O PROGRAMA FOME ZERO NO CONTEXTO DAS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL1

Walter Belik2 Mauro Del Grossi3

SUMRIO

RESUMO ......................................................................................................................... 2 APRESENTAO........................................................................................................... 3 1 FOCALIZAO OU UNIVERSALIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS?............. 4 2 O PROGRAMA FOME ZERO ..................................................................................... 9 2.1 O PROGRAMA OPORTUNIDADES NO MXICO........................................... 11 3 UNIVERSALIZAO E EFICINCIA NAS POLTICAS SOCIAIS...................... 16 3.1 AES ESTRUTURANTES DO PROGRAMA FOME ZERO ........................ 28 CONCLUSO................................................................................................................ 31 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................... 33

Texto preparado para o painel Polticas de Combate Pobreza: Segurana Alimentar, Nutrio, Renda Mnima e Ganhos de Produtividade na Agricultura realizado no dia 30 de julho de 2003 no XLI Congresso da SOBER em Juiz de Fora. Os autores agradecem a cuidadosa reviso de Gisele Noce. 2 Professor Livre Docente do Instituto de Economia e Coordenador do Ncleo de Economia Agrcola da Unicamp (belik@eco.unicamp.br). 3 Diretor de Monitoramento e Avaliao do Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate Fome (DelGrossi@planalto.gov.br)

RESUMO
O artigo analisa as possibilidades de implementao de uma poltica social voltada para a Segurana Alimentar no Brasil. So apresentadas as principais propostas colocadas pelo PFZ - Programa Fome Zero traando-se um paralelo entre o desenho desse programa e o PROGRESA Oportunidades que est sendo implementado no Mxico. Demonstra-se que o PFZ nesse primeiro momento assumiu para a seleo dos possveis beneficirios um desenho hbrido combinando as caractersticas de um programa universal de garantia do direito humano alimentao com a focalizao geogrfica. Finalmente, o artigo apresenta alguns elementos das polticas estruturais que esto sendo implementadas exemplificando o esforo do PFZ no sentido de promover mudanas estruturais nas condies de vida das famlias beneficiadas. Abstract The article analyzes the possibilities of implementation of a social policy dedicated to Food Security in Brazil. It presents the main proposals taken for the Brazilian ZHP Zero Hunger Program, tracing some parallel between its design and the Mexican PROGRESA - Oportunidades. We demonstrate that the ZHP assumed for the selection of the possible beneficiaries a hybrid profile for this first moment combining characteristics of a universal program of right to food guarantee with the geographic focusing. Finally, the article presents some elements of analysis for the structural policies which are being implemented, showing the effort of the ZHP in order to promote changes in the life conditions for those benefited households.

Palavras-Chave: Segurana Alimentar, Poltica Social, Pobreza

APRESENTAO
O presente trabalho pretende discutir o desenho estabelecido para o Programa Fome Zero do Governo Lula apresentando as suas interfaces com a poltica social e as aes de combate pobreza. O texto parte do desafio de apresentar um programa que pretende dar conta do atendimento de um direito universal do cidado, que o direito alimentao, mas que, ao mesmo tempo, procura utilizar tcnicas de focalizao para identificar a populao de maior carncia para cumprir esse objetivo. O trabalho est dividido em trs partes seguidas de uma concluso. Na primeira seo, fazemos uma discusso sobre as caractersticas de um programa social de combate fome em um pas como o Brasil, que possui quase uma tera parte de sua populao em situao de risco nutricional. Em seguida so apresentadas as principais caractersticas do Programa Fome Zero, adotado como prioridade de governo a partir de 2003. Nessa parte fazemos algumas comparaes com o Programa Oportunidades (ex-PROGRESA) adotado no Mxico em 1997 e apontado como exemplo de programa social. Finalmente, na ltima parte do texto, apresentamos algumas justificativas que explicam as opes adotadas no Programa Fome Zero. Em particular, nessa ltima seo vamos trabalhar com os dados do Censo Demogrfico de 2000 do IBGE, para demonstrar algumas caractersticas da pobreza no Brasil e a sua relao com a questo regional.

1 FOCALIZAO OU UNIVERSALIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS?

Polticas Sociais so, por definio, compensatrias em relao ao funcionamento normal da sociedade. Elas surgem para compensar as distores decorrentes do processo de desenvolvimento capitalista, que discrimina e faz com que a distncia entre ricos e pobres seja cada vez maior. As famlias na sociedade capitalista no partem de igualdade de condies sendo que os mais pobres tendem a reproduzir continuamente o ciclo da pobreza: baixo nvel educacional, m alimentao e sade, instabilidade no emprego e baixa renda. Ao desencadear polticas sociais, o Estado procura equiparar as oportunidades entre pobres e ricos diminuindo a distncia entre esses dois grupos e permitindo que as novas geraes possam dar um passo adiante, quebrando o ciclo da pobreza. Por outro lado, muitas polticas sociais vm ao encontro da necessidade de atender a direitos universais estabelecidos constitucionalmente. Atravs da arrecadao de impostos, o Estado constitui fundos que tm como objetivo assegurar o bem-estar da sociedade. Diversas prioridades disputam esses fundos pblicos e os governos enfrentam a sempre difcil deciso de trabalhar corrigindo os problemas decorrentes do passado ou acumular reservas e investir para assegurar a situao econmica das futuras geraes. Para os pases pobres essa disjuntiva fundamental. O atraso provocado pelo desenvolvimento desigual exige um esforo redobrado no sentido de corrigir distores que tm origem em momentos longnquos da histria e, ao mesmo tempo, conquistar espao crescendo e disputando competitivamente os mercados. Educao, Sade e Trabalho so direitos universais garantidos pela Declarao Internacional dos Direitos do Homem e pela constituio de diversos pases. Entretanto, muito mais do que garantir direitos, a atuao do Estado nesses campos garante, teoricamente, a igual oportunidade de ao dos indivduos na sociedade. Mais recentemente, em 1993, o direito alimentao foi equiparado aos demais direitos do

homem estabelecidos na Carta dos Direitos Humanos de 19484. Essa mudana fundamental na forma de encarar o direito alimentao coloca o Estado na posio de provedor de um direito ao cidado. Portanto muito mais que o atendimento ao indivduo, o Estado estaria cumprindo uma funo constitucional a ele atribuda, garantir a segurana alimentar de sua populao. interessante destacar que boa parte do mundo no observa nos dias de hoje falta de alimentos mas sim dificuldades quanto ao acesso fsico e econmico, continuamente, alimentao adequada ou aos meios para a sua obteno (conforme o Comentrio Geral 12 do Comit dos Direitos Humanos ao artigo 11 do Convnio Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966). Isso quer dizer que o qualquer Estado passvel de advertncias em nvel internacional por no garantir o acesso alimentao por parte da populao, o que em situao de excedentes na produo de alimentos, injustificvel institucionalmente. Esse o carter das polticas universais. A educao e a sade so direitos sociais conhecidos e que esto ao alcance de todos. No Brasil, todos os municpios possuem escolas de educao infantil e do nvel fundamental garantindo a educao das crianas at os 14 anos de idade. A sade tambm se encontra democraticamente distribuda atravs de uma ampla rede de hospitais, maternidades e clnicas. No entanto, dada a situao de crise fiscal do Estado e o abandono dos sistemas pblicos de educao e sade, evidente que os cidados com maiores recursos faam uso dos equipamentos sociais privados. Para a alimentao, equiparada constitucionalmente ao mesmo nvel das necessidades anteriores, a situao no a mesma. No Brasil, assim como nos demais pases, no existe um sistema pblico de alimentao. Ou seja, no existe uma rede de proteo pblica que possa garantir a manuteno do estado nutricional dos indivduos. No caso da alimentao, no existe o filtro da renda para estabelecer os limites do sistema privado. Nesse caso, o exerccio do direito se faz todo em bases privadas: o sistema privado e todos os indivduos podem ser considerados consumidores privados de alimentos.

No Brasil existe uma Proposta de Emenda Constitucional de 2001 que altera o artigo 6o da nossa constituio incluindo o direito alimentao entre os direitos fundamentais do homem. Atualmente, a constituio brasileira se refere ao direito vida deixando apenas implcito o direito alimentao.

Em pases do terceiro mundo, em que as carncias so enormes, o Estado no tem condies de atender a todos os direitos bsicos de todas as pessoas ao mesmo tempo. No caso da educao e sade, a renda das famlias aparece como uma varivel de seleo fazendo com que os mais ricos nem mesmo procurem fazer valer os seus direitos. Nesses casos, os extratos de populao de renda mais alta renda buscam servios privados de melhor qualidade, deixando para os menos favorecidos a educao e a sade pblica. Para o caso da alimentao, essa frmula de seleo tende a se repetir e resta ao poder pblico atender s famlias com maior carncia alimentar de forma prioritria e compensatria. A pobreza est espalhada por toda a sociedade em pases do terceiro mundo e quando se analisa a possibilidade de dar garantias ao acesso alimentao com recursos escassos normalmente no se observa nenhuma outra possibilidade a no ser organizar a fila do atendimento atendendo prioritariamente aos mais pobres. Vale dizer que, nos pases ricos, diante dos recursos existentes e da pequena quantidade de pessoas a serem atendidas, muito mais simples encontrar o foco e organizar a fila do atendimento. No entanto, onde a pobreza est disseminada por toda a sociedade, como no terceiro mundo, muito difcil encontrar um foco. No caso da alimentao, a sociedade no tem como garantir igualdade de oportunidades para todos e estabelece-se uma armadilha social em que as estratgias individuais passam a ser determinantes na sobrevivncia dessas famlias. Motivados pela proposta de universalizar todos os direitos, economistas liberais como Friedrick Hayek e depois Milton Friedman trabalharam com a idia de criar uma renda mnima para todos os cidados que, a partir desse aporte de recursos, passariam a ser compradores de servios pblicos5. Essa proposta, do ponto de vista da operacionalizao, seria relativamente fcil de implementar mas na prtica, levaria
5

Suplicy (2002) destaca que h muita resistncia proposio da renda mnima porque aqueles que a propem se celebrizaram na defesa do capitalismo. O autor, pelo contrrio, procura mostrar que antes desses, outros filsofos economistas, muitos deles progressistas, tambm haviam apresentado a tese da renda mnima. Entre os defensores da proposta de renda mnima valeria mencionar a contribuio de J. K. Galbraith, James Tobin e Philippe Van Parijs que trabalham com a possibilidade de instituir a renda mnima como um imposto de renda negativo em que as transferncias de renda para as pessoas pobres cobririam apenas uma parte que faltaria para se completar o valor de um salrio mnimo.

necessidade de redirecionar todas as receitas obtidas pelos governos para a concesso de um benefcio nico e universal. De posse desses recursos, o cidado decidiria que tipo de educao, sade ou alimentao ele gostaria de consumir, analisaria custos e faria a melhor escolha. A idia de renda universal parte do pressuposto que o Estado ineficiente na administrao dos recursos causando desperdcio e desvios. Todavia, a renda universal para todos os cidados no garante direitos sociais universais. Ao eliminar a possibilidade do Estado prover esses benefcios pela simples extino de suas receitas, nada garante que o mercado de benefcios sociais ser amplo o suficiente para suprir a classe mais baixa com os servios sociais de que ela tanto necessita. Outra importante corrente no trato das polticas sociais, contrapondo-se universalizao dos benefcios, introduz a idia de focalizao do pblico beneficirio. A focalizao , por sua vez, se pauta por dois critrios de absoluto bom senso, a saber: a) os recursos financeiros para a gesto das polticas sociais so restritos e (portanto); b) as polticas devem atingir prioritariamente o cidado em situao mais crtica com a mxima eficincia. Note-se que a estratgia da focalizao reconhece os direitos sociais dos cidados mas assume que os recursos no so suficientes para atender a todos. Segundo Paes de Barros, Henriques e Mendona (2000:20) admitindo-se que o Estado brasileiro tem condies de identificar todos os indivduos com focalizao perfeita e calibragem precisa entre famlias, seria possvel erradicar totalmente a pobreza ao custo de R$ 29 bilhes por ano. Colocado de outra maneira, a focalizao procura organizar a fila do atendimento funcionando atravs da maior eficincia e menor desperdcio de recursos. Entretanto, apesar das aparncias, focalizar tambm uma poltica que custa caro ao Estado. De uma certa forma, transferir recursos aleatoriamente, como se propem nos programas de renda mnima, faz com que se incorra em custos de planejamento muito reduzidos por parte do poder pblico, ao passo que identificar a parcela da populao mais carente e controlar esse tipo de transferncia pode custar muito mais caro. Com efeito, em um pas onde a grande maioria da populao pode ser considerada pobre, como possvel selecionar os mais pobres entre os pobres? Como possvel garantir que os menos pobres no entraro futuramente no contingente dos mais pobres? Todas

essas aes exigem uma grande quantidade de recursos financeiros e humanos para a pesquisa e acompanhamento dessas polticas. Segundo Cohn (1995) o debate sobre universalizao e focalizao das polticas sociais, pautado pela escassez de recursos pblicos, perde contedo substantivo, desnudando a sua dimenso ideolgica, uma vez que no essa a questo central (Cohn, 1995:6). Para a autora, trata-se de distinguir entre as polticas sociais voltadas para o alvio da pobreza e aquelas que buscam a superao da pobreza. No primeiro caso, temos polticas imediatistas e assistencialistas voltadas para grupos mais vulnerveis e, no segundo caso, se busca um modelo de crescimento sustentvel com equidade social. Buscando superar esse impasse estratgico, Cohn (1995) sugere que as polticas sociais devem buscar a articulao entre aquelas (aes) de curto prazo, de carter mais imediatista, focalizada naqueles grupos identificados como os mais despossudos, e aquelas de longo prazo, de carter permanente, universalizantes, voltadas para a eqidade do acesso dos cidados aos direitos sociais, independentemente do nvel de renda e da insero no mercado de trabalho (Cohn, 1995:6). Outro problema decorrente da focalizao o de que a pobreza tem vrias faces, portanto uma famlia pobre pode ser considerada carente em termos de sade mas ter um bom acesso educao ou alimentao. Essa uma situao bastante corriqueira quando examinamos o caso dos pobres domiciliados no meio rural em comparao com aqueles provenientes das reas urbanas metropolitanas. Outro exemplo muito comum o caso das famlias com chefes desempregados em comparao com famlias em estado de desagregao ou integrantes em situao de marginalidade. Deve-se atentar tambm para o tratamento de gnero que acaba por influenciar pesadamente no apoio que a poltica social pode dar aos mais pobres. Em resumo, muito difcil fazer apenas uma escolha ou eleger apenas um publico beneficirio. As polticas sociais tm por obrigao apresentar um tratamento mltiplo e, mais ainda, devem proporcionar alm de uma porta de entrada uma oportunidade de sada tambm.

2 O PROGRAMA FOME ZERO

O PFZ Programa Fome Zero surge como proposta para discusso elaborada pelo Instituto Cidadania de So Paulo no ano de 2001. O programa foi elaborado a partir de um estudo que reuniu quase uma centena de tcnicos, acadmicos e operadores de poltica a partir de trs objetivos principais: a) avaliar a situao dos programas de combate fome no Brasil diante dos compromissos firmados pelo pas na Cpula Mundial de Alimentao de 1996; b) retomar a mobilizao da sociedade em torno do tema da segurana alimentar e; c) envolver governos federal, estaduais, municipais, ONGs e sociedade civil em uma proposta factvel para combater a fome. Na qualidade de Conselheiro do Instituto Cidadania e inspirador da proposta, o Presidente Lula abraou o tema na sua campanha poltica, colocando-o mais tarde, a partir de sua eleio, como prioridade para o seu governo. O PFZ tem como princpio norteador o atendimento do Direito Alimentao e portanto d um tratamento universal questo da alimentao6. A definio da populao em situao de risco para que se pudesse estimar o tamanho do programa a ser desenhado passou por diversos clculos que tiveram como base as informaes de renda dos indivduos. A partir das declaraes de rendimento da PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE7, estimou-se a renda disponvel per capita das famlias, acrescentando renda familiar uma estimativa de renda da produo autoconsumida pelos agricultores, bem como deduzindo da renda familiar as despesas com aluguis ou prestao com casa prpria. Com essa estimativa de renda familiar se procurou delimitar a renda disponvel para aquisio de alimentos (Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi, 2001). A partir de linhas de pobreza regionalizadas pela estimativa do custo das vrias cestas de consumo alimentar, estimou-se uma populao de 9,3 milhes de famlias em 2001,

A frase do Presidente Lula apresentada em discurso no dia de sua eleio e que se tornou clebre expressa bem esse carter universal do programa: Meu primeiro ano de mandato ter o selo do combate fome... Se ao final do meu mandato, cada brasileiro puder se alimentar trs vezes ao dia, terei realizado a misso de minha vida... 7 IBGE, PNAD 1999.

abrangendo 46 milhes de pessoas em situao de insegurana alimentar. A linha de corte adotada foi a de R$ 71,53 / ms com base no Nordeste. Esses valores correspondiam a aproximadamente US$ 1 corrente/ capita/ dia (Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi, 2001:11). No comparativo com 1995 a taxa de crescimento anual do nmero de famlias em situao de risco cresceu 3,1% sendo que as maiores taxas de crescimento foram verificadas nas reas metropolitanas (6,7% a.a). Essa populao pobre se concentra no Nordeste do Brasil (47,5%) sendo que, se tomarmos a populao rural pobre do Nordeste e somarmos essa com a populao pobre das pequenas e mdias cidades daquela regio, teremos 40,2% da populao brasileira (pobres e no pobres). Esses nmeros mostram que h uma enorme concentrao da populao com insuficincia de renda na regio Nordeste; basta dizer que 1 em cada 2 residentes das reas rurais e urbanas no metropolitanas do Nordeste tinha insuficincia de renda, prejudicando as suas possibilidades de alimentao. O PFZ nos seus passos iniciais procurou se beneficiar dessas informaes, iniciando as suas aes buscando focalizar a populao das reas rurais e no metropolitanas do Nordeste tratando subsidiariamente as demais reas rurais e regies metropolitanas do pas. Esse movimento ocorria ao mesmo tempo em que desencadeava aes estruturantes de desenvolvimento local e de auto-sustentabilidade dessas economias locais. Porm, antes de apresentar a operao do Programa Fome Zero para atender essa multido de famlias carentes, seria oportuno apresentar uma experincia internacional de programa de combate pobreza que normalmente utilizada para a comparao com o PFZ brasileiro.

2.1 O PROGRAMA OPORTUNIDADES NO MXICO

O Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades surge no Mxico sob a denominao de PROGRESA em 1997 a partir de sugestes e propostas do Banco Mundial. O objetivo do PROGRESA seria o de estabelecer um programa que pudesse abranger as reas de educao, sade e alimentao, que eram atendidas anteriormente por outros programas menos eficientes. Esse considerado um programa de combate pobreza de segunda gerao pois: 1) transfere renda diretamente ao pblico beneficiado; 2) a transferncia feita diretamente para a mulher chefe de famlia e 3) exige contrapartidas dos beneficiados nas reas de educao (manuteno dos filhos na escola), sade (ateno bsica de sade para toda a famlia) e nutrio (aulas na comunidade, visitas a servios de sade). Segundo os tcnicos do Banco Mundial, os programas tradicionais de combate pobreza no vinham dando certo no Mxico em funo de fatores como a corrupo da mquina pblica na transferncia de recursos; a focalizao mal dirigida com evidente desperdcio de recursos e o excesso de controle sobre o pblico beneficirio (Parker e Scott, 2001). Atualmente, o Oportunidades est instalado em quase todo o Mxico, tendo se expandido rapidamente sob o Governo do Presidente Fox. No total o Oportunidades atende a 4,2 milhes de famlias sendo 600 mil domiciliadas em reas urbanas a um custo de quase US$ 1 bilho por ano. Vale lembrar que o Mxico conta com 103 milhes de habitantes sendo que 25% vivem nas reas rurais. Segundo Gundersen e Kelly (2001) a implementao desse programa no Mxico foi um marco pois permitiu cobrir determinadas limitaes colocadas pelos programas anteriores. A nfase do Oportunidades para as famlias do campo, que faz com que ele atinja 50% das famlias rurais contra apenas 0,8% das famlias urbanas, torna esse programa predominantemente rural embora existam e persistam outros programas importantes de suplementao de renda para o agricultor mexicano como o caso do Procampo (Sadoulet, De Janvry e Davis, 2001). Para que o programa entrasse em operao gastou-se mais de um ano em estudos e simulaes que consumiram quase um tero do oramento planejado (mais de US$ 300 milhes). Esse extenso perodo de planejamento foi possvel devido ao longo mandato

presidencial de Ernesto Zedillo (1994-2000) que se iniciava e a longa fase de planejamento que existiu entre a definio do candidato presidencial eleito e a tomada de posse (mais de 6 meses de julho a dezembro). O planejamento do PROGRESA Oportunidades passou por 3 fases subseqentes: 1) Foi criado um ndice de excluso baseado no censo populacional e que levaria em conta dados educacionais, sade, qualidade de vida, acesso a servios pblicos, etc. Esse ndice de excluso seria vlido para a comunidade e portanto nesse primeiro momento no levava em conta aspectos de renda; 2) Seleo de famlias dentro dessa comunidade baseada em aspectos de renda e 3) Uma lista dessas famlias seria apreciada por assemblias e representantes (chefes de famlia mulheres) da prpria comunidade (Gundersen et al., 2000). Alm disso realizaram-se alguns testes permitindo a concesso do benefcio para algumas famlias em comparao com outras na mesma situao e na mesma localidade. Essas concesses eram monitoradas e avaliadas luz do progresso obtido em termos de educao e sade. Em alguns casos, o acompanhamento era to detalhado que havia pesquisadores do governo visitando grupos de beneficirios semanalmente. Esses pesquisadores anotavam todos os gastos e eventos relevantes em uma caderneta familiar. Mais tarde, a caderneta era deixada para que a prpria famlia preenchesse e a enviasse para os coordenadores locais. Tendo se iniciado por comunidades distantes do Sul do Mxico, influenciadas pelo apelo emancipatrio das organizaes indgenas e de Chiapas, o PROGRESA se espalhou por outras zonas rurais , principalmente nos setores com predominncia de ejidos . Atualmente o programa atende vrias comunidades em torno da cidade do Mxico mas ainda no chegou capital. A avaliao que se tem que esse programa no estaria adaptado para atender o pblico urbano. To grande foram os esforos e os gastos na delimitao cadastral da populao pobre, que o programa at hoje no tem um sistema eficiente e sistematizado de atualizao cadastral dos novos pobres da sociedade. A cadastramento da populao pobre foi feito somente no incio do programa, e devido aos custos e tempo necessrios, a necessria atualizao no tem sido realizada.

Os resultados do PROGRESA Oportunidades apontados por Davis (2001) so positivos e os dados de pesquisa apontam para um aumento nas matrculas e na permanncia das crianas na escola, menor incidncia de doenas, menor absentesmo no trabalho e aumento do gasto mdio com alimentos (13%), principalmente carne e verduras. Com relao aos custos estima-se que o custo administrativo tenha ficado em 8,9% dos gastos com o programa. Simulaes mostram que se o programa fosse estendido, sem discriminao, para todas as famlias da comunidade poderia haver uma economia e os custos baixariam para 6,2%. Caso se eliminasse o controle e a condicionalidade das contrapartidas das famlias, os custos cairiam para 6,6% do total gasto. Caso se tomem as duas medidas (eliminao da seleo de famlias e controle do gasto) o custo poderia cair para apenas 3,9 centavos para cada 100 pesos distribudos. Da mesma maneira, uma avaliao feita por Parker e Scott (2001) mostra que de cada peso transferido aos beneficirios do Oportunidades, 91 centavos efetivamente chegam ao destinatrio. Esses valores so significativamente mais elevados que os 64 centavos que chegavam pelo programa Liconsa de combate pobreza8. O PROGRESA Oportunidades se utiliza dos recursos e veio substituir os subsdios universais que eram dados aos pobres no Mxico. Os antigos tortibonus (subsdio universal sobre o preo da tortilla) e os tortivales (cupom distribudo pelo governo) eram de acesso praticamente irrestrito. Ademais, esses subsdios beneficiavam prioritariamente as massas urbanas e, mais ainda, aquelas localizadas na cidade do Mxico9. Com o deslocamento dos recursos para o PROGRESA, este passou a funcionar como benefcio nico para as pessoas do campo e de localidades distantes (50% da pobreza mexicana) mas deixou a descoberto ou com pouco apoio os pobres das zonas urbanas e das reas industrializadas.

O Liconsa est baseado no subsdio compra de leite em p para famlias carentes. Toda famlia que tem filhos abaixo de 12 anos e com renda abaixo de salrio mnimo est qualificada a receber o auxlio (Gundersen et al., 2000). 9 Em 1997 o programa de TORTIBONO distribuiu 47 milhes de quilos de tortillas por ms para 1,9 milhes de famlias domiciliadas em 1000 cidades e 400 localidades rurais em todo o Mxico. Nesse ano o programa teve um custo total de US$ 135 milhes. Nenhuma avaliao sobre impactos econmicos ou nutricionais do programa foi feita (Castaeda, 1998).

Apesar do Oportunidades manter entre os seus componentes um mdulo alimentao, esse no um programa de segurana alimentar. As transferncias de renda feitas no mbito do programa so destinadas a compra de alimentos e, no mdulo de sade se incorpora o subministro de suplementao alimentar para as crianas. Segundo Gordillo (2003), em 2002 o governo do Mxico e a FAO firmaram um acordo para implantar um programa de segurana alimentar para as populaes marginalizadas. Alm disso, os mexicanos contam tambm com um programa de atendimento emergencial para distribuio de alimentos para populaes em situao de risco. Para efeito do nosso trabalho destaca-se no Oportunidades os seguintes elementos: - O programa Oportunidades mexicano levou ao extremo a necessidade de focalizar o seu futuro pblico beneficirio. Os investimentos realizados na preparao e desenho do programa consumiram vultosos recursos mas a sua administrao e os possveis desvios foram minimizados; - O programa conseguiu organizar a fila do atendimento para os moradores da rea rural mas ainda no acertou o melhor modelo para atingir a pobreza nos grandes centros urbanos. Ademais , o Oportunidades demonstrou que no pode ser um programa nico de atendimento devendo ser complementado por outros especficos para cada situao; - O programa procurou contornar criativamente alguns incentivos negativos que costumeiramente aparecem em programas sociais como a mudana de habitantes de uma rea para outra com o objetivo de se obter vantagens, ou reduzir deliberadamente a renda da famlia ou at mesmo aumentar o nmero de filhos e dependentes para se obter mais benefcios. Apesar dos benefcios alcanados, em 1997 o PROGRESA gastou o equivalente a 1% do PIB mexicano ou R$ 1,51 bilho a valores de 1999 (Camargo e Ferreira, 2001). Castaeda (1998:13) calcula que a transferncia mdia no ano de 1997 foi de 233 pesos mexicanos (aproximadamente US$ 29) por famlia correspondendo a 34% da renda monetria dessas famlias. Uma das crticas levantadas por esses autores de que o no Mxico, assim como no Brasil, o programa vulnervel a deficincias no lado da oferta de servios, uma vez que as regies com maior nmero de beneficirios so justamente

as que possuem pior infra-estrutura escolar e de sade (Camargo e Ferreira, 2001:19). Outra crtica que os critrios de focalizao do PROGRESA tm atingido satisfatoriamente os distritos mais pobres mas falham em atingir os domiclios mais pobres (op.cit., p. 20).

3 UNIVERSALIZAO E EFICINCIA NAS POLTICAS SOCIAIS

Como vimos, polticas de garantia de direitos universais, como o direito alimentao previsto no Programa Fome Zero, se contrapem necessidade de se estabelecer aes focadas de atendimento ao pblico selecionado. Ademais mostramos que o foco na segurana alimentar pode ser um pouco distinto do foco no combate pobreza. fato que nem todo pobre vive em situao de insegurana alimentar e nem todo cidado em situao de risco alimentar necessariamente pobre, embora haja uma grande probabilidade de que isso ocorra. Portanto, a grande questo que ser levantada nessa seo : como podemos buscar uma maior eficincia na seleo dos beneficirios de um programa de alimentao? No Brasil e em outros pases em desenvolvimento, direitos sociais como o acesso sade e educao se encontram razoavelmente assistidos pelos programas pblicos. Mas, no caso da alimentao, ou a renda familiar suficiente para prover um mnimo de calorias e nutrientes recomendados ou essas pessoas estaro automaticamente em situao de insegurana alimentar, uma vez que tradicionalmente quase no existem programas pblicos de atendimento a essas famlias. As aes pblicas existentes nessa rea ainda esto restritas a alguns municpios, ou em espordica e com fins eleitoreiros se resume a distribuio de cestas bsicas. O problema comea na seleo dos beneficiados. No caso da segurana alimentar tornase bastante complicado selecionar famlias em situao de risco pois o nico critrio abrangente e disponvel atravs de uma pesquisa de mbito nacional a renda. Todavia, a fim de contornar esse problema, possvel estabelecer uma forma hbrida de desenho de programa social em que se possa determinar atravs de atributos secundrios onde se poderia buscar as famlias mais suscetveis insegurana alimentar. De acordo com estudos recentes elaborados por Hoffmann (2003) com base nos levantamentos da PNAD 1999 do IBGE observa-se a prevalncia das seguintes caractersticas entre as pessoas ativas quando descontados os efeitos das demais variveis:

- mulheres sistematicamente ganham menos que os homens: o rendimento esperado das mulheres 27% mais baixo que o dos homens; - trabalhadores domsticos tm rendimento esperado 19% menor que os demais assalariados, enquanto que os empregadores tm rendimento esperado 62% maior que os assalariados; - negros e pardos possuem rendimento esperado 12% menor que os brancos; - trabalhadores nordestinos possuem sistematicamente o menor rendimento esperado: 15% menor que os da regio Norte, 23% menor que os do conjunto MG+RJ+ES, 46% menor que os de So Paulo, 24% menor que os do Sul e 26% menor que os do CentroOeste; - trabalhadores com domiclio rural possuem rendimento esperado 10% menor que os trabalhadores urbanos. As caractersticas acima indicam grupos de populaes e regies com maior probabilidade de serem atingidos pela pobreza, mas ela est generalizada em todo o Brasil com diferentes intensidades. Programas de segurana alimentar que visem garantir comida na mesa das pessoas pobres tm que atacar prioritariamente as camadas onde a pobreza mais dramtica. voz corrente entre as pesquisas na rea de alimentao que a situao de risco em termos de segurana alimentar est presente nas famlias de todas a classes de rendimentos (Silveira et al., 2002). Todavia pode-se afirmar com certeza que entre os mais pobres que a fome aparece com maior fora. A fome a manifestao mais evidente e mais dura da situao de pobreza. por esse motivo que qualquer programa de ataque fome deve se concentrar nas reas de maior nmero de pobres e onde a pobreza se manifesta de forma mais profunda. Com o objetivo de definir a partir de dados secundrios quais seriam as reas prioritrias para o desenvolvimento de um programa contra a fome, foram feitos alguns exerccios estatsticos com os dados do Censo demogrfico do IBGE de 2000. A fim de

simplificar o clculo e tendo em vista que o levantamento censitrio no apresenta dados sobre autoconsumo e de despesas com aluguis (que poderiam melhorar a renda dos mais pobres), optamos por utilizar uma linha de pobreza nica com base na renda domiciliar per capita, linear para todo o Brasil. Essa linha foi arbitrada no valor de salrio mnimo per capita de setembro de 2000 (data de realizao do censo), linear para todo pas da mesma forma que tem sido trabalhado por Hoffmann. A partir dessas informaes utilizamos o ndice FGT - Foster, Greer e Thorbecke para essas famlias:

FGT

1 q Z Yi = n i =1 Z

A equao acima apresenta a frmula do FGT onde: n = populao, q = populao abaixo da linha de pobreza Z = linha de pobreza

Yi = nvel de renda do indivduo i

= grau de averso pobreza O ndice FGT nos apresenta trs informaes mais conhecidas, a saber: a) Uma estimativa da proporo de pobres em cada regio estudada. Essa cifra pode ser obtida quando = 0 e portanto a P = q/n. Para o caso do Brasil, a tabela 1 nos apresenta a proporo de pobres segundo as caractersticas populacionais do municpio:

Tabela 1 Brasil : Proporo de Pobres por tipo de Municpio Famlias Pobres (1.000) Municpios com at 50 mil habitantes Municpios com mais de 50 mil habitantes Regies metropolitanas Total 6.069 2.765 3.153 11.988 Proporo Pop(%) 49,6 29,8 20,1 32,6

Fonte dos dados brutos : IBGE Censo Demogrfico 2000 Observa-se na tabela 1 que temos um total de quase 12 milhes de famlias abaixo da linha da pobreza de salrio mnimo per capita, sendo que os municpios com at 50 mil habitantes, que at poderiam ser considerados rurais, concentram pouco mais 50% desses pobres. tambm nos municpios menores que a proporo de pobres maior. Observa-se na primeira faixa de municpios uma proporo 49,6% de famlias abaixo da linha da pobreza nos municpios com at 50 mil habitantes. Essa proporo bem maior que aquela observada nos municpios com mais de 50 mil habitantes (29,8%) e tambm mais elevada que aquela encontrada nas grandes metrpoles (20,1%). b) Outra propriedade conhecida do FGT quando = 1, pois considera simultaneamente a proporo dos pobres e a intensidade da pobreza, medida pela insuficincia de renda10. A insuficincia de renda elevada nos trs grupos, mas mais aguda naquele que congrega os indivduos domiciliados nos municpios com menos de 50 mil habitantes (Tabela 2). Nesses pequenos municpios a renda mdia dos indivduos pobres est 53% abaixo da linha da pobreza. Ou seja, a renda desses indivduos teria que praticamente duplicar para atingir a linha da pobreza. Nos demais grupos o grau de necessidade menor mas assim mesmo elevado. O que permite comparar essas diferenas o clculo do FGT onde se observa que para = 1, os municpios tem um grau elevado de 0,26, caindo pela metade para os

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Tambm conhecida como hiato de renda.

indivduos residentes nos municpios maiores (0,14) e se reduzindo novamente pela metade para os domiciliados nas metrpoles. A tabela 2 ilustra essas informaes. A anlise do FGT com = 1 nos permite distinguir o grupo pobre daquele que muito pobre. Quanto mais elevado for ndice mais grave a situao desses indivduos. Nesse particular vale destacar dentro de cada um dos grupos mencionados os estados onde a situao mais crtica, mas antes vale destacar um terceiro nvel de anlise c) atribui-se a o valor 2; isso faz com que se potencialize a situao crtica. Esse ndice atribui proporcionalmente mais peso aos pobres e por isso leva em considerao tambm a desigualdade na distribuio de renda entre os pobres. Tabela 2 Brasil : Grau de profundidade de pobreza pelo ndice FGT. Insuficincia FGT Renda (%) Municpios com at 50 mil habitantes Municpios com mais de 50 mil habitantes Regies metropolitanas 52,8 46,6 45,9 = 1 0,26 0,14 0,09 F GT = 2 0.185 0,092 0,065

Fonte dos dados Brutos: IBGE Censo Demogrfico 2000 Observa-se pelo indicador FGT com = 2 que ao atribuir maior peso aos mais pobres, os municpios menores continuam ainda em situao mais crtica. Ou seja, nos municpios at 50 mil habitantes do Brasil se encontra o maior contingente populacional com insuficincia de renda, a profundidade dessa insuficincia de renda a maior e com maior desigualdades de renda. O passo seguinte a partir desses elementos o de definir as reas geogrficas onde a situao ainda mais grave. A pergunta que podemos fazer : por onde comear? Observa-se na tabela 3 a partir do clculo do ndice FGT considerando = 2 que as regies Norte e Nordeste so aquelas que apresentam a situao mais aguda. O ndice mais elevado est no Nordeste entre a populao moradora nos municpios com menos de 50 mil habitantes, logo em seguida esto as famlias que vivem nos pequenos

municpios do Norte seguidos pelos municpios acima de 50 mil habitantes do Nordeste. Na quarta colocao entre os municpios com maior desigualdade esto os da regio metropolitana do Nordeste. Esses dados nos levam a refletir sobre a importncia de atuar diretamente nessa regio com polticas sociais dirigidas. Vale ressaltar que os municpios pequenos do estado de So Paulo e do sul do pas foram aqueles onde se verificaram as menores insuficincias de renda entre os pobres. Mesmo a regio metropolitana da cidade de So Paulo apresenta diferenas entre a situao dos pobres muito menos aguda que aquela encontrada no Nordeste. Tabela 3 Brasil: ndice FGT por regies escolhidas (parmetro = 2) Regies do Pas Habitantes de municpios com menos de 50 mil Norte Nordeste RJ+ES+MG So Paulo Sul Centro-Oeste 0,252 0,294 0,113 0,051 0,078 0,097 mais de 50 mil 0,142 0,168 0,056 0,035 0,049 0,057 Regies Metropolitanas 0,090 0,114 0,059 0,053 0,038 0,054

Fonte dos dados Brutos: IBGE Censo Demogrfico 2000 Na tabela 4 so apresentados os estados com maior proporo de pobres nos pequenos municpios. Observa-se que nessa classificao de 10 estados, 8 pertencem regio Nordeste, sendo que o estado que tem o maior nmero de famlias pobres em municpios com menos de 50 mil habitantes a Bahia (908,4 mil famlias) seguido por outros 7 estados da regio nordestina. Entre os 10 estados selecionados, apenas o Amazonas e o Acre tm nveis de pobreza elevados, no entanto eles esto entre os de menor populao. Observa-se pela tabela 4 tambm que os nveis de insuficincia de renda nesses estados esto todos acima de 54,7% e o = 2 encontrado est sempre acima de 0,259, o que cinco vezes mais elevado que o verificado em So Paulo.

Tabela 4 Brasil: Situao dos 10 estados com maior proporo de pobres a partir dos municpios com menos de 50 mil habitantes Proporo UF Pobres (%) MA AL AM PI CE PE BA SE PB AC 76,7 76,4 74,1 72,1 71,9 68,7 67,9 67,0 66,7 64,5 Insuficincia Renda (%) 60,0 60,5 64,5 58,3 59,5 56,9 55,8 55,0 54,7 57,4 0,46 0,46 0,48 0,42 0,43 0,39 0,38 0,37 0,36 0,37 0,339 0,346 0,375 0,306 0,319 0,286 0,272 0,259 0,259 0,275 FGT =1 FGT =2 Famlias Pobres (1.000) 490,5 216,4 122,8 269,6 442,8 401,1 908,4 126,7 287,0 29,0

Fonte dos dados Brutos: IBGE Censo Demogrfico 2000 Na tabela 5 apresentamos as mesmas informaes da anterior mas dessa vez para as famlias residentes em municpios com mais de 50 mil habitantes. Mais uma vez se verifica a presena maiscula dos estados do Nordeste (8 em 10). Tambm mais uma vez o estado do Maranho aparece como aquele onde as famlias tem a pior situao de insuficincia de renda e o estado da Bahia aparece como aquele onde o nmero de famlias pobres o maior (363,1 mil famlias). Algumas particularidades merecem ser destacadas como o fato de o ndice = 1 e = 2 observados para os municpios com populao acima de 50 mil apresentarem uma enorme variabilidade entre o primeiro estado e o dcimo da lista, ao contrrio do observado no caso anterior. Finalmente, a tabela 6 apresenta as mesmas informaes para as regies metropolitanas.

Tabela 5 Brasil: Situao dos 10 estados com maior proporo de pobres a partir dos municpios com mais de 50 mil habitantes Proporo Insuficincia FGT UF Pobres (%) MA CE AL PA BA PE PI AM SE RN 62,4 60,7 58,4 54,8 50,1 50,0 42,8 40,7 39,7 38,8 Renda (%) 52,4 53,1 51,4 50,3 49,9 49,9 44,8 50,9 46,9 44,5 0,33 0,32 0,30 0,28 0,25 0,25 0,19 0,21 0,19 0,17 0,226 0,226 0,204 0,186 0,171 0,172 0,121 0,146 0,123 0,113 =1 FGT =2 Famlias Pobres (1.000) 164,4 181,3 45,4 176,2 363,1 190,1 93,1 136,3 75,4 23,4

Fonte dos dados Brutos: IBGE Censo Demogrfico 2000 Mais uma vez, verifica-se na tabela 6 que esto relacionadas nas primeiras posies as reas metropolitanas do Nordeste entre as 10 que possuem a maior proporo de pobres. O estado com o maior nmero de famlias pobres na rea metropolitana Pernambuco, muito embora as diferenas sociais entre os pobres sejam menores do que o observado nos pequenos e mdios municpios. Vale observar ainda que, diferentemente dos outros casos, a insuficincia de renda que mede as diferenas entre a mdia dos rendimentos das famlias pobres e a linha da pobreza se reduz drasticamente contando-se do primeiro ao dcimo caso analisado. Isso pode demonstrar a grande diferena existente da situao da pobreza nas diversas capitais do Brasil, mas pode ser conseqncia de um vis decorrente da adoo de uma linha da pobreza unificada para todo o pas11.

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Estudos desenvolvidos por Rocha (2000) demonstram que o valor da cesta bsica apresenta grande variabilidade tomando-se como base o consumo da classe de renda mais baixa nas diferentes capitais do Brasil. Nesse trabalho se optou por uma nica linha de pobreza por falta de informaes atualizadas sobre consumo alimentar, que s teremos disponveis no final de 2003 com a divulgao da nova POF pelo IBGE.

Tabela 6 Brasil: Situao dos 10 estados com maior proporo de pobres a partir dos municpios das reas metropolitanas Proporo Insuficincia FGT UF Pobres (%) AL MA CE PE RN BA PA GO ES MG 42,7 41,7 38,8 36,4 34,1 32,8 31,7 22,3 21,3 21,2 Renda (%) 49,1 45,3 45,4 46,2 44,6 47,0 43,5 42,2 42,9 41,6 0,21 0,19 0,18 0,17 0,15 0,15 0,14 0,09 0,09 0,09 0,144 0,122 0,115 0,113 0,099 0,106 0,090 0,063 0,061 0,058 =1 FGT =2 Famlias Pobres (1.000) 91,0 91,6 245,1 273,7 74,5 222,8 117,7 128,6 70,6 263,0

Fonte dos dados Brutos: IBGE Censo Demogrfico 2000 Essas cifras demonstram que a escolha das reas do semi-rido nordestino como atalho para iniciar os programas de distribuio de renda do PFZ atende plenamente a demanda por focalizao das polticas sociais. Na realidade, estudos mostram que polticas de crescimento econmico sem a devida focalizao regional tm impactos muito reduzidos. Apenas para fechar o quadro mostrando a situao crtica de pobreza na regio Nordeste do Brasil, seria importante reforar algumas informaes sobre as reas rurais. Para tanto vamos tomar emprestado os dados de renda dos estabelecimentos da agropecuria obtidos no Censo 1995/96. Segundo a pesquisa O novo retrato da Agricultura Familiar no Brasil realizada com base nos dados do Censo Agropecurio 1995/96 52,2% dos agricultores do Nordeste

eram do tipo D (os mais pobres em que a Renda Total do Estabelecimento menor que metade do que o seu Valor do Custo de Oportunidade, medido pelo valor da diria mdia estadual acrescido de 20%). Sendo que os 1.215.064 estabelecimentos do tipo D do Nordeste representavam 29,3% dos estabelecimentos familiares do Brasil e 63,4% de todos os estabelecimentos do tipo D . Esses so os produtores mais descapitalizados com uma renda anual total mdia de R$ 226,00 e uma renda monetria de R$ 54,00 o que certamente coloca essas famlias abaixo de qualquer linha da pobreza que se possa construir. Para Lustig, Arias e Rigolini (2002), Enquanto que em alguns pases e em certos perodos a pobreza cai significativamente com o crescimento econmico, em outros a resposta muito menos aprecivel... A rapidez com que o crescimento reduz a pobreza depende tanto da distribuio inicial da renda como de sua evoluo ao longo do tempo. Em sociedades mais desiguais, a mesma taxa de crescimento produz uma reduo da pobreza muito menor (2002:2). Esse o caso do Brasil que possui um coeficiente Gini ao redor de 0,6, o que leva a que o crescimento econmico reduza a pobreza a um ritmo igual metade da velocidade que o observado em pases com Gini em torno de 0,2. Os autores fazem tambm outro alerta: o crescimento poder ser pouco exitoso em matria de reduo de pobreza se este no incluir reas geogrficas e setores pobres ou no fizer uso de tecnologias de mo-de-obra intensiva (Lustig, Arias e Rigolini, 2002:5). Os autores demonstram que as melhorias no capital humano devem vir acompanhadas por programas de interveno na rea de sade, nutrio assim como saneamento bsico e infra-estrutura, pois as crianas que sofrem de desnutrio tem um nvel de aprendizagem muito inferior (2002:10). Ao contrrio do Programa Oportunidades mexicano que gastou muito meses em um planejamento detalhado e tambm uma tera parte do seu oramento anual para identificar o seu pblico beneficirio, o PFZ decidiu tomar um atalho buscando uma forma hbrida de programa onde h uma preocupao com a focalizao e, ao mesmo tempo, que atua na linha da garantia dos direitos sociais universais. Para tanto, a escolha inicial das reas geogrficas por onde deveria se iniciar o programa recaiu sobre os estados do Nordeste, dada a situao de pobreza generalizada da sua populao e os elevados nveis de desigualdade.

Em uma segunda fase do processo de seleo tornava-se necessrio analisar a situao de renda das famlias pobres dos municpios do semi-rido da regio Nordeste para definir quais seriam as famlias a serem beneficiadas com as transferncias de renda. A exemplo do que foi realizado no Mxico, esperava-se utilizar instrumentos cadastrais para selecionar os mais pobres entre os pobres. Pela necessidade de atuar com rapidez e na falta de pesquisas abrangentes sobre a situao nutricional das famlias do Nordeste, optou-se por utilizar o Cadastro nico das famlias levantado a partir do ano de 2001 pelo Governo Federal. O Cadnico Cadastro nico do Governo Federal foi criado por decreto em 2001 e passou a orientar a seleo de famlias beneficirias dos programas Bolsa Renda, Bolsa Escola, PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Agente Jovem e Bolsa Alimentao. Esse Banco de Dados passou a ser uma referncia obrigatria para os gestores de programas concederem benefcios s famlias. Coube Caixa Econmica Federal realizar o cadastramento que trabalhou junto s prefeituras, governos estaduais, entidades religiosas e outros grupos no sentido de arregimentar as famlias e realizar o cadastramento. Segundo informaes do MPAS (2002) at o ms de novembro de 2002 o cadastro havia coberto 5112 municpios do Brasil (92% do total) cadastrando 22,3 milhes de pessoas em 5,3 milhes de famlias pobres (57% do total estimado). Para cada famlia cadastrada se atribua um NIS Nmero de Identificao Social e se gerava um carto de benefcio. Levantamentos posteriores realizados sobre o Cadnico mostraram que as aes envolvidas com a confeco desse instrumento foram extremamente dispendiosas12 e de baixa eficincia. Devido complexidade do cadastro e sua tendncia caducidade, as suas informaes ficaram rapidamente desatualizadas. Segundo fontes consultadas do recm criado Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar13, responsvel pela
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A Caixa Econmica Federal recebeu R$ 6,00 por formulrio digitado, R$ 0,70 por NIS atribudo ou R$ 0,20 por NIS localizado e alterado. Alm disso, o beneficirio tambm era obrigado a pagar taxas para a instituio como R$ 2,50 por identificao e cadastramento da senha, R$ 1,20 por benefcio pago e R$ 1,20 por carto emitido. 13 Com base em levantamentos do TCU - Tribunal de Contas da Unio.

concesso de benefcios sob a forma do CartoAlimentao, em determinadas localidades do Nordeste quase 90% das famlias amostradas no viviam no endereo que haviam declarado ao Cadnico, em outro municpio analisado praticamente uma tera parte das famlias cadastradas tinham entre os seus integrantes funcionrios da prefeitura. Esses elementos demonstram que a ineficincia do instrumento estava dando margem a uma grande quantidade de fraudes. Tendo em vista essas dificuldades partiu-se novamente para um modelo de seleo de famlias que pudesse queimar etapas em relao ao modelo mexicano descrito anteriormente. Por esse motivo para a identificao local das famlias com insegurana alimentar, o Programa Fome Zero escolheu o eficiente e barato caminho da participao local, ao invs de uma superestrutura de banco de dados. Na legislao atual todas as famlias devem estar cadastradas no Cadastro nico para receberem algum tipo de transferncia social do Governo Federal. Definiu-se portanto que, de posse dessas listas, os membros dos Comits Locais elegem as famlias que devem receber o benefcio do Programa Carto-Alimentao, para iniciar as aes do Programa no municpio. Os Comits Locais tambm so os responsveis pela incluso das famlias carentes que ainda no estejam cadastradas no Cadastro nico. Os Comits Locais so formados por um nmero variando entre 7 e 9 integrantes, de preferncia mulheres chefes de famlias, com maioria absoluta de representantes da sociedade civil. Cabe ao Comit selecionar as famlias e acompanhar o processo de transferncia de renda com as contrapartidas dos beneficirios. Essas contrapartidas so de vrios tipos: manuteno de filhos na escola, freqncia em cursos de alfabetizao, participao em atividades de requalificao profissional, trabalhos comunitrios, comprovao de acompanhamento de sade (vacinao) dos filhos, comprovao de gastos da renda em alimentos. A transferncia de renda envolvida no Carto-Alimentao o carro chefe das polticas do PFZ pois est vinculada necessidade especfica de garantir o consumo de alimentos, mas essa no uma poltica nica e sim complementar aos programas de base estruturante que passaram a ser desencadeados a partir do lanamento do Fome Zero. A prxima seo faz uma descrio desses programas, mostrando como a

estratgia de atuao do programa procurou cercar diversas possibilidades, garantindo assim os objetivos de focalizao sem perder o seu carter universal.

3.1 AES ESTRUTURANTES DO PROGRAMA FOME ZERO

O PFZ parte de um conjunto de aes no campo estrutural de forma a garantir que as populaes em situao de risco possam entrar em um processo de desenvolvimento auto-sustentvel (Graziano da Silva; Belik e Takagi, 2002). Tendo em vista que a transferncia de recursos para as famlias pobres atravs do CartoAlimentao pressupe um conjunto de contrapartidas que envolvem educao, sade e infraestrutura para as mesmas, o governo brasileiro lanou uma srie de programas visando apoiar essas transformaes nas reas mais pobres. Ao mesmo tempo foi lanado outro conjunto de programas voltados para reas onde a pobreza vem aumentando com maior velocidade como o caso das regies metropolitanas brasileiras. Foram desencadeadas aes gerais no campo da educao, como programas de alfabetizao de adultos, requalificao profissional e incluso digital. Para a sade, intensificou-se o trabalho de Ateno Bsica com o acompanhamento mensal das famlias beneficirias do programa ao mesmo tempo em que se trabalha em programas de saneamento e controle de endemias. Finalmente no que se refere s polticas de gerao de renda e emprego, passou-se a atuar de forma sinrgica na produo de alimentos e infra-estrutura para essas comunidades. Para as reas rurais e pequenas comunidades, objeto da ao prioritria de governo em se tratando das reas mais carentes, duas iniciativas merecem ser mencionadas: o incentivo a agricultura familiar e a construo de cisternas para o abastecimento de gua da populao. Como forma de alavancar a renda dessas famlias, mirando no apenas nas aes especficas voltadas para a alimentao como tambm em aes estruturais possvel articular os seguintes programas que tem como caractersticas causarem diretamente os impactos desejados, sem vazamento de recursos. So eles:

Apoio a Agricultura Familiar, uma vez que a maior parte dessas famlias se encontra no campo e pratica uma agricultura de subsistncia sem grandes perspectivas de crescimento. Indicadores extrados da PNAD 2001 mostram que 38,9% das famlias pobres rurais tm alguma produo de autoconsumo. Ademais, adotando-se as famlias de conta-prpria com algum membro com atividade agrcola, como proxy da agricultura familiar, a pesquisa mostra participao das famlias agrcolas no grupo dos pobres, ou seja, 41,7% das famlias de conta-prpria que vivem somente da agricultura podem ser consideradas pobres. Na mdia, considerando tambm as famlias pluriativas, 38,1% das famlias envolvidas na agricultura podem ser consideradas pobres. Em funo dessas caractersticas o PFZ desencadeou uma ampla poltica de crditos para a agricultura familiar, o que inclui a garantia de compra da produo por parte do governo atravs de preos mnimos diferenciados e o reforo da assistncia tcnica oficial nos municpios produtores14. Essa poltica est conectada com o aumento no consumo projetado com as transferncias de renda atravs do Carto-Alimentao. Com isso, nos municpios em que est sendo implementado o Carto-Alimentao tambm est se fomentando a produo agrcola das unidades familiares proporcionando-se assim um desenvolvimento sustentvel. Polticas de Microcrdito voltadas para a melhoria das condies de moradia e para o desenvolvimento de pequenos negcios. Como era de se esperar, os dados da PNAD mostram que 33,9% das famlias pobres tinham algum procurando emprego na semana de referncia. Isso sem considerar que o conceito de procura efetiva de emprego na semana de referncia muito restritivo, sem considerar a situao de desalento (desistncia de procura) ou mesmo subemprego que toca diretamente os domiciliados nas reas rurais. Essas polticas ligadas micro-finanas atuam diretamente na gerao de emprego e renda para as comunidades mais pobres. Alfabetizao de adultos, melhoria do nvel educacional e requalificao profissional tambm so polticas prioritrias ligadas ao Programa Fome Zero. Considerando-se que 44,5% das famlias pobres tm algum membro analfabeto (contra 19,6% das famlias

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Haver um aumento de 28,7% nos crditos para a agricultura familiar totalizando R$ 5,4 bilhes na safra 2003/04. Alm disso foi criada a linha de crdito Pronaf - Alimentos com juros ainda mais reduzidos, restrita s culturas de arroz, feijo e mandioca.

no pobres segundo a PNAD 2001) foram implantados diversas polticas com o apoio da UNESCO, de universidades e de instituies locais para fornecer meios para que as famlias possam atender s contrapartidas exigidas pelas transferncias de recursos colocadas pelo Carto-Alimentao. Infra-estrutura de saneamento, fornecimento de gua e obras pblicas tambm esto contemplados dentre as polticas do Programa Fome Zero. Essas aes so particularmente importantes no Nordeste, onde a possibilidade de quebrar os elos das comunidades carentes com os polticos corruptos e com os esquemas de fornecimento de gua atravs de carros-pipa, representa um grande avano poltico e social, garantindo melhores condies de sade e aumento de renda para essas populaes. Os dados da PNAD para as reas urbanas e rurais mostram que 11,7% dos domiclios de famlias pobres no tinham gua encanada (contra apenas 2,7% das famlias nopobres). Nesse sentido, o combate fome est ligado tambm a aes na rea de sade e reforma das habitaes rurais. Para tanto, vale mencionar o Programa 1 Milho de Cisternas (P1MC) que est sendo implementado no Nordeste em conjunto com as ONGs e sindicatos de trabalhadores rurais. Outras aes estruturantes para as reas rurais do Nordeste do Brasil que merecem destaque so: a intensificao das desapropriaes legais para o processo da Reforma Agrria e a instituio de garantias de direitos de propriedade, dentro do objetivo de proporcionar redistribuio de ativos (Paes de Barros, Henriques e Mendona, 2000:28; De Janvry e Sadoulet, 2001:476), garantia de manuteno de crianas na escola atravs do Bolsa-escola, criao e apoio manuteno de feiras livres locais como forma de garantia de escoamento da produo agrcola ou armazenamento preferencial por parte da rede pblica de armazns do governo.

CONCLUSO
Nesse trabalho analisamos as caractersticas do Programa Fome Zero e a sua capacidade de articular o crescimento sustentvel nos municpios escolhidos como prioritrios da regio Nordeste do Brasil. Foi feita uma breve comparao com o PROGRESA

Oportunidades que est sendo implementado no Mxico e que tem objetivos

semelhantes ao do PFZ. Observou-se que o PFZ, assim como o PROGRESA Oportunidades, incorpora na sua sistemtica de planejamento e implementao preocupaes quanto eficincia do uso dos recursos pblicos e aos resultados que poderiam ser alcanados com um conjunto de aes no campo estrutural e tambm das polticas especficas de alimentao, nutrio e sade. Entretanto, ao contrrio do programa mexicano, o PFZ procura saltar etapas tomando alguns atalhos na definio do seu pblico beneficirio prioritrio e tambm no acompanhamento das transferncias de recursos. Verificou-se anteriormente que as reas rurais e no metropolitanas da regio Nordeste concentram o maior contingente de pobres da federao e nessa rea que o hiato de pobreza mais largo. Essa pressa que leva a saltar etapas se justifica pela necessidade de dar resposta s expectativas criadas pela eleio do Presidente Lula e tambm pelo agravamento da seca na regio Nordeste, atingindo 975 municpios da regio semi-rida em situao de emergncia. O PFZ inova tambm ao estabelecer um desenho hbrido, garantindo o direito universal alimentao ao mesmo tempo em que dirige esforos para dar resposta s demandas estabelecidas por reas geogrficas prioritrias. As polticas excessivas de focalizao ignoram as causas da pobreza e o PFZ procura justamente no incorrer nesse equvoco, promovido pelo academicismo e pela falta do senso de urgncia. Todavia, o preo pago pela queima de etapas no processo de escolha das famlias beneficirias tem sido o aumento das responsabilidades estabelecidas para os Comits Gestores Locais, encarregados da seleo e acompanhamento das famlias. Com efeito, tendo em vista que a seleo das famlias nos municpios escolhidos como prioritrios se baseia na utilizao do Cadastro nico (Cadnico) iniciado em 2001 e

que contm inmeros problemas, a ao dos Comits se reveste de uma importncia enorme. Embora o empoderamento e o fortalecimento das comunidades sejam alguns dos objetivos da poltica social, atualmente o Comit Gestor Local tem a responsabilidade de selecionar os mais pobres entre os pobres baseando-se em informaes deficientes e incompletas, o que poder, em mdio ou longo prazo, abalar a reputao dessa instncia de controle. Para tanto devem-se promover, o mais rpido possvel, a conferncia e atualizao desse cadastro ao mesmo tempo em que se combine a utilizao desse instrumento com outras fontes de informao como o registro civil, as informaes de rgos locais de assistncia social e de sade, o cadastro dos usurios de servios pblicos e outros. Muito deve ajudar tambm a integrao dos programas sociais do governo, atualmente discutida pelas equipes tcnicas dos ministrios. A integrao se baseia na necessidade de integrar instrumentos de transferncia de renda, mecanismos unificados de acompanhamento, cadastros e comits de acompanhamento. Integrao de programas no quer dizer a unificao de estruturas e nem a hierarquizao de prioridades sociais mas apenas a racionalizao das ferramentas, a sinergia e a unidade de objetivos. Finalmente, cumpre destacar que a avaliao e o acompanhamento atravs de pesquisas tm um papel chave nas correes de rumo e implantao do PFZ em novas reas. Da mesma forma que a anterior, essa fase de avaliao s poder ser bem sucedida se contar com instrumentos geis de monitoramento. Mais uma vez, o PFZ dever fazer uso da criatividade mesclando as avaliaes quantitativas e qualitativas relativas questo da alimentao, que j so bem utilizadas nos programas sociais mexicanos e norte-americanos, com levantamentos que possam avaliar as condies de incluso econmica e social dessas populaes.

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