada no captulo III desse Ttulo, que consta dos artigos 78 e seguintes. As causas que o Cdigo faz corresponder forma da aco administrativa especial no so, portanto, tramitadas segundo os termos do processo de declarao do CPC, mas segundo um modelo de tramitao prprio, que se encontra especificamente regulado no CPTA.

Como j foi oportunamente assinalado (cfr. n 21), a opo por este modelo dualista reconduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes e acessrios j no regime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos processos que corriam perante os tribunais administrativos, pelo que, no essencial (84), assenta no mesmo critrio, de saber se o processo se reporta ou no a actos administrativos e normas regulamentares. No essencial das situaes em que esse o caso, o processo segue a forma da aco administrativa especial. Com efeito, estabelece o artigo 46 que seguem a forma da aco administrativa especial os processos de impugnao de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos condenao da Administrao emisso desse tipo de actos, em caso de recusa ou omisso. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele no sejam deduzidas pretenses relacionadas com esses tipos especficos de actos, o processo deve ser tramitado segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37).

117. As formas da aco administrativa especial e da aco administrativa comum correspondem generalidade das situaes, em que no se verificam circunstncias de especial urgncia que como tal estejam expressamente previstas pela lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitao mais acelerado em razo da urgncia. O mbito de aplicao daquelas duas formas de processo encontra-se, por isso, partida delimitado em funo dos processos urgentes que a lei entenda prever. Sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, aqueles que o prprio CPTA, desde logo, institui no Ttulo IV so, como foi referido, os processos do contencioso eleitoral (artigos 97 a 99), do contencioso relativo impugnao de actos praticados no mbito de certos procedimentos pr-contratuais (artigos 100 a 103) e de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides (artigos 104 a 108) e para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109 a 111). Na medida em que se preencham os pressupostos que o Cdigo estabelece para cada um destes quatro processos urgentes, os interessados podem, assim, utilizar estes meios em vez
(84) Cumpre, em todo o caso, reconhecer que o critrio, embora tendencial, no absoluto. assim que, de acordo com o artigo 37, n 2, alnea c), seguem a forma da aco administrativa comum os processos em que se requeira a condenao da Administrao no emisso de um acto administrativo, matria que diz respeito ao (no) exerccio de um poder de autoridade atravs da prtica de um acto administrativo.

dos meios no-urgentes, por forma a procurar obter com maior celeridade uma deciso de mrito sobre as suas pretenses pretenses que, dependendo dos casos, tanto se podero dirigir contra a Administrao, como contra particulares, e tanto podero ter por objecto a impugnao de actos administrativos, como a condenao da Administrao adopo ou absteno de condutas ou prtica de actos administrativos. Este ltimo aspecto merece ser salientado, na medida em que se reveste de grande importncia para a caracterizao dos processos urgentes, em contraponto com as outras duas formas de processo. Com efeito, foi dito que a contraposio que, no plano da tutela nourgente, o CPTA estabelece entre as formas da aco administrativa comum e da aco administrativa especial assenta no critrio de saber se o processo diz ou no respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao. Este aspecto, pelo contrrio, no releva na configurao do quadro dos processos urgentes, que so institudos exclusivamente em funo da existncia de situaes de urgncia que exijam a obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa por forma mais clere.

Ttulo Segundo Processos cautelares

118. Como expressamente resulta do artigo 268, n 4, da CRP, a tutela jurisdicional efectiva perante a Administrao Pblica inclui a adopo de medidas cautelares adequadas. , na verdade, essencial realizao da justia que os tribunais possam adoptar, em momento anterior quele em que o processo vem a ser decidido, providncias cautelares, destinadas a dar uma regulao provisria aos interesses envolvidos no litgio. Em princpio, as providncias cautelares estabelecem, pois, uma regulao provisria para o litgio, dirigida a assegurar a justa composio dos interesses durante a pendncia do processo declarativo. Como refere o artigo 112, n 1, as providncias cautelares existem para assegurar a utilidade das sentenas a proferir nos processos judiciais e, portanto, para prevenir a inutilidade, total ou parcial, das sentenas, seja por infrutuosidade, seja por retardamento. Existe inutilidade da sentena por infrutuosidade quando, merc da evoluo das circunstncias, j no possvel dar corpo, no plano dos factos, ao que determinado na

sentena, pelo que se assiste perda definitiva da utilidade pretendida no processo principal. A sentena (parcialmente) intil em virtude do retardamento, na medida em que, embora a sua execuo seja possvel e permita evitar a produo de danos futuros, a verdade que j no est em condies de remover os danos irreparveis ou de difcil reparao que resultaram do estado de insatisfao do direito que se manteve durante a pendncia do processo.

119. As providncias cautelares tanto podem ser requeridas antes, como simultaneamente ou mesmo depois da propositura da aco principal (artigo 114, n 1). Tanto se pode pedir uma providncia cautelar, como vrias, por forma a obter, da conjugao dos efeitos de cada uma, o resultado pretendido (artigo 112, n 1), podendo tambm o tribunal optar pela adopo de uma ou de vrias providncias e at, ouvidas as partes, pela adopo de outra ou de outras, em cumulao ou em substituio daquela ou daquelas que tinham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar ou atenuar a leso dos interesses defendidos pelo requerente e seja menos gravoso para os demais interesses, pblicos ou privados, em presena (artigo 120, n 3). Como desde logo resulta do teor do artigo 112, n 1, ao referir-se a quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos mas tambm transparece dos vrios preceitos que, ao longo do Ttulo V, se referem aos interesses que o requerente visa assegurar (cfr., por exemplo, os artigos 120 e 129) , a legitimidade para requerer a adopo de providncias cautelares no pertence apenas aos particulares que recorram justia administrativa em defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, mas tambm ao Ministrio Pblico (cfr., alis, a referncia no artigo 124, n 1) e a quem quer que actue no exerccio da aco popular ou impugne um acto administrativo com fundamento num interesse directo e pessoal, no bvio pressuposto de que a todos deve ser reconhecida a possibilidade de verem acautelada a utilidade do processo principal que esto legitimados a intentar. Por este motivo se surpreende, em diversos preceitos a comear pelo artigo 120, ns 2 e 3, que impem ao juiz o dever de ponderar os interesses, pblicos e privados, em presena , a preocupao do Cdigo em evitar uma terminologia assente na clssica contraposio entre o interesse privado, que seria prosseguido pelo requerente da providncia, e o interesse pblico, que seria titulado pela Administrao demandada.

Como foi assinalado durante a discusso pblica sobre a reforma do contencioso administrativo, multiplicam-se hoje as situaes em que esto em causa decises complexas, envolvendo uma multiplicidade de interesses pblicos e privados conflituantes, como acontece nas relaes jurdicas poligonais, ambientais e urbansticas, em que muitas vezes o requerente, seja ele o Ministrio Pblico, uma associao ambientalista ou um grupo de moradores, se movem em defesa de interesses pblicos, porventura contrapostos aos (outros) interesses pblicos que determinaram a actuao da Administrao, e s uma adequada ponderao global dos interesses em presena permitir alcanar uma deciso judicial justa (85). 120. As providncias cautelares caracterizam-se fundamentalmente pelos traos da instrumentalidade e da provisoriedade. Estes traos transparecem do regime do CPTA.

a) A instrumentalidade (em relao a um processo principal) transparece, desde logo, do facto de o processo cautelar s poder ser desencadeado por quem tenha legitimidade para intentar um processo principal e se definir por referncia a esse processo principal, em ordem a assegurar a utilidade da sentena que nele vir a ser proferida (artigo 112, n 1). Mas claramente afirmada no artigo 113, n 1, onde se assume que o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a deciso sobre o mrito. Por este motivo, se o processo cautelar for intentado em momento anterior ao da instaurao do processo principal, ele intentado como preliminar (artigo 113, n 1) e, por isso, as providncias cautelares que vierem a ser adoptadas caducam se o requerente no fizer uso, no prazo de trs meses, do meio principal adequado (artigo 123, n 2). Pelo mesmo motivo, as providncias tambm caducam se o processo principal estiver parado durante mais de trs meses por negligncia do interessado ou se nele vier a ser proferida deciso transitada em julgado desfavorvel s suas pretenses (cfr. artigo 123, n 1).

b) A provisoriedade transparece da possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendncia do processo principal, a sua deciso de adoptar ou recusar a adopo de providncias cautelares se tiver ocorrido uma alterao relevante das circunstncias

(85) Cfr. FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, p. 364. Na mesma linha, cfr. JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, A suspenso da eficcia e a polissemia da noo de interesse pblico: um salto em frente na proteco cautelar do ambiente, Cadernos de Justia Administrativa n 7, pp. 8 segs.

inicialmente existentes (artigo 124, n 1), designadamente por ter sido proferida, no processo principal, deciso de improcedncia de que tenha sido interposto recurso com efeito suspensivo (artigo 124, n 3). Note-se que o sentido do artigo 124, n 3, apenas o de estabelecer que a circunstncia nele prevista deve ser tida em conta, para o efeito de se avaliar se a providncia deve ser mantida ou se, pelo contrrio, deve ser revogada, alterada ou substituda. O regime do preceito compreende-se desde o momento em que, de acordo com o artigo 120, n 1, o fumus boni iuris constitui um dos critrios a considerar para a concesso ou recusa das providncias cautelares, sendo mesmo o nico na hiptese prevista no artigo 120, n 1, alnea a).

c) Por outro lado, afirmado o princpio de que o tribunal no pode dar, atravs da concesso de uma providncia cautelar, o que s sentena final cumpre proporcionar, se vier a dar provimento s pretenses deduzidas no processo principal (86). No significa isto que uma providncia cautelar no possa antecipar, a ttulo provisrio, a produo do mesmo efeito que a deciso a proferir no processo principal poder determinar a ttulo definitivo. Ponto que essa antecipao tenha, na verdade, lugar a ttulo provisrio e, portanto, que ela possa caducar se, no processo principal, o juiz chegar a concluses que sejam incompatveis com a manuteno da situao provisoriamente criada. Assim, se o interessado pretende que, no processo principal, lhe seja reconhecido o direito a ser admitido num concurso, possvel que, a ttulo cautelar, o tribunal determine a sua admisso provisria, permitindo-lhe participar do concurso em condies precrias, at que, no processo principal, se esclarea se lhe assiste ou no esse direito. O que a providncia cautelar no pode fazer antecipar, a ttulo definitivo, a constituio de situaes que s a deciso a proferir no processo principal pode determinar a ttulo definitivo, em tais condies que essa situao j no possa ser alterada se, no processo principal, o juiz chegar, a final, a concluses que no consintam a sua manuteno. Por conseguinte, se o interessado pretender a obteno de licena para demolir um imvel ou de autorizao para realizar uma manifestao, o tribunal no pode impor, como providncia cautelar, que a licena ou a autorizao sejam concedidas.

(86) Cfr., a propsito, M. GLRIA DIAS GARCIA, Da exclusividade de uma medida cautelar tpica atipicidade das medidas cautelares ou a necessidade de uma nova compreenso do Direito e do Estado, Cadernos de Justia Administrativa n 16, p. 79; FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, p. 362.

Quando o periculum in mora possa comprometer o efeito til do processo principal e s possa ser evitado atravs da antecipao de um efeito que s pode ser determinado pela sentena a proferir no processo principal, sob pena de a concesso da providncia fazer com que o processo principal se torne intil, o que necessrio obter, com carcter de urgncia, uma deciso sobre o mrito da questo colocada no processo principal. Tal deciso j no pertence, porm, ao domnio da tutela cautelar, mas ao domnio da tutela final urgente, e s pode ter lugar se se preencherem os pressupostos de que depende a utilizao de processos principais urgentes especificamente institudos na lei, como a intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias, que intervm precisamente, como diz o artigo 109, n 1, quando no seja possvel ou suficiente, nas circunstncias do caso, o decretamento de uma providncia cautelar.

Captulo I Regime substantivo da tutela cautelar

1 - Tipos de pretenses e de providncias cautelares

A clusula aberta do artigo 112, n 2, do CPTA; situaes jurdicas finais e providncias conservatrias, situaes jurdicas instrumentais e providncias antecipatrias; a suspenso da eficcia de actos administrativos (arts. 112, n 2, al. a) do CPTA) e a proibio de executar o acto administrativo que decorre da deduo de pedido de suspenso da eficcia (art. 128 do CPTA); a suspenso da eficcia de regulamentos (arts. 112, n 2, al. a), e 130 do CPTA); a admisso provisria em concursos e exames (art. 112, n 2, al. b), do CPTA); a atribuio provisria da disponibilidade de bens (art. 112, n 2, al. c), do CPTA); a autorizao provisria para exercer actividades ou adoptar condutas (art. 112, n 2, al. d), do CPTA); a regulao provisria de situaes, designadamente atravs da imposio do pagamento de quantias (arts. 112, n 2, al. e), e 133 do CPTA); a intimao para a adopo ou absteno de condutas (art. 112, n 2, al. f), do CPTA); as providncias especificadas do CPC (art. 112, n 2, do CPTA); o caso particular da produo antecipada de prova (art. 134 do CPTA).

121. O CPTA consagra, como sabemos, o princpio de que todo o tipo de pretenses podem ser objecto de um processo principal. o que sucede com as pretenses dirigidas ao reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas e condenao da Administrao adopo ou absteno de comportamentos, ao pagamento de indemnizaes, realizao das condutas necessrias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados ou ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurdico-administrativas e no envolvam a emisso de um acto administrativo impugnvel e isto, para recorrer apenas aos exemplos mais frisantes sugeridos, a ttulo meramente indicativo, pelo artigo 37, n 2, a propsito da aco administrativa comum. Ora, a efectividade do amplo leque de pretenses substantivas que os particulares passam a poder accionar, a ttulo principal, perante os tribunais administrativos passa pela possibilidade de obter providncias cautelares de contedo diversificado, em funo das necessidades de cada caso. Por conseguinte, o artigo 112 consagra, nesta matria, uma clusula aberta, por fora da qual quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopo da providncia ou das providncias cautelares, antecipatrias ou conservatrias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentena a proferir nesse processo. O artigo 112, n 2, admite, entretanto, que as providncias cautelares a adoptar possam ser as providncias tpicas que se encontram especificadas no CPC, com as adaptaes que se justifiquem (87). E apresenta um elenco exemplificativo de outras providncias que podem ser adoptadas, como a atribuio provisria da disponibilidade de um bem, a autorizao provisria ao interessado para iniciar ou prosseguir uma actividade ou adoptar uma conduta e a regulao provisria de uma situao jurdica, designadamente atravs da imposio do dever do pagamento de quantias ou da adopo ou absteno de condutas.

122. O artigo 112, n 1, faz referncia adopo de providncias antecipatrias e conservatrias. A distino reveste-se, na economia do CPTA, de grande importncia, na medida em

(87) Para a anlise circunstanciada da aplicabilidade, no contencioso administrativo, das providncias cautelares especificadas do CPC, cfr. CARLA AMADO GOMES, Contributo para o estudo das operaes materiais da Administrao Pblica, Coimbra, 1999, pp. 443 segs.

que, como adiante se ver, so diferentes os critrios de que, nos termos do artigo 120, n 1, depende a adopo de cada um destes dois tipos de providncias.

a) As providncias cautelares conservatrias tm o propsito de evitar a deteriorao do equilbrio de interesses existente partida, procurando que ele se mantenha, a ttulo provisrio, at que a questo de fundo seja dirimida no processo principal. Visam dar resposta a interesses dirigidos conservao de situaes jurdicas j existentes interesses cuja satisfao, no processo principal, depende da emisso de sentenas que determinem ou imponham, tambm elas, a manuteno dessas situaes. Disso constitui exemplo a clssica providncia de suspenso da eficcia de actos administrativos, mencionada na alnea a) do n 2 do artigo 112. Com efeito, a suspenso da eficcia de um acto administrativo, ao paralisar os efeitos do acto, impede a inovao que ele visava introduzir na ordem jurdica, fazendo com que, durante a pendncia do processo principal, tudo se passe como se o acto no tivesse sido praticado e, portanto, com que tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado. Trata-se, assim, de uma providncia cuja adopo est ao servio de pretenses dirigidas obteno, no processo principal, de uma sentena que, anulando o acto impugnado, assegure a manuteno do stato quo ante.

b) As providncias cautelares antecipatrias tm, como o nome indica, o alcance de antecipar, a ttulo provisrio, a constituio de uma situao jurdica nova, diferente da existente partida. Visam dar resposta a interesses cuja satisfao, no processo principal, dependa da emisso de sentenas que determinem ou imponham uma alterao da situao pr-existente. Disso so exemplo os tipos de providncias mencionados nas alneas b), c) e d) do n 2 do artigo 112. Com efeito, a admisso provisria num concurso ou a atribuio provisria da disponibilidade de um bem ou de uma autorizao conferem ao respectivo beneficirio uma situao de vantagem de que ele no beneficiava. Por outro lado, trata-se de providncias cuja adopo est ao servio de pretenses dirigidas obteno, no processo principal, de sentenas que imponham, a ttulo definitivo, a constituio de situaes jurdicas novas (88).

(88) Para a distino, no plano substantivo, entre situaes jurdicas finais, dirigidas manuteno do que j se tem que, no plano cautelar, tendem a carecer de uma tutela conservatria e situaes jurdicas instrumentais, dirigidas obteno de bens e/ou utilidades que no se tm mas se desejam ter que, no

123. As pretenses cautelares podem ser, assim, agrupadas em dois grandes grupos.

a) O primeiro desses grupos corresponde s situaes em que o interessado pretende manter ou conservar um direito em perigo, evitando que ele seja prejudicado por medidas que a Administrao venha a adoptar. Se tiver sido emitido um acto administrativo de contedo positivo, o problema resolve-se com a suspenso da eficcia do acto, possibilidade prevista no artigo 112, n 2, alnea a). Nas demais situaes, a tutela cautelar concretiza-se na imposio provisria de uma ordem no sentido de a Administrao no realizar certa actividade ou porventura cessar essa actividade (cfr. artigo 112, n 2, alnea f)). Isto pode acontecer quando o interessado pretenda que a Administrao se abstenha de realizar operaes materiais que no surjam em directa execuo de actos administrativos ou quando a providncia cautelar se destine a complementar a suspenso da eficcia de um acto administrativo (por exemplo, no promoo de um funcionrio enquanto esteja pendente a definio da situao de um seu concorrente directo). b) O segundo dos referidos grupos envolve as situaes em que o interessado pretenda obter uma prestao administrativa, a adopo de medidas por parte da Administrao (ou de um particular), que podem envolver ou no a prtica de actos administrativos. Neste tipo de situaes, em que o interessado aspira obteno de um efeito favorvel, a tutela cautelar concretiza-se na imposio de uma ordem no sentido da adopo das medidas necessrias para minorar as consequncias do periculum in mora. Em muitos casos, h-de ser necessrio, para o efeito, antecipar, a ttulo provisrio, o resultado favorvel pretendido no processo principal, mediante, por exemplo, a permisso provisria da utilizao de um bem (cfr. artigo 112, n 2, alnea c)), a inscrio provisria numa Universidade, a admisso provisria num concurso, a atribuio provisria de uma bolsa ou a permisso provisria da prtica de determinado horrio de comrcio (cfr. artigo 112, n 2, alnea d)), a regulao provisria de indemnizaes ou outras prestaes pecunirias (cfr. artigos 112, n 2, alnea e), e 133) ou a imposio da adopo de certos comportamentos (cfr. artigo 112, n 2, alnea f)). Sem prejuzo de se vir a pr termo situao no caso de improcedncia do processo principal, com as devidas consequncias: cumprimento das eventuais
plano cautelar, tendem a carecer de uma tutela antecipatria , cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pg. 562, com outras referncias.

obrigaes de repristinar e restituir, bem como de indemnizar terceiros porventura lesados em consequncia da medida provisria. 124. Passando agora identificao dos principais tipos de providncias cautelares que podem ser adoptadas, o artigo 112, n 2, contm, como j vimos, um elenco exemplificativo. a) Desse elenco, merece natural relevo a suspenso da eficcia de actos administrativos, desde logo prevista na alnea a), na medida em que constitui a providncia que permite impedir a execuo de actos administrativos de contedo positivo. o que decorre do artigo 153 do CPA e tambm parece resultar do artigo 414 do CPC, a cuja redaco restritiva parece dever ser atribudo o sentido de que o embargo de obra nova s pode ser decretado, no mbito das relaes jurdico-administrativas, nos domnios em que no haja lugar aplicao do meio prprio do contencioso administrativo, que a suspenso da eficcia, quando a obra resulte da execuo de um acto administrativo. O artigo 128 regula a situao em que fica colocada a Administrao entre o momento em que recebe o duplicado do pedido de suspenso e aquele em que o tribunal se vem a pronunciar sobre esse pedido, determinando que, durante esse perodo de tempo, ela no pode iniciar ou prosseguir a execuo do acto e que os actos de execuo indevida que pratique podero ser declarados ineficazes pelo tribunal. No estamos propriamente perante uma suspenso provisria dos efeitos do acto, mas, como diz a lei, perante uma proibio de executar o acto administrativo, na medida em que do que se trata apenas de proibir que a Administrao inicie ou prossiga a execuo do acto durante a pendncia do processo de suspenso, at ao trnsito em julgado da respectiva deciso. Assim, se, num determinado caso, a eventual suspenso da eficcia teria porventura o efeito de obrigar a Administrao a realizar certas prestaes durante a pendncia do processo, no parece que essas prestaes devam ser antecipadas por aplicao do artigo 128, que apenas impe que a Administrao suspenda a adopo de medidas dirigidas execuo do acto administrativo. A nosso ver, a proibio de executar o acto administrativo s se mantm enquanto no for proferida deciso, no processo cautelar, que indefira o pedido de suspenso da eficcia. A proibio cessa, portanto, com a emisso de uma tal deciso, ainda que esta seja objecto de recurso jurisdicional. Com efeito, como o artigo 143, n 2, atribui efeito meramente devolutivo aos recursos interpostos contra decises respeitantes adopo de providncias cautelares, estas decises produzem imediatamente os seus efeitos a partir do momento em

que so proferidas. Por conseguinte, a deciso que, em primeira instncia, indefira um pedido de suspenso da eficcia tem o alcance de fazer cessar a proibio de executar o acto administrativo que o artigo 128 impe, naturalmente, para valer apenas pelo perodo de tempo em que ainda no tenha sido proferida, no processo cautelar, uma pronncia judicial eficaz sobre os riscos envolvidos nessa eventual execuo.

b) Prev-se, nos artigos 112, n 2, alnea a), e 130, a possibilidade da suspenso da eficcia de normas emanadas no exerccio da funo administrativa. a primeira vez que, entre ns, consagrada a possibilidade, em termos gerais, da obteno de uma tal suspenso. A exemplo do que, como vimos, sucede no domnio da sua prpria impugnao, o artigo 130 admite que a suspenso dos efeitos das normas ditadas pela Administrao possa ser requerida em dois tipos diferentes de situaes.

(i) O primeiro aquele em que a suspenso requerida pelos interessados na declarao da ilegalidade de normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependncia de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicao (artigo 130, n 1). Neste caso, a suspenso da eficcia da norma decretada com efeitos circunscritos ao caso do requerente. Trata-se, aqui, de acautelar a posio das pessoas e entidades a quem o artigo 73, n 2, reconhece legitimidade para requerer a declarao da ilegalidade da norma sem fora obrigatria geral e, portanto, com efeitos circunscritos ao caso do interessado. Afigura-se que esta soluo d resposta adequada a uma exigncia que, neste domnio, parece decorrer do princpio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artigo 268, n 4, da CRP, sem que, em sentido contrrio, releve o facto de a impugnao de normas se encontrar separadamente prevista no n 5 daquele artigo. Com efeito, a soluo de circunscrever os efeitos da suspenso da eficcia do regulamento directamente lesivo justifica-se pelo facto de estarem, neste domnio, em causa valores constitucionalmente relevantes, como o da segurana e estabilidade jurdicas e o da prossecuo do interesse pblico. A referida soluo permite, assim, superar as objeces que, desse ponto de

vista, na doutrina e na jurisprudncia vinham sendo opostas, em termos gerais, admissibilidade da suspenso judicial de efeitos de normas administrativas (89). A soluo tem, alm do mais, o alcance de facilitar a atribuio da providncia, porque no h que ponderar os efeitos, muito mais gravosos para a segurana jurdica de terceiros e para o interesse pblico, que se poderiam contrapor a uma suspenso com fora obrigatria geral. O artigo 117, ns 3 e 4, procura, entretanto, obviar s dificuldades que possam advir da indeterminabilidade ou do elevado nmero de contra-interessados. (ii) O segundo tipo de situao de suspenso da eficcia de normas regulamentares tem lugar a requerimento do Ministrio Pblico ou de quem, estando legitimado para o efeito (cfr. artigo 73, n 1), tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral (artigo 130, n 2) (90) e implica a suspenso, com alcance geral, dos efeitos da norma.

c) J sabemos que, no novo contencioso administrativo, podem ser deduzidas pretenses dirigidas contra particulares que violem ou ameacem violar normas ou vnculos contratuais de natureza jurdico-administrativa (cfr. artigo 37). Essas pretenses tanto podem ser deduzidas por particulares, como pela prpria Administrao, em situaes em que esta no disponha, nos termos da lei substantiva, de poderes de auto-tutela declarativa e/ou executiva. O artigo 112, n 2, alnea f), na parte em que se refere intimao de particulares para a adopo ou absteno de condutas, reporta-se tutela cautelar correspondente a estes casos. Note-se, contudo, que a intimao tambm pode ser dirigida, desde logo, contra a Administrao, com o que evita que, no silncio da lei sobre esse ponto, a questo da admissibilidade de uma tal intimao tivesse de ser colocada e decidida pelos tribunais administrativos apenas por aplicao da clusula aberta do artigo 112, n 1. Esta possibilidade reveste-se de especial interesse no domnio das actuaes materiais da Administrao. Com efeito, se ela agiu emitindo um acto administrativo de contedo positivo, a providncia cautelar apta a impedir a execuo desse acto a suspenso da eficcia do acto administrativo. Mas j no assim no domnio das actuaes materiais da Administrao, em que ela no age ao abrigo de um acto administrativo e em que, por isso, a reaco contenciosa passa, a ttulo principal, pela
(89) Para uma panormica geral dessas objeces, cfr. CARLA AMADO GOMES, Suspenso da eficcia de regulamentos imediatamente exequveis, Revista Jurdica (da Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa) n 21. (90) Sobre o modo especfico como se concretizam os pressupostos de que depende a concesso da suspenso com fora obrigatria geral, cfr. CARLA AMADO GOMES, Suspenso, pp. 295 segs.

propositura de uma aco administrativa comum e, quando seja caso disso, a ttulo cautelar, pelo pedido deste tipo de intimao, dirigida a obter, a ttulo provisrio durante a pendncia do processo principa, a adopo ou absteno de condutas por parte da Administrao.

d) Uma ltima palavra quanto produo antecipada de prova, que no mencionada no elenco do n 2 do artigo 112, mas para a qual o CPTA consagra um regime prprio no artigo 134. Sobre esse regime, foi explicado na Exposio de Motivos do CPTA que, sem prejuzo das reservas que, do ponto de vista doutrinal, possa suscitar, a opo de enquadrar a produo antecipada de prova no ttulo respeitante tutela cautelar vai ao encontro de propostas nesse sentido formuladas no mbito da discusso pblica e evita dificuldades de ordem sistemtica que outra soluo colocaria. , com efeito, controvertida a natureza da produo antecipada de prova. Tradicionalmente enquadrada no elenco das providncias cautelares como ainda hoje sucede, por exemplo, nos Cdigos de Processo Civil francs e italiano , sempre foram reconhecidas as suas especificidades, que hoje levam boa parte da doutrina e levaram, alis, o nosso CPC a autonomiz-la como um incidente processual autnomo (cfr. artigos 520 e 521 do CPC). Na verdade, a produo antecipada de prova visa evitar que a mora do processo impea ou dificulte a produo, no momento prprio do andamento do processo, de certos meios de prova e, nesta dimenso, um instrumento dirigido a acorrer ao periculum in mora. Porm, a produo antecipada de prova, pela natureza especfica da situao tpica de perigo a que visa dar resposta, no tem por objecto estabelecer uma regulao provisria para o litgio, em ordem a assegurar a justa composio dos interesses nele envolvidos durante a pendncia do processo principal. A produo antecipada de prova desempenha uma funo completamente diferente, que a de recolher elementos de prova que vo ficar adquiridos para o processo principal, como se a prova tivesse sido produzida nesse processo. Por este motivo, a produo antecipada de prova no partilha com as (demais) providncias cautelares a caracterstica da provisoriedade, no lhe sendo, designadamente, aplicvel o regime de caducidade do artigo 123; e no depende do preenchimento dos pressupostos do artigo 120, mas dos pressupostos especficos estabelecidos no artigo 134.

 2 - Critrios de atribuio das providncias cautelares

1. Critrios gerais de concesso de providncias cautelares - O periculum in mora, o fumus boni iuris e a ponderao de interesses (art. 120, ns 1 e 2, do CPTA); configurao diferenciada dos critrios, consoante a providncia seja conservatria ou antecipatria (art. 120, n 1, als. b) e c), do CPTA); possibilidade da concesso de providncias distintas do requerido (art. 120, ns 2 e 3, do CPTA).

125. Das providncias referidas nas diversas alneas do artigo 112, n 2, s a suspenso da eficcia (prevista na alnea a)), as providncas relativas a procedimentos de formao de contratos e a regulao provisria do pagamento de quantias (compreendida na alnea e)) so objecto de regulao especfica no captulo de disposies particulares que se estende pelos artigos 128 a 134. E ainda a, s pontualmente encontramos (nos artigos 129, 132, n 6, e 133, n 2) a previso de um regime prprio quanto aos pressupostos de que depende o decretamento das providncias. Daqui resulta que os critrios de que depende a concesso das providncias cautelares so quase unitariamente definidos no artigo 120, que, por isso, determina os critrios que devem orientar o juiz numa deciso que envolve a possibilidade de adoptar os mais diversos tipos de providncias cautelares. Isto explica o facto de o n 1 do artigo 120 estabelecer, nas suas alneas b) e c), critrios diferenciados, consoante se trate de conceder providncias conservatrias ou providncias antecipatrias. 126. O regime regra decorre das alneas b) e c) do n 1 do artigo 120, nos termos das quais a concesso das providncias cautelares depende da demonstrao do periculum in mora, que o Cdigo articula com o critrio do fumus boni iuris. a) Quanto ao periculum in mora, se no falharem os demais pressupostos de que, nos termos do artigo 120, depende a concesso da providncia, ela deve ser concedida sempre que haja fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente visa assegurar (alnea b)) ou pretende ver reconhecidos (alnea c)) no processo principal. Do ponto de vista do periculum in mora, as providncias cautelares devem ser, portanto, atribudas em dois tipos de situaes que a lei apresenta em alternativa:

(i) O primeiro tipo de situao existe quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providncia for recusada, se tornar depois impossvel, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder reintegrao, no plano dos factos, da situao conforme legalidade. este o nico sentido a atribuir expresso facto consumado. situao tradicional do prejuzo de difcil reparao, , assim, acrescentada, neste domnio, uma outra, que surge colocada em alternativa e faz apelo ao fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado. Para alm das situaes em que, no quadro do regime normativo precedente, se poderia admitir o risco da produo de prejuzos de difcil reparao, as providncias cautelares passam a ser desde logo concedidas quando exista o fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado. Da previso expressa deste primeiro tipo de situao resulta a clara rejeio do apelo, neste domnio, a critrios fundados na susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliao pecuniria dos danos, pelo seu carcter varivel, aleatrio ou difuso, em favor do entendimento segundo o qual existe periculum in mora sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspectivar a criao de uma situao de impossibilidade da reintegrao da sua esfera jurdica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.

(ii) As providncias devem tambm ser concedidas, sempre pressupondo que no falhem os demais requisitos de que depende a respectiva concesso, quando, embora no seja de prever que a reintegrao, no plano dos factos, da situao conforme legalidade se tornar impossvel, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providncia for recusada, essa reintegrao no plano dos factos ser difcil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, por j no ser possvel evitar a ocorrncia de danos especialmente graves. b) Outro dos critrios de que depende a atribuio de providncias cautelares envolve a apreciao perfunctria e provisria, por parte do juiz, da consistncia e, portanto, da credibilidade da pretenso que o requerente faz valer no processo principal apreciao que cumpre, naturalmente, conservar dentro dos estritos limites que so prprios da tutela cautelar, para no comprometer nem antecipar o juzo de fundo que caber formular no processo principal.

O tribunal deve tomar tambm em linha de conta o comportamento, judicial e extrajudicial, que entretanto a Administrao tenha assumido, na medida em que tal comportamento tambm possa, pelo seu lado, fornecer indcios da adopo, por parte da Administrao, de uma atitude de desrespeito pela legalidade. Como j foi referido, o CPTA opta, entretanto, por distinguir, quanto a este ponto, consoante a providncia cautelar a atribuir seja conservatria ou antecipatria, tornando mais fcil a sua obteno no primeiro caso do que no segundo. assim que quando est em causa a concesso de uma providncia cautelar conservatria, o artigo 120, n 1, alnea b), determina que, uma vez demonstrado o periculum in mora (e sem prejuzo da ponderao a que se refere o artigo 120, n 2), a providncia ser concedida a menos que seja manifesta a falta de fundamento da pretenso formulada ou a formular [no processo principal] ou a existncia de circunstncias que obstem ao seu conhecimento de mrito. Esto aqui em causa providncias destinadas a manter o statu quo, no permitindo que ele se altere, como paradigmaticamente sucede com a tradicional suspenso da eficcia de actos administrativos, cuja concesso no dependia, no quadro normativo anterior, da formulao de qualquer juzo sobre a aparncia de bom direito (fumus boni iuris). Por esse motivo, tal aparncia no verdadeiramente exigida, bastando-se a lei, neste caso, com uma modesta formulao negativa: se no existirem elementos que tornem evidente a improcedncia ou a inviabilidade da pretenso material, no ser por esse lado que a providncia ser recusada. J no caso de estar em causa a concesso de uma providncia cautelar antecipatria, o artigo 120, n 1, alnea c), estabelece que, ainda que demonstrado o periculum in mora (e sempre sem prejuzo da ponderao a que se refere o artigo 120, n 2), a providncia s ser concedida quando seja de pensar que a pretenso formulada ou a formular [no processo principal+ pode vir a ser julgada procedente. Esto aqui em causa providncias destinadas a alterar o statu quo, razo pela qual se atribui relevo ao critrio do fumus boni iuris, que, neste domnio, intervm na sua formulao positiva (91): se o requerente pretende, ainda que a ttulo provisrio, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende o encargo de fazer prova perfunctria do bem fundado da pretenso deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicveis os critrios edificados pela doutrina do processo civil sobre a

(91) No sentido da adopo, em relao tutela cautelar de contedo antecipatrio, de um critrio de fumus boni iuris qualificado, cfr. FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, p. 366.

apreciao perfunctria da aparncia de bom direito a que o juiz deve proceder no mbito dos processos cautelares. c) Aos dois critrios enunciados, o n 2 do artigo 120 acrescenta um terceiro critrio, de ponderao, num mesmo patamar, dos diversos interesses, pblicos e privados, que, no caso concreto, se perfilem, sejam eles do requerente, da entidade demandada ou de eventuais contra-interessados, determinando que a providncia ou as providncias sejam recusadas quando essa ponderao permita concluir que os danos que resultariam da sua concesso se mostram superiores queles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias. Abandona-se, assim, a tradio, forjada no mbito da aplicao do instituto da suspenso da eficcia de actos administrativos, de se ponderarem separadamente os pressupostos de que dependia a concesso da providncia e em valor absoluto os riscos para o interesse pblico que dessa concesso poderiam advir. A justa comparao dos interesses em jogo exige, pelo contrrio, que o tribunal proceda, em cada caso, ponderao equilibrada dos interesses, contrabalanando os eventuais riscos que a concesso da providncia envolveria para o interesse pblico (e para interesses privados contrapostos) com a magnitude dos danos que a sua recusa com toda a probabilidade poderia trazer ao requerente: a atribuio da providncia no pode causar danos desproporcionados, com o que se d expresso, neste contexto, ao princpio da proporcionalidade em sentido estrito, ou da proibio do excesso. Note-se que o preenchimento dos requisitos da alnea b) ou da alnea c) do n 1 fundamental, na medida em que constitui a conditio sine qua non e, nessa medida, o primeiro passo de que depende a concesso da tutela cautelar. A demonstrao do periculum in mora e do fumus boni iuris permite afirmar que a posio do requerente se apresenta, prima facie, como merecedora de proteco, colocando, assim, o requerente numa posio de partida favorvel obteno da tutela cautelar. Se a posio do requerente da providncia fosse a nica a ter em conta neste domnio, bastaria, na verdade, o preenchimento da alnea b) ou da alnea c) do n 1 para que a tutela cautelar fosse concedida. Sucede, porm, que o artigo 120, n 2, vem acrescentar uma clusula de salvaguarda neste domnio, permitindo que, no interesse dos demais envolvidos, a providncia ainda seja recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente, dos requisitos previstos na alnea b) ou na alnea c) do n 1, seja de entender que a concesso da providncia provocaria danos (ao interesse pblico e de eventuais terceiros) desproporcionados em relao queles que se pretenderia evitar que fossem causados ( esfera jurdica do requeren-

te). O artigo 120, n 2, introduz, assim, um critrio de ponderao de interesses, por fora do qual a deciso sobre a atribuio da tutela cautelar fica dependente da formulao de um juzo de valor relativo, fundado na comparao da situao do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos. O preceito assume, entretanto, com toda a clareza que o processo cautelar no se define necessariamente pela contraposio entre um interesse privado, prosseguido pelo requerente da providncia, e um interesse pblico, titulado por uma entidade pblica demandada. So, na verdade, cada vez mais frequentes as situaes que envolvem uma multiplicidade de interesses pblicos e privados conflituantes e em que o requerente, seja ele o Ministrio Pblico, uma associao ambientalista ou um grupo de moradores, se move em defesa de interesses pblicos, porventura contrapostos a outros interesses pblicos que determinaram a actuao da Administrao e a interesses privados, por vezes muito significativos, que foram beneficiados por essa actuao. S uma adequada ponderao global de todos esses interesses permitir alcanar uma deciso justa. Note-se, entretanto, que o preceito admite que a providncia requerida ainda pode ser concedida se os danos desproporcionados que poderiam resultar da sua concesso puderem ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias (em substituio ou em cumulao com aquela que tinha sido solicitada, como melhor resulta do n 3). Isto significa que a tutela cautelar no pode ser recusada ao interessado cuja posio, recorde-se, , em si mesma, digna de tutela cautelar, em virtude do preenchimento dos requisitos da alnea b) ou da alnea c) do n 1 do artigo 120 se puder ser adoptada alguma providncia que, em substituio ou cumulao com aquela que tinha sido requerida, no cause danos desproporcionados para os interesses em presena.

2. Regimes especiais de concesso de providncias cautelares O regime do art. 120, n 1, al. a), do CPTA, respeitante a situaes de evidncia de bom direito confronto com o regime do art. 121; o regime do art. 120, n 6, do CPTA, respeitante suspenso de obrigaes de pagamento de quantia certa confronto com o regime do art. 50, n 2; o regime do art. 129 do CPTA; o regime do art. 132, n 6, do CPTA, respeitante s providncias relativas a procedimentos de formao de contratos; o regime do art. 133 do CPTA, respeitante regulao provisria do pagamento de quantias.

127. O primeiro regime especial de concesso de providncias cautelares que se encontra previsto no CPTA corresponde s situaes em que seja evidente a procedncia da pretenso formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnao de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicao de norma j anteriormente anulada ou de acto idntico a outro j anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente, a que se refere o artigo 120, n 1, alnea a). Se o tribunal considerar preenchida a previso do artigo 120, n 1, alnea a), ele concede a providncia sem mais indagaes. No intervm o disposto no n 2 e nem sequer h que atender ao critrio do periculum in mora, a que fazem apelo as alneas b) e c) do n 1. a situao de mxima intensidade do fumus boni iuris, que, em situaes de manifesta procedncia da pretenso material do requerente, vale por si s (92). Importa sublinhar o carcter meramente exemplificativo das situaes elencadas no preceito, todas exclusivamente referidas a processos impugnatrios de actos administrativos, mas que apenas pretendem ilustrar o que est em causa neste domnio, recorrendo, para isso, ao elenco das situaes mais paradigmticas. 128. O segundo regime especial decorre do artigo 120, n 6, que estabelece que quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatria, as providncias cautelares sero adoptadas independentemente da verificao dos requisitos previstos no n. 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributria. Recorde-se que o artigo 50, n 2, estabelece, por seu turno, que, sem prejuzo das demais situaes previstas na lei, a impugnao de um acto administrativo suspende a eficcia desse acto quando, cumulativamente, esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatria, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributria. Note-se que, neste ltimo caso, estamos, contudo, perante uma suspenso automtica, ex lege, que no depende, portanto, da emisso da providncia cautelar de suspenso da eficcia do acto.

(92) Estamos perante situaes em que o fumus boni iuris forte, devendo, por isso, relevar com maior intensidade. Cfr., a propsito, FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, pp. 365-366.

129. O artigo 129 admite a possibilidade da suspenso da eficcia de actos administrativos j executados, justificada pelo facto de a pronncia de suspenso produzir efeitos retroactivos, podendo assim constituir a Administrao no dever de adoptar as medidas necessrias (por exemplo, restituies) para que se reconstitua (provisoriamente) a situao que existiria se o acto no tivesse sido praticado e executado. O artigo 129 acrescenta, no entanto, um requisito suplementar queles de que, em termos gerais, depende, como vimos, a atribuio das providncias cautelares, segundo o disposto nas alneas b) e c) do n 1 do artigo 120. Por conseguinte, a suspenso da eficcia de actos administrativos, tenham eles j sido executados ou no, depende, em qualquer caso, do preenchimento dos pressupostos do artigo 120 e, portanto, em particular, da ponderao dos interesses, pblicos e privados (e, por conseguinte, tambm dos interesses dos eventuais contra-interessados) em presena, a que se refere o n 2 deste artigo. No caso de o acto j ter sido executado, haver, contudo, ainda e antes de mais, que demonstrar a utilidade que da suspenso advir para o requerente ou para os interesses pelos quais ele se bate. O que bem se compreende, na medida em que a suspenso do acto j executado no se justificar, por falta de interesse processual do requerente, se todos os efeitos nocivos do acto j se tiverem consumado e as consequncias da execuo realizada forem materialmente irreversveis. Com efeito, a pronncia judicial nem ter, nesse caso, a utilidade de impedir a produo futura de efeitos nocivos, nem a de impedir a manuteno da situao lesiva.

130. Outro regime especial resulta do artigo 132, que estabelece um conjunto de disposies especficas, respeitantes adopo de providncias cautelares relativas a procedimentos de formao de contratos. A razo de ser da existncia de um artigo autnomo sobre providncias relativas a procedimentos de formao de contratos reside no facto de este artigo se destinar a incorporar no CPTA o regime do Decreto-Lei n 134/98, de 15 de Maio, na parte em que este diploma se referia, no artigo 5, adopo de providncias cautelares, no propsito de assegurar a adequada transposio para a ordem jurdica portuguesa das Directivas do Conselho n 89/665/CEE, de 21 de Dezembro, e n 92/13/CEE, de 25 de Fevereiro (93). Nesta
(93) Cumpre, porm, sublinhar que o artigo 132 no se subordina estrita lgica da recepo do regime do Decreto-Lei n 134/98 e da transposio das mencionadas Directivas, o que desde logo se evidencia pelo facto de estender o mbito do regime nele consagrado a todo o domnio das providncias cautelares relativas a procedimentos de formao de contratos, sem o circunscrever aos tipos especficos de contratos abrangidos pelo mbito de aplicao das referidas Directivas que so, como sabemos, os que

perspectiva se compreende, desde logo, o disposto no artigo 132, n 1, na parte em que admite a possvel adopo de providncias destinadas a corrigir a ilegalidade e se refere especificamente possibilidade da suspenso do procedimento de formao do contrato, referncias provenientes das referidas Directivas. Ora, na mesma perspectiva se compreende tambm a soluo consagrada no artigo 132, n 6, de se definirem os critrios de que, neste domnio, depende a concesso das providncias nos estritos termos em que eles so determinados pelas Directivas, com a consequncia de fazer com que os requisitos de cuja apreciao depende a concesso das providncias assente numa ponderao semelhante que se encontra prevista no artigo 120, n 2, e, desse modo, de excluir que, neste domnio, se possa conjugar o periculum in mora com o fumus boni iuris, segundo os critrios definidos no artigo 120, n 1, alneas b) e c). A soluo explica-se porque a eventual extenso a este domnio dos critrios do artigo 120, n 1, alneas b) e c), poderia ser vista como podendo conduzir a resultados concretos mais restritivos na concesso das providncias cautelares do que aqueles que resultariam da aplicao do critrio mais simples previsto nas Directivas, com o consequente risco de se vir a entender que no se tinha procedido adequada transposio das Directivas para a ordem jurdica portuguesa tanto mais que a consagrao dessa soluo envolveria uma alterao significativa ao critrio que, nos estritos termos das Directivas, j se encontrava consagrado no artigo 5, n 4, do Decreto-Lei n 134/98, e que, tambm por isso, retomado no artigo 132, n 6.

131. No quadro da regulao provisria de situaes jurdicas, a que se refere a alnea e) do n 2 do artigo 112, o caso particular da regulao provisria do pagamento de quantias, em situaes de grave carncia econmica do requerente, objecto de regulao prpria no artigo 133. Tem-se aqui em vista facilitar a tutela de situaes subjectivas que se dirijam obteno do cumprimento de obrigaes de pagar quantias em dinheiro (seja qual for a fonte de onde provenham), por forma a obviar a situaes prementes de carncia. Em geral, a tutela cautelar em situaes dirigidas ao pagamento de quantias em dinheiro assegurada atravs da prestao da garantia prevista no artigo 120, n 4, que dispensa o preenchimento dos requisitos do n 1 do mesmo artigo. Pelo contrrio, a regulao provisria
esto enunciados no artigo 100, n 1, a propsito do processo principal urgente de impugnao de actos pr-contratuais (regulado nos artigos 100 a 103) que, esse sim, apenas vale para os referidos tipos de contratos.

do pagamento de quantias, nos moldes em que o artigo 133 a configura, visa dar resposta a situaes em que, por se encontrar em situao de grave carncia econmica, o requerente no possa prestar garantia. O referido artigo institui, por isso, um regime especial que, por pressupor a impossibilidade, por parte do tribunal, de recorrer ao mecanismo da prestao de garantia previsto no n. 4 do artigo 120, depende do preenchimento de requisitos prprios, que incluem uma modalidade especialmente caracterizada de periculum in mora (artigo 133, n 2, alneas a) e b)) e o fumus boni iuris (artigo 133, n 2, alnea c)), excluindo, entretanto, como se compreende, a ponderao de interesses, que, no regime geral, se encontra prevista no n 2 do artigo 120.

Captulo II Regime processual da tutela cautelar: os regimes especiais

O decretamento provisrio de providncias cautelares (art. 131 do CPTA) e seu confronto com a intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias; a possibilidade da convolao do processo cautelar num processo principal (arts. 121 e 132, ns 1 e 7, do CPTA).

132. O artigo 131 institui um regime especialmente clere de decretamento, a ttulo provisrio, de providncias cautelares destinadas a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo no possam ser exercidos em tempo til ou, em todo o caso, a dar resposta a situaes de especial urgncia (94). O propsito do instituto assegurar que, quando as circunstncias o justifiquem, o tribunal conceda a providncia cautelar imediatamente aps a apresentao do pedido. O decretamento provisrio concedido logo no incio do processo cautelar e destina-se a evitar o periculum in mora do processo cautelar, evitando os danos que possam resultar da demora desse processo. Trata-se, assim, de antecipar, a ttulo provisrio, e apenas para dar resposta a situaes de especial urgncia durante a pendncia do processo cautelar, a concesso de uma providncia cautelar que, depois, cumprir decidir se tambm deve valer durante toda a pendncia do processo principal.

(94) Sobre este instituto, cfr. JORGE MANUEL LOPES DE SOUSA, Notas prticas sobre o decretamento provisrio de providncias cautelares, Cadernos de Justia Administrativa n 47, pp. 45 segs.

De acordo com o artigo 131, n 3, o decretamento provisrio tem lugar quando a petio permita reconhecer a possibilidade de leso iminente e irreversvel do direito, liberdade ou garantia invocado ou outra situao de especial urgncia. O preceito d, naturalmente, coberta s situaes em que o tribunal d razo avaliao que, nesse sentido, o requerente faa a propsito da urgncia, em petio concretamente dirigida ao decretamento provisrio, que tenha apresentado ao abrigo do n 1. Mas tambm parece que o preceito pode ser lido no sentido de que, mesmo quando o interessado se limite a pedir uma providncia cautelar, nos termos do artigo 114, sem requerer o seu decretamento provisrio, o tribunal deve avanar para o decretamento provisrio quando reconhea, atenta a gravidade da situao, que essa a nica soluo capaz de assegurar a tutela jurisdicional efectiva do requerente. Esta parece ser a interpretao mais consentnea com o princpio da tutela jurisdicional efectiva.

133. O primeiro perodo de vigncia do CPTA permitiu identificar mltiplas dificuldades na aplicao deste instituto. E a primeira de todas tem que ver com a prpria estrutura do instituto, na articulao que, no artigo 131, estabelecida entre duas fases sucessivas, que se encontram previstas, respectivamente, no n 3 e no n 6. partida, o decretamento provisrio est previsto no n 3 e tem lugar estritamente com base nos critrios que nesse preceito so enunciados. Uma vez decretada a providncia provisria ou seja, uma vez realizado o decretamento provisrio, nos termos do n 3 , acrescenta, no entanto, o n 6 que dado s partes o prazo de cinco dias para se pronunciarem sobre a possibilidade do levantamento, manuteno ou alterao da providncia, sendo, em seguida, o processo concluso, por cinco dias, ao juiz ou relator, para proferir deciso confirmando ou alterando o decidido. E a questo que se coloca a de saber qual o sentido e o alcance deste procedimento, regulado no n 6. Duas posies so, quanto a este ponto, concebveis: (a) a primeira a de conceber o processo de decretamento provisrio como um processo complexo, constitudo por duas fases, sendo que, na primeira (regulada no n 3), o tribunal, em apenas 48 horas e, por regra, sem contraditrio, decreta a providncia provisria, e na segunda (regulada no n 6), primacialmente destinada a assegurar o contraditrio (mas sem lugar produo de prova), dada ao juiz a possibilidade de rever a deciso tomada tudo no pressuposto de que o decretamento provisrio se destina a vigorar durante a pendncia do processo cautelar e, portanto, de que, entretanto, haver o processo cautelar propriamente dito, no mbito do qual se decidir em que termos dever ficar a situao regulada durante a pendncia do

processo principal; (b) a segunda posio concebvel nesta matria a de conceber o processo de decretamento provisrio como um processo constitudo por uma nica fase, que se esgota na pronncia prevista no n 3, e de j ver no n 6 a tramitao especial a que, nestes casos, ficar submetido o processo cautelar propriamente dito, em ordem a estabelecer se a providncia provisoriamente decretada se dever ou no manter durante a pendncia do processo principal. Pela nossa parte, quer-nos parecer que, do ponto de vista estritamente lgico, a segunda das posies seria, partida, a mais natural: com efeito, a simples circunstncia de estarmos, neste domnio, perante um instituto pensado para evitar o periculum in mora do processo cautelar, em ordem a evitar os danos que possam ocorrer na prpria pendncia desse processo, levaria, partida, a pensar que, a preverem-se dois momentos no artigo 131, esses momentos haveriam de corresponder ao do decretamento provisrio, que est indubitavelmente previsto no n 3, e, depois, no n 6, ao do eventual decretamento definitivo, que, pondo termo ao processo cautelar, determinaria em que termos deveria ficar regulada a situao durante toda a pendncia do processo principal com o que o regime do artigo 131, n 6, substituiria, para estes casos, o dos artigos 117 e seguintes. Pelo modo limitativo como se encontra configurado o regime do artigo 131, n 6, afigurase, porm, que no foi essa a opo do legislador e que, pelo contrrio, a sua inteno ter sido, na verdade, a de desenhar um processo de decretamento provisrio em duas fases, sem prejuzo do processo cautelar propriamente dito. Na verdade, a tramitao prevista no n 6 no parece capaz de comportar, sem adaptaes que o preceito no consente, as indagaes (e valoraes) que so prprias de um processo cautelar. Afigura-se, pois, que, como o n 3 d apenas 48 horas ao juiz para decidir, num primeiro momento, sobre o decretamento provisrio e o n 4 parece admitir que, por regra, o decretamento proferido nessas circunstncias tenha lugar sem contraditrio, o n 6 ter sobretudo o propsito de dar ao juiz, ainda em sede de decretamento provisrio, a oportunidade de rever a sua deciso, uma vez assegurado o contraditrio. Nesta perspectiva se compreende o facto de, nesta sede, s se fazer referncia citao das partes para se pronunciarem, sem meno possibilidade de requererem a produo de prova, e a fixao de um prazo para o juiz decidir, logo aps as partes se terem pronunciado, que se afigura claramente incompatvel com a produo de qualquer prova. Ser, pois, de ver o processo de decretamento provisrio de providncias cautelares como um processo em duas fases, tal como reguladas ao longo do artigo 131. E de entender que a

deciso que, no mbito desse processo, ao juiz cumpre proferir no termo da segunda fase, segundo o diposto no artigo 131, n 6, no prejudica o subsequente desenvolvimento do processo cautelar, processo em relao ao qual o do decretamento provisrio funcionou como um preliminar.

134. Uma outra questo importante que se coloca a propsito do instituto do decretamento provisrio de providncias cautelares tem que ver com os critrios em que deve assentar o decretamento provisrio. O artigo 131 refere-se, no n 1 e, com maior grau de concretizao, no n 3, possibilidade de leso iminente e irreversvel de um direito, liberdade ou garantia ou outra situao de especial urgncia. Ora, o primeiro aspecto a reter quanto a este ponto tem que ver com a necessidade de se densificar esta ltima frmula (situao de especial urgncia), o que se afigura da maior importncia para evitar que ela seja preenchida em termos tais que contribuam para a banalizao de um instituto que, pelo excepcional grau de exigncia que a sua celeridade impe ao sistema, deve ter um mbito limitado de interveno. A nosso ver, essa densificao deve passar por uma interpretao de conjunto do artigo 131, n 3. Como j foi recordado, este preceito prev dois tipos de situaes em alternativa, sendo mais preciso na identificao da primeira (possibilidade de leso iminente e irreversvel do direito, liberdade ou garantia), do que da segunda. A utilizao da frmula outra situao de especial urgncia d, no entanto, a entender que o legislador reconhece, desde logo, que existe uma especial urgncia quando h a possibilidade da leso iminente e irreversvel de um direito, liberdade ou garantia e pretende estender o mesmo regime de proteco a outras situaes do mesmo tipo, que lhe sejam comparveis ou seja, a outras situaes em que exista a possibilidade da consumao de uma leso iminente e irreversvel. A nosso ver, est, pois, aqui nsito um dos dois requisitos de que, em termos gerais, o artigo 120, n 1, faz depender, nas suas alneas b) e c), a concesso de providncias cautelares: o periculum in mora, que se concretiza no perigo de uma leso irreversvel fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de prejuzos de difcil reparao, na formulao do artigo 120, n 1, alneas b) e c). Sucede, entretanto, que, no mbito do decretamento provisrio, o periculum in mora tem de ser qualificado, na medida em que no se reporta apenas morosidade do processo principal, mas morosidade do prprio processo cautelar: no est, na verdade, em causa o perigo da constituio de uma

situao irreversvel se nada for feito at ao momento em que venha a ser proferida sentena no processo principal, mas o perigo da constituio de uma situao irreversvel se nada for feito de imediato, antes ainda do momento em que vir a ser decidido o prprio processo cautelar. por este motivo que o preceito associa ao perigo de uma leso irreversvel o perigo de uma leso iminente. A ocorrncia tem, na verdade, de estar iminente por dias ou semanas , pelo que a efectividade da tutela no se compadece com o normal andamento do processo cautelar, mas antes exige a adopo de uma providncia destinada a vigorar j durante a prpria pendncia daquele processo. Resta acrescentar que, a nosso ver, o juiz do decretamento provisrio no deve deixar, entretanto, de atender designadamente na deciso que lhe cumpre proferir, a final, no mbito do n 6 aos demais critrios de deciso que so enunciados no artigo 120. A tal no se ope, na realidade, a circunstncia de, no mbito deste processo, o juiz poder no dispor de todos os elementos, circunstncia que, a nosso ver, apenas deve determinar, atenta a gravidade dos interesses do requerente que, neste domnio, esto em jogo, que o decretamento provisrio s deva ser recusado, por razes que se contraponham ao periculum in mora, em situaes de evidncia desde logo, evidncia de que o requerente no tem razo quanto ao fundo da questo, a dirimir no processo principal.

135. O artigo 131 tem em vista situaes que requeiram a imediata concesso de uma providncia cautelar, sem prejuzo da deciso que venha a ser proferida no processo principal e at sem prejuzo da deciso definitiva que, a propsito da manuteno ou no da providncia provisoriamente decretada, venha a ser proferida no prprio processo cautelar. No estamos perante situaes em que a concesso da providncia faz com que o processo principal se torne automaticamente intil e em que, por isso, necessrio obter, com carcter de urgncia, uma deciso definitiva sobre o mrito da questo colocada no processo principal. Pelo contrrio, estamos perante situaes em que a clere emisso de uma deciso sobre o mrito da causa no indispensvel para proteger o direito, liberdade ou garantia, na medida em que , para o efeito, suficiente o decretamento de uma mera providncia cautelar, desde que se assegure que a providncia decretada com a maior urgncia, imediatamente aps o momento em que seja solicitada.

136. Pela novidade que comporta, justifica uma ltima referncia a soluo introduzida pelo artigo 121, nos seguintes termos: Quando a manifesta urgncia na resoluo definitiva do caso, atendendo natureza das questes e gravidade dos interesses envolvidos, permita concluir que a situao no se compadece com a adopo de uma simples providncia cautelar e tenham sido trazidos ao processo todos os elementos necessrios para o efeito, o tribunal pode, ouvidas as partes por dez dias, antecipar o juzo sobre a causa principal. Estamos aqui perante a previso de um fenmeno de convolao da tutela cautelar em tutela final urgente que se concretiza na antecipao, no processo cautelar, da deciso sobre o mrito da causa. Esta previso completa o quadro das solues atravs das quais o CPTA procura dar resposta a situaes de urgncia na obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa. Como sabemos, as situaes em que se coloque um problema de proteco de direitos, liberdades e garantias so objecto de um processo urgente prprio, o processo de intimao consagrado nos artigos 109 e seguintes. Nas situaes que no se encontrem cobertas por esse, nem por outro processo urgente, o mximo que o Cdigo pode fazer permitir a antecipao da deciso a proferir no processo principal. Esta possibilidade condicionada pelo preenchimento de dois requisitos fundamentais. necessrio, por um lado, que a natureza das questes colocadas e a gravidade dos interesses em presena permitam concluir que existe uma manifesta urgncia na resoluo definitiva do caso, com o que no se compadece a mera adopo de uma providncia cautelar. Mas no basta isto. Esta a situao substantiva que tem de ser detectada para que possa ser equacionada a hiptese da antecipao do juzo sobre o mrito da causa. Para que essa antecipao, no entanto, se possa concretizar necessrio, por outro lado, que ouvidas as partes e, portanto, consideradas as eventuais objeces por elas formuladas, o tribunal se sinta em condies de decidir a questo de fundo, por dispor de todos os elementos necessrios para o efeito. Ou seja, necessrio que ele esteja em condies processuais que lhe permitam dar resposta situao substantiva de urgncia, juzo a que deve proceder com especial cuidado e que tender a ser positivo sobretudo quanto a questes cuja indagao no se revista de grande complexidade (95). Quando faltem as condies processuais (que correspondem a algo de semelhante ao conceito alemo de Spruchreife, reportado a saber se a matria est madura para deciso), sempre haver a possibilidade de, uma vez identificada a existncia da situao substantiva de

(95) Para uma concretizao neste sentido do campo de interveno do artigo 121, cfr. o disposto no artigo 132, n 7.

urgncia, se imprimir um ritmo mais acelerado ao andamento do processo principal, a exemplo do que formalmente admitido no direito italiano. Resta acrescentar que tambm o artigo 132, n 7, no mbito do regime especfico aplicvel adopo de providncias cautelares relativas a procedimentos de formao de contratos, admite que quando, logo no processo cautelar, considere demonstrada a ilegalidade de especificaes contidas nos documentos do concurso, o juiz possa determinar a respectiva correco, assim decidindo, desde logo, a causa principal, no que constitui um afloramento do regime do artigo 121. luz do que tem sido a experincia da aplicao jurisprudencial, no direito comparado, da Directiva Recursos, esta soluo parece ser a mais adequada para assegurar alcance efectivo possibilidade, entre ns prevista no artigo 132, n 1, de se pedir, logo no processo cautelar, a adopo de providncias dirigidas a corrigir ilegalidades patentes, como ser, por exemplo, o caso do programa de concurso que vede o acesso a candidatos de origem comunitria.