Anuario 5 v1

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VOLUME 1 NMERO 8 JANEIRO DE 2010
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Anurio Brasileiro de Direito Internacional
Brazilian Yearbook of International Law Annuaire Brsilien de Droit International
ILA BrAsIL InternAtIonAL LAw AssocIAtIon rAmo BrAsILeIro
Copyright 2010 by Leonardo Nemer Caldeira Brant/CEDIN Todos os direitos reservados Centro de Direito Internacional - CEDIN Leonardo Nemer Caldeira Brant
EDITOR E DIRETOR DO ANURIO BRASILEIRO DE DIREITO INTERNACIONAL
Ademar G. Bahadian, Alain Pellet, Andr de Carvalho Ramos, Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Antnio Remiro Brotns,Arthur JosAlmeida Diniz, Bruno Simma, Celso Lafer, Eduardo Grebler, Fausto Pocar, Francisco Orrego Vicua, Francisco Rezek, Gilberto Giullaume, Ireneu Cabral Barret o, Jos Henrique Fischel, Laurence Boisson de Chazournes, Luigi Condorelli, Roy Lee, Thomas M. Franck (), Vicente Marotta Rangel, Welber Barral. Andr Vincius Carneiro de Mendona Marini Luciana Diniz Dures Pereira traduo dos artigos em lingua Francesa e inglesa Andr Vincius Carneiro de Mendona Marini Bruno Herwig Rocha Augustin Andr Vincius Carneiro de Mendona Marini, Carlos Eduardo Amoni Rangel, Dlber Andrade Lage, Fernanda Mara Leite, Karina Marzano Franco, Luciana Diniz Dures Pereira, Pedro Ivo Ribeiro Diniz, Suzana Santi Cremasco, Tlder Andrade Lage, Thiago de Andrade Neves e Vindelino Rodrigues Pereira. Submisso de Artigos para Publicao | Articles Submissions Admite-se Permuta | Exchanges are Accepted Data Limite para Entrega dos Artigos | Deadline: 04/2011 E-mail | info@cedin.com.br
EDITORAO COLABORADORES PRODUO EXECUTIVA
CONSELHO CONSULTIVO E EDITORIAL DO CEDIN
Alexander Oliveira Rosana Martins da Costa Diniz Centro Universitrio UNI-BH (www.unibh.br) Editora da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais - Editora PUC Minas (www.pucminas.br/editora) Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais - FAPEMIG (www.fapemig.br) Fundao Konrad Adenauer - FKA (www.adenauer.com.br) Ramo Brasileiro da International Law Association - ILA Brasil (www.ilabrasil.org.br) Ficha Catalogrfica elaborada pela Biblioteca da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais A636 Anurio Brasileiro de Direito Internacional = Brazilian yearbook of International Law = Annuaire Brsilien de Droit International / Coordenador: Leonardo Nemer Caldeira Brant - v.1, n.1, 2006 - Belo Horizonte: CEDIN, 2006 Semestral 1. Direito Internacional. I. Centro de Direito Internacional II. Brant, Leonardo Nemer Caldeira. III. Ttulo: Brazilian yearbook of International Law. IV. Ttulo: Annuaire Brsilien de Droit International. CDU: 341.
APOIO
Sumrio
11 19 49 Prefcio
gilberto vergne saboia alexandre Parola
Rawls e Habermas - Leitores de Kant
djamchid momtaz
La Contribution de lOrganisation des Nations Unies au Dveloppement du Droit International Humanitaire
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Lducation et la Formation aux Droits de lHomme La Construction du Droit International: un Processus de Maturation Collective
emmanuel decaux eduardo risPoli tatiana camPos rocha
87 97
Fernando g. reis
Antigone, Power and Diplomacy
juliana lima
A Justia de Transio como Modelo de Gesto de Conflitos: um Mito Universal? Desenvolvimento e Comrcio: a Viabilidade de uma Clusula Social na OMC
118 155
Karina marzano Franco
leonardo nemer caldeira brant dlber andrade lage
O Aumento do Nmero de rgos Judiciais Internacionais e suas Repercusses para a Sociedade Internacional
207
olivier corten
Vers une Dterritorialisation de lInterdiction du Recours la Force dans les Relations Internationales? Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
229
Su Operatividad en el Sistema Americano y el Caso de la Repblica Argentina orlando Pulvirenti Structure, Functioning and Effectiveness in Brazilian Law valerio de oliveira mazzuoli
250
The Inter-American Human Rights Protection System
Anexos
279 309 Anexo I Jurisprudncia Relativa ao Direito Internacional no Supremo Tribunal Federal (STF)
Anexo II Decises e Opinies Consultivas da Corte Internacional de Justia (CIJ)
Apresentao
A partir do dilogo entre o meio acadmico e a sociedade civil, o Anurio Brasileiro de Direito Internacional tem como finalidade estabelecer no pas, em definitivo, uma publicao semestral, com insero internacional, engajada na promoo e consolidao de uma viso brasileira do Direito Internacional. Visa-se, assim, simultaneamente, contribuir para uma melhor compreenso do sistema normativo internacional, bem como assegurar um espao para reflexo acerca de seus recentes desafios. Este quinto e comemorativo nmero, alm de possuir anexos que traro jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia relativa ao Direito Internacional, os casos contenciosos e os pareceres decididos e analisados pela Corte Internacional de Justia entre os anos de 2008 e 2009 e, igualmente, os principais tratados assinados pelo Brasil neste mesmo perodo, tem a honra de conter o prefcio do Embaixador Gilberto Vergne Saboia, membro da Comisso de Direito Internacional da Organizao das Naes Unidas (ONU). Esta iniciativa resultante da viso empreendedora do Centro de Direito Internacional (CEDIN), e conta com o fundamental e relevante apoio do Centro Universitrio UNI-BH, da Editora da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (Editora PUC Minas), da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG), da Fundao Konrad Adenauer (FKA) e do Ramo Brasileiro da International Law Association (ILA Brasil). Ainda, no esprito da comemorao dos cincos anos do Anurio Brasileiro de Direito Internacional, temos a honra de prestar uma especial homenagem ao Professor Sidney Safe Silveira - Faculdades Milton Campos (FMC) - por toda a dedicao e empenho orientados ao desenvolvimento das atividades de publicao deste peridico do Centro de Direito Internacional. Expresso, assim, nosso carinho, gratido e amizade.
Leonardo Nemer Caldeira Brant Belo Horizonte, janeiro de 2010
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Prefcio
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Prefcio
gilberto vergne saboia1 Acedi com muita honra e satisfao ao convite do Presidente do Centro de Direito Internacional (CEDIN), Professor Leonardo Nemer Caldeira Brant, para escrever o prefcio da edio comemorativa do quinto aniversrio do Anurio Brasileiro de Direito Internacional, publicao que em seus poucos anos de existncia consolidouse como peridico de extrema valia para os estudiosos do direito internacional contemporneo, tanto no Brasil como no exterior, no apenas pela qualidade dos artigos publicados como pela louvvel iniciativa de repertoriar a juriprudncia do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia sobre matrias de Direito Internacional. A prestigiosa lista dos integrantes do Conselho Consultivo Editorial do CEDIN, assim como a dos colaboradores do Anurio tornam delicada minha tarefa. Afinal, mais que um jurista com credenciais acadmicas sou um diplomata com longos anos de carreira, muitos dedicados aos temas multilaterais e de direitos humanos e esta experincia aliada convico da importncia crescente do direito internacional no mundo contemporneo que podem justificar a escolha do meu nome para abrir esta quinta edio do seminrio. Pretendo assim alinhar algumas reflexes sobre o direito internacional sob a perspectiva da diplomacia. Referir-me-ei tambm, dentro desta tica, a aspectos da minha experincia atual como membro da Comisso de Direito Internacional da ONU (CDI), foro que se caracteriza por uma criativa interao entre expoentes da Cincia do Direito e diplomatas e outros operadores do direito internacional. cd Quase toda atividade diplomtica se realiza dentro de um quadro traado pelo direito internacional, e muitas vezes visa criar, promover ou modificar normas ou situaes regidas por regras internacionais. As misses diplomticas e atividades consulares obedecem a tratados e normas de direito costumeiro, o territrio do Estado cujos interesses incumbe ao diplomata defender e promover so objeto de tratados que regulam e delimitam suas fronteiras terrestre, martima e espao areo. O comrcio e as diferentes formas de intercmbio econmico, cientfico, tecnolgico e cultural, para mencionar apenas alguns temas, so igualmente regidos por diferentes acordos que independentemente de sua forma podem ser considerados fontes de obrigaes jurdicas internacionais.
1 Embaixador e Membro da Comisso de Direito Internacional (CDI) da Organizao das Naes Unidas (ONU).
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Estes exemplos referem-se principalmente a campos tradicionais das relaes diplomticas e do direito internacional, essencialmente de natureza inter-estatal. O cenrio tornou-se muito mais complexo aps a II Guerra Mundial, com a criao da ONU, e nas ltimas dcadas, diversificado com o surgimento, multiplicao e fortalecimento de organismos internacionais intergovernamentais, mixtos ou de natureza corporativa (IATA) assim como de instncias e foros criados para resolver controvrsias entre Estados ou entre Estados e entidades no estatais. Alm disso, as pessoas, individualmente ou como membros de grupos organizados (ONGs), assumiram crescente reconhecimento como sujeitos ainda que com configurao e capacidades distintas dos Estados - com acesso e influncia sobre o desenrolar das relaes internacionais.2 Dentro deste quadro jurdico, a diplomacia serve-se tambm, como bvio, dos dados polticos, econmicos, sociais, culturais, tcnicos e de outra natureza que do contedo concreto e informam as orientaes e objetivos traados pela poltica externa do pas que representam e cujos interesses defendem. Para tanto lanam mo de instrumentos analticos e tericos fornecidos por outras disciplinas, como a cincia poltica, as teorias sobre relaes internacionais e a sociologia. Estas disciplinas formam um corpo de mecanismos de anlise que, junto com os temas normativos e mesmo a filosofia e a tica, interagem e se realimentam num dilogo que permeia todas as relaes sociais.3 No mundo contemporneo, alis, tanto o jurista quanto o diplomata so atores que, com frequncia, se defrontam com dilemas de natureza tica. O Direito deixou h muito de ser a mera expresso do poder estatal e, cada vez mais, encarna, como sempre deveria ter sido, os anseios da sociedade por relaes de justia e equidade e por um Estado que responda pelos seus acertos, erros e desvios e seja portanto controlado por instituies independentes e eficazes, como o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico. Tambm na diplomacia, que fra o terreno por excelncia da razo de Estado, do exerccio do poder e do imprio do realismo que mascara o domnio do mais forte, os valores da sociedade, tanto nacional quanto internacional, se fazem cada vez mais presentes e influentes. Questes antes vistas como domnio de tcnicos, como comrcio internacional, meio ambiente, desarmamento e no proliferao, direitos humanos, diversidade biolgica,integrao regional, direitos dos povos indgenas e luta contra o racismo, suscitam debate na sociedade, nos meios de comunicao e no Congresso, e no podem deixar de ser levados em conta pelos formuladores da
2 Grupo de Estudo da CDI examinou o tema da Fragmentao do Direito Internacional: Dificuldades advindas da diversificao e expanso do Direito Internacional. As concluses deste estudo, de que a Assembleia Geral da ONU tomou nota em 2006, assinalam que, apesar de sua diversidade, o Direito Internacional um sistema jurdico dotado de significado (meaningful), cujos distintos componentes podem ser compreendidos e interpretados conforme certos princpios de forma coerente. Cf The Work of the International Law Commission 7th edition 2007, vol I, pginas 395 a 409. Cf A Ciso dos Internacionalistas e o Recurso s Normas e s Regras como Desafio s Fronteiras Disciplinares: Cincia Poltica, Direito Internacional e Relaes Internacionais. Victor Coutinho Lage. IV Anurio Brasileiro de Direito Internacional, vo. 2. 2009.
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poltica externa, ou seja, o Presidente da Repblica assessorado pelo Ministro das Relaes Exteriores. A emergncia do Brasil como participante destacado na tomada de decises internacionais em poucos anos tornou a poltica externa um importante tema do debate poltico nacional. Mais do que uma cincia, sobre cuja lgica e contornos tericos e relaes com outros ramos do saber os juristas se debruam sem esquecer claro das imposies da poltica e da realidade , os diplomatas tendem a ver o Direito Internacional como um instrumento de trabalho e referncia fundamental para suas atividades. Utilizam-se assim com frequncia, do direito vigente (lege lata), que facilita e d segurana e previsibilidade s relaes interestatais e ao funcionamento dos organismos internacionais e cooperao internacional no campo multilateral. Convm observar, por outro lado, que, sendo as relaes internacionais um campo dinmico, mesmo ao operar sobre instrumentos e normas existentes, o diplomata age sobre os mesmos contribuindo, por vezes, atravs da prtica do Estado que representa, para uma evoluo da norma no tempo e sua adaptao s necessidade contemporneas. A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados (CVDT), art. 31, 2 (b), elenca entre os critrios de interpretao de um tratado a prtica subsequente na aplicao do tratado que configure um acordo das partes a respeito sua interpretao. A CDI acaba de iniciar, atravs de um Grupo de Estudos estabelecido sobre o tema Tratados no Tempo, exame sobre o alcance deste complexo dispositivo. Como agentes do Estado so os diplomatas incumbidos de negociar e dar forma a novos instrumentos jurdicos bilaterais ou multilaterais, operando assim no campo do desenvolvimento do direito internacional (lege ferenda). A prtica dos Estados e dos organismos internacionais opera assim ampliao e transformao do direito internacional adaptando-o, por vezes sem o rigor lgico e a preciso desejada pelos juristas, s necessidades da cooperao internacional que se intensificou nas ltimas dcadas face ao fenmeno da globalizao e da intensificao dos contatos e transaes internacionais. Estes fenmenos conformam uma dupla agenda: 1) a promoo de valores e a busca de solues para problemas globais (direitos humanos, meio ambiente, luta contra a pobreza e as desigualdades, promoo do livre comrcio e defesa da propriedade intelectual e sua compatibilizao com o acesso dos pases em desenvolvimento a inovaes tecnolgicas) e 2) estabelecimento de normas e processos para combater riscos e ameaas que se tornaram crescentemente transnacionais (conflitos tnicos ou religiosos, trfico de drogas, de armas e de pessoas, terrorismo, pirataria, desastres naturais, crime organizado). O processo de especializao de diplomatas, que j ocorria antes por fora da negociao de determinados tratados ou regimes especiais (direito do mar e do espao areo, desarmamento, comrcio internacional) se acentuou e aprofundou. Por fora da natureza de suas funes estes negociadores aprofundam seus conhecimentos na sua rea especfica de atuao, sem necessariamente adquirirem viso conceitual abrangente do Direito Internacional.
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Para enfrentar os desafios contemporneos, complexos e muitas vezes urgentes, o Estado e seus agentes, diplomatas e especialistas, assim, como as organizaes internacionais, passaram a utilizar entendimentos, processos decisrios e articulao de regimes que, sem assumirem a forma de normas vinculantes, frequentemente orientam e limitam a ao dos Estados que deles participam e de outros atores. Refiro-me como exemplos ao MTCR (Missile Technology Regime) e ao NSG (Nuclear Supply Group), no campo do controle de tecnologias e materiais sensveis e aos grupos e mecanismos criados para a cooperao contra o crime organizado e a lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (GAFI e GAFISUD). Estes regimes especiais muitas vezes so complementares a instrumentos internacionais vinculantes e podem ser considerados como fonte de normas brandas (soft law), ao lado das resolues recomendatrias adotadas pelos rgos competentes de organismos internacionais. Outra importante evoluo no processo de criao de normas tem sido a ampliao da capacidade legislativa do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Nos anos 90, aps o fim da Guerra Fria e em face dos conflitos que ocorreram na exIugoslvia e ao genocdio em Ruanda, o Conselho de Segurana decidiu, com base em estudos do Secretariado que levavam em conta contribuies anteriores da CDI, a criao dos dois primeiros Tribunais Penais Internacionais, com competncia para julgar pessoas indiciadas por genocdio, crimes de guerra e crimes contra a humanidade. No combate ao terrorismo e ao risco de proliferao e de acesso de atores no estatais a armas de destruio em massa o CSNU tem se valido das prerrogativas do Captulo VII da Carta para criar obrigaes para os Estados sem que necessariamente esteja configurada uma situao especfica de ameaa ou ruptura da paz internacional. A aprovao dos estatutos dos Tribunais Criminais Internacionais para a exIugoslvia e para Ruanda significou grande avano na luta contra a impunidade dos responsveis pelos crimes de maior transcendncia internacional e serviu de exemplo para a negociao do Tribunal Penal Internacional, este um verdadeiro tratado, com a legitimidade de uma negociao de carter universal. Ao contrrio adoo dos estatutos dos tribunais ad-hoc, sem deixar de reconhecer sua positiva contribuio, se fez pelo Conselho de Segurana com base no Captulo VII da Carta da ONU, o que tornou obrigatrio o seu cumprimento para todos os Estados sem que estes tenham tido a oportunidade de submeter estes textos ao exame das autoridades nacionais competentes.4 Verifica-se assim que talvez mais do que uma fragmentao do Direito Internacional, assume ele um carter polimrfico, tanto com respeito s fontes quanto no que tange o contedo e formato das mesmas, caracterstica que possivelmente responde s de uma sociedade internacional cujo funcionamento se densifica e acelera.5 cd
4 5 Para uma interessante discusso deste tema ver Interpretation of legislative Security Council resolutions, Bart Smit Duijzentkunst , in Utrecht Law Review, consultado em http://www.utrechtlawreview.org . (2008) Cf O movimento de expanso no uniforme e a tenso entre unidade e fragmentao do Direito Internacional, Delber Andrade Lage, II Anurio Brasileiro de Direito Internacional, vol. 1 (2007).
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Os juristas e os diplomatas so atores indispensveis na promoo do Direito Internacional e aliados na promoo de relaes internacionais pacficas, estveis, prsperas e justas. Para o Brasil, o Direito Internacional foi fundamental para a conformao juridicamente segura de seus limites geogrficos, o que garantiu sua integridade territorial e favoreceu o desenvolvimento de relaes amistosas com os pases vizinhos. O recurso aos mecanismos pacficos de soluo de controvrsias sempre foi apoiado pelo Brasil, e foi atravs de diversos juzos arbitrais que se resolveram vrios pontos de divergncia a respeito das nossas fronteiras, processo que notabilizou o Baro do Rio Branco. Em etapas posteriores de sua histria diplomtica, o Brasil contribuiu, entre outros, atravs da participao de Ruy Barbosa na Conferncia da Haia de 1907, aos esforos iniciais para a criao e fortalecimento de instrumentos jurdicos e instituies voltadas para disciplinar as relaes internacionais dentro de um quadro de respeito igualdade jurdica dos Estados, desenvolvimento de relaes pacficas e de cooperao e proteo dignidade da pessoa humana e s vtimas dos conflitos armados. O respeito ao direito internacional e o fortalecimento do multilateralismo tem representado para o Brasil garantias de refrear o predomnio do poder nas relaes internacionais. No surpreende assim que o Brasil tivesse participado com destaque, na pessoa de Gilberto Amado, nas negociaes que levaram criao, em 1948, da Comisso de Direito Internacional da ONU (CDI). O rgo, composto de peritos eleitos a ttulo pessoal, foi estabelecido no art. 13 (a) da Carta das Naes Unidas que estabelece que a Assembleia Geral iniciar estudos e far recomendaes com a finalidade de: (a) ...encorajar o desenvolvimento progressivo do direito internacional e a sua codificao. Orgo subsidirio da Assembleia Geral da ONU (AGNU), qual reporta anualmente, a CDI completou sessenta anos em 2008, perodo durante o qual foi responsvel por textos que resultaram em vasto acervo de tratados sobre campos fundamentais das relaes internacionais, entre outros o direito do mar, o direito dos tratados, relaes diplomticas e consulares e misses especiais, sucesso de Estados, cursos dgua internacionais. Contribuiu tambm para a evoluo do direito internacional criminal atravs da elaborao de textos como os Princpios de Direito Internacional decorrentes da Carta do Tribunal de Nuremberg, o Cdigo de Crimes contra a Paz e a Segurana da Humanidade e o Projeto para a criao de um Tribunal Penal Internacional, que forneceu significativa contribuio elaborao do Estatuto de Roma que estabeleceu o TPI em 1998.. Com relao ao mandato e aos mtodos de trabalho da CDI, caberia observar primeiramente que, na prtica, a expresso desenvolvimento progressivo do Direito Internacional e sua codificao no se traduz numa distino formal entre as duas categorias de objetivos. Na verdade, a CDI opera sob perspectiva de longo prazo, elabora seus projetos com grande independncia mas, ao mesmo tempo em estreito dilogo com os Estados atravs da AGNU, e empresta grande importncia prtica dos Estados e dos organismos internacionais, assim como jurisprudncia de tribunais
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internacionais e nacionais. Quando determinado tema ou dispositivo apresenta um grau maior de inovao em relao ao que a prtica revela, costuma-se afirmar que contm mais elementos de desenvolvimento progressivo. Mas na realidade esta distino tem em geral pouco efeito prtico pois, mesmo quando exerce um trabalho de codificao h sempre um fator de inovao ao se tornar explcita uma norma do direito no-convencional, acompanhado-a de comentrios explicativos. Substancial parte dos resultados alcanados pela CDI no exame dos temas no assume necessariamente forma de projeto de tratado, embora sempre que factvel este o objetivo visado. Sob a forma de projetos de artigos e estudos tem sido encaminhada AGNU sobre ampla gama de temas. Estes textos, acompanhados quase sempre de amplos comentrios que refletem cuidadosa considerao dos peritos sobre o significado e alcance dos dispositivos propostos.6 A CDI concluiu nas ltimas sesses alguns tpicos de importncia, entre os quais ressalta, pelo seu significado para o Brasil, o projeto de artigos sobre o direito relativo aos aquferos transfronteirios. Este projeto foi levado a cabo mediante uma estreita cooperao entre os juristas da Comisso e tcnicos de diversos organismos internacionais, em particular a UNESCO. Finalizou-se em primeira leitura e foram encaminhado para comentrios dos Estados o projeto Efeitos dos Conflitos Armados sobre os Tratados e Responsabilidade Internacional das Organizaes Internacionais. O trabalhos da CDI, mesmo quando no se transformam em instrumentos convencionais representam uma fonte importante e dotada de significativa legitimidade sobre o estado do Direito Internacional, a prtica dos Estados e a jurisprudncia das cortes internacionais e nacionais. Tanto assim que a Corte Internacional de Justia tem, em alguns casos, se referido a projetos de artigos ou comentrios da CDI em seus julgamentos. A extenso do trabalho realizado pela CDI sobre os temas centrais do Direito Internacional passveis de codificao e desenvolvimento progressivo levou a uma reflexo sobre sua agenda e forma de trabalho futuro e mesmo, para alguns autores, o risco de que o rgo possa perder relevncia. A atual agenda da CDI reflete a preocupao, ao lado do prosseguimento de trabalhos pertinentes ao campo tradicional do Direito Internacional, como o da Responsabilidade das Organizaes Internacionais, Reservas a Tratados, Imunidades dos Funcionrios do Estado da Jurisdio Criminal Estrangeira e a Obrigao aut deder aut judicare, examinar temas de interesse contemporneo que possam ser utilmente objeto de consolidao jurdica. Esto assim em andamento, por exemplo, trabalhos sobre a Proteo de Pessoas em Casos de Desastres, que assume particular relevncia aps a recente tragdia no Haiti, e Expulso de Estrangeiros, cujos respectivos relatores especiais j submeteram
6 Figuram como exemplos dos temas : Responsabilidade dos Estados em relao a atos contrrios ao Direito Internacional, Preveno de danos transfronteirios causados por atividades perigosas, Alocao de prejuzos no caso de danos transfronteirios causados por atividades perigosas, Proteo diplomtica.
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os primeiros relatrios. Foram ainda criados Grupos de Trabalho sobre a questo da evoluo dos Tratados no Tempo (Efeitos da prtica subsequente e dos acordos entre as partes) e sobre a Clusula da Nao Mais Favorecida (CNM). Neste ltimo caso, a CDI examinara o tema nos anos 70/80, tendo proposto alguns projetos de artigos AGNU.No entanto, devido a certos aspectos polmicos ou politizados que o debate assumiu, a AGNU apenas elevou o texto ao exame dos Estados sem nenhuma recomendao. A CDI pretende, sem pr em questo o trabalho anterior, reexaminar agora a CNM luz da evoluo verificado em sua prtica, particularmente no mbito dos tratados sobre garantia de investimentos. Verifica-se assim que a CDI continua a ser um rgo relevante onde, mediante a interao entre acadmicos e diplomatas ou outros operadores do Direito Internacional, e permanente dilogo com a Assemblia Geral da ONU, podem ser elaborados textos jurdicos que atendam s necessidades de um mundo onde a globalizao e a acelerao das relaes internacionais, longe de diminuir o significado do Direito Internacional, tornam-o ainda mais relevante e requerem de seus estudiosos permanente atualizao e contato com outros ramos das cincias sociais. Volto, assim, a registrar minha satisfao pelo exitoso percurso j alcanado pelo Centro de Direito Internacional - CEDIN - e sado o lanamento do V Anurio Brasileiro de Direito Internacional. Neste momento em que o Brasil assume perfil mais atuante em todos os setores da vida internacional de grande importncia que se mantenha e amplie a formao de juristas brasileiros competentes para a defesa dos interesses brasileiros, que contribuam para a conformao de uma ordem jurdica internacional justa, estvel e mais equnime.
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alexandre Parola1
If a reasonably just society that subordinates power to its aims is not possible and people are largely amoral, if not incurably cynical and self-centered, one might ask with Kant whether it is worthwhile for human beings to live on the earth.2
Resumo No presente artigo, trato de discutir as contribuies de John Rawls e Jrgen Habermas para a filosofia poltica, com especial nfase em sua discusso da ordem internacional. Nesse esforo, as obras de ambos so situadas no mbito de sua matriz kantiana. A anlise se concentra essencialmente na discusso das teses centrais dos conceitos de justia como equidade e de situao discursiva ideal naquilo que estas se relacionam ao temrio da ordem e da justia na sociedade internacional. Abstract In this article, I try to discuss John Rawls and Jrgen Habermas contribution to political philosophy, with special emphasis on the discussion of the international order. In this effort, the works of both authors are located within a Kantian framework. The analysis focuses mainly on discussing the central theses of the concepts of justice as equity and ideal discursive situation considering the relationship of these concepts to the agenda of order and justice in the international society. cd O artigo que segue parecer talvez curioso ao leitor de revista especializada em Direito Internacional. Honrado com o convite para submeter publicao neste prestigioso Anurio texto de minha autoria, no poderia, seja recusar, seja pretender contribuir para o pensamento na rea especfica de concentrao dos intelectuais e juristas que aqui publicam. A alternativa que me pareceu nica a meu alcance e registro meu agradecimento ao corpo editorial por t-la aceito - seria oferecer algo de minha reflexo sobre tema que me parece de particular interesse na rea da filosofia poltica, a saber, as leituras contemporneas de Kant como demarcando um
1 2 Diplomata de carreira, Alexandre Parola Doutor em Filosofia, com Ps-Doutorado na Universidade de Oxford, U.K. John Rawls, Political Liberalism (New York: Columbia University Press, 1993), p. lxii
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espao importante no qual se d o debate conceitual sobre ordem, justia, liberdade e autonomia. nessa perspectiva que, no texto que segue, pretendo apresentar algumas das linhas centrais da obra de John Rawls e de Jrgen Habermas, como leitores de Kant. A nfase estar em estudar o que tm a oferecer, para o entendimento da ordem internacional, dois autores centrais do pensamento poltico contemporneo, Rawls e Habermas. O artigo comea, assim, com breve recapitulao de algumas teses kantianas para, em seguida, expor a contribuio de Rawls consolidada em seu Law of Peoples e, finalmente, analisar os contornos gerais daquilo que Habermas denomina de constelaes ps-nacionais. Passo ao texto.3 Duas coisas enchem o nimo de admirao e venerao sempre novas e crescentes, quanto mais freqentemente e com maior assiduidade delas se ocupa a reflexo: O cu estrelado sobre mim e a lei moral em mim.4 A famosa passagem deixa claro que a revoluo copernicana promovida pela Crtica da Razo Pura no se restringe determinao do que pode ser conhecido, mas tambm se estende ao campo da reflexo tica. A revoluo promovida por Kant tem, entre seus traos essenciais, o princpio da autonomia da vontade, o qual expressa a vontade como atribuindo a si prpria sua lei universal.5 Em contraste com os resultados de sua filosofia terica, no marco da qual a razo humana no pode buscar apreender o concreto alm das condies de possibilidade da experincia, em sua filosofia moral Kant faz da liberdade um dos postulados da razo prtica. Prtico tudo aquilo que possvel pela liberdade.6 A importncia da liberdade reafirmada na Fundamentao da Metafsica dos Costumes, quando o conceito apresentado como fundamento da possibilidade de um imperativo categrico.7 Ora, se este o caso, a moral kantiana se desenha tendo a liberdade como princpio moral ltimo, o qual se desdobra na capacidade de a razo humana atribuir a si mesma leis que sejam universalizveis, que tratem a humanidade como fim em si mesmo e, assim fazendo, que constituam um reino dos fins no seio do qual cada ser humano est livre para buscar seus propsitos dentro dos limites dados pelo respeito liberdade alheia. A traduo poltica dessa teoria moral obviamente poderosa em sua
3 de justia deixar o registro de meu agradecimento aos comentrios e reviso judiciosa de que pude beneficiar-me por parte do colega Joo Ernesto Christfolo. Os erros que persistam so, naturalmente, de minha exclusiva responsabilidade. Immanuel Kant, Crtica da Razo Prtica (Lisboa, Portugal: Edies 70, 2001), p. 183 [5:161]. Nos comentrios aos textos de Kant, atenho-me s tradues para o portugus, indicando, entre parnteses, seja a paginao da edio original, seja a paginao da edio das obras completas pela Academia de Berlim. Nesta segunda opo, o nmero inicial indica o volume dentro da coleo, seguido pela referncia pgina citada. Immanuel Kant, Fundamentao da Metafsica dos Costumes (Lisboa, Portugal: Edies 70, 2005), p. 72 [4:431]. Immanuel Kant, Crtica da Razo Pura, trad. Manuela Pinto dos Santos e Alexandre Fradique Morujo (Lisboa, Portugal: Fundao Calouste Gulbenkian, 1989), p. 636 [A 801/B829]. Kant, Fundamentao da Metafsica dos Costumes , pp. 67-68 [4:428].
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nfase na igualdade de todos, no valor intrnseco de cada ser humano, e na liberdade como princpio, ao mesmo tempo, da emancipao e da obedincia lei. A passagem do moral para o poltico ou, mais propriamente, a fundamentao do poltico no moral com o que esto dadas as condies para a superao do cisma maquiavlico entre os dois domnios torna-se explcita quando, na introduo da sua Doutrina do Direito, Kant deixa assentado que o princpio universal da justia est em que qualquer ao ser justa se for capaz de coexistir com a liberdade de todos de acordo com uma lei universal, ou se na sua mxima a liberdade de escolha de cada um puder coexistir com a liberdade de todos de acordo com uma lei universal.8 Critrio de justia, a liberdade tambm a base de legitimidade do exerccio do poder estatal, visto que toda lei pblica deve ser concebida como podendo ter emanado da vontade coletiva de um povo inteiro. Essa filosofia moral baseada na liberdade que se desdobra em um entendimento da ordem poltica legtima ancorada nos princpios da igualdade e da expresso da vontade constitutiva da soberania estatal est claramente presente no tratamento kantiano da paz e da guerra. Sua presena faz sentir-se de modo imediato j no primeiro artigo definitivo para a Paz Perptua, onde se dispe que a Constituio civil em cada Estado deve ser republicana.9 Na apresentao de alguns aspectos dAPaz Perptua, o primeiro ponto que se impe ao comentrio o contraste entre o tratamento kantiano das relaes internacionais e as concepes, seja hobbesianas, seja mesmo rousseauianas. Enquanto para esses ltimos h uma distino clara entre a ordem interna e a ordem externa, em Kant tal distino se apresenta sob a forma de uma linha essencialmente ininterrupta que vai da liberdade como fundamento da ao humana, passa pela liberdade como princpio da ordem estatal e chega ao direito cosmopolita e s constituies republicanas como alicerces da paz. A sada do estado de natureza no se esgota na celebrao da constituio civil. Ao contrrio, libertar-se do estado de guerra que lhe prprio requer que se avance na direo do direito cosmopolita, definido como a relao externa de influncia recproca que mantm homens e Estados.10 No caminho da construo da paz est tambm assentado que o direito das gentes deve fundar-se numa federao de Estados livres.11 Parte do processo de afastamento do estado de natureza, o foedus pacificum no se confunde com o pacto que estabelece a sociedade civil pela ausncia da necessidade de que seus membros se submetam a leis pblicas impositivas. Em outros termos, a federao de Estados no exige nem conduz necessariamente a um Estado mundial. Seus membros, sem abrir mo de suas constituies internas, visam apenas a manter e a garantir a paz em um processo gradual que, em seu horizonte ltimo, abrangeria o
8 9 10 11 Immanuel Kant, A Metafsica dos Costumes (So Paulo, S.P.: Edipro, 2003), pp. 76-77 [6:230]. A Paz Perptua: um projeto filosfico, in A Paz Perptua e outros opsculos (Lisboa, Portugal: Edies 70, 2002). Ver Kant, A Paz Perptua: um projeto filosfico, , p. 127 [8:349]. Ibid, p. 132 [8:354].
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conjunto dos Estados reunidos em torno de constituies republicanas e observadores do direito cosmopolita. A importncia dos temas at aqui repassados em suas grandes linhas no se esgota no que seria uma dimenso terica dissociada de qualquer implicao prtica.12 A vitalidade, por exemplo, da tradio grociana e do pensamento de Rousseau e Kant est dada, em grande parte, pela atualidade do desafio de pensar e agir no sentido de que a ordem internacional no fale apenas pela voz do poder, mas expresse tambm o clamor da justia. Se, como discutido a seguir, Rawls e Habermas ainda podem invocar a influncia de Kant em seus escritos que, mais de dois sculos passados, a paz perptua segue um ponto de fuga no horizonte da ao humana. Passando ao estudo desses dois autores contemporneos, importante sublinhar que existe entre ambos uma espcie de orientao comum em torno do que percebem como a tarefa do pensamento diante do fenmeno poltico. Em artigo publicado pelo The Journal of Philosophy em 1995, Habermas sublinha, por exemplo, que suas crticas concepo poltica de justia desenvolvida por Rawls devem ser entendidas como o que chama de desavenas familiares.13 Com efeito, possvel entender as investigaes de Rawls e de Habermas como em grande parte voltadas para resolver o problema de encontrar uma fundamentao comum que supere a dicotomia entre o que se convencionou chamar de a liberdade dos clssicos, com sua origem Aristotlica e mais tarde Rousseauiana, e a liberdade dos modernos, com sua matriz em Locke. A concepo de justia como equidade seria a resposta rawlsiana, ao oferecer um marco conceitual que funda a relao entre igualdade e liberdade. Habermas, por sua vez, veria na tica discursiva o caminho para fundar a relao essencial entre democracia e direitos humanos. A frase com que Rawls abre a discusso sobre o papel da justia clssica: justice is the first virtue of social institutions, as truth is of systems of thought.14 Prossegue afirmando que todas as pessoas possuem uma inviolabilidade fundada na justia, a qual no pode ser suprimida mesmo em nome de maior bem-estar social. Em uma sociedade justa, as liberdades civis so garantidas e os direitos inerentes justia no so objeto de barganhas polticas ou de supostos interesses sociais.15 Rawls reconhece que essas formulaes, nas quais identifica o que chama de convico intuitiva sobre a primazia da justia, requerem o estabelecimento de uma fundamentao terica que permita sua melhor avaliao e interpretao. O primeiro passo para construir tal fundamentao a discusso sobre o papel dos chamados princpios da justia (principles of justice). Rawls parte do pressuposto
12 Srgio Vieira de Mello oferece exemplo particularmente brilhante dessa vinculao entre teoria e prtica ao tomar cada um dos artigos do Projeto de Paz Perptua e traduzi-los para situaes contemporneas concretas. Ver Srgio Vieira de Mello, Histoire philosophique et histoire relle: actualit de la pense politique de Kant. (1991). Martha Nussbaum, Kant and Cosmopolitanism, in Perpetual peace: essays on Kants cosmopolitan ideal, ed. James Bohman e Matthias Lutz-Bachmann (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1997). Rawls, A Theory of Justice , p. 3. Rawls observa que being first virtues of human activities, truth and justice are uncompromising (Ibid, p. 4).
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segundo o qual uma sociedade uma associao relativamente autossuficiente de pessoas que em, seu convvio, no apenas reconhecem algumas regras como mandatrias, mas tambm agem de acordo com tais regras. Adicionalmente, essas regras especificam formas de cooperao voltadas para a promoo dos interesses dos membros desta sociedade. Mesmo concebida como voltada para o benefcio comum dos que a compem, uma sociedade essencialmente marcada pela identidade e pelo conflito de interesses: a identidade reside em que a cooperao torna possvel a seus membros almejar uma qualidade de vida que estaria fora do alcance de esforos apenas individuais; o conflito, por sua vez, est em que os membros da sociedade no so indiferentes repartio dos benefcios da cooperao social. Em outros termos, h um conflito distributivo inerente partio dos benefcios da cooperao em sociedade. A dimenso distributiva revela-se, assim, presente j no momento inicial da articulao conceitual do tema da justia: para arbitrar a diviso das vantagens e dos nus da cooperao em sociedade ser requerido um conjunto de princpios, aos quais Rawls chama de princpios de justia, que ele assim define: these principles are the principles of social justice: they provide a way of assigning rights and duties in the basic institutions of society and they define the appropriate distribution of the benefits and burdens of social cooperation.16 Uma sociedade bem ordenada ser aquela concebida para o benefcio dos que a compem e regulada por uma concepo pblica de justia. Que uma concepo de justia seja pblica, em contraste com uma concepo privada, pressupe dois aspectos cruciais: o primeiro que cada membro da sociedade aceite, e saiba que os demais igualmente o fazem, os mesmos princpios de justia; o segundo que as instituies sociais bsicas satisfaam, e assim sejam percebidas, esses princpios. A nfase nos dois aspectos o do respeito aos princpios e o do conhecimento de sua observncia mais do que simples distino entre o que se pode imaginar como uma dimenso objetiva e uma dimenso subjetiva. O ponto central da presena desses dois aspectos est em que um dos traos da esfera pblica, e das liberdades democrticas, o conhecimento sobre os termos do convvio social. Uma sociedade em que, hipoteticamente, todos observassem princpios de justia, mas sem que essa observncia fosse objeto de conhecimento, seria uma sociedade com uma esfera pblica incompleta. Uma concepo de justia comum oferece o que Rawls chama de vnculos da amizade cvica. Carter fundamental de uma comunidade em que seres humanos se renem em busca de uma vida melhor, a justia serve como a condio na ausncia da qual seria impossvel encontrar uma mediao entre interesse coletivo e vontades individuais. Est claro que as sociedades concretamente em existncia raramente so bem ordenadas no sentido definido por Rawls. Uma razo bsica para tanto est na inevitabilidade de que os homens divirjam sobre o que lhes parece justo ou injusto e, logo, de que expressem concepes diferentes de justia. Diante disso, Rawls apresenta a distino entre diversas concepes de justia e um conceito de justia.
16 Ibid.
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O conceito de justia, idealmente, determinado pelos elementos que sejam comuns aos diversos modos de conceber o justo e o injusto. Esse ncleo comum formado, em primeiro lugar, pelo entendimento de que se considera injusto que sejam feitas distines arbitrrias entre membros da sociedade na atribuio de direitos e deveres e, adicionalmente, de que deve haver regras a determinar de que modo se resolvem as demandas apresentadas por cada um sobre os frutos da vida em sociedade. Se o conceito de justia atende ao problema lgico de oferecer uma medida comum para as diferentes concepes de justia, ele est longe de esgotar o campo conceitual que Rawls vai demarcando para tratar o tema da justia e sua importncia na fundamentao de uma sociedade bem ordenada. Um critrio particularmente importante o da estabilidade: preciso que as regras bsicas de uma sociedade sejam regularmente obedecidas e que, em casos de sua violao, haja mecanismos que restaurem sua observncia. Os elementos iniciais da argumentao permitem que se comece a delinear o problema central a ser resolvido por uma teoria da justia. Em uma sociedade marcada, ao mesmo tempo, pela cooperao e pelo conflito em torno da distribuio dos frutos desta cooperao e composta por indivduos que, se bem sejam capazes de perceber e respeitar um conceito de justia, sustentam concepes distintas de justia, o problema elementar que se apresenta para o bom ordenamento de tal sociedade determinar critrios pelos quais seja possvel chegar a um conceito de justia que determine o equilbrio entre cooperao e conflito e que seja aceitvel para os membros da sociedade, ainda que distinto da concepo de justia que cada um possa ter. O conceito rawlsiano de posio original busca oferecer uma soluo para este problema. A ideia bsica da posio original relativamente simples: seu objetivo primordial consiste em representar uma situao hipottica na qual os homens e mulheres que compem uma sociedade decidem em um ato conjunto quais princpios de justia iro regular o que Rawls chama de estrutura social bsica.17 Essa estrutura composta pelas principais instituies da sociedade e define os direitos e deveres de cada um, sendo decisivas na determinao das possibilidades e projetos individuais. As principais instituies so a constituio poltica e os arranjos econmicos e sociais bsicos. O conceito de posio original corresponde, est claro, noo do contrato social da tradio. Nesses termos, possvel estud-lo a partir de trs questes: quem contrata? em que condies se estabelece o contrato? e, finalmente, qu se contrata? No que diz respeito primeira das perguntas, o pressuposto de que parte a argumentao que as partes do contrato so livres, iguais, racionais e dotadas da capacidade moral para o sentido de justia. As duas primeiras exigncias so de compreenso imediata: no fossem livres, os indivduos no poderiam ser descritos propriamente como escolhendo os princpios de justia de uma sociedade bem ordenada. No mesmo diapaso, a igualdade traduz-se na exigncia de que, na discusso dos princpios a serem pactuados, a opinio de cada individuo tenha o
17 Para o conceito de basic structure of society, ver TJ, pp. 7-11.
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mesmo peso em um debate livre. No que concerne ao pressuposto de racionalidade, sua interpretao deve ser lida no sentido restrito que lhe oferece a teoria econmica e, em geral, as teorias de ator racional, ou seja, que os indivduos possuem uma estrutura de preferncias ordenadas cardinalmente e so dotados da capacidade instrumental de relacionar meios e fins.18 Finalmente, o sentido de justia definido por Rawls como a habilidade que qualquer pessoa a partir de certa idade e dotada de capacidade intelectual para tanto desenvolve no sentido de julgar algo como justo ou injusto e de sustentar esse julgamento com base em argumentos.19 Quanto s condies em que se estabelece o contrato, a principal delas o chamado vu da ignorncia. Esse vu impede que as partes contratantes saibam, na situao original, qual ser sua posio na sociedade cujos princpios de justia esto escolhendo, bem como quais sero seus talentos naturais. As partes ignoram mesmo quais sero suas prprias concepes do bem uma vez em sociedade. O nico conhecimento a que tm acesso so fatos genricos sobre sociedades humanas e princpios gerais de economia, de organizao social e de psicologia, bem como qualquer fato genrico que possa relacionar-se escolha dos princpios de justia. Dada a situao de igualdade que permite a todos a exposio e defesa de suas concepes e dado que nenhuma das partes sabe qual ser sua situao futura, as condies de que os princpios de justia escolhidos sejam resultados de um acordo aceitvel por todos ficam melhor asseguradas. Uma dificuldade imediata est em que os pressupostos sobre os indivduos na posio original parecem requerer um conjunto de informaes que vedado precisamente pelo vu da ignorncia. Como imaginar que as partes na posio original possam sustentar algum princpio de justia, quando no sabem mesmo o que entendem como um bem a ser perseguido? Como conceber a racionalidade em termos de uma adequao eficiente entre meios e fins quando o conhecimento sobre os fins excludo por definio? Rawls resolve essas dificuldades por meio do conceito de bens sociais primrios, que compreendem direitos e liberdades, poderes e oportunidades, renda e riqueza, bem como as bases do respeito prprio. Esses bens so primrios no sentido de que so fundamentais para a realizao de qualquer projeto de vida que se possa abraar. Na posio original, os indivduos sabem da existncia dessa classe de bens e a hiptese de racionalidade adotada faz que eles prefiram ter mais a ter menos de tais bens. Ao mover-se para a discusso da terceira das perguntas acima listadas qu se contrata? a anlise revela os dois princpios fundamentais que constituem o cerne da justia como equidade. A escolha destes dois princpios resulta de um processo em que, na posio original, cada parte confrontada com uma lista composta, em pares, de uma srie de possveis concepes de justia e chamada a escolher at que haja unanimidade entre todas as partes sobre quais dois princpios devem ser aceitos como
18 19 Ibid, p. 14 Ibid, p. 46.
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fundamentais.20 Os dois princpios escolhidos, sustenta Rawls naquilo que constitui o ncleo de sua teoria de justice as fairness, so, em primeiro lugar, o direito liberdade e, em segundo lugar, a defesa da igualdade. Antes de comentar de modo mais detido os dois princpios, til ter sua formulao tal como Rawls a apresenta: I now wish to give the final statement of the two principles of justice [...]. For the sake of completeness, I shall give a full statement [...]. First Principle Each person is to have an equal right to the most extensive total system of equal basic liberties compatible with a similar system of liberty for all. Second Principle Social and economic inequalities are to be arranged so that they are both: (a) to the greatest benefit of the least advantaged, consistent with the just savings principle, and (b) attached to offices and positions open to all under conditions of fair equality of opportunity.21 Tendo em mente que os dois princpios se aplicam estrutura bsica da sociedade, um aspecto a ser logo mencionado que eles pressupem que a estrutura social possa ser dividida em duas partes: uma composta pelos aspectos que definem e asseguram as liberdades da cidadania e outra por aqueles que tratam das desigualdades socioeconmicas. Outro ponto a ser observado est em que o ordenamento dos dois princpios respeita uma ordem lexicogrfica, ou seja, uma ordem em que se requer que o primeiro princpio seja atendido antes que se possa passar ao segundo.22 Do ordenamento lexicogrfico dos dois princpios de justia, resulta que na sociedade bem ordenada no h espao para que se sacrifiquem liberdades fundamentais em troca de bem-estar ou igualdade socioeconmica. As liberdades fundamentais, ou bsicas, de que se ocupa o primeiro princpio so liberdade poltica, liberdade de expresso e livre associao, liberdade de pensamento, liberdade individual e direito propriedade e garantias contra priso arbitrria cobertas pelo Estado de direito. Um sentido essencial, portanto, em que tais liberdades so
20 21 A mecnica do processo de escolha descrita no captulo chamado The presentation of alternatives. Ibid, pp. 122-126. Ibid, p. 302. Os mesmos dois princpios so apresentados tambm em passagens anteriores do TJ, mas apenas aqui que so formulados j incorporando elementos que Rawls vai agregando analise ao longo de seu debate com outras teorias de justia, fundamentalmente com o utilitarianismo e com o intuicionismo. Por isso, a escolha desta passagem em particular. Ver a esse propsito TJ, pp. 42 et seq.
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consideradas bsicas que elas no podem ser sacrificadas em nome de consideraes distributivas, das quais se ocupa o segundo princpio de justia. Em seu tratamento das desigualdades distributivas, as duas partes em que se articula o segundo princpio de justia so tambm ordenadas lexicograficamente, sendo atribuda prioridade ao acesso igualitrio a oportunidades por sobre os limites dentro dos quais se pode considerar a desigualdade como compatvel com a justia. O segundo princpio de justia introduz forte elemento igualitrio na construo do que seja uma sociedade bem ordenada. Com efeito, possvel entender ambos como essencialmente igualitrios, bastando para tanto que se perceba a exigncia de liberdade afirmada pelo primeiro como uma exigncia de igual liberdade para todos. Ainda sobre as duas partes que compem o segundo princpio de justia, parece til fazer algumas distines que permitam melhor apreciar o que elas tm de especfico. Uma distino a ter de sada presente que o conceito de fair equality of opportunity no se confunde com a simples ausncia de discriminao no acesso a oportunidades. Virtualmente consensual nas democracias constitucionais, esta ltima tratada por Rawls pela expresso career open to talents. A nica demanda, formal, que implica o acesso a oportunidades assim entendido que inexistam discriminaes, de qualquer ordem, vedando o acesso de determinado grupo de cidados a postular posies sociais de relevo. A fair equality of opportunity defendida por Rawls vai alm desse requisito formal: no se trata apenas de assegurar o acesso a posies sociais de relevo, mas tambm de substantivamente criar as condies para que todos tenham acesso a tais posies. Assim entendido, o princpio da fair equality of opportunity implica que as instituies sociais bsicas estejam prontas a atuar de modo muito mais ativo no sentido de preservar e promover a noo de justia expressa por tal demanda de igualdade. A igualdade como dimenso central dos princpios de justia que se imagina seriam escolhidos na posio original est igualmente manifesta no chamado difference principle, de que trata a segunda parte do segundo princpio. O cerne do princpio da diferena est na determinao do limite justo da desigualdade. Rawls assim o formula: injustice, then, is simply inequalities that are not to the benefit of all.23 Os dois princpios escolhidos pelas partes na posio original devem ser entendidos em seu conjunto. Sem prejuzo da ordem lexicogrfica em que se apresentam, eles apenas podem ser plenamente apreciados em suas propostas de justia para uma sociedade bem ordenada quando se percebe que a dimenso da igualdade no vem aps a dimenso da liberdade como algo menos importante, mas, sim, como um elemento central para o prprio usufruto da liberdade para todos. Ao assegurar, como princpio constitutivo de uma sociedade que se pretenda justa, que todos tenham acesso a um mnimo social e nesse mnimo se inclui renda e riqueza a teoria rawlsiana vai alm de apenas assegurar formalmente a liberdade e volta-se para a defesa substantiva de que a todos seja possvel exercer essa liberdade.
23 TJ, p. 62.
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Objeto de refinamento conceitual em uma variedade de artigos do prprio autor, com a publicao de Political Liberalism a noo de justice as fairness recebe, sem com isso perder seus traos originais, importantes modificaes. De modo muito sinttico, tais modificaes consistem na transformao da justia como equidade de uma doutrina abrangente em uma concepo poltica.24 O motivo central a justificar essa passagem o que Rawls identifica como uma inconsistncia interna em sua construo terica no que diz respeito especificamente questo da estabilidade de uma sociedade bem ordenada. Conforme visto acima, um dos traos de uma sociedade bem ordenada que ela seja estvel, ou seja, que suas regras bsicas sejam obedecidas e as violaes sejam objeto de sanes voltadas ao restabelecimento da regra. Rawls insiste em que a estabilidade deve dar-se pelo que chama de razes corretas, ou seja, os indivduos que compem essa sociedade devem sentir-se comprometidos com a defesa e o respeito aos princpios de justia e s instituies que lhes do forma concreta. Devem faz-lo, mais ainda, sem prejuzo de suas liberdade e racionalidade na busca do que lhes parea ser o bem a ser alcanado em suas vidas. A estabilidade pelas razes corretas depende, portanto, da congruncia entre a liberdade e a igualdade que definem os indivduos j na posio original e sua inclinao por agir segundo os preceitos de justia escolhidos para a sociedade. Em seu Theory of Justice, Rawls defende a possibilidade dessa congruncia com base em um argumento segundo o qual, ao afirmarem seu sentido de justia, os indivduos de uma sociedade bem ordenada agem com base em princpios que traduzem a autonomia da vontade e que portanto permitem que se expresse plenamente a natureza humana enquanto seres livres e iguais.25 O problema, entretanto, e nisso reside a inconsistncia identificada por Rawls, est em que perfeitamente possvel valer-se da liberdade e da igualdade presentes na posio original e afirmada por Rawls como da natureza da ao moral sem que isso necessariamente conduza afirmao da plena autonomia como bem ltimo a orientar todo projeto de vida. Em outros termos, possvel agir justamente, livremente e com base na igualdade sem, com isso, subscrever ao que Rawls passaria a chamar de doutrina abrangente.26 nesse contexto que Rawls sublinha:
24 25 26 Rawls refere-se precisamente transformation from the comprehensive doctrine of justice as fairness to the political conception of justice as fairness. (Rawls, Political Liberalism , p. xlv). Rawls, A Theory of Justice , pp. 515-516. Rawls assim define o conceito de doutrina abrangente: the distinction between a political conception of justice and other moral conceptions is a matter of scope: that is, the range of subjects to which a conception applies and the content a wider range requires. A moral conception is general if it applies to a wide range of subjects, and in the limit to all subjects universally. It is comprehensive when it includes conceptions of what is of value in human life, and ideals of personal character, as well as ideals of friendship and of familial and associational relationships, and much else that is to inform our conduct, and in the limit to our life as a whole. A conception is fully comprehensive if it covers all recognized values and virtues within one rather precisely articulated system; whereas a conception is only partially comprehensive when it comprises a number of, but by no means all, nonpolitical values and virtues and is rather loosely articulated. Many religious and philosophical doctrines aspire to be both general and comprehensive. (Political Liberalism , p. 13).
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[S] ince the principles of justice as fairness in Theory require a constitutional democratic regime, and since the fact of reasonable pluralism is the long-term outcome of a societys culture in the context of these free institutions, the argument in Theory relies on a premise the realization of which its principles of justice rule out. This is the premise that in the well-ordered society of justice as fairness, citizens hold the same comprehensive doctrine, and this includes aspects of Kants comprehensive liberalism, to which the principles of justice as fairness might belong. But given the fact of reasonable pluralism, this comprehensive view is not held by citizens generally, any more than a religious doctrine, or some form of utilitarianism.27 Um conceito-chave na passagem citada o de pluralismo razovel. O primeiro ponto a esclarecer, naturalmente, o uso do termo razovel na expresso. Em sua explicao do termo, Rawls estabelece uma distino entre o que razovel e o que racional: enquanto a ideia de racionalidade est relacionada eminentemente capacidade de adequar meios e fins na busca de um objetivo, a noo de razoabilidade incorpora um elemento moral que diz respeito capacidade de os agentes sociais serem dotados de senso de justia e respeitarem o dever de respeito mtuo como parte de regras sociais de cooperao em uma sociedade bem ordenada.28 No limite, comenta Rawls, um agente racional a quem falte qualquer razoabilidade e que persiga interesses exclusivamente em benefcio prprio estaria prximo da psicopatia. O pluralismo razovel distinto da simples noo de pluralismo. No se trata apenas do fato bvio de que instituies livres permitem o florescimento de uma variedade de doutrinas e de perspectivas, bem como interesses pessoais e de classe distintos com suas respectivas vises do mundo poltico. Mais do que esse aspecto prprio de qualquer sociedade livre, o ponto central da anlise de Rawls consiste em ressaltar que, em meio a essa diversidade, se desenvolvem diversas doutrinas abrangentes razoveis, como resultado da razo prtica em um contexto de instituies livres. O pluralismo razovel, longe de ser algo a ser lamentado, ou a ser tomado como uma contingncia supervel pelo progresso da razo, parte da condio humana. Apenas o fato da opresso pode dar origem a sociedades em que todos partilhem doutrinas abrangentes, sejam elas religiosas, filosficas ou morais.29 Como, portanto, resolver o problema da estabilidade uma vez que o pluralismo razovel manifesta a inconsistncia entre o argumento da congruncia, os princpios de justia escolhidos na posio original, e o livre desenvolvimento de uma sociedade bem ordenada?
27 28 29 Ibid. , p. xlii Ibid., pp. 48-54. Embora presente no TJ, a partir do seu texto sobre o construtivismo kantiano que a distino ganha maior relevo em Rawls. Ver John Rawls, Kantian Constructivism in Moral Theory, The Journal of Philosophy 77, no. 9 (1980). Ibid. , p. 37.
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A resposta de Rawls a essa questo gira em torno do conceito de consensos sobrepostos.30 A transformao acima citada da noo de justia como equidade de uma doutrina abrangente em uma concepo poltica traz consigo uma delimitao mais precisa da concepo de justia que, agora, passa a estar restrita ao domnio do poltico. Como resultado, cria-se o espao conceitual para imaginar que cada cidado possa apoiar a concepo poltica de justia sem que isso implique uma homogeneidade de doutrinas abrangentes. Da o termo de consensos sobrepostos, em que cada cidado pode apoiar os princpios de justia da sociedade a partir da perspectiva de sua prpria viso abrangente. No se trata, pois, de uma congruncia que force a homogeneidade que apenas se alcana por meio do fato da opresso, mas de uma convergncia em torno de princpios de justia para uma sociedade bem ordenada construda com base na percebida compatibilidade especfica de tais princpios com uma pluralidade de perspectivas morais, religiosas ou filosficas. A evoluo do pensamento rawlsiano no sentido de uma formulao mais precisa de sua concepo de justia em termos de uma political conception of justice possibilita a Rawls estender sua reflexo ao domnio das relaes internacionais. A publicao, em 1999, de The Law of Peoples resultado dessa ampliao de seu foco analtico.31 Em O Direito dos Povos, Rawls ocupa-se de estender sua concepo poltica de justia para abranger o que seriam os princpios que regulam o relacionamento de tal sociedade com outras sociedades liberais e no-liberais. Trata-se, assim, de passar da reflexo sobre o que seriam condies de justia domstica, para o que seriam parmetros de justia internacional. Rawls apresenta tal extenso comentando que se trata de desenvolver o que seriam os ideais e princpios da poltica externa de um povo liberal razoavelmente justo. O primeiro tema a reclamar comentrio diz respeito escolha do termo povos. O conceito no intuitivamente bvio: o contraste principal que se busca precisar entre as noes de povos e de Estado. A concepo de Estado delineada nesse esforo de contraposio o que se pode chamar de o Estado vestfaliano clssico. Em Rawls, tal concepo descreve os Estados como atores racionais, voltados para o poder, em condio de anarquia.32 Desprovidos de sentido moral, os atores estatais seriam racionais, mas no razoveis, o que os impede de pautarem seu comportamento pelo dever de respeito mtuo e pelo compromisso com regras de cooperao e de reciprocidade.33 Os povos liberais, por seu turno, so dotados de trs caractersticas bsicas: a reasonably just constitutional democratic government that serves their fundamental interests; citizens united by what Mill called common sympathies; and finally a moral nature.34
30 31 32 33 34 Para a exposio sobre o conceito de overlapping consensus, ver Political Liberalism, pp. 133-172.Ver tambm John Rawls, The Idea of an Overlapping Consensus, Oxford Journal for Legal Studies 7, no. 1 (1987). Algumas das teses centrais de 1999 esto antecipadas em palestra de 1993 proferida por Rawls no marco das chamadas Oxford Amnesty Lectures. O texto est disponvel em Stephen Shute e S. L. Hurley, On human rights: The Oxford amnesty lectures (New York, NY: BasicBooks, 1993). Rawls, The Law of Peoples , p. 28. Ibid, p. 29. Ibid., p. 23.
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A primeira caracterstica, de ordem institucional, dispensa elaborao; a segunda, de ordem cultural, aponta para o sentimento de nacionalidade referido pela citao a Mill. A terceira caracterstica, finalmente, estabelece uma analogia entre os indivduos e os povos: como os indivduos, os povos so racionais e razoveis, j que so capazes de uma lgica de meios e fins na busca do que lhes parea um bem, mas tambm so moderados, neste processo, pelo sentido do que razovel. Ainda em contraste com os Estados, os povos no possuem duas faculdades associadas por Rawls ao exerccio da soberania, a saber, no tm a prerrogativa de iniciarem guerras ofensivas, apenas o direito de autodefesa; nem possuem autonomia absoluta no que concerne forma de tratamento concedida a seus membros, devendo respeitar padres mnimos de respeito aos direitos de cada indivduo. Discutidas essas distines, agora possvel passar elaborao do direito dos povos e do que seria a poltica externa de sociedades liberais. A matriz kantiana do argumento fica logo clara quando, na construo do que seria tal poltica, Rawls introduz uma segunda posio original, dessa feita entre povos. Assim como em Kant o estabelecimento de uma constituio republicana precede a emergncia de uma federao de estados livres, em Rawls, o estabelecimento do direito dos povos parte de uma situao dada em que j existem diversas comunidades polticas. Tambm em linha com Kant, a formulao rawlsiana tem como ponto de partida as sociedades liberais. Distintamente, entretanto, do requisito kantiano, conforme disposto no primeiro artigo definitivo para a paz perptua, de que a constituio civil de todos os Estados deve ser republicana, o argumento de Rawls parte do reconhecimento de uma realidade dada em que existem sociedades liberais e sociedades no liberais. A questo fulcral, portanto, determinar de que forma se devem relacionar as sociedades liberais com as sociedades no-liberais, particularmente com aquelas que Rawls chamar de decent societies, de modo a que seja possvel obter uma ordem internacional pacfica.35 Na construo dos princpios fundamentais do direito dos povos, Rawls sugere uma nova posio original como mtodo de representao. Dessa feita, em lugar dos indivduos, so representantes dos povos os que se renem para deliberar sobre quais princpios devem reger o relacionamento entre seus representados. O paralelismo entre as duas posies originais se manifesta em mais de uma instncia. A primeira delas que tambm os representantes dos povos esto sujeitos ao vu da ignorncia: desconhecem a populao, a extenso territorial e o poder relativo dos povos cujos
35 Rawls assim define a expresso: I use the term decent to describe nonliberal societies whose basic institutions meet certain specified conditions of political right and justice (including the right of citizens to play a substantial role, say through associations and groups, in making political decisions) and lead their citizens to honor a reasonably just law for the Society of Peoples. Rawls, The Law of Peoples, p. 3, n. 2. Em outra passagem, Rawls estabelece dois critrios fundamentais para uma sociedade ser considerada decente, a saber, a recusa de buscar ampliar sua influencia por meio da guerra e o respeito aos direitos humanos fundamentais. Estes ltimos seriam o direito vida, liberdade, propriedade e igualdade formal. Tais direitos, insiste o autor, no podem ser considerados apenas ocidentais: they are not politically parochial. Ibid, p. 65.
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interesses fundamentais representam.36 Os interesses das sociedades liberais so exemplificados pela proteo de sua independncia poltica e de sua liberdade, a garantia da segurana, a integridade do territrio, o bem-estar de seus cidados e um fator de ordem subjetiva que Rawls chama de amour-propre e que pode ser entendido como um orgulho cvico construdo ao longo da histria de cada sociedade.37 Ainda analogamente primeira posio original, adota-se a hiptese de racionalidade dos representantes dos povos, bem como sua igualdade e liberdade na defesa dos interesses que defendem. Um paralelismo particularmente importante para a construo do argumento a aplicao do conceito de pluralismo razovel na esfera internacional: assim como, nas sociedades domsticas, a concepo poltica de justia liberal no pretende ser uma doutrina abrangente e se sustenta com base em consensos sobrepostos, existe o reconhecimento, agora na sociedade internacional, da presena de uma diversidade de concepes sobre como ordenar as sociedades domsticas. Algumas dessas formas sero liberais, mas nem todas, o que explica a necessidade de uma tipologia que, alm das sociedades liberais e das sociedades decentes, inclui ainda os Estados fora da lei, as sociedades sob o nus de condies desaforveis e os absolutismos benevolentes.38 As sociedades liberais e as decentes constituem o que o texto chama de povos bem-ordenados. A elaborao dos princpios do direito dos povos ocorre a partir de duas segundas posies originais: uma que rene apenas as sociedades liberais e outra por meio da qual os mesmos princpios so estendidos, e da a importncia do conceito de povos bem-ordenados, para abranger as sociedades decentes.39 Valem, para essa posio original reunindo representantes de sociedades liberais e de sociedades decentes, os mesmos pressupostos adotados no caso em que se pactua o contrato apenas entre povos liberais, entre eles o da igualdade das partes. O desdobramento da posio original em dois momentos particularmente importante por demarcar o que se pode chamar de os limites da tolerncia das sociedades liberais. Os princpios do direito dos povos obtidos apenas pelos representantes das sociedades liberais so confirmados quando da posio original reunindo representantes dos povos decentes. A razo essencial pela qual as sociedades decentes reconhecem e escolhem os mesmos princpios previamente adotados est em que seus representantes respeitam a ordem interna e a integridade dos demais povos, ao mesmo tempo em que se sentem respeitados dada a situao de igualdade e simetria que vige no momento do estabelecimento do contrato.40 Os princpios assim escolhidos formam, ento, a base normativa que regula as relaes entre povos bem-ordenados. So eles:
36 37 38 39 40 The Law of Peoples , p. 32. Ibid, p. 34. Ibid, p. 4. No caso das sociedades decentes, inexiste a posio original domstica, j que sua estrutura bsica no deriva de um contrato entre partes livres e iguais. Sobre esse aspecto ver Rawls, The Law of Peoples , pp. 69-70. Ver LP, pp. 68-70.).
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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Peoples are free and independent, and their freedom and independence are to be respected by other peoples. Peoples are to observe treaties and undertakings. Peoples are equal and are parties to the agreements that bind them. Peoples are to observe a duty of non-intervention. Peoples have the right of self-defense but no right to instigate war for reasons other than self-defense. Peoples are to honor human rights. Peoples are to observe certain specified restrictions in the conduct of war. Peoples have a duty to assist other peoples living under unfavorable conditions that prevent their having a just or decent political and social regime.41
Rawls reconhece que os oito princpios que conformam o direito dos povos no oferecem uma listagem exaustiva, mas sim representam princpios bsicos que povos bem-ordenados livres estariam dispostos a aceitar como regulando sua conduta e que esto sujeitos, naturalmente, ao esforo interpretativo requerido para o recurso a cada um deles. Alguns so redundantes por definio, como o sexto e o stimo, de vez que se partiu do pressuposto do respeito aos direitos humanos e do no recurso guerra como ferramenta de promoo dos interesses individuais de cada povo. O quarto, por sua vez, deve ser qualificado, de vez que no se aplica no caso de estados fora da lei e de violaes graves dos direitos humanos. A questo central a discutir encontra-se, em minha interpretao, no plano formado por trs pontos fundamentais da listagem acima: o papel dos direitos humanos, o dever de prestar assistncia a povos vivendo em condies desfavorveis e, finalmente, o princpio da no-interveno. No que concerne ao tema dos direitos humanos, a primeira distino a ter em conta que na anlise rawlsiana eles no se confundem com os direitos constitucionais que protegem a cidadania nas democracias liberais. Em lugar disso, Rawls delimitaos como uma classe especial de direitos urgentes, tais que a liberdade, embora no igualitria, de conscincia e o veto a perseguies de grupos tnicos.42 Sua funo
41 42 LP, p. 37. Rawls oferece uma listagem do que seriam os direitos humanos protegidos pelo direito dos povos em duas instncias. A primeira, j mencionada acima, estabelece: among the human rights are the right to life (to the means of subsistence and security); to liberty (to freedom from slavery, serfdom, and forced occupation, and to sufficient measure of liberty of conscience to ensure freedom of religion and thought); to property (personal property); and to formal equality as expressed by the rules of natural justice (that is, that similar cases be treated similarly). Mais adiante, ele observa: Human rights in the Law of Peoples [...] express a special class of urgent rights, such as freedom from slavery and serfdom, liberty (but not equal liberty) of conscience and security of ethnic groups from mass murder and genocide. The violation of this class of rights is equally condemned by both reasonable liberal peoples and decent hierarchical peoples. Ver LP, p. 65 e 78-79.
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essencial estabelecer um padro mnimo para que instituies polticas e sociais possam ser consideradas ao menos decentes. Dessa perspectiva, restringem o mbito do que se considera admissvel domesticamente para que se possa ambicionar a participao na Sociedade dos Povos. Rawls identifica trs papis paras os direitos humanos: (1) sua observncia condio necessria para a decncia das instituies polticas de uma dada sociedade, bem como para sua ordem jurdica; (2) o respeito aos direitos humanos condio suficiente para excluir intervenes por outros povos, seja por meio de sanes econmicas ou diplomticas, seja por aes militares; (3) os direitos humanos estabelecem um limite ao pluralismo entre os povos.43 Um corolrio imediato que tal formulao implica que os compromissos de justia e de respeito aos direitos humanos so mais amplos no caso das sociedades domsticas do que no caso da sociedade internacional. Rawls confirma esse entendimento ao afirmar que how peoples treat each other and how they treat their own members are, it is important to recognize, two different things.44 As teses de Rawls, ainda que paream decepcionantes aos que esperavam que o igualitarismo liberal dedicado justia das sociedades domsticas pudesse traduzirse em posies menos contidas no trato da temtica internacional, no podem ser percebidas como sinnimas de uma escassa prioridade conferida ao tema dos direitos humanos e menos ainda como implicando um indiferentismo que seria baseado na premissa de que, por serem mais amplamente defendidos na esfera domstica, os direitos humanos so marcados por um relativismo de origem que os inabilita para desempenhar papel de relevo no momento em que se discute como ordenar de forma justa o convvio internacional. Ao contrrio, como deixa claro o terceiro ponto listado, os direitos humanos so centrais ao demarcarem o limite do pluralismo razovel. A noo dos direitos humanos como limite do pluralismo razovel essencial, por um lado, para entender os limites ao princpio da no-interveno em caso de sua violao, e, por outro, para fundamentar a universalidade dos direitos humanos. O argumento depende de duas teses bsicas. A primeira a que faz dos direitos humanos uma condio necessria a todo sistema de cooperao social. De fato, sem a possibilidade do exerccio de direitos e liberdades mnimos, simplesmente deixa de ser possvel aos povos se comportarem como agentes comprometidos com um sentido comum de sociedade.45 A segunda que, semelhana da neutralidade da concepo poltica de justia entre distintas doutrinas abrangentes que indivduos possam sustentar no mbito domstico de sociedades liberais, os direitos humanos so neutros em relao a distintas formas de legitimidade poltica. Sua justificao pode ser dada por uma variedade de manifestaes de sociedades liberais, bem como por uma variedade de possibilidades de sociedades decentes: tanto os postulados liberais, quanto os postulados da decncia, podem fundamentar a defesa dos direitos humanos,
43 44 45 Ver Rawls, The Law of Peoples , p. 80. Ibid, p. 83. Ibid, p. 68.
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estando em ambos presente a noo de que a justia deva ser voltada para o bem comum. Combinadas as duas teses, os direitos humanos imediatamente se manifestam como adotados por povos que se orientam pelo conceito de justia voltada para o bem comum e, ainda, como prontos a tomarem parte de um sistema de cooperao social, neste caso especfico uma sociedade bem ordenada. Com isso, no apenas a extenso da posio original para abranger sociedades decentes ganha nova justificativa, mas tambm o tema dos direitos humanos revela-se imediatamente universal j que seu respeito parte intrnseca de qualquer projeto de convvio social que se oriente pela noo de bem comum. A afirmao da universalidade de sua importncia demarca ainda, por contraste, o limite da autonomia interna dos povos no tratamento de seus prprios membros. Este ltimo aspecto conduz a argumentao diretamente s funes que Rawls atribui aos direitos humanos e, nesse mbito, ao tema do respeito ao dever de no-interveno nos assuntos internos de outras sociedades. So duas as funes apontadas: Human rights are a class of rights that play a special role in reasonable Law of Peoples: they restrict the justifying reasons for war and its conduct, and they specify limits to a regimes internal autonomy.46 A primeira funo se divide, pois, no aspecto da conduta a ser adotada em caso de guerra e aqui o que se requer essencialmente o respeito ao direito humanitrio e nas causas que se pode teoricamente invocar para a deciso de entrar em guerra. A guerra justa em Rawls admite duas possibilidades: a legtima defesa contra um agressor externo e os casos extremos que resultem da interveno diante de casos graves de violaes de direitos humanos. Esta ltima possibilidade est, por sua vez, intimamente ligada ao entendimento rawlsiano de que os povos no podem alegar o argumento de soberania como uma imunidade para violarem os direitos humanos daqueles sujeitos a sua autoridade. Ao analisar o direito interveno em casos de violaes graves de direitos humanos, fundamental ter-se em mente que Rawls no fundamenta tal direito em uma argumentao moral preocupada com o bem que seria feito em benefcio das vtimas das violaes, mas em uma preocupao de estabilidade sistmica. Em outras palavras, sociedades que violem de modo grave e sistemtico os direitos humanos se colocam margem de projetos comuns de cooperao social e ameaam a estabilidade da sociedade internacional formada pelos povos liberais e decentes. Assim formulado, o tema da interveno depende de um pressuposto terico no-explicitado claramente e que, no entanto, fundamental argumentao, a saber, a assimilao entre graves violaes de direitos humanos e ameaas estabilidade internacional. Embora seja hiptese de provvel confirmao emprica que haja uma relao entre as duas coisas,
46 Ibid, p. 79.
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nem por isso impossvel encontrar casos de estados violadores de direitos humanos que no adotam comportamento externo agressivo ou ameaador. O resultado bvio que uma premissa terica passa a estar dependente de uma regularidade estatstica que se sabe incapaz de garantir uma correlao perfeita entre os dois fenmenos. Ao esforar-se por sustentar o argumento da interveno passando ao largo da dimenso moral das violaes de direitos humanos, Rawls acaba por oferecer-lhe uma base conceitual menos slida do que teria sido desejvel. Passando, agora, anlise do segundo dos pontos que selecionei para discusso, i.e., o dever de prestar assistncia a povos vivendo em condies desfavorveis, o primeiro aspecto a ressaltar que tambm aqui o leitor que espere uma aplicao mais ousada das teses igualitrias do Teoria da Justia para a esfera internacional corre o risco de decepcionar-se. O princpio da diferena, por exemplo, que, como visto, tem funo crucial entre os princpios de justia para uma sociedade bem ordenada est ausente do direito dos povos. Em seu lugar, encontra-se o dever, muito mais restrito, de prestar assistncia s chamadas sociedades oneradas (burdened societies). O que define as sociedades oneradas a carncia de recursos materiais, polticos, culturais e humanos para que se possam constituir em sociedades bem ordenadas.47 Como dispe o princpio oitavo do direito dos povos, o dever das sociedades bem ordenadas prestar assistncia ate o ponto em que as sociedades oneradas tenham os recursos mnimos que as permitam superar sua condio de privao e, assim, estar em condies de tornarem-se elas tambm bem ordenadas. So trs as diretrizes que orientam a prestao de tal assistncia. Em primeiro lugar, Rawls lembra que uma sociedade bem ordenada no necessariamente uma sociedade afluente. Dois resultados imediatos desta distino so que natural que haja disparidades de riqueza entre as sociedades bem ordenadas e que a assistncia no deve visar ao crescimento indefinido da riqueza da sociedade que se deseja assistir, mas apenas criao das condies mnimas para que ela deixe de estar submetida a condies desfavorveis. Rawls comenta, em segundo lugar, que no h receita nica ou fcil para essa tarefa e sugere que grande parte das carncias detectadas encontram sua origem em fatores socioeconmicos e poltico-culturais prprios a cada sociedade. Especula mesmo que qualquer sociedade, por mais escassos que sejam seus recursos naturais, pode tornarse bem ordenada se puder contar com um bom governo e uma administrao judiciosa de seus recursos.48 Finalmente, a terceira diretriz, a que determina que deve haver uma espcie de linha de corte um cut-off point a partir do qual a assistncia deixa de ser necessria. Este alvo atingido uma vez que a sociedade onerada tenha a seu alcance
47 48 Ibid., p. 106. Ibid.
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os recursos que lhe permitam eventualmente aceder ao concerto das sociedades bem ordenadas.49 Em contraposio s criticas do que seria uma insuficincia da dimenso distributiva em seus princpios de justia para a sociedade internacional, Rawls deixa de lado contraargumentos de natureza prtica para reiterar algumas distines conceituais. 50 Sua resposta repousa em um aspecto fundamental: a distino entre os conceitos de igualdade e de justia. Em lugar de um igualitarismo que veja como injusta toda e qualquer forma de desigualdade, em Rawls apenas a desigualdade que tenha efeitos injustos sobre a estrutura bsica da sociedade dos povos constitui algo a ser combatido. Em O Direito dos Povos so mencionadas trs situaes nas quais se manifesta esta interferncia da desigualdade no alcance da justia: em primeiro lugar, como j visto, h as sociedades to desprovidas de recursos que se encontram impossibilitadas de aspirar ao status de liberais ou decentes. A segunda possibilidade se apresenta quando a desigualdade de renda e riqueza se transforma em fonte de sentimentos de inferioridade de um povo em relao a outro, com o que se cria um sentimento de excluso que fundamentalmente injusto; finalmente, deve ser combatida a desigualdade que destrua o pressuposto mesmo da construo do direito dos povos, ou seja, a hiptese axiomtica segundo a qual as partes contratantes da posio original estabelecem o contrato em condies de liberdade e de igualdade. O marco conceitual erguido por Rawls pode ser entendido como repousando em um trip constitudo pelos seguintes trs pontos: o reconhecimento da autonomia como varivel fundamental da ordem internacional; a preocupao com o equilbrio entre igualdade e autodeterminao; e a centralidade dos direitos humanos na definio do que deva ser o padro de relacionamento externo de sociedades liberais e decentes. A solidez com que se complementam mutuamente esses pontos parece capaz de sustentar bem as crticas motivadas por um cosmopolitanismo que, distintamente da verso kantiana, seja antes propenso a associar as perspectivas de uma ordem justa com a gradual superao de modelos de autonomia de base estatal. Nem por isso, entretanto, o universo rawlsiano impermevel a toda crtica cosmopolita. Uma de suas fragilidades est, por exemplo, no tratamento, esse sim tmido, da dimenso dos direitos humanos, que, em Rawls, fica aqum mesmo de instrumentos internacionais amplamente reconhecidos como a Declarao e Programa de Ao de Viena, de 1993, ou mesmo a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948.
49 A simples apresentao das trs diretrizes basta para deixar evidente que o espao para a aplicao de princpios de justia distributiva em escala internacional limitado. Os dois pontos so criticados, e alternativas so oferecidas, por autores que compem o que se pode chamar de rawlsianos radicais, como, por exemplo, Charles Beitz e Thomas Pogge. Discusso recente sobre o tema da justia distributiva de uma perspectiva cosmopolita pode ser lida em Martha Nussbaum, Frontiers of justice: disability, nationality, species membership (Cambridge, Mass.: The Belknap Press: Harvard University Press, 2006). Rawls responde explicitamente a Beitz e a Pogge no contexto de sua argumentao sobre a justia distributiva entre os povos. Ver, a esse respeito, Rawls, The Law of Peoples , pp. 115-120.
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Intrprete da lio kantiana, no cosmopolitanismo tecido por Habermas que se pode encontrar um dos dilogos crticos mais ricos com o liberalismo poltico rawlsiano. Em longa entrevista concedida em meados da dcada de 90, Habermas comenta que um dos poucos problemas filosficos de relevncia poltica imediata consiste no debate em torno da universalidade de elementos axiolgicos que permita construir uma comunidade internacional pacfica que respeite e integre distintas manifestaes da existncia humana. Pergunta-se, nesse contexto, se no haver, citando Rawls, uma sobreposio de consensos que sustente tal coexistncia e responde que, embora o debate siga em aberto, est convencido de que, e cito, Rawls tem razo.51 A resposta antecipa convico semelhante expressa em artigo j citado no qual Habermas interpreta o projeto filosfico de Rawls como uma tentativa de reconstruir a filosofia moral kantiana no que diz respeito ao problema da organizao de uma sociedade justa uma vez abandonados os pressupostos da filosofia transcendental de Kant. Segundo Habermas, Rawls adota uma leitura intersubjetivista do princpio da autonomia kantiano, segundo a qual agimos autonomamente quando obedecemos a leis que seriam aceitveis por todos os interessados segundo expresso pelo uso pblico de sua razo.52 Ao interpretar a reconstruo kantiana de Rawls nesses termos, Habermas deixa logo entrever tema central de sua divergncia em relao ao universo rawlsiano: a releitura que cada um dos autores oferece do imperativo categrico. Esse aspecto fica particularmente claro no contexto da anlise habermasiana do conceito de posio original. O cerne de sua crtica consiste em apontar que os constrangimentos impostos s partes da posio original com o objetivo de assegurar imparcialidade na obteno dos princpios de justia a serem adotados pelos cidados por elas representados acabam, na verdade, por torn-las, s partes, incapazes dessa representao, de vez que, movidas apenas pelo egosmo racional e orientadas por preferncias subjetivas, no teriam como representar consistentemente a autonomia dos cidados em seu exerccio pleno das duas faculdades morais que consistem no ser dotado do sentimento de justia e da capacidade para a concepo prpria do bem. O exerccio dessas duas faculdades tem uma dimenso intersubjetiva e dialgica que se situa fora do alcance da perspectiva monolgica que o desenho da posio original impe. Para Rawls, a posio original concebida de modo a que as partes, em situao de igualdade e ignorando sua situao futura, deliberem sobre princpios de justia com base em suas preferncias egostas garantiria manifestao concreta e construda intersubjetivamente do imperativo categrico. precisamente disso que Habermas discorda.
51 52 Jrgen Habermas, The past as future: Vergangenheit als Zukunft, ed. Michael Haller e Max Pensky (Lincoln: University of Nebraska Press, 1994), p. 20. Habermas, Reconciliation Through the Public use of Reason: Remarks on John Rawlss Political Liberalism, p. 109.
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Em sua crtica, Habermas comea por distinguir entre o que chama de a regra de ouro a qual dispe No faas aos outros o que no queres que faam a ti e o imperativo categrico. Enquanto a primeira pressupe uma universalizao a partir de uma perspectiva individual, ou monolgica, para usar o termo a que recorre Habermas, o segundo requer que todos quantos sejam afetados por uma dada norma a possam desejar como regra geral. O problema reside em que a perspectiva monolgica oferece uma perspectiva limitada a do individuo que deseja a norma a partir da qual julgar a possvel universalizao da regra que se reconhece como justa. Para que a passagem entre a perspectiva individual e o entendimento intersubjetivo seja possvel, a condio implcita que se adote um postulado segundo o qual cada viso individual refletiria imediatamente o conjunto das vises de todos os outros. Esse postulado simplesmente no tem como ser justificado no contexto de pluralismo social e poltico que o prprio Rawls advoga. A soluo proposta por Habermas consiste em sua tica discursiva, a qual entende o ponto de vista moral como compreendido pela prtica argumentativa intersubjetiva. A proposta da tica discursiva como uma interpretao do imperativo categrico superior oferecida pelo contrato rawlsiano traz consigo uma segunda crtica: segundo Habermas um dos problemas do aparato de Rawls est em pretender oferecer critrios substantivos de justia em vez de limitar-se a construir um argumento puramente procedimental. Com efeito, possvel entender a tica discursiva habermasiana como uma reconstruo procedimental da ideia kantiana de razo prtica e sobretudo de seu imperativo categrico, que, em lugar de construdo com base na validade geral de teses que cada um individualmente pode desejar como lei universal, inverte o procedimento e passa a ser concebido como um exerccio discursivo em que cada um submete suas razes ao debate pblico com o objetivo de testar sua aceitabilidade como regra universal. Os pressupostos em que se sustenta a tica discursiva os quais configuram a chamada situao discursiva ideal consistem, em primeiro lugar, na liberdade e igualdade dos participantes para que possam sustentar seus argumentos em um debate que deve dar-se em condies da mais ampla inclusividade e livre de coeres externas. Dessa situao ideal emerge uma perspectiva efetivamente partilhada que pode, ento, servir como parmetro para aceitabilidade de normas que se pretendam universalizveis.53 A questo bvia que surge nesta altura da exposio habermasiana a que busca identificar o porqu da convico de que os participantes desse exerccio discursivo sero capazes de convergir mesmo na situao paradigmtica descrita pela teoria na direo da emergncia de um ncleo comum de interesses generalizveis. A resposta de Habermas consiste em sustentar que o exerccio da argumentao pblica
53 Habermas, Reconciliation Through the Public use of Reason: Remarks on John Rawlss Political Liberalism, , p. 117.
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j traz consigo, implicitamente, a perspectiva moral.54 Aceita tal premissa, imediato obter que, por meio da prtica reiterada do discurso, seja possvel construir consensos partilhados universalmente. Esse corolrio no apenas permite a Habermas contraporse a Rawls oferecendo uma interpretao distinta da filosofia moral kantiana, mas tambm, e muito mais radicalmente, permite que, em lugar de um neocontratualismo, Habermas responda ao problema hobbesiano da ordem por meio de uma virada lingstica para usar termo freqentemente citado na literatura em que os atores sociais engajados em prticas discursivas so capazes de obter acordos partilhados por todos e por todos percebidos como manifestando normas universais.55 A resposta que oferece ao problema da ordem afasta Habermas do esforo terico de construir uma device of representation, bem como, em carter mais genrico, de um exerccio intelectual de delineamentos dos contornos substantivos do que seria uma sociedade bem ordenada. Esses surgiro do dilogo em que se engajam os membros de uma dada comunidade, sustenta Habermas. Como afirma Habermas, a fora suave dos pressupostos argumentativos leva a que cada participante de uma comunidade discursiva seja capaz de considerar os interesses dos demais.56 Habermas entende que ao identificar na prpria natureza do convvio social os elementos conducentes construo de normas universais, est dado o vnculo que permite escapar ao debate entre a liberdade dos modernos e liberdade dos antigos. Na interpretao habermasiana, indispensvel entender que o conceito de direitos humanos no deve ser concebido como algo externo que se imponha como limite soberania da vontade popular expressa pelo legislador nem como um requisito funcional para a autodeterminao democrtica. Em lugar de percebidos como vinculados por relaes externas, direitos humanos e soberania popular devem ser compreendidos como relacionados por um vnculo interno: os direitos humanos, afirma Habermas, so condies de possibilidade para que se formem vontades polticas.57 Direitos humanos e democracia, dessa perspectiva, so dois lados da mesma construo poltica, uma construo poltica em que a liberdade individual e a liberdade cidad so cooriginais. O arcabouo conceitual que permite colocar em evidncia essa co-originalidade permite ainda a Habermas apresentar sua tica discursiva como um passo lgica e ontologicamente prvio ao do contrato social. Quais as condies, portanto, para que a tica discursiva permita a construo das normas de uma sociedade bem ordenada? A resposta de Habermas clara ao afirmar que a autodeterminao democrtica tem
54 55 56 57 importante ter presente que Habermas estabelece uma distino conceitual entre questes ticas e questes morais: as primeiras lidam com o tema da boa vida, enquanto cabe s segundas ocupar-se das questes de justia. Jrgen Habermas, Between facts and norms: contributions to a discourse theory of law and democracy, trad. William Rehg (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1996), p. 449. Jrgen Habermas, Rigthness versus Truth, in Truth and justification (Cambridge, Mass.: MIT Press, 2003), p. 266. Ver, sobre esse tema, Jrgen Habermas, Remarks on Legitimation through Human Rights, in The Postnational Constellation: Political Essays, ed. Max Pensky (Cambridge, U.K.: Polity Press, 2001).
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lugar quando a populao de um dado Estado pode afirmar sua cidadania tomando em mos o controle de sua vida poltica. Neste ponto, esto dados os elementos que permitem avanar na direo do estudo da ordem poltica tendo presente a dimenso estatal. Habermas sublinha que a mobilizao poltica de indivduos concebidos isoladamente depende de uma integrao prvia que lhes confira alguma unidade. Essa integrao obtida pelo conceito de nao que, uma vez constitudo, oferece aos indivduos uma identidade coletiva que transcende vnculos como os de famlia ou cl. A construo simblica de um povo transforma o Estado moderno em um Estado-nao, o qual, por sua vez, garante pr-condies essenciais para o exerccio da autodeterminao democrtica. O papel do Estado estudado tendo presente sua capacidade administrativa, financiada pelos impostos, e sua capacidade de manter a soberania dentro de um dado territrio na forma especifica de um Estado-nacional no qual podem prosperar mecanismos legais e sociais democrticos. A presena conjunta desses trs fenmenos constitui o que Habermas chama de a constelao histrica que permitiu ao processo democrtico tomar uma forma institucional.58 O primeiro desses o administrative state, na denominao habermasiana surge quando, no curso de seu desenvolvimento, uma sociedade adota um subsistema capaz de produzir decises coletivas vinculantes (collectively binding decisions). Resultante de uma especializao funcional, a capacidade administrativa estatal parte de um processo histrico mais amplo em que se vo separando as esferas do Estado e da sociedade civil, bem como as esferas da poltica e da economia. Essa capacidade que depende fundamentalmente do poder de cobrar impostos tem como caracterstica importante a condio de, embora vinculada ao poder poltico estatal, depender, para sua existncia, dos recursos econmicos gerados pela esfera econmica da sociedade. O segundo fenmeno consiste na soberania como direito de preservar a integridade territorial do territrio. Desenhando a fronteira entre as esferas interna e externa, a soberania estatal tem por fundamento ltimo a capacidade de um estado proteger seu territrio contra ameaas externas e manter, internamente, a a lei e a ordem.59 O terceiro aspecto o desenvolvimento de mecanismos sociais e legais democrticos completa a constelao histrica, sendo marcada pela emergncia da soberania popular, em que sditos se transformam em cidados detentores de direitos. Nessa transformao, o estado democrtico constitucional pode ser definido como uma ordem poltica criada pelo povo e regida por leis das quais o povo ao mesmo tempo sujeito e objeto. A ideia, sintetiza Habermas, de uma sociedade que permite a seus membros a livre participao na construo de seu destino foi realizada, at o momento, apenas no contexto dos Estados nacionais, na constelao histrica analisada. Cada um dos elementos dessa configurao colocado em questo, entretanto, pelos processos que
58 59 Habermas, The postnational constellation and the future of democracy, , p. 60 Ibid, p. 64.
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ocorrem sob o nome de globalizao.60 No mbito dessa crise, surgem as tendncias em direo s constelaes ps-nacionais. Uma interrogao imediatamente suscitada pelo tema das constelaes ps-nacionais diz respeito ao tema da democracia: se, como ilustra Habermas, h uma estreita vinculao histrica e conceitual entre a democracia e o Estado-nao, o tema da construo democrtica sem base nacional revela-se um desafio a ser resolvido em suas implicaes concretas e demandando, para isso, no apenas esforos polticos, mas tambm esforos intelectuais de elaborao das ferramentas conceituais requeridas pela tarefa. Em grande medida, a obra mais diretamente poltica de Habermas pode ser entendida como uma resposta a esse desafio. No que concerne especificamente ao modo pelo qual a globalizao afeta os Estados nacionais, a anlise desenvolvida em torno de quatro questes: How does globalization affect (a) the security of the rule of law and the effectiveness of the administrative state, (b) the sovereignty of the territorial state, (c) collective identity, and (d) the democratic legitimacy of the nation-state? A primeira dessas, relacionada diretamente possibilidade de o Estado ser um agente de transformaes sociais democrticas, revela o impacto que as presses fiscais resultantes da globalizao impem sobre a capacidade estatal de impor e coletar os impostos necessrios para sua manuteno. Em um cenrio de desregulamentao financeira, de mobilidade de capitais e de competio por investimentos, reduz-se a margem de manobra no sentido de taxar a riqueza e o capital, em processo no qual se combinam competio estatal por investimentos estrangeiros e vulnerabilidades a movimentos de fuga de capital. Sobre a soberania, Habermas reflete situando-a no marco do que caracteriza de o desempoderamento (disemporwement) do Estado-nacional no mbito das transformaes do conceito na tradio vestfaliana. A seu juzo, o modelo do ator racional que maximiza poder, ou mesmo oportunidades econmicas, atuando como unidade independente em um ambiente anrquico j no d conta de captar a realidade do relacionamento internacional em um mundo crescentemente interdependente. Existiria, assim, por um lado, uma incongruncia entre o processo de tomada de deciso de base estatal e o universo mais amplo daqueles que so afetados pelas decises assim obtidas e, por outro lado, o que se identifica como um hiato de legitimidade associado a transferncias de competncias e jurisdies da esfera nacional para nveis supranacionais.61
60 61 Ibid, p. 60. Ibid. p. 71.
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Na elaborao do terceiro item a identidade coletiva em tempos de globalizao intervm na exposio de Habermas o conceito de patriotismo constitucional.62 O cerne do problema consiste nas foras desagregadoras de identidades coletivas reforadas pela globalizao. Sob o impacto de um capitalismo global, duas tendncias manifestam-se de modo claro: a primeira a forte presso com que so confrontadas identidades coletivas nacionais quando expostas, em meio a uma crescente diversidade tnica, religiosa e cultural, ao desafio de construir uma sociedade civil multicultural. Para a superao desse desafio, Habermas contempla a necessidade de que a cultura poltica se descole de sua base tradicional, que associa o sentimento majoritrio de uma sociedade ao sentimento nacional, para ancorar-se no respeito, necessariamente abstrato, a uma ordem constitucional democrtica. Seria o que se chama de patriotismo constitucional, entendido como uma forma de ordem poltica organizada no mais pela lenta consolidao de valores democrticos no seio de uma histria construda por uma dada comunidade, mas, sim, ancorada em concepes universais de justia, democracia e direitos humanos. A segunda tendncia, em sentido contrrio ao da heterogeneidade crescente que se busca harmonizar por meio da lealdade ordem constitucional, o de foras de homogeneizao que tendem a nivelar diferenas culturais e aplainar tradies locais. The clocks of Western civilization keep the tempo for the compulsory simultaneity of the nonsimultaneous, comenta Habermas.63 Em resposta a essas presses, manifestam-se novas tendncias de heterogeneidade, por meio da construo de identidades cosmopolitas em que se entrecruzam diversidades culturais e tnicas na elaborao permanente de novas formas de construo de alguma identidade social. Mais uma vez, a soluo mencionada por Habermas a evoluo no sentido de um patriotismo constitucional. A respeito do quarto ponto, finalmente, relativo aos efeitos da globalizao sobre a legitimidade democrtica do Estado-nacional, os comentrios apresentados so uma espcie de corolrio dos aspectos discutidos ao longo dos trs pontos anteriores. Nessa perspectiva, Habermas lembra que o vigor de um Estado democrtico est em sua capacidade de adensar a integrao social por meio da participao de seus cidados no fazer poltico. Para ter xito no processo de equilibrar tenses internas que coloquem em risco os vnculos de solidariedade cvica, o processo democrtico deve ser capaz de assegurar padres reconhecidos de justia social. Em outros termos, a menos de uma distribuio alocativa e de direitos reconhecida como justa, insinuase o sentimento de que a cidadania democrtica no compensa. O problema, aponta Habermas, reside em que a funo redistributiva do Estado encontra-se seriamente
62 A expresso patriotismo constitucional (Verfassungspatriotismus) surge no contexto do debate poltico alemo, ganhando proeminncia nas discusses ps-reunificao. No pretendo, claro, discutir esses aspectos no trabalho. Sobre isso, uma referncia til Stefan Berger, Nationalism and the Left in Germany, New Left Review a, no. 206 (1994) Ver, tambm, a discusso sobre Cidadania e Identidade Nacional, publicada como posfcio em Habermas, Between facts and norms: contributions to a discourse theory of law and democracy , 491-515. Ibid, p. 75.
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ameaada pela globalizao, seja por presses fiscais, seja pela reduo da capacidade de polticas econmicas nacionais influenciarem o ciclo econmico em um ambiente de mercados globalizados. A rendio a supostos imperativos sistmicos ditados pela ordem dos mercados e o abandono da convico na capacidade do poder poltico de moldar a realidade cria margem para um enfraquecimento dos pressupostos sociais da democracia. De forma sumria, os problemas encontram-se em dois plos fundamentais: de um lado, a existncia de uma comunidade discursiva que, sem estar ancorada em identidades coletivas pr-polticas de base nacional, seja capaz de produzir normas universalizveis; de outro lado, a incgnita sobre qual forma institucional poder, ou no, substituir o Estado-nacional na tarefa de estabilizar identidades coletivas e arbitrar demandas por justia social.64 As respostas de Habermas a esses dois problemas so, coerentemente com seu pressuposto metodolgico, antes de natureza procedimental: em relao ao primeiro, Habermas recorre aos tema dos direitos humanos; no que concerne ao segundo, seu interesse volta-se para a questo kantiana do governo mundial. Habermas sublinha que os direitos humanos possuem natureza dupla: moral e legal. Na qualidade de normas morais, aplicam-se a todos os seres humanos, mas, enquanto normas legais, protegem indivduos nos termos que determinem as legislaes nacionais sobre o tema. Existe, assim, uma tenso entre seu sentido universal e as condies locais de sua aplicao. Essa tenso acirrada em momento que seria de transio do Estado-nao para uma ordem cosmopolita.65 Uma vez em crise as constelaes nacionais, qual seria o ponto de partida para a construo da legitimidade de uma ordem ps-nacional? A resposta consiste em apontar os direitos humanos como suficientemente universais para poder desempenhar tal papel: in this volatile situation, human rights provide the sole recognized basis of legitimation for the politics of the international community.66 Em contraste com Rawls, a argumentao habermasiana se orienta pela afirmao, cosmopolita, dos direitos humanos como radicados fundamentalmente no indivduo. Em um contexto de desempoderamento do Estado-nacional, a distncia entre as dimenses moral e legal dos direitos humanos deve ser superada pela afirmao da universalidade desses direitos como fonte de legitimidade de novos ordenamentos que reconstruam em bases no necessariamente nacionais sua proteo legal. Com isso, a questo central passa a ser determinar se o cosmopolitanismo de Habermas se traduz, ou no, na defesa de um Estado mundial. A resposta inicial seria negativa. Com efeito, Habermas explicitamente rejeita a ideia de um Estado mundial como, por exemplo, quando afirma que as polticas a serem adotadas em resposta s transformaes introduzidas pela globalizao no podem ser implementadas pela simples adoo de um Estado mundial e quando
64 65 66 Habermas, The postnational constellation and the future of democracy, , p. 80 Ibid, p. 119. Ibid.
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enfatiza que os planos de uma eventual democracia cosmopolita tampouco devem requerer semelhante modelo.67 A dificuldade com essa resposta consiste, entretanto, no simples fato de que ela traduz mal o pensamento habermasiano: nele os Estados-nacionais tm sua existncia esvaziada de maior significao. A democracia cosmopolita traz consigo a demanda por processos de construo da soberania popular e por frmulas institucionais que relegam a papel manifestamente secundrio o Estado-nao. A cidadania cosmopolita constitui o passo lgico seguinte ao do patriotismo constitucional. A cidadania global como desdobramento das tendncias globalizantes que apontam para a emergncia de uma ordem cosmopolita explicitamente vinculada por Habermas dissoluo progressiva da soberania estatal. A nova ordem global a surgir do processo de transio das constelaes nacionais para as constelaes psnacionais permitiria a proteo e promoo dos direitos humanos diretamente por cortes internacionais com capacidade jurisdicional sobre indivduos e Estados j no definidos por sua soberania; construiria a democracia deliberativa sobre as bases de uma tica discursiva aberta a todos; e garantiria a paz por meio de um Conselho de Segurana armado e financiado por grandes potncias capazes de atuar de forma altrustica.68 Habermas entende que tal projeto de ordem oferece uma esperana que, nascida do desespero, entende a sociedade civil como capaz de regular a si prpria por meio de processos discursivos. A pergunta, bvia, se a razo no est com Kant quando recusa o estado mundial (Volkerstaat) em favor da federao de Estados (Volkerbund) e adverte que as leis, com o aumento do mbito de governao, perdem progressivamente a sua fora [] e um despotismo sem alma acaba por cair na anarquia, depois de ter erradicado os germes do bem.69 Habermas adianta-se s crticas que sua proposta de ordem de molde a suscitar do ponto de vista de sua praticabilidade. Reconhece que o funcionamento de uma sociedade global no possui qualquer manifestao j concreta que possa servir de parmetro ou de exemplo.70 Suas indicaes apenas apontam para o que chama de formas de legitimao fracas, dissociadas da esfera estatal, cuja construo implica uma participao institucionalizada das organizaes no-governamentais, a promoo de referendos para decises importantes, e, mais amplamente, o maior envolvimento da sociedade civil e da cidadania global nos processos de tomada de decises na esfera global. Que as propostas apresentadas possam ser percebidas como fora do limite das possibilidades histricas concretas no preocupa Habermas. Argumentos nesse sentido confundiriam, aponta, legitimidade com eficincia e em nada afetariam a direo geral das tendncias que antecipa na transio para constelaes ps-nacionais.71
67 68 69 70 71
Habermas, The postnational constellation and the future of democracy, , p. 109. Habermas, Kants Idea of Perpetual Peace, with the Benefit of Two Hundred Years Hindsight, , p. 133-4. Kant, A Paz Perptua: um projeto filosfico, , p. 148 [8:297]. Habermas, The postnational constellation and the future of democracy, p. 112. Habermas, Between facts and norms: contributions to a discourse theory of law and democracy , p. 444.
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Em linha com Habermas, entendo que, de fato, na mago das dificuldades de suas propostas no esto questes tcnicas, mas sim desafios de natureza ontolgica relacionados dissoluo das diferenas concretas em uma ordem ps-nacional erguida sobre identidades abstratas. O problema que identifico em Habermas concerne ao seu entendimento sobre a relao entre o universal e o particular, entre o mesmo e o outro. A cidade universal da qual todos os seres humanos venham a fazer parte dificilmente pode ser erguida com base apenas no apego abstrato a valores universais; a transio do indivduo para o cidado mundial que constri sua identidade pessoal e social em um contexto global parece ir contra os dados mais elementares da experincia humana de construir vnculos de solidariedade e identificao inicialmente com o que lhe prximo. O fato que existe um non-sequitur no pensamento habermasiano quando o autor passa imediatamente do estudo da crise das constelaes nacionais para a configurao de uma ordem ps-nacional e d como inevitvel a eroso do papel do Estado e do mbito nacional. E se as solues exigissem precisamente, ao contrrio do que entende Habermas, uma reafirmao das instncias estatais como lugar de concretizao das praticas democrticas e como ponto de partida para um universalismo concreto? Habermas certamente tem razo ao apontar a modernidade como um projeto inacabado e ao defender a emancipao do homem como a grande questo moral pendente. O que parece menos certo seu entendimento de que levar a termo essa tarefa supe dar por obsoleto o Estado-nacional e as formas de identidade coletiva democrtica que historicamente se abrigaram e floresceram sob sua gide. A modernidade que resta por cumprir-se em sua iluminao progressiva, ao contrrio do que faz crer Habermas, talvez encontre solo mais frtil no terreno de uma histria ainda em marcha; uma histria na qual o nacional e o internacional se aproximam, sem que o primeiro seja absorvido pelo segundo. Ao decretar o fim do Estado-nao, Habermas aproxima-se perigosamente de armadilha retrica armadilha hegeliana semelhante que levou decretao do fim da histria. Nem um, nem outro. Ambos vivem. E na histria e nas comunidades nacionais, os homens constroem seus caminhos em busca de emancipao e de justia.
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djamchid momtaz1 Rsum Depuis que lOrganisation des Nations Unies a inclus le droit international humanitaire dans sa sphre de comptence, ce corpus de droit a connu un dveloppement sans prcdent. Il est dsormais acquis que les parties un conflit arm doivent respecter les rgles fondamentales du droit international des droits de lhomme indpendamment de la nature juridique des territoires quelles contrlent. En se fondant sur les prrogatives que la Charte lui reconnait dans le cadre du chapitre VII, le Conseil de scurit sest engag recourir le cas chant des mesures coercitives pour assurer le respect du droit international humanitaire en vue de garantir la paix et la scurit internationale. Ces prrogatives lui ont galement permis de crer des tribunaux pnaux internationaux ad hoc en vue de rprimer les violations du droit international humanitaire, les statuts et la jurisprudence de ces tribunaux ayant leur tour favoris la criminalisation des violations graves du droit international humanitaire commises lors de conflits arms non internationaux. Abstract Since the United Nations has included international humanitarian law in its sphere of competence, this body of law has experienced an unprecedented development. It is now assumed that the parties to an armed conflict must respect the fundamental rules of international human rights law regardless of the legal nature of the territories they control. In the context of Chapter VII, based on the Charter prerogatives given to the Security Council, it committed itself to use appropriate enforcement measures to ensure respect for international humanitarian law in order to guarantee the peace and international security. These prerogatives also allowed it to create ad hoc international criminal tribunals to punish violations of international humanitarian law, the statutes and jurisprudence of these courts have encouraged the criminalization of serious violations of international humanitarian law committed during non-international armed conflicts. cd Traiter de la contribution de lOrganisation des Nations Unies au dveloppement du droit international humanitaire relve a priori dun certain illogisme. En effet, ce corpus de droit, contrairement celui des droits de lhomme, ne relve pas de la sphre
1 Professeur lUniversit de Thran. Membre de lInstitut de droit international.
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de comptence de lOrganisation, dont lamission fondamentale est de prserver et de rtablir la paix. Se proccuper des rgles applicables lors dun conflit arm pourrait ds lors paraitre en contradiction avec lesprit et la lettre de la Charte des Nations Unies qui bannit la guerre. Cest largument qui a prvalu pour refuser dinclure dans la liste de sujets codifier par la Commission du droit international nouvellement cre le droit de la guerre, plus communment appel droit international humanitaire. On saccorda pour estimer que sengager dans cette voie pourrait tre interprt comme un manque de confiance dans lOrganisation des Nations Unies et dans luvre de paix que celleci est appele accomplir2. Cependant, la Commission nexclut pas pour autant lventualit denvisager le dveloppement de ce droit par le biais de la rpression des infractions commises lors des conflits arms3. Cest ainsi que la mission de prparer un projet de code des crimes contre la paix et la scurit de lhumanit lui a t confie par lAssemble gnrale des Nations Unies4. La Confrence de Thran, runie en 1968 loccasion du 20me anniversaire de ladoption de la Dclaration universelle des droits de lhomme, constitua vritablement le point de dpart de lintrt port par lOrganisation au droit international humanitaire5, intrt justifi par linsuffisance des rgles protectrices quil offre la population civile lors des guerres de libration nationale dont la nature internationale leur tait dnie. Le Secrtaire gnral des Nations Unies, dans les rapports quil a soumis la demande de la Confrence ainsi que de lAssemble gnrale des Nations Unies, parvient cette conclusion que cette protection pourrait tre renforce par lextension du champ dapplication tant des droits de lhomme que du droit international humanitaire ces conflits arms et den assurer le respect. Cest dsormais sur la base de cette extension acquise que les principaux organes des Nations Unies sefforcent de mettre en uvre les dispositions protectrices de ces deux corpus de droit lors des conflits arms. Il en va de mme sagissant des initiatives prises par ces mmes organes pour rprimer leurs violations graves. I LExtension du Champ dApplication des Droits de lHomme et du Droit International Humanitaire Les deux rapports prsents par le Secrtaire gnral la demande de la Confrence de Thran6 ainsi que la rsolution adopte par lAssemble gnrale avant mme
2 3 4 5 6 Intervention de J.L. Brierly devant laCommission du droit internationalle 21 avril 1949A/CN.4/SR.6p. 14. Intervention de G. Scelle devant la Commission du droit internationalIbid.p. 17. Rs. 177 II du 21 novembre 1947 intitule Formulation des principes reconnus par le statut de la Cour de Nuremberg et dans les arrts de cette Cour. Confrence internationale sur les droits de lhomme, runie du 12 mai au 22 avril 1968 sous lgide de lOrganisation des Nations Unies. A/7720 20 novembre 1969. A/8052 18 septembre 1970.
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quils soient rendus publics7 sintitulaient: Respect des droits de lhomme dans les conflits arms. Par-del lide dassurer, lors des conflits arms, le respect des rgles fondamentales de ce corpus de droit, ces documents proposaient que certaines rgles applicables lors des conflits arms internationaux soient tendues aux conflits armsnon internationaux, dont les guerres de libration nationale. 1) Respect des Rgles Fondamentales des Droits de lHomme lors des Conflits Arms Alors mme que les droits de lhomme et le droit international humanitaire procdent du mme idal et poursuivent un but suprme identique qui est dassurer le respect de la condition humaine, on a longtemps soutenu que les droits de lhomme ne sappliquent quen priodede paix. Peu avant la Confrence de Thran, face au refus dIsral de se plier aux dispositions de la Convention du 12 aot 1949 relative la protection des personnes civiles en temps de guerre dans les territoires palestiniens quils avaient occups en 1967, le Conseil de scurit avait t amen assouplir les effets de cette dcision en dclarant que les droits de lhomme essentiels et inalinables doivent tre respects mme dans les vicissitudes de la guerre8. Cette position fut favorablement accueillie par la session spciale de lAssemble gnrale consacre au conflit isralo-arabe9. Ces antcdents furent lorigine dune vritable prise de conscience par la Confrence de Thran de lexistence dun lien entre les instruments relatifs aux droits de lhomme et le droit international humanitaire, prise de conscience qui conduira ladoption par la Confrence dune rsolution concernant le respect des droits de lhomme en priode de conflit arm10. Par la suite, lAssemble gnrale conceptualisera cette ide dans le cadre de la rsolution intitule Principes fondamentaux touchant la protection des populations civiles en cas de conflit arm. Y figure en bonne place le principe selon lequel les droits fondamentaux de lhomme, tels quils sont accepts par le droit international et noncs dans les instruments internationaux, demeurent applicables en cas de conflit arm11. Cest la Cour internationale de justice quil incombera didentifier les droits de lhomme pouvant tre qualifis de fondamentaux. Dj, dans sa dcision rendue dans laffaire du dtroit de Corfou, la Cour stait rfre aux considrations lmentaires dhumanit12, expression proche mais dont le sens et la porte ntaient pas prciss. Dans laffaire de la Barcelona Traction, la Cour agit dans ce sens en se rfrant aux rgles concernant les droits fondamentaux de la personne humaine intgres au droit international gnral. Daprs elle, elles crent des obligations
7 8 9 10 11 12 Rs. 2444 19 dcembre 1968 intitule Respect des droits de lhomme en priode de conflit arm. Rs. 237 14 juin 1967. Rs. 2252ES/V 4 juillet 1967. Rs. XXIII 12 mai 1968. Rs. 2675 9 dcembre 1970 intitule principes fondamentaux touchant la protection des populations civiles en priode de conflit arm. Affaire du dtroit de Corfou (Royaume-Uni c. Albanie), arrt du 9 avril 1949.
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erga omnes, qualification qui justifierait elle seule le caractre non drogeable de ces rgles13. Cette caractristique deviendra par la suite le critre distinctif utilis par la Cour pour identifier ces droits. Dans lavis quelle a rendu dans laffaire concernant la licit de la menace ou de lemploi de larme nuclaire, la Cour prcise en effet que la protection offerte par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne cesse pas en temps de guerre, si ce nest par leffet de larticle 4 de cet instrument14. Disposition qui numre les articles du Pacte auxquels aucune drogation nest possibledans le cas o un danger public exceptionnel menace lexistence de la nation,lexemple type tant lclatement dun conflit arm sur le territoire national dun Etat partie. Dans laffaire relative aux consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, la Cour se fonde sur cette jurisprudence pour tendre lapplicabilit du Pacte en dehors du territoire national des Etats parties. Sappuyant sur linterprtation donne par le Comit des droits de lhomme ainsi que sur les travaux prparatoires du Pacte, elle rfute la thse dIsral qui considre que cet instrument ne sapplique pas au-del de son territoire national, prcisment enCisjordanie et dans la bande de Gaza. La Cour estime en effet que le Pacte est applicable aux actes dun Etat agissant dans lexercice de sa comptence en dehors de son propre territoire15. Cette jurisprudence est dsormais bien tablie. Dans laffaire relative aux activits armes sur le territoire du Congo, la Cour se rfre une nouvelle fois sa jurisprudence antrieure et conclut que les deux branches du droit international concernes, savoir le droit international relatif aux droits de lhomme et le droit international humanitaire, devraient tre prises en considration. Cest ainsi quelle sera amene se prononcer sur les violations de rgles relevant de ces deux corpus de droit commises par les forces militaires ougandaises sur le territoire congolais16. 2) LExtension des Rgles du Droit International Humanitaire aux Conflits Arms non Internationaux La rticence de lOrganisation des Nations Unies se proccuper du droit international humanitaire sest manifeste plus encore quand les rgles applicables aux conflits arms non internationaux taient en cause. Certes, elle pouvait se concevoir dans la mesure o la Charte ninterdit pas le recours la force lintrieur des frontires dun Etat membre et que, de surcroit,toute implication des Nations Unies dans cette catgorie de conflits arms a t longtemps considre comme une
13 14 15 16 Affaire de la Barcelona Traction Light and Power Company Limited (Belgique c. Espagne), arrt du 5 fvrier 1970C.I.J. Recueil1996 25. Licit de la menace ou de lemploi darmes nuclaires, avis consultatif du 8 juillet 1996C.I.J. Recueil1996 25. Consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, avis consultatif du 9 juillet 2004C.I.J. Recueil1996 105 et 111. Affaire des activits armes sur le territoire du Congo (Rpublique dmocratique du Congo c. Ouganda) arrt du 12 dcembre 2005 C.I.J. Recueil2005 221.
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ingrence dans les affaires relevant de la comptence nationale en vertu de lalina 7 de larticle 2 de la Charte. Mais les souffrances, largement mdiatises,endures par la population civile lors de la scession du Biafra en 1967 et, plus gnralement, les menaces que les conflits arms non internationaux faisaient peser sur la paix et la scurit tant rgionales quinternationales allaient changer la donne. Dans son premier rapport, prpar la demande de la Confrence de Thran, le Secrtaire gnral suggrait llaboration dun nouvel instrument consacr exclusivement aux conflits arms non internationaux17 et, dans son deuxime rapport, allait mme jusqu proposer que toutes les rgles du droit international humanitaire soient tendues cette catgorie de conflits arms18. Une telle approche, qui aurait pour consquence de mettre un terme la dichotomie existante sur le plan juridique entre conflit arm international et non international, ne pouvait videmment pas avoir lappui de lAssemble gnrale. Celle-ci prfra dgager trois grands principes devant tre respects en toutes circonstances au cours de tous les conflits arms sans distinction aucune. Il sagit du principe selon lequel le droit des parties un conflit arm de se nuire mutuellement nest pas illimit, le principe interdisant lattaque contre la population civile et celui exigeant quune distinction soit faite entre les personnes prenant part aux hostilits et la population civile19. LAssemble gnrale sest fonde sur cette prmisse que les souffrances endures par les victimes des conflits arms sont identiques pour avancer que les principes de base destins les protger ne peuvent tre diffrents selon les catgories de conflits concernes. Les rsolutions du Conseil de scuritrelatives la protection de la population civile20 ainsi que celles visant prodiguer une protection renforce aux personnes civiles vulnrables21 procdent de la mme logique. Les rgles protectrices nonces larticle 3 commun aux quatre Conventions de Genve du 12 aot 1949 en faveur des personnes qui ne participent pas directement aux oprations militaires dans un conflit arm dnu de tout caractre international sont fondes sur le principe de la distinction. La Cour internationale de justice, dans la dcision quelle a rendue dans laffaire opposant le Nicaragua aux Etats-Unis, considre que ces rgles relvent de ce quelle a appel dans laffaire du dtroit de Corfou des considrations lmentaires dhumanit. Daprs la Cour, ces rgles constituent aussi, en cas de conflit arm international, un minimum22 respecter. Par la suite, dans lavis rendu dans laffaire des armes nuclaires, la Cour lve au rang de principes intransgressibles le principe de la distinction et celui interdisant des maux superflus aux combattants, corollaires du principe qui limite le droit des parties
17 18 19 20 21 22 A/7720 20 novembre 1969. A/8052 18 septembre 1970. Rs. 2444 19 dcembre 1968. Rs. 1674 28 avril 2006. Rs. 1325 31 octobre 2000 sur la protection des femmes au cours des conflits arms et Rs. 1882 4 aot 2009 sur la protection des enfants en priode de conflit arm. Affaire des activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis dAmrique)27 juin 1986C.I.J. Recueil 1986 218.
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un conflit arm de se nuire23. Une telle qualification sera incontestablement de nature justifier lextension aux conflits arms non internationaux des rgles du droit international humanitaire dcoulant de ces principes et applicables lorigine aux seuls conflits arms internationaux . Tel pourrait tre le cas de toutes les rgles fondes sur le principe limitant le droit des parties un conflit de se nuire, plus prcisment celles qui interdisent le recours certaines armes. Le Protocole II additionnel aux Conventions de Genve consacr aux conflits arms non internationaux, dans la mesure o il ignorait ce principe, ne comportait naturellement aucune disposition sur les armes. La question sest pose plus particulirement pour lemploi darmes chimiques lors dun conflit arm non international. La Chambre dappel du Tribunal pnal international pour lex Yougoslavie sest prononce en faveur de leur interdiction. Elle considre en effet que des considrations lmentaires dhumanit et de bon sens rendent absurde le fait que les Etats puissent employer des armes prohibes dans des conflits arms internationaux quand ils essaient de rprimer une rbellion de leurs propres citoyens sur leur propre territoire. Daprs la Chambre, ce qui est inhumain et par consquent interdit dans les conflits internationaux ne peut tre considr comme humain dans les conflits civils24. Il existe dsormais une nette tendance en faveur de lextension du champ dapplication des traits de dsarmement ou de rglementation de larmement aux conflits arms non internationaux. On peut se rfrer la Convention dOttawa de 1997 sur linterdiction de lemploi des mines antipersonnel qui tend expressment son champ dapplication cette catgorie de conflits arms. En dfinitive, lapproche des Nations Unies, axe sur les droits de lhomme, a eu pour consquence dassurer lapplicabilit des droits fondamentaux de lhomme lors des conflits arms. Elle a aussi permis de rduire la dichotomie entre les rgles de droit international humanitaire applicables aux conflits armsinternationaux et celles applicables aux conflits arms non internationaux.Dans les deux cas, la principale proccupation a t doffrir une plus grande protection aux victimes des conflits arms. II Le Respect du Droit International Humanitaire Daprs larticle 55 de la Charte, les Nations Unies sont tenues de favoriser le respect universel et effectif des droits de lhomme et des liberts fondamentales. A cette fin et conformment larticle 56 de la Charte, les Etats membres sengagent agir tant conjointement que sparment en coopration avec lOrganisation. Lextension du champ dapplication du droit international des droits de lhomme aux conflits arms permet dsormais aux Nations Unies dagir en faveur du respect de ce droit dans les situations conflictuelles. Concrtement, rien nempche un Etat membre de saisir les organes comptents de lOrganisation afin que ceux-ci prennent, conformment la Charte, les mesures quils jugent appropries pour mettre en uvre
23 24 Avis consultatif sur la licit de la menace . Op.cit. note (13) 78. Arrt relatif la dfense concernant lexception prjudicielle dincomptence (Le Procureur c. Dusko Tadic alias Dule)2 octobre 1995 119.
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certaines dispositions du droit international applicable en priode de conflit arm. Une telle ventualit est expressment prvue par larticle 8 de la Convention de 1948 pour la prvention et la rpression du crime de gnocide. De mme, daprs larticle 89 du Protocole I du 8 juin 1977 additionnel aux Conventions de Genve, les parties sengagent, dans le cas de violations graves de ces instruments, agir en coopration avec lOrganisation. Depuis que le droit international humanitaire a t inclus dans la sphre de comptence de lOrganisation, ses organes ont t amens se prononcer plusieurs reprises sur son applicabilit et agir en faveur de son application. 1) LApplicabilit du Droit International Humanitaire Il arrive que les Etats justifient leur refus de se plier aux injonctions du droit international humanitaire en invoquant linapplicabilit de ses rgles dans une situation conflictuelle donne. La question se pose quand les destinataires ne sentendent pas sur le statut juridique du territoire sur lequel leurs forces armes oprent ou sur la qualification de la situation conflictuelle dans laquelle ils sont impliqus, refusant de la qualifier de conflit arm. Les Nations Unies ont t amenes se proccuper diverses occasions de lapplicabilit de la Convention de Genve relative la protection des personnes civiles en temps de guerre dans les territoires quIsral occupe depuis 1967. Bien que partie cette Convention, Isral refuse de lappliquer de jure ces territoires en se fondant sur une interprtation littrale de la disposition de cet instrument qui limite son champ dapplication aux territoires dune haute Partie contractante. Selon cet Etat, la Cisjordanie, dans la mesure o son annexion par la Jordanie na t reconnue que par deux Etats, tandis quela Bande de Gaza tait administre par lEgypte25 sans quelle ait t annexe son territoire. Nombreuses sont les rsolutions du Conseil de scurit26 qui rejettent cette thse et affirment lapplicabilit des dispositions de cette Convention dans ces territoires, plus prcisment celles interdisant la partie occupante de procder la dportation ou au transfert dune partie de sa propre population civile dans le territoire occup par elle. La condamnation de limplantation des colonies juives27 et de la dmolition dhabitats palestiniens28 est fonde sur cette conclusion. La Cour internationale de justice, dans son avis consultatif sur les consquences juridiques de la construction dun mur dans les territoires palestiniens occups se
25 Isral a ratifi cette Convention le 6 juillet 1951 mais refuse nanmoins de lappliquer aux territoires palestiniens occups, estimant quils ntaient pas reconnus comme souverains avant leur annexion par la Jordanie et lEgypte et quen consquence ils ne pouvaient tre considrs comme territoires dune haute partie contractante au regard de cette Convention. Cf. rapport du Secrtaire gnral des Nations Unies intitul Rsum de la position juridique du gouvernement isralienAnnexe I C.I.J. Recueil 2004 90. Encore rcemment, le Conseil de scurit relevait que la Bande de Gaza fait partie intgrante du territoire palestinien occup depuis 1967Rs. 1860du 8 janvier 2009. Entre autres, Rs. 465 3 janvier 1980 et Rs. 469 20 mai 1980. Rs. 681 20 dcembre 1990. Situation des droits de lhomme dans les territoires palestiniens occups depuis 1967 , rapport prsent par J. Dugard en application de la dcision 1/02 du Conseil des droits de lhommeA/61/470 27 septembre 2006 56.
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rfre ces rsolutions et fait observer que selon le droit international coutumier, il sagissait donc de territoires occups dans lesquels Isral avait la qualit de puissance occupante29. Cette qualification lui permet ainsi de tirer toutes les consquences de cette situation sur le plan juridique. Lannexion du Kowet par lIrak et son refus dy appliquer le droit international humanitaire amenrent le Conseil de scurit ragir immdiatement en qualifiant le territoire kowetien de territoire occup.30 Il en alla de mme du territoire irakien suite son invasion par les troupes anglo-amricaines, bien que le rgime doccupation instaur dans ce cas par les rsolutions du Conseil de scurit scarte du droit commun de loccupation militaire au profit des parties occupantes31. Dans les situations conflictuelles o les membres permanents du Conseil narrivent pas sentendre, la dtermination dustatut du territoire concern a t le fait de lAssemble gnrale. Ce fut le cas de la partie nord de Chypre contrle par les forces armes turques, qualifie de territoire occup32 par lAssemble, linstar de lAfghanistan suite son invasion par les troupes de lUnion sovitique.33 A ce jour, les organes des Nations Unies ne sont pas parvenus, faute de majorit, se prononcer sur le statut juridique des territoires gorgiens contrls par les forces armes de la Fdration de Russie. Cette dernire a en effet lud la question en reconnaissant les deux entits sparatistes dOsstie du sud et dAbkhazie comme Etats souverains, les troupes russes tant intervenues sur invitation de ces autorits. La qualification dun territoire de territoire occup a videmment pour consquence, conformment la quatrime Convention de Genve, daccorder aux personnes se trouvantau pouvoir de lEtat qui occupe et qui ne sont pas ses ressortissants le statut de la personne protge, la partie occupante tant tenue de leur accorder la protection qui leur est due, de prendre toutes les mesures ncessaires qui dpendent delle pour rtablir et assurer autant que possible lordre public et la scurit dans ce territoire et, enfin, de ne pas tolrer des actes deviolence contre les habitants dun tel territoire de la part dune quelconque tierce partie34. La qualification des conflits arms, au mme titre que la dtermination du statut dun territoire, dtermine le droit applicable, et ce malgr lattnuation de la dichotomie entre le droit international humanitaire applicable lors dun conflit arm international et celui qui prvaut lors dun conflit arm non international. Le Conseil de scurit et lAssemble gnrale ne se sont jamais appuys, contrairement la Cour internationale de justice et au Tribunal pnal international pour lex Yougoslavie, sur cette distinction. La Haute Cour sy rfre dans laffaire opposant le Nicaragua aux Etats-Unis pour dterminer les obligations des parties impliques. Le conflit entre les forces contras et celles du gouvernement
29 30 31 32 33 34 78 d e lavis consultatif sur les consquences .op.cit. note (14). La Cour se rfre aux Rsolutions 59/60 du 10 dcembre 2001 et 58/97 du 9 dcembre 2003. Rs. 660 2 aot 1990. Rs. 1483 22 mai 2003 et Rs. 1511 16 septembre 2003. Rs. 37/253 13 mai 1983. Rs. ES-6/2 15 janvier 1980 et Rs. 35/37 30 novembre 1980. Affaire des activits armes op.cit.note (15) 178.
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du Nicaragua tant qualifi de conflit ne prsentant pas un caractre international, ce sont les dispositions de larticle 3 commun aux Conventions de Genve qui sappliquent, alors que les actions des Etats-Unis au Nicaragua et contre lui relvent des rgles juridiques intressant les conflits arms internationaux35. Dans la mesure o larticle 3 commun ne dfinit pas le conflit arm dnu de caractre international, la question de lapplicabilit de ses dispositions ne soulve gure de difficults une fois tabli que les hostilits opposent les forces armes de deux ou plusieurs Etats. Il nen va pas de mme sagissant du Protocole II additionnel aux Conventions de Genve consacr cette mme catgorie de conflits puisque lapplicabilit de ses dispositions est conditionne par lexistence dun conflit arm tel que dfini par cet instrument. Larticle 1 de ce Protocole exclut en effet de son champ dapplication les conflits armso des groupes arms sopposent entre eux, situation frquente dans les conflits qui se droulent sur le territoire dEtats dstructurs. De mme, cette disposition ne couvre pas les situations conflictuelles o les forces gouvernementales ne parviennent pas mater les insurgs rapidement et qui se prolongent dans le temps sans que ces derniers puissent pour autant contrler une partie du territoire de lEtat quils affrontent. Pour couvrir ces deux cas de figure de plus en plus frquents lors des conflits arms contemporains,le Tribunal pnal international pour lex Yougoslavie a ignor, dans larrt rendu dans la fameuse affaire Tadic, la dfinition de conflit arm donne par le Protocole II additionnel. Daprs le Tribunal, il suffit que les combats qui se droulent sur le territoire dun Etat se prolongent et opposent les forces gouvernementales des groupes arms organiss ou encore de tels groupes entre eux pour quexiste un conflit arm non international36. Ainsi, il nest plus exig que les insurgs exercent un contrle sur une partie du territoire de lEtat impliqu dans un conflit arm pour que les dispositions pertinentes du droit international humanitaire sappliquent. Cette nouvelle dfinition du conflit arm non international, sans affecter celle figurant dans le Protocole, prsente le grand avantage dtendre le champ dapplication matrielle des dispositions du droit international humanitaire applicables cette catgorie de conflits arms. Elle conceptualise la pratique suivie par le Conseil de scurit qui a toujours dlaiss le critre du contrle dune partie du territoire par les insurgs pour se proccuper de tous les conflits arms non internationaux qui se prolongent dans le temps, y compris ceux o les forces gouvernementales ne sont pas impliques. Ces critres ont t retenus par larticle 8 du Statut de Rome, permettant ainsi la Cour pnale internationale dtendre sa comptence aux violations graves du droit international humanitaire commises lors de conflits arms non internationaux prsentant ces caractristiques. Il faut reconnaitre que lapplicabilit du droit international humanitaire, part les cas qui viennent dtre voqus, ne soulve pas de difficult majeure. Toutefois, la situation est diffrente sagissant de lapplication proprement dite de ses normes.
35 36 Affaire des activits militaires et paramilitaires op.cit. note (21) 219. Arrt relatif la dfense op.cit note (23) 70.
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2) LApplication du Droit International Humanitaire Une premire difficult que lOrganisation des Nations Unies peut rencontrer dans la mise en uvre du droit international humanitaire est ltablissement de la matrialit des faits constituant une violation de ses rgles. Les divergences existantes sur ce point entre les parties impliques dans un conflit arm peuvent tre aplanies par la constitution dune commission denqute. Tous les organes des Nations Unies y ont eu recours37. Le succs dune telle entreprise dpend videmment de la bonne volont et de la coopration des parties concernes, plus particulirement de celle qui contrle le territoire sur lequel les investigations doivent tre menes. Le refus daccs prsente incontestablement un obstacle de taille pouvant entrainer la dissolution de la mission. Tel fut le cas de la mission dtablissement des faits tablie par le Conseil de scurit pour enquter sur les vnements de Djnine38. Le rapport prpar par le Secrtaire gnral la demande de lAssemble gnrale39 sur cette affaire sest ainsi fond sur les informations disponibles pour conclure aux attaques dlibres des forces armes dIsral contre la population civile40. Pour des raisons politiques videntes, ltablissement des lments objectifs de violations graves du droit international humanitaire naboutissent pas ncessairement une condamnation formelle de lEtat responsable. Les organes ayant mis en place les missions se contentent de prendre note ou, tout au plus, dapprouver les rapports soumis. On en veut pour preuve les rapports descommissions denqute du Conseil des droits de lhomme mises en place suite aux conflits arms au sud Liban41 et Gaza42, qui relvent de graves violations du droit international humanitaire de la part dIsral. Le simple renvoi de ce dernier rapport, plus connu sous le nom de rapport Goldstone, au Conseil de scurit aura suffi pour susciter de vives controverses au sein de lAssemble gnrale43.Il nen demeure pas moins que, dans de nombreux cas, les organes de lOrganisation des Nations Unies, et plus particulirement le Conseil de scurit, ont t amens condamner les violations du droit international humanitaire et exiger des parties un conflit arm quelles se conforment ses prescriptions44.
37 Conformment la Dclaration de lAssemble gnrale concernant les activits dtablissement des faits de lOrganisation des Nations Unies en vue du maintien de la paix et de la scurit internationale, les missions dtablissement des faits peuvent tre entreprises par le Conseil de scurit, lAssemble gnrale et le Secrtaire gnral dans le cadre de leurs comptences respectives.Rs. 46/59 9 dcembre 1991. Depuis sa cration, le Conseil des droits de lhomme a procd lenvoi de plusieurs missions dtablissement des faits au Moyen-Orient. Rs. 1405 19 avril 2002. Rs. ES 10/10 7 mai 2002. A.ES - 10/186 30 juillet 2002 54. A/HRC/2/7 2 octobre 2006. A/HRC/12/48 23 septembre 2009. Rs. 64/10 -5 novembre 2009. On pourrait citer titre dexemples: - Le traitement des prisonniers de guerre (Rs. 237 14 juin 1967 propos du conflit isralo-arabeetRs. 307 21 dcembre 1971 relative au conflit indo-pakistanais) Linterdiction de lemploi darmes chimiques (Rs. 512 9 mars 1988 relative au conflit Iran-Irak)
38 39 40 41 42 43 44
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Cependant, le refus persistant de certains Etats de se plier de telles injonctions amena parfois le Conseil demander laide dEtats tiers pour contraindre lEtat rcalcitrant modifier sa conduite. Une telle aide peut se concrtiser par une intervention sur le flux des armes, tout particulirement celles dont lutilisation est prohibe. Au cours du conflit Iran-Irak, le Conseil a appel tous les Etats continuer dexercer un contrle strict sur lexportation de produits pouvant servir la fabrication darmes chimiques45. Par ailleurs de nombreuses rsolutions furent adoptes par le Conseil demandant aux Etats de veiller ce quIsral sacquitte de ses obligations dans les territoires quil occupe et les invitant lui refuser toute assistance dans linstallation de colonies juives dans ces territoires46. A lappui, le Conseil sest mme rfr expressment larticle 1 commun aux quatre Conventions de Genve et leur Protocole I additionnel, disposition que les parties ces instruments sengagent respecter et faire respecter en toutes circonstances47. Cest cette mme disposition que la Cour internationale de justice sest rfre dans lavis quelle a rendu dans laffaire relative aux consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup. Ayant conclu quIsral est dans lobligation de mettre un terme aux violations du droit international dont il est lauteur et de cesser les travaux ddification dun tel mur, la Cour se fonde sur cet article pour demander tous les Etats de ne pas reconnaitre la situation illicite qui en dcoule et de dcliner toute aide au maintien de cette situation48. Lobligation ainsi mise la charge des Etats de faire respecter par Isral les rgles incorpores dans ces Conventions doit tre mise en uvre dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international. Plus prcisment, les Etats ne pourront pas, au titre de larticle 1 commun, recourir la force pour amener un Etat se plier aux prescriptions de ces instruments.Ainsi, lefficacit de cette disposition reste limite. Nanmoins, rien nempche le Conseil de scurit duser desprrogatives que le chapitre VII de la Charte lui confre pour autoriser le recours la force. Face aux tragdies humaines conscutives lattaque dlibre de civils et au refus de leur accorder laccs laide humanitaire, le Conseil de scurit sy est plusieurs reprises rsign, justifiant son action en qualifiant ces actes de menace contre la paix et la scurit internationale49, prmisse qui la amen exhorter, en Bosnie-Herzgovine, les Etats membres de lOrganisation des Nations Unies prendre toutes les mesures ncessaires en vue dassurer lacheminement de
Le respect de limmunit de la population civile (Rs. 688 5 avril 1991 relative au conflit IrakKowet et Rs. 941 23 septembre 1994 relative au conflit arm en Bosnie-Herzgovine). Rs. 612 9 mars 1988. Rs. 465 1er mars 1980. Rs. 681 20 dcembre 1990 demandant aux Etats parties la quatrime Convention de Genve de veiller ce quIsral sacquitte de ses obligations. Avis consultatif sur le mur op.cit.note (14) 158. Dclaration du Prsident du Conseil de scuritS/25344 20 fvrier 1992.
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laide humanitaire50. Cest la mme rhtorique que cet organe eut une nouvelle fois recours pour soutenir lacheminement des secours destination de la Somalie51 et du Rwanda52. Les actions humanitaires menes la demande du Conseil de scurit, sans mettre un terme aux svices subis par la population civile, nen ont pas moins amlior sa situation. Pour conceptualiser son action future dans ce domaine, le Conseil inclura la protection de la population civile parmi les thmatiques sous examen. A lissue de la premire runion consacre cette question53, il chargea le Secrtaire gnral dtablir un rapport sur les moyens mettre en uvre pour assurer une telle protection. A ce jour, sept rapports lui ont t soumis54. Ils contiennent un grand nombre de recommandations dont certaines seront retenues dans la stratgie que cet organe labora pour faire face ce genre de situations. Parmi les principes quil sengage dsormais prendre en compte figurent le recours aux prrogatives que le chapitre VII lui accorde55 ainsi que linclusion, si ncessaire, de la protection des civils dans le mandat des forces de maintien de la paix56, ce qui leur impose de se dpartir de leur position traditionnelle de neutralit et de prendre parti en faveur des victimes. Il sagit l dune vritable mtamorphose des oprations de maintien de la paix dont la ralisation reste conditionne par les moyens effectifs dont elles disposent pour mener bien une telle mission. On en veut pour preuve les dfaillances de certaines oprations rcentes en Afrique. Les conclusions des dbats sur le nouveau concept de la responsabilit de protger montrent clairement que cette solution est la seule qui puisse recueillir lassentiment des Etats. Les chefs dEtats et de gouvernements runis lors du Sommet de 2005 ont affirm leur volont de contribuer, par lentremise du Conseil de scurit, la mise en uvre des mesures coercitives prvues au chapitre VII de la Charte lencontre des Etats dfaillants57. Cette prise de position a t accueillie favorablement par le Conseil de scurit qui confirme une nouvelle fois sa disponibilit pour agir dans ce sens si les circonstances lexigent58. Cet organe est ainsi appel mettre la force au service du droit international et du droit international humanitaire. Toutefois, le risque existe que toutes les victimes ne puissent, pour des raisons politiques, bnficier de la mme protection. Le Secrtaire gnral en est tout fait conscient. Dans le rapport sur la responsabilit
50 51 52 53 54 55 56 57 58 Rs. 770 13 aot 1992. Rs. 794 3 dcembre 1992. Rs. 929 22 juin 1992. Dclaration du Prsident du Conseil de scuritS/PRST/1999/6 12 fvrier 1999. A ce jour, sept rapports consacrs la protection de la population civile au cours des conflits arms ont t soumis au Conseil de scurit par le Secrtaire gnral. Le dernierS/2009/277 date du 29 mai 2009. Rs. 1265 17 septembre 1999. Rs. 1296 19 avril 2000; Rs. 1674 28 avril 2006 et Rs. 1894 16 novembre 2009. A.Res.60/1 16 septembre 2005 139. Rs. 1674 28 avril 2006 et Rs. 1894 16 novembre 2009. Cette dernire rsolution se rfre dans son prambule aux 138 et 139 du Document final du Sommet mondial de 2005 relatifs la responsabilit de protger.
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de protger quil a soumis lAssemble gnrale, il exhorte les cinq membres permanents du Conseil de scurit de ne pas user ou de ne pas menacer duser de leur droit de veto dans des situations o les autorits nationales nassurent manifestement pas la protection de leur population contre le gnocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique ainsi que les crimes contre lhumanit59. III La Rpression des Violations Graves du Droit International Humanitaire La rpression des grands criminels de guerre allemands et japonais au lendemain de second conflit mondial a t mene en dehors du systme des Nations Unies par des tribunaux militaires internationaux mis en place par les Allis. Nanmoins, en vue de prenniser les principes des statuts de ces tribunaux ainsi que ceux dgags par leurs dcisions, lAssemble gnrale chargea la Commission du droit international de formuler sur cette base les principes gnraux de la responsabilit en matire criminelle60. La Commission sest acquitte de cette tche en se limitant les exposer sans en discuter le bien-fond ni porter de jugement. Ce nest que plus tard, dans le cadre de ses travaux, conclus en 1996, relatifs llaboration dun projet de code des crimes contre la paix et la scurit de lhumanit quelle sengagera dans cette voie. Selon le principe de base dgag par la Commission, tout auteur dun acte qui c htiment. Le crime contre la paix, le crime de guerre et le crime contre lhumanit sont qualifis de crimes internationaux. Avec lachvement de cette mission, les Nations Unies, et avec elles la communaut internationale,allaient connaitre une priode de lthargie quillustre bien le refus des Etats de donner suite aux appels de lAssemble gnrale leur demandant de remettre les personnes prvenues se trouvant sur leurs territoires respectifs aux autorits judiciaires comptentes61. Lincapacit du Conseil de scurit de mettre un terme aux atrocits commises au cours des conflits armsqui ont suivi la dislocation de la Yougoslavie allait gnrer un lan en faveur de leur rpression. Agissant dans le cadre du chapitre VII de la Charte, cet organe demandait aux Etats et aux organisations humanitaires de rassembler des informations sur les violations du droit international humanitaire et de les lui communiquer62, tout en raffirmant que toute personne qui commettrait ou ordonnerait de commettre des violations graves des Conventions de Genve en porterait individuellement la responsabilit. Cette premire dmarche ainsi engage contre limpunit serait reste inacheve sans la criminalisation concomitante des violations graves du droit international humanitaire commises au cours des conflits armsnon internationaux.
59 60 61 62
La mise en uvre de la responsabilit de protgerA/63/677 18 janvier 2009 61. Rs. 177 21 novembre 1947. Rs. 3 13 fvrier 1946 et Rs. 170 31 octobre 1947. Ces rsolutions visent les criminels de guerre ressortissants des Etats ennemis qui continuent se soustraire la justice des Etats membres des Nations Unies. Rs. 771 13 aot 1992.
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1) La Lutte Contre lImpunit La lutte engage par le Conseil de scurit contre limpunit des crimes internationaux sest faite au nom du maintien de la paix et la scurit internationale dont la Charte lui confre la responsabilit principale. Cest en se fondant sur les attributions dont il dispose cette fin que le Conseil de scurit a cr successivement les deux tribunaux pnaux ad hoc pour lex Yougoslavie et le Rwanda. Dans les deux cas, le prambule des rsolutions par lesquelles ils ont t mis en place prcise que les poursuites que ces tribunaux engageront contribueront au rtablissement et au maintien de la paix dans les territoires concerns. Plus rcemment, le Conseil de scurit, constatant que la situation au Soudan continuait de faire peser une menace sur la paix et la scurit internationale, se fondait sur le rapport de la commission denqute qui tablit que des crimes relevant de la Cour pnale internationale ont t commis63, pour saisir le Procureur de cette instance de la situation au Darfour64. Lun des obstacles que les Nations Unies peuvent rencontrer dans leur lutte contre limpunit est lamnistie inconditionnelle que les Etats peuvent octroyer toutes les personnes ayant commis des crimes internationaux. Pour le Secrtaire gnral, il est inacceptable damnistier les auteurs de violations graves du droit international humanitaire65. Cest bien la solution que le Conseil de scurit a impose aux parties au conflit armen Bosnie-Herzgovine, les Accords de Dayton66 excluant de lamnistie les personnes accuses de telles violations. Il avalisera aussi la rserve du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral aux dispositions de lAccord de Lom concernant lamnistie67. Pour le Tribunal pnal international pour lex Yougoslavie, il existe une prsomption en faveur de la non-reconnaissance par les juridictions pnales internationales des amnisties inconditionnelles dans la mesure o de telles amnisties sont contraires lobligation quont tous les Etats dexercer leur comptence sur les actes quelles couvrent68. Dans certaines circonstances exceptionnelles, il peut savrer ncessaire, en vue de favoriser le processus de paix, de ne pas engager de poursuites. Au cours de la priode prcdant la conclusion des Accords de Dayton, limportance politique que revtait la signature de Slobodan Milosevic, Prsident de la Serbie, au bas de et instrument, semble avoir t lorigine, en dpit dlments de preuves son encontre, de la complaisance du Tribunal pnal international pour lex Yougoslavie son gard. Linclusion, voulue par les membres permanents du Conseil de scurit, de larticle 16 relatif au sursis enquter ou poursuivre dans le Statut de Rome de la Cour pnale internationale rpond une telle proccupation. Conformment cette disposition, le Conseil de scurit agissant dans le cadre du chapitre VII de la Charte peut faire une demande dans
63 64 65 66 67 68 Rapport de la commission internationale denqute sur le DarfourS/2005/66 1er fvrier 2005. Rs. 1593 31 mars 2005. Cest en vertu de larticle 13 b) du Statut de Rome que le Conseil de scurit saisit le Procureur. Rapport du Secrtaire gnral sur la protection de la population civile au cours des conflits armsS/2002/130 26 novembre 2002 47. Article VI de lAnnexe 7 des Accords de DaytonParis 10 novembre 1995S/1995/2001Annexe et Rs. 1120 14 juillet 1997 du Conseil de scurit. Rs. 1315 4 aot 2000. Le Procureur c. Anto FurundziyaChambre dappel 156.
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ce sens. Le recours une telle ventualit avait dailleurs t suggr par la Chine avant lmission du mandat darrt, lanc en 2008, contre le Prsident en exercice du Soudan El Bchir par le Procureur de la Cour pnale internationale afin de permettre que le processus de paix au Darfour, dont il avait pris linitiative, puisse aboutir. Le Conseil de scurit reconnait dsormais que la poursuite pnale nest pas lunique alternative qui soffre pour mener bien la lutte contre limpunit. Il a plusieurs reprises attir lattention sur les mcanismes de rconciliation, plus prcisment les commissions vrit et rconciliation69. Cette institution, qui avait fait ses preuves aprs lre de lapartheid en Afrique du sud, sest avre dun grand secours dans lidentification des auteurs dexactions tout en offrant aux victimes la possibilit de sexprimer, tous lments susceptibles de faciliter la rconciliation nationale. Les commissions institues au Salvador, au Guatemala, au Timor-Leste et en Sierra-Leone ont bnfici du soutien des Nations Unies. Mise en place dans le cadre de lAccord de Lom, la Commission de vrit et rconciliation de la Sierra-Leone a reconnu quelle ne saurait supplanter la poursuite pnale, ncessaire, selon son rapport, lencontre des auteurs de violations graves du droit international humanitaire et du droit international des droits de lhomme, qualifies de crimes contre lhumanit70. Une telle poursuite incombe au Tribunal spcial pour la Sierra-Leone71. Un autre obstacle que la lutte contre limpunit pourrait rencontrer est limmunit de juridiction en matire pnale des hauts responsables de lEtat, les juridictions nationales continuant de leur reconnaitre une immunit absolue. La Cour internationale de justice vient de le confirmer dans larrt rendu dans laffaire du mandat darrt opposant la Rpublique dmocratique du Congo la Belgique, les gouvernants jouissent devant ces instances dune immunit de juridiction tant civile que pnaleLa Cour souligne nanmoins que limmunit ne signifie pas quils bnficient de limpunit au titre de crimes quils auraient pu commettre au cours de lexercice de leurs fonctions. Limmunit de juridiction revt, daprs la Cour, un caractre procdural faisant obstacle aux poursuites tant que les personnes occupent des fonctions officielles,mais elle ne saurait les exonrer de toute responsabilit pnale devant les tribunaux nationaux. En revanche, dans cette mme affaire, la Cour relve le dfaut de pertinence de la qualit officielle devant les tribunaux internationaux72.Le Tribunal spcial pour la Sierra-Leone se fonda sur cette dcision de la Haute Cour pour rejeter lexception dincomptence souleve par la dfense et engager des poursuites contre lancien Prsident du Libria Charles Taylor73.
69 70 71 72 73 Rs. 1674 28 avril 2006 et Rs. 1894 16 novembre 2009. Witness to Truth, Report of the Sierra-Leone Truth Commission5 October 2004Freetown 2005. Accord entre lOrganisation des Nations Unies et le gouvernement sierra-lonais sur la cration dun Tribunal spcial pour la Sierra-LeoneS/2002/246. Affaire relative au mandat darrt du 11 avril 2000(Rpublique dmocratique du Congo c. Belgique)Arrt du 14 fvrier 2002C.I.J. Recueil 2002 51 et 60. Special Court for Sierra Leone,Prosecutor against Charles Ghankay Taylor,Decision on Immunity from Jurisdiction31 March2004 50 et 51.
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2) La Criminalisation des Violations Graves du Droit International Humanitaire Les statuts des tribunaux pnaux mis en place par le Conseil de scurit se distinguent par le fait quils criminalisent les violations graves du droit international humanitaire commises au cours de conflits arms non internationaux. En effet, le systme rpressif des Conventions de Genve et de leur Protocole I additionnel ne couvre pas les violations graves des dispositions de larticle 3 commun aux Conventions et au Protocole II additionnel consacr cette catgorie de conflits arms. Larticle 4 du statut du Tribunal pnal international pour le Rwanda tablit la comptence de ce Tribunal lgard des violations graves de larticle 3 commun. La disposition pertinente de ce statut tablit une liste qui reprend lnumration des actes prohibs par cet article tout en les compltant. Cest ainsi quont t ajouts: le pillage, les actes de terrorisme et les punitions collectives. Le statut prend soin de prciser que lnumration est donne titre indicatif et que la comptence du Tribunal pourrait stendre dautres violations graves du droit international humanitaire. Le statut du Tribunal pnal international pour le Rwanda est le premier instrument international qui criminalise les violations graves de larticle 3 commun, ce qui amena le Secrtaire gnral parler dinnovation74. Contrairement au statut du Tribunal pnal international pour le Rwanda, celui du Tribunal pnal international pour lex Yougoslavie ntend pas explicitement la comptence de cette instance aux violations graves du droit international humanitaire commises lors de conflits armsnon internationaux. Cest le Tribunal lui-mme, dans larrt rendu dans laffaire Tadic, qui se dclare comptent pour connaitre des infractions commises au cours de ces conflits arms75. Pour arriver cette conclusion, le Tribunal se fonde sur la pratique des Etats mais surtout sur celle du Conseil de scurit. Daprs le Tribunal, certaines rsolutions adoptes par le Conseil de scurit prsentent un intrt particulier pour la formation de lopinio juris relative au fait que les violations du droit international humanitaire gnral rgissant les conflits arms emportent la responsabilit pnale de leurs auteurs ou de ceux qui ordonnent ces violations76. Le Tribunal se rfre expressment aux deux rsolutions adoptes par le Conseil dans le cadre du conflit somalien, dont la nature interne ne faisait gure de doutes. Ces rsolutions annonaient le principe selon lequel toute violation du droit international humanitaire engage la responsabilit pnale individuelle de ses auteurs77. La jurisprudence Tadic contribuera grandement au dveloppement du droit international humanitaire dans ce domaine, puisquelle sera lorigine du revirement de la Commission du droit international lors de llaboration du projet de code de crimes contre la paix et la scurit de lhumanit. En effet, le projet adopt en premire
74 75 76 77
S/1995/134 12. Arrt relatif la dfenseop.cit. note (23) 137. Ibid. 133. Rs. 749 3 dcembre 1992 et Rs. 814 26 mars 1993.
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lecture en 199178 ne se rfrait pas aux crimes de guerre commis lors des conflits arms non internationaux. Ce nest que lors de ladoption du projet en seconde lecture que la Commission les a inclus dans la disposition pertinente du texte de 199679. La Commission se justifie en se rfrant la jurisprudence Tadic, base sur une analyse minutieuse de la pratique existante en la matire qui a convaincu la Commission du bien-fond de sa nouvelle position. Bien quon ait reproch, parfois juste titre, aux rdacteurs du statut du Tribunal pnal international pour le Rwanda et la jurisprudence Tadic une application par trop flexible, voire lastique, du principe nullum crimen sine lege, il nen demeure pas moins que les innovations qui en ont rsult furent gnralement bien accueillies. Elles seront dterminantes pour convaincre les Etats les plus rticents accepter la comptence de la Cour pnale internationale lgard des violations graves du droit international humanitaire lors des conflits arms non internationaux. Sous la rubrique autres violations des lois et coutumes applicables aux conflits ne prsentant pas un caractre international, larticle 8 du Statut de Rome incrimine certaines violations du Protocole II additionnel. Le souci dassurer une plus grande protection la population civile est lorigine de lincrimination de lattaque dlibre contre elle et les biens caractre civil, tandis que la rprobation unanime de lutilisation denfants soldats dans cette catgorie de conflits armsexplique lincrimination de lenrlement des enfants de moins de 15 ans. Il en va de mme des infractions sexuelles et des attaques contre les missions daide humanitaire, non expressment interdites par le Protocole II additionnel. Afin de se prmunir contre la mise en uvre du principe de complmentarit de la comptence de la Cour pnale internationale leurs dpens, les Etats membres du Statut de Rome nont dautre alternative que dtendre la comptence de leurs tribunaux nationaux auxfaitsincrimins par cet instrument. Conclusion Les initiatives prises par lOrganisation des Nations Unies pour tendre le champ dapplication du droit international des droits de lhomme et du droit international humanitaire, les efforts accomplis dans leur mise en uvre ainsi que la promotion de la rpression des violations graves de ces deux corpus de droit ont sans nul doute contribu une meilleure protection de la population civile au cours des conflits arms. Cependant, il faut bien constater quelle continue en tre la principale victime et que les pertes humaines et les dommages matriels quelle subit restent incommensurables. Ceci tant, luvre de lOrganisation restera inacheve tant que les victimes des conflits armsne disposeront pas dun droit de recours en rparation adquat et effectif.
78 79 Rapport de la C.D.I. lA.G. sur les travaux de sa 43me sessionA.G. 46me sessionSuppl. n 10A/46/10pp. 293 ss. Rapport de la C.D.I. lA.G. sur les travaux de sa 48me sessionA.G. 51me session Suppl. n 10A/51/10Commentaire de larticle 20 du projetp. 141.
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Larticle 3 du Rglement annex la quatrime Convention de La Haye de 1907 et larticle 91 du Protocole I additionnel posent certes le principe de la responsabilit de lEtat pour les actes commis en violation du droit international humanitaire par les personnes faisant partie de ses forces armes. On pourrait aussi attribuer lEtat les actes illicites dun mouvement insurrectionnel lors dun conflit arm, condition toutefois que ce dernierait pris le pouvoir80, ce qui ne couvre pas toutes les situations conflictuelles. Labsence de mcanisme permettant aux victimes de prsenter des rclamations individuelles fait que la mise en cause de la responsabilit de lEtat pour violation du droit international humanitaire ne pourra se faire que par lexercice de la protection diplomatique, laquellereste la discrtion de lEtat de nationalit de la victime. On en veut pour preuve les commissions mixtes mises en place au lendemain du second conflit mondial par certains anciens belligrants et dans le cadre desquelles ils ont pris fait et cause pour leurs nationaux. La Commission de compensation des Nations Unies, cre par le Conseil de scurit dans le cadre du chapitre VII81 pour indemniser les victimes des violations graves commises par lIrak lors de linvasion et de loccupation du Kowet prvoit un arrangement semblable, la procdure dominante qui a prvalu tant lendossement et le regroupement des rclamations des personnes physiques et morales par lEtat de nationalit. Loriginalit de la procdure rside dans le fait que les Etats peuvent prendre fait et cause pour des individus autres que leurs nationaux qui rsident sur leur territoire, alors que les personnes morales peuvent, sous certaines conditions, saisir directement la Commission82. Lefficacit de la formule retenue na pas tre dmontre. Un trs grand nombre de victimes ont pu tre indemnises grce aux fonds prlevs sur les revenus dexportation du ptrole irakien selon un barme fix par le Conseil de scurit. Depuis, les conditions nont jamais t runies pour que cet organe puisse recourir une nouvelle fois des mesures coercitives pour imposer aux Etats lindemnisation des victimes de violations du droit international humanitaire. Lexemple irakien reste donc unique dans les annales des Nations Unies. Pour lheure, lOrganisation semble privilgier le recours des victimes de violations graves du droit international des droits de lhomme et du droit international humanitaire aux juridictions nationales. La rsolution rcemment adopte par lAssemble gnrale prconise laccs un recours judiciaire en vue dune rparation effective et rapide du prjudice subi83. Malheureusement, dans la plupart des cas, la personne responsable du prjudice nest pas en mesure de sacquitter de ses obligations et de fournir la rparation due. Dans ces conditions, les victimes ou leurs ayantsdroit auront-ils la possibilit dintenter des actions civiles contre lEtat dont les forces
80 81 82 83 Art. 9 du projet darticles de la Commission du droit international sur la responsabilit de lEtat (2001). Rs. 687 4 avril 1991. Provisional Rules for Claims ProcedureS/AC.26/1992/10 annexe. A/Res/60/147 16 dcembre 2005: Principes fondamentaux et directives concernant le droit un recours et rparation des victimes de violations flagrantes du droit international des droits de lhomme et de violations graves du droit international humanitaire.
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armes se sont rendues coupables de telles violations ou sur le territoire duquel elles ont t commises? Cest la voie qui a t suivie par certains ressortissants italiens victimes de violations graves du droit international humanitaire commises par les troupes allemandes en Italie lors du second conflit mondial. Daprs lAllemagne, les dcisions que la justice italienne a rendues suite ces rclamations lont t au mpris de limmunit de juridiction dont elle jouit auprs des juridictions trangres en tant quEtat souverain. Il appartient dsormais la Cour internationale de justice, saisie de laffaire 84, de se prononcer et de contribuer faire la lumire sur cette question complexe.
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Requte introduite par lAllemagne le 23 dcembre 2008 contre lItalie pour non-respect de son immunit de juridiction en tant quEtat souverain.
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Lducation et la Formation aux Droits de lHomme

La Construction du Droit International: un Processus de Maturation Collective
emmanuel decaux1 eduardo risPoli2 tatiana camPos rocha3
On entend par enseignement des droits de lhomme les activits de formation et dinformation visant faire natre une culture universelle des droits de lhomme en inculquant les connaissances, les qualits et les attitudes de nature : a) renforcer le respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales; b) assurer le plein panouissement de la personnalit humaine et le sens de sa dignit; c) favoriser la comprhension, la tolrance, lgalit des sexes et lamiti entre toutes les nations, les populations autochtones et les groupes raciaux, nationaux, ethniques, religieux et linguistiques; d) mettre toute personne en mesure de jouer un rle utile dans une socit libre; e) contribuer aux activits des Nations Unies dans le domaine du maintien de la paix4.
Rsum Le droit lducation aux droits de lhomme nest pas un droit nouveau, cest une des composantes du droit lducation, tels quil a t consacr par les instruments internationaux et rgionaux. Il ne sagit pas dune simple option, relevant du volontarisme des Etats, mais bien dune obligation juridique drivant de la conscration du droit lducation en tant que tel, dans de nombreux instruments internationaux. Dans un premier temps, larticle nonce les dmarches de lengagement brsilien dans tel droit. Pour dans un deuxime temps dvelopper plus profondment et faire un parallle avec les recommandations et tudes en cours au sein de lONU et du Conseil des droits de lhomme.
1 2 3 4 Professeur de droit public lUniversit Panthon-Assas (Paris II) dont il dirige le Centre de recherche sur les droits de lhomme et le droit humanitaire. Il est membre du Comit consultatif du Conseil des droits de lhomme des Nations Unies. Doctorant en Droit International lUniversit Panthon-Assas (Paris II) -Master Recherche en droit international public lUniversit Panthon-Assas. Doctorant en Droit International lUniversit Panthon-Assas (Paris II) -Master Recherche en droit international public lUniversit Panthon-Assas. Rapport du Haut-Commissariat aux droits de lhomme, A/51/506/Add.1
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Abstract The right to education in human rights is not a new right; it is one of the components of the right to education, such that it has been devoted by the international and regional instruments. It is not a mere option arrangement of voluntarism of States, but a legal obligation deriving from the consecration of the right to education as such, in many international instruments. In a first time, the article sets out the approaches of Brazilian commitment in the right to education in human rights. For in a second time, develop specifically, and make a parallel with the recommendations and studies in progress in the United Nations and in the Human Rights Council. cd Depuis la dernire Dcennie des Nations Unies sur lducation aux droits de lhomme (1995-2004) et le Programme mondial en faveur de lducation aux droits de lhomme ( partir de 2005), les Etats membres des Nations Unies sont fortement encourags contribuer lmergence dune culture universelle des droits de lhomme dans ce contexte. Le prsent article illustre, dans une premire partie, la priorit de lducation aux droits de lhomme dans lagenda national du Brsil.Ensuite, il prsente une tude plus dtaille sur ce sujet et le projet qui en cours au sein de lONU. 1 - La Construction du Plan sur lducation et la Formation aux Droits de lHomme au Brsil. LEngagement International et sa Mise en Ouvre Interne. Selon PIOVESAN5, la Constitution de 1988 est la premire constitution brsilienne consacrer le principe de prminence des droits de lhomme, comme un principe fondamental destin encadrer lattitude de ltat brsilien sur la scne internationale. En vrit, cest la premire constitution brsilienne ayant introduit plusieurs principes afin dorienter le Brsil dans le domaine international. CANADO TRINDADE6 prcise que le consensus gnralis aujourdhui form autour de la ncessit dinternalisation de la protection de droits de lhomme correspond une manifestation culturelle de notre temps, juridiquement viable par la concidence dobjectifs entre le droit international et le droit interne au sujet de la personne humaine. La prminence des droits de lhomme comme principe a pour objectif la pleine intgration des rgles de droit international de protection des Droits de lhomme au
5 6 PIOVESAN (F.), Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, So Paulo, Saravaiva, 2007, p.37. CANADO TRINDADE, (A.A.), A interao entre o direito internacional e o direito interno na proteo dos direitos humanos, Arquivos do Ministrio da Justia, Braslia, v.46, n.182, jul./dez., 1993, p.32.
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droit interne ainsi que lengagement du pays sopposer aux Etats qui ne respectent pas les droits fondamentaux. La Charte de 1988 est la premire prvoir, la fin de son article 5 paragraphe 2 sur la protection des droits de lhomme, que les droits et garanties prvus dans la Constitution nexcluent pas les autres droits issus des traits internationaux auxquels la Rpublique Fdrale du Brsil fait partie.Ainsi, lincorporation du droit international est prvue par le texte constitutionnel lui-mme et, partir du moment o la Constitution a consacr cette incorporation, elle a attribu une nature spciale et diffrencie aux normes qui intgrent les traits relatifs aux droits de lhomme auxquels le Brsil fait partie. Selon CANADO TRINDADE, la nouveaut de larticle 5, paragraphe 2 consiste augmenter les droits constitutionnellement consacrs en y ajoutant les droits issus des traits internationaux auxquels le Brsil fait partie. Il observe galement que les droits se font accompagner ncessairement des garanties7. De ce fait, il est possible de constater que le thme de lducation et de la formation aux droits de lhomme devrait faire partie dun plan national et des actions relatives aux droits de lhomme au Brsil, comme prvu la Confrence de Vienne de 1993. 1.1- Le Programme National dAction aux Droits de lHomme En raison de la Dclaration et programme daction de Vienne de 1993, le gouvernement brsilien sest engag, avec des institutions relatives aux droits de lhomme dans la sphre interne du pays, dans llaboration dun programme et dun plan national daction concernant les droits de lhomme. En 1996, avec la participation des organisations de la socit civile, le gouvernement a approuv le premier plan. Ainsi, le Brsil a t le deuxime pays crer un plan sur ce sujet. Une anne aprs, en 1997, lEtat fdr de So Paulo a tabli le premier plan daction aux droits de lhomme, suivi ensuite du Rio grande do Norte en 1998. Le premier plan daction des droits de lhomme a tabli 303 actions en partenariat avec plusieurs organisations civiles protectrices des groupes vulnrables. Aprs ces premires initiatives, dautres Etats fdrs et communes ont labores de tels plans. Cest dans ces plans daction que le thme de lducation et de la formation aux droits de lhomme a t abord. La cration dun comit national de lducation et de la formation aux droits de lhomme a t effectue8 en conformit avec les objectifs internationaux, en donnant comptence aux Etats fdrs et aux communes dans la cration de ces plans daction et des ces comits relatifs lducation et formation aux droits de lhomme. En revanche, la problmatique brsilienne peut tre vrifie dans le champ de la surveillance, dune plus grande liaison entre les diverses communes et la viabilit
7 8 CANADO TRINDADE, (A.A.), A estrutura constitucional das relaes internacionais e os sistema poltico brasileiro. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, n. 12, jul./dez. 1990, p.60. Portaria SEDH n 98, 9 juillet 2003; Portaria SEDH n 109, 1er Septembre 2003;Portaria SEDH n 148, de 28 Octobre 2003 et le rgiment interne.
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dun rseau national sur ce sujet. Ds lors, limplantation immdiate et effective de lducation et de la formation aux droits de lhomme dans lenseignement lmentaire, secondaire et universitaire, est la seule manire de concrtiser une prise de conscience aux droits de lhomme. Pour le moment, une grande partie de la population na pas accs dans ces directives. Par consquent, une plus grande accessibilit aux sphres publiques comme la justice par exemple, est aussi imprative. Cependant, dans la sphre internationale, beaucoup dEtats sont loin de cette problmatique brsilienne puisque, prs de dix-sept ans aprs la Confrence de Vienne, la mise en uvre dun plan dducation et de formation des droits de lhomme nest mme pas encore envisage par certains Etats. La deuxime partie de larticle prcise les obligations conventionnelles et les initiatives internationales sur le sujet ainsi que le projet de Dclaration sur lducation et la formation aux droits de lhomme auprs de lONU. 2 Lducation aux Droits de lHomme au Sein de lONU Lducation aux droits de lhomme est au cur du projet des Nations Unies depuis ladoption de la Dclaration universelle des droits de lhomme qui voque le rle de lenseignement et de lducation (teaching and education) pour dvelopper le respect des droits de lhomme.Larticle 26 .1 de la Dclaration souligne que toute personne a droit lducation. Lducation doit tre gratuite, au moins en ce qui concerne lenseignement lmentaire et fondamental. Lenseignement lmentaire est obligatoire (). Larticle 26 .2 prcise que lducation doit viser au pleine panouissement de la personnalit humaine et au renforcement du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Elle doit favoriser la comprhension, la tolrance et lamiti entre toutes les nations et tous les groupes raciaux ou religieux, ainsi que le dveloppement des activits des Nations Unies pour le maintien de la paix. Le lien troit entre droit lducation et ducation aux droits de lhomme apparat donc demble dans la Dclaration universelle. Cette interaction logique a t dveloppe tant dans des obligations conventionnelles que par des programmes daction. 2.1- Les Obligations Conventionnelles En vertu de larticle 13 .1 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, les Etats reconnaissent le droit de toute personne lducation. Ils conviennent que lducation doit viser au plein panouissement de la personnalit humaine et du sens de sa dignit et renforcer le respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Ils conviennent en outre que lducation doit mettre toute personne en mesure de jouer un rle utile dans une socit libre, favoriser la comprhension, la tolrance et lamiti entre toutes les nations et tous les groupes raciaux, ethniques ou religieux et encourager le dveloppement des activits des Nations Unies pour le maintien de la paix. Le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels a fait un travail essentiel pour dtailler la porte du droit lducation,
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avec son observation gnrale n13, adopte le 8 dcembre 1999, reprenant son compte le schma danalyse du rapporteur spcial sur le droit lducation, Mme Tomasevski, pour mettre laccent sur les quatre notions de dotations (availability), daccessibilit, dacceptabilit et dadaptabilit 9. Dautres instruments internationaux font une place substantielle au droit lducation, avec larticle 5 e) v et surtout larticle 7 de la Convention pour llimination de toutes les formes de discrimination raciale 10, larticle 10 de la Convention internationale sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes 11, les articles 28 et 29 de la Convention sur les droits de lenfant 12, larticle 30 de la Convention sur les droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, larticle 24 de la Convention relative aux droits des personnes handicapes, larticle 10 de la Convention contre la torture et larticle 23 de la Convention sur la protection de toutes les personnes contre les disparitions forces. Il faut faire toute leur place aux instruments de lUNESCO, notamment larticle 5 de la Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de lenseignement. Il en va de mme avec les instruments rgionaux, qui comportent des dispositions pertinentes sur le droit lducation13. 2.2 - Les Initiatives Internationales De nombreuses initiatives ont t prises en matire dducation aux droits de lhomme, dans le cadre de lONU et de lUNESCO, comme la campagne mondiale dinformation sur les droits de lhomme lance en 1988, mais cest sans conteste la Dclaration et programme daction de Vienne de 1993 qui a donn une nouvelle impulsion ces efforts. Dans sa premire partie, La Confrence mondiale sur les droits de lhomme raffirme que les Etats sont tenus, comme le stipulent la Dclaration universelle des droits de lhomme, le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels et dautres instruments internationaux en la matire, de veiller ce que lducation vise au renforcement du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales. La Confrence souligne galement quel point il importe que la question des droits de lhomme ait sa place dans les programmes denseignement et invite les Etats y veiller. Lducation devrait favoriser la comprhension, la tolrance, la paix et les relations amicales entre les nations et entre tous les groupes raciaux ou religieux et encourager le dveloppement des activits menes par lONU pour atteindre ces objectifs. Lducation en matire de droits de lhomme et la diffusion dune information approprie, la fois thorique et pratique, jouent un rle important dans la promotion et en faveur du respect des droits de tous les individus,
9 10 11 12 13 E/CN.4/1999/49 et E/CN.4/2000/6. Cf. la recommandation gnrale XIII (1993) sur la formation des responsables de lapplication des lois. Cf. la recommandation gnrale n3 sur les programmes dducation et dinformation. Cf. lobservation gnrale n1 sur les buts de lducation. The United Nations Decade for Human Rights Education (1995-2004), n3, The Right to Human Rights Education, New York et Genve, 1999.
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sans distinction daucune sorte fonde sur la race, le sexe, la langue ou la religion, et cela devrait tre pris en considration dans les politiques dducation aux niveaux aussi bien national quinternational 14. La seconde partie du document de Vienne donne la traduction pratique de ces engagements: La Confrence mondiale sur les droits de lhomme estime que lducation, la formation et linformation en la matire sont indispensables la promotion de relations intercommunautaires stables et harmonieuses, ainsi qu la promotion de la comprhension mutuelle, de la tolrance et de la paix. Les Etats devraient sefforcer dliminer lanalphabtisme et orienter lducation vers le plein panouissement de la personne et le renforcement du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales. La Confrence mondiale sur les droits de lhomme invite tous les Etats et institutions inscrire les droits de lhomme, le droit humanitaire, la dmocratie et la primaut du droit au programme de tous les tablissements denseignement de type classique et autre.Lducation en matire de droits de lhomme devrait porter sur la paix, la dmocratie, le dveloppement et la justice sociale, comme prvu dans les instruments internationaux et rgionaux relatifs aux droits de lhomme afin de susciter une comprhension et une prise de conscience qui renforcent lengagement universel en leur faveur15. La Confrence de Vienne recommande une srie de mesures concrtes, commellaboration de programmes et de stratgies nationales, en tenant compte en particulier des besoins des femmes cet gard. Elle vise galement lenseignement spcifique des normes nonces dans les instruments internationaux relatifs aux droits de lhomme et dans le droit humanitaire et leur application des groupes donns tels que les forces armes, les responsables de lapplication des lois, le personnel de la police et les spcialistes de la sant16. Elle prconise la proclamation dune Dcennie des Nations Unies pour lducation en matire de droits de lhomme afin de promouvoir, dencourager et de mettre en relief ce type dactivits. La Dcennie des Nations Unies pour lducation dans le domaine des droits de lhomme (1995-2004) a suscit beaucoup despoirs et permis de nombreuses ralisations17, mais lvidence lducation aux droits de lhomme doit rester une priorit long terme de lagenda international et susciter une mobilisation permanente de tous les acteurs concerns. Cest le sens du Programme mondial dducation dans le domaine des droits de lhomme qui a dbouch sur un premier plan daction, consacr lducation primaire et secondaire qui couvraitinitialement les annes 2005-2007 mais a t prolong de deux ans18. La rsolution 12/4 du 1er octobre 2009 du Conseil des droits de lhomme vient de fixer laxe des activits de la deuxime phase du
14 15 16 17 18 A/CONF.157/24, I, .33. A/CONF.157/24, II, D Education en matire de droits de lhomme, .78-80. Idem, .82. La Dcennie des Nations Unies pour lducation dans le domaine des droits de lhomme, 1995-2004, Orientations pour la vie, Nations Unies, New York et Genve, 1998. Pour un bilan des succs et des checs de la Dcennie, E/CN.4/2003/101 et 3/CN.4/2004/93. A/51/506/Add.1.
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programme mondial dducation dans le domaine des droits de lhomme, compter du 1er janvier 2010. 3 - Le Projet de Dclaration sur lducation et la Formation aux Droits de lHomme Cest dans ce contexte que se situe linitiative du Conseil des droits de lhomme chargeant le Comit consultatif dlaborer un projet de Dclaration sur lducation et la formation aux droits de lhomme. Ds lorigine le Comit consultatif a vis faire uvre utile, en prparant un texte pratique, fond sur les bases juridiques qui viennent dtre rappeles et orients sur des ralisations concrtes. Lobjectif du Comit consultatif est de mettre au point un outil de travail pour toutes les parties prenantes, en rappelant les principes de base et les priorits gnrales du droit lducation et la formation aux droits de lhomme, avant de mettre laccent sur les mesures dapplication, lvaluation et le suivi des efforts entrepris, aussi bien sur le plan interne que dans le cadre international. Lide dun document relativement bref et accessible tous sest impose, avec la distinction entre une dclaration-cadre de porte gnrale et des volets plus techniques, concernant des domaines particuliers pouvant tre dvelopps dans un deuxime temps. 3.1 - La Nature de lducation aux Droits de lHomme Ce travail dlucidation implique de faire quelques prcisions terminologiques et de rappeler une srie de dfinitions. En crant le Conseil des droits de lhomme, lAssemble gnrale lui a confi la tche, inter alia, de promouvoir lducation et la formation dans le domaine des droits de lhomme (..)19. La version anglaise de la rsolution 60/251 utilise les termes deducation and learning. Or, dans sa rsolution 6/10, le Conseil des droits de lhomme, aprs avoir vis son propre mandat au 3me considrant, charge le Comit consultatif dlaborer un projet de dclaration des Nations Unies sur lducation et la formation aux droits de lhomme, qui devient ds le titre tout au long de la version anglaise education and training, sauf le considrant qui paraphrase la rsolution 60/251 et reste education and learning Cette difficult terminologique est renforce par les rcentes rsolutions de lAssemble gnrale concernant une anne internationale de lapprentissage des droits de lhomme, soit en anglais human rights learning, institu loccasion du 60me anniversaire de la Dclaration universelle20. Dans la dernire version connue du nouveau projet de rsolution soumis la 3me Commission de lAssemble gnrale, les auteurs insistent eux-mmes sur la complmentarit de lapprentissage des droits de lhomme et de lducation aux droits de lhomme (between human rights learning and human rights education) avant de recommande[r] que le Conseil des droits de lhomme intgre lapprentissage des droits de lhomme llaboration du projet de dclaration des Nations Unies sur lducation et la formation aux droits de lhomme,
19 20 A/RES/60/251, .5 a). A/RES/62/171.
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sachant que cette initiative vient en complment du Programme mondial dducation dans le domaine des droits de lhomme 21. Sur le fond, le rapporteur considre que les notions denseignement, de formation, dducation, de sensibilisation ou dapprentissage sont complmentaires et dpendent du point de vue de lenseignant ou de lenseign, ainsi que des mthodes utilises, passives ou interactives. En ce sens lapprentissage peut sembler assez rducteur et vise des techniques ou des rflexes, autrement dit un simple savoir-faire, l o lenseignement a pour objet la transmission des connaissances, un savoir, et o lducation de manire encore plus large intgre des attitudes et des valeurs sociales, dbouchant sur une vritable culture des droits de lhomme 22.Mais ces dfinitions voluent dans le temps, comme le montre le dbat classique entre instruction publique et ducation nationale qui a domin la question scolaire en France pendant plus dun sicle 23. A fortiori ces dfinitions peuvent varier selon les expriences nationales, sans parler des difficults de traduction dune langue lautre. Plus pertinentes sont les distinctions tablies par lUNESCO entre ducation formelle, non formelle et informelle, en visant le cadre scolaire et la formation professionnelle, dune part, les activits extra-curriculaires des adultes dautre part, et enfin les activits dveloppes en dehors du systme ducatif par les ONG 24. Autrement dit, on passe de la formation linformation et la sensibilisation. Par ailleurs, il faudrait intgrer les perspectives introduites par les nouvelles technologies de linformation. Aprs une conception verticale de linformation et un dveloppement horizontal des rseaux dela communication, nous voyons apparatre des nbuleuses de diffusion sans vritable centre de rgulation, ce qui constitue un dfi indit pour les droits de lhomme. Pour sen tenir lessentiel, on peut se rfrer la dfinition synthtique donne par les Nations Unies lors du lancement de la Dcennie pour lducation dans le domaine des droits de lhomme: On entend par enseignement des droits de lhomme les activits de formation et dinformation visant faire natre une culture universelle des droits de lhomme en inculquant les connaissances, les qualits et les attitudes de nature : a) renforcer le respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales; b) assurer le plein panouissement de la personnalit humaine et le sens de sa dignit; c) favoriser la comprhension, la tolrance, lgalit des sexes et lamiti entre toutes les nations, les populations autochtones et les groupes raciaux, nationaux, ethniques, religieux et linguistiques; d) mettre toute personne en mesure de jouer un rle utile dans une socit libre; e) contribuer aux activits des Nations Unies dans le domaine du maintien de la paix 25.
21 22 23 24 25 A/C.3/64/L.33/Rev.1, .4. Cf. les Principes directeurs de lUNESCO pour lducation interculturelle, UNESCO, Paris, 2006. Antoine Lon, Histoire de lenseignement en France, collection que sais-je? (n393), Paris, PUF, 1967. Cette dfinition est donne dans la note 3 du .27 de lannexe du Plan daction, Plan of Action, World programme for Human Rights Education, Fist Phase, ONU et UNESCO,New York et Genve, 2006. Rapport du Haut-Commissariat aux droits de lhomme, A/51/506/Add.1
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Sur le terrain procdural, il conviendra au Conseil des droits de lhomme lui-mme de dcider comment intgrer au mieux les proccupations de lAssemble gnrale dont il est un organe subsidiaire. A ce stade, plusieurs options semblent possibles: largir la dnomination du projet de dclaration pour viser lducation, la formation et lapprentissage des droits de lhomme, lnumration pouvant sembler peu heureuse en introduisant un decrescendo dans la porte des termes employs; adopter le terme le plus large en parlant de lducation aux droits de lhomme, en prcisant que ce terme englobe tous les autres, ce qui aurait lavantage dallger la rdaction de la Dclaration en vitant la rptition de mots valise; maintenir le statu quo conformment au mandat donn au Comit consultatif, en laissant au Conseil des droits de lhomme, voire lAssemble gnrale le soin de trancher. Reste que la question relve semble-t-il avant tout dun malentendu de traduction, prolong par un manque de communication entre les initiatives prises Genve et New York, plus que dun dbat de fond sur la nature et la porte de lducation aux droits de lhomme. 3.2 - La Porte du Droit lducation aux Droits de lHomme Le droit lducation aux droits de lhomme nest pas un droit nouveau, cest une des composantes du droit lducation, tels quil a t consacr par les instruments internationaux et rgionaux. Il ne sagit pas dune simple option, relevant du volontarisme des Etats, mais bien dune obligation juridique drivant de la conscration du droit lducation en tant que tel, dans de nombreux instruments internationaux. Cette obligation gnrale se dcline, selon les formules dsormais bien tablies la suite des tudes classiques de M. Asjbrn Eide, dans desobligations de respecter, de protger et de mettre en uvre le droit garanti. Autrement dit lEtat na pas seulement des obligations ngatives notamment celle de respecter le rle des parents [qui] ont, par priorit, le droit de choisir, le genre dducation donner leurs enfants, selon le principe de larticle 26 .3 de la Dclaration universelle. LEtat a galement une srie dobligations positives, pour garantir leffectivit du droit lducation aux droits de lhomme. Il en va de mme de manire plus spcifique pour le droit humanitaire, les Etats parties aux Conventions de Genve sengageant respecter et faire respecter ces conventions en toutes circonstances. Ainsi, Les Hautes Parties contractantes sengagent diffuser le plus largement possible, en temps de paix comme en temps de guerre, le texte des conventions dans leurs pays respectifs, et notamment en incorporer ltude dans les programmes dinstruction militaire et si possible civile, de telle manire que les principes en soient connues de lensemble de leurs armes et
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de la population26.Larticle 83 .1 du premier Protocole additionnel va plus loin, en visant lensemble des Conventions et le protocole lui-mme avec lengagement den encourager ltude par la population civile de telle manire que ces instruments soient connues des forces armes et de la population civile. Larticle 83 .2 institue une obligation de rsultat:Les autorits militaires ou civiles qui en priode de conflit arm, assumeraient des responsabilits dans lapplication des Conventions et du prsent Protocole devront avoir une pleine connaissance du texte de ces instruments. De la mme manire, divers instruments internationaux mettent laccent sur les obligations des Etats en matire de formation professionnelle. Selon larticle 10 .1 de la Convention contre la torture: Tout Etat partie veille ce que lenseignement et linformation concernant linterdiction de la torture fassent partie intgrante de la formation du personnel civil ou militaire charg de lapplication des lois, du personnel mdical, des agents de la fonction publique et des autres personnes qui peuvent intervenir dans la garde, linterrogatoire ou le traitement de tout individu arrt, dtenu ou emprisonn de quelque faon que ce soit.La rcente Convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forces dveloppe la mme logique son article 23: Tout Etat partie veille ce que la formation du personnel militaire ou civil charg de lapplication des lois, du personnel mdical, des agents de la fonction publique et des autres personnes qui peuvent intervenir dans la garde ou le traitement de toute personne prive de libert puisseinclure lenseignement et linformation ncessaires (). Lobligation dcoulant de larticle 7 de la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination est encore plus large en visant la sensibilisation de socit dans son ensemble: Les Etats sengagent prendre des mesures immdiates et efficaces, notamment dans le domaine de lenseignement, de lducation, de la culture et de linformation, pour lutter contre les prjugs conduisant la discrimination raciale et favoriser la comprhension, la tolrance et lamiti entre les nations et groupes raciaux et ethniques, ainsi que pour promouvoir les buts et les principes de la Charte des Nations Unies, de la Dclaration universelle des droits de lhomme (). Larticle 8 de la rcente Convention relative aux droits des personnes handicapes va encore plus loin enprvoyant que Les Etats sengagent prendre des mesures immdiates, efficaces et appropries en vue de: a) sensibiliser lensemble de la socit, y compris au niveau de la famille, la situation des personnes handicapes et promouvoir le respect des droits et de la dignit des personnes handicapes (). Diverses mesures de sensibilisation sont voques, qui concernent notamment tous les niveaux du systme ducatif, les medias. Le droit lducation aux droits de lhomme est un droit fondamental, en ce sens quil est la base de lensemble des droits de lhomme en permettant lexercice effectif de ces droits par toute personne, en connaissance de cause. Cest parce que chacun connat ses droits et des obligations quil est mme de respecter et de faire respecter lensemble des droits de lhomme internationalement reconnu. Tout en rappelant
26 Article 127 Diffusion de la Convention de la 3re Convention de Genve de 1949, cf. mutatis mutandis, article 47 de la 1re Convention,article 70 de la 2me Convention, article 144 de la 4me Convention..
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que lducation en matire de droits de lhomme [joue] un rle important dans la promotion et en faveur du respect des droits de tous les individus, sans distinction daucune sorte fonde sur la race, le sexe, la langue ou la religion () la Confrence mondiale sur les droits de lhomme note que le manque de ressources et la faiblesse des institutions peuvent faire obstacle la ralisation immdiate de ces objectifs27. La place centrale de lducation aux droits de lhomme devrait tre renforce en faisant un vritable droit en rappelant la responsabilit premire de lEtat dans sa ralisation ainsi que la contribution tous les individus et tous les organes de la socit dans sa mise en uvre effective. Au-del des affirmations de principe sur la porte du droit lducation et son corollaire lducation aux droits de lhomme, lenjeu essentiel est leffectivit de ce droit, travers une mobilisation de toutes les parties prenantes. Cest assez dire que la ralisation de ce droit implique une prise de conscience et une appropriation par ses destinataires, en renforant par la mme les capabilits (capabilities) de chaque personne, travers le dveloppement de la jouissance de lensemble de ses droits. En ce sens, le lien tabli ds la Dclaration universelle entre le plein panouissement de la personnalit humaine et [le] renforcement du respect des droits de lhomme est particulirement fort. Ce nest pas une simple juxtaposition, cest une dialectique qui est au cur du droit lducation. cd Pour conclure, il faut souhaiter que le projet de Dclaration qui figure en annexe, une fois quil sera mis au point par le Comit consultatif, continue de faire lobjet dune large consultation pour permettre son appropriation par lensemble des parties prenantes. Dans lesprit du groupe de rdaction, la mission du Comit consultatif, en tant quorgane collgial dexperts comptents et indpendants, est non seulement de permettre la recherche du consensus dans un travail collectif de longue haleine entre des membres venus de tous les horizons,avec lexigence,la cohrence et la continuit que garantit sa composition, mais galement dinteragir trs largement avec tous les protagonistes en matire dducation aux droits de lhomme, les pouvoirs publics et les organisations internationales, comme les institutions nationales et les ONG. Cest en assurant cette vision densemble et en linscrivant dans la longue dure que le Comit consultatif peut apporter sa valeur ajoute et dpasser les initiatives ponctuelles et cloisonnes pour contribuer promouvoir leffectivit dun vritable droit lducation aux droits de lhomme, conformment aux deux piliers de larticle 26 de la Dclaration universelle. Il parat indispensable que le projet adopt par le Comit consultatif ainsi que son rapport explicatif soit traduit dans toutes les langues de travail des Nations
27 Op.cit., I, .33.
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Unies afin dtre largement diffus en vue de cette large consultation de lensemble des parties prenantes, avant la 13me session du Conseil des droits de lhomme. Il serait galement opportun que le Comit consultatif soit troitement associ, sous des formes que le Conseil jugera appropries, la poursuite de lexercice en cours et continue le travail de rflexion, de consultation et de sensibilisation dont il a t charg. A linstar du sminaire de Marrakech, dautres initiatives utiles pourraient tre prises, en marge de la prochaine session du Conseil des droits de lhomme, ainsi que le Conseil le prconise lui-mme dans sa dclaration 12/118 du 1er octobre 2009, lorsquil accueille favorablement les diverses initiatives visant faire avancer les discussions sur le projet de dclaration des Nations Unies sur lducation et la formation aux droits de lhomme. Ce processus de maturation collective doit sinscrire dans la dure et la continuit28. cd Annexe Avant-Projet de Dclaration sur lducation et la Formation aux Droits de lHomme Rvis par le Rapporteur du Groupe de Rdaction du Comit Consultatif du Conseil des Droits de lomme29, rev.7 (1/12/2009) 1) Ayant lesprit la Charte des Nations Unies qui charge lAssemble gnrale de dvelopper la coopration internationale dans les domaines () de la culture intellectuelle et de lducation et faciliter pour tous sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion, la jouissance des droits de lhomme et des liberts fondamentales; 2) Rappelant la Dclaration universelle des droits de lhomme qui a fix lidal commun atteindre par tous les peuples et toutes les nations afin que tous les individus et tous les organes de la socit, ayant cette Dclaration constamment lesprit sefforcent par lenseignement et lducation, de dvelopper le respect de ces droits et liberts et den assurer, par des mesures progressives dordre national et international, la reconnaissance et lapplication universelles et effectives (); 3) Se fondant sur larticle 26 de la Dclaration universelle des droits de lhomme qui affirme son .1 que toute personne a droit lducation , en prcisant notamment son .2 que lducation doit viser au plein panouissement de
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La 13me session ordinaire du Conseil des Droits de lhomme qui dbute en Mars 2010 va tre dcisive: le 02 mars il aura un premier dbat de haut-niveau et le 16 mars il aura une discussion sur le point 5. A la fin du mois de mars, leConseil va adopter une rsolution quipourra changer le projet du Comit Consultatif en annexe. A/HRC/AC/4/L.2 in: http://ap.ohchr.org/documents/F/AC/d_res_dec/A_HRC_AC_4_L_2.pdf
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la personnalit humaine et au renforcement du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales ; 4) Raffirmant que, comme le disposent la Dclaration universelle des droits de lhomme ainsi que le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels et les autres instruments relatifs aux droits de lhomme, les Etats sont tenus de veiller ce que lducation vise au renforcement du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales; 5) Conscients de leurs engagements internationaux, en vertu des diffrents traits universels et rgionaux relatifs aux droits de lhomme, et de divers instruments internationaux; 6) Conscients en particulier de la Dclaration et programme daction de la Confrence mondiale de Vienne de 1993visant la mise en oeuvre du droit lducation, la fois comme un droit inhrent la dignit de la personne humaine, et comme un moyen de promouvoir et faire respecter lensemble des droits de lhomme; 7) Soulignant que La Confrence mondiale sur les droits de lhomme a invit tous les Etats et institutions inscrire les droits de lhomme, le droit humanitaire, la dmocratie et la primaut du droit au programme de tous les tablissements denseignement, en indiquant que lducation en matire de droits de lhomme devrait porter sur la paix, la dmocratie, le dveloppement et la justice sociale, comme prvu dans les instruments internationaux et rgionaux relatifs aux droits de lhomme, afin de susciter une comprhension et une prise de conscience qui renforcent lengagement universel en leur faveur; 8) Prenant en compte les progrs accomplis lors de la Dcennie sur lducation aux droits de lhomme (1995-2004) et du Programme mondial pour lducation aux droits de lhomme travers la mise en uvre du premier Plan daction de 2005 prorog jusquen 2009 et du lancement dun nouvelle phase du Programme mondial pour les annes 2010-2014; 9) Encourageant la mise en uvre effective des objectifs fixs pour 2015 par la Dclaration du Millnaire notamment lgal accs des filles et des garons tous les niveaux de lducation; 10) Rappelant la Dclaration sur le droit et la responsabilit des individus, groupes et organes de la socit de promouvoir et protger les droits de lhomme et les liberts fondamentales universellement reconnus; 11) Ayant lesprit les nombreuses initiatives prises dans le cadre des Nations Unies, de lUNESCO et dautres organisation internationales et rgionales, ainsi que dans le cadre interne, par les pouvoirs publics aussi bien que par les organes de la socit civile; 12) Rappelant le Document final du Sommet mondial de 2005 o les chefs dEtat et de gouvernement soutiennent la promotion de lducation et de la vulgarisation en matire de droits de lhomme tous les niveaux, notamment dans le cadre du
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Programme mondial dducation dans le domaine des droits de lhomme, et () encourag[ent] tous les Etats prendre des initiatives cet gard. 13) Rappelant la rsolution de lAssemble gnrale 60/251 qui cre le Conseil des droits de lhomme et particulirement on paragraphe 5 a) qui mentionne limportance de lducation et de la formation aux droits de lhomme; 14) Rappelant les rsolutions de lAssemble gnrale 62/171 et du Conseil des droits de lhomme A/HRC/12/4 relatives lducation et la formation aux droits de lhomme; 15) Soucieux de renforcer les efforts entrepris et de favoriser une prise de conscience et un engagement collectif de toutes les parties prenantes, en donnant une vue densemble, cohrente et concrte, des principes directeurs devant guider la ralisation effective de lducation et la formation aux droits de lhomme pour tous, sans distinction aucune ; 16) Unis par la volont de donner la communaut internationale un signal fort de limportance fondamentale de lducation et de la formation aux droits de lhomme pour la promotion et la protection des droits de lhomme; [LAssemble gnrale] Dclare Premire Partie: Dfinitions et Principes 1) Lducationetlaformationauxdroitsdelhommesedfinissentcommelensemble des activits dducation, de formation, dinformation et dapprentissage visant inculquer une culture universelle des droits de lhomme. 2) Le droit lducation et la formation aux droits de lhomme est un droit fondamental, inhrent la dignit de la personne humaine et intiment lie la jouissance effective de lensemble des droits de lhomme, conformment aux principes de luniversalit, de lindivisibilit et de linterdpendance des droits de lhomme. 3) Lducation et la formation aux droits de lhomme sont une composante essentielle du droit lducation pour tous, tel quil est consacr aussi bien dans le cadre international et rgional que dans le droit interne des diffrents Etats. Elles sont indissociables de la pleine mise en uvre du droit lducation, en particulier de la ralisation effective dune ducation primaire, gratuite et obligatoire, et de la gnralisation dune ducation de base pour tous, y compris les personnes illettres. 4) Lducation et la formation aux droits de lhomme ncessitent une ducation de qualit, fonde sur les principes de la Dclaration universelle des droits de lhomme et les autres instruments pertinents:
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a) visant leffectivit de lensemble des droits civils, culturels, conomiques, politiques et sociaux, en faisant des droits de lhomme le vecteur et lobjectif de lducation et de la formation; b) visant dvelopper une culture universelle des droits de lhomme, permettant chacun dtre conscient de ses propres droits et de ses obligations lgard des droits dautrui et favorisant le dveloppement de la personne comme membre responsable dune socit libre, dans le pluralisme et la tolrance; c) visant assurer une galit des chances, travers un accs lducation pour tous, sans discrimination aucune. 5) Lducation et la formation aux droits de lhomme sont fondes sur le principe dgalit, en particulier lgalit entre les filles et les garons, lgalit entre les femmes et les hommes. 6) Lducation et la formation aux droits de lhomme doivent pleinement prendre en compte les groupes vulnrables, en assurant laccs effectif lducation de base, comme lducation aux droits de lhomme, afin dliminer les causes dexclusion ou de marginalisation et de permettre chacun dexercer effectivement lensemble de ses droits. 7) Lducation et la formation aux droits de lhomme doivent galement prendre en compte les besoins spcifiques des peuples autochtones comme ceux des personnes appartenant des minorits nationales, ethniques et linguistiques. 8) Lducation et la formation aux droits de lhomme concernent tous les niveaux pr-scolaire, primaire, secondaire et universitaire et toutes les formes dducation, de formation et dapprentissage, que ce soit dans le cadre formel, informel, non-formel dans le secteur public comme dans le secteur priv.Elles incluent la formation professionnelle, notamment la formation des formateurs, lducation permanente, lducation populaire, linformation et la sensibilisation du grand public. 9) Lducation et la formation aux droits de lhomme constituent un processus permanent, qui commence ds lge scolaire et pr-scolaire, vise tous les ges de la vie, toutes les situations et toutes les composantes de la socit. 10) Lducation et la formation aux droits de lhomme doivent senrichir de la diversit des civilisations, des cultures et des traditions qui contribuent luniversalit des droits de lhomme. 11) Lducation et la formation aux droits de lhomme doivent employer un langage adapt aux publics viss et prendre en compte les besoins fondamentaux de la population, en mettant laccent sur linterdpendance de tous les droits de lhommepour devenir un levier du dveloppement. 12) Lducation et la formation aux droits de lhomme sont troitement lies la mise en uvre du droit linformation. Elles doivent favoriser laccs et la participation de chacun au dveloppement des medias, notamment la presse,
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la radio et la tlvision, et le renforcement de la fonction pdagogique de ces diffrents medias. 13) Lducation et la formation aux droits de lhommedoivent intgrer les perspectives de lre numrique afin dencourager le dveloppement de nouveaux espaces pdagogiques et favoriser la solidarit numrique au service dune galit effective dans laccs aux technologies de linformation et de la communication. 14) Lducation et la formation aux droits de lhomme impliquent un lien troit entre lcole, la famille, les communauts de base et la socit dans son ensemble, afin de crer un environnement favorable la promotion et la protection des droits de lhomme, et dradiquer la violence familiale, en particulier l gard des femmes et des filles, et les autres formes de violence sociale, comme la violence en milieu scolaire. Deuxime Partie: Mesures de Mise en Ouvre et Suivi dans lOrdre Interne 15) Lducation et la formation aux droits de lhomme incombent la responsabilit premire de lEtat qui doit le respecter, le protger et le mettre en uvre. LEtat na pas seulement lobligation de respecter le droit lducation et la formation aux droits de lhomme, et de respecter lensemble des droits de lhomme, il a galement lobligation dincorporer les normes universelles dans son droit et de mener des politiques positives pour mettre en uvre ses engagements en matire dducation et de formation aux droits de lhomme, travers ses institutions et ses agents, et de dterminer le cadre de laction dautres entits publiques ou de personnes prives en fixant des garanties minimales et en favorisant les meilleures pratiques. 16) LEtat a une responsabilit premire pour la ralisation effective de ce droit lgard des groupes vulnrables susmentionns, en mobilisant ses moyens sur la base des critres de laccessibilit, lacceptabilit, la dotation adquate et ladaptabilit de lducation et de la formation. 17) LEtat a galement une responsabilit propre sagissant de la formation initiale et permanente de ses agents, notamment les magistrats, les policiers, les gardiens de prison, et lensemble des agents dapplication de la loi. Il doit galement veiller une formation adquate des membres de ses forces armes et des corps en uniforme, intgrant le droit international humanitaire et le droit international pnal. Il doit aussi se proccuper des personnels privs exerant des responsabilits de puissance publique. 18) Lducation et la formation aux droits de lhomme qui sont un important facteur de dmocratisation et de savoir partag, doivent bnficier dune volont politique forte, clairement manifeste travers une stratgie nationale densemble, une mobilisation des moyens humains et financiers, avec des engagements prcis et des objectifs concrets.
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19) Lapleine ralisation dune telle stratgie nationale, labore en fonction des besoins et des priorits du pays, implique une coordination interministrielle effective, ainsi que le renforcement des Institutions nationales de protection et de promotion des droits de lhomme qui peuvent jouer un rle particulirement utile dinitiative, de sensibilisation et de mobilisation auprs de tous les acteurs publics et priv. 20) La conception, la mise en uvre et le suivi de cette stratgie doivent associer toutes les parties prenantes, notamment les organes de la socit civile, en favorisant le cas chant des coalitions multi-acteurs . 21) Lducation et la formation aux droits de lhomme ncessitent la mobilisation des pouvoirs publics, en particulier les pouvoirs locaux, ainsi que de tous les organes de la socit, la socit civile comme le secteur priv. Les diffrents acteurs de la socit civile, les institutions religieuses, le mouvement associatif, les ONG, les syndicats, les associations professionnelles, les ducateurs et les parents dlves ont galement un rle indispensable jouer. Les entreprises notamment les entreprises multinationales, les institutions et industries culturelles, les medias et les nouveaux medias devraient assumer pleinement leur responsabilit en matire dducation et de formation aux droits de lhomme. 22) Lducation et la formation aux droits de lhomme doivent sinscrire dans la dure, leur mise en uvre effective passe par des efforts progressifs et continus, mens avec des objectifs long terme; Ils doivent partir de la base et viser la participation de chacun et le renforcement de ses capacits (capabilities), en tenant compte de la diversit des situations conomiques, sociales et culturelles, en favorisant les initiatives locales afin dencourager une appropriation du projet collectif. 23) Une valuation permanente des actions entreprises dans le cadre national est indispensable pour leffectivit de lducation et de la formation aux droits de lhomme, travers la mise en place de tableaux de bord, dobjectifs concrets et dindicateurs quantitatifs et qualitatifs. 24) Le progrs delducation et dela formation aux droits de lhomme est nourri par la recherche thorique et pratique, travers les sciences de lducation et la pdagogie comme travers le droit international des droits de lhomme, grce la coopration et la mise en rseau des instituts spcialiss et des centres de recherche, afin de favoriser la dfinition de concepts communs et de mthodes pdagogiques. La prospective, et notamment la prise en compte des technologies de linformation et de la communication, devrait trouver toute sa place dans la recherche pluridisciplinaire. 25) La garantie des liberts acadmiques et la protection des droits de lhomme des personnes en charge de lducation et de la formation aux droits de lhomme, en tant que dfenseurs des droits de lhomme, ncessite une vigilance particulire, que ce soit dans le secteur formel, informel ou non-formel.
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26) Lducation et la formation aux droits de lhomme devraient puiser dans les richesses culturelles et traditionnelles des diffrents pays. Les formes artistiques, telles que le thtre, la musique, les arts graphiques et la cration audio-visuelle devraient tre encourages en tant que vecteurs de formation et de sensibilisation aux droits de lhomme. 27) Lducation et la formation aux droits de lhomme constituent un enjeu de la communication. A ce titre elles devraient tre mises en valeur sur le terrain des nouvelles technologies, travers des campagnes de sensibilisation adaptes au monde des rseaux, pour lutter contre les strotypes et les discours de haine. Troisime Partie: Mesures de Mise en Ouvre et Suivi dans lOrdre International 28) LONU doit promouvoir lducation et la formation aux droits de lhomme auprs de ses personnels civils et militaires. Elle a une responsabilit particulire dans les situations de crise, pour faire de lducation et de la formation aux droits de lhomme une priorit des programmes de consolidation de la paix et de reconstruction de lEtat, y compris de ltat de droit et de la culture dmocratique. 29) Les organisations internationales et rgionales doivent promouvoir lducation et la formation aux droits de lhomme auprs de leurs personnels civils et militaires. Elles doivent, dans leur sphre de comptence, intgrer lducation et la formation aux droits de lhomme dans leurs activits et leurs programmes de coopration. 30) La coopration internationale, sur le plan multilatral ou bilatral, et notamment la coopration dcentralise, devraient appuyer et renforcer les efforts nationaux, travers des mesures incitatives et des expriences pilotes. 31) La pleine ralisation de lducation et de la formation aux droits de lhomme ncessite la complmentarit des efforts internationaux, rgionaux, nationaux et locaux, dans un souci permanent de coordination, de cohrence, de synergie et dinterdpendance. 32) La cration dun Fonds volontaire international pour lducation et la formation aux droits de lhomme devrait contribuer au financement d initiatives et de projets novateurs sur le terrain. 33) Un Observatoire international de lducation et de la formation aux droits de lhomme pourrait galement tre mis en place pour faciliter la mise en uvre et le suivi de la prsente dclaration. 34) Le suivi international de la pleine ralisation de lducation et de la formation aux droits de lhomme passe par la ratification universelle des instruments internationaux relatifs aux droits de lhomme et la mise en uvre dun vritable mainstreaming par les diffrents organes et mcanismes comptents. 35) Les organes conventionnels devraient notamment adopter des observations gnrales au sujet de lducation et de la formation aux droits de lhomme,
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si ce nest dj fait, et mettre systmatiquement laccent sur lducation et la formation aux droits de lhomme dans les questions adresses aux Etats comme dans les observations finales. 36) Lducation et la formation aux droits de lhomme devraient galement trouver toute leur place dans lExamen priodique universel du Conseil des droits delhomme, travers les directives concernant les informations requises, comme dans les engagements et les recommandations formules. Le processus pourrait tre renforc, en associant des experts lvaluation des progrs accomplis. 37) Des ambassadeurs de bonne volont , lchelle internationale ou nationale, personnalits, artistes, sportifs, pourraient galement contribuer utilement diffuser la culture des droits de lhomme auprs de publics trs diffrents. Quatrime partie: Dispositions Complmentaires 38) La prsente dclaration-cadre, qui vise dfinir un tronc commun pour mobiliser les efforts des Etats et de toutes les parties prenantes, devrait trouver son prolongement dans des dveloppements thmatiques plus spcifiques, portant soit des secteurs particuliers (medias, TIC), soit des groupes cibles (professions de sant, police et forces armes), soit des groupes vulnrables 39) Un processus de rvaluation de la dclaration-cadre sera effectu, sur une base priodique, afin de sassurer de sa pertinence et de son actualit.
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Fernando g. reis1 War, it was said, was the extension of diplomacy by other means. Modern weapons make recourse to war suicidal. It is thus not a question of giving diplomacy a chance. Diplomacy is the only chance we have. - Drew Middleton (1955) Resumo O presente artigo, de forma crtica e inovadora, vez que se utiliza da tragdia Antgona de Sfocles como elemento literrio de reflexo, trata do papel da Diplomacia frente questo das armas nucleares no mundo contemporneo. Abstract This article deals with the role of Diplomacy in the nuclear weapons age in a critical and innovative perspective that utilizes the Sophocles Antigone tragedy as a literary tool of reflection. cd The question of nuclear weapons is back in the press front pages. Not surprisingly, there is much talk again about international community, whatever it is. Diplomacy will have a chance? We cannot tell right now and I do not intend to focus on the international situation as such, important as it is.2 This is one of those moments when it is urgent to wait. Meanwhile we may indulge ourselves, if you will, in remembering Sophocles Antigone, not just because it is a classic but because it is quite relevant today. It provides many lessons and the best evidence is the reception of the play throughout almost 2,500 years, since its first presentation around 441 BC. It has proven rich enough to please different tastes and to offer in each case the message that is needed.3 There is a wide consensus that Antigone is a perfect tragedy, that unique humam creation which symbolizesAthens even more than philosophy, which started elsewhere. Perfect: out of six named characters, five die. It is a high rate. Fate, like a shadow, continues to haunt Thebes. The apple of discord, so to speak, is an untouchable corpse
1 2 3 Diplomat. Former Director General of the Brazilian Diplomatic Academy (Instituto Rio Branco / M.R.E.). Ambassador to Japan (1996-2001). Published in 2004 the novel Falta um Co na Vida de Kant. This paper was finished on 21st May, 2010. Antigones , George Steiner (1987). The Spanish translation of the book carries a subtitle which is faithful to Steiners tour de force: La travessia de un mito universal por la historia de Occidente.
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because of it uncontrolled energies are released in a dynamic of conflicts. The same situation often happens in the theater of international relations the label changes but essentially it is the same corpse (issue sounds more aseptic in the case). Misfortune is hardly a surprise in a tragedy, but the audience is rewarded by the tragic pleasure, an odd mixture of pity and awe, according to a great admirer of Sophocles, Aristotle.4 Right as he was, he only started the argument: the glory of Antigone was to last for centuries with a parallel debate. Why? The play refuses to surrender its full meaning it is still an open question. Which message we should pick right now? Well, let me share the one I care for most and which could apply to the present circumstances. cd To be true, the above epigraph by the periodist Drew Midleton (the Cold War was then in full swing) has already stated the point I had in mind, plus the merit of brevity. I cannot do better. In any case I will try do develop the idea, heretic as it may be. It is rather simple: in Antigone no chance is given to diplomacy5; that is why the tragedy happened. Yes, the whole massacre could have been avoided if If Antigone had just a small amount of political wisdom of diplomacy, to be more specific about the wisdom in question. The same applies to Creon (presumably a more sophisticated therapy would be required for him, but nowadays we are used to difficult cases at very high level). Sophocles himself advances the possibility: if the insecure ruler had listened in time to his sons advices, he could have prevented the brutal lost of his beloved ones; perhaps he would have saved himself from disgrace. But, I reckon, this would be a story altogether different and the world literature would have been deprived of a masterpiece. A reasonable Antigone and a tolerant Creon would not be real. Human beings are human beings and it is not at all my intention to do an exercise (futile, of course) in virtual fiction, the pleonasm being excused. Nevertheless, for the sake of argument, the hypothesis of a less unhappy outcome is not excluded throughout the drama there is a hope (slight as it may be) that reason will prevail and, if not reason, at least a certain caution, which we could translate by diplomatic prudence6. This is suggested by Ismene, then by Hemon (as just mentioned) and finally by Tiresias. The hints are unmistakable and the audience understands them. In fact the audience complies graciously with this sort of positive thinking: the assumption that the tragedy could have been shunned makes the tragic pleasure more enjoyable.
4 5 6 Aristotle praises Antigone in his On Poetics, vritable phnomnology de loeuvre tragique. By contrast, les dialogues de Platon naffichent que ddain pour les potes tragiques. Jacques Taminiaux, Antigone dans lhistoire de la philosophie in Antigone et la Rsistance Civile (2004) p. 9/10. . I take diplomacy in the common sense of skill and tact in dealing with people (Oxford Dictionary), that is, the art of handling difficult situations by the way of good will. I believe that, rather than a technical concept, this is also the the meaning of diplomacy in the epigraph. This concept is dealt with at the end.
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The warnings and the wishful thinking are of no avail, we know beforehand: tragedy is a radical sport with no safety net.7 It is made of conflict, not harmony. By definition this is not the field for restraint and/or negotiation. To be sure, the Chorus is entitled sometimes, as a sort of arbiter, to recommend soprosyne. Unfortunately, the Chorus speaks only to the audience, which is already convinced that moderation is a virtue; those who should listen (the characters) are too busy on the stage to pay attention to outside guests. The established pattern8 is that fate has to follow its course. All the same, for the sake of the argument, we may ponder that the very idea of destiny is made possible by its counterpart. It does not suffice to say that it was all bound to happen. On the contrary, destiny means exactly that what happened could have happened otherwise. The simple trouble is that the otherwise failed because (and here is the tragic predicament) the die of fortune is usually crooked. Stil, the die has six faces. What could be the other face of Antigones destiny? Is there an alternative for the war suicidal feared by Middleton five decades ago and which is still a threat? cd To answer this question we have to trespass the dominion of His Majesty, King Power, the one who rules over politics, like it or not. It happens that Antigone deals precisely with this matter. In a nutshell, it is a contest between conscience/freedom on one side and force/authority on the other. More precisely, it is a play about power play, that is, the exercise of power in a theatrical representation. According to Aristotle, the action (muthos, the plot) is even more important than the characters. This is in fact one of the features (certainly the most visible) of the general political content of Antigone and I assume that the political content of the play is not disputed. By the way, it does not preclude other interpretations. Having said that, I am supposed to provide some evidences. For that purpose, I will have to go through the text (as faithfully as possible) to confirm that power is a recurrent if not dominant theme. If the exercise gets a little bit fastidious, I haste to beg for the patience of the readers. As an excuse, I anticipate here the main elements of the exercise: the word translated as power appears very often in the script of Antigone (naturally the connotations may vary); moreover we can trace political implications in almost every dialogue; practically all of the episodes are charged with a pervasive tension at different levels of intensity and started by a whole range of antinomies (man/woman, older/younger, state/individual, human/divine, love/hate, life/death).
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In this regard see Professor Jean Hyppolite as he quotes Hegel: La tragdie est la reprsentation de la position absolue. Introduction la Philosophie de l!Histoire de Hegel (1948), p. 102/3. We should not forget that the tragic works were selected (twice a year) in a contest with very straight rules. The presentation itself was a sort of public judgement and the audience acted as a jury. See on this point Otto Maria Carpeaux, Histria da Literatura Ocidental,(1944/5), vol. I, ps 83-85).
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Power is just the functional element which puts into action all these contradictions; it was supposed to be neutral but has a sweet perfume. A first example of ower-play: in the very opening scene, we can watch an arm twisting between Antigone and Ismene (lines 45 to 115).9 The dialogue goes from endearment to hate, from persuasion to ultimatum. Not for chance, the two sisters make a strong contrast: we have to be sensible. Remember we are women, were not born to contend with men (74/75) says Ismene in a desperate effort to bring Antigone to her senses. At least in this first round, Antigone (wild and passionate as she is) does not get the upper-hand of her tender and humble sister. It is a diplomatic failure on the part of Antigone it will not be the only one and the Prologue sets the stage for rougher clashes. Another example of point-counter point: the touch of comedy given by the clumsy sentry in his long dialogue with the king (223-331). The culprit grates on your feelings, I just annoy your ears (360), the guard dares to say to the king. In fact he represents the common people, simple but independent. Creon should have listened to this rather talkative messenger; instead, he becomes enraged and exhibits an aggressive temper. The political content of Antigone is best illustrated by the statement of the crown (179-235) of Creon, as the king of Thebes. The comments thereon do not fail to compare this short piece with the famous Funeral Speech by Pericles a decade later, in Athens. Granted the obvious differences, the mood is very similar: the apology of the City, which provides opportunities for all. Therefore, to be at the service of the Polis is the first duty. This means, under an egalitarian rhetoric, that the old order of aristocracy is over.10 Antigone, the faithful daughter of late king Oedipus, is a true representative of the out-dated order.11 As for Creon, he climbed to power by chance, being the brother of late queen Jocasta. The new king needs to affirm his authority: I now possess the throne and all its powers (193). The motto is introduced but Creons authoritarianism is still disguised in the midst of a patriotic oratory. Later on the mask will fall: Am I to rule this land for others or myself?(823). The inaugural address of Creon corresponds very clearly to a historical context, one of transition.12 Much attention has been paid to this point but perhaps not enough
9 10 I will quote the English translation of Prof. Robert Eagles, Sophocles Three Theban Plays, 1982 (Penguin Classics). The numbers refer to the lines of the verses in the translation. ... out of this archaic guilt-culture there arose some of the profoundest tragic poetry that man has ever produced. It was above all Sophocles, the last great exponent of the archaic world view, who expressed the full tragic significance of the old religious themes the overwhelming sense of human helplessness in face of the divine mistery E.R.Dodds, The Greeks and the irrational (1951/1971), p. 49. La famille soppose ltat comme les pnates aux dieux de la Cite. Alexandre Kojve, Introduction la Lecture de Hegel (1947), p.100. See, for instance,Arnold Hauser: Sophocles unhesitatingly chooses the ideals of the nobility in preference to those of the democratic state. In the struggle between the special ties of kinship and the unlimited equalitarian forces of the state, he uncompromisingly supports the ideals of kinship. The Social History of Art ed. Vintage Books, vol. I, p. 96 (1951).
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to the very curious overtones of modernity which Sophocles introduces in Creons delivery. Notice for instance: [...] Experience, there is the test (197) tradition is not anymore a value in itself, but how one knows what is experience?; [] the ship of state is safe (180) to govern is to steer the vessel of the state, in the language of the cybernetic model applied to politics;13 [...] our country is our safety(211) an innuendo which would be familiar today to any leader of the Great Powers. In the development of the plot, the thrust of this first speech is: whoever proves his loyalty to the state I will prize that man in death as well as life (234/5). On the contrary sense, Creon had just announced the proclamation against the traitor Polynices, to whom burial is denied. Eventually this decree will apply to Antigone the audience already knows she is decided to defy the martial law and give her brother a sepulture. Otherwise, Polynices would not go with glory among the dead (31). That is the sacred rite but Antigone is the only one to uphold it: I will bury him [Polynices] myself (84). So she does, alone, protected by the dark of the night. She had already dismissed the help of Ismene at the first hesitation of her sister. On his part, Creon states that any opposition to his rule could only be the work of perverted instigators (333/4) or due to corruption and bribery (335-336) the usual pretexts of forceful regimes to crash their opponents. We may contrast this to Antigones plea to Ismene at the very beginning: shout it from the rooftops ... tell the world!(100). The princess knows the importance of public opinion and she eventually wins the support of the vox populi. Rather conveniently, the Chorus (which represents the City) supports Creon, the new man for the new day (174). At this juncture, in all probability, the audience favors the king as well: isnt he on the side of the law? The tragical irony helps the author to keep his distance Antigone does not receive any explicit support. At a critical moment, she gets some commiseration: the tears of the Leader (897). It seems that the brave princess has no chance at all. But is it possible to break the chain of history? Isnt that chain a fabrication of our own illusions? cd What about diplomacy? Sophocles draws the profile of a perfect diplomat in Antigone: that is Haemon, the son of Creon and Eurydice. He is in love with Antigone
13 See the whole school deriving from Karl Deutsch, The nerves of Government (1963). This model of political control coincides with a rather somber period of international politics. Robert McNamara, the new mandarin, was a typical outlet of that mood.
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and has the difficult task of protecting her bride against his own father. In a long interview (705-855), half calm half nasty, the young man tries to bring a good advice to the impenitent ruler. Very carefully he informs his father about the talk of the town regarding Antigone: No woman, they say, ever deserved death less, and such a brutal death for such a glorious action (777-778). He adds: its no disgrace for a man, even a wise man, to learn many things and not to be too rigid (795). He is firm but gentle: Oh give way. Relax your anger change! (804). Haemon turns around one central point: Creon is blind by his arrogance (hybris), the usual vice that comes with power. Creon is unable to understand because his quarrel with Antigone became out of control it is no more a political issue. Now it is a matter of pride: no woman is going to lord it over me (593); we must defend the men who live by law, never let some woman triumph over us (755-8). In fact, he had already hinted at that point before: I am not the man, not now: she is the man if this victory goes to her and she goes free (541-2). Finally Creon rejects the approach of his son as sermons of empty wisdom (846). Diplomacy failed again. The king refuses reason and denies the vox populi. He will bend only when he hears the vox dei , echoed by the seer Tiresias. Out of fear to the sacred wrath, he surrenders: No more fighting a losing battle with necessity (1230). Power understands the language of power. To be true, Creon is still acting rather by calculation than by conviction. He realizes he has no more options. He makes a last revealing mistake. He fails to pay attention to the exact instructions of the Leader: free the girl first (1225). The ending disgrace is then unleashed at a fast pace Creon looses his son and wife (Eurydice). Antigone had already commited suicide. The Chorus had warned: Sooner or later foul is fair, fair is foul to the man the gods will ruin (697-7). Creon is punished by the gods of below, the ones he had defied. For his arrogance he assumes the guilt (1441).Through suffering, the magic of tragedy gives back a noble profile to the bad man. The economy of the play requires that both Creon and Antigone remain strong characters. The plot favors the princess in the end with the prize of glory although she pays the penalty of death. The king becomes wise although too late: I dont even exist Im no one. Nothing (1146). The whole cycle of power is thus performed: the loser becomes the victorious and vice-versa. For better or worse, balance prevails. If we skip the accidents, Antigone is worth a treaty on human conflicts and the intervening role of power. In short, Sophocles brings to the stage the drama of human finitude. The humble conclusion (and the ktharsis compensation) is that the wonder that is man will never be perfect, not because of nature, but because of man himself. cd The posture of Antigone is the opposite of Creon: she is not at all concerned with power; she is committed to her conscience and to her beliefs. The kings
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nefarious orders are a sort of absurd disturbance of the natural order.14 She reacts to the situation with her whole self, with her own flesh and blood (1), so to speak. Significantly enough, those are her first words in the play (referring to her sister; later on [573] she will use the same expression referring to her dead brother). By the same token, grief, pain, doom punctuate the opening speech of the heroine. Melancholy follows her notwithstanding her courage and strength: death will be a glory (86). Antigone longs for the kingdom down below(90). More than once she will utter this inner feeling: Who on earth, alive in the midst of so much grief as I, could fail to find his death a rich reward?(516-8). For the sake of her cause, she is prepared to any sacrifice, even to give her life today, most probably, she would be qualified as a suicidal terrorist. But she acts in the open: at a critical moment, she will state in front of Ismene and Creon: I gave myself to death, long ago, so I might serve the dead. (630). At this point, Creon seems very confident he is supposed to be on the side of good reason and he passes a judgment: They are both mad and I tell you, the two of them (632). The comment is colloquial and blunt, in order to stress the asymmetry between the matter-of-fact king and the anguished sisters. Somehow the enemy is always insane. If he lived in our days, it would be normal for Creon to consider the royal daughters of Oedipus as rogue citizens. The tragedy is inside the characters. The set is given: fate has only to wait. The princess and the king meet three times: the confront goes in a crescendo. At first it seems a personal contest between sense (Creon) and sensibility (Antigone). Both are proud and determined. Very soon the stakes get higher: Antigone invokes the great unwritten, unshakable traditions (505) and Creon appeals to the reason of state, nothing less. One can guess that Antigone despises Creon as an upstart: he has done outrage to the gods and to the name of the royal house. She expresses her indignation freely but she does not underestimate her rival. Neither does the author: he remains neutral. This is a very important point.15 Because of the strong message of the tragedy, we tend to overlook Sophocles mastery in the formal management of the play. Antigone is a fantastic show, to use modern language. And this is due, in a large measure, to the fact that the play interacts with the spectators. The audience will deliberate like an assembly: Creon is really a bad guy? And Antigone isnt she too self-righteous? There are mixed feelings. Very respectful reviewers took opposite sides and I will just mention the most famous polemic in this respect.16 It is well known that the celestial Antigone was a source of inspiration for Hegels Fenomenoly of the Spirit.
14 15 16 As a matter of fact Antigone is considered a front runner in terms of the tenets of Natural Law, as far as the defense of innate rights is concerned. On this issue it seems to me that the great scholar Arnold Houser has missed the point: Sophocles, in his Antgone, embraces the cause of the heroine against the democratic state ibidem , p. 96. See notes 3, 4 and 14.
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He great Philosopher of history started a new wave of devotion to the heroine in the 19th century, but this did not prevent him from making the advocacy of Creon: He is not a tyrant, but an ethical potencial. Like thesis and antithesis, Creon and Antigone are two energies bound to clash. In the theoretical dispute released at the time, the brothers Schlegel (Friedrich and A.W.) reacted to Hegel. According to them it is not a question of guilt or innocence the two opposing characters are not at the same level. The real issue is the fidelity to the Gods. Under this light, Antigone is compared to the Christian martyrs, a sort of Jeanne dArc with no swords. As for Creon, in this line of interpretation, he is almost reduced to a bourgeois prototype, bound to arrive too late.17 Sophocles, the quintessence of the Greek18, would not involve himself in this discussion. He holds fast to his golden rule: measure, balance, proportion. Despite the changes of the two main characters, the author preserves the moral stature of both. One supports the other so that the economy of the play may work. To praise the martyr we have to respect the oppressor otherwise Creon would pose as a petty and vain ruler and Antigone might look just as a resentful solitary woman or, worst, as a stubborn and spoiled girl. As it is, they are enemies in solidarity, partners to the bitter end.19 cd Politics is the domain of circumstance and human power is not a faithful lover: it comes and goes. In Antigone, even the ultimate power the power of the gods remains elusive and mysterious, the arcana Dei, which will serve later as a model for the state secrets of the arcana imperi. We know that in the tragedy the cards are ear-marked but Sophocles succeeds in keeping the suspense. The initial confront the law of the Polis versus the duties of kinship will evolve showing new facets of the power-play and the true motives behind the resolve of the two protagonists. The Chorus is the main tool Sophocles uses as a counter-balance to the clash between Antigone and Creon. Very often what is said by the council of elders is not what is implied (is that an inspiration for the language developed in the so-called parliamentary diplomacy?) Ambiguity is obviously a safeguard and it serves well the purposes of Sophocles: the city casts out the man who weds himself to inhumanity thanks to reckless daring (414). The Chorus is referring to the rebel or to the tyrant? Interestingly enough this note of warning (and suspicion) appears exactly at the end of the most celebrated part of the play, the so-called Ode to Man, which begins in triumph: Numberless wonders/ terrible
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See Karl Reinhardt, who stresses the opposition between the human and the divine (Sophokcles , 1933). See also Prof. Eudoro de Sousa, Uma Leitura de Antgona (Editora Universidade de Braslia, 1978), which contains a review on the different interpretations of Antgone. Edith Hamilton, The Greek Way (1930). Cf. Paul Ricouer, La Tragdie de laction in Soi mme comme um Autre, 1990, p.284.
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wonders walk the world but none the match of man(377). The sentry, in the previous scene, had just informed the king that the martial law had been defied. The action proceeds and Antigone receives her final verdict: to be buried alive. She is fearless: My death will be enough (617). She had declared before: I was born to join in love, not in hate that is my nature (590-1). It is almost a Christian confession. Antigone is no longer just a heroine she is prepared to become a martyr. She seems to be defeated but now it is the turn of Creon to lose his ground: And is Thebes about to tell me how to rule?(821). What? The city is the kings thats the law! (825). The tide has changed. Antigone disappears from the stage 400 verses before the end of the play from thereon the audience will hear from her only indirectly and this is a fantastic demonstration of self-confidence on the part of the author. Sophocles dismisses his main character, but Antigone remains the axe of the tragedy. As a literary figure, she is really a rival to his father Oedipus, who was sponsored by Freud, as we know. But Antigone has her own title: she is recognized as one of the most powerful women in Western literature. Why? Perhaps because she is so transparent and convincing, so real. Nevertheless there is an aura of mystery around her and much has been written about this. It is worth mentioning that, in her last appearance to the audience, Antigone makes a very intriguing statement: Id never have taken this ordeal upon myself (998) if it were for a dead husband or for her children. Furthermore, she tries to justify this last surprising stand, but not convincingly (1000-1004). These lines were put under suspicion by many scholars; Goethe, for one, refused to believe that they were authentic. HasAntigone betrayed herself at the last moment? Did she deny her blood allegiance in front of her prison-tomb? Not the least Antigone is stressing the perspective that was always hers. Now, more than before, she is able to see the world sub specie aeternitatis. She contemplates life with the eye of the soul, to use a platonic image. By then Creon and all that stuff seems to her just as an unhappy accident and when she refered to husband and children she was making no more than a hypothetical comparison. Goethe should not be worried. The fact is that all the dramatic action of the play turns around Antigones suffering and by Sophocles unique craft reveals her moral advancement. Antigone grows in the face of adversity. Gradually, Antigone realizes that her private war with her uncle is just a consequence of her soul-searching. The conscience of existence is the conscience of the suffering of existence Hegel wrote this but it could as well have been written by Sophocles. cd The final word belongs to the Chorus. In a few lines it gives a clue to the tragedy: The mighty words of the proud are paid in full with mighty blows of fate (1468/9). That is what Haemon, in other words, tried to convey to his confused but obstinate father. Certitude may be more dangerous than doubt, now the king realizes. Creon
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committed a fatal sin: he tried to rule over the dead. He went off-limits into the realm of the gods Antigone was absolutely right on this point. For a change, the Chorus is quite clear in this last judgment. If Creon was guilt of arrogance, Antigone forgot the lessons of pratical wisdom. She gives us a lesson of dignity but not of modesty, except at the, when all is said and done. Her principles were honorable but her tact was clumsy. The fact is that her cry for freedom gave strength to tyranny. Politics needs men who act freely but men cannot act freely without politics20. The final remind of the old citizens is also for Antigone: she did not give a chance to diplomacy. To be fair, she did not have a chance at all in her troubled life. The key-word in that short (and to-the-point) statement of the Chorus is phronesis21. The concept appeared in poetical language before being worked out by Plato and Aristotle.22 It corresponds to the latin prudentia, ce savoir singulier, plus riche de disponibilit que de contenu, ce savoir plus vcu quappris, profond parce que non dduit, que nous reconnaissons ceux dont nous disons quils ont de lexprience. 23 Prudence, for Aristotle, is the supreme political virtue, which is not the same as sophos (wisdom). Political intelligence is both a matter of science and art: it is knowledge but it is above all practice, experience, feed-back from reality. And it is not an excuse for omission; on the contrary, it is a requirement to act. But in the right way: reta ratio agibilium, in the concise formula of Thomas Aquinas. A final word about the everlasting message of Antigone, which is really for us (through the characters of the play) and above all for the rulers of the world, here represented by the unfortunate Creon while Antigone stands for the society at large. The Chorus says that the blows of fate will teach us wisdom at long last (1470). The teaching will be most welcomed. Lets pray for rather soft blows. cd
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Bernard Crick, In Defence of Politics (1962), p. 33. Cf. Pierre Aubenque , La Prudence chez Aristote (1963), p. 162/3. Id. Ib. , p.155. Id. Ib. , p.60, 59.
A Justia de Transio como Modelo de Gesto de Conflitos: um Mito Universal?
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juliana lima1 Resumo A chamada justia de transio aparece como temtica relevante reflexo acadmica, refletindo o espao conquistado pelos direito penal internacional e pelos mecanismos extrajudicias de resoluo de conflitos no plano da diplomacia da paz. Este artigo visa compreender a complexidade que resulta da aplicao desta expresso a uma multiplicidade de prticas heterogneas (e, por vezes antagnicas) que so (ou podem ser) agrupadas no seio do que se convencionou chamar de justia de transio. A partir de uma anlise da evoluo do conceito, buscamos esclarecer como a expresso justia de transio ganha em legitimidade (tanto quanto, ao mesmo tempo, confere legitimidade) a uma multiplicidade de atores e prticas fundadas no respeito aos direitos humanos e numa moral universal supostamente aplicvel a todas as situaes de transio. Enfim, este artigo busca analisar o papel da justia transicional na evoluo (normativa e procedimental) do direito internacional, ao mesmo tempo em que questiona a tendncia moralizao da rule of law e a independncia das instncias de transio vis--vis de um contexto internacional marcado por lutas polticas. Abstract Some important academical research has been devoted to Transitional Justice. That could be partially explained by the succes of international criminal law and extra judiciary mechanisms of conflict resolution in the field of peace diplomacy. One of this articles goals is to shed some light on the complex dynamics of multiple heterogeneous (and even antagonic) practices that are (or could be) identified under the definition of transitional justice. By analysing the dynamics of the construction and evolution of the transitional justice concept we try to understand how it finds its legitimacy (as well as meanwhile legitimazing in return) the existance of a variety of actors and practices based on the respect of human rights and on a speach of moral and universal content. Finally, this article tries to analyse the role that transitional justice plays on the transformation of international law, at the same time that it questions this world-wide trend that moralises the rule of law and the independence of transitional justice instances regarding an international context where political struggle prevails.
1 Mestre em Cincias Polticas e Estudos Africanos pela Universidade Sorbonne, Doutoranda em Cincias Polticas pela Universidade Sorbonne, professora (charg de TD) em Direito Constitucional na Universidade Sorbonne.
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Introduo A ltima dcada do sculo XX e o inicio do sculo XXI testemunharam grandes transformaes geopolticas no cenrio mundial. Vale ressaltar as intervenes no Iraque (1991), na Somlia (1992) e no Kosovo (1999), o genocdio na Ruanda (1994), o massacre de Sebrenica na Bosnia (1995), a proliferao de conflitos civis no continente africano (Repblica Democrtica do Congo, Uganda, Angola, Moambique, Repblica Centro-Africana, entre outros) e, recentemente, o atentado terrorista do 11 de setembro e a luta contra o terrorismo.Esse contexto levou ao revigoramento das intervenes militares e ao crescimento do nmero de operaes de paz no mundo2, fixando parmetros para uma reflexo profunda sobre a melhor maneira de prevenir a violncia e assegurar a paz no mbito mundial. Uma srie de dilemas aos quais so confrontados os pases em transio alimentam esta reflexo: dizer ou no da verdade; rememorar ou remeter ao silncio; perdoar ou sancionar os agressores; reconhecer, homenagear e reparar as vtimas (e/ou seus familiares); desembrutecer3 a sociedade criando meios para a normalizao e o retorno vida civil, reconstruir o pas e reconciliar inimigos de guerra; impor uma histria oficial ao conflito ou escrever a historia a vrias mos com a participao da comunidade local. Todas estas questes no escapam s tenses existentes entre a diplomacia da justia e a diplomacia da paz e so, em ultima instncia, submetidas aos constrangimentos do jogo poltico, ao peso das interaes locais e internacionais, e a uma luta de poder, sujeita a interesses variados, condicionando os discursos e as prticas dos mais diversos atores. Neste contexto, duas instituies vo emergir em paralelo, refletindo uma dinmica que se funda sob uma moral universal e uma crescente jurisdicisao4 das questes relativas paz. A institucionalizao destes dois modelos de gesto de crise um voltado para medidas jurisdicionais de soluo de conflitos, e outro enquanto vertente no punitiva alternativa ao primeiro reflexo do engajamento de atores que atuam em diferentes arenas (poltica, diplomtica, profissional, nacional e internacional) em favor dos direitos humanos, conferindo uma nova dinmica luta por espaos de atuao e de poder, que ser, em parte, responsvel pela disseminao de novos mtodos de resoluo de conflitos, sob a etiqueta da justia de transio. A criao de uma Comisso de Verdade e Reconciliao para investigar os crimes cometidos pelo regime do apartheid na frica do Sul estabeleceu num novo
2 3 4 Dentre as mais de sessenta operaes de paz das Naes Unidas, mais de quarenta e cinco (ou seja, mais de setenta por cento) foram iniciadas na dcada de noventa. Segundo dados disponveis no site da Comisso de Consolidao da paz, em meados de 2009 quinze operaes estavam em curso. A noo de embrutecimento (brutalization) da sociedade foi levanta por G.L. MOSSE in Fallen Soldiers: Reschaping the Memory of the World Wars, Oxford, Oxford University Press, 1990. LEVI Ron, HAGAN, John. Penser les crimes de guerre. Actes de la Recherche en Sciences Sociales. Paris, n. 173, p. 6-21, juin 2008.
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paradigma nas searas de pacificao5, sendo seguida pela criao de mecanismos chamados de Alternative dispute resolution que, junto com as Truth and Reconciliation Comissions, se inserem numa linha no punitiva, do que se convencionou chamar de justia de transio.Por outro lado, a valorizao do direito com a proliferao de normas internacionais e a criao de instncias jurisdicionais sobrepondo-se s fronteiras soberanas dos Estados impulsionaram o movimento global de luta contra a impunidade, inscrevendo-se igualmente na seara da justia de transio.Estes dois movimentos, construdos inicialmente como vertentes opostas de uma mesma moeda, foram aos poucos se institucionalizando como medidas complementares, legitimando uma srie de prticas de resoluo e preveno de conflitos. Dessa forma, os contornos do que se convencionou chamar de justia de transio foram se delineando gradualmente, seguindo a evoluo do contexto internacional e as dinmicas de apropriao desta expresso pelos diferentes agentes que se engajavam nos ditos processos de transio. Portanto, possvel observar certa homologia estrutural na racionalidade e no discurso dos atores que se ocupam da difuso de uma crena nesta justia de transio, como meio mais apropriado para lidar com as situaes de crise, notadamente em perodos ps-conflitos. Assim, a justia de transio vai ganhando fora e se legitimando em diversas searas, estabelecendo-se como best practice para alcanar uma paz justa e durvel, sob a pluma de uma retrica universalista e moralizante. Sustenta-se, de um lado, que ela promove a democracia criando espao para um amplo dilogo nacional, capaz de reconciliar as partes de um conflito, atraves de um exerccio de catarse e de deliberao coletiva nas chamadas Comisses de Verdade. Nestes contextos a justia de transio aparece como frmula mgica de apropriao de um passado traumtico pela nao, constituindo-se no nico vetor admissvel para a construo de uma histria nacional consensual, capaz de unificar a memria coletiva e recriar o sentimento de identidade nacional. Neste sentido, os procedimentos de justia de transio se apresentam como um elemento determinante na superao de divises tnicas, religiosas e polticas, sendo considerados a ferramenta mais adequada para operar uma profunda transformao nas relaes entre amigos e inimigos de guerra, criminosos e vitimas, Estado e sociedade. Por outro lado, a luta contra a impunidade representada atualmente pela Corte Penal Internacional encontra sua justificativa de validade na universalidade das regras do direito internacional e na promoo da rule of Law, como meio de assegurar uma paz longa e duradoura e prevenir o ressurgimento de conflitos: no h paz revelia das vtimas, a impunidade cedendo espao reincidncia. Assim, o respeito ao direito penal internacional assegurado por tribunais internacionais soberanos vem completar o espectro desta justia de transio.
5 Este dispositivo j havia sido implementado em outros contextos, como na Amrica Latina, a exemplo das Comisses de Verdade do Chile e da Argentina. Entretanto, a Truth and Reconciliation Comission sulafricana que emerge como modelo de sucesso de justia de transio.
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Assim, seja uma questo de persecuo criminal junto jurisdio local (como na Guatemala) ou junto aos tribunais internacionais (como na Bsnia e Herzegovinia), ou ainda, diante das duas instncias (como no caso da Ruanda); ou em se tratando do reconhecimento das vtimas e do direito verdade com a confrontao das diversas verses do conflito diante das Truth and Reconciliation Comissions (como o exemplo da frica do Sul); ou ainda, seja pela promoo, pelas pessoas ordinrias, de espaos de coexistncia (justice par le bas6); o fato que a chamada justia transicional vem sendo proclamada como o modelo de sucesso na gesto de transies, no havendo outra opo se mostrado mais eficaz. Diante desta realidade, este artigo se presta a esclarecer a dificuldade que reside na identificao dos elementos constitutivos do conceito de justia de transio e a sua aplicao a uma multiplicidade de prticas heterogneas (e, para alguns, antagnicas), que so (ou podem ser) agrupadas dentro do espectro do que se convencionou chamar de justia de transio. Procuramos explicar como a expresso justia de transio ganha em legitimidade (tanto quanto, ao mesmo tempo, confere legitimidade) a uma de srie de atores e prticas fundadas no respeito aos direitos humanos e numa moral universal supostamente aplicvel indiscriminadamente s mais diversas situaes de transio. Enfim, este artigo pretende confrontar a universalidade do discurso da justia de transio aos seus efeitos prticos promovendo uma reflexo quanto pertinncia da tendncia universal de moralizao da rule of law e de sua independncia em relao ao jogo de poder poltico na seara internacional. Dentro deste espectro, buscamos compreender o papel que ocupa o direito internacional nas dinmicas de transio, enquanto ferramenta de preveno e de resoluo de conflitos. 1 - Evoluo do Conceito de Justia de Transio: a Criao de um Mito Universal O termo justia de transio encontra suas razes na corrente da transitologia campo de estudo das relaes internacionais, cujas reflexes tm por ponto de partida as transies polticas no continente latino americano. No obstante, se a priori o conceito de justia transicional nasceu atrelado noo de transio poltica (e s polticas pblicas instauradas para fazer face aos desafios da mudana de regime), ao longo do tempo ele foi assumindo contornos bem mais amplos para, enfim, englobar toda uma gama de polticas que so (ou podem ser) implementadas em diversos tipos de processos de transio, notadamente nos perodos ps-conflitos. Assim, a transio para um regime democrtico passou de elemento constitutivo do conceito a uma de suas muitas vertentes. Buscando apresentar respostas aos mltiplos dilemas encontrados nas situaes de ps-guerra, o conceito de justia de
6 A expresso par le bas de Jean Fraois Bayart e refere-setoda ao politica conceptualizada e implementada pelas pessoas ordinarias, em contraposio s decises habitualmente tomadas por uma elite politica e/ou altos representantes de instituioes (par le haut). Em suma, uma expresso que ope, neste caso, as aoes do povo s decises impostas de cima.
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transio hoje associado a uma multiplicidade de prticas, visando, de um lado, assegurar a coexistncia pacfica no seio de uma sociedade desfigurada por um conflito violento, e ao mesmo tempo, garantir a punio dos responsveis pelos atos violentos que teriam desestabilizado a paz. Destas duas grandes linhas derivam dois conceitos que, inicialmente, construiram-se em oposio um ao outro, mas que, ao longo do tempo, vieram a constituir dois pilares complementares da chamada justia de transio: a justia restaurativa (restaurative justice) e a justia retributiva (retributive justice), que representam em grande escala o que hoje considerado como o espectro da transitional justice. Assim, a justia de transio foi se firmando com base em mecanismos que incitam a uma variedade de prticas ( narrativa e ao direito verdade, ao reconhecimento simblico das vtimas, s reparaes civis, e ainda, ao desarmamento da populao civil, (re)integrao de ex combatentes na sociedade, realizao de eleies democrticas, ao combate corrupo, reforma dos setores de segurana pblica, do poder judicirio e das instituies militares) revelando-se um conceito fluido e malevel, suscetvel a diversas interpretaes. O que se convencionou como restaurative justice tem origem nas experincias do cone sul da Amrica Latina, calcadas no que Sadrine Lefranc7 chamou de perdo poltico8 (referindo-se s anistias) e, posteriormente, nas chamadas Comisses de Verdade. As anistias (gerais e coletivas) concedidas nas transies argentinas, chilenas, e uruguaias, e posteriormente materializada na experincia brasileira, so a primeira manifestao moderna da restaurative justice, se bem que o termo s vir a ser empregado, anos mais tarde, com a implementao da Comisso de Verdade e Reconciliao (CVR) da frica do Sul. Assim, a justia de transio nasce como prtica orientada para a recomposio social e a garantia da estabilidade dos novos regimes democrticos.Entretanto, o fim do apartheid e a implementao de uma Truth and Reconciliation Commission iro marcar definitivamente o inicio de uma nova era, erigindo reconciliao, o perdo e o imperativo da verdade a elementos essenciais do processo de transio poltica. A Comisso de Verdade e Reconciliao na frica do Sul ser responsvel por lanar mundialmente uma poltica focada no reconhecimento e na reparao das vtimas, colocando-as no centro do espectro da transio. Embebida de um simbolismo religioso ligado a uma cultura protestante e bantu, a CVR da frica do Sul, presidida pelo arcebispo e prmio nobel da paz (em 1984) Desmond Tutu, ser amplamente midiatizada. As imagens dos emocionados depoimentos das vtimas junto comisso sulafricana rodaro o mundo, introduzindo uma nova viso da reconciliao: a verdade como caminho para ultrapassar as inimizades criadas pela represso do regime do apartheid (truth, the road to reconciliation). A partir da experincia sulafricana, os processos de transio sero atrelados a um espao de participao plural e coletiva, incluindo vtimas, seus parentes, as
7 8 LEFRANC, Sandrine. Les politiques du pardon.Paris, PUF, 2002. As experincias de anistia seriam longamente contestadas anos depois, cedendo lugar uma srie de procedimentos judiciais fundados na imprescritibilidade de crimes contra a humanidade.
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organizaes da sociedade civil e os acusados9. Esta prtica fortaleceu uma filosofia que se viria a se impor em outros contextos: somente esta ampla participao da comunidade no processo de transio seria capaz de assegurar o renascimento de uma sociedade fundada no estado democrtico de direito. Se por um lado o amplo debate promovido entre as vtimas e acusados nas audincias pblicas, garantiria o carter democrtico do direito, esperava-se, por outro lado, que esta prtica resultaria num relatrio completo da represso do apartheid. Este foi, em suma, o ponta p inicial para uma srie de procedimentos valorizando a escrita de uma histria nacional a vrias mos. A Comisso de Verdade e Reconciliao (CVR) da frica do Sul era responsvel pela promoo da unidade nacional e da reconciliao, dentro de um esprito que transcenda os conflitos e divises do passado (sic)10. O mandato da Comisso de Verdade sulafricana lhe conferia poderes para investigar as violaes de direitos humanos ocorridas a partir de 1 de maro de 1960.Alm disso, a Truth and Reconciliation Commission era competente para promover a identificao das vtimas e definir as medidas de reparao cabveis, visando restaurao da dignidade civil e humana da populao. Desta feita, as vtimas do apartheid foram chamadas a testemunhar amplamente os fatos inquiridos, a fim de fazer emergir a verdade sobre o perodo de discriminao racial, sendo-lhes assegurada uma indenizao. A Comisso era competente, tambm, para conceder anistias individuais. As anistias s poderiam ser conferidas s pessoas cujas confisses de crimes com objetivo poltico possibilitassem uma verdadeira elucidao dos fatos. Neste sentido, distanciando-se das anistias amplas e irrestritas das antigas comisses sulamericanas, a Truth and Reconciliation Commission de Desmond Tutu introduziu o arrependimento pblico e o esclarecimento da verdade como condicionantes obteno do perdo. Diante do sucesso da Truth and Reconciliation Comission sulafricana, as comisses de verdade e reconciliao passaram a ser reconhecidas como a expresso mais robusta desta restaurative justice, cuja filosofia calcada no valor universal do perdo e do direito verdade nicas vias capazes de fazer emergir uma nova sociedade11 baseada na rule of law e no respeito aos direitos humanos. O modelo da comisso sulafricana vir a ser duplicado nos quatro cantos do mundo, dando origem a mais de trinta instncias anlogas12. Entretanto, apesar desta justia no punitiva encontrar nas Comisses de Verdade seu modelo de sucesso, as Truth and Reconciliation Comissions no so a nica expresso da justia restaurativa. Os mtodos de Resoluo Alternativa de Conflitos e os procedimentos de mediao e arbitragem so igualmente amplamente difundidos
9 10 11 12 Esta nova perspectiva se firma em oposio s transies latino americanas, onde o ciclo de negociao era restrito ao mbito dos altos quadros polticos. Promotion and National Unity Reconciliation act 34of 1995, frica do Sul. Esta nova sociedade Sulafricana ficou conhecida como sociedade arco-ris. A ttulo ilustrativo: frica do Sul, Bolvia, Argentina, Equador, Gana, Guatemala, Libria, Marrocos, Uganda, Ruanda, Serra Leoa, Tchad, Timor Leste, Uruguai.
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enquanto respostas extrajudiciais aos complexos problemas de transio, merecendo ser levados em conta na nossa anlise do que chamado de justia restaurativa. Portanto, se existe entre esta restaurative justice e os procedimentos de Alternative Dispute Resolution e de mediao e arbitragem uma semelhana de propsitos (uma soluo extra-judicial aos conflitos), a mobilizao de outra categoria parece mais pertinente a certos atores, que preferem associar suas aes mecanismos de resoluo ou de transformao de conflitos13, negando a etiqueta da justia de transio propriamente dita14. Assim, a metodologia da alternative dispute resolution busca se diferenciar das Comisses de Verdade e Reconciliao pelos meios empregados, estabelecendo como foco principal uma transformao em nvel microsocial inversamente proposta degrandes mudanas em nvel nacional, almejada pela Truth and Reconciliation Comission Sulafricana. Com efeito, os procedimentos de resoluo alternativa de conflitos raramente decorrem de grandes decises polticas ou de negociaes entre as elites detentoras de poder.Inversamente, o princpio da Alternative Dispute Resolution estabelece que verdadeira transio somente pode ser operada pelas pessoas ordinrias. O povo considerado o principal protagonista do processo de transformao social, calcado na profunda mudana das mentalidades coletivas a fim de garantir fim dos esteretipos sociais estigmatizantes, que deram origem ou sustentaram o conflito.Assim, ao invs de reunir toda a comunidade numa instncia institucionalizada com apoio do governo e da comunidade internacional, os partidrios da alternative dispute resolution ocupamse de organizar eventos esportivos, concertos, shows, concursos de poesia e dana, entre grupos que outrora se apresentavam como inimigos no campo de combate. A criao destes espaos de convivncia entre grupos antagnicos vista como uma ferramenta capaz de operar uma profunda transformao no imaginrio coletivo, auxiliando a sociedade a lidar com seu passado traumtico. Nesta seara, a mediao de conflitos ganha espao se firmando como mtodo importante na soluo de problemas atuais (como, por exemplo, conflitos de terra ou conflitos oriundos das relaes de trabalho) que teriam causas estruturais nas inimizades passadas. Assim, a institucionalizao de instncias de formao mediao ganha, junto aos partidrios desta tcnica, um novo impulso, repugnando os meios jurdicos clssicos de resoluo de conflitos. De modo geral, a variedade de prticas da dita justia restaurativa promove meios alternativos justia penal como forma de resoluo de conflitos, representando uma tentativa de afastar o poder judicirio deste campo.
13 A doutrina faz a distino entre as noes de resoluo e transformao de conflitos. A resoluo e conflitos encontra seu princpio nos mtodos de gerenciamento de crises oriundo do direito e das relaes internacionais, enquando a transformao de conflitos evocada numa perspectiva analtica da psicologia social.Lefranc, Sandrine. Du droit la paix. La circulation des techniques internationales de pacification par le bas. Actes de la recherche en sciences sociales. Paris, n. 174, sep-2008. Este processo de labelisation de prticas pode ser interpretado como um reflexo das lutas por afirmao de uma srie de instituies (e das tcnicas por elas difundidas) neste espao de transio.
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Entretanto, paralelamente constituio de instncias alternativas s jurisdies penais, a realidade conflituosa do fim do sculo XX e inicio do sculo XXI dar lugar emergncia de um outro movimento, erigindo a noo de accountability(r esponsabilizao) uma obrigao moral intransponvel. o que se convencionou chamar de justia retributiva ou retributive justice. Com efeito, aps a consagrao das polticas do perdo, da memria e da verdade, a justia de transio se voltou para a punio-sano, refutando o valor das anistias enquanto mecanismo de preveno de reincidncia da violncia. Neste contexto, os mecanismos jurisdicionais de resoluo de conflitos ligados justia retributiva sero difundidos principalmente por atores da rea jurdica, mobilizando-se pela transformao do direito penal, dos direitos humanos e do direito humanitrio internacional. Esta movimento em favor valorizao da rule of law na seara internacional ser em grande parte responsvel pela instaurao de um processo de juridicizao e judiciarizao15 das questes que envolvem situaes de guerra e paz. Com efeito, a filosofia da retributive justice vai ressaltar a importncia do carter pedaggico e dissuasivo dos procedimentos criminais em nome da luta contra a impunidade. Os defensores da justia retributiva encontram no Tribunal de Nuremberg (1945) a afirmao primeira do contedo moral da noo de accountability.A criao, um ano mais tarde (1946), em Tokyo, de um tribunal com competncias anlogas, viria confirmar a universalidade da tendncia primazia do direito na arena internacional. Como ressalta HAZAN, a herana dos crimes cometidos pelo regime nazista alemo iria fornecer a legitimidade, construir o arcabouo moral e juridico e ensaiar o que viriam a ser, dcadas mais tarde, as instituies, os valores e as prticas da justia de transio16. Grandes transformaes geopolticas (o genocdio Ruands, a guerra no Kosovo, as intervenes no Iraque e na Somlia e o conflito separatista na regio dos Blcs) iro marcar a evoluo das normas do direito internacional, cedendo lugar afirmao plena da justia penal internacional. um perodo de glria para o direito internacional, com a instaurao do Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslvia (TPII) em 1993, seguido da implantao, no ano seguinte, do Tribunal Penal Internacional para a Ruanda (TPIR). Estes modelos de instncia jurisdicional transitria e ad hoc sero posteriormente replicados em outros contextos17, renovando a esperana na jurisdio penal enquanto meio de preveno de conflitos mundiais e reforando as mobilizaes para a criao de uma Corte Penal Internacional permanente. assim que, em resposta a conflitos pontuais, vai consolidando-se este processo de juridicizao de crises, afirmando a primazia da rule of law, redefinindo valores universais e promovendo a
15 16 17 A noo de juridicizao tem a ver esta ligada produo de normas juridicas ao nivel internacional; enquanto o termo de judiciarizao faz referncia promoo e implementao de instituies no mbito do poder jurisdicional. Hazan, Pierre. Juger la guerre, juger lhistoire. Paris, Puff, 2007, p.17. Timor Leste, Serra Leoa, Camboja, Libano.
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evoluo de uma srie de normas jurdicas18; culminando com a assinatura do Estatuto de Roma e a entrada em vigor do TPI (Tribunal Penal Internacional). Este processo de revalorizao do direito internacional vai produzir efeitos tambm nas jurisdies internas, afirmando-se como uma problemtica verdadeiramente transnacional. Neste sentido, a ordem de priso do ditador chileno Augusto Pinochet emitida por um juiz espanhol e cumprida pelas autoridades britnicas testemunha de um movimento de internacionalizao dos tribunais nacionais19.A deciso do juiz espanhol ir iniciar o que Julien Seroussi chamou de exploso do contencioso da competncia universal 20. Vale ressaltar que toda esta mobilizao em favor da retributive justice no exclui, entretanto, o espao conquistado pela justia restaurativa. Um bom exemplo a coexistncia das duas instncias em diversos contextos, assim como a instituio, no seio da Corte Penal Internacional, de uma comisso responsvel pela reparao das vtimas, numa clara tentativa de conciliar os dois approches da justia de transio. 2 - Um Conceito Polivalente Legitimando uma Variedade de Prticas: a Consolidao do Mito Universal Pelo que se observa, uma variedade de modalidades de gesto de crises - que se confudem, se fundem, se opem ou se complementam segundo as circunstncias podem ser agrupadas em torno do que conhecemos hoje por justia de transio.Esta permeabilidade empregada noo de justia de transio nos parece decorrer, em tese, da interface destas duas palavras que compem a expresso justia e transio as quais se prestam a mltiplas interpretaes, haja vista, em principio, a noo de valor que pode ser agregada primeira (justia) e a subjetividade temporal da segunda (transio). A interpretao, em conjunto, destes dois termos, no poderia resultar em outra coisa seno numa confirmao da plasticidade subjetiva do conceito associado justia de transio, revelando a sua capacidade de adaptar-se a diferentes contextos de crise. Da resultam diferentes definies, todas de certa forma fluidas e extremamente abrangentes. Privilegiamos citar apenas algumas, afim de ilustrar, de um lado, a porosidade das fronteiras da definio deste conceito, e de outro, a possibilidade de identificao de pontos de convergncia entre diversas definies. Um dos principais atores no campo da justia de transio, responsvel pela difuso e implementao de suas tcnicas em varios contextos, salienta que: a justia de transio no uma forma especial de justia, ela a justia adaptada a sociedades em processo
18 Neste sentido, interessante ressaltar, por exemplo, o debate originado em torno da noo de genocdio aps os eventos de 1994 na Ruanda. O termo genocdio passou a ser utilizado por uma serie de profissionais estranhos ao meio jurdico, dando origem a uma dinmica de etiquetagem ou labelisation que implica no uso do termo em situaes bem distintas das descritas no seu tipo penal. Seroussi, Julien. La cause de la comptence universelle. Note de recherche sur limplosion dune mobilisation internationale. Actes de Recherche en Sciences Sociales. Paris, n. 173, juin-2008. p. 99-109. Ibid, p. 108.
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de transformao aps um perodo de perversas violaes de direitos humanos21. Para esta organizao, cujo fundador foi uma das figuras marcantes da Comisso de Verdade Sulafricana, a justia de transio busca o reconhecimento das vtimas e a promoo da paz, da reconciliao e da democracia, incluindo as seguites iniciativas: persecues criminais (criminal persecution),comisses de verdade e reconciliao (truth commissions), programas de reparao material e moral de vtimas (reparations programs), gender justice (caracterisando a impunidade de crimes contra pessoas do sexo feminino), reforma do sistema de segurana publica (securitu system reform) incluindo as reformas do poder judicirio, a polcia e o exrcito, institucionalizao de atos memoriais (memorialization efforts) compreendendo museus e monumentos que recontem a histria dopas e homenageem as vtimas22. Portanto, apesar de identificar os objetivos e tcnicas da justia de transio, o ICTJ deixa o conceito de transitional justice em aberto23, confirmando nossa hipotese de um conceito fluido e maleavel. AOnu24 enfatisa a importncia de uma abordagem compreensiva datransitional justice, salientando que os mecanismos da justia de transio devero incorporar toda uma gama de medidas judiciais e extra-judiciais, incluindo, entre outras, persecues criminais, reparaes, busca da verdade e reforma institucional, para assegurar accountability (responsabilizao) e justia, garantindo a devida ateno s vtimas por meio de remdios de reparao, promovendo a paz, a cura e a reconciliao, e estabelecendo um sistema de segurana pblica independente a fim de restaurar a confiana nas instituies estatais e promver a rule of law, os direitos humanos e a democracia. De acordo com Ruti TEITEL, a justia de transio engloba cinco elementos: a justia penal, a justia histrica, a justia reparatria, a justia administrativa e a justia constitucional de transio. A partir da reflexo de TEITEL, encontramos os elementos da narrativa que obedece dinamica na qual se inscreve o direito verdade, a valorizao do papel das vtimas e seu direito reparao (civil e criminal), a luta contra a impunidade, a democratizao e a rule of law como fundamento da transio. Diante destas vrias e respeitveis definies emprestadas ao termo, foroso considerar que o emprego da justia transicional encontra hoje uma definio ampla e abrangente, visando legitimar uma variedade de discursos e prticas de uma multiplicidade de atores que mobilizam todos o mesmo jargo tcnico.Os direitos humanos e os princpios da democracia liberal definem o tom e (re)estruturam os princpios que se impem progressivamente nas diversas arenas onde o conceito aplicado/aplicvel. De qualquer forma, a retrica fundada na moral universal o unico ponto de convergncia de todos os discursos, legitimando, pois, as diversas definies que encontradas para a expresso justia de transio.
21 22 23 24 Definiao encontrada no site da instituio: http://ictj.org/en/ Ibid Estas iniciativas formam a base da transitional justice elas devem ser vistas como uma lista exaustiva, sendo possivel o desenvolivmento de outras tcnicas. Dados obtidos no site da instituio, disponivel em http://ictj.org/en/tj/#1 Human Rights Council, Resoluo 9/10: Human rights and transitional justice
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Neste sentido, importante lembrar que, como todo fenmeno social (sciopoltico), a institucionalizao de mecanismos de justia transicional no se produz ex nihilo. Ela produto de interaes que se projetam (e que se concretizam) neste espao de transio que se materializa em diversas arenas.A importncia que ganha a justia de transio ao longo dos anos enquanto mecanismo de resoluo e de preveno de conflitos sem duvida fruto de mudanas no contexto geopoltico, obedecendo racionalidade prpria de diversos atores na concretizao de seus interesses pessoais, profissionais, institucionais e/ou estatais. Desta forma, a criao, institucionalizao e afirmao de mecanismos de justia de transio no escapa (s) dinmica(s) da(s) luta(s) por poder poltico, econmico e social no seio da(s) qual(is) se insere uma batalha profissional de legitimao, valorizao e afirmao de determinadas carreiras e trajetrias profissionais. Poder-se-ia assim dizer que o espao conquistado pela justia de transio igualmente produto do vai-e-vem de dinmicas institucionais, da circulao de atores de um campo a outro, da confluncia de dinmicas internas e internacionais e da racionalidade de profissionais, deste novo mtier de construo da paz. A permeabilidade da expresso reflete, portanto, uma enorme fluidez deste campo de atuao. Nesta arena de transio, circulam juristas, jornalistas, antroplogos, cientistas polticos, psiclogos e assistentes sociais e socilogos, que se denominam especialistas da construo da paz e da reconstruo ps-conflito, posicionando-se lado a lado com atores do que se convencionou denonimar diplomacia clssica. Neste sentido, tem-se esta variedade de personagens que se engaja na circulao das idias e na difuso de um discurso moralizante em nome de uma paz universal, forjando o conceito da justia de transio e divulgando suas prticas. Assim, a definio de conceitos, a adaptao das tcnicas e a mobilizao de recursos humanos e financeiros na rea da justia de transio, no restrita ao campo jurdico, refletindo trajetrias profissionais bastante distintas. Diante deste contexto, somente uma retrica focada na universalidade da justia de transio que fornece a base do contedo moral do discurso seria capaz de justificar e legitimar a participao desta multiplicidade de atores na institucionalizao dos processos de justia de transio: no universal possvel encontrar legitimao para toda uma gama de prticas institucionais. Em decorrncia desta vasta gama de profissionais dedicados s polticas de paz, ao longo das ltimas dcadas, observamos uma proliferao de Organizaes No Governamentais e de redes internacionais da sociedade civil especializadas na construo da paz, na resoluo de conflitos e, precisamente, na justia de transio: International Center for Transitional Justice (ICTJ), African Transitional Justice Research Network, Centre for the Study of Violence and Reconciliation (CSVR), international Alert, International Crises Group (ICG), Conciliation Resources, Institute for Justice and Reconciliation (IJR), Coalition for the International Criminal Court, dentre tantas outras.
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Alm disto, organizaes amplamente reconhecidas por sua atuao transnacional na defesa dos direitos humanos, ainda que no se dediquem exclusivamente causa da justia de transio, foram de certa forma foradas a adaptar seus discursos, a fim de se inscreverem na dinmica das transies ps- guerra e assegurarem seu espao neste novo campo que une a diplomacia da justia diplomacia da paz. o caso da Anistia Internacional, da Humans Right Watch e da FIDH (Federao internacional de direitos humanos), mas tambm da Oxfam, da Open Society, da Rede Caritas, da Search for Commun Ground para citar apenas algumas ONGs que esto atualmente envolvidas em atividades ligadas justia de transio e resoluo de conflitos em diversas partes do globo. Tambm as organizaes intergovernamentais tiveram de se adaptar s exigncias modernas da transio. A criao de departamentos e programas especficos no seio de certas instituies faz prova da necessria renovao dos quadros, visando adequar as prticas destas instituies ao imperativo da gesto de conflitos.O PNUD, por exemplo, criou um setor de preveno de crises, para atuar na rea de preveno de conflitos e consolidao da paz, desarmamentos, desmobilizao e reinsero, desminagem, e fortalecimento do Estado de Direito25.A Unio Africana possui seu prprio Conselho de Paz e Segurana e o Banco Mundial financia, j h alguns anos, projetos de preveno de crises e de reconstruo ps-conflitos. Estes exemplos revelam que as noes de segurana humanitria, desenvolvimento econmico e consolidao da democracia (realizao de eleies, reforma do setor de segurana pblica e do judicirio, luta contra a corrupo) se misturam s questes primordiais da justia de transio (direito verdade, luta contra a impunidade, reconhecimento e reparao das vtimas), confirmando, mais uma vez, a plasticidade dos conceitos (e procedimentos) que procuram encontrar respostas ao complexo contexto das polticas de transio. Os Estados soberanos tambm desenvolveram, no seio de suas instituies diplomticas, setores de cooperao especializada em matria de direito penal internacional. Ora, a justia de transio ainda resta prisioneira desta cooperao, haja vista o princpio da soberania dos Estados e a ausncia de uma fora policial internacional. Como salientam Ron Levi e Heather Schoenfeld propsito do Tribunal Penal Internacional para a Iugoslvia, mesmo se as Naes Unidas demandarem oficialmente aos Estados que cooperem com as enquetes do Tribunal Penal, na prtica, o acesso do parquet aos documentos de prova, seu poder de priso ou sua capacidade de interrogao de testemunhas continua dependente da vontade dos Estados de cooperar com o Tribunal26. As breves consideraes acima, exemplificando o engajamento das ONGs e das OIs nas situaes de transio para a paz, so reveladoras da afirmao deste novo campo, que encontra reconhecimento nestes espaos institucionais criados
25 26 Dados disponveis no site do PNUD. http://www.undp.org/french/focusareas/crisis.shtml/ LEVI, Ron. Schoenfeld, Heather. Mdiation et droit pnal international. Actes de la recherche en sciences sociales. Paris, n. 173, sep-2008.
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pelo discurso e pela prtica das tcnicas da justia de transio. Se por um lado esta multiplicidade de atores legitimam a existncia destas instituies27; de outro, so as instituies onde pode ser exercida toda uma gama de expertise ligada justia de transio, que inversamente legitimam as trajetrias profissionais destes mesmos atores. Assim, a evoluo do conceito de justia de transio (definio de seus elementos constitutivos e limites) , na realidade, um processo de legitimao recproco: atravs dos discursos, das trajetrias profissionais e das prticas institucionais dos atores, que as instituies encontram sua legitimidade, ao mesmo tempo em que estas ltimas legitimam tais discursos, carreiras e aes. Em todo caso, em razo dos investimentos mltiplos dos agentes da comunidade internacional que a justia de transio conquistou seu espao, constituindo-se hoje numa quase-obsesso no gerenciamento de processos de crise.Nada mais lgico. Como j foi ressaltado, uma prtica que se diz to universal no poderia ser difundida se no fosse a atuao de toda esta gama de atores que se dizem sensveis causa da paz e se nomeiam representantes dos interesses coletivos da humanidade.Portanto, foroso reconhecer que apesar da universalidade proclamada e das boas intenes anunciadas pelos atores, os mecanismos de justia de transio ainda esto aqum dos propsitos a que se prestam. Muitas so as lies que j se pode tirar da aplicao prtica dos procedimentos de justia de transio. 3 - A Outra Face do Mito Se por um lado os mecanismos da justia de transio se apresentam como uma frmula mgicacapaz de assegurar uma paz estvel e duradoura, um balano destas experincias nos leva a crer que elas no esto altura das expectativas que so criadas em torno da figura da justia de transio. Aparentemente, a justia perfeita que deveria moralizar o mundo, recolocar a humanidade no bom caminho, dissuadir a violncia, campe da verdade ainda no encontrou instituies perfeitas, capazes de concretizar tantas promessas. A apreciao dos resultados da implementao de medidas de justia transicional resta, em ultima anlise, no mnimo controvertida e ambgua. Evidentemente, no se trata, por ora, de fazer uma avaliao da eficcia dos procedimentos de justia de transio. No obstante, consideramos ser importante ressaltar algumas das criticas feitas aos mecanismos da justia transicional, a fim de fomentar o debate acadmico. Uma primeira questo que se presta reflexo concerne a proclamada universalidade dos mecanismos de justia de transio. Ora, a experincia mostrou que esta lgica universal provou-se seletiva : os atores privilegiando algumas crises em detrimento de outras. Assim, vale pensar sobre as conseqncias dos jogos polticos, das lutas por poder econmico e dos interesses geoestratgicos em tais contextos.
27 Tribunais ad hoc, Corte Penal Internacional, ONG internacionais, ONG locais, Comisses de Verdade, Institutos de pesquisa, Universidades, Departamentos especializados dos Ministrios de Relaes Exteriores, Organizaes Intergovernamentais.
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Neste sentido, j foi lembrado que as motivaes que resultaram na interveno do Reino Unido, dos Estados Unidos e da Onu na resoluo da crise em Serra Leoa tiveram motivaes majoritariamente de ordem pessoal, minimizando a moral universalidade to proclamada. Roland Marchal28 ressalta o engajamento pessoal de Tony Blair e, conseqentemente, do Reino Unido em funo do escndalo dos mercenrios da Sandline. Da mesma forma, segundo Marchal, a disposio dos Estados Unidos em colaborar com a instaurao de um tribunal penal na Serra Leona tem haver com a vontade americana de mostrar que uma juridio ad hoc seria mais eficaz e menos onerosa que a criao de uma Corte Penal Internacional permanente, qual os Estados Unidos sempre se mostraram reticentes29. Por fim, a publicao de relatrios de ONGs (como a Humans Rights Watch) denunciando os diamantes de sangue pressionou as Naes Unidas, notadamente em virtude da sua repercusso na mdia, motivando-a a agir. No que concerne o genocdio de Ruanda, a rpida instaurao do Tribunal Penal Internacional ad hoc logo aps o fim da crise, tida como um reflexo da culpabilizao da comunidade internacional que havia se mostrado incapaz de evitar o genocdio dos Tustis. Ademais, insta ressaltar que, se por um lado, as motivaes pessoais (ou institucionais) batem de frente com a proclamada universalidade da justia de transio, por outro lado, uma srie de conflitos no encontraram um caminho para paz com base nesta frmula toda poderosa. o caso da Repblica Democrtica do Congo, onde aps a assinatura de diversos acordos de paz, da proclamao de anistias, e da mobilizao de procedimentos de mediao no seio de comunidades bastante afetadas pela guerra, o conflito persiste de maneira mais ou menos generalizada em diversas regies do pas. Ainda, foroso reconhecer a inao da comunidade internacional diante do apelo do clero angolano na ltima fase de uma guerra civil que vai durar quase trs dcadas. O Comit Interclesial para a Paz30 demandou a interveno dos atores internacionais objetivando uma soluo pacfica para o conflito, baseada na mediao e num amplo dilogo nacional. Entretanto, os atores engajados na defesa da justia de transio ignoraram o pedido de socorro dos angolanos, tendo a guerra chegado a termo em 2002, com a morte do lder da Unita (Jonas Savimbi), sem que a comunidade internacional tenha efetivamente participado das negociaes de paz31.Como resultado desta inao da comunidade
28 29 MARCHAL, Roland. Justice internationale et rconciliation nationale: ambigits et dbats. Politique Africaine. Paris, n.92, dc- 2003. Os Estados Unidos assinaram o tratado na gesto de Bill Clinton, mas ele nunca foi ratificado. O governo Bush engajou-se numa forte campanha contra a CPI, firmando, com diversos Estados, uma srie de acordos bilaterais estatuindo a proibio da transfrencia de nacionais americanos Corte Penal Internacional. Em fevereiro de 2009 o presidente Barack Obama salientou anunciou publicamente seu apoio CPI mas os Estados Unidos ainda no ratificaram o Tratado de Roma. O comit intereclsial para a paz foi uma instncia associativa reunindo diversas igrejas, notamente as igrejas catolicas e protestantes. As Naes Unidas, os Estados Unidos, Portugal e Rssia (posteriormente ex-Unio Sovitica) participaram de dois acordos de paz que no renderam os frutos esperados (Acordos de Bicesse, em1991; e Protocolo de Lusaka, em 1994).
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internacional, coube aos angolanos definir seu prprio destino, preferindo estes s polticas do silncio verdade; o perdo sano. Se o caso angolano apenas mais um exemplo da seletividade encontrada no espectro desta suposta moral universal apregoada pela justia de transio, a situao de Angola faz emergir outra reflexo; tocante ao direito verdade, que considerado como um dos pilares da justia transicional. Quem se beneficia efetivamente com a verdade? Inversamente, a quem, e a qu poderia servir o silncio? Contrariando o discurso da justia de transio, possvel imaginar uma situao em que a populao, cansada da guerra, prefira calar-se e seguir adiante, ao invs de debater longamente os anos de conflito, invocando sofrimentos que agora quer-se enterrar no passado. Neste sentido, em que medida a justia de transio espelha realmente as expectativas das vtimas em relao aos processos de paz? Outras crticas se fundam no limite (a)temporal do perodo de transio. possvel identificar elementos constitutivos de uma fase de transio? Quando ela comea? Quando ela pode ser declarada finda? Tais interrogaes encontram respaldo na anlise do caso Colombiano. Ainda que no se possa falar em perodo de transio para a paz haja a vista a persistncia de um conflito armado no pas, j possvel identificar uma vasta gama de atores que se engajam na implementao de mecanismos de justia de transio em territrio colombiano. Da mesma maneira, a inculpao, pelo TPI (Tribunal Penal Internacional ou Corte Penal Internacional), do presidente em exerccio no Sudo, leva-nos a questionar sobre a real existncia de uma transio (seja ela poltica ou pacfica), sabendo-se que a paz ainda no foi assegurada na regio do Darfur. Assim, a chamada justia de transio confrontada a um presente violento, e no mais a um passado traumtico o que representa uma srie de conseqncias polticas, diplomticas, jurdicas e sociais. Por outro lado, se a expedio de um mandado de priso contra Omar Al Bashir amplamente celebrada nas arenas onde se pratica o direito internacional, ainda difcil julgar se ele ser efetivamente levado a cabo. A questo suscitou, a priori, vigorosas crticas do corpo diplomtico, sendo levantada a hiptese de que a inculpao do presidente sudans viria a prejudicar as negociaes de paz em curso, impedindo assim que os conflitos na regio do Darfur e no sul do Sudo chegassem a seu termo. Por outro lado, o efetivo cumprimento do mandado de priso expedido pelo TPI encontra resistncia na ausncia de vontade poltica dos Estados para cooperar com a Corte Internacional. Os pases membros da Unio Africana j manifestaram apoio ao presidente sudans, mobilizando-se para fazer presso junto ao Conselho de Segurana da ONU com vistas aplicao do artigo 16 do Estatudo de Roma32. Desta maneira, a implementao da Corte Penal Internacional ainda suscita dvidas quanto ao bom exerccio de seu mandato. As reflexes feitas acima sobre o caso do Sudo no esgotam os questionamentos acerca da efetividade da CPI. Conseguir a corte inculpar e julgar sem discriminao? A este respeito, interroga-se a
32 O artigo 16 do Estatuto de Roma autoriza a concesso de um sursis e a suspenso da investigao criminal sob demanda pelo Conselho de Segurana da ONU.
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respeito da atuao da CPI vis--vis dos pases africanos33. Rolando Marchal pergunta se ela no seria uma corte de justia para julgar os chamados failed states? Sendo sua competncia limitada aos pases signatrios do Tratado de Roma, conseguir a corte, algum dia, promover a acusao de representantes das grandes potncias que se recusam a assinar a conveno internacional?Ainda, no tocante sua competncia, saber a ela respeitar a jurisprudncia herdada dos tribunais ad hoc34? Aindependnciadasinstnciasjudiciriasinternacionaiscomrelaoao(s)poder(es) poltico(s) em exerccio no matria restrita CPI. Vrios trabalhos j se dedicaram a esta reflexo no mbito das instncias transitrias que precederam a criao da Corte Penal Internacional. Florence Hartmman faz um levantamento interessante sobre a ingerncia das grandes potncias junto s jurisdies internacionais, sublinhando, a propsito do Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslvia (TPII), as manobras polticas que envolveram a acusao de Slobodan Milosevic35. Por sua vez, o Tribunal Penal Internacional para o Ruanda (TPIR) j foi considerado como uma justia de vencedores. Helene COBBAN ressalta que a comisso de enquete impotente face ausncia de colaborao do governo ruands36 e Thierry CRUVELLI demonstra que as investigaes contra o FPR (partido que assumiu o poder aps o genocdio) custam a avanar, no se sabendo mesmo se elas sero levadas a cabo37. A competncia universal, quanto a ela, j foi igualmente objeto de crticas virulentas: alguns sustentam sua propenso a se transformar num campo de batalha para lutas de fora entre os poderes judicirios e o executivo nacional, enquanto outros alegam que ela poderia se revelar um artifcio para fazer valer as vaidades pessoais de alguns juizitos38 em busca de alguns minutos de fama internacional. Ainda de se ressaltar que competncia universal pode colocar em xeque a vontade poltica e a capacidade institucional dos Estados que a reclamam. Neste sentido, o caso Belga se afigura como um bom exemplo. Entre 2001 e 2003 mais de trinta processos contra chefes de Estado foram ajuizados at que duas razes levaram o parlamento a revogar a lei que legitimava a competncia universal no mbito interno: o nmero indiscriminado de demandas e o fato que certos procedimentos colocavam em risco as relaes diplomticas do Estado39.
33 34 35 36 37 38 39 Atualmente quatro casos esto em anlise na Corte Penal Internacional. Todos os quatro envolvem pases do continente africano (Repblica Democrtica do Congo, Uganda, Sudo e Repblica Centro Africana). Um novo procedimento (situation) em relao ao Kenia aguarda seguimento. A propsito do conflito de jurisprudncia entre os tribunais, ver notadamente Pierre -Yves Cond. Causes de la justice internationale, causes judiciaires internationales. Note de recherche sur la remise en question de la Cour internationale de justice. Actes de Recherche en Sciences Sociales, Paris, n.174, p. 24-33, sep-2008. Hartmann, Florence. Paix et chtiment. Les guerres secrtes de la politique et de la justice internationales. Paris, Flammarion, 2007, p. 319. COBBAN, Helene. Healing Rwanda: Can international court deliver justice? Boston review, artigo disponvel em http://bostonreview.net/BR28.6/cobban.html. CRUVELLI, Thierry. Le tribunal des Vaincus. Un Nuremberg pour le Rwanda? Paris, Calmann-Lvy, 2006. MARCHAL Roland, op. cit. Seroussi, Julien. La cause de la comptence universelle. Note de recherche sur limplosion dune mobilisation internationale. Actes de Recherche en Sciences Sociales. Paris, n. 173, p. 99-109, juin-2008.
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Estes exemplos nos fazem repensar a aparente autonomia das instncias de justia de transio. foroso concluir que a sua independncia em relao s lutas polticas ainda resta no mnimo ambgua. Por outro lado, a extenso dos mandatos destas instncias jurisdicionais parece tambm ser alvo de crticas. A competncia dos tribunais, ordinariamente restrita persecuo dos grandes responsveis por atos de violao grave aos direitos humanos, coloca em xeque o fundamento da luta contra a impunidade com base na accountability. Os tribunais so confrontados com a necessidade de retraar toda uma cadeia hierrquica visando identificar os principais responsveis ou os mandatrios dos crimes, e isto, a despeito das violaes ao direito serem cometidas essencialmente por aqueles situados na base desta pirmide hierrquica. Vale questionar: no seria imoral excluir certos criminosos da persecuo criminal? Mais uma vez, somos levados a crer que esta justia que se diz universal encontra limites difceis de serem ultrapassados. Por demais, insta ressaltar que os altos investimentos nas instncias de justia de transio se confrontam com a falncia dos sistemas jurdicos internos. A titulo exemplificativo, podemos citar que o oramento da Corte Especial para a Serra Leoa no ano de 2002-2003 ultrapassava os 25 milhes de dlares, enquanto o sistema judicirio local, na mesma poca, era incapaz de atender s necessidades mais elementares da populao, contando com um nmero insuficiente de juzes (em 2002 o pas dispunha de apenas 13 magistrados nas cortes locais) que eram obrigados a trabalhar em sistema de rotao, dada as precrias condies de trabalho (falta de energia eltrica, nmero insuficiente de cadeiras e mesas, uma biblioteca quase inexistente). A reflexo que este caso de figura incita nos parece de extrema relevncia, levando-nos a imaginar que a reforma do Poder Judicirio da Serra Leoa poderia ser um outro caminho para assegurar uma transio eficaz. Portanto, saberia a comunidade internacional reconhecer tais benefcios em detrimento dos seus prprios? Justifica-se um investimento to grande nas instncias transitrias de transio, quando o emprego do mesmo valor poderia servir para reformar, de forma durvel, o Poder Judicirio local? De que adianta punir os grandes culpados pela guerra, se os problemas que afligem a populao no dia a dia so ligados ao furto de gado, sem que ela tenha a quem recorrer?Em que medida as prioridades da comunidade internacional no entram em conflito com as prioridades cotidianas da comunidade local? Como so hierarquizadas estas prioridades e quais os ganhos reais para a populao atingida? Ajustia (seja ela penal ou civil) pressupe a existncia de uma relao de equilbrio entre as partes, que devera ser mantida do incio ao fim do processo. Sabendo que no campo de batalha, onde se materializam os conflitos, as relaes de fora so raramente equilibradas, quid iuris das situaes em que uma das partes em questo encontrava-se, no campo de batalha, em posio mais avantajada que a outra? Ser a justia capaz de transformar uma relao assimtrica vertical criada pelo conflito em uma relao horizontal equilibrada? Quais os reflexos das relaes de fora do campo de batalha nas instncias da justia de transio?
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No que toca particularmente restaurative justice, as crticas em relao Comisso de Verdade e Reconciliao da frica do sul so numerosas, ainda que seus resultados sejam vangloriados por grande parte da comunidade internacional. Com efeito, Andr DU TOIT40 ressalta que h um enorme gap entre a apreciao que feita Truth and Reconciliation Commission na frica do Sul e a apreciao que feita desta mesma instncia no resto do mundo. Por sua vez, WILSON traz a baila a dissonncia entre o que considerado como justo pelas vtimas do apartheid e pelas elites polticas sulafricanas41. Ele descreve a incapacidade da Comisso de Verdade e Reconciliao em afastar o desejo de vingana que ainda atormenta a grande massa dos sulafricanos que sofreram com as polticas raciais. De outro lado, esta comisso, que deveria salvar a nao e fundar uma nova sociedade, no conseguiu se desfazer das amarras polticas. Ora, o relatrio negligencia largamente a estrutura social, poltica e ideolgica do apartheid, tratando indiferentemente das violncias cometidas pelo governo e daquelas cometidas na luta contra a ideologia racista do regime. Ainda, no tocante s reparaes, seria pertinente indagar seus resultados efetivos j que algumas vtimas dizem sentir que foi um custo muito alto a pagar em nome da verdade42. Uma outra reflexo feita em torno dos elementos constitutivos da justia restaurativa. A escritura de uma histria oficial, ainda que a vrias mos, no levaria ao reforo dos antagonismos, acirrando uma guerra de verdades e afastando assim qualquer chance de reconciliao? possvel ignorar a historicidade do contexto e as trajetrias individuais daqueles que sofreram com situaes de conflito e pretender fundar uma nova nao? E ainda, mais importante, de que maneira os mecanismos institucionais da justia de transio permitem verdadeiramente a realizao dos objetivos que lhe so acordados? guisa de concluso, vale ressaltar que atravez de uma anlise socio-juridica da evoluo do conceito de justia de transio, levando em conta os discursos e prticas dos diversos atores que a defendem, que podemos compreender a evoluo do seu conceito e identificar toda uma gama de mtodos de resoluo de conflito calcadas no respeito aos direitos humanos e numa rtorica fundada numa suposta moral universal. Por outro lado, foroso concluir que, apesar da justia de transio ter impulsionado grandes avanos (normativos e procedimentais) na seara do direito internacional e haver efetivamente contribuido para a concretizao da paz em diversos contextos, ela no esta a salvo decrticas nem mesmo daqueles que a apoiam. Com efeito, poderiamos dizer que necessario repensar os objetivos traados, aprimorar os meios utilisados, e compreender as reais possibilidades oferecidas pelo contexto de transio, ao nivel local e internacional. Algumas reflexes, neste sentido, visam chamar a ateno dos defensores da justia de transio para a singularidade das diversas crises e para a
40 41 42 DU TOIT, Andr. La commission vrit et rconciliation sud-africaine. Historie locale et responsabilit face au monde. Politique Africaine, Paris, n. 92, p.97/98, dc-2003. Wilson,Richard A. The Politics of Truth and Reconciliation in South Africa: Legitimizing the Post-Apartheid State. New York, Cambrige University Press, 2001. Andr DU TOIT, op cit., p 113.
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importncia da historidade dos fatos e da identificao das causas estruturais dos conflitos; pois foroso reconhecer que uma nica receita no seria capaz de atender s prioridades de atores to distintos. Neste sentido, uma ateno especial precisa ser conferida circulao dos atores em diversas arenas e s relaes de poder (poltico, econmico ou simblico) em jogo. Da mesma forma, preciso ter como ponto de partida as expectativas das vtimas, em termos do significado de justia (o que justo) e de moral (o que moral), a fim de evitar frustraes desnecessrias. sem dvida uma tarefa difcil. Somente uma anlise profunda de todas as complexas questes que envolvem a justia de transio, a partir das lies tiradas de expriencias passadas, podera fazer evoluir os procedimentos de justia de transio.
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Desenvolvimento e Comrcio: a Viabilidade de uma Clusula Social na OMC

Karina marzano Franco1
Resumo O presente artigo visa relacionar, sob a perspectiva do Direito Internacional Pblico, Comrcio e Trabalho. O enfoque da pesquisa o tratamento dispensado pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC) ao tema, levando-se em considerao sua interao com a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e os desafios frente. Abstract The following article is aimed to relate, under the perspective of Public International Law, Trade and Labour. The researchs approach is the treatment given by the World Trade Organization (WTO) to this theme, considering its interaction with the International Labour Organization (ILO) and the challenges ahead. Sumrio 1. Introduo; 2. Contexto Histrico de Regulamentao entre os Temas Comrcio e Trabalho; 3. A Dificuldade de se Encontrar um Padro Trabalhista Universalmente Aceitvel; 3.1 Custo Trabalhista Enquanto Vantagem Comparativa; 3.2 Relao entre o Conceito de Vantagem Comparativa e o Direito de Resposta a Violao de uma Obrigao Internacional; 4. Os Princpios e Direitos Fundamentais do Trabalho no mbito da OIT; 4.1 O Relatrio Final da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao; 5. Alternativas Viveis dentro da Legislao Vigente da OMC; 5.1 Aplicao dos Princpios Gerais de Direito Internacional; 5.2 O Possvel Futuro Caso dos EUA S. 1631; 6. A Retomada da Querela a Busca em Vo de uma Posio nica e Definitiva; 6.1 Viabilidade/Imperiosidade das Clusulas Sociais; 7. Concluso 1. Introduo A presente pesquisa relaciona os temas Comrcio e Trabalho, sob o enfoque do tratamento a eles dispensado pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC)2. Na
1 2 Mestranda em Direito da Integrao Europia pelo Europa-Institut der Universitt des Saarlandes,Alemanha. Graduao em Direito pela UFMG. Coordenadora do Centro de Direito Internacional - CEDIN. Consultora do Nemer Caldeira Brant Advogados. Estaorganizao,existenteemsuaformainstitucionalizadadesde1995,quandodaentradaemvigordoAcordo de Marrakesh , principal resultado da Rodada Uruguai, tem como seu escopo principal fornecer o quadro institucional comum para a conduo das relaes comerciais entre seus Membros. (Assim o conforme ponto 3 do Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations- Ato Final englobando os resultados da Rodada de Negociaes Multilaterais sobre Comrcio, o Acordo OMC entrou
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medida em que o Trabalho fator no custo de produo, de certo a sua regulamentao repercute no comrcio, bem como, logicamente, nas normas que visam regulament-lo, por conseguinte, na OMC. Entretanto, enquanto um dos ramos do Direito Internacional Pblico, o Direito Internacional do Comrcio no o nico que se preocupa com a questo, como ser discutido mais frente, devendo-se, portanto, igualmente, levar em considerao a regulamentao do assunto de uma perspectiva mais global, incluindose, ento, a interao da OMC com a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e os desafios que se colocam para o futuro. A relao entre comrcio e trabalho, como dito acima, de interdependncia3. Isto porque o trabalho um dos fatores de produo de bens e servios, ao lado de vrios outros como capital, tecnologia, etc. O resultado desta combinao vendido no mercado, sendo este expandido atravs do comrcio. A expanso dos limites do mercado consumidor implica, porm, num crescimento do risco de competio. A questo , que se do ponto de vista do comrcio exercido dentro das prprias fronteiras de um pas, a competio pode ser regulada atravs da legislao interna, tal soluo no se apresenta to simples do ponto de vista internacional4. Isso porque as legislaes diferenciam-se entre si, principalmente no que diz respeito, por exemplo, aos padres de proteo trabalhista5. Diante da intensificao das relaes comerciais e da influncia que regulamentaes internas podem apresentar, frente ao vivo processo de globalizao, o contexto que se apresenta de contraposio de interesses entre pases em desenvolvimento, que apresentam mo-de-obra barata, e os pases desenvolvidos, nos quais j foram implantados altos padres de proteo trabalhista. A ttulo comparativo, em 2004, a mdia do salrio bruto do trabalhador urbano e rural anual e por trabalhador na China era de 4,397 PPP; na Tailndia, em 2001, de 4,509; e 6,143 no Mxico, em
em fora em 1 de Janeiro de 1995; Ato final da Rodada Uruguai e Acordo de Marrakesh Estabelecendo a Organizao Mundial do Comrcio - Acordo OMC, assinado pelos 124 pases e a Comunidade Europia que participaram da Rodada Uruguai de Negociaes; a Declarao de Marrakesh foi assinada em 15 de Abril de 1994, que de acordo com seu ponto 6, a assinatura do dito Ato Final significa o incio da transio o GATT para a OMC; Artigo I.1 do Acordo de Marrakesh Estabelecendo a OMC, Marrakesh, 15 de abril de 1994). A OMC assume, neste seu papel, algumas atividades basilares, com destaque: em proteo de um comrcio livre, visa participar ativamente das concesses em matria tarifria, de modo a se alcanar uma reduo significativa destas barreiras, tendo como fim a sua extino, bem como probe, igualmente, barreiras notarifrias (Conforme artigos I, II, III e XI, especialmente, do GATT General Agreement on Trade and Tariffs). Se prope ainda enquanto frum internacional para a negociao em assuntos relativos s relaes comerciais multilaterais de seus Membros (Artigo III.2 do Acordo de Marrakesh Estabelecendo a OMC) e apresenta um Sistema de Soluo de Controvrsias, responsvel pela efetivao de suas regras comerciais (Funes da OMC, Artigo III.3 Acordo de Marrakesh Estabelecendo a OMC). MENG, Werner, International Labor Standards and International Trade Law, chapter 11 in Benvenisti, Eyal & Nolte, Georg, The Welfare State, globalization, and International Law (Berlin, Heidelberg, New York, Hong Kong, London, Milan, Paris, Tokyo: Springer, 2003), p. 374. Ibid. Conforme site da Organizao Internacional do Trabalho (www.ilo.org), so 183 os Membros da OIT, que apesar da tentativa de uma normativizao mnima e do compromisso de implementao de uma padro mnimo de proteo trabalhista, apresentam cdigos de direito de trabalho distintos.
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2002. J nos pases de economia avanada, 36,444 na Alemanha em 2003; 42,028 nos EUA, em 2005; e 37,094 na Noruega em 20046. Os pases desenvolvidos declaram serem os pases em desenvolvimento uma ameaa aos seus interesses comerciais, diante da competio dos produtos e servios mais baratos em funo dos menores custos trabalhistas7. Frente a tal prenncio de perda de espao no mercado, dois mecanismos so empregados pelos pases desenvolvidos para restabelecer sua posio de competitividade: (i) o recurso a barreiras comerciais ou (ii) a presso para que os pases aumentem seus padres de proteo trabalhista8. As barreiras comerciais so, em regra, proibidas pela OMC, que apresenta, como j dito, seu Sistema de Soluo de Controvrsias como mecanismo efetivo para fazer valer suas normas comerciais. Neste sentido, o tema do Trabalho torna-se pertinente ao escopo da OMC9. Isto porque ela o alicerce da Globalizao Econmica10, sendo que sua lei limita a soberania dos seus Membros em erguer barreiras comerciais contra outros Membros. Por outro lado, o segundo recurso, ou seja, influncia para a melhoria dos padres trabalhistas at ao menos um padro tido como mnimo necessrio11, os chamados core labour rights, ou direitos fundamentais do trabalho12, representa uma preocupao (real ou de um altrusmo falacioso h que se discutir) com violaes a direitos humanos no campo do direito trabalhista. Muitas instituies incentivam o aumento da proteo ao trabalho, por exemplo, ao determinar este ndice como condio para o recebimento de emprstimos (Fundo Monetrio Internacional FMI; Banco Mundial). Mas tambm Estados, ao garantir preferncias comerciais pendentes do tratamento trabalhista implantados por outros pases, visam a interferir no direito adotado nacionalmente Sistema Geral de Preferncia (SGP)13.
6 7 Segundo o site http://www.worldsalaries.org , que fornece uma base de dados para comparao internacional da mdia salarial de vrios pases, em valores do dlar americano em 2005, o qual denominam PPP Dolar. Neste sentido, ver Fallacy#5 Falcia n 5, do discurso do Diretor Geral da OMC, Pascal Lamy, em 12 de abril de 2010 Facts and Fictions in International Trade Economics - Conference on Trade and Inclusive Globalization. http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl152_e.htm - Lamy critica o argumento de Emmanuel Todd, segundo o qual livre comrcio entre pases em desenvolvimento como a China e pases industrializados a razo para a crise econmica. Na opinio de Todd, a competio oriunda de pases de baixo custo de mo-de-obra pressiona os salrios dos pases desenvolvidos e causam uma deficincia na demanda agregada. MENG, Werner, Ob. Cit, p. 372. Justamente porque esta organizao trata das sanes comerciais em geral. MENG, Werner, Ob. Cit, p.373. Ibid. p. 372. Em ingls, utiliza-se a expresso core labor rights, traduzida para o portugus como direitos fundamentais no trabalho, conforme texto em portugus da Declarao da OIT sobre os princpios e direitos fundamentais no trabalho e seu seguimento, 86. Sesso, Genebra, junho de 1998, presente no site da OIT Brasil, visitado em 19 de Janeiro de 2010. http://www.oitbrasil.org.br/info/download/declaracao_da_oit_sobre_principio_ direitos_fundamentais.pdf Sistema Geral de Preferncias (SGP) Trata-se da concesso de tratamento tarifrio preferencial a certos produtos oriundos de certos pases em desenvolvimento ou de menor desenvolvimento relativo que preencham os requisitos impostos pelos pases desenvolvidos outorgantes desse programa, em especial,
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O que se observa uma situao de assimetria quanto regulamentao do trabalho no cenrio do Direito Internacional Pblico, marcada por uma srie de indefinies, tanto do ponto de vista do posicionamento dos pases frente questo, seja de forma individual ou conjuntamente, como tambm sob o prprio ponto de vista institucional, na medida em que o tema se imiscui no mbito de competncia de duas importantes organizaes internacionais, OMC e OIT, sendo que ambas no apresentam, ainda, uma normativizao objetiva do tema, nem uma construo jurisprudencial slida. Ao lado da constatao dessa assimetria, coloca-se o debate sobre a necessidade de, no futuro, a OMC introduzir uma clusula social14 em um de seus acordos, enquanto uma interface com o tema Trabalho15. Independentemente da incluso desta clusula, a OMC no pode abster-se das discusses relativas a direito do trabalho. Assim o porque questes como a permisso de certos pases ao trabalho infantil, ou a autorizao de uso de trabalho forado, sempre levantam a demanda pelo uso de sanes comerciais para combat-las. E a compatibilidade de tal recurso com as regras existentes da OMC sempre ser questionada16. Dessa forma, uma distino deve ser feita, posto que aqui se enquadram duas questes: uma quanto aplicao de medidas preventivas, como as barreiras comerciais, devendo esta ser respondida pela aplicao e interpretao das regras vigentes da OMC e de direito internacional pblico, ao passo que questes sobre uma possvel introduo de uma clusula social diz respeito ao desenvolvimento deste direito no futuro17, e a escolha da organizao internacional competente para lidar com o tema. Este trabalho discute, portanto, o cenrio apresentado acima, focando-se especificamente nas questes de direito substantivo, ou seja, direito material e vigente da OMC, mas sempre as enquadrando nas discusses polticas e no contexto econmico, vez que o estudo desta temtica pressupe uma reflexo simultnea em um nico mbito scio-poltico-econmico-jurdico18, assinalado por uma interdependncia de valores, formando um todo indissocivel.
requisitos em matria trabalhista e social. DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 156. Council Regulation (EC) No 980/2005 of 27 June 2005, applying a scheme of generalised tariff preferences, OJ L 169/1, 30/06/2005, pp. 1-11 + Annexes I and III European Communities Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries, complaint by India, Report of the Appellate Body, AB-2004-1, WT/DS246/AB/R, 7 April 2004, at pp. 29-30, par. 78, pp. 34-49, paras. 89-118 and pp. 58-77, paras. 142-191. Clusula social pode ser definida, em termos legais, como qualquer clusula em um acordo comercial que obriga os pases signatrios a respeitar direitos fundamentais do trabalho - GRANGER, Clotilde ; SIROEN, Jean-Marc. Core Labor Standards in Trade Agreements. From Multilateralism to Bilateralism. Universit Paris Dauphine, Dpartement dconomie Appliqu. p.4. http://www.iddri.org/Activites/Conferencesinternationales/21102005_CAT&E_siroen_com.pdf. E justamente por sua natureza contratual, mais vinculativa que um compromisso moral, como ocorre na Declarao de Cingapura MENG, Werner, Ob. cit., p. 373. Ibid. Ibid, p. 374. GAVA, Rodrigo. Ricos & Mendazes O Dilema das Clusulas Sociais nas Relaes Multilaterais de Comrcio Internacional (Um Itinerrio Sinuoso-Bloqueante para o Direito ao Desenvolvimento). Edies Almedina: 2008. p. 37.
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2. Contexto Histrico de Regulamentao entre os Temas Comrcio e Trabalho O comrcio internacional, apesar de ser considerado o mais importante e mais antigo vnculo econmico entre os povos19, evoluiu ao longo dos sculos, com destaque para a expressiva expanso, tanto do ponto de vista do alcance territorial, como da escala de produo20. O que se percebe, portanto, so os efeitos da Globalizao21 diretamente interligados ao comrcio internacional. Neste contexto, por ocasio das chamadas Conferncias de Bretton Woods, que representam a necessidade dos pases, ao final da 2 Guerra, e tendo em vista o flagelo resultante das batalhas que desestabilizou todas as relaes econmico-comerciais, de discutir uma reestruturao do cenrio internacional, foram determinadas as bases da atual configurao do sistema multilateral do comrcio. Notadamente quanto interao entre Comrcio e Trabalho justamente nesta ocasio que se teve a possibilidade de se desenvolver a primeira regulamentao do tema, regulamentao esta que, porm, logo percorreu outros rumos22. O comrcio internacional passou a ser compreendido pelos Estados, por ocasio do fim da Guerra, como um instrumento essencial para a recuperao do progresso23, e esta motivao dos principais atores desta Conferncia que importante de ser compreendida, pois influencia exatamente os objetivos que eram, quele tempo, almejados e a forma como a questo trabalhista veio a ser regulamentada. Acontece que, dentro da estrutura dos Acordos Bretton Woods, em que foram institudos o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD ou Banco Mundial), somava-se a criao da Organizao Internacional do Comrcio (OIC). A fim de desenhar a OIC, foi elaborada a Carta de Havana (1948). Trata-se de documento precioso, uma vez que identifica como o comrcio poderia ser um mecanismo de promoo de riqueza no mundo24. Este documento, porm, jamais
19 A principal fonte de receita dos governos, no passado, provinha especialmente da tributao dos negcios mercantis, sendo que, inclusive, vrios imprios tiveram seu desenvolvimento atrelado ao controle das rotas comerciais da frica e da sia - AMARAL JNIOR, Alberto do A Soluo de Controvrsias na OMC e a Aplicao do Direito Internacional Tese apresentada para Concurso de Provas e Ttulos para Provimento de Cargo de Professor Titular no Departamento de Direito Internacional rea de Direito Internacional Pblico da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo So Paulo: 2006 - pg. 25 As ltimas dcadas foram marcadas, especialmente, por um expressivo aprofundamento do intercmbio mercantil, devido principalmente liberalizao do comrcio de mercadorias no ps 2 Guerra Mundial. Pode-se definir Globalizao Econmica, nas palavras do ex-Economista Chefe do Banco Mundial, Joseph Stiglitz, como uma maior integrao dos pases e pessoas, causada pela enorme reduo dos custos de transporte e comunicao, alm da extino de barreiras artificiais ao fluxo de bens, servios, capital e conhecimento, e, de forma menos expressiva, de pessoas atravs das fronteiras. STIGLITZ, J. Globalization and Its Discontents (Penguin, 2002). o que se ver frente quando da anlise dos efeitos da no entrada em vigor da Carta de Havana e da existncia, em seu lugar, do GATT. GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 48. BARRAL, Welber Oliveira. O Comrcio Internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 168p. - Coleo Para Entender, p. 28.
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entrou em vigor. Isto porque, apesar dos Estados Unidos terem sido os iniciadores das negociaes e a fora por trs delas, o Congresso Americano no conseguiu aprov-la. Sem a aprovao americana, a criao de uma organizao internacional do comrcio em que os Estados Unidos, enquanto nao lder da economia e do comrcio mundial, no fossem membros, no pareceu, obviamente, muito atrativa. Essa falha levou a um buraco significativo da estrutura de Bretton Woods25. O que (r)existiu, em seu lugar, foi o chamado GATT Acordo Geral de Tarifas e Comrcio, que consistia na segunda e terceira parte do trabalho para elaborao da Carta da OIC, feito pelo Comit Preparatrio estabelecido em 1946 e que se reuniu em Londres em outubro do mesmo ano e continuou em Abril a Novembro de 1947 em Genebra. A segunda parte deste trabalho dedicou-se a negociaes de acordos multilaterais de reduo recproca de tarifas, e a terceira parte concentrou-se em desenhar as clusulas gerais referentes obrigao de reduo de tarifas26. Como dito, essas duas partes formavam o GATT, tendo sido acordado em Outubro de 1947, ao passo que as negociaes da OIC sofriam menores avanos. Apesar de ser o GATT considerado parte da Carta, negociadores alegaram que no se poderia esperar a concluso das negociaes da OIC para que o mesmo entrasse em vigor, especialmente porque os negociadores americanos estavam agindo de acordo com os poderes delegados pelo US Trade Legislation, renovado em 1945, mas cujo ato expiraria em meados de 1948. Para que o GATT entrasse em vigor imediatamente, oito dos vinte e trs pases que o negociavam assinaram o Protocolo Provisional de Aplicao do GATT (PPA), tendo os demais pases, posteriormente, tambm o assinado. Mas apesar da concluso da Carta de Havana em 1948, tendo esta, porm, jamais entrado em vigor, s restou o GATT, enquanto uma organizao internacional de facto para o comrcio27. Assim, o que prevaleceu foi uma estrutura capenga e provisria28 como era o GATT, significando uma grande perda, visto que a Carta de Havana almejava associar idia de desenvolvimento econmico atravs da liberalizao, o pleno emprego. Em seu texto continha dispositivo especfico para eliminao das condies inquas de trabalho, ao reconhecer que estas afetam negativamente as operaes comerciais29. Tal captulo trabalhista da Carta de Havana, porm, jamais foi includo no GATT, dada a crena de que a OIC viria a substitu-lo.
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VAN DEN BOSSCHE, Peter. The Law and Policy of the World Trade Organization. Text, Cases and Materials. Second Edition. Cambrigde. JACKSON, John. The World Trade Organization: Constitution and Jurisprudence. Royal Institute of International Affairs, 1998. VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.80. BARRAL, Welber Oliveira. Ob. cit., p.29. do Amaral Jnior, Alberto. Clusula social: um tema em debate. Revista de Informao Legislativa. Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999. p. 135.
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A Carta de Havana considerava violaes aos direitos dos trabalhadores uma questo internacional, cuja incluso da clusula social foi discutida na Conferncia da ONU sobre Comrcio e Emprego30 1946-831. Artigo 7, Captulo II estabelece32: Os Membros reconhecem que todos os pases tm um interesse comum no alcance e manuteno de padres trabalhistas justos, relacionados produtividade, alm da melhoria das condies salariais e de trabalho que a produtividade permitir. ... Reconhecem que condies injustas de trabalho, particularmente na produo para exportao, criam dificuldades para o comrcio internacional, e, dessa forma, cada Membro deve tomar todas as aes que sejam apropriadas e razoveis para eliminar tais condies dentro do seu territrio. Membros que sejam tambm Membros da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) devem cooperar com aquela organizao para dar efeito a esse compromisso. Em todas as questes relacionadas com direitos trabalhistas que forem referidas Organizao..., esta deve consultar e cooperar com a OIT. Porm, com a falha em ratificar a Carta, somente um aspecto dos direitos dos trabalhadores foi levado em conta pelo GATT: produtos feitos por trabalhadores presos. Alm do Artigo XX(e) do GATT, que trata das Excees Gerais, permitindo aos governos banirem o comrcio de produtos que sejam resultado do trabalho de presos, no h nenhuma outra referncia a direitos trabalhistas, apesar da demanda por esta incluso ter crescido ao longo dos anos, com destaque para as negociaes da Rodada Uruguai33. Os Estados Unidos apresentam-se como o principal ator na defesa da incluso de padres trabalhistas34. Porm, devido falta de consenso entre os Membros, no h referncia ao vnculo comrcio e direitos trabalhistas no Acordo de Marrakesh35, quando da criao da Organizao Mundial do Comrcio, principal resultado das negociaes da Rodada Uruguai. Tal falta de consenso quanto ao tema se repetiu em 1996, na Declarao Ministerial de Cingapura e seguiu este padro nas rodadas seguintes36, mantendo o mesmo modelo at os dias atuais.
30 31 32 33 34 35 36 Ato final da Conferncia da ONU sobre Comrcio e Emprego: Carta de Havana para uma Organizao Internacional do Comrcio (1947). K.D.Raju. Social Clause in WTO and Core ILO Labour Standards: Concerns of India and Other Developing Countries. Federation of Indian Chamber of Commerce and Industry (FICCI) - Stakeholders meeting 20 December 2002. GRANGER, Clotilde ; SIROEN, Jean-Marc. Ob. cit. Hoe Lim. The Social Clause: Issues and Challenges. STERN, Robert M. Labor Standards and Trade Agreements. Revue DEconomie Du Developpement, Analyser les Relations Nord-Sud (Analyzing North-South Relations), Essais en lhonneur dElliot Berg. University of Michigan August 18, 2003. Ato final da Rodada Uruguai e Acordo de Marrakesh Estabelecendo a Organizao Mundial do Comrcio (Acordo OMC). Genebra, 1998; Seattle, 1999; Doha, 2001; Cancn, 2003; Hong Kong, 2005; Genebra, 2009.
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Isto mostra como a preocupao social, fortemente presente nos primrdios da regulamentao do comrcio internacional, esvaneceu-se, transformando o sistema ao longo dos anos em um aparelho cada vez mais focado essencialmente em questes comerciais tcnicas e pragmticas. 3. A Dificuldade de se Encontrar um Padro Trabalhista Universalmente Aceitvel Cada pas passou por uma evoluo cultural e histrica diferente, que influenciam diretamente a forma como cada sociedade se organiza, tanto do ponto de vista social como poltico. Assim o tambm com a questo de proteo dos direitos humanos37, em maior ou menor grau, neste conceito inserindo-se tambm o direito do trabalho38. Apesar da distino entre as diversas legislaes trabalhistas, importante ressaltar que padres salariais, condies e garantias mnimas laborais, alm dos benefcios trabalhistas, tudo isso representa custos na produo. Poder-se-ia dizer que, bens e servios produzidos com custos trabalhistas mais baixos seriam mais competitivos no mercado. Tal competio foraria os demais produtores a baixar seus custos, e isso seria feito, segundo os pases desenvolvidos, atravs da reduo dos seus elevados padres trabalhistas, com o objetivo de recuperar a competitividade de determinados produtos. Este fenmeno conhecido pela expresso race to the bottom39 e contribuiria para uma regresso do avano j alcanado sob o ponto de vista dos direitos sociais legalmente reconhecidos. Dessa forma, dissemina-se na sociedade o medo de que os investimentos, que antes se concentravam em pases de altos padres de proteo trabalhista, tenham seu fluxo de capital invertido, em direo aos pases em que tais
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Um exemplo precioso para entender os diferentes estgios de proteo dos direitos humanos por cada Estado aAlemanha. O conceito de dignidade da pessoa humana, por exemplo, apresenta na legislao germnica um significado mais amplo que em outros sistemas e possui posio basilar na sua Constituio. A razo de assim o ser devido s graves violaes a direitos humanos ocorridas nos tempos de Hitler, que causaram grande mobilizao da comunidade internacional e, igualmente, na sociedade alem. Por este motivo, a proteo de direitos humanos na Alemanha tem um carter nico, fruto de sua prpria histria. E esse modo diferenciado com que a Alemanha lida com a questo de direitos humanos j foi reconhecido pela Corte de Justia Europia, no caso Omega Spielhallen- undAutomatenaufstellungs-GmbH v. Oberbrgermeisterin der Bundesstadt Bonn, C-36/02 Julgamento pela Corte (Primeira Cmara) 14 de Outubro de 2004; http://curia. europa.eu. No referido caso, a proibio alem da comercializao, em seu territrio, de um jogo que simula homicdio, conhecido como Laserdrome, foi reconhecida como legal. A Corte reconheceu a interpretao constitucional alem deste direito fundamental, apesar de ser o direito diferentemente interpretado em outros pases membros da Comunidade Europia, significando importante precedente para a jurisprudncia da Corte Europia. A Declarao da OIT de 1998 sobre Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho reconhece a qualidade de direitos humanos s garantias trabalhistas (item 2). DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 106. Esta expresso em ingls de difcil traduo, pois trata de fenmeno scio-econmico que ocorre entre Estados, quando a competio entre eles de tal grau de intensidade que esses pases se sentiriam incentivados a desmantelar padres regulatrios j existentes.
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padres no foram implantados, pelo menos no em um alto grau, chamados de pases de cheap labor 40, ou seja, de mo de obra barata. 3.1 Custo Trabalhista Enquanto Vantagem Comparativa A questo no pode, porm, ser analisada sob enfoque to simplista. claro que h outros fatores que influenciam na atrao de investimentos, como, por exemplo, estabilidade poltica, infra-estrutura adequada, presena de recursos naturais, direito empresarial desenvolvido, confiana no sistema judicirio, baixos ndices de corrupo, segurana, dentre outros. Alm do que, eficincia na produo tambm determinada por outros elementos alm do custo da mo de obra, como a produtividade, esta apurada em funo do nvel de desenvolvimento tecnolgico e da capacitao da fora laboral41. Com propriedade sustenta a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) exatamente que maiores padres trabalhistas so um fator de sucesso econmico e no uma falha econmica42. Ademais, como desenvolvido na teoria neoclssica do comrcio internacional, as vantagens comparativas so influenciadas por todos os fatores de produo, que podem atuar na diferena de custos de produo, e, no apenas, o fator trabalho43. Entretanto, frente ao medo de perder competitividade no mercado para os produtos elaborados com menores gastos trabalhistas, a resposta dos pases que se vem ameaados acaba sendo a busca da soluo mais fcil, qual seja, protecionismo44. Buscam evitar a perda, primeiramente, em seus mercados internos, do espao ocupado pelo produto. Em seguida, expandem este objetivo para os mercados de pases aliados sob o ponto de vista econmico, atravs de acordos que os obriguem a implementar certos padres de proteo trabalhista, de forma que os produtos oriundos destes pases no sejam competidores dos seus. Neste ltimo caso, temos, por exemplo, o Acordo Norte-Americano sobre Cooperao Trabalhista (NAALC45), acordo suplementar ao Acordo Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA). Basicamente, atravs dele, EUA, Canad e Mxico comprometem-se a implementar seu direito trabalhista nacional46. Trata-se do primeiro acordo internacional sobre trabalho a ser vinculado a um acordo sobre comrcio internacional47. Protecionismo, no entanto, fortemente combatido pela OMC. Tal organizao visa, justamente, evitar a tentao de se valer de medidas protecionistas. Os objetivos
40 41 42 43 44 45 46 47 MENG, Werner, Ob. cit., p. 375. Ibid. OECD, Trade and Labour Standards: A Study of Core Workers Rights and International Trade (1996). http://www.oecd.org/dataoecd/2/36/1917944.pdf visitado em 04 de Fevereiro de 2010 Teoria Heckscher-Ohlin TH-O in GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p.55. MENG, Werner, Ob. cit., p. 375. North American Agreement on Labor Cooperation (NAALC), assinado em 14 de Setembro, Entrou em fora em 1 Janeiro de 1994. HEPPLE, Bob, Labour Regulation in Internationalized Markets, chapter 10 in Picciotto, Sol and Mayne, Ruth (eds.) Regulating International Business: Beyond Liberalization (London: MacMillan Press in Association with Oxfam, 1999), p.108. Site oficial da NAALC, visitado em 18 de Janeiro de 2010. http://www.naalc.org
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da OMC baseiam-se no reconhecimento de que o recurso a medidas protecionistas em prol de alguns poucos acaba gerando prejuzos maiores e mais profundos do que os benefcios que se almejava. Tal assimetria j foi denunciada por vrios estudiosos, incluindo o Diretor Geral da OMC, Pascal Lamy48, em defesa do livre comrcio. Ele denuncia o recurso ao protecionismo como um dos mais antigos e seguros dos recursos de poltica domstica, mas que muitas vezes leva em conta os ganhos de classes especiais, e no da sociedade como um todo49. Se a forma tradicional do protecionismo configura-se na imposio de barreiras tarifrias protecionismo clssico, no ps GATT (1947) e o compromisso dos Estados em reduzir progressivamente as barreiras tarifrias, tendeu-se criao de novas barreiras comerciais no-tarifrias, especialmente com as crises dos anos 7050, dentre as quais incluem-se as barreiras scio-laborais. O protecionismo reconfigurou-se, portanto, na era globalizada: neoprotecionismo51. A idia de que pases podem se beneficiar do comrcio internacional, porm, tem suas origens j em 1776, quando Adam Smith, em A Riqueza das Naes, j defendia o argumento da especializao. Smith revoluciona a teoria comercial existente at ento, basilar de toda a era mercantilista, quando se acreditava que a riqueza de uma nao correspondia quantidade absoluta de ouro e prata que esta possua52. Assim, na fase mercantilista, os pases realizavam suas relaes comerciais em um processo de somazero, em que uma nao somente se enriqueceria s custas de outra53. Smith faz cair por terra essa idia de que a riqueza seria limitada, pois considera o trabalho a fonte de toda riqueza, e defende que interesses das naes poderiam se tornar complementares54. Segundo ele, cada pas deveria se especializar naquele produto em que seja capaz de produzir com menores custos, e utilizar parte desses produtos para adquirir de outro pas o produto que aquele capaz de produzir com menor custo, ao invs de investi-lo na produo nacional certamente mais cara e menos produtiva. Assim, os recursos sero empregados de forma que o pas tenha, ao menos, alguma vantagem55. Tais idias foram posteriormente desenvolvidas por David Ricardo em sua teoria das vantagens comparativas56. Seu objetivo dar sustentao terica argumentao
48 49 50 51 LAMY, P. Trends and Issues FAcing Global Trade. Discurso proferido em Kuala Lumpur, Malsia em 17 de Agosto de 2007. http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl65_e.htm visitado em 18 de Janeiro de 2010. VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p. 21. DI SENA JR., Roberto. Comrcio Internacional e Globalizao A Clusula Social na OMC. 1. Ed. (2003), 3. tir. Curitiba: Juru, 2006. p. 69. Uma vez que o protecionismo aberto possui vrias restries negociadas e acordadas em mbito multilateral, os pases procuram novas alternativas para defender a indstria domstica e dar vazo s presses exercidas por grupos internos que buscam compensar a falta de competitividade internacional com barreiras comerciais disfaradas sob o manto da iseno tcnica, por exemplo. DI SENA JR., Roberto. Ob. Cit. p. 72. GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 42. Ibid. p. 43. Ibid. p. 44. SMITH, Adam. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776), editado pela E. Cannan (University of Chicago Press, 1976), vol.1. Sua obra mais famosa Os Princpios de Economia Poltica e Tributao em 1817.
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em favor da liberdade de comrcio e justificar a existncia do comrcio entre as naes. Segundo esse pensamento, cada pas deve se especializar na produo daquela mercadoria em que relativamente mais eficiente, ou seja, que tenha um custo de produo para o pas relativamente menor. Uma vez se especializando na produo, dever focalizar neste produto a sua exportao. Por outro lado, esse mesmo pas deve importar aqueles bens cuja produo implicar num custo relativamente maior nos quais a sua produo for considerada relativamente menos eficiente. Deve proceder desta forma, mesmo se h outro pas que produz este produto melhor do que ele, porque este mesmo pas dever investir em outro produto, que ser o que ele produz melhor. Neste modelo, a vantagem, quando analisada comparativamente, beneficiar sempre os pases investidores, que estaro se especializando na produo que tm mais chances de prosperar. O objetivo de tal teoria buscar a idealizao de um modelo que garanta a todos os pases que participam do comrcio internacional um resultado o mais lucrativo possvel, em prol de uma igualdade econmica. Tal modelo se baseia numa comunidade internacional idealmente livre no mbito comercial, em que os pases gozariam de tamanha liberdade na escolha de seus investimentos que os aplicaria na produo de bens que possa produzir com o menor custo de produo possvel, dados seus recursos naturais, sua mo-de-obra e seu capital. O excedente desta produo especializada seria exportado, e no tocante s demais mercadorias que a populao necessitasse, o pas as importaria dos pases especializados na produo de cada uma respectivamente, vez que estes seriam os mais aptos a produzi-las com o menor custo. Os preos da mercadoria no mercado se aproximariam, desta forma, ao preo dos custos de produo do bem. Com a produo baseada nos menores custos existentes, os lucros seriam os maiores possveis, o que favoreceria a lgica capitalista. Dentro desta lgica, os custos trabalhistas seriam um importante fator de vantagem para certos pases, carentes, porm, de tecnologia ou capacidade econmica57. E, teoricamente, o mecanismo claro, onde a mo-de-obra barata, produo que necessite de mo-de-obra intensiva deve ser transferida para este local58, caso no haja grande diferena nos outros fatores de produo. Tal transferncia, porm, geraria nos pases desenvolvidos, perda de emprego e demandaria auxlio governamental, investimentos em requalificao profissional, reorientao econmica, dentre outros. Esta adaptao aos novos requerimentos do mercado, porm, difcil e a soluo implantada acaba sendo a imposio de medidas restritivas59, que ao ajudar, artificialmente, os vencidos em matria de competio internacional, gera uma perda coletiva.60.
57 58 59 60 MENG, Werner, Ob. cit., p. 377. Ibid. Tais medidas seriam, como afirma Roberto Di Sena Jr. em seu livro polticas de second best, ou seja, as tarifas seriam a segunda melhor opo, caso nenhuma outra medida menos negativa pudesse ser empregada. DI SENA JR, Roberto. Ob. cit. p. 54. Os Estados devem enfrentar seus problemas internos com polticas eficazes, ao invs de buscar solues temporrias cujos custos superam muitas vezes os benefcios. Ibid. p. 59.
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Argumenta-se que retirar a vantagem comparativa de um pas o mesmo que priv-lo de seu direito ao desenvolvimento61. Ou seja, os pases em desenvolvimento ao conseguirem dispor no mercado mundial produtos com preos diferenciados, mesmo que dependentes dos baixos custos de mo-de-obra, nada fazem alm de beneficiarem-se dessa vantagem comparativa para, a posteriori, consolidarem-se no mercado global em setores comerciais intensivos em trabalho, acumularem riqueza, distriburem e aplicarem esse recurso de maneira eficaz62 e, ao final, apresentarem verdadeiras vantagens comparativas, mais estruturantes e permissivas de um sustentvel desenvolvimento63. A OMC, e mais precisamente, O Entendimento sobre Soluo de Controvrsias da OMC (DSU), enquanto uma das principais ferramentas para garantir o funcionamento do conceito de vantagem comparativas64, reagem exatamente contra o recurso a medidas protecionistas. 3.2 Relao entre o Conceito de Vantagem Comparativa e o Direito de Resposta a Violao de uma Obrigao Internacional Durante a Reunio Ministerial da OMC em Cingapura, em Dezembro de 1996, novamente no se alcanou um consenso acerca da introduo de uma clusula social no texto legal da OMC, sendo esta, ento, negada65. Ficou estabelecido pela Declarao Ministerial de Cingapura, e futuramente reafirmado na 4 Conferncia Ministerial em Doha, que a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) seria o rgo competente para estabelecer e lidar com os direitos fundamentais no trabalho internacionalmente reconhecidos66. De acordo com o item 4 da Declarao Ministerial de Cingapura fica entendido: Ns renovamos nosso compromisso de observncia dos direitos fundamentais no trabalho internacionalmente reconhecidos... Ns rejeitamos o uso de normas trabalhistas para fins protecionistas, e concordamos que no se deve questionar de forma alguma a vantagem comparativa dos pases, particularmente os pases em desenvolvimento de baixos salrios.67
O Direito ao Desenvolvimento seria hoje aceito mais facilmente pela comunidade internacional, ainda que inexistente unanimidade. GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 75. 62 DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 52. Valendo-se do raciocnio desenvolvido por este autor, necessrio diferenciar, portanto, a defesa do livre comrcio enquanto gerador de riqueza da sua distribuio, assunto este da seara da poltica econmica, ou seja, os impactos do liberalismo sobre a distribuio de renda devem ser administrados pelos governos locais. O liberalismo objetiva estimular uma eficiente alocao dos fatores de produo, mas a justia social e a distribuio da riqueza fazem parte de uma agenda mais ampla. 63 MENG, Werner, Ob. cit., p. 333. 64 Ibid. p. 377. 65 GRANGER, Clotilde ; SIROEN, Jean-Marc. Ob. cit. 66Flasbarth,Axel; Lips, Markus. Effects of a Humanitarian WTO Social Clause on Welfare and North-SouthTrade Flows. January 2003 Discussion paper no. 2003-03 Department of Economics. University of St. Gallen. www. fgn.unisg.ch/public/public.htm 67 Traduo para o portugus com o uso das verses em ingls e espanhol do texto oficial presente no site da OMC, visitado em 20 de Janeiro de 2010. http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min96_e/ 61
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Percebe-se que, com a Declarao Ministerial de Cingapura, o vnculo entre comrcio e trabalho invertido, quando comparado com a Carta de Havana. Enquanto nesta, a violao de normas trabalhistas considerada, potencialmente, origem de disputas comerciais, devendo-se, portanto, velar pela equalizao da proteo de direitos trabalhistas. Em Cingapura, ao contrrio, rejeita-se tal incentivo aplicao dos direitos fundamentais do trabalho, ao passo que estes poderiam ser contra-produtivos, ao distorcer as vantagens comparativas e prejudicar o comrcio68. Pases de mo-deobra barata argumentam que admitir o contrrio do que o afirmado em Cingapura impediria os mesmos de implementarem, no futuro, graas ao desenvolvimento econmico, padres trabalhistas mais elevados, justamente por restringir a capacidade comercial dos mesmos. Baseiam-se, para tanto, principalmente, na evoluo do termo desenvolvimento, que anteriormente utilizado como desenvolvimento econmico, j se fala hoje em desenvolvimento sustentvel, ou seja, levando-se em conta o aspecto social, enquanto um desenvolvimento inclusivo69. Apesar do estabelecido em 1996, os Estados Unidos entenderam que o assunto havia sido deixado em aberto70, e continuou a pressionar para que o assunto fosse includo na agenda da OMC71, sempre sofrendo a resistncia dos pases em desenvolvimento, que acusam haver um protecionismo disfarado por trs do argumento retrico72. Estados Unidos e Europa tambm continuaram a insistir no tema, no s pela via multilateral de negociao, mas igualmente, atravs de vrios acordos regionais73. No mais, ficou estabelecido na Declarao Ministerial de Cingapura que as Secretarias da OMC e OIT continuaro a colaborao existente74. Tambm a Declarao da OIT sobre os princpios e direitos fundamentais no trabalho e seu seguimento75, em seu item 5, probe o uso de normas trabalhistas para fins protecionistas: Estabelecese que as normas do trabalho no deveriam ser utilizadas para fins de protecionismo comercial e que nada na presente Declarao e seu seguimento poder ser invocado ou utilizado de outro modo para tais fins; ainda, no deveria de modo algum colocar-se em questo a vantagem comparativa de qualquer pas com base na presente Declarao e seu seguimento.76
wtodec_e.htm; http://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min96_s/wtodec_s.htm GRANGER, Clotilde ; SIROEN, Jean-Marc. Ob. cit. GAVA, Rodrigo. Ob. Cit. p. 73. STERN, Robert M. Ob. cit. Conferncia Ministerial em Genebra, 1998; Conferncia Ministerial em Seattle, 1999; Conferncia Ministerial de Doha, 2001. K.D.Raju. Ob. cit. Ibid. Traduo para o portugus com o uso das verses em ingls e espanhol do texto oficial presente no site da OMC, visitado em 20 de Janeiro de 2010. http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min96_e/ wtodec_e.htm; http://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min96_s/wtodec_s.htm 86. Sesso, Genebra, junho de 1998, presente no site da OIT Brasil, visitado em 19 de Janeiro de 2010. http://www.oitbrasil.org.br/info/download/declaracao_da_oit_sobre_principio_direitos_fundamentais.pdf Ibid.
68 69 70 71 72 73 74 75 76
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Percebe-se, porm, que h pontos permissivos de questionamento no raciocnio. Defensores da causa dos pases do Primeiro Mundo afirmam que, apesar da confirmao da teoria de David Ricardo, de que, de fato, as vantagens comparativas so a fora principal que move as relaes comerciais, este fato no prejudicaria, nem se conflitaria, com a possibilidade do uso de sanes comerciais como medida preventiva para violaes de direitos humanos, normas de tratados internacionais ou, ainda, direito costumeiro de outros pases77. Isso se deve ao fato de que, a violao de uma obrigao internacional no deveria ser entendida como a realizao de uma vantagem comparativa78. Apesar de poder diminuir o com este fim, o uso de sanes comerciais no seria considerado protecionismo per se, apesar de se admitir a possibilidade de questionar se us-las seria, no caso, razovel ou estrategicamente recomendvel79. Adiscusso no cenrio internacional , portanto, marcada de mxima complexidade, bem definida a discusso no fato de, no conflito entre ricos e pobres, todos esto a sustentar argumentos altrustas com doses de protecionismo ou argumentos comerciais com doses de barbrie80. Por isso que, frente complexidade da questo e dos interesses conflitantes em jogo, faz-se necessria a anlise dos resultados finais perseguidos pelas medidas tomadas pelos pases desenvolvidos. Assim o seria com o objetivo de se certificar se a real inteno por detrs assegurar o cumprimento pela comunidade internacional de suas obrigaes relativas a direitos humanos, ou se seria este recurso apenas uma forma sutil de compensar as perdas de mercado sofridas. Diante de tal conflito teolgico, pertinente ainda uma segunda indagao. Seria uma uniformizao dos direitos trabalhistas algo a ser imposto ao Terceiro Mundo, sob pena de sancionamentos? Direitos humanos so, de fato, vinculantes aos Estados que os aceitaram, seja pela via dos tratados internacionais, seja por configurarem estes, direito costumeiro81. Direitos humanos tambm no campo trabalhista j foram mencionados em vrios textos legais, como, por exemplo, pela ONU, na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), que consagra o direito ao trabalho, liberdade de profisso, a condies justas de emprego, limitao da jornada de trabalho e igualdade de remunerao, senda esta capaz de garantir a existncia digna do trabalhador e sua famlia. Consagrase, igualmente, o direito de organizao sindical82. Tambm no mbito da ONU, o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966)83, direitos trabalhistas so reconhecidos enquanto direitos humanos, por exemplo, impe-se aos
77 78 79 80 81 82 83 MENG, Werner, Ob. cit., p. 378. Ibid. Ibid. GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 35. Artigo 38 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. Artigos 23 e 24 da Declarao Universal dos Direitos Humanos http://www.un.org/en/documents/udhr visitado em 09 de Fevereiro de 2010. Entrou em vigor em 3 de Janeiro de 1976 conforme artigo 27.
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Estados a obrigao de estabelecer limite de idade para o trabalho, punindo quem desrespeite a proibio do trabalho infantil84. Tambm do ponto de vista regional, organizaes dedicadas proteo dos direitos humanos incluem normas trabalhistas sob seu escopo. o caso, por exemplo, no Sistema Interamericano de Direitos Humanos, em que se probe o trabalho forado e a escravido, conforme artigo 6 do Pacto de San Jos da Costa Rica (1969). Deve-se, contudo, ressaltar que a forma como os direitos trabalhistas so proclamados nos textos legais varivel. Podem estar estabelecidos como verdadeiros direitos individuais especificamente definidos e com a possibilidade clara do uso de sanes no caso de sua violao, ou so declarados apenas como obrigaes estatais de se garantir, progressivamente, maiores padres de proteo trabalhista, de uma forma mais ampla85. o caso, por exemplo, do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais mencionado acima, e segundo o qual, os Estados-parte comprometem-se a adotar medidas... at o mximo de seus recursos disponveis, com o objetivo de assegurar, progressivamente, os direitos reconhecidos no pacto86. Apesar de submetidas condio dos recursos disponveis, tais tratados internacionais estipulam verdadeiras obrigaes para os Estados. E o desrespeito de uma obrigao internacional, em Direito Internacional Pblico, acarreta, em tese, a responsabilidade do Estado87, sendo este, portanto, um dos principais argumentos que fundamentam a posio dos pases desenvolvidos. No que se refere a obrigaes trabalhistas internacionalmente reconhecidas, indispensvel o estudo da OIT, uma vez que esta j definiu os princpios e direitos fundamentais no trabalho. 4. Os Princpios e Direitos Fundamentais do Trabalho no mbito da OIT Por no apresentar nenhuma exceo geral em seu texto, salvo no caso de produtos resultantes do trabalho de presos88, discute-se a necessidade de se introduzir uma clusula social aos acordos da OMC, visando-se, assim, solucionar as dificuldades inerentes relao entre Comrcio e Trabalho. Mas, por detrs desta questo, colocase, de forma ainda mais basilar, a pergunta: Seria, de fato, a OMC a organizao mais apropriada a lidar com as prticas laborais injustas89?
84 85 86 87 88 89 Artigo 10(3) do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais http://www2.ohchr.org/ english/law/pdf/cescr.pdf visitado em 09 de Fevereiro de 2010. MENG, Werner, Ob. cit., p. 384. Artigo 2(1) do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais http://www2.ohchr.org/ english/law/pdf/cescr.pdf visitado em 09 de Fevereiro de 2010. Projeto de Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados por Ato Internacionalmente Ilcito(2001)- Comisso de Direito Internacional visitado em 09 de Fevereiro de 2010 http://untreaty. un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/9_6_2001.pdf Artigo XX(e) do GATT. Alega-se que os especialistas em comrcio, atuantes na OMC, no deteriam, necessariamente, conhecimento em direito do trabalho. MENG, Werner, Ob. cit., p. 379.
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Ao contrrio deste entendimento reconheceu-se, em Cingapura, em 1996, a OIT como rgo competente para lidar e estabelecer os direitos fundamentais do trabalho e afirmou-se o suporte dos Membros da OMC ao trabalho da OIT em promov-los90. Em resposta a esta declarao da OMC, foi elaborada a Declarao da OIT de 1998 sobre Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho91. Esta declarao estabelece que, ainda que no tenham sido ratificadas as Convenes da OIT, todos os seus Membros, devido ao simples fato de participarem da Organizao, tm o compromisso de respeitar os princpios relativos aos direitos fundamentais que so objeto dessas Convenes92. Estabelece tais princpios como sendo: (a) a liberdade sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociao coletiva; (b) a eliminao de todas as formas de trabalho forado ou obrigatrio; (c) a efetiva abolio do trabalho infantil; e (d) a eliminao da discriminao em matria de emprego e ocupao93. Aimportncia desta Declarao est, principalmente, no reconhecimento da qualidade de direitos humanos a essas garantias trabalhistas94. No que tange o relacionamento trabalho e comrcio, nega a possibilidade de se usar sanes contra a violao de tais princpios, ao ressaltar que as normas do trabalho no deveriam ser utilizadas para fins de protecionismo comercial95. De fato, repassada para a OIT a responsabilidade em lidar com as normas trabalhistas. Diante disto, imperioso avaliar o funcionamento da OIT para saber se esta organizao estaria, realmente, capacitada para lidar com a temtica comrcio-trabalho. AOIT, agncia do Sistema das Naes Unidas, criada em 191996, quando da elaborao de sua Constituio (Tratado de Versailles), j consiste hoje em 188 Convenes97 e 199 Recomendaes98 sobre a proteo de direito trabalhistas, concentrando conhecimento e experincia no assunto. Trata-se de uma organizao praticamente universal, apresentando um total de 183 pases99. a nica organizao internacional com uma estrutura tripartite,
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Item 4 da Declarao de Cingapura, 1996. MENG, Werner, Ob. cit., p. 380. KAUFMANN, Christine, Globalisation and Labour Rights: The Conflict between Core Labour Rights and International Economic Law (Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 2007), p.68. Item 2 da Declarao da OIT sobre Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho (1998) http://www. oitbrasil.org.br/info/download/declaracao_da_oit_sobre_principio_direitos_fundamentais.pdf visitado em 05 de Fevereiro de 2010. Ibid. DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 106. Declarao da OIT sobre Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho (1998), Item 5. Conferncia da Paz, 1919. http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp1.htm visitado em 05 de Fevereiro de 2010. http://www.ilo.org/ilolex/english/recdisp1.htm visitado em 05 de Fevereiro de 2010. http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/country.htm visitado em 05 de Fevereiro de 2010.
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em que cada um de seus Membros, nas reunies da Conferncia Geral, representado por uma delegao com dois representantes do governo, um representante dos trabalhadores e um representante dos empregadores100, apresentado todos eles os mesmos direitos. Quando comparada OMC, porm, tal organizao apresenta uma estrutura desvantajosa em termos de escopo, adjudicao e execuo das suas normas101. Assim o porque as recomendaes da OIT no so legalmente vinculantes e suas convenes apenas so obrigatrias aos pases que as assinaram e ratificaram102. Diferencia-se, portanto, dosAcordos da OMC, vez que nesta prevalece a regra do single undertaking103, ao passo que na OIT abri-se a possibilidade de seus membros escolherem as regras s quais desejam vincular-se, variando o nmero de pases signatrios de acordo com cada Conveno104. Alm disso, no h nenhum sistema de soluo de controvrsias obrigatrio na OIT, restando somente para a resoluo dos conflitos os instrumentos clssicos de direito internacional pblico, como recurso Corte Internacional de Justia105, cuja jurisdio depende, no entanto, de aceitao expressa dos pases106. Dentro, ainda, do sistema de controle da OIT, h mecanismos de fiscalizao, atravs do qual os pases-membros tm a obrigao de apresentar relatrio anual sobre a implementao de cada uma das convenes ratificadas107. O Comit de Especialistas na Aplicao de Convenes e Recomendaes examina tais relatrios e a conformidade das legislaes e da prtica dos pases com as convenes ratificadas, o que ser discutido pelo Comit de Aplicao de Normas da Conferncia tripartite. H ainda procedimentos dentro da OIT para atender a reclamaes quanto conformidade ou no dos seus membros com as normas de Convenes por eles ratificadas, seja por parte
100 Artigo 3(1) da Constituio da OIT. http://www.ilo.org/public/english/bureau/leg/amend/constitution.pdf visitado em 05 de Fevereiro de 2010. 101 MENG, Werner, Ob. cit., p. 379. 102 Ibid. 103 Em seu atual formato, o sistema governando pelo princpio do single undertaking, ou seja, um pacote nico, significando que, para se tornar um Membro, e em todas as negociaes, os pases tm que aceitar as regras da OMC em sua integralidade. No h mais espao para negociar separadamente cada rea, o que, por um lado, prov uma balana de poderes, uma vez que os Estados tero que levar em considerao o interesse dos demais quando desejarem negociar em seu prprio interesse. Este equilbrio criado quando os Membros tm que ceder em algum aspecto para que ganhem em outro. Por outro lado, tal modelo pode tornar o processo de negociao muito moroso e complicado, assim como ocorreu com a ltima experincia com a Agenda de Desenvolvimento de Doha (DDA) e os desacordos sem fim sobre agricultura e subsdios entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Neste sentido, h discusses se um modelo de pacote nico o mais apropriado e se este deveria continuar a definir os termos da DDA. Sobre este tem aver: Craig VanGrasstek and Pierre Sauv - The Consistency of WTO Rules: Can the Single Undertaking Be Squared with Variable Geometry? Journal of International Economic Law Vol. 9 No. 4 Oxford University Press 2006. 104 Por exemplo, a Conveno 141 da OIT sobre Organizaes dos Trabalhadores Rurais (1975) foi ratificada somente por 40 Membros e a Conveno 131 sobre a Fixao dos Salrios Mnimos (1970) foi ratificada somente por 51 Membros. http://www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm visitado em 05 de Fevereiro de 2010. 105 Artigo 29 e 33 da Constituio da OIT. 106 Artigo 36 do Estatuto da Corte Internacional de Justia. 107 Artigo 22 da Constituio da OIT.
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das organizaes de trabalhadores e empregadores108, seja por parte de outros pases109, sendo que uma Comisso independente de Inqurito, aps investigar tais reclamaes, expede recomendaes110. Alm das dificuldades expostas acima, adiciona-se que ainda no se chegou a um consenso acerca da admissibilidade ou no de sanes comerciais a fim de se fazer cumprir direitos fundamentais do trabalho. Pases desenvolvidos demonstram-se a favor de se utilizar os instrumentos da OMC em disputas relativas s diferentes legislaes trabalhistas. Porm, teme-se que o uso de mecanismos que combatem prticas comerciais injustas, como j ocorrido no caso das medidas compensatrias de dumping ou subsdios estatais, sejam usados com objetivos protecionistas111. Mas resta uma questo ainda mais basilar a ser ponderada, visto que o problema do protecionismo poderia ser solucionado por medidas sancionatrias de abusos neste sentido. Trata-se de alcanar consenso, em primeiro lugar, sobre quais comportamentos so, de fato, violaes a direitos trabalhistas internacionalmente vinculantes. Difcil atingir um denominador comum sobre o que seja injusto do ponto de vista do direito do trabalho. Em matria de clusulas sociais e dumping social certeza, somente, quanto falta de consenso112. No resta claro se, ao ser rejeitado pelos Membros o uso de sanes comerciais para fins protecionistas, probe-se seu uso at mesmo como medidas preventivas contra violao de direitos trabalhistas ditos universais. Seria, porm, alcanvel tal universalidade? Coloca-se a questo do universalismo x relativismo dos direitos fundamentais, isto , o debate acerca de um tratamento igualitrio em todas as naes ou se os direitos fundamentais esto sujeitos a diferentes bases culturais ou poltico-estratgicas sobre as quais se desenvolveu uma sociedade113. Isso porque os padres scio-laborais so development dependent. Igualmente resta obscuro se a preservao das vantagens comparativas tambm impede o uso de sanes comerciais, visto que mo-de-obra barata nem sempre seria resultado de uma vantagem comparativa114. Dessa forma, apesar de no existir uma disposio expressa no texto dos Acordos da OMC relativa a uma clusula social, no se pode dizer que a matria no seja um assunto para a organizao lidar. Isto porque questes como as acima expostas continuam demandando resposta, e o tema trabalho, enquanto fator de produo, est intimamente ligado com o contexto do comrcio. No entanto, acrescenta-se que, fora a Declarao da OIT de 1998, a organizao no alcanou muitos outros resultados tangveis115 no campo da inter-relao
108 Ibid. Artigo 24. 109 Ibid. Artigo 26. 110 Relatrio final da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao http://www.ilo.org/public/ english/wcsdg/docs/report.pdf visitado em 08 de Fevereiro de 2010. 111 MENG, Werner, Ob. cit., p.382. 112 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 205. 113 Ibid. p. 78. 114 MENG, Werner, Ob. cit., p.383. 115 Ibid. p. 380.
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Comrcio e Trabalho. Em 2002, a OIT criou a Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao, como uma tentativa de resposta dificuldade em se encontrar, no sistema multilateral, mecanismo que abrangesse adequadamente a dimenso social dos vrios aspectos da globalizao e das mudanas sem precedentes que esta causou na vida dos indivduos e na sociedade em que eles vivem.116 O Relatrio final da Comisso foi publicado em 2004, quando denuncia ter-se chegado a um estgio crtico quanto legitimidade das instituies polticas, demandando, portanto uma reestruturao da governana econmica global117. 4.1 O Relatrio Final da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao A problemtica sobre o que seriam direitos trabalhistas fundamentais universalmente aceitos, apresentada no tpico acima, estaria, pretensiosamente, de acordo com o Relatrio final da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao, resolvida. Juntamente com os 4 princpios fundamentais expressos na Declarao da OIT em 1998, seriam oito o nmero total de convenes da OIT que definem os direitos fundamentais do trabalho118. Ter-se-ia, assim, alcanado consenso nesta questo, e definido as regras bsicas de trabalho na economia global119. E justamente esses core labor standards seriam os nicos sobre os quais se discute a aglutinao de foras OMC/OIT120. Igualmente no que tange questo, tambm posta acima, relativa s vantagens comparativas, o Relatrio esclarece que, implicitamente proibio de se questionar vantagens comparativas de outros pases, atravs do uso dos direitos trabalhistas com objetivos comerciais protecionistas, est, obviamente, a proibio de se alcanar ou manter vantagem comparativa que seja baseada em desrespeito deliberado dos princpios e direitos fundamentais do trabalho121. O prprio Relatrio, ao assumir as dificuldades encontradas pela OIT em lidar com as constantes violaes dos direitos trabalhistas fundamentais, declara que ateno ento voltada para a OMC, devido possibilidade de se aplicar sanes comerciais aos pases
116 http://www.ilo.org/fairglobalization/mandate/lang--en/index.htm visitado em 08 de fevereiro de 2010. 117 http://www.ilo.org/fairglobalization/report/lang--en/index.htm visitado em 08 de fevereiro de 2010. 118 Estas seriam: Conveno sobre Trabalho Forado, 1930 (No. 29); Conveno sobre a Abolio de Trabalho Forado,1957 (No. 105); Conveno sobre Liberdade de Associao e Proteo do Direito de Sindicalizao, 1948(No. 87); Conveno sobre o Direito de Sindicalizao e Negociao Coletiva, 1949 (No. 98); Conveno sobre Igualdade de Remunerao, 1951 (No. 100); Conveno sobre Discriminao (Emprego e Profisso), 1958(No. 111); Conveno sobre a Idade Mnima, 1973 (No. 138);Conveno sobre as Piores Formas de Trabalho Infantil,1999 (No. 182). Tais Convenes teriam cada uma por volta de 130 e 162 ratificaes formais, o que indicaria a aceitao quase- universal de suas obrigaes. Conforme citao n 61 do Relatrio. 119 Item 419 do Relatrio final da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao: A fair globalization: Creating opportunities for all, p.92. http://www.ilo.org/public/english/wcsdg/docs/report.pdf visitado em 08 de Fevereiro de 2010. 120 DI SENA JR., Roberto. Ob cit. p. 105. 121 http://www.ilo.org/fairglobalization/report/lang--en/index.htm visitado em 08 de fevereiro de 2010. Item 421.
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que no respeitem tais normas122. E apesar de no defender ser tal uso possvel ou no, afirma que o respeito a direitos fundamentais do trabalho formam parte de uma agenda internacional de desenvolvimento mais ampla, o que abrangeria o envolvimento dos sistemas multilaterais conjuntamente, devendo cada instituio internacional assumir sua parte na promoo destes direitos123. Neste sentido, prope-se averiguar quais as alternativas restam para a OMC, dentro da sua estrutura legal disponvel, para lidar com o tema quando um caso relacionado temtica conjunta comrcio e trabalho de fato for apresentado para soluo na OMC. 5. Alternativas Viveis dentro da Legislao Vigente da OMC Para a apreciao dos dispositivos da OMC que se relacionam aos temas Comrcio e Trabalho, sugere-se a anlise do fato fictcio e exemplificativo124. Suponha que um pas Membro da OMC utilize uma sano comercial contra outro Membro, proibindo a importao de produtos produzidos por crianas de 6-10 anos de idade (no caso, bolas de futebol). O pas exportador recorreria ento ao sistema de soluo de controvrsias da OMC, e o painel, como tambm, provavelmente, o rgo de Apelao, teriam que lidar com a questo de dizer se tais sanes seriam ou no justificadas conforme as regras da OMC125. Serviria, neste sentido, a proibio do trabalho infantil, enquanto um princpio fundamental do trabalho reconhecido pela OIT, como justificativa para proibir a importao do produto in casu? Em ateno ao caso, deve-se constatar que, apesar das declaraes feitas em Cingapura, em 1996 e reafirmadas na Rodada de Doha em 2001, no foram grandes os trabalhos desenvolvidos no mbito da OMC sobre o tema, posto que no h Comits ou Grupos de Trabalho da OMC lidando com o tema da relao entre livre comrcio e direitos trabalhistas. Frente tal situao de estagnao, importante analisar como a OMC, diante do seu atual conjunto normativo, poderia tratar o tema, sem desconsiderar eventuais mudanas institucionais para o futuro. De fato, o rgo de Soluo de Controvrsias teria que lidar com a questo. No cabe a este referi-la inteiramente OIT visto que, conforme artigo 23 do Entendimento sobre Soluo de Controvrsias126 (DSU), a OMC o frum exclusivo para decidir acerca de possveis violaes das normas de no-discriminao e proibio de barreiras no tarifrias127. Segue-se anlise, portanto, do direito material, visando-se ponderar quais as alternativas restantes OMC para resolver a questo.
122 Ibid. Item 424. 123 Ibid. Item 426. 124 O fato a ser apresentado a seguir, utilizado de forma exemplificativa pelo Professor Meng, fictcio, mas, naturalmente, bastante crvel de ocorrer. 125 MENG, Werner, Ob. cit., p.383. 126 Dispute Settlement Understanding (Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes) 127 Artigo 23.1 do DSU: When Members seek the redress of a violation of obligations or other nullification or impairment of benefits under the covered agreements or an impediment to the attainment of any
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A primeira pergunta a ser respondida se o produto do caso em anlise, ou seja, exemplificativamente, bolas de futebol produzidas por crianas, poderia receber um tratamento menos favorvel no mercado de um determinado pas que condena trabalho infantil, quando comparado com produtos similares produzidos internamente ou provenientes de outros pases. Para o exame do caso, importante destacar, dentre as regras da OMC, (i) o princpio da no discriminao, (ii) a regra da proibio geral de restries quantitativa e o (iii) princpio da no-reciprocidade. O princpio da no discriminao o princpio basilar da OMC, que se desdobra em duas principais normas. O artigo I do GATT consagra norma da nao mais favorecida. Segundo tal clusula, os Membros da OMC obrigam-se a estender a todos os produtos similares dos demais Membros o tratamento comercial mais benfico que for concedido a um produto originrio do territrio de qualquer outro pas, ainda que este no seja parte contratante do GATT128. Trata-se do tratamento aplicado a todos os produtos importados, comparando-os entre si. Outro expoente do princpio da no-discriminao a norma do tratamento nacional, disposta no artigo III do GATT. Segundo ela, aos produtos importados, originrios do territrio de qualquer dos Membros da OMC, ser concedido o mesmo tratamento que um produto domstico similar receber internamente129. Para a interpretao destes dois artigos, vem-se tona a discusso abordada pelo prprio rgo de Soluo de Controvrsias sobre o que seriam produtos similares, enquanto termos integrantes da norma. Isto porque somente entre produtos similares so aplicveis a obrigao da nao mais favorecida e a regra do tratamento nacional. Questiona-se se, para a classificao de dois produtos como similares, seria o modo de produo dos produtos um fator a se levar em conta. Para o caso em questo a pergunta faz-se relevante, especificamente para se decidir se o mesmo produto, no caso, bola de futebol, produzido respeitando-se direitos humanos do trabalho, poderia ser classificado como similar a outra bola de futebol, bola esta produzida por crianas de 6-10 anos. Se a
objective of the covered agreements, they shall have recourse to, and abide by, the rules and procedures of this Understanding. 128 Artigo I.I do GATT - General Most-Favoured-Nation Treatment: With respect to customs duties and charges of any kind imposed on or in connection with importation or exportation or imposed on the international transfer of payments for imports or exports, and with respect to the method of levying such duties and charges, and with respect to all rules and formalities in connection with importation and exportation, and with respect to all matters referred to in paragraphs 2 and 4 of Article III,* any advantage, favour, privilege or immunity granted by any contracting party to any product originating in or destined for any other country shall be accorded immediately and unconditionally to the like product originating in or destined for the territories of all other contracting parties. 129 Artigo III.4 do GATT - National Treatment on Internal Taxation and Regulation: The products of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be accorded treatment no less favourable than that accorded to like products of national origin in respect of all laws, regulations and requirements affecting their internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use. The provisions of this paragraph shall not prevent the application of differential internal transportation charges which are based exclusively on the economic operation of the means of transport and not on the nationality of the product.
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concluso for que tais produtos no so similares, podem estes ento receber tratamento diferente130. Por no ser o conceito de produtos similares definido no GATT, os painis e o rgo de Apelao tiveram que considerar a questo. Alguns casos paradigmticos destacam-se. Em Japan Alcoholic Beverages II131 usou-se a imagem de um acordeo para apresentar a idia de que o conceito de produtos similares possui significados diferentes quando os contextos so diversos132. Em Spain Unroasted Coffee133, ao analisar se diferentes tipos de caf seriam produtos similares conforme o sentido do termo empregado no artigo I:1 do GATT, o painel considerou relevante os seguintes pontos: a) caractersticas do produto; b) sua destinao final e c) o regime tarifrio empregado por outros Membros. A tais critrios somam-se os costumes e preferncias dos consumidores134. No contexto do debate sobre a relevncia do processo e mtodo de produo de um produto (PPM135) para a determinao se determinados produtos so similares, o caso EC-Asbestos136 crucial. Assim o porque se decidiu, neste caso, que a definio de similitude no est restrita s caractersticas fsicas dos produtos sob anlise137. Apesar do que havia sido estabelecido em US-Tuna (Mexico)138, quando se afirmou que processos e mtodos de produo que no afetem as caractersticas ou propriedades do produto em questo (NPR PPMs) no so relevantes para se determinar a similitude dos produtos139, o conceito de produtos similares evoluiu desde ento e a questo dos NPR PPMs agora demanda uma anlise mais profunda. Constatou-se que tais NPR PPMs podem ter um impacto sobre a preferncia dos consumidores, e assim, na natureza e extenso da competio entre os produtos140. Este seria o caso, por exemplo, da bola produzida por crianas, mas tambm de outros processos que utilizem substncias degradantes ao meio ambiente ou prejudiciais ao bem-estar de animais. No entanto, na maioria dos mercados, o que definitivo para a escolha dos consumidores por produtos so aspectos outros, como, mais provavelmente, o preo. Em EC-Asbestos141, de fato, afirma-se que discriminao s poderia ocorrer se os produtos analisados estivessem em um relacionamento competitivo, posto que, do contrrio, no se pode argir que tratamento diferenciado a tais produtos seria uma
130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.329. DS10 - Japan Alcoholic Beverages II http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds10_e.htm VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.329. BISD 28S/102 Spain - Tariff treatment of unroasted coffee http://www.wto.org/english/tratop_e/ dispu_e/80coffee.pdf VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.331. PPM Products Production Method. DS 135 European Communities - Measures Affecting Asbestos and Products Containing Asbestos http:// www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds135_e.htm MENG, Werner, Ob. cit., p.387. DS 381 - United States - Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds381_e.htm VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.381. Ibid. DS 135 European Communities - Measures Affecting Asbestos and Products Containing Asbestos http:// www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds135_e.htm
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violao regra, in casu, do tratamento nacional142. Um enfoque comercial seria, ento, necessrio, e o relacionamento competitivo dos produtos e os lugares do mercado por eles ocupados podem ser definitivos na caracterizao de produtos como similares ou no. Assim, aps a mudana interpretativa do termo produtos similares desde o caso Asbestos, a questo est aberta a discusso novamente. No entanto, ainda que se considerassem os produtos em questo como no similares, aceitando-se, portanto, que estes recebessem tratamento diferenciado, sanes comerciais ainda iriam, a princpio, violar a segunda regra que se cumpre analisar no presente caso. Trata-se da j referida proibio geral de restries quantitativa, expressa no artigo XI do GATT143, para o qual o conceito dos produtos similares no se aplica. Segundo artigo XI do GATT fica proibida a imposio de barreiras no alfandegrias contra produtos estrangeiros. Esta categoria abrange as proibies ou restries de importao144, na qual se incluiria a recusa em receber no mercado interno de determinado Membro da OMC produtos elaborados atravs de trabalho regulamentado por normas ditas violadoras de direitos scio-laborais. Para se evitar que uma sano seja considerada violadora do artigo XI, teria que haver uma justificativa dentre as clusulas do catlogo de excees gerais do artigo XX do GATT145. Tal catlogo corresponde a uma srie de normas para reconciliar liberalizao comercial com outros valores sociais146. Assim o seu funcionamento: tais excees permitem aos Membros, sob condies especficas, adotar e manter leis e medidas que promovem ou protegem outros importantes valores e interesses sociais, ainda que tais leis ou tais medidas sejam inconsistentes com disciplinas substantivas impostas pelo GATT147. Assim, ainda que inconsistente com o artigo XI, se a medida legislativa tomada por um Membro enquadrar-se nas hipteses do artigo XX, esta ser, portanto, uma conduta permitida. Conforme j dito, o artigo XX(e) contm uma exceo quanto aos produtos feitos em estabelecimentos prisionais. Isso que implica que os pases Membros esto livres para barrarem a importao de tais produtos. A questo sobre uma possvel aplicao analgica desta clusula para os produtos feitos por crianas aparenta-se bastante improvvel, posto que apesar da conscincia sobre diferentes formas desumanas de trabalho, optaram os legisladores por uma especfica. A razo de tal opo seria, talvez, no o fato de que o trabalho desumano, mas sim porque no implica em condies iguais de custo de mo-de-obra. No entanto, nada impede que uma evoluo interpretativa caminhe para a incluso de bens produzidos em condies de trabalho escravo ou condies contrrias aos
142 VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.375. 143 Artigo XI.1 do GATT: No prohibitions or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas, import or export licences or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any product of the territory of any other contracting party or on the exportation or sale for export of any product destined for the territory of any other contracting party. 144 MENG, Werner, Ob. cit., p.387. Esquema legal de raciocnio conforme o desenvolvido pelo autor. 145 MENG, Werner, Ob. cit., p.387. 146 VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.615. 147 Ibid.
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padres trabalhistas mais fundamentais148. Este no o caso frente atual jurisprudncia do rgo de Soluo de Controvrsias. Analisando-se, ainda, as excees gerais do artigo XX, sua alnea (b) defende o direito dos pases Membros em adotar medidas para a proteo da sade e da vida das pessoas. Questionvel se poderia tal dispositivo ser tambm interpretado na proteo da sade dos trabalhadores. Mais controverso ainda seria se Estados poderiam valer-se de restries a importao como meio de proteger o direito sade de trabalhadores situados e naturais de outros pases. A questo de uma limitao jurisdicional do artigo XX, porm, continua indeterminada. No h nenhuma limitao explcita, mas, implicitamente, estariam os Membros da OMC proibidos de invocar a proteo de valores no-econmicos fora de sua jurisdio territorial? Tal questo ainda aguarda esclarecimento do rgo de Apelao149. Ainda dentro da estruturas de excees do artigo XX do GATT, a alnea (a) aparenta ser uma alternativa vivel introduo da temtica dos direitos humanos no contexto legal da OMC. Esta defende o direito dos pases de proteger a moralidade pblica. Trata-se, portanto, de conceito amplo, que vem sendo moldado ao longo dos anos e do desenvolvimento do Direito Internacional Pblico. Uma vez interpretando-se moralidade pblica como sinnimo de tica150, e definindo-se direitos humanos como parte da fundao tica dos Estados, no estaria a OMC totalmente indiferente questo dos direitos humanos como poder-se-ia critic-la. A interpretao de tal dispositivo, neste sentido, porm, no poderia basear-se em uma convico moral isolada de um ou mais Estados151, mas sim a valores morais comuns em todos os Membros, ou pelo menos, com um mnimo de universalidade. Da a importncia, portanto, de se indagar da possibilidade de se delimitar os direitos fundamentais do trabalho, enquanto um ncleo duro do tema, cuja proteo defendida ainda que quase-universalmente. Neste sentido, a importncia do trabalho desenvolvido pela OIT, e, igualmente, a necessidade de se pensar para o futuro, mecanismos de cooperao entre esta e a OMC em suas regras procedimentais. Na tentativa de se justificar a legalidade de uma ao de determinado Estado por esta se enquadrar em uma das hipteses das excees gerais do artigo XX, deve-se aplicar o mecanismo interpretativo desenvolvido pela jurisprudncia da OMC. Conforme afirmado em US Gasoline152 e US Shrimp153, deve-se aplicar a regra do equilbrio, implicandose em sobrepesar o ideal do livre comrcio com outros valores sociais154. Neste sentido, o painel determinou em US Shrimp que no se poderiam justificar no artigo XX medidas
Ibid. p. 640. Ibid. p.619. MENG, Werner, Ob. cit., p.388. Ibid. DS2 United States Standards for Reformulated and Conventional Gasoline http://www.wto.org/english/ tratop_e/dispu_e/cases_e/ds2_e.htm 153 DS58 United States Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products http://www.wto.org/ english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e.htm 154 VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.619.
148 149 150 151 152
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que contradigam o sistema multilateral de comrcio, que deve-se ser pensando como um todo, dentro de uma perspectiva sistmica. Alm do que, enquadrando-se a medida em uma das alneas do artigo XX, ainda estaria esta submetida aos requisitos do caput, quais sejam: no deve ser aplicada quer de uma maneira que constitua um meio de discriminao arbitrria, ou injustificada, entre os pases onde existem as mesmas condies, quer uma restrio disfarada ao comrcio internacional. Ainda, e especificamente quanto s demandas com base nas alneas (a) e (b), estas no se aplicam quando no se provar a necessidade que exige o dispositivo legal. Entende-se este requisito como a comprovao da inexistncia de outra medida que seja o menos incompatvel possvel com os Acordos da OMC e que permita alcanar o mesmo objetivo155. Por fim, deve-se ter em mente ainda o princpio da no-reciprocidade, conforme artigo XXXVI, 8156. Segundo este princpio, no se deve esperar que os pases de menor grau de desenvolvimento relativo, no curso das negociaes comerciais, assumam compromissos incompatveis com seu desenvolvimento individual157. Alm das normas especficas da OMC, resta ainda questionar a possibilidade de se justificar as medidas comerciais restritivas em funo dos Princpios Gerais de Direito Internacional. 5.1 Aplicao dos Princpios Gerais de Direito Internacional Um dos princpios gerais de Direito Internacional determina que os Estados podem tomar contra outros Estado medidas em relao a violaes s sua obrigaes internacionais, desde que aquelas sejam proporcionais158 e com o objetivo de induzir o Estado violador a trazer seu comportamento em conformidade com o Direito159. Qual o lugar ocupado, entretanto, pelo Direito Internacional Pblico Geral, no cenrio das regras da OMC? A viso da OMC como um sistema de regras self-contained j caiu por terra, sendo, atualmente, entendida como parte integrante do Direito Internacional160. Pascal Lamy alegou que a efetividade e legitimidade da OMC dependem de como ela se relaciona com normas de outros sistemas legais, sendo que esta organizao est longe de ser hegemnica161. Reconhece-se, portanto, sua competncia limitada. No caso US -
155 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 240. 156 Artigo XXXVI.8 do GATT: The developed contracting parties do not expect reciprocity for commitments made by them in trade negotiations to reduce or remove tariffs and other barriers to the trade of less-developed contracting parties. 157 GAVA, Rodrigo. Ob. Cit, p. 240 158 Artigo 51 do Projeto da CDI - Projeto de Artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados por Ato Internacionalmente Ilcito(2001)- Comisso de Direito Internacional visitado em 09 de Fevereiro de 2010 http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/9_6_2001.pdf 159 Ibid, artigo 49. 160 VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.60. 161 LAMY, Pascal. The Place of the WTO and Its Law in the International Legal Order EJIL, 2007 In VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.60.
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Gasoline, o rgo de Apelao estabeleceu que o GATT no deve ser lido em isolao clnica do direito internacional pblico162. Por outro lado, deve-se manter em mente que artigo 3.2 do DSU delimita claramente a possibilidade de interpretaes extensivas feitas pelo rgo de Soluo de Controvrsias, cujas recomendaes no podem aumentar ou diminuir os direitos e obrigaes presentes nos Acordos da OMC. Mas no mesmo pargrafo, os procedimentos do DSU servem para clarificar os dispositivos existentes de tais acordos, conforme as regras costumeiras de interpretao do direito internacional. Assim, de acordo com o artigo 31 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, enquanto uma codificao das regras costumeiras de direito internacional, quaisquer regras pertinentes de Direito Internacional aplicveis s relaes entre as partes sero levadas em considerao para a interpretao de um tratado. Deve-se levar em conta, portanto, o relacionamento legal entre os Estados Membros de um ponto de vista mais abrangente, e isto no violaria a regra do artigo 3.2 do DSU desde que no se adicione ou diminua direitos ou obrigaes, mas to somente interpretem-se as normas dos Acordos da OMC em conformidade com outras normas internacionais, que sempre as definem163. Resumindo-se, alm das excees enumeradas no Artigo XX do GATT, defende-se poder um Estado valer-se, igualmente, das regras gerais de responsabilidade Estatal. Tal possibilidade tornaria, portanto, o artigo XX no um catlogo de menor importncia, mas to somente um catlogo no exaustivo164. Para este, as excees do artigo XX so limitadas porque sua lista exaustiva165. Porm, admitindo-se que os princpios gerais do Direito Internacional no tm sua aplicao excluda, a interpretao da lista do artigo XX como sendo uma listagem numerus clausus seria reavaliada. Assim sendo, a exclusividade de que trata o artigo 23 do DSU diz respeito somente proibio de se valer de contra medidas para as violaes das prprias regras da OMC. E o medo de que, com a possibilidade de se alegar regras gerais de direito internacional pblico para defender barreiras comerciais, abrir-se-ia espao para protecionismo mitigado pelo fato de que todos os casos de sanes comerciais seriam automaticamente submetidos aos painis e, eventualmente, ao rgo de Apelao, alcanando-se o sucesso de serem tais sanes no mais uma prerrogativa unilateral dos Estados166. Apesar dos riscos envolvidos, no se pode aceitar um isolamento das normas da OMC frente s demais normas de direito internacional. E este um problema tpico derivado da ausncia de um rgo legislativo e judicirio internacional central, que deve ser enfrentado se os Estados almejarem evitar uma fragmentao do direito internacional. A doutrina clssica j se apresenta obsoleta para enfrentar as novas demandas das relaes inter-Estatais, e as mudanas apresentam imperiosas, assim como o so naturais nos demais ramos do direito ou em qualquer cincia social. E apostam-se as fichas no
162 163 164 165 166 US-Gasoline Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R). MENG, Werner, Ob. cit., p.390. Diferentemente do que defende Van den Bossche VAN DEN BOSSCHE, Peter. Ob. cit., p.617. Idib. p.391.
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Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC, neste caso especfico, como um meio de controle dos eventuais desvios do recurso s regras gerais de responsabilidade dos Estados apresentado, alm de se defender uma cooperao entre OMC e OIT. 5.2 O Possvel Futuro Caso dos EUA S. 1631 Ainda que dado real, a informao prestada a seguir no se tornou uma questo em debate frente a OMC, mas com grande probabilidade de assim o ser e para o qual o Direito Internacional Pblico, aqui representado por suas organizaes internacionais de cunho temtico especfico deve estar preparado. Trata-se do recentemente introduzido Customs Facilitation and Trade Enforcement Reauthorization Act (S. 1631), que estende, significativamente, a barreira sobre importaes de produtos feitos com utilizao de trabalho forado ou infantil. Tal ato legislativo uma emenda ao 1307, Ttulo 19 (Customs Duties), Captulo IV (Tariff Act of 1930) do United State Code, sendo este uma compilao e codificao das leis federais gerais e permanentes dos Estados Unidos. As seguintes alteraes so promovidas: primeiramente, remove a clusula denominada demanda consumidora, eliminado assim uma iseno que permitia a importao nos EUA de produtos proibidos se este pas no fosse capaz de produzir suficientemente para atender a demanda interna. Alm disso, barra a importao de produtos produzidos com trafficked labor167. Para garantir efetividade medida, previu-se, alm de penalidades civis, a criao de um escritrio dentro do rgo de imigrao americano U.S. Immigration and Customs Enforcement para a funo de monitoramento. O S.1631 no a nica medida recm adotada pelo governo dos EUA referente a trabalho infantil e trabalho forado. Em 2009, o Department of Labor (DOL) publicou uma lista de produtos em que se acredita sejam produzidos com uso de trabalho infantil. O objetivo garantir que estes produtos no entrem em territrio norte-americano, tanto pelo controle de importao a ser exercido pelas agncias americanas, como, igualmente, pela expectativa de que importadores e consumidores dos EUA hesitem em adquirir produtos includos na lista168. Dentre os pases listados encontram-se ndia, Argentina, Colmbia, Tanznia, Ucrnia, China e vrios outros. O Brasil igualmente citado, tanto no que se refere a produtos agrcolas, como cana-de-acar, abacaxi e arroz, mas tambm produtos industrializados, como calados dentre outros.169 O Tariff Act of 1930 j foi questionado em disputas tanto frente ao GATT 1947, como no pedido de realizao de consultas frente ao Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC. Trata-se do questionamento especfico da Seo 337. No Relatrio do painel adotado em 7 de novembro de 1989, ou seja, antes mesmo da criao da OMC, formando, portanto, a jurisprudncia do GATT, ao analisar uma reclamao feita pela Comunidade Europia, concluiu-se que a Seo 337 do United States Tariff Act of 1930 inconsistente com a
167 Reportagem visitada no dia 25 de Fevereiro de 2010 em http://www.rila.org/news/newsletters/trade/ Volume1Issue14/Pages/CustomsBillWouldExpandBanonImportsMadewithForcedChildLabor.aspx 168 Ibid. 169 The Department of Labors List of Goods Produced by Child Labor and Forced Labor http://www.dol.gov/ ilab/programs/ocft/PDF/2009TVPRA.pdf visitado em 26 de Fevereiro de 2010.
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regra de tratamento nacional do artigo III:4 do GATT, ao impor a produtos importados, cuja infrao a lei de patentes americana questionada, tratamento menos favorvel que o tratamento dispensado a produtos originrios dos EUA em situao similar170. Novamente em 2000, agora sim dentro do sistema da OMC, a Comunidade Europia solicitou o procedimento de consultas com os EUA acerca da mesma Seo 337, alegando violao do artigo III do GATT e do TRIPS171.AComunidade Europia declara que, apesar das emendas realizadas pelos EUA atravs do 1994 US Uruguay Round Agreements Act, na tentativa de trazer o estatuto em conformidade com as recomendaes do painel em 1989, as principais inconsistncias levantadas na poca no foram eliminadas172. Estes questionamentos dizem respeito, no entanto, ao princpio da no-discriminao dentro da sistemtica do direito da propriedade intelectual, sem nenhum apontamento especfico no que tange questes jus-laborais. H que se esperar qual ser a reao internacional frente a esta medida, e talvez assim uma posio mais esclarecedora sobre o tema seja desenvolvida, atravs dos rgos jurisdicionais internacionais, ou quem sabe, ainda, pela via de uma regulamentao jurdica vinculativa do assunto. 6. A Retomada da Querela a Busca em Vo de uma Posio nica e Definitiva Frente ao discurso histrico, poltico e jurdico aqui apresentado, a busca de uma soluo objetiva e irrefutvel para a problemtica apresenta-se, porm, difcil, ou, diria ainda, impossvel. O ttulo deste captulo, entretanto, j merece cair por terra em seu primeiro pargrafo. Isto porque a busca, como admitida acima, no foi em vo. E assim no o foi porque nos possibilitou, ao menos, refletir acerca da complexidade da questo, e, buscou-se, por muitas vezes, desmistificar alguns pontos atravs da apresentao das vises antagnicas que permeiam a temtica. Neste sentido, prope-se a esta altura do presente trabalho, realizar uma retomada do cenrio internacional scio-econmico-comercial que justifica as questes at ento apresentadas, aprofundando-se na sua complexidade, ainda que para contribuir para a indefinio de uma resposta. Assim, retomemos, primeiramente, a questo da mo-de-obra. De fato, quanto a ela, alguns pases dispem de certas particularidades nacionais, seja em relao aos seus custos mais baixos de produo, a flexibilidade de seus ordenamentos laborais, menores encargos sociais ou ainda sistemas de seguridade social menos avanados173.
170 UNITED STATES - SECTION 337 OF THE TARIFF ACT OF 1930 Report by the Panel adopted on 7 November 1989(L/6439 - 36S/345)6.3 http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/87tar337.pdf visitado em 02 de Maro de 2010. 171 United States Section 337 of the Tariff Act of 1930 and Amendments thereto http://www.wto.org/english/ tratop_e/dispu_e/cases_e/ds186_e.htm visitado em 02 de Maro de 2010. 172 WT/DS186/1 IP/D/21-18 January 2000 - UNITED STATES SECTION 337 OF THE TARIFFACT OF 1930 AND AMENDMENTS THERETO - Request for Consultations by the European Communities and their member States. 173 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 130.
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Dentre estes pases h que se diferenciar, porm, entre aqueles que de fato gozam das ditas vantagens comparativas e aqueles que, de m-f, as criam de maneira intencional174, ou seja, propositalmente rebaixam as condies jus-laborais vigentes, com o fito de se aproveitarem das vantagens competitivas que elas proporcionam, configurando-se, neste segundo caso, uma concorrncia desleal175. Por diferentes serem as hipteses, diferente, portanto, deve ser o tratamento a elas despedido. Somente a segunda hiptese poderia, de fato, conformar a prtica do chamado dumping social, contra qual se insurgem os pases centrais, valendo-se das Clusulas Sociais como outro escudete comercial, ora fundamentado no contra-argumento da prtica concorrncia desleal176. Ao passo que o dumping social no respaldado pela OMC, defendem os pases desenvolvidos a regulamentao do assunto com a devida consagrao de padres trabalhistas mundiais, que uma vez descumpridos, seriam os autores retaliados por um direito antidumping177. Para diferenciar, portanto, a hiptese intencional de diminuio das condies trabalhistas, da hiptese em que esta ocorre como conseqncia da estrutura histrico-poltico-econmico-social (ou seja, baseada na relao oferta-demanda de mo-de-obra e progresso nacional) de determinados pases, a anlise dos padres laborais deve ser feita conjuntamente com a anlise dos fatores motivacionais e dos seus resultados prticos178. No caso do alegado dumping social, suas conseqncias so, de fato, graves para a conjuntura internacional. Isto porque, alm do medo de um race to the bottom, j apresentado acima, enquanto uma presso para a minimizao dos direitos trabalhistas em virtude da concorrncia, h tambm que se falar em duas grandes questes sociolgicas que aflingem o cenrio mundial: o fenmeno da deslocalizao das unidades de produo para regies de mo-de-obra barata e o movimento intenso de migrao dos trabalhadores para os pases do eixo norte em busca de melhores salrios e qualidade de vida179. Primeiramente, com a opo de empresas por construrem suas bases de produo ou parte delas em territrios outros que o seu de origem, em busca de fatores de produo a menores custos, tem lugar o fenmeno de desterritorializao e reorganizao do espao de produo, ao lado, tambm, da fragmentao das atividades produtivas180. Essa deslocalizao pode ter efeitos positivos para dos pases de destino, qual seja, atravs da aplicao de investimentos diretos em seus territrios e transferncia de tecnologia que possibilitaro um crescimento estrutural
174 Afirma-se que raramente os pases determinam seus padres trabalhistas para influenciar fluxos comerciais... Ao contrrio, os escolhem baseados em condies sociopolticoeconmicas predominantes em determinado momento histrico... Sendo, portanto, as polticas trabalhistas que condicionam a poltica comercial e no o contrrio. DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 98 175 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 133. 176 Ibid. p. 131. 177 Ibid. p. 132. 178 Ibid. 179 Ibid. p. 134. 180 Ibid. p. 154.
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e econmico do pas, para que estes se livrem, enfim, da eterna condio de pas em desenvolvimento. O efeito pode ser, por outro lado, negativo, se o mecanismo utilizado for o de meras licenas e subcontrataes, em que as empresas transnacionais agem como verdadeiras sanguessugas, sem agregar valor ao pas em que implantam fases de sua produo. Agindo dessa forma negativa, portanto, o comportamento dos pases centrais apresenta-se incoerente, vez que bradam contra um existente dumping social, ao passo que so justamente co-responsveis deste processo, pois as empresas originrias destes pases, ao deslocarem suas unidades produtivas para os pases em desenvolvimento, acabam por acirrar uma concorrncia entre os Estados pelo fornecimento de mo-de-obra mais barata181, vez que seria esta mais atrativa. Asegunda questo, a migrao, por sua vez, altera de forma significativa a configurao do mercado de trabalho do pas de destino, causando desemprego ou rebaixamento das condies salariais e de trabalho vez que estes imigrantes se sujeitam a contratos mais flexveis que os nativos admitem como justos. Enquanto grave conseqncia social deste quadro tem-se a xenofobia, que talvez ainda no se faa marcante na realidade brasileira, mas de assustadora expressividade em pases como Alemanha, Frana, Inglaterra, EUA e outros. O tratamento despendido aos imigrantes pelos pases do norte igualmente questiona o altrusmo que estes defendem quando do posicionamento dos mesmos em prol da introduo de clusulas sociais182. Portanto, deve-se atentar para o fenmeno como uma realidade resultante do prprio processo de globalizao, em que se coloca em contato trabalhadores e empresas de vrios pases, e a partir deste entendimento, buscar uma normativizao que potencialize os pontos positivos que so conseqncias desta nova estrutura global, corrigindo, simultaneamente, as molstias do sistema. A regulamentao deve ter como norte, portanto, o direito ao desenvolvimento, principalmente dos pases perifricos, admitindo-se que suas vantagens comparativas reais so o recurso para a implantao de um bem-estar maior para sua populao, que ali ser capaz de construir suas vidas dentro dos padres mnimos de dignidade, aumentados em grau ao longo do desenvolvimento observado. Deve-se aceitar o fato de que a conjugao dos fatores da globalizao, tais como livre comrcio, melhoria nas telecomunicaes e do transporte atenuou as desvantagens apresentadas pelos pases em desenvolvimento em relao aos desenvolvidos183. E tal conjuntura deve permitir e ser usada como meio de insero dos pases em desenvolvimento no mercado e no cenrio internacional184. Uma nova frmula neoprotecionista dos pases ricos185 iria de encontro poltica de liberalizao mundial, e representaria um retrocesso idia de livre comrcio em que eles so os maiores defensores, justamente quando as primeiras dificuldades de readaptao apresentam-se, demandando uma reestruturao de
181 182 183 184 185 Ibid. p. 158. Ibid. p. 259. Ibid. p. 152. Ibid. p. 153. Ibid. p. 144.
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seus prprios mercados. Representaria verdadeira fraqueza, seno que desvelaria a inteno puramente individualista destes pases quanto liberalizao comercial, em que o discurso do aumento da riqueza sob ponto de vista global seria somente mais um argumento por eles mesmo desacreditado com o fim de meramente convencer os demais pases a jogar um jogo para benefcio de poucos186. O que se diz, portanto, que salrios e padres scio-laborais relativamente mais baixos so resqucios de um processo histrico187, resultados da conjuntura excludente do cenrio mundial, cuja situao apenas se agravaria com a incluso de clusulas sociais. Mas que, novamente, uma diferenciao, a este respeito, fazse necessria. No se aspira defender que infraes graves a direito humanos do trabalhador no ocorrem. Pelo contrrio, trabalho escravo e infantil ainda uma realidade existente e condenvel. E como tal, deve ser devidamente punida e revertida, primeiramente, pelos Estados com o devido apoio das instituies internacionais. Acontece, porm, que estas situaes no ocorrem com objetivos de conquistar mercados ou como estratgia poltica dos Estados188 e a definio, como de fato feita, bem como a interveno nestes casos violadores mais graves deve ficar a cargo da OIT. E talvez o mbito de atuao da OMC, porm sempre em cooperao com a OIT em busca de um sistema internacional uno, deva se restringir no campo da relao comrcio-trabalho somente aos casos em que os padres trabalhistas so utilizados, intencionalmente e de modo estratgico, como forma de concorrncia desleal entre os pases. Os mecanismos para a realizao de tal diferenciao devem ser, porm, desenvolvidos, o que no se apresenta tarefa de fcil procedimentalizao. E para este fim, mais uma vez ressalta-se a necessidade de cooperao entre as organizaes internacionais, em destaque neste tema a OMC e a OIT189, vez que impossvel retirar totalmente a competncia da OMC na matria uma vez que o trabalho fator de produo e, portanto, elemento central e influenciador do mecanismo do comrcio internacional. 6.1 Viabilidade/Imperiosidade das Clusulas Sociais A definio de clusula social apresentada na introduo deste trabalho merece reviso. Isso porque alm de se caracterizar, em sua forma negativa, pela fixao de condies e padres mnimos em matria scio-laboral, ou seja, de arrolar requisitos que devem ser observado para que as transaes comerciais aconteam,
186 Confirma-se, portanto, a frase do filsofo Newton Bignotto, segundo quem Numa sociedade como a nossa, o interesse constituidor das relaes do homem com o mundo. Muitas vezes a gente mascara o interesse, e o interesse mascarado socialmente muito mais difcil de lidar do que o interesse explcito como interesse. Frase retirada do vdeo Caf Filosfico: Bem Comum e Vida Privada, com Newton Bignotto. 187 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 143. 188 Ibid. 189 O Conselho da EU determinou que a Entidade defendesse 3 medidas principais na Reunio de Seattle, a saber: 1- ampliao da cooperao da OMC e OIT; 2- apoio ao trabalho da OIT e sua atuao como observador da OMC; e 3- criao do Frum de Trabalho Conjunto OMC/OIT sobre globalizao, comrcio e trabalho. DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 109-110.
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vinculando a concretizao de acordos comerciais ao cumprimento pelo(s) pas(es) de determinadas normas trabalhistas sob pena de sanes (restries comerciais ou retaliaes), as clusulas sociais tambm admitem uma configurao positiva. Em sua forma positiva, as clusulas sociais, ao invs de apresentarem natureza sancionatria, o so de carter premial, ou seja, o cumprimento das normas sociais e trabalhistas torna os pases merecedores de bnus que funciona como incentivo ao desenvolvimento, em matria jus-laboral, dos parceiros comercias190. Como exemplo desta configurao positiva das clusulas sociais tem-se o SGP191. As clusulas sociais positivas atendem, mais adequadamente, o ideal de elevao da proteo social e trabalhista em escala global, apresentando um menor risco de se caracterizar como um protecionismo disfarado dos pases do Primeiro Mundo, visto que no tm como conseqncia a retirada de parcela de participao dos pases em desenvolvimento no mercado internacional. Tomemos, por exemplo, a problemtica do trabalho infantil. Ela se d, com maior freqncia, em Estados falidos, em que a diminuio do acesso ao mercado global por via das barreiras comerciais agravaria ainda mais a situao daquela parcela carente da populao e os levaria a buscar alternativas ainda mais drsticas para se sustentarem, qui piores formas de trabalho, como, prostituio e escravido192, dentre outras. Impor barreiras comerciais no , no caso, a soluo, mas sim a implantao de melhores polticas pblicas pelo prprio Estado193, seja enquanto reinvestimento dos lucros do comrcio internacional seja pela fiscalizao e suporte da OIT, por exemplo. A imposio do pensamento ocidental pela economia, ou pela OMC enquanto ferramenta institucional desta, no parece atender os objetivos de melhoria das condies sociais em escala mundial. Primeiro porque uma universalizao dos direitos trabalhistas se caracteriza pela pretenso de se uniformizar realidades nacionais dspares, desconsiderando totalmente a existncia de razes culturais milenares, objetivando a instaurao, implausvel, de uma noo nica para uma pluralidade mundial. Difcil, para no dizer arbitrria, seria encontrar respostas para as perguntas sobre quem decidiria os padres a serem implantados, quais seriam estes e como se daria tal implantao194. Esquece-se que a Revoluo Industrial ocorrida a expensas dos trabalhadores foi a base para se atingir o grau de riqueza de hoje dos pases do norte e s assim os altos padres sociais tiveram espao para serem implantados. Imp-los aos demais pases que percorreram diferentes evolues histricas parece um tanto quanto inadequado e insensato. No se defende, entretanto, que se use o mesmo caminho de explorao humana vivenciado h sculos, mas sim que adequaes s realidades nacionais devem
190 191 192 193 194 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 167. Ver nota de rodap n. 5. DI SENA JR. Roberto. Ob. cit. p. 181. GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 185. Ibid. p. 276.
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ser observadas195. Nem tampouco se defende um uso infinito da vantagem comparativa196, mas to somente o direito ao desenvolvimento, para que as vantagens comparativas possibilitem aos pases do Terceiro Mundo, no futuro, gozarem de verdadeiros benefcios do comrcio internacional. Mas questes como a dos subsdios agrcolas, por exemplo, ou as restries mundiais ao comrcio de txteis197 ainda pendem soluo, e enquanto fruto do protecionismo, ainda impede o crescimento de vrios pases em desenvolvimento198, notadamente na condio de exportadores de commodities199. H quem defenda, ao se questionar o pretenso altrusmo dos pases desenvolvidos, que no caso de uma eventual introduo de clusulas sociais sancionatrias, que o valor pagos pelos ditos pases infratores seja convertido em um fundo oriundo das penas pecunirias para ento serem reaplicados no prprio pas-ru200, ou seja, reinvestido no combate do trabalho escravo, infantil e demais males que assolam os pases menos desenvolvidos. Apesar de ser uma tentativa vlida de argir o argumento filantrpico, tal fundo no se apresenta como a ferramenta mais adequada, posto que seria caracterizado como uma ingerncia excessiva nos assuntos internos de um Estado, que apesar da superao da teoria clssica do Direito Internacional Pblico, continua soberano. Mais plausvel a competncia domstica para tomar decises no sentido de penalizaes e converso da multa aplicada em programas pblicos. Portanto, para que uma aceitao das clusulas sociais seja minimamente defendvel, alguns fatores teriam que ser levados em conta, dentre eles, principalmente: as realidades nacionais, realizando-se, conseqentemente, adaptaes, o que descarta a idia de universalidade e uniformizao mxima das normas sociais; igualmente, necessita-se nortear o processo por um objetivo de progresso coletivo e continuado, permitindose s naes desfrutarem dos benefcios do comrcio internacional; e ainda, a melhor configurao, para tanto, seriam as chamadas clusulas positivas no sancionatrias. 7. Concluso Diante do exposto, resta clara que segundo a vigente legislao da OMC impossvel justificar sanes comerciais ao chamado dumping social baseado somente em critrios de injustia sem assim agir ilegalmente201.
195 DI SENA JR. Ob. cit. p. 107. Vale completar que no se opes adoo de um patamar social para a globalizao... se ope ao emprego de sanes comerciais como forma de se atingir padres trabalhistas mais elevados, mas no aos padres em si. 196 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 333. 197 DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 64. 198 Como no caso brasileiro em que o agronegcio responde, em dados de 2006, no livro de Roberto Di Sena Jr., a 32% do PIB brasileiro, representa 38% das exportaes e emprega 40% da populao economicamente ativa do pas. DI SENA JR., Roberto. Ob. cit. p. 65. 199 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 335. 200 Ibid. p. 262. 201 Da mesma forma conclui MENG, Werner. Ob. cit. p. 393.
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Da mesma forma, mo-de-obra barata no significa, necessariamente, dumping social, mas muito mais um reflexo do desenvolvimento histrico, das tradies culturais e do nvel de progresso econmico. E enquanto avista-se a dificuldade de um consenso sobre o que compe a lista dos direitos universalmente aceitos (ou se tal lista ser, algum dia, possvel de ser elaborada de comum acordo), altamente improvvel que todos os pases da OMC iro concordar com a introduo de uma clusula social202. Neste limiar temporal, a OIT vem desempenhando seu papel no reconhecimento de padres trabalhistas reconhecidos em uma base universal na forma de tratados internacionais, portanto, vinculativos. E alm dos mecanismos de controle, promoo, suporte tcnico, fiscalizao que a OIT j presta aos seus Membros, j demonstrou, como, por exemplo, no caso de Mianmar203, sua capacidade de valer-se de aes repressoras cogentes no caso de graves e persistentes violaes a normas laborativas. Neste sentido, uma atuao mais pr-ativa da OIT recomendvel, principalmente para assegurar seu papel como organizao internacional especializada em matria trabalhista. Juntamente ao exposto, necessrio o desenvolvimento de uma cooperao entre OMC e OIT atravs de regras procedimentais, para que a atuao de ambas seja mais unssona tanto do ponto de vista do desenvolvimento jurisprudencial como na promoo de melhores condies de vida e trabalho em escala global. Os desafios desta cooperao, entretanto, esto na prpria configurao estrutural do Direito Internacional Pblico, que na eventualidade de conflitos entre normas, competncia e procedimentos dos sistemas institucionalizados, a dificuldade de se manter uma coerncia vem, justamente, da ausncia de um rgo jurisdicional central e de uma Lei de maior hierarquia que faria as vezes da Constituio nos sistemas legais domsticos. Mas, para se evitar uma fragmentao do Direito Internacional, ou ainda, o que seria pior, uma falta de descrena no sistema e a existncia de normas contraditrias que levasse total ineficincia e inaplicabilidade dos tratados, cooperao entre as instituies deve ser perquerida.
202 Ibid. p. 394. 203 GAVA, Rodrigo. Ob. cit. p. 294. Com base no artigo 33 da Constituio da OIT, que admite serem tomadas medidas convenientes para obteno do cumprimento das recomendaes, Mianmar, que fora condenado por persistentes violaes Conveno sobre o trabalho forado e no tendo dado cumprimento ao recomendado, foi alvo da autorizao da OIT de que Estados-Membros terminassem suas relaes comerciais com aquele pas de modo a findar o sistema de trabalho forado vigente.
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RefeRncias United Nations Conference on Trade and Development Dispute Settlement World Trade Organization 3.1 Overview United Nations, New York and Geneva, 2003 United Nations Conference on Trade and Development Dispute Settlement World Trade Organization 3.2 Panels United Nations, New York and Geneva, 2003 United Nations Conference on Trade and Development Dispute Settlement World Trade Organization 3.3 Apellate Body United Nations, New York and Geneva, 2003 AMARAL JNIOR, Alberto do. A Soluo de Controvrsias na OMC e a aplicao do Direito Internacional. So Paulo 2006. AMARAL, Antnio Carlos Rodrigues do (Coord). Direito do Comrcio Internacional: Aspectos Fundamentais. 1 ed, So Paulo: Editora Aduaneiras/ Lex Editora S.A, 2004, 395 p. BAPTISTA, Luiz Olavo, HUCK, Hermes Marcelo, CASELLA, Paulo Borba (Coord). Direito e Comrcio Internacional: Tendncias e Perspectivas. 1 ed, So Paulo: LTr, 1994, 605p. BAPTISTA, Luiz Olavo; CELLI JUNIOR, Umberto; YANOVICH, Alan. 10 anos de OMC - Uma anlise do Sistema de Soluo de Controvrsias e Perspectivas. So Paulo: Lex Editora, 2007. BARRAL, Welber Economic Comission for Latin America and The Caribbean Project GER/06/003 The Brazilian Experience in Dispute Settlement [draft June 17, 2007] BARRAL, Welber (Org). Negociaes Comerciais Multilaterais. 1 ed, Florianpolis: Fundao Boiteux, 2003, 300p. BARRAL, Welber Oliveira. O Comrcio Internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 168p. - Coleo Para Entender. BARRAL, Welber. Soluo de Controvrsias na OMC. In: Soluo de controvrsias: OMC, Unio Europia e Mercosul / Adriana Dreyzin de Klor ... [et al.}. - Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2004. BRANT, Leonardo Nemer C. A Autoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pblico. Rio de Janeiro, RJ: Forense, 2002. BRANT, Leonardo Nemer C. A Corte Internacional de Justia e a Construo do Direito Internacional. Belo Horizonte, MG: ed. CEDIN, 2005. BROWNLIE, Ian. Princpios de direito internacional pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. 809p. Canada Autos (WT/DS139,142) Council Regulation (EC) No 980/2005 of 27 June 2005, applying a scheme of generalised tariff preferences, OJ L 169/1, 30/06/2005, pp. 1-11 + Annexes I and III European Communities Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries, complaint by India, Report of the Appellate Body, AB-2004-1, WT/DS246/AB/R, 7 April 2004, at pp. 29-30, par. 78, pp. 34-49, paras. 89-118 and pp. 58-77, paras. 142-191 CRETELLA NETO, Jos. Direito Processual na Organizao Mundial do Comrcio - OMC: Casustica de Interesse para o Brasil. 1 ed, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003, 590p. DI SENA JR., Roberto. Comrcio Internacional e Globalizao A Clusula Social na OMC. 1. Ed. (2003), 3. tir. Curitiba: Juru, 2006. 240p. do Amaral Jnior, Alberto. Clusula social: um tema em debate. Revista de Informao Legislativa. Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999. p. 129-141. EC Asbestos (WT/DS135) EC - Bananas III (WT/DS27) European Communities Measures affecting Asbestos and Asbestos-containing Products, complaint by Canada, Report of the Appellate Body, AB-2000-11, WT/DS135/AB/R, 12 March 2001 European Communities Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products, complaint by the United States, Canada and Argentina, Interim Reports of the Panel, WT/DS291/R, WT/DS291/R and WT/DS293/R, 29 September 2006, Introduction, Factual Aspects and Complaining Parties Requests, at pp. 1-5, paras. 1.1 3.7, First Written Submission of the European Communities, pp. 64-75, paras. 4.330 4.385, Section 7 of the Panels Findings, pp. 328-342, paras. 7.49-7.96 and Conclusions of the Panel, pp. 1067-1069, paras. 8.1-8.10
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leonardo nemer caldeira brant1 dlber andrade lage2
Resumo O recente movimento de expanso no uniforme do Direito Internacional (DI) caracterizado por um lado, pela especializao de regimes e, por outro, pelo aumento do nmero de cortes e tribunais internacionais. O problema que se coloca, no mbito desse trabalho, refere-se anlise das implicaes da jurisdicionalizao do DI para a noo de unidade de seu ordenamento jurdico. Discute-se, em um primeiro momento, o que caracteriza esse movim ento, bem como so identificas suas tendncias conjunturais. A partir disso, h uma a colocao e anlise da tese de acordo com a qual o aumento de rgos judiciais internacionais , ao mesmo tempo, um reflexo e um reforo do movimento de expanso no uniforme do Direito Internacional, e, dentro das alternativas desenhadas pela necessidade poltica, atua de forma decisiva para a consolidao do sistema normativo internacional. Abstract The recent movement of uneven expansion of International Law is characterized in one hand, for the specialization of regimes and, on the other hand, for the increase in the number of international courts and tribunals. This paper examines the implications of the judicialization of the International Law to the notion of unity of its legal order. Firstly, it is argued what characterizes this movement, as well as how its conjunctural tendencies are identified. On that account, it is defined and analyzed the argument which considers that the increase of international legal organs is, at the same time, a reflex and a strengthen of the movement of uneven expansion of the International Law, and between the alternatives designed by the political needs, acts in a decisive way in the consolidation of the international normative system.
Presidente do Centro de Direito Internacional (CEDIN). Jurista Adjunto na Corte Internacional de Justia (CIJ). Professor convidado da Universit Panthon-Assas Paris II e da Universit Caen Basse-Normandie, Frana. Visiting Fellow do Lauterpacht Centre, Cambridge University. Professor Adjunto de Direito Internacional Pblico da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas). Diretor do CEDIN, coordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito Internacional do CEDIN e das Faculdades Milton Campos, Professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito da UFMG (2009) e do Centro Universitrio UNA; Professor do Curso de Relaes Internacionais da PUC Minas (2010).
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A recente tendncia de adjudicao dos conflitos internacionais, caracterizada por uma significativa especializao dos rgos jurisdicionais internacionais e de suas competncias tem acirrado o debate acerca da fragmentao do DI. Para que se possa compreender esse cenrio, deve-se, primeiramente, analisar o real alcance da proliferao de cortes tribunais internacionais (parte I), para que ento se possa discutir de que forma essa tendncia interfere na dinmica do ordenamento jurdico internacional (parte II). A hiptese defendida a de que ela reflete a tenso existente na sociedade internacional entre a existncia de valores comuns e os ideais voluntaristas decorrente do corolrio da soberania dos Estados e conseqente anarquia do sistema internacional. Parte I A Proliferao de Cortes e Tribunais Internacionais Seo 1 - A Caracterizao do Movimento: Expanso e Especificidade Institucional O significativo aumento do nmero de cortes e tribunais internacionais, ocorrido nos ltimos quinze anos, provavelmente o indicador mais latente do movimento de expanso no uniforme do Direito Internacional.Amagnitude desse fenmeno atestada, por exemplo, quando se percebe que, apesar de existirem h mais de um sculo, sessenta e trs por cento de toda a atividade das cortes internacionais ocorreu nos ltimos doze anos3. Ele no se caracteriza, contudo, apenas por seu aspecto quantitativo, uma vez que acompanhado por uma tendncia de expanso e transformao da natureza e competncia desses rgos judiciais4. Para que se possa analisar de que forma a jurisdicionalizao repercute na a unidade do ordenamento internacional, faz-se necessria a compreenso do contexto no qual essas mudanas ocorreram5. Faz-se necessria, igualmente, a discusso de suas implicaes no padro normativo tradicional, a partir de questes relativas possibilidade de conflito de decises, a constitucionalizao do sistema normativo internacional, a comunicao transjudicial, e a possibilidade do frum shopping6.
3 4 5 ALTER, Karen J., International Legal Systems, Regime Design and the Shadow of International Law in International Relations. Paper presented at the American Political Science Association Conference, Boston, MA, 2002. ROMANO, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, p.710. Nesse sentido, relevantes colocaes so feitas por Romano, que argumenta que essa proliferao fora resultado dos seguintes fatores estruturais: Fim da Guerra Fria e conseqente abandono das concepes de Marxistas e Leninistas acerca das RI (i); substantiva expanso do Direito Internacional, capitaneada pela consolidao de novos regimes (ii); grande nmero de acordos comerciais regionais os quais normalmente trazem provises acerca da soluo de controvrsias (iii); e a emergncia de atores de natureza no estatal na Sociedade Internacional tais quais Organizaes Internacionais, indivduos e cortes nacionais cujas demandas criaram a necessidade de novas instituies internacionais (iv). (ROMANO, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, pp. 729-748). Ver, por exemplo, The Proliferation of International Tribunals: Piecing Together the Puzzle, 31 New York Journal of International Law and Politics, 1999.
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Conforme ser argumentado, a criao de cortes e tribunais internacionais marcada por sua diversidade funcional7 e institucional8. Por essa razo, muito tem sido discutido sobre uma pretensa fragmentao do DI, causada pela desmedida proliferao desses rgos9. Esse , repita-se, justamente o foco desse trabalho. Faz-se necessria, portanto, uma observao preliminar a esse respeito: em virtude desse recorte epistemolgico, a avaliao acerca das razes pelas quais os Estados tm optado por delegar a avaliao das questes normativas a terceiros10 algo que se coloca apenas de forma incidental. O que se quer frisar, com isso, que o foco desse estudo privilegia os impactos desse movimento para a Sociedade Internacional. Isso significa que, do ponto de vista terico, a jurisdicionalizao ser colocada como uma varivel independente. Face incipincia desse cenrio, bem como aos problemas relativos dificuldade de uniformizao conceitual acerca do tema, a determinao do que ser considerado como Cortes e Tribunais internacionais no mbito desse trabalho algo de suma importncia. AlgunsautoresoptamportrabalharcomanoocunhadaporMartinShapiro,deacordocom a qual h quatro elementos envolvidos: (1) juzes independentes; (2) normas relativamente precisas e preexistentes; (3) procedimento que consagre o contraditrio; e (4) deciso de acordo com a qual uma parte necessariamente vena11. Essa, contudo, se mostra limitada por pressupor uma correspondncia entre os rgos judiciais domsticos e internacionais. No se pode negligenciar o fato de que a adjudicao, na esfera internacional, assume dinmica prpria, notadamente distinta daquela dos ordenamentos nacionais. Nesse ltimo caso, o acesso s cortes , normalmente, um direito inerente ao sujeito, e se insere dentro de um sistema judicial hierarquizado e cujo mecanismo de implementao das sanes eficaz. Nas relaes internacionais, por sua vez, a presena de Estados Soberanos como os principais agentes do Direito Internacional implica especificidades para a prpria idia do exerccio da jurisdio, dramaticamente ligado ao consentimento desses12. Ademais, as vicissitudes desse contexto impedem que haja um sistema judicial anlogo aquele existente na esfera domstica. Os mecanismos de implementao
7 8 9 Especializao da competncia, regime legal aplicvel, acesso, dentre outros. Medidas provisionais, procedimentos internos, mecanismos de monitoramento e implementao das decises, por exemplo. Ver, por exemplo, KINGSBURY, Benedict, Foreword: Is the Proliferation of International Courts and Tribunals a Systemic Problem?, pp.680-688; BURGENTHAL, Thomas, Proliferation of International Courts and Tribunals: Is it Good or Bad?, 2001. Para uma exaustiva anlise a esse respeito, inclusive sobre a existncia real de eventuais conflitos de decises, ver CHARNEY, Jonathan I., Is International Law Threatened by Multiple International Tribunals?, RECUEIL DES COURS 101, 1998 (No qual o autor argumenta que, at aquele momento, no havia nenhum indcio de fragmentao). Para uma discusso sobre as razes polticas que envolvem o processo de delegao, ver ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005. SHAPIRO, Martin, Courts, a Comparative and Political Analysis, 1981, p.1. Ver, igualmente, MERRILS, International Dispute Settlement, 1998, pp. 293-296; ALVAREZ, Jos E., New Dispute Settlers: (Half) Truths and consequences, 2003, p.407; CARON, David, Towards a Political Theory of International Courts and Tribunals, 2006, p.406. Ver, a esse respeito, ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007.
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das sanes, por exemplo, so especialmente inconsistentes, normalmente de ordem bilateral ( cargo dos prprios Estados envolvidos na lide)13. No seio da prpria ONU, por exemplo, a nica frgil proviso de ordem institucional relativa garantia das decises da CIJ aquela do artigo 94, pargrafo 2 da Carta, de acordo com a qual o Conselho de Segurana pode ser acionado nos casos de seu descumprimento14. Se por um lado os Estados tm gradativamente optado por se submeter jurisdio de Cortes e Tribunais Internacionais, por outro sua postura em relao autoridade de suas decises ainda ambgua, na medida em que reflete a tenso entre soberania e comunitarismo.. Nesse sentido, destaca Leonardo Nemer C. Brant: A aplicao do princpio da autoridade da coisa julgada demonstra, assim, o estado de maturidade do direito internacional na atualidade. Este princpio reflete a contradio dialtica entre a afirmao da soberania (voluntarismo expresso na necessidade absoluta do consentimento) e a interdependncia da comunidade internacional (expressa na possibilidade de autoridade da deciso de um terceiro jurisdicional). Esta contradio se expressa, em ltima anlise, uma vez que enquanto, por um lado, amplamente admitido que a soluo obtida atravs da aplicao do direito por uma corte imparcial aquela mais propcia de ser respeitada e a durar; ou seja, enquanto por um lado o princpio da autoridade da coisa julgada se consagra como corolrio da manuteno da paz por intermdio do direito, por outro, os Estados evitam engajar-se numa aventura em que um terceiro imparcial poder estabelecer uma obrigao normativa de natureza definitiva e obrigatria para ele.15 O que se deve fazer, portanto, a articulao de um conceito que seja capaz de abarcar essas especificidades relativas adjudicao na esfera internacional.Aopo, no caso desse estudo, foi pelos critrios estabelecidos pelos pesquisadores do Project on International Courts and Tribunals16 (PICT). De acordo com eles, uma Corte Internacional aquela que (1) permanente; (2) composta de juzes independentes; (3) que decide controvrsias de duas ou mais partes, sendo pelo menos uma delas Estado ou Organizao Internacional; (4) trabalha de acordo com regras e procedimentos preestabelecidos; e (5) cujas decises so vinculantes17. Ao aplicar essa noo aos rgos cujo objetivo precpuo a soluo
13 14 15 16 17 Ver, nesse sentido, BRANT, Leonardo Nemer C., A autoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pblico, 2002, pp.227-233. A nica vez que esse dispositivo fora invocado foi em 1986, quando a Nicargua alegou o descumprimento de uma deciso da CIJ pelos EUA. Entretanto, nenhuma medida fora adotada, vez que esses ltimos exerceram seu poder de veto (S/PV 2700-2704 e 2718). BRANT, Leonardo Nemer C., A autoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pblico, 2002, p. 369, notas de rodap omitidas. http://www.pict-pcti.org; ltimo acesso em 08/02/2008. http://pict-pcti.org/publications/synoptic_chart/synop_C4.pdf; ltimo acesso em 08/02/2008. Essa definio tem, por certo, algumas limitaes de ordem material, razo pela qual contestada por alguns autores. O critrio da permanncia, por exemplo, exclui o sistema do NAFTA, que desempenha as mesmas funes de
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de controvrsias internacionais, pode-se claramente perceber o recente aumento de seu nmero, bem como o considervel impulso em sua atividade nos ltimos anos. Karen Alter nos fornece, a partir de uma tabela, evidncias bastante elucidativas a esse respeito. Ela relacionou os principais tribunais internacionais em atividade (por ordem de criao), o total de casos julgados, e a atividade de cada um deles desde o ano de 1990. Mais informaes podem ser encontradas tambm no portal do PICT18. Tabela 1 UniveRso de coRTes e TRibUnais inTeRnacionais19
Cortes Internacionais Data de Estabelecimento/ Operacional Corte Internacional de Justia (ICJ) Corte de Justia Europia (ECJ) (Estrutura alterada desde 1989) Corte Europia de Direitos Humanos (ECHR) (Estrutura alterada 1998) Corte do Benelux (BCJ) Corte Interamericana de Direitos Humanos (IACHR) 1965/1974 1969/1979 1950/1959 1945/1946 julgamentos, 23 opinies consultivas (2003) 2304 casos infringentes pela 1952/1952 Comisso, 5044 casos remetidos por cortes nacionais (2003) 8810 casos considerados admissveis, 4145 julgamentos (2003) * 104 julgamentos, 18 opinies consultivas, 148 ordens para medidas provisrias (2003) 32 nulificaes, 96 casos infringentes, 1979/1984 563 decises judiciais referentes questes interpretativas (2003) Total de Casos (ano passado includo) 104 casos contenciosos arquivados, 80 Nmero de casos 1990-2003 30 julgamentos, 45 novos casos arquivados, 3 opinies consultivas (2003) 1580 casos infringentes pela Comisso, 3048 casos remetidos por cortes nacionais (2003) 8140 casos considerados admissveis, 3940 julgamentos (2003) * 95 julgamentos, 8 opinies consultivas, 146 ordens para medidas provisrias (2003) 29 nulificaes, 94 casos infringentes, 550 decises judiciais referentes questes interpretativas (2003)
Tribunal de Justia do Acordo de Cartagena (Pacto Andino) (ACJ) Tribunal de Justia para a Organizao dos Pases rabes Exportadores de Petrleo. (OAPEC) Tribunal Internacional sobre Direito do Mar (ITLOS) Corte Europia de Primeira Instncia (CFI) Corte de Justia da Unio do Magreb rabe (AMU)
1980/1980
2 casos (1999)
1982/1996
12 casos, 11 julgamentos (2003) 1823 decises de 2507 casos
12 casos, 11 julgamentos (2003) 1823 decises de 2507 casos arquivados (2003) *
1988/1988
arquivados (excluindo casos da equipe) (2003)
1989/*
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rgos que se enquadram nessa definio. Apesar disso, ela se mostra relativamente precisa, e sua aplicao nos fornece uma viso segura do movimento que objeto desse trabalho. Os prprios pesquisadores do PICT reconhecem a existncia de rgos com funes semelhantes que no contemplam todos os critrios (na extensiva carta sinptica disponvel no site, que elenca os principais tribunais internacionais passados, presentes e aqueles ainda no implementados -, eles diferenciam entre cortes (tribunais) internacionais e outras instituies de soluo de controvrsias). Por ser muito completa e didtica, ela ser reproduzida no ANEXO I desse trabalho, para que o leitor possa a ela se remeter sempre que julgar conveniente. http://pict-pcti.org/publications/synoptic_chart/synop_C4.pdf Fonte: ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations; 2005, p.8.
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Corte de Justia da Amrica Central (CACJ) Corte da rea de Livre Comrcio Europia (EFTAC) Corte Econmica para o BemEstar dos Estados Independentes (ECCIS) Corte de Justia para o Mercado Comum da frica Austral e Oriental (COMESA), Organizao para a harmonizao do direito de negcios na frica (OHADA) Tribunal Penal Internacional para a Ex- Iugoslvia (ICTY) Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) sistema de soluo de controvrsias no possui corte permanente Organizao Mundial do Comrcio rgo Permanente de Apelao (WTO) Tribunal Penal Internacional para a Ruanda (ICTR) Tribunal Penal Internacional (ICC) Corte Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (ACHR) Tribunal Penal Internacional para a Serra Leoa (ICTSL) Atividade Judicial Total Somente Casos Concludos
1991/1992 1992/1995
49 decises judiciais (2003) 59 opinies (2003) 47 casos, no claro se esto em andamento(2000)
49 decises judiciais (2003) 59 opinies (2003) 47 casos, no claro se esto em andamento (2000)
1993
1993/1998
1993/1997
4 opinies, 27 decises judiciais (2002) 75 acusaes pblicas, 18 casos
4 opinies, 27 decises judiciais (2002) 75 acusaes pblicas, 18 casos concludos, julgamentos em vrios estgios de apelao (2003) 29 decises judiciais (1989-1993) 304 disputas formalmente iniciadas, 59 decises judiciais apeladas, 115 relatrios painis (2003) 58 casos em andamento, 17 casos concludos (2003) * * 11 procedimentos de acusao, 2 retirados devido morte (2003) 16908 casos admitidos arquivados ou sem deciso judicial 12736 decises concludas, opinies ou decises judiciais
1993/1993
concludos, 11 julgamentos em vrios estgios de apelao (2003)
1953
229 casos, 98 decises judiciais
304 disputas formalmente iniciadas, 1994/1995 59 decises judiciais apeladas, 115 relatrios painis (2003) 1994/1995 1998/2002 1998/* 2002/2002 58 casos em andamento, 17 casos concludos (2003) * * 11 procedimentos de acusao, 2 retirados devido morte (2003) 20584 casos admitidos arquivados ou sem deciso judicial 14886 decises concludas, opinies ou decises judiciais
O que se pode perceber, a partir da anlise desses dados, que a jurisdicionalizao do Direito Internacional ocorreu de forma heterognea, tendo efeitos desproporcionais sobre as diversas reas do direito e das relaes internacionais. Ao se comparar o arranjo institucional de cada um desses rgos, resta evidente que no h nenhuma relao (institucional) direta entre elas, que suas aes no so sincronizadas, e que h dramticas diferenas nas regras de acesso aos mesmos20. Pode-se indicar, a ttulo exemplificativo, que o Direito do Comrcio Internacional tem sido um campo particularmente frtil para essas instituies, o que tambm ocorre com os Direitos
20 Ver,aesserespeito,arobustamatrizcomparativadosprincipaisrgosjudiciaisinternacionais,disponibilizada pelo PICT (http://www.pict-pcti.org/matrix/matrixhome.html, ltimo acesso em 08/02/2008), e que consta no ANEXO II desse trabalho.
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Humanos e com o Direito Internacional Penal. O mesmo movimento no percebido, contudo, em relao rea financeira e monetria, s questes envolvendo segurana, fluxos de migrao, dentre outros. Diante desse contexto, a inferncia de que o crescimento do nmero de cortes e tribunais internacionais reflete a dinmica da legalizao21 se mostra bastante razovel. Argumenta-se, nesse sentido, que ele ir, por um lado, ser balizado pela formao de uma incipiente ordem normativa internacional qual ele acabar por reforar. Por outro, ele responder s demandas polticas especficas de cada uma das reas do direito e das relaes internacionais de acordo com a j discutida noo de especificidade normativa em funo da agenda. Nesse sentido, destaca Cesare Romano: A jurisdicionalizao no uniforme das relaes internacionais inevitvel, dado o fato de que a comunidade internacional composta por entes soberanos que no reconhecem autoridades superiores ipso facto. (...) O Direito Internacional sempre manter um nvel considervel de unidade no nvel normativo, mas ser sempre fracionado no que se refere s suas instituies de governana, uma vez que poder e legitimidade no nvel internacional so fragmentados e distribudos em meio a um grande nmero de Estados e, mais recentemente, entidades supranacionais. Se no h, portanto, nenhuma forma de evitar o pluralismo e a fragmentao, ento surge a questo se esse no sistema judicial pode continuar na fronteira entre a utopia de um estado universal e a auto-destruio sob o peso de suas prprias contradies.22 Seo 2- As Condicionantes Sistmicas do Movimento de Jurisdicionalizao do Direito Internacional Ttulo 1 - Tendncias Conjunturais 1- Adoo do Paradigma Compulsrio Como qualquer outro arranjo normativo desenvolvido no seio da Sociedade Internacional, a criao de Cortes e Tribunais internacionais condicionada pela ao e vontade dos Estados. Conforme ressaltado anteriormente, a adjudicao uma opo que esses fazem por delegar autoridade para que um terceiro resolva seus conflitos23.
21 22 23 Ver, nesse sentido, a edio especial da Revista International Organization, que justamente dedicada anlise do conceito de legalizao e seu impacto (poltico) em diversas reas da agenda internacional (IO, 54, 3, Summer 2000). ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, p. 797, nota de rodap 19, traduo do autor. Isso , como dito, notadamente diferente da esfera domstica, na qual todo sujeito que se sinta lesado tem o direito de acesso ao judicirio independentemente da vontade da outra parte envolvida na controvrsia.
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H vrios Estados que relutam a se vincular a cortes ou tribunais nos quais ele poder ser julgado independentemente de uma manifestao volitiva especfica para um determinado caso24. A ttulo exemplificativo, basta lembrar que apenas 24 dos membros da OEA (de um total de 35) aceitam a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIADH)25; que noventa membros da ONU ainda no ratificaram o estatuto do Tribunal Penal Internacional (TPI)26; e que no h nenhuma corte internacional na sia27. O consentimento , portanto, elemento essencial para que se compreenda a dinmica da jurisdicionalizao. O que se pode afirmar, contudo, que a exigncia relativa manifestao volitiva dos Estados para o exerccio da jurisdio dos rgos internacionais tem se modificado substancialmente nos ltimos anos, caracterizando uma mudana de um paradigma consensual28 para um eminentemente compulsrio. Se, nas dcadas de 50 e 60 os Estados rejeitavam a idia de se obrigar submisso de suas controvrsias a cortes29, o que se assiste, a partir da dcada de 90, a uma inverso dessa tendncia30. Quando se analisa o universo dos Tribunais Internacionais atualmente, constata-se que apenas a Corte Internacional de Justia, a Corte Interamericana de Direitos Humanos e algumas matrias relativas ao Tribunal da Lei do Mar ainda funcionam com base no modelo consensual31. Os exemplos daqueles que assumem o paradigma compulsrio, por sua vez, so abundantes: Corte Europia de Direitos Humanos (CEDH), Corte Europia de Justia, rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, Tribunal Penal Internacional, dentre outros32. Como destaca Cesare Romano, mesmo nos casos da Corte Internacional de Justia e da Corte Interamericana de Direitos Humanos, cujas jurisdies so consensuais, h
24 25 26 27 28 29 30 Pode-se citar, por exemplo, Ir, Coria do Norte, Vietnam, Azerbaijo, dentre outros. http://www.oas.org/juridico/english/sigs/b-32.html (ltima visita em 02/02/2008). http://www.untreaty.un.org/ENGLISH/bible/engishinternetbible/partI/chapterXVIII/treaty11.asp (ltima visita em 02/02/2008). Para um chins, por exemplo, a proteo dos Direitos Humanos por um tribunal internacional uma opo que no se coloca. Como destacou a Corte Permanente de Justia Internacional, nenhum Estado pode, sem seu consentimento, ser obrigado a submeter suas disputas (...) arbitragem ou qualquer outro tipo de resoluo pacfica de controvrsias (Status Of Eastern Carelia, Advisory Opinion, 1923, no.5, p.19). Ver a Conveno de Viena sobre os Direitos dos Tratados de 1969; As conferncias sobre relaes diplomticas e consulares de 1961 e 1963; dentre outros. Ver POSNER, Eric A; e YOO, John C., Judicial Independence in International Tribunals, 2005, p.11; ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations; 2005, pp.10-11. Para um denso histrico acerca da tendncia adoo do paradigma compulsrio, ver ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, pp. 803-816. Duas observaes so, nesse caso, relevantes. A primeira delas a de que tanto a CIJ quanto a CIADH trazem a previso de protocolos adicionais para o reconhecimento de sua jurisdio compulsria. A outra se refere ao Tribunal da Lei do Mar, que tm o carter consensual para algumas matrias e compulsrio para outras. Esse fato um indicador relevante para a tese de que o desenho institucional desses rgos feito com base nas demandas polticas que a eles se colocam. Uma lista completa desses tribunais pode ser obtida na Matriz do PICT, anexo II desse trabalho, disponvel em http://www.pict-pcti.org/matrix/matrixhome.html, ltimo acesso em 08/02/2008.
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uma forte tendncia adoo do paradigma compulsrio33. O que se deve destacar, em ambos os casos, que o princpio da Competncia da Competncia assume papel central nesse contexto34. A CIJ , provavelmente, o tribunal internacional mais prximo da raiz voluntarista clssica do DI talvez pelo fato de seu estatuto ser idntico ao da Corte Permanente de Justia Internacional (CPJI), criada na dcada de 20, ainda no mbito da Liga das Naes. Interessante notar, igualmente, que sua jurisdio ratione materiae ampla o suficiente para abarcar qualquer controvrsia entre Estados relativa a qualquer questo de Direito Internacional35. A clusula facultativa de jurisdio obrigatria, por sua vez, no produz efeitos prticos significativos, uma vez que o nmero de Estados da ONU que a ratificaram de 66 (em um universo de 191)36. Cabe lembrar que ela somente pode ser invocada quando h reciprocidade na sua aceitao pelas partes envolvidas no conflito, o que diminui ainda mais a possibilidade de sua utilizao. interessante notar, contudo, que apesar de ter seu funcionamento balizado pelo paradigma consensual, apenas 15 dos 105 casos submetidos CIJ foram fundados em acordos ad hoc. Os outros foram submetidos unilateralmente; com base em uma clusula compromissria de tratado internacional (bilateral ou multilateral); por meio de uma declarao opcional ou pelo forum prorogatum37. Como observa Romano, a Corte dificilmente nega sua jurisdio, o fazendo apenas nos casos em que ela flagrantemente no existe38. Exemplos clebres de casos nos quais houve atenuao do princpio do consentimento no faltam: Atividades Militares e Paramilitares na Nicargua (EUA v. Nicargua), no qual a Corte, por maioria aceitou a declarao de reconhecimento da jurisdio da CPJI, mesmo essa no tendo sido ratificada por seu legislativo39; Border and Transborder armed actions (Nicargua v. Honduras)40; dentre outros. No que se refere competncia consultiva, merece destaque o caso das Conseqncias Legais da Construo do Muro no Territrio Ocupado Palestino,
33 34 35 36 37 38 ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, pp.816-831. Para uma anlise da extenso do controle dos Estados no estabelecimento da jurisdio da CIJ, ver BRANT, Leonardo Nemer C., AAutoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pbico, 2002, pp. 294-300. Ver artigos 34 e 36 do Estatuto da CIJ. O nico membro permanente do Conselho de Segurana que a reconhece atualmente , note-se, o Reino Unido. Ver http://www.icj-cji.org/jurisdiction/index.php?p1=5&p2=1&p3=3, ltimo acesso em 08/02/2008. Ver ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, p.818, http://www.icj-cji.org/docket/index. php?p1=3&p2=2, ltimo acesso em 08/02/2008. Desde 1990, dos 38 casos a ela unilateralmente submetidos, em apenas 11 a jurisdio da CIJ fora por ela negada. Para a listagem completa desses casos, ver ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, p.818, nota de rodap 98. 1986, I.C.J, 27 de junho, p.14. De se destacar a veemente opinio dissidente do juiz norte-americano. 1988, I.C.J., 20 de dezembro, p.69.
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opinio solicitada pela Assemblia Geral da ONU41. Quando a Corte requisitou informaes a Israel, esse, que no aceitava a clusula facultativa de jurisdio obrigatria desde 1985, argiu que a matria no poderia ser apreciada por aquela jurisdio. Isso porque se tratava de um caso que envolvia diretamente os interesses do Estado de Israel, no podendo, portanto, a questo ser avaliada em sede consultiva. A CIJ, entretanto, afirmou que o parecer no sobrepujava o princpio do consentimento, e que nenhum Estado pode barrar uma ao que a ONU, por meio da Assemblia Geral, julga necessria. interessante notar que, em um caso semelhante, a CPJI decidiu de forma diversa. Em 1923 o Conselho da Liga das Naes solicitou Corte Permanente de Justia Internacional um parecer acerca de um acordo entre Finlndia e URSS sobre a regio da Eastern Carelia42. A Corte se recusou a dar o parecer alegando que ele versaria sobre uma controvrsia j estabelecida entre os dois Estados. Destaca-se, contudo, que a URSS no era membro da Liga em 192343, ao contrrio do que acontece com Israel, que um membro da ONU. A jurisdio contenciosa da CIADH sobre controvrsias que envolvam a Conveno Americana de Direitos Humanos depende da ao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos ou de um dos Estados parte da referida Conveno44. De acordo com seus dispositivos, portanto, o consentimento para sua jurisdio deve acontecer duas vezes: quando da ratificao da Conveno; e por meio de uma declarao opcional. Concebido na dcada de 60, esse sistema tinha, certamente, o propsito de ser claramente consensual. A forte influncia da Corte Europia de Direitos Humanos na qual uma recente reforma consagrou o paradigma compulsrio45 associada ao robusto trabalho jurisprudencial, tem implicado em significativos avanos em relao necessidade do consentimento. Alguns autores apontam que a CIADH adota uma verdadeira doutrina compulsria46. Dos setenta e um casos da Corte, objees preliminares foram suscitadas em trinta47, sendo que o tribunal encerrou o processo em apenas dois deles48. Como destaca Cesare Romano, cinco casos encarnam a orientao da Corte em relao doutrina compulsria: Ivcher-Bronstein (1999) e Constitutional Court (1999),
41 42 43 44 45 Parecer Consultivo, 2004, I.C.J., 9 de julho. Status da Eastern Carelia, Parecer Consultivo, 1923. C.P.J.I., 23 de julho. Sua adeso somente ocorreu em 1934. Conveno Americana de Direitos Humanos, arts. 61 e 62. O Protocolo 11, de 1994, Conveno Europia para Proteo dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais determinou que a filiao ao Conselho da Europa condicionada ratificao da Conveno Europia, o que implica o automtico reconhecimento da jurisdio da CEDH (ver artigo 65 da Conveno Europia e Estatuto do Conselho da Europa, T.S. no. 001). ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, p.821. http://corteidh.or.cr/casos.cfm, ltima visita outubro de 2007. Ver Alfonso Martin del Campo-Dodd v. Mxico, 2004, no.113 (no qual a jurisdio ratione temporis no existia); e Cayara v. Peru, 1993, no. 114.
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ambos contra o Peru; e Hilaire (2001), Benjamin (2001), e Constantine (2001) contra Trinidad e Tobago49. A Comisso Interamericana de Direitos Humanos iniciou os procedimentos contra o Peru em maio e junho de 1999, respectivamente. Contudo, o Peru, em julho, notificou Corte e ao Secretrio Geral da OEA, que o Congresso daquele pas tinha aprovado, com efeito imediato, a retirada do reconhecimento peruano jurisdio da Corte. O Tribunal prontamente rechaou, por unanimidade, esse argumento, afirmando que no h na Conveno nenhum dispositivo que permita a retirada do reconhecimento da jurisdio da Corte, e que tampouco a declarao feita pelo Governo Peruano tinha qualquer previso nesse sentido. Dessa forma, a CIADH no poderia ficar a merc de alegaes feitas pelas partes baseadas em razes domsticas. Esclareceu, ainda, que a nica forma pela qual poderia o Peru se furtar jurisdio da Corte seria pela denncia prpria Conveno. A contestao feita por Trinidad e Tobago, em seus casos, fora baseada em uma reserva feita pelo pas sua declarao de reconhecimento da jurisdio da Corte, de acordo com a qual essa existiria apenas se consistente com as sees relevantes da Constituio daquele Estado, e desde que a deciso proveniente no infringisse, criasse ou abolisse qualquer direito ou dever de seus cidados50. O tribunal prontamente declarou que a reserva alegada era contra o objeto e propsito da Conveno, sendo, por essa razo, invlida. A invalidao da reserva, contudo, no implicou a invalidade da prpria declarao de reconhecimento da jurisdio. A Corte, portanto, com base nela, se julgou competente para apreciar a demanda. Cesare Romano destaca, igualmente, dois casos consultivos que reforam a tese de que a CIADH tem assumido o paradigma compulsrio. Tanto na opinio consultiva relativa ao Right to Information on Consular Assistance51 quanto no Undocumented Migrants52, o Mxico colocou, de forma geral, questes a serem respondidas pela Corte. Contudo, elas claramente se referiam aos Estados Unidos. Por essa razo, eles, que no ratificaram a Conveno Americana de Direitos Humanos, argiram a falta de jurisdio do tribunal, uma vez que seu consentimento para tanto era inexistente. Em ambos os casos, a CIADH superou os argumentos norte-americanos. Seus argumentos eram baseados no fato de que as opinies consultivas no tm carter vinculante; que a existncia de uma dvida no que diz respeito interpretao de um dispositivo legal no constitui um impedimento ao exerccio da funo consultiva; e que a questo colocada era de natureza geral. O que se pode perceber, diante do exposto, que o aumento do nmero de tribunais internacionaisfora,nosltimosanos,acompanhadoporumafortetendnciaconsagrao de um paradigma compulsrio (em detrimento do consensual). Tal fato refora a tese de que os Estados tm promovido esforos no sentido de que suas controvrsias sejam
49 50 51 52 ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, pp.821-824. Hilaire v. Trinidad e Tobago, 2001, CIDH, no.80, prelimiray objections, p.43. The Right to information on Consular Assistance in the Framework of the Guarantees of The Due Process of Law, Advisory Opinion, 1999, CIADH , no. 16. Juridical Condition and Rights of the Undocumented Migrants, Advisory Opinion, 2003, CIADH, no.18.
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resolvidas por um terceiro independente. No seguro se afirmar, contudo, que esse um movimento definitivo, nem tampouco que ele tenha repercusses homogneas sobre todas as reas do DI. Seu efeito certamente varia de acordo com o arranjo institucional de cada um desses rgos de soluo de controvrsias. Por esse motivo, a anlise desse fenmeno deve ser feita luz das outras condicionantes estruturais que podem ser identificadas na esfera internacional, que sero expostas a seguir. 2- Participao de Atores No-Estatais Ao se observar com alguma ateno jurisdicionalizao do Direito Internacional, resta cristalino o fato de que vrios rgos judiciais internacionais permitem, de alguma forma, a participao de atores no estatais em seu processo. Esse movimento tem, por certo, relevantes repercusses para a dinmica da adjudicao, tanto no que se refere ao nmero de casos submetidos aos tribunais internacionais, quanto nas questes relativas implementao de suas decises. Com o objetivo de permitir uma anlise mais detida dessas implicaes, segue uma tabela com as regras de acesso relativas s principais cortes internacionais. Tabela 2 acesso aos PRinciPais TRibUnais inTeRnacionais53
Corte CIJ Trib. Mar OMC TPI ICTY;ICTR CEDH CIADH CADH CEJ Legitimados Estados, rgos e OIs Est., indivduos, rgos e OIs Estados Indivuos, Prosecutor Indivuos, Prosecutor Est., indivduos, rgos, OIs, ONGs Estados, rgos e OIs Est., indivduos, rgos, OIs, ONGs Est., indivduos, rgos, OIs, cortes nacionais Consentimento Deve ser dado Deve ser dado Implcito Implcito Implcito Implcito Deve ser dado Implcito (s para disputas entre Est.) Implcito Fonte casos Exgena Exgena Exgena Endgena e exgena Endgena Exgena Exgena Exgena Exgena Interv. 3os Sim Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim Amic.Curiae Sim Sim Sim -----------Sim Sim Sim ----------No
A) Organizaes Internacionais (OIs) As Organizaes Internacionais tm canais de comunicao com praticamente todos os rgos de soluo de controvrsias internacionais. Seu nvel de envolvimento varia, contudo, de acordo com o desenho institucional de cada um deles. A razo para sua efetiva participao nos procedimentos de adjudicao no difcil de figurar: sua criao normalmente motivada pelo fato de que sua existncia diminui os custos da ao Estatal em uma determinada rea sobre a qual elas atuam. Muitos de seus rgos so desenhados justamente com o papel de monitorar e zelar pelo cumprimento dos
53 Fonte: Matriz PICT. Para quadro completo de tribunais, ver Anexo II desse trabalho, disponvel em http:// www.pict-pcti.org/matrix/matrixhome.html, ltimo acesso em 08/02/2008.
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acordos. Nesses casos, limitar a ao dos tribunais somente atuao dos Estados seria condicionar a prpria atuao desses rgos. por essa razo que, em alguns casos, essas Organizaes tm o poder de solicitar opinies jurdicas (de carter no vinculante) aos rgos judiciais internacionais. o que acontece com o Conselho de Segurana, com a Assemblia Geral da ONU ou qualquer outra agncia especializada por ela autorizada em relao CIJ54; com o Comit de Ministros em relao Corte Europia de Direitos Humanos55; com o Conselho e a Comisso das Comunidades Europias em relao Corte Europia de Justia56; com os rgos da OEA em relao Corte Interamericana de Direitos Humanos57; com a Assemblia Geral ou com o Conselho da Autoridade da Lei do Mar em relao ao Tribunal da Lei do Mar58; dentre vrios outros casos. As OIs ou seus rgos, em outras situaes, podem funcionar como intermediadores de interesses de outros grupos sociais junto aos tribunais internacionais; como o caso da Comisso Interamericana de Direitos Humanos, que avalia denncias individuas de violaes a seus direitos e tem o poder de submet-las apreciao da Corte Interamericana de Direitos Humanos59. Em outros casos, elas podem ser partes de um contencioso. o que ocorre, por exemplo, com a International Sea-bed Authority perante a Sea-bed Dispute Chamber do Tribunal da Lei do Mar60; e com o rgo de acusao (Prosecutor) dos Tribunais Penais Internacionais61. B) Indivduos Por ainda no terem uma personalidade jurdica plenamente reconhecida tanto nos rgos internacionais quanto na doutrina62 o acesso dos indivduos aos tribunais internacionais ainda incipiente, e muito menos uniforme do que o das OIs. Ademais, parece haver uma relao inversa entre a generalidade da jurisdio dos tribunais e a abertura para participao dos indivduos. Quanto maior a competncia e o mbito temporal e espacial de abrangncia das Cortes, menor o espao para os ltimos63.
54 55 56 57 58 59 60 61 62 Carta da ONU, art. 96; Estatuto da CIJ, arts. 65-68. Protocolo 11 Adicional Conveno Europia para Proteo dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, art. 47. Tratado Constitutivo da Comunidade Econmica Europia, art.300. Carta da OEA, art. 51; Estatuto da CIADH, arts. 19, 64. Conveno das Naes Unidas sobre a Lei do Mar, arts. 159.10, 191. Conveno Americana de Direitos Humanos, art.61.1. Conveno das Naes Unidas sobre a Lei do Mar, art. 187; e Estatuto do Tribunal da Lei do Mar, art.37. Ver, por exemplo, Estatuto do TPI, arts. 13, 34.c; Estatuto do Tribunal Penal para a Ex-Iugoslvia, arts. 11.b, 18; e Estatuto do Tribunal Penal para Ruanda, arts. 10.b, 17. Ver, nesse sentido, TRINDADE, Antnio Augusto Canado, Direitos Humanos: personalidade e capacidade jurdica internacional do indivduo, 2004; e PELLET, Alain, As Novas Tendncias do Direito Internacional: Aspectos Macrojurdicos, 2004, p.6. Mas, como destaca o autor, a consolidao do indivduo como sujeito do DI ainda carece de avanos institucionais que permitam com que ele tenha maior capacidade de atuao na esfera internacional. Ver, nesse sentido, ROMANO, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, pp. 743-746.
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Dessa forma, sua atuao direta em instituies como a Corte Internacional de Justia e o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC ainda no institucionalizada64. Em sistemas regionais, contudo, h vrios exemplos nos quais h mecanismos de ao destinados s pessoas (sejam naturais ou jurdicas): Comunidades Europias65; Comunidade Andina66; Sistema de Integrao Centro-Americano67, dentre outros. Ao se analisar o nmero de casos submetidos s Cortes e Tribunais Internacionais, luz de suas regras de acesso, o que se pode inferir que a efetiva participao de indivduos tende a implicar um aumento significativo no nmero de demandas a eles levadas68. Isso acontece pelo fato de que quanto maior a gama de habilitados para propor uma ao, menos o custo do recurso ao tribunal recai sobre um determinado Estado69. Merece destaque, nesse sentido, a comparao entre a Corte Europia de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. No primeiro caso, desde a entrada em vigor do Protocolo 11, os indivduos podem recorrer a ela diretamente; enquanto que no ltimo h uma intermediao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos. interessante notar que o nmero de casos e procedimentos perante a CEDH aumentou dramaticamente aps a modificao de suas regras de acesso. Tabela 3 cedH e ciadH casos, 1997-200370
CEDH 1990-1998 Litigantes privados sem direito de Acesso Nmero de Procedimentos Casos por ano 70.2 661.4 17.78 632 CEDH 1999-2003 3307 CIADH 1990-2003 Litigantes privados sem Direito de acesso 249
Apesar de ser um processo ainda incipiente e fracionado, deve-se destacar, por fim, que a possibilidade de acesso direto a tribunais internacionais, como destaca Cesare
64 65 66 67 68 A defesa dos seus interesses, nesses casos, deve ser exercida pelos prprios Estados aos quais pertecem. Tratado Constitutivo da Comunidade Econmica Europia, arts. 229, 230, 232, 235, 236, 238, e 241, que incluem aes de anulao, aes por danos, aes contra aplicabilidade de regulamentos da CE, dentre outras. Tratado de Criao da Corte de Justia de Cartagena, art. 19. Estatuto da Corte de Justia Centro Americana, art.22. Em relao a essa inferncia, Karen Alter coloca uma relevante questo. De acordo com ela, no h, necessariamente, uma relao direta entre acesso de indivduos (ou atores no estatais) e o nmero de casos levados a um Tribunal Internacional. Tal situao ser igualmente condicionada por outras variveis, e deve ser mais bem compreendida luz do escopo e objetivos de cada um desses rgos judiciais. ver ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005, pp. 11-14. Ver, nesse sentido, GOLDSTEIN, Judith & MARTIN, Lisa. Legalization, trade liberalization, and domestic politics: a cautionary note, 2000. Fonte: ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005, p.14.
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Romano, pode implicar a modificao do instituto da proteo diplomtica71; cuja definio clssica fora consagrada pela Corte Permanente de Justia Internacional. De acordo com ela, a proteo diplomtica ocorre quando: ao tomar para si um caso de um de seus nacionais, por meio de ao diplomtica ou procedimentos judiciais internacionais em sua representao, um Estado est, na realidade, assegurando seu prprio direito, o de garantir na pessoa de seus prprios nacionais o respeito pelas regras de Direito Internacional.72 C) Cortes e Tribunais Nacionais O acesso de Cortes e Tribunais nacionais a rgos internacionais ocorre notadamente quando esses ltimos tm um carter regional, frequentemente quando h uma ordem normativa supranacional estabelecida. o caso, por exemplo, das Comunidades Europias73; da Comunidade Andina74; e do Sistema de Integrao Centro-Americano75. O recurso a esse tipo de ao feito, normalmente, para assegurar uma interpretao uniforme da norma supranacional, bem como prover meios eficazes para sua implementao na esfera domstica. Os tribunais domsticos passam a atuar, assim, como guardies daquele determinado regime. Nesse sentido, todo o aparato normativo nacional, relativo execuo das normas nacionais passa a ser utilizado tambm em prol das normas internacionais, sem que, para isso, haja a necessidade de nenhum procedimento especial na esfera legislativa76. O que se deve destacar, contudo, que essa relao dificultada por dois fatores: (i) em virtude da heterogeneidade do prprio aumento de cortes e tribunais internacionais, so poucos os casos nos quais isso ocorre, e no h um padro indicativo de quais devem ser seus termos; ademais, (ii) os diferentes procedimentos internos e regimes jurdicos distintos de cada um dos Estados podem, de alguma forma, criar entraves polticos e normativos tanto no desenvolvimento das demandas quanto na implementao de suas decises77. D) Organizaes No-Governamentais (ONGs) A atuao das Organizaes No-Governamentais apontada como principal indicador da crescente participao da Sociedade Civil no procedimento de formulao e implementao de polticas sejam elas de carter nacional ou internacional. Variadas so as abordagens que se ocupam dos novos mecanismos de governana, cujo foco
71 72 73 74 75 76 77 Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, p.746. Panevezys-Saldutiskis Railway, CPJI, ser. A/B, no.76, 1939, traduo do autor. Tratado Constitutivo da Comunidade Econmica Europia, art. 234. Tratado de Criao da Corte de Justia de Cartagena, art. 29. Estatuto da Corte de Justia Centro Americana, art. 22.k. Para uma avaliao do papel desse mecanismo na construo do sistema legal europeu, ver, ALTER, Karen J. The European Unions Legal System and Domestic Policy: Spillover or Blacklash?, 2000. Ver, nesse sentido, Foreword: Is the Proliferation of International Courts and Tribunals a Systemic Problem?, pp. 694-695.
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tem sido a possvel modificao do papel do Estado Soberano na determinao das diretrizes das mais relevantes questes da Agenda Internacional78. H, nesse sentido, significativos movimentos que afirmam a necessidade de maior participao das ONGs na esfera normativa internacional. A abertura de canais de comunicao entre essas organizaes e os tribunais internacionais , de fato, um tema recorrente na agenda internacional. Neste contexto, sintomtica a afirmativa do Secretrio Geral das Naes Unidas, na Assemblia Geral de 1999, de acordo com a qual Estados devem servir seus povos. Se eles fracassarem em faz-lo e permitirem srios abusos de Direitos Humanos, eles se abrem interveno justificada da comunidade internacional, na forma da prpria ONU79. O que se pode observar que a percepo, pela sociedade civil, da necessidade de controle das aes estatais, acompanhada da demanda por sua efetiva participao no processo de tomada de decises. Esse movimento refletido na Agenda 21, na qual se afirma que os governos devem adotar quaisquer medidas legislativas necessrias para permitir o estabelecimento de grupos consultivos de organizaes no-governamentais, e para garantir a elas o direito de proteger o interesse pblico por meio de ao legal80. Tem-se, assim, uma significativa presso para a criao de canais de comunicao entre o Estado e a Sociedade Civil, que se traduziro (i) em um ambiente propcio para a atuao das ONGs; e (ii) na problematizao dos padres clssicos de produo normativa internacional, na medida em que a legalidade (baseada no consentimento) no mais ser suficiente como fundamento de validade de seus diplomas. O Estado assiste, portanto, a um movimento de questionamento de sua legitimidade, que resulta em uma firme demanda pela participao do terceiro setor tanto na elaborao quanto na implementao de suas decises. As ONGs assumem, destarte, ainda que de maneira incipiente e pouco regulamentada, as seguintes funes: (i) a de definio da agenda de polticas a ser discutida e votada; (ii) do acompanhamento dos processos decisrios, de forma que fique garantida a transparncia dos mesmos; (iii) de prestao de servios tcnicos tanto no momento da criao quanto no da implementao normativa; e (iv) de fiscalizao da execuo das polticas adotadas81. A possibilidade de atuao dessas organizaes est, contudo, condicionada por um lado, pelo debate acerca de sua legitimidade para desempenhar determinadas
78 Ver, por exemplo, ROSENAU, James. Toward an Ontology for Global Governance. In.: Approaches to Global Governance Theory, HEWSON and TIMOTHY (eds) 1999; ROSENAU, James, Governance in a New Global Order, 2002; HELD, David, and McGREW, Anthony (eds.) Governing Globalization, London: Polity Press, 2002. Financial Times. People First. Sept. 22th, 1999, p.13. Agenda 21, paras. 27.10 e 27.13, traduo do autor. Ver, nesse sentido, o trabalho do Panel of Eminent Persons on United Nations Civil Society Relations, presidido por Fernando Henrique Cardoso (Ex-Presidente do Brasil), que deu origem ao relatrio We the peoples: Civil Society, the United Nations and Global Governance (UN Doc. A/58/817), de 11 de junho de 2004.
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funes82, e, por outro, pela relativa fragilidade com que o ordenamento internacional regulamenta a matria83. Importante destacar, nesse sentido, que a legitimidade das aes das ONGs est intimamente ligada dimenso axiolgica, na medida em que quanto maior for a homogeneidade em torno de certos valores, maior ser o reconhecimento das atividades que visem sua consagrao. No por acaso o regime internacional de proteo aos direitos humanos aquele que permite significativa participao de organizaes com esse carter. Tanto a Corte Europia de Direitos Humanos84 como a Corte Africana de Direitos Humanos85 permitem que elas figurem como partes em seus procedimentos. Apesar de no permitir o acesso direto de indivduos ou ONGs Corte Interamericana de Direitos Humanos, o Sistema Interamericano tem relevantes mecanismos que permitem sua atuao. No mbito da Comisso Interamericana de Direitos Humanos, as ONGs tm duas funes relevantes: atuar no momento das visitas in loco86; e peticionar quando h desrespeito aos direitos garantidos pela Conveno Interamericana87. Na Corte Interamericana de Direitos Humanos, por sua vez, as ONGs agem tanto no mbito consultivo quanto no contencioso. Em ambos, a atuao ocorre por meio do instituto do amicus curiae88. No que concerne competncia consultiva,
82 83 84 Ver, nesse sentido, BUCHANAN and KEOHANE, The Legitimacy of Global Governance Institutions, 2006. Ver, igualmente, BODANSKY, Daniel, The Legitimacy of International Governance: A Coming Challenge for International Environmental Law?, American Journal of International Law, 1999. Esto legitimados a submeter questes apreciao da CEDH, qualquer pessoa singular, organizao no-governamental ou grupo de particulares, que se considere vtima de violao por qualquer Alta Parte Contratante, dos Direitos reconhecidos na Conveno ou nos seus protocolos.(Estatuto da CEDH, art.34). Desde que o Estado a ser demandado tenha feito, de acordo com o artigo 34.6 do Protocolo Carta Africana, uma declarao aceitando a competncia da Corte para demandas individuais. Para que nesses casos figurem as ONGs como parte do processo, elas devem ainda ter o status de observadores perante a ComissoAfricana (artigo 5,3 do protocolo). As ONGs, nesses casos, atuam como importantes provedores de informao. Neste sentido, so realizados encontros entre a Comisso e as organizaes da sociedade civil envolvidas com a proteo aos Direitos Humanos, como se deu, por exemplo, nas visitas in loco feitas ao Brasil em 1995, Bolvia e Colmbia em 1997, Guatemala em 1998, Argentina, Haiti e Mxico em 2002 So diversos os casos que demonstram a significncia da atuao das ONGs como peticionrias na Comisso, ao auxiliarem que as pretenses das vtimas sejam alcanadas sem necessidade de se recorrer Corte Interamericana. Neste sentido, podem ser citados o caso Meninos Capados do Maranho contra o Brasil (Casos 12.426 e 12.427, Soluo Amistosa, 15 de maro de 2006), caso Sergio Schiavini y Mara Teresa Schnack de Schiavini contra a Argentina (Caso 12.080, Soluo Amistosa, 27 de outubro de 2005), caso Paulina del Carmen Ramrez Jacinto contra o Mxico (Petio 161-02, Soluo Amistosa, 9 de Maro de 2007) e caso Alejandra Marcela Matus Acua e outros contra o Chile (Caso 12.142, Mrito, 24 de outubro de 2005). Merecem destaque as seguintes organizaes: Global Rights, CEJIL, Lawyers Committee for Human Rights, Casa Alianza, Guatemalan Association of Missing Detainee Next-Of-Kin (FAMDEGUA). Pde-se observar a participao como amicus curiae da Anistia Internacional e da Rights International no Caso Benavides Cevallos Vs. Equador; ainda, a International Human Rights Law no Caso Gangaram Panday Vs. Suriname e no Caso Barrios Altos Vs. Peru.
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ele o nico meio de participao89. No que se refere competncia contenciosa90 h, alm dele, a possibilidade de que atuem como testemunhas e com auxlio vtima, na qualidade de seus representantes legais91. Diante desse contexto, forosa a concluso de que a atuao das ONGs, apesar de ser uma realidade na esfera internacional, ainda carece de instrumentos legais apropriados, que sejam capazes tanto de permitir aes efetivas quanto de limitar e controlar o exerccio das atividades das mesas92. Como visto, a tendncia de incorporao de atores no-estatais no processo de adjudicao internacional no pode ser questionada. , nesse sentido, suficiente a constatao de que o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC , de acordo com a doutrina, o nico com carter exclusivamente inter-estatal. Deve-se ressaltar que, rigor tcnico, ele admite a ao de um ator com caractersticas distintas, uma vez que a Comunidade Europia participa efetivamente de seus procedimentos93. Esse movimento no se desenvolve, no entanto, de forma linear, e sua sorte futura depende de uma conjuntura poltica ainda incerta. Como visto, o desenho institucional das Cortes Internacionais varia de forma dramtica, notadamente no que se refere queles atores com capacidade de participar, como partes ou no, de seus respectivos procedimentos. Segue, portanto, uma tabela com indicadores de acesso aos tribunais internacionais; cujo objetivo permitir que se possa avaliar minimamente os vrios nveis de abertura consagrados por cada um deles94.
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Nas Opinies Consultivas, as cartas de amicus curiae estiveram presentes desde o primeiro caso levado Corte, quando da OC-1/82, solicitada pelo Peru, a qual discute acerca da interpretao do artigo 64 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos. Na oportunidade, diversas ONGs ofereceram seus pontos de vista como amigos da Corte, tais quais International Human Rights Law Group, International League for Human Rights e Lawyers Committee for International Human Rights o que levou ao estabelecimento de um importante precedente. Desde o primeiro caso contencioso (Velazquez Rodriguez), a Corte recebeu vrias cartas amicus curiae de ONGs como Amnesty International e a Lawyers Committee for Human Rights. Entretanto, a meno atuao das ONGs, enquanto amicus curiae limitada somente ao registro, no corpo da deciso, do recebimento de tais cartas, sem maiores anlises ou referncias ao texto particular de cada uma. Como verdadeiras peas processuais, as cartas so submetidas a um juzo de admissibilidade. Ver, por exemplo, o caso Penal Miguel Castro vs. Peru em 2006, no qual a sentena considerou a tese da impetrante, mudando o rumo do julgamento. Em casos brasileiros, a atuao das ONGs tambm se mostra relevante. Ver Ximenes Lopes (2003) e Gilson Nogueira de Carvalho (2005), no qual no houve, contudo, condenao do Brasil. Ver, nesse sentido, COLLINGWOOD, Vivien; LOGISTER, Louis. State of the Art: Addressing the INGO Legitimacy Deficit, 2005. Ver, nesse sentido, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, p.739. importante frisar que, de acordo com o argumento defendido nesse trabalho, a opo por um determinado nvel de abertura ser feita em decorrncia das demandas polticas colocadas pela rea da agenda internacional sobre a qual o tribunal exercer sua jurisdio.
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Tabela 4 - indicadoRes de acesso95

Nvel de Acesso Baixo Moderado Alto Legitimao para demanda Todos os Estados devem consentir Um Estado pode demandar* Acesso atravs de Cortes Nacionais Corte Internacional ou tribunal Corte Permanente de Arbitragem, CIJ GATT, OMC Corte Europia de Justia
* Inclusive influenciado por atores sociais domsticos
Acesso individual direto se instncias Cortes Europia e Interamericana de domsticas esgotadas Direitos Humanos 96
3 - A Diversidade e Maleabilidade Funcional dos rgos Judiciais Internacionais Tradicionalmente, o tema da adjudicao tem sido estudado dentro da disciplina da chamada resoluo pacfica de controvrsias internacionais97. No entanto, classificar os rgos judiciais internacionais juntamente com os procedimentos polticos de resoluo de controvrsias (negociao, inqurito, bons ofcios, mediao, conciliao)98 e arbitragem ad hoc tecnicamente imprprio e pode comprometer a anlise de seu real efeito na sociedade internacional99. Tal afirmativa se justifica, basicamente, por duas razes: (i) pela participao de atores no estatais em seus procedimentos (muitas vezes associada adoo do paradigma compulsrio)100; e (ii) pela variedade funcional resultante do aumento do nmero de cortes e tribunais internacionais. No primeiro caso, o que se pode constatar que a abertura atuao de atores no estatais nesses rgos retirou dos Estados o controle que tinham sobre suas atividades e a exclusividade de participao em seus procedimentos. O que se pode afirmar, nesse sentido, que as Cortes Internacionais deixam de ser um instrumento dos Estados, cuja utilizao se d apenas para a resoluo de seus conflitos. As repercusses decorrentes do acesso de atores no estatais aos rgos judiciais internacionais j foram discutidas no tpico anterior. necessrio que se compreenda, portanto, qual a relao de sua diversidade funcional com a afirmao de que o estudo da adjudicao internacional deve ser feito a partir de um arcabouo terico peculiar. Como ressalta Karen Alter, os diferentes papis exercidos por esses rgos mostram que por vezes seu maior objetivo o respeito s normas do Direito Internacional, o que no necessariamente se resume soluo de controvrsias (muitas vezes com alcance bilateral) entre Estados. Ao analis-los, a autora identificou quatro padres funcionais,
KEOHANE, Robert O.; MORAVCSIK, Andrew; & SLAUGHTER, Anne-Marie. Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational, p.464. 96 Ver, nesse sentido, LAGE, Dlber A., Barganha Domstica e Poltica Internacional: A Poltica Agrcola dos EUA e sua Atuao em Fruns Multilaterais, 2005. 97 Ver, nesse sentido, MERRILS, International Dispute Settlement, 1998. 98 Ver artigo 33.1 da Carta da ONU. 99 ROMANO, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, p.749. 100 Ver tabela relativa ao acesso aos principais tribunais internacionais, supra.
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os quais podem inclusive conviver em um mesmo tribunal101. Uma discusso mais detida acerca de cada um deles ser importante para corroborar a tese de que as cortes internacionais ultrapassam a noo de meros instrumentos de resoluo de controvrsias inter-estatais. Karen Alter coloca, portanto, que os padres funcionais assumidos pelos tribunais internacionais so os seguintes: (i) administrativo, cuja principal funo refere-se fiscalizao dos atores pblicos que aplicam ou implementam determinada norma; (ii) Criminal, responsvel por avaliar a legitimidade do emprego da fora pelos agentes governamentais; (iii) de resoluo de disputas, que refere-se determinao do dispositivo legal aplicvel a uma determinada controvrsia; e (iv) constitucional, de acordo com o qual se avalia a coerncia e adequabilidade de diplomas normativos produzidos por atores legislativos. A autora afirma, igualmente, que seu entendimento deve se dar a partir de trs dimenses distintas: jurisdio, que inclui a competncia em razo da matria e se o paradigma ou no compulsrio; regras de acesso; e remdios legais que podem ser por eles utilizados102. Quando os juzes internacionais se revestem de uma funo de cunho administrativo, eles devem se preocupar em avaliar as decises dos administradores pblicos, de forma a garantir que elas foram tomadas de acordo com o procedimento adequado. Nesses casos, a competncia da corte deve abarcar a legalidade de quaisquer de seus atos (regulamentos, diretivas, etc), bem como sua omisso quando tinham o dever de fazer algo. Por se tratar de uma situao em que o prprio agente estatal ser julgado, o ideal que a jurisdio seja compulsria. Pela mesma razo, as regras de acesso devem permitir atores no estatais. Os remdios legais devem, por fim, serem capazes de anular o ato viciado, e, igualmente, de impor ao para o restabelecimento da situao de acordo com os ditames legais103. Um tribunal que assuma a funo Criminal, por sua vez, deve apreciar demandas relativas legalidade do uso da fora pela autoridade estatal. O ideal que a jurisdio seja, nesse caso, compulsria. As regras de acesso podem se restringir a Estados, ou se estenderem a procuradores institucionais ou outros atores no estatais. Os remdios podem variar desde priso dos responsveis, medidas legislativas internas, a compensao por danos ilegalmente causados vtima104. O objetivo da atuao jurisdicional pode ser, igualmente, a soluo de controvrsias de carter particular, normalmente relativas aplicao de determinados dispositivos normativos especficos ou ao (des)cumprimento de alguma regra juridicamente
101 ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005, pp. 16-39. 102 ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005, p. 22, e 25. 103 Esse tipo de funo pode ser identificado, por exemplo, na Corte de Justia de Cartagena, relativa a uma deciso da Comisso Andina; e no Tribunal Internacional da Lei do Mar, em virtude de determinada ao da Seabed Authority. 104 Exemplos dessa funo podem ser encontrados nos Tribunais Penais Internacionais e nas Cortes de Direitos Humanos.
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vinculante. Nessas situaes, a jurisdio da Corte varia entre os paradigmas consensual e compulsrio. O acesso normalmente de exclusividade estatal. Os remdios legais normalmente se limitam ao carter vinculante da deciso (que versa sobre a aplicabilidade de determinada norma ou impe um dever de fazer ou no fazer); em alguns casos pode haver a possibilidade de retaliao (bilateral) quando persistir a violao105. Os rgos judiciais internacionais podem, por fim, assumir uma funo constitucional. Seu objetivo o de controlar a produo de diplomas normativos, normalmente luz de alguns valores que se consagraram como hierarquicamente superiores. Por vezes, esse tipo de atuao visa a uniformizao da interpretao e aplicao de normas com status supra-nacional. A jurisdio deve ser compulsria, e abarcar atos estatais e de Organizaes Internacionais. As regras de acesso normalmente incluem entes no estatais. Os remdios podem anular os atos em desconformidade com diplomas de hierarquia superior e at mesmo impor determinado dever de fazer autoridade legislativa106. Tabela 5 fUnes JUdiciais das coRTes inTeRnacionais107
Revises Administrativas Reviso de aes das OIs * ITLOS (Autoridade do solo ocenico), *EFTAC, *CFI, *ECJ, *TJAC *ECJ, *COMESA, *CCJ, * ITLOS (re: somente medio de embarcaes) ICJ, ITLOS, WTO, ECJ, EFTA, OAPEC, CCJ, ECCIS, CACJ, OHADA, COMESA, AMU,TJAC ECJ, CACJ, *ECHR, IAHCR, COMESA, ACHR Resolues de Disputa Sano Criminal Reviso Constitucional *ECJ, *TJAC, *CACJ
Reviso de Aes Estatais
ECJ (Comisses & outros estados expressamente autorizados) Litigncia privada um papel modificado)
Reviso de Cortes Nacionais Decises Revises privadas Comportamento do Ator
*TJAC. *COMESA, *ECCIS, *OHADA, *CJAC, *BCJ, *CCJ Disputas Particulares OI: *ECJ, *TJAC *ICC, *ICTY, *ICTR, *ICTSL
* Acesso no estatal / Cortes marcadas em Itlico: jurisdio compulsria.
A tabela 5 traz alguns exemplos dos principais tribunais internacionais, associados s funes que podem exercer. O que se pode notar, dessa forma, que um mesmo rgo pode assumir mais de uma funo diferente, dependendo da natureza da demanda com a qual se depara. A possibilidade ou no de exerccio da mesma, de acordo com as normas
105 Os exemplos mais latentes desse tipo de funo podem ser encontrados na CIJ, na OMC e no Tribunal da Lei do Mar. 106 Exemplos: Corte Europia de Justia, Corte Europia de Direitos Humanos, OMC, Corte de Justia de Cartagena, dentre outros. 107 Fonte: ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005, p.41.
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previamente fixadas pelos Estados (em seu acordo constitutivo), ir variar em funo das demandas polticas envolvidas108. Diante do exposto, pertinente se mostra a tese de os rgos judiciais internacionais tm assumido um papel muito mais abrangente do que aquele identificado no incio do sculo XX, qual seja, o de resoluo de controvrsias inter-estatais109. A tendncia, portanto, resultante do aumento do nmero de rgos judiciais internacionais que o efeito de suas decises alcance tanto aos Estados quanto a outros atores; e que, em alguns desses casos, obrigue no apenas as partes envolvidas no litgio, mas sim a todos aqueles submetidos sua respectiva jurisdio110. Ademais, deve-se frisar que o nvel de maleabilidade funcional de cada uma das cortes ser definido de acordo com o interesse dos Estados quando da elaborao de seus acordos constitutivos. H, contudo, o risco que o desenvolvimento de suas atividades crie situaes que no foram previstas pelos Estados, nas quais os tribunais se comportariam de uma forma que no era a princpio desejada111. 4 - Os Estados Ainda so os Atores com Maior Influncia no Comportamento das Cortes e Tribunais Internacionais Nas sees anteriores, foram discutidas algumas tendncias decorrentes da proliferao de cortes e tribunais internacionais. De acordo com o exposto, se mostra razovel a afirmativa de que, na ltima dcada, houve um significativo aumento do nmero de casos apresentados a esses rgos, bem como uma diminuio do controle dos Estados no estabelecimento dessas demandas principalmente em decorrncia da mudana para o paradigma compulsrio e da abertura dos rgos participao no estatal. Isso no implica, contudo, que os Estados deixaram de exercer influncia determinante no seu estabelecimento e funcionamento112. So eles os responsveis tanto pela determinao das normas constitutivas dos tribunais, quanto pelo suporte (inclusive financeiro) a suas atividades, bem como, na maioria das vezes, pela implementao de suas decises. Como destacam alguns autores: Claramente o poder e preferncias
108 Karen Alter argumenta, nesse sentido, que a utilizao desses quatro padres funcionais como variveis de anlise fornece importantes inferncias para a compreenso da relao Estado-Cortes Internacionais; ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005. 109 Para uma abordagem histrica dos principais desenvolvimentos do escopo dos tribunais internacionais, ver, igualmente, ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, especialmente pp. 804-816. 110 Ver, no mesmo sentido, ROMANO, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, p.737. 111 Ver ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005, pp. 54-63. 112 Ver, nesse sentido, CARON, David, Towards a Political Theory of International Courts and Tribunals, 2006, pp.405-410.
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dos Estados influenciam o comportamento tanto do governo quanto dos tribunais de soluo de controvrsias: o direito internacional opera sombra do poder113. Uma discusso mais detida acerca das formas de controle do Estado sobre os rgos judiciais internacionais de suma importncia para a compreenso do problema enfrentado nesse trabalho. No mbito desse trabalho, essa relao ser avaliada a partir de uma varivel que tem como objetivo determinar o nvel de independncia de um tribunal vis--vis aos Estados que so submetidos sua jurisdio. Ela deve ser compreendida luz dos mecanismos de controle utilizados pelos segundos, que podem ser, conforme argumento que se segue, de duas ordens: jurdicos; ou polticos. Ademais, eles devem ser igualmente analisados a partir de uma dupla perspectiva: uma institucional, relativa ao funcionamento do prprio rgo; e outra pessoal, relacionada ao nvel de independncia dos juzes. A) Constrangimentos de Ordem Institucional Os Estados tm uma srie de instrumentos para condicionar e avaliar a atuao dos rgos judiciais internacionais, que podem ser utilizados tanto no momento de sua criao quanto durante o exerccio de suas atividades. Para que essa dinmica seja mais bem compreendida, essa seo abarcar os constrangimentos (a) de ordem jurdica (formal); e (b) os de ordem poltica (informal)114. a) Os Mecanismos Formais de Controle Estatal no momento da negociao dos acordos constitutivos que os Estados tm a oportunidade para fixar a competncia, o procedimento, e os instrumentos para aplicao normativa dos tribunais internacionais. Por essa razo, essa uma fase crtica para a determinao do nvel de independncia de um determinado rgo. O primeiro instrumento de controle refere-se ao nvel de preciso das normas substantivas, que constituiro a competncia ratione materiae do tribunal. Quanto maior o nvel de preciso de uma regra, menor o espao para interpretao, e consequentemente, menor a possibilidade de uma interpretao diversa daquela desejada pelo Estado115. Igualmente relevante, pelas mesmas razes, o nvel de preciso das normas procedimentais que sero seguidas no mbito do rgo. Merecem destaque, nesse sentido, as regras relativas ao acesso116. Os Estados podem ainda se valer de reservas
113 KEOHANE, Robert O.; MORAVCSIK, Andrew; & SLAUGHTER, Anne-Marie. Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational, p.458, traduo do autor. 114 Para uma discusso ampla desses mecanismos, mas a partir de uma perspectiva um pouco diferente, ver HELFER, Laurence R.; & SLAUGHTER, Anne-Marie, Why States Create International Tribunals: A Response to Professors Posner and Yoo, 2005, pp.42-56. Alguns dos mecanismos discutidos nesse trabalho foram identificados a partir do argumento defendido por elas; ver especialmente quadro sinptico da pgina 46. 115 Ver, igualmente, ABBOTT, Kenneth W. et al. The concept of legalization, 2000. 116 Ver seo Participao de atores no estatais, supra.
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tanto s normas substantivas que podem ser aplicadas quanto ao reconhecimento da jurisdio dos tribunais117. Mesmo aps o estabelecimento de uma corte internacional, os Estados ainda se valem de instrumentos formais de controle sobre sua atividade. Eles podem, por exemplo, reinterpretar uma norma substantiva, cuja aplicao da maneira pela qual fora concebida passe a contrariar seus interesses118. Se o funcionamento da corte implicar divergncias significativas em relao aos anseios iniciais que ensejaram sua criao, um Estado ainda pode: (i) renegociar as normas relativas sua jurisdio, acesso e procedimento119; (ii) retirar a declarao pela qual reconhece sua competncia ou denunciar ao tratado ao qual sua jurisdio se vincula120. Em uma medida mais unilateral, ele pode optar por retardar a implementao da sentena aplicada. A forma de implementao da sentena , no que se refere ao nvel de independncia de um tribunal, um indicador muito significativo. Uma deciso que seja, por exemplo, auto-aplicvel na esfera domstica do Estado (como ocorre com a Corte Europia de Justia) permite que atores domsticos controlem seu cumprimento. Caso um Estado se recuse a faz-lo, esses atores podem inclusive recorrer aos instrumentos jurdicos nacionais para garantir sua efetividade. Segue tabela indicativa do nvel de independncia em relao a essa questo. Tabela 6 indePendncia: imPlemenTao das decises121
Nvel de Independncia Baixo Moderado Alto Quem impe cumprimento Governos individuais podem vetar implementao da deciso No h veto, mas no h mecanismos legais de imposio de cumprimento Normas Internacionais aplicadas por Cortes Nacionais Corte Internacional ou Tribunal GATT OMC, CIJ1 Normas de direitos humanos incorporadas e relativas CEDH, sistemas nacionais em que tratados so auto-executvies
b) Os Mecanismos Informais de Controle Estatal Os Estados mais poderosos podem, nesse caso, se valer de seu prestgio poltico para evitar que um estado mais fraco opte por levar a controvrsia a um tribunal, ou
117 O alcance dessas ltimas reservas , contudo, bastante limitado pela tendncia atual de adoo do paradigma compulsrio, mesmo por aqueles tribunais cuja jurisdio ainda consensual notadamente a CIJ e a CIADH. Ver seo Adoo do Paradigma Compulsrio, supra. 118 O alcance desse mecanismo , certamente, limitado, na medida em que ele somente ter o efeito desejado se tambm for aplicado pelos outros Estados envolvidos ou se a interpretao for reconhecida como legtima pelo prprio tribunal. 119 A mesma limitao se aplica a esse caso, na medida em que esse instrumento somente poder ser exercido se houver certa homogeneidade em relao s insatisfaes dos Estados. 120 Como destaca Cesare Romano, esse um instrumento que, em virtude da adoo do paradigma compulsrio, pode se fortalecer decisivamente no atual cenrio internacional. Ver ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, pp. 857-865. 121 Fonte: KEOHANE, Robert O.; MORAVCSIK, Andrew; & SLAUGHTER, Anne-Marie. Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational, p.467.
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para que este no exera o direito de retaliao eventualmente decorrente da inexecuo de uma de suas sentenas122. Os Estados podem, tanto no momento da criao quanto posteriormente, prover fundos insuficientes123 para que as atividades sejam desenvolvidas da forma adequada124. Em caso de insatisfao com uma deciso, pode-se, igualmente, optar pela submisso do mesmo caso a um outro tribunal com jurisdio concorrente, prtica que conhecida como frum shopping125. Se desejar agir de forma claramente unilateral, basta ignorar a sentena ou cumpri-la parcialmente126. B) Constrangimentos de Ordem Pessoal: a Independncia dos Juzes A independncia dos juzes internacionais, como discutido anteriormente, elemento essencial do prprio conceito de rgo judicial internacional127. Conforme destaca Pasquale Pasquino, ela essencial para a consagrao da estrutura tripartite de resoluo de conflitos128. Os Estados podem, por meio da indicao dos juzes, controle financeiro e outros artifcios, influenciar decisivamente a atuao de um determinado juiz129. interessante se notar que h instrumentos no obrigatrios que tratam da questo da independncia tanto do ponto de vista nacional130 quanto internacional131. Os prprios tribunais, em seus estatutos ou regulamentos internos, consagram dispositivos nesse sentido132. Alguns autores afirmam, nesse sentido, a necessidade de padronizao dessas regras, para que se evite uma situao na qual uma corte interna se recuse a aplicar uma
122 o que acontece, por vezes, em relao ao direito de retaliao decorrente da inexecuo de uma deciso da OMC. Em vrios casos os Estados ganhadores acabam por no se valer dele. 123 HELFER, Laurence R.; & SLAUGHTER, Anne-Marie, Why States Create International Tribunals: A Response to Professors Posner and Yoo, 2005, p. 50. 124 Foi o que aconteceu, por exemplo, com o Tribunal Penal de Ruanda, que enfrenta srias dificuldades decorrentes da escassez de seus recursos. interessante notar que o Tribunal Penal para Ex-Iugoslvia , que fora criado por razes semelhantes, recebera um aporte dramaticamente maior de recursos. Ver, nesse sentido, CARON, David, Towards a Political Theory of International Courts and Tribunals, 2006, p.410. 125 O Brasil, por exemplo, ao perder uma demanda no Tribunal de Arbitragem do MERCOSUL (Brasil v. Argentina, 21/V/01, 2001), recorreu OMC, onde conseguiu uma deciso favorvel (WT/DS241/R abril de 2003). 126 Para uma anlise do grau de cumprimento das decises dos principais tribunais internacionais, ver POSNER, Eric A; e YOO, John C., Judicial Independence in International Tribunals, 2005, pp. 29-54. 127 Ele aparece em ambas as definies analisadas nesse trabalho, quais sejam, a de Martin Shapiro e a do PICT. Ver seo A Caracterizao do Movimento: Expanso e Especificidade Institucional, nesse captulo. 128 PASQUINO, Pasquale, Prolegomena to a Theory of Judicial Power: the Concept of Judicial Independence in Theory and History, 2003, p.14. 129 Ver, nesse sentido, MILLER, Nathan J., Independence in the International Judiciary: General Overview of the Issues, 2002, p.2. 130 United Nations Basic Principles on the Independence of the Judiciary, UN Doc.A/RES/40/146 (13 December 1985). 131 International Bar Association Code of Minimum Standards of Judicial Independence, aprovada em Nova Delhi, 1982; Montreal Universal Declaration on the Independence of Justice (1983); Beijing Statement of Principles of the Independence of the Judiciary in the LAWASIA Region (1995); Syracuse Principles (1981). 132 Estatuto da CIJ, art.2, bem como Practice Directions VII e VIII (7 de fev. 2002, disponvel em http://www. icj-cji.org/icjwww/ibasicdocuments.htm, ltimo acesso em 30/01/2008); art. 17 DSU (OMC); Estatuto do TPI, artigo 36; dentre outros.
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deciso internacional alegando que ela no esteja de acordo com os padres legais de seu Estado, por exemplo133. A determinao das normas de seleo, reeleio, tempo de mandato, nmero de juizes, , portanto, essencial para se estabelecer o nvel de controle sobre os mesmos. Os Estados ainda podem criar mecanismos de controle (implcitos ou explcitos) dentro da prpria organizao da qual o tribunal faz parte134. Alm disso, o controle pode ser feito pela via (informal) de presses polticas. Como destacam Sands e Mackenzie, a reputao algo bastante valorizado no meio jurdico internacional135, fato que pode ser explorado tanto a favor quanto contra a independncia dos juzes. Nesse sentido, destaca Gilbert Guillaume, ex-Presidente da CIJ: Ultimamente, como mostrado por vrios exemplos nacionais, independncia , acima de tudo, uma questo de carter. Os nicos juzes sobre presso so aqueles que so suscetveis a ela. Um juiz que deseja ser independente o 136. Segue tabela que traz indicadores para anlise. Tabela 7 indicadoRes de indePendncia137
Nvel de independncia Baixo Moderado Seleo e Mandato Representantes diretos, talvez com veto individual Litigantes controlam seleo ad hoc de juzes Grupos de Estados controlam seleo de juzes Governos individuais apontam juzes com mandato longo Grupos de Estados selecionam juzes com mandato longo Corte Internacional ou Tribunal Conselho de Segurana da ONU Corte Permanente de Arbitragem CIJ, GATT, OMC Corte Europia de Justia Cortes Europia e Interamericana de Direitos Humanos
Alto
Foram expostas, at agora, quatro tendncias conjunturais, que, conforme argumentado, so a base para o entendimento do aumento do nmero de rgos judiciais internacionais, quais sejam: (1) adoo do paradigma compulsrio; (2) abertura a atores no estatais; (3) diversidade e maleabilidade funcional; e (4) significativa dependncia do Estado. Feito isso, deve-se proceder anlise das limitaes enfrentadas por esse
133 MACKENZIE, Ruth; & SANDS, Phillippe, International Courts and Tribunals and the Independence of the International Judge, 2003, p.275. 134 Apesar de no haver nenhum mecanismo expresso no seio da ONU, muito se discute sobre uma eventual hierarquia entre a CIJ e o Conselho de Segurana (Ver caso Lockerbie). Pases que so membros permanentes do C.S., por exemplo, tendem a ter um controle muito maior das decises deste rgo, e teoricamente poderiam se utilizar desse expediente caso para exercer algum tipo de presso informal sobre os juzes da Corte. 135 MACKENZIE, Ruth; & SANDS, Phillippe, International Courts and Tribunals and the Independence of the International Judge, 2003, p.280. 136 GUILLAUME, Gilbert, Some Thoughts on the Independence of International Judges vis--vis States, 2003, p.168. 137 Fonte: KEOHANE, Robert O.; MORAVCSIK, Andrew; & SLAUGHTER, Anne-Marie. Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational, p.461.
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movimento, para que ento se possa discutir com mais fundamento as principais correntes tericas que visam explic-lo (Parte II do Captulo). Antes, porm, uma ltima observao se mostra necessria: conforme discutido, o grande nmero de tribunais internacionais, associado a seus diferentes arranjos institucionais, impede a identificao de um padro singular de funcionamento desses rgos, bem como inviabiliza a formao de um sistema judicial unitrio. Podese, contudo, formular um quadro comparativo, cujo objetivo captar as principais caractersticas desses rgos, e que ser de grande utilidade para o debate que se segue. Tabela 8 aRRanJos insTiTUcionais dos TRibUnais inTeRnacionais138
Espectro do legalismo Reviso de Terceiros Decises judiciais de terceiros Juzes Partes Reparao Nenhuma Recomendaes Arbitragens Ad hoc Somente Estados Nenhuma Acesso controlado pelo corpo poltico Vinculante se aprovado pelo corpo poltico Painis Ad hoc baseado em listas Estados e organismos acordados indivduos Sanes de retaliao Direto automtico de reviso Obrigao diretamente vinculante Tribunal de Justia com representao das partes Estados, organismos acordados, e indivduos Efeito direto no direito domstico
Ttulo 2 Os Alcances do Movimento de Juridicizao do DI Feitas as consideraes acerca do carter do movimento de proliferao de cortes e tribunais internacionais, tem-se elementos suficientes para a compreenso do debate relativo s suas repercusses sobre o ordenamento jurdico internacional. Deve-se evitar, contudo, algumas impropriedades de ordem terico-conceitual normalmente presentes nas discusses a respeito do tema que acabam por superestimar o alcance desse movimento; o que, certamente, prejudica a avaliao de suas causas e efeitos. Duas advertncias sero, nesse sentido, enunciadas a seguir: a primeira relativa confuso que normalmente feita entre os fenmenos da jurisdicionalizao e o da juridicizao da sociedade internacional; ao passo que a segunda refere-se idia de que a adjudicao internacional necessariamente implica a adoo de padres mais rgidos para garantir o cumprimento das normas internacionais. 1 - A Jurisdicionalizao Enquanto Varivel Interveniente no Processo de Expanso No Uniforme (Legalizao) do Direito Internacional Quando do estudo do fenmeno da jurisdicionalizao, o primeiro perigo a ser evitado o de que ele seja confundido com o movimento de expanso no uniforme do Direito Internacional. A juridicizao (ou legalizao) uma tendncia recente da
138 Fonte: SMITH, James McCall, The Politics of Dispute Settelment Design: Explaining Legalism in Regional Trade Pacts, 2000, p.143.
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Sociedade Internacional, pela qual os sujeitos tm optado por regulamentar suas relaes a partir de normas jurdicas. No h, rigor tcnico, uma correspondncia exata entre as duas tendncias. Assumir, portanto, que o aumento do nmero de cortes internacionais uma decorrncia imediata da criao de normas jurdicas, e que o primeiro fenmeno se desenvolver em funo dos avanos e retrocessos do segundo algo temerrio, que carece de comprovao ftica. A jurisdicionalizao, ao lado do crescente nmero de regimes internacionais, , portanto, um seguro indicador da juridicizao. Mas, por se tratarem de movimentos distintos, com causas e repercusses peculiares, no devem, frise-se, ser analisados como se constitussem um nico objeto de estudo. Como destacado nesse captulo139, a criao de cortes e tribunais internacionais no obedece a um padro preestabelecido, nem tampouco ocorre da mesma maneira nas diversas reas do DI. Isso implica, por exemplo, a existncia de reas que foram objeto de significativa regulamentao legal, mas sobre as quais ainda no nenhum rgo judicial com jurisdio especfica para apreciar suas demandas140. Ademais, a simples criao de uma Corte no significa que as controvrsias relativas quelas matrias sero necessariamente submetidas a ela. Assumir, portanto, que sua existncia implica o abandono dos meios polticos de soluo de controvrsias algo que no encontra nenhuma fundamentao ftica141, e, certamente, compromete decisivamente qualquer anlise a esse respeito. H, igualmente, vrios exemplos de cortes que ainda no exercem efetivamente suas atividades, seja por problemas estruturais decorrentes de pouco suporte estatal, seja pela falta de demandas a elas submetidas142. importante ressaltar, nesse sentido, que a opo pela adjudicao no aquela inicialmente preferida pelos Estados, uma vez que perdero a capacidade de decidir sobre como se comportaro em uma determinada situao. A delegao parece ser, dessa forma, o curso de ao vivel quando todo o espectro de opes polticas j se mostra esgotado143. Faz-se necessria, igualmente, uma observao acerca do acesso a esses tribunais. Apesar de muitos rgos permitirem a participao de atores no estatais, sabe-se que ela ainda incipiente, e, em alguns casos, pouco significativa144. Ademais, no se pode afirmar, como colocado anteriormente, que a abertura a participao desses atores uma tendncia irreversvel, ou que ela caminha de forma homognea no sentido de uma transnacionalizao de seu acesso. Isso porque uma opo com esse carter implica
139 Ver Expanso e Especificidade Institucional, supra. 140 Pode-se citar, e.g,, as reas da Segurana Internacional, dos Fluxos Monetrios e Investimentos, do Meio Ambiente, dentre outras. 141 Ver, nesse sentido, ALVAREZ, Jos E., New Dispute Settlers: (Half) Truths and consequences, 2003, p.411. 142 CorteAfricana de Direitos Humanos, Tribunal Europeu de Energia Nuclear (OCDE, 1957), Tribunal Europeu sobre Imunidade Estatal (Conselho da Europa, 1972), Corte de Justia da Comunidade Econmica Africana (1991), Corte de Justia do MERCOSUL, dentre outros. Para uma lista completa, ver Carta Sinptica no ANEXO I desse trabalho. 143 Ver, nesse sentido, HOPMANN, P. Terrence, The Negotiation Process and the Resolution of International Conflicts, 1996, p.221; e KOREMENOS, et al, The Rational Design of International Institutions, International Organization, no.55, 2001. 144 Ver Participao de atores no estatais, supra.
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custos diferenciados aos Estados, na medida em que aumentar o nmero de legitimados para agir significa diminuir o controle poltico sobre o estabelecimento das prprias demandas. Alm disso, o custo pecunirio de manuteno de uma estrutura judicial internacional com acesso universal seria infinitamente maior do que aqueles que os Estados esto dispostos a suportar. Diante desse contexto, associar o aumento de tribunais internacionais ao movimento de juridicizao, assumindo que seguem a mesma dinmica, algo que se mostra equivocado, tanto a partir de uma perspectiva terica quanto ftica. Grande parte das relaes internacionais, bem como de seus atores, ainda no so, por certo, passveis de avaliao por um tribunal internacional. No se pode negar, contudo, que h uma relao de interdependncia entre eles, e que o primeiro tem significativas repercusses sobre o segundo. 2 - A Jurisdicionalizao No Necessariamente Implica Adoo de Padres Mais Rgidos para Aplicao e Implementao das Normas Internacionais Asegundaadvertnciaenunciadaanteriormenterefere-seaumapremissanormalmente assumida pelos autores, de acordo com a qual os rgos judiciais internacionais tendem a (i) aplicar instrumentos normativos rgidos (hard law); a (ii) conferir preciso e algum poder vinculante a normas brandas (soft law); e a (iii) consagrar instrumentos eficazes (remdios legais) para a aplicao e implementao das normas e decises juridicamente vinculantes. Uma vez que se percebe, no entanto, que o desenho institucional desses rgos variado, e que cada um deles adota procedimentos e medidas provisionais distintas, essa premissa cai por terra. O que se afirma, nesse sentido, que a efetivao ou no de cada uma dessas expectativas dever ser avaliada no caso concreto. Os tribunais internacionais normalmente so relutantes no que se refere tanto aplicao de normas imperativas quanto utilizao de normas brandas em suas decises. Elas so, via de regra, em ambos os casos, imprecisas. Dada a falta de unidade e hierarquia entre os rgos judiciais internacionais, isso quer dizer que, mesmo quando utilizadas, a questo de sua preciso no restar definitivamente superada. Por um lado, nenhuma dessas instituies conta com autoridade de criao normativa, motivo pelo qual sua deciso ter alcance restrito, normalmente inter-partes. Por outro, a interpretao dessas normas ser feita de acordo com o caso concreto, sem que se tenha em mente todas as possibilidades de sua aplicao. Isso implica que, caso um outro caso seja submetido a essa ou outra instituio, haver, certamente, dificuldades para a aplicao do padro adotado na deciso anterior145. O risco de interpretaes fragmentadas e inconsistentes agravado, igualmente, pela relutncia dos Estados em permitir que os rgos judiciais assumam um papel efetivo nesse sentido, na medida em que visualizam a situao como uma ameaa potencial a sua soberania. Conforme destaca Prosper Weil, a hierarquia normativa internacional
145 ALVAREZ, Jos E., New Dispute Settlers: (Half) Truths and consequences, 2003, p.426.
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pode retirar do Estado o controle sobre a criao normativa, bem como relativizar de forma perigosa a fronteira entre direito e poltica146. Em uma situao extrema, uma ampla difuso e aplicao de uma norma branda criada por atores no estatais poderia gerar efeitos significativos sobre a sociedade internacional, hiptese que, de fato, se coloca contra os interesses dos Estados. Afirmar que a jurisdicionalizao do DI necessariamente consagra instrumentos eficazes para a aplicao e implementao das normas juridicamente vinculantes algo igualmente problemtico. A delegao da capacidade decisria a um terceiro independente no deve, nesse caso, ser confundida com a dimenso da garantia do cumprimento dessas decises. para o que nos adverte Cesare Romano: A questo da natureza vinculante dos julgamentos dos rgos judiciais internacionais, contudo, no deve ser confundida com a da garantia do cumprimento dessas decises. A funo de garantia das decises dos rgos judiciais de natureza executiva, e como tal normalmente confiada a rgos investidos de poderes executivos. , em outras palavras, uma matria mais poltica que jurdica147. A percepo dessa questo um fator relevante para a compreenso da razo para a existncia de rgos com remdios legais to distintos, e por vezes ineficientes. O caso da Corte Internacional de Justia, por exemplo, cujo cumprimento da deciso dever ser feito pelo Conselho de Segurana148, emblemtico nesse sentido. De acordo com o que se pode inferir dos artigos 24 e 39 da Carta da ONU, as decises do CS so de carter eminentemente poltico, e seu procedimento decisrio claramente dependente dos cinco pases com poder de veto. Em ltima anlise, se o Estado vencedor da demanda na CIJ optar por pedir ao Conselho para garantir o cumprimento da mesma, o mecanismo somente ser efetivamente utilizado aps consideraes de ordem poltica. A mesma situao verificada na Corte Europia de Direitos Humanos, cuja garantia das decises confiada ao Conselho de Ministros149. Em outros casos, como o das decises do rgo de apelao da OMC, o descumprimento d ao ganhador da demanda o direito de retaliar a outra parte. Interessante notar, nesse caso, que apesar da deciso ser proveniente de um mecanismo multilateral de soluo de controvrsias, sua garantia feita de forma bilateral. Essa, apesar de no ser a ideal, a opo vivel nesse caso, uma vez que dificilmente um Estado alheio demanda iria se dispor a arcar com os custos polticos de impor uma sano a outro, que poderia ser inclusive um significativo parceiro comercial150. Os
146 WEIL, Prosper, Towards a Relative Normativity in International Law, 1983. 147 ROMANO, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, p.714, nota no.25, traduo do autor. 148 Ver A Caracterizao do Movimento: Expanso e Especificidade Institucional, supra. 149 Ver art.46.2 do Protocolo 11. 150 Para uma compreenso das consideraes polticas envolvendo os diferentes desenhos para os procedimentos decisrios na esfera internacional, ver KAHLER, Miles, Multilateralism with Smal and Large Numbers,
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Estados tm a opo de consagrar arranjos genricos e pouco precisos, que sejam, por essa razo, difceis de ser aplicados. o que caso, por exemplo, com o artigo 39 do Estatuto da Corte Centro Americana de Justia, o qual determina que a Corte, em caso de descumprimento, deve submeter a questo aos Estados Membro, que devero, pelos meios pertinentes, garantir sua execuo. Em situaes mais extremas, o custo pelo descumprimento da deciso ser meramente poltico, simplesmente em razo da ausncia de um dispositivo que crie um mecanismo para sua garantia, como ocorre com a Corte Interamericana de Direitos Humanos151. O que se percebe, portanto, que a delegao da capacidade decisria acerca de determinadas controvrsias no necessariamente significar que sero criados mecanismos para garantir sua execuo. No se sustenta, dessa forma, a crena de que a jurisdicionalizao do Direito Internacional condio suficiente para uma melhoria nos meios de aplicao e implementao das normas jurdicas internacionais. Uma vez caracterizado o recente aumento do nmero de cortes e tribunais internacionais, bem como discutidas suas tendncias (Ttulo 1) e alcances (Ttulo 2), pode-se colocar com mais preciso o problema que enfrentado nesse captulo. Dessa forma, considerando-se que (i) o movimento de jurisdicionalizao se d de maneira no uniforme, tendo diferentes repercusses em cada uma das reas do direito e das relaes internacionais; (ii) que essa expanso marcada por uma transformao na natureza e competncia das cortes e tribunais internacionais; (iii) que os diferentes arranjos institucionais visam a soluo de problemas polticos especficos colocados nas diferentes reas (especificidade normativa em funo da agenda); (iv) e que esses rgos no formam um sistema judicial unitrio; o problema que se coloca o de se estabelecer de que forma sua existncia pode influenciar no debate acerca da tenso entre unidade e fragmentao do prprio Direito Internacional. A segunda parte do captulo tem por objetivo a anlise dessas questes. Parte II - Jurisdicionalizao e Ordem Jurdica Internacional Seo I - O Aumento no Nmero de Cortes e Tribunais Internacionais e o Problema da Unidade do Direito Internacional Oobjetivodessaseo,luzdascaractersticasdomovimentodejurisdicionalizao, colocado na primeira parte desse captulo, compreender suas repercusses sobre a problemtica acerca da unidade do Direito Internacional. O argumento ser construdo
International Organization, 46, 3, 1992, pp.681-708. 151 Quando do descumprimento de suas decises, cujo carter obrigatrio consagrado no art. 68.1 da Conveno Americana de Direitos Humanos, deve a Corte indic-lo, em seus informes anuais, Assemblia Geral da OEA, que no tem, contudo, competncia para tomar medidas vinculantes a esse respeito. A nica proviso de algum meio de garantia das determinaes das sentenas refere-se ao caso de pagamento de indenizaes compensatrias, quando ela poder ser executada de acordo com as normas internas do Estado condenado (art. 68.2 da Conveno Americana de Direitos Humanos).
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no sentido de se identificar, dentre as peculiaridades decorrentes do aumento do nmero rgos judiciais (no unitariedade, especializao funcional e forte influncia estatal), as causas para as principais ameaas noo de unidade do ordenamento jurdico internacional (possibilidade de conflito de jurisdies; conflito de jurisprudncia; e o frum shopping). A partir desse panorama, ser enunciada a tese de que esse fenmeno segue a lgica relativa formao do ordenamento jurdico internacional com base em um ncleo duro de valores fundamentais associado especificidade normativa em funo da agenda152. Por essa razo, argumentar-se- que a jurisdicionalizao acaba por reforar a aplicao e a unidade do DI. 1 - A Natureza do Movimento de Jurisdicionalizao e sua Potencial Ameaa Unidade do Direito Internacional Os tericos que advogam a tese da fragmentao do Direito Internacional pressupem uma analogia entre as esferas internacional e interna. com base, portanto, nessa noo de unidade que afirmam que a criao de cortes e tribunais internacionais contribui ainda mais para sua fragmentao. De acordo com eles, a existncia de rgos judiciais internacionais com competncias e procedimentos especficos contribuiria decisivamente para a consolidao de regimes autnomos (self-contained regimes)153. Na medida em que eles consagrariam princpios e dinmicas prprias, funcionariam de forma independente, pelo que restaria comprometida a unidade do DI154. Ao se analisar de forma mais detida cada um dos argumentos que defendem a tese da fragmentao, o que se pode perceber que retiram seu fundamento de trs caractersticas especficas do aumento do nmero de rgos judiciais internacionais, discutidas na primeira parte desse captulo, a saber: (i) existncia de um sistema judicial no unitrio; (ii) especializao funcional desses rgos; e (iii) forte influncia dos Estados em sua dinmica. O objetivo dessa discusso , contudo, o de afirmar que esses argumentos abarcam apenas parcialmente a dinmica do movimento. H, de acordo com a tese construda a seguir, condicionantes estruturais que condicionam a dinmica da jurisdicionalizao a partir da tenso entre valores fundamentais e especificidade normativa em funo da agenda. A partir dessa constatao poder-se- compreender onde se situa o equvoco da abordagem tradicional. A peculiaridade do ordenamento jurdico internacional, que estabelece um sistema normativo com padres incipientes de hierarquizao normativa, um fator determinante para inexistncia de um sistema judicial internacional unitrio155. O aumento do nmero de rgos judiciais implica, dessa forma, uma
152 LAGE, Dlber. O Movimento de Expanso No Uniforme e a Tenso entre Unidade e Fragmentao do Direito Internacional, 2007, 153 Para um profundo estudo da questo dos self-contained regimes, ver SIMMA, Bruno; PULKOWSKI, Dirk. Of planets and the universe: self-contained regimes in International Law, 2006. 154 Ver, nesse sentido WEIL, Prosper. Towards relative normativity in International Law?, 1983; SHELTON, Dinah. Centennial Essay - Normative hierarchy in international law, 2006. 155 Ver Tendncias Conjunturais, supra.
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estrutura de justaposio de jurisdies, cada uma das quais consagrando arranjos normativos e institucionais especficos para as reas sobre as quais exercero seu poder. Esse panorama, associado ao fato de que h vrios pontos de entrelaamento entre as diferentes matrias da agenda internacional (como, por exemplo, entre comrcio, integrao, e direitos humanos), cria um ambiente em que h a concreta possibilidade de conflito entre a jurisdio desses rgos156. Esse seria o primeiro pilar no qual se fundam os defensores da tese da fragmentao. O segundo elemento que d sustentao a essa linha de argumentao decorre justamente da diversidade e especificidade funcional das cortes e tribunais internacionais. Na medida em que elas atuam a partir de um arcabouo normativo e institucional prprio, h o risco de que cada um deles consagrem interpretaes divergentes acerca de princpios gerais do direito internacional. A possibilidade desse tipo de conflito de jurisprudncia comprometeria, no longo prazo, a frgil homogeneidade axiolgica que mantm algum nvel de inter-relao entre as diversas reas do DI157. O terceiro alicerce dessa abordagem est intimamente relacionado aos supracitados mecanismos de controle estatal sobre a atuao desses rgos158. A existncia desses instrumentos criaria, no longo prazo, uma situao de dependncia pragmtica dos tribunais em relao aos Estados; e esses apenas se utilizariam dos primeiros quando atendessem de forma precisa a seus interesses. Nas palavras dos professores Posner e Yoo: Ns concebemos os tribunais internacionais como artifcios criados com o nico objetivo de resolver problemas (problem solving devices). Eles no transformam os interesses dos Estados, nem fazem com que os Estados os ignorem para o bem de um ideal transnacional159. por essa razo que esses autores argumentam que tribunais internacionais dependentes so mais eficazes quando comparados queles que guardam algum nvel de independncia em relao aos Estados. Defendem, portanto, a tese de acordo com a qual possibilidade de decises contra os interesses estatais compromete seu prprio funcionamento, na medida em que no h nada na esfera internacional (ao contrrio do que ocorre na arena domstica) que impea os Estados de ignorarem a jurisdio desses tribunais160. De acordo com essa linha argumentativa, estaria consolidado, portanto, um cenrio no qual os Estados optam por submeter suas demandas queles rgos que atendam a suas necessidades
156 DUPUY, Pierre Marie, The Danger of Fragmentation or Unification of the International Legal System and the International Court of Justice, 1999, p.797. 157 KINGSBURY, Benedict, Foreword: Is the Proliferation of International Courts and Tribunals a Systemic Problem?, p 690. 158 Ver, Os Estados ainda so os atores com $maior influncia no comportamento das Cortes e Tribunais Internacionais, supra. 159 Ver POSNER, Eric A; e YOO, John C., Judicial Independence in International Tribunals, 2005, pp. 6-7, traduo do autor. 160 Ver POSNER, Eric A; e YOO, John C., Judicial Independence in International Tribunals, 2005, p. 13.
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(frum shopping); o que criaria um crculo vicioso no qual ou os tribunais se renderiam ao controle estatal ou estariam fadados ao fracasso161. Esses so, portanto, os trs principais pilares dos argumentos daqueles que defendem a tese de acordo com a qual o aumento dos rgos judiciais internacionais refora a fragmentao do DI. O que se pode argumentar, de forma diversa, que eles traduzem uma viso parcial do movimento, que falha ao interpretar a prpria dinmica do sistema normativo internacional. Como destaca Dupuy, parece perfeitamente normal a criao de instituies cujo objetivo controlar a aplicao e obedincia dos novos conjuntos normativos decorrentes do movimento de expanso do DI. A criao desses rgos no pode ser analisada como prejudicial ao sistema internacional. Deve, de uma forma diversa, ser compreendida como a consolidao de um estgio de sua maturidade162. A interpretao distinta de princpios internacionais no , igualmente, uma ameaa to robusta quanto a enunciada por esses autores. Como se sabe, a convivncia de princpios contraditrios inerente prpria noo de ordem jurdica, e esses devem ser, no momento da aplicao, equalizados de acordo com as vicissitudes do caso concreto. 2 - A Jurisdicionalizao e a Dinmica entre os Valores Fundamentais e a Especificidade Normativa em Funo da Agenda Como destacado anteriormente, a crescente tendncia de adjudicao das controvrsias internacionais deve ser compreendida a partir de um contexto normativo amplo, que abarque tanto consideraes de ordem poltica quanto de ordem jurdica. Os postulados da abordagem da fragmentao podem ser, nesse sentido, contestados a partir de uma dupla perspectiva. Por um lado, o anseio por uma plena uniformidade na interpretao jurisprudencial algo se mostra invivel inclusive para o Direito Interno. A situao certamente exponenciada na esfera internacional, na medida em que no h uniformidade nem mesmo em relao ao padro de criao de suas normas jurdicas163. O que se deve ter em mente, neste contexto, a avaliao acerca da existncia de um padro valorativo que oriente as decises em torno de um objetivo social minimamente estabelecido. A corrente tradicional (da fragmentao) falha na medida em que no faz consideraes estruturais que dem conta dessa dimenso axiolgica.
161 Helfer e Slaughter, em ensaio especfico, criticam fortemente essa linha de argumentao, HELFER, Laurence R.; & SLAUGHTER, Anne-Marie, Why States Create International Tribunals: A Response to Professors Posner and Yoo, 2005. Cesare Romano, por sua vez, afirma que esses argumentos no tm nenhum alcance significativo quando se analisa tribunais com jurisdio compulsria. Ver ROMANO, ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, pp.802-803. 162 DUPUY, Pierre Marie, The Danger of Fragmentation or Unification of the International Legal System and the International Court of Justice, 1999, p.795. 163 CHARNEY, Jonathan I., The Impact on the International Legal System of the Growth of International Courts and Tribunals, 1999, p. 699-705.
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Por outro lado, como destaca Abi-Saab, claro que especializao significa regimes especficos. Mas apesar de seu nvel de particularidade e autonomia, no pode haver um regime completamente independente dentro de uma ordem legal164. Essa observao se aplica, continua a ele, no s s normas, mas tambm s instituies de um dado ordenamento. A complexidade da ordem internacional gera, nesse sentido, uma demanda por organismos especializados, capazes de responder de forma dinmica e eficiente s necessidades polticas de uma determinada rea da agenda internacional. O que os tericos tradicionais no percebem que esse sistema especializado, para que possa funcionar de forma correta, carece de fundamentos comuns capazes de impedir seu desmoronamento, ruindo-se em um amontoado de partculas pequenas e sem nenhuma finalidade quando consideradas isoladamente165. Afirma-se, nesse caso, que a especificidade funcional desses rgos s vivel em virtude da existncia de um arcabouo normativo que lhe confira objetivo e dinamicidade. Aao das cortes e tribunais internacionais criaria, assim, um processo acumulativo, que progressivamente condensaria e cristalizaria as distintas partculas desse modelo jurisdicional consensual em uma estrutura166, que reforaria os fundamentos axiolgicos da sociedade internacional e conferiria mais legitimidade ao prprio ordenamento jurdico internacional. H, nesse sentido, vrios trabalhos que discutem a formao de uma incipiente comunidade global de cortes que, a partir de um dilogo transnacional, contribuiria decisivamente para a internalizao de uma cultura judicial na sociedade internacional167. Pode-se inferir, diante do exposto, que a anlise da dinmica entre a constituio axiolgica do ordenamento jurdico internacional e sua especificidade normativa em funo da agenda essencial para a avaliao dos impactos do aumento de cortes e tribunais internacionais sobre esse sistema normativo. H a necessidade, portanto, de se estudar de forma mais precisa qual a inter-relao entre a jurisdicionalizao e as duas dimenses ora colocadas. O objetivo da seo que se segue justamente o de dar conta deste debate. Ele ser feito a partir de consideraes de ordem (i) poltica e (ii) normativa. Seo II Jurisdicionalizao e Direito Internacional: uma Anlise JurdicoPoltica A insero do movimento de jurisdicionalizao do Direito Internacional dentro de um contexto estrutural , como visto, essencial para a compreenso de seus reais efeitos sobre o ordenamento internacional. Isso ser feito, por um lado, a partir de
164 ABI-SAAB, Georges, Fragmentation or Unification: Some Concluding Remarks, 1999, p. 926, traduo do autor. 165 Ver a discusso sobre normas primrias (regulatrias) e secundrias (constitutivas) na ordem jurdica internacional, em HART, H. L. A., The Concept of Law, 1994. 166 ABI-SAAB, Georges, Fragmentation or Unification: Some Concluding Remarks, 1999, p. 927. 167 Ver, nesse sentido, SLAUGHTER, Anne-Marie, A typology of transjudicial Communication, 1995; e A Global Community of Courts, 2003.
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consideraes de ordem poltica, cujo objetivo ser o de estabelecer qual o papel dos rgos judiciais nas relaes entre os Estados. Por outro, sero debatidas as repercusses normativas desse movimento, para que ento se possa refutar a tese da fragmentao e tecer algumas consideraes finais a respeito do problema. Ttulo 1 rgos Judiciais Internacionais como Variveis Intervenientes no Jogo Poltico Internacional 1 - As Implicaes Polticas de um Tribunal Internacional no so Apenas Explicados pela Dimenso da Efetividade de suas Decises Na esfera internacional, a delegao da autoridade decisria a um terceiro independente uma escolha poltica dos Estados. A legalizao uma das opes que se colocam aos Estados como forma de regulao de seu comportamento, como forma de resposta a uma demanda especfica dele decorrente, que envolve, igualmente, interesses de atores domsticos. importante que se faa, assim, uma anlise dos tribunais internacionais enquanto instrumentos de ao poltica, ou seja, instituies capazes de condicionar e modificar o comportamento dos atores. Quando um problema dessa ordem colocado, natural que se tome o cumprimento das decises proferidas por esses rgos como o principal indicador de sua efetividade. Vrios argumentos se baseiam, nesse sentido, em dados dessa ordem. Muitos autores estabelecem, assim, uma relao direta entre (des)cumprimento de sentenas e (in) efetividade do DI. A validade de um indicador como esse no pode, certamente, ser desconsiderada. Mas seu alcance explicativo no deve ser, contudo superestimado. O que se argumenta, no mbito desse trabalho, que o estudo acerca dessa questo precisa ser qualificado, para que se avalie de forma menos pontual o papel das cortes e tribunais internacionais. Para que se inicie a discusso, ser til um levantamento estatstico feito pelos professores Posner e Yoo, o qual se reproduz a seguir. Tabela 9 nmeRo de demandas e cUmPRimenTo das senTenas168
Corte Arbitragem PCA PCIJ ICJCompul. ICJ-outros GATT ECJ Anos de Operao 104 26 57 57 48 51 Casos Arquivados 33 36 30 62 298 12,800 Estados Sujeitos 88 63 62 187 128* 15 Casos /Ano 0,15 0,32 1,38 0,53 1,09 6,21 251 Casos/ Estado-Anos *** 0,007 0,004 0,022 0,008 0,017 0,05 17 Consetimento / Reputao Bom Ruim/misto Ruim Misto Bom Taxa Completa de Consetimento 44-94% 40% 72% 38% 82%
168 Fonte POSNER, Eric A; e YOO, John C., Judicial Independence in International Tribunals, 2005, p53.
ECHR IACHR WTO ITLOS ICC
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44 24 9 9 1
1000s 32 313 10 0
44 21 146 145 92
1,33 34,7 1,11
0,06 0,28 0,008
Bom/Ruim Misto
80% 4% 66%*
Afirmar, com base nos dados acerca do cumprimento das decises, se o aumento do nmero de cortes e tribunais internacionais implica (ou no) um reforo do Direito Internacional, algo bastante comum na doutrina. Esse tipo de abordagem desconsidera, contudo, outros fatores e variveis envolvidos nesse processo. A natureza da demanda uma das variveis que exerce significativa influncia na opo do Estado. Basta comparar, por exemplo, uma deciso relativa a Direitos Humanos com uma sobre Comrcio Internacional. No primeiro caso, normalmente o benefcio de sua implementao concentrado, ou ao menos se pode identificar um indivduo (ou um determinado grupo social) que ser imediatamente atingido. Seus custos, por sua vez, tendem a ser difusos. Por outro lado, quando se trata de uma relao comercial, os benefcios tendem a ser difusos e os custos concentrados. Imagine uma situao na qual um Estado deva retirar tarifas abusivas que impe a um determinado produto. Os benefcios internos dessa ao atingiro aos consumidores do mercado interno (preo menor do produto, decorrente do aumento da oferta resultante de importaes), ao passo que os custos se restringiro aos produtores domsticos daquele bem. Considerando que em ambos os casos haja grupos de presso domsticos relevantes (ativistas de direitos humanos e sindicato de produtores, por exemplo), capazes de influenciar na dinmica eleitoral interna, pode-se afirmar, com alguma segurana, que a implementao da deciso acerca dos Direitos Humanos tende a ser menos custosa169. Esse apenas um exemplo do tipo de distoro que uma anlise semitica do papel das cortes e tribunais internacionais pode causar. A simples criao de um rgo judicial internacional pode ter repercusses relevantes nas arenas domstica e internacional. Ao resolver ingressar na OMC, por exemplo, um governo pode mitigar os custos de uma reduo de tarifas para determinado bem, a qual ele desejava fazer mas que se mostrava invivel do ponto de vista estritamente domstico. Isso porque a deciso de integrar a referida organizao teria tambm efeitos positivos sobre produtores de vrios outros bens, e, o apoio deles diminuiria o impacto da oposio do grupo defensor da poltica tarifria. Ademais, ao faz-lo o governo desse Estado terceiriza o custo da deciso de retirar as tarifas, na medida em que fora imposta por uma OI (e no por uma deciso unilateral do governo). Mesmo que posteriormente esse governo opte por descumprir as normas e decises da OMC em casos especficos,
169 Essa argumentao se coaduna com a idia de que grupos sociais domsticos exercem influncia na opo poltica internacional de um determinado Estado. Para um argumento semelhante, ver, GOLDSTEIN, Judith & MARTIN, Lisa. Legalization, trade liberalization, and domestic politics: a cautionary note, 2000.
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no se pode negar que elas modificam os custos polticos (internos e internacionais) da ao desse Estado170. 2 - Jurisdio e Poltica: os Poderes dos Tribunais Internacionais Com base nessa constatao, faz-se necessria uma discusso mais detida acerca dos poderes e implicaes polticas que envolvem a criao de uma corte internacional. De uma forma geral, a criao de organizaes internacionais cria um arcabouo normativo minimamente rgido, o qual definir de forma clara os procedimentos de tomada de deciso acerca de uma determinada matria171. O que se tem, portanto, a definio prvia dos interesses polticos que influenciaro decisivamente nas escolhas que sero feitas. Isso cria, portanto, uma situao de estabilizao do locus deliberativo, e permite o acesso a grupos que de outra forma talvez no participariam da escolha poltica172. Organizaes Internacionais tm o potencial de assumir, igualmente, um relevante papel para a formao das normas jurdicas internacionais, na medida em que podem constituir um foro especfico para a discusso de tratados internacionais173, ou como um eficaz instrumento de fixao de significados e difuso e consolidao de princpios174. Essas consideraes tericas so aplicveis, certamente, s cortes e tribunais internacionais. Alvarez destaca, por exemplo, que esses rgos reduzem custos transnacionais, servem para legitimar determinados interesses estatais, aumentam a sombra do futuro, facilitam comunicao entre os Estados, coletam e difundem informao175. Ademais, eles tm repercusses importantes para a reputao de seus integrantes, na medida em que provem credibilidade e legitimidade das aes desenvolvidas de acordo com suas determinaes176, alm de reduzirem os custos
170 Ver, nesse sentido, LAGE, Dlber A., Barganha Domstica e Poltica Internacional: A Poltica Agrcola dos EUA e sua Atuao em Fruns Multilaterais, 2005. 171 O estabelecimento do processo de tomada de decises particularmente importante na medida em que ele ir inserir ou excluir determinados grupos na estrutura de custos polticos. Mesmo que um Estado no tenha, por exemplo, grupos de Direitos Humanos capazes de influenciar a opinio pblica, quando ele opta por ratificar, por exemplo, a Conveno Americana de Direitos Humanos ele reconhece a competncia da Comisso e da Corte. Ele abre espao, nesse caso, para a participao inclusive de ONGs transnacionais cujo objetivo trabalhar junto a essas instituies para monitorar o comportamento dos Estados em relao matria. 172 Ver, nesse sentido, PROST, Mario; CLARK, Paul K.. Unity, diversity and the fragmentation of international law: how much does the multiplication of international organizations really matter?, 2006, pp.348-354. 173 Ver, por exemplo, acerca do trabalho da CDI: FRANCK, Thomas M.; ELBARADEI, Mohamed. The codification and progressive development of international law: a unitar study of the role and use of the international la commission, 1982; MATHERSON, Michael J. The fifty-eighth session of the International Law Commission. American Journal of International Law 98, 2007. 174 Ver, nesse sentido, ALVAREZ, Jos E.. International Organizations: then and now, 2006; BARNETT, Michael N.; FINNEMORE, Martha. The Politics, Power and Pathologies of Internarional Organizations. International Organization, 1999. 175 ALVAREZ, Jos E., New Dispute Settlers: (Half) Truths and consequences, 2003, p.407. 176 Ver, nesse sentido, CARON, David, Towards a Political Theory of International Courts and Tribunals, 2006, p.410.
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de monitoramento pelo descumprimento dos compromissos assumidos, podendo, inclusive, aumentar o custo domstico decorrente desse curso de ao177. O que se pode concluir, por fim, que eles definiro, a priori, os limites jurdicos a partir dos quais se desenvolver o jogo poltico. No se trata, nesse caso, de uma excluso da poltica em detrimento do direito, mas sim da utilizao deste como forma de incentivar um determinado tipo de comportamento178. Helfer e Slaughter destacam, nesse sentido, que a participao dos Estados ser incentivada se os custos imediatos de uma eventual condenao forem superados pelos benefcios de longo prazo decorrentes da consolidao de um determinado regime179. Fica corroborada, nesse sentido, a tese anteriormente exposta que afirma que a diferenciao funcional dos rgos judiciais internacionais no s uma constante do movimento de jurisdicionalizao do Direito Internacional, mas tambm uma condio necessria para que eles sejam eficazes na consecuo de seus objetivos. Quando se opta pela criao de um mecanismo de soluo de controvrsias relativo a matrias comerciais, por exemplo, no se pode negligenciar o fato de que a liberalizao normalmente implica custos concentrados (para aqueles grupos que perdero a proteo das polticas governamentais) e benefcios difusos (para todos aqueles que exportam produtos, para os consumidores nacionais que tm acesso a mais bens por um preo menor). Entende-se, a partir dessas consideraes, a razo pela qual a OMC produz suas normas multilateralmente mas consagra um mecanismo de garantia das decises de seu rgo de soluo de controvrsias que bilateral180. Os mecanismos criados por esses rgos, nesse sentido, alteram os clculos de custo-benefcio da defeco por aumentarem a possibilidade de deteco [desse comportamento], resolver problemas de interpretao, e garantir as sanes impostas ou criar regras diretamente aplicveis no direito domstico181. A dinmica entre normas jurdicas e poltica , portanto, elemento indispensvel para a compreenso do papel dos rgos judiciais internacionais. Charney nos atenta, por exemplo, para a grande discrepncia entre o oramento da Corte Internacional de Justia (US$ 11 milhes) e do Tribunal Penal Internacional para a ex-Iugoslvia (US$ 70 milhes182), o que indicaria, em sua viso, a falta de interesse da comunidade
177 Ver, igualmente, ALTER, Karen, International Courts in International Politics: Four Judicial Roles and Their Implications for State-IC relations, 2005, p.39. 178 Ver, BRANT, Leonardo Nemer C., A autoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pblico, 2002, p. 371; e CARON, David, Towards a Political Theory of International Courts and Tribunals, 2006, pp. 411-422, quando o autor define um modelo para se analisar os tribunais internacionais como instrumentos estratgicos de limitao de interesses polticos (theory of bounded strategic space). 179 HELFER, Laurence R.; & SLAUGHTER, Anne-Marie, Why States Create International Tribunals: A Response to Professors Posner and Yoo, 2005, p 35. 180 Ver discusso do tpico A jurisdicionalizao no necessariamente implica adoo de padres mais rgidos para aplicao e implementao das normas internacionais, supra. 181 SMITH, James McCall, The Politics of Dispute Settelment Design: Explaining Legalism in Regional Trade Pacts, 2000, p.143, pp. 138-139, traduo do autor. 182 Valores de 1998.
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internacional em reforar o papel da CIJ como uma Corte Internacional Suprema183. Fora reforada, anteriormente, a estreita relao entre a dimenso de acesso e a quantidade de casos em um determinado tribunal, bem como da relao entre a utilizao de remdios domsticos e o cumprimento das decises. Deve-se, por fim, destacar o papel da prpria jurisprudncia na construo de uma imagem slida do tribunal junto comunidade internacional. Como ressaltam Keohane, Moravicsik e Slaughter, a deciso da CIJ no caso dasAtividades e Paramilitares na Nicargua, quando a Corte adotou uma posio extremamente extensiva para julgar sua competncia em relao ao caso (contra os interesses dos EUA), ensejou um substancial aumento nas demandas propostas por pases em desenvolvimento184. Concluem, portanto, os autores que a interao entre direito e poltica, e no a ao isolada de cada um deles, que gera decises e determina sua efetividade185. Titulo 2 rgos Judiciais Internacionais como Agentes de Produo Normativa Ao se conferir a competncia para que um tribunal resolva controvrsias internacionais de acordo com um conjunto normativo preexistente, automaticamente se confere a ele um mandato implcito para que preencha lacunas e amenize suas ambigidades. Como destacam Helfer e Slaughter, isso d a esses rgos ao menos uma mnima capacidade de produo normativa186. Cesare Romano, nesse sentido, afirma que: Juzes internacionais esto bem advertidos para o fato de que, ao proferir julgamentos, esto de fato, seno de direito, contribuindo para o desenvolvimento de da ordem legal. Fazendo isso os juzes internacionais afetam uma comunidade que realmente muito maior do que as partes envolvidas na ao187. Diante dessa constatao, pode-se formular a tese de que da tenso entre os interesses particulares envolvidos numa lide e o interesse da comunidade (em se garantir
183 CHARNEY, Jonathan I., The Impact on the International Legal System of the Growth of International Courts and Tribunals, 1999, p. 703. 184 KEOHANE, Robert O.; MORAVCSIK, Andrew; & SLAUGHTER, Anne-Marie. Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational, p.480. Para uma consistente anlise da ao dos pases em desenvolvimento em relao aos tribunais internacionais, ver ROMANO, Cesare P.R.. International justice and developing countries: a quantitative analysis; e International justice and developing countries (continued): a qualitative analysis, 2002. 185 KEOHANE, Robert O.; MORAVCSIK, Andrew; & SLAUGHTER, Anne-Marie. Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational, p.488, traduo do autor. 186 HELFER, Laurence R.; & SLAUGHTER, Anne-Marie, Why States Create International Tribunals: A Response to Professors Posner and Yoo, 2005, p. 39. 187 ROMANO, Cesare P.R., The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of The Puzzle; 1999, p. 751, traduo do autor.
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pelo cumprimento do Direito Internacional um nvel de estabilidade e segurana nas relaes internacionais) que se consolida o papel das cortes e tribunais internacionais enquanto agentes normativos. Para que se possa mostrar sua viabilidade terica, segue anlise tanto do interesse particular na resoluo de conflitos (1) quanto do alcance comunitrio de uma deciso judicial internacional (2). 1 - Interesse Particular na Resoluo de Controvrsias como Fundamento Imediato da Atuao Jurisdicional Ao se analisar a dinmica da delegao na esfera internacional, no se pode negligenciar o fato de que o fundamento primeiro (imediato) para a atuao de cortes e tribunais internacionais a necessidade que os Estados demandantes tm de resolver suas controvrsias. A jurisdio desses rgos se justifica, nesse sentido, na medida em que responde aos anseios manifestos pelo consentimento dos Estados. Como destaca Leonardo Brant, a autoridade positiva da coisa julgada internacional claramente consensual188. O argumento, nesse sentido, se coaduna com as idias expostas anteriormente, quando se argumentou que o desenho institucional dos tribunais deve, necessariamente, responder s necessidades e particularidades de cada uma das reas sobre as quais tm jurisdio. A estreita relao entre o consentimento estatal (enquanto manifestao particular de seu interesse) e o exerccio da jurisdio internacional levanta, contudo, uma questo significativamente complexa para o atual sistema judicial internacional. Considerando-se que (i) esse sistema no unitrio, motivo pelo qual h a concreta possibilidade de conflito de jurisdies189; que (ii) o fundamento imediato da atuao jurisdicional a composio de um determinado conflito; e que (iii) o exerccio dessa jurisdio altamente dependente da vontade estatal; o problema que se coloca o de se determinar qual deve ser o curso de ao caso acontea, em virtude da provocao de um Estado, um conflito entre decises de tribunais diversos sobre um mesmo caso concreto. Uma anlise mais detida sobre as situaes nas quais pode ocorrer esse conflito extrapola o objetivo desse trabalho. Entretanto, interessante notar que h trs casos em que ele pode ocorrer: (i) conflito entre duas jurisdies compulsrias; (ii) conflito entre duas jurisdies consensuais e (iii) conflito entre uma jurisdio consensual e outra compulsria190. A soluo desses casos perpassa pela equalizao entre o consentimento
188 O autor distingue, nesse caso, duas dimenses distintas da coisa julgada. Em sua dimenso negativa, ela se traduz a obrigatoriedade da deciso em virtude do carter jurisdicional da atuao dos tribunais internacionais (perspectiva formal). Em sua dimenso positiva, avalia-se a eficcia da sentena a partir da adequao do comportamento das partes ao que fora por ela determinado. BRANT, Leonardo Nemer C., A autoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pblico, 2002, p. 255. 189 Ver A natureza do movimento de jurisdicionalizao e sua potencial ameaa unidade do Direito Internacional, supra. 190 Para uma anlise robusta das hipteses de conflito envolvendo essas situaes, ver ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a
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dos Estados para a atuao desses rgos (e a conseqente externalizao do desejo de ver a controvrsia definitivamente decidida) e a indagao se deve ou no ser permitido que os prprios Estados se valham desse tipo de artifcio para criar uma espcie de mecanismo informal de reviso de sentenas. O dilema se coloca, ento, a partir da dificuldade de se perceber se um conflito como esse gera um reforo da noo de jurisdio internacional (na medida em que os Estados reiteradamente se manifestam no sentido de solucionar a controvrsia) ou se, por outro lado, h um desafio sua autoridade (uma vez que a constante possibilidade de reviso informal de uma deciso internacional pode gerar nos Estados um sentimento de insegurana jurdica). Quando se tratar de duas jurisdies consensuais, talvez esse dilema seja solucionado de forma mais simples, na medida em que os interesses envolvidos so quase que circunscritos s duas partes, e, na medida em que ambos optaram por submeter a controvrsia a outro rgo no h, pelo menos a princpio, nenhuma ameaa segurana jurdica. A situao se mostra mais complexa, contudo, nas situaes em que houver conflitos envolvendo pelo menos uma jurisdio compulsria. Duas consideraes so, nesses casos, relevantes: a primeira refere-se ao fato de que a segunda demanda pode ser iniciada sem o consentimento especfico de uma das partes; e a outra relativa ao fato de que uma jurisdio compulsria certamente imbuda de um forte apelo comunitrio. Como dito, a soluo desse tipo de conflito envolve uma srie de consideraes de ordem estrutural, e no se pode, pelo menos no atual contexto, se estabelecer uma regra geral que consiga dar conta dos problemas da resultantes191. 2 - O Interesse Comunitrio como Fundamento Mediato da Atuao Jurisdicional A problemtica do alcance normativo de uma deciso judicial internacional no pode, contudo ater-se apenas dimenso particular da resoluo de um dado conflito. Conforme se argumentar, ela deve ser compreendida luz da necessidade social de estabilidade e convivncia harmnica dos integrantes da sociedade internacional, que, ultimamente, condicionada pela observao de valores que assumiram status diferenciado. A transposio da dimenso inter-partes de uma deciso fora, com preciso, colocada por Hersch Lauterpacht:
Theory of consent, 2007, pp. 834-844. 191 Cesare Romano chega a propor a interao entre trs tipos de abordagens: a tecnocrtica/legalista; a sociolgica/jurisprudencial e a do no-engajamento/defeco. Essa soluo no se mostra, contudo, definitiva, na medida em que no h como se estabelecer um padro para determinar em que medida ser cada um deles aplicado. ROMANO, Cesare P.R., The Shift from the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of consent, 2007, p 867. Leonardo Brant, ao analisar a possibilidade de flexibilizao do princpio da autoridade da coisa julgada no DI constata, igualmente, a tenso entre a necessidade social de soluo de conflitos e a demanda por segurana, alm de enunciar o carter ainda rudimentar dos instrumentos disponveis para tratar da questo. BRANT, Leonardo Nemer C., A autoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pblico, 2002, pp. 379-440.
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Como cortes nacionais, tambm os tribunais internacionais, pela prpria natureza da funo judicial, no esto confinados a uma aplicao puramente mecnica da lei. Ao aplicar a regra legal necessria ao caso concreto, eles criam a norma para o caso individual que lhes fora submetido. A real operao do direito em uma sociedade um processo de cristalizao gradual da norma abstrata No direito internacional o escopo desse aspecto da atividade judicial muito mais amplo; a consciente criao normativa pela legislao, na sociedade internacional, est em um estgio rudimentar, a criao de normas costumeiras lenta e de difcil identificao, e o precedente judicial relativamente raro e de autoridade controversa. (...) Dessa forma, o alcance normativo das decises judiciais de especial importncia para o propsito de solucionar as disputas pelo desenvolvimento e adaptao da lei das naes, dentro da rbita do direito existente, para as novas condies da vida internacional por meio de um processo de interpretao judicial equnime e plausvel192. A discusso do alcance normativo das decises dos rgos judiciais internacionais remete, portanto, equalizao entre a funo jurisdicional, o interesse das partes envolvidas (fundamento imediato) e o interesse social de estabilidade e segurana envolvido nessa relao (fundamento mediato). Nas palavras de Leonardo Brant: (...) claro que o carter obrigatrio e definitivo da sentena internacional encoraja o estabelecimento e a coexistncia de um direito internacional hbrido, a meio caminho entre o voluntarismo contratual e a autoridade hierrquica de um terceiro. Ele reflete assim a contradio atual do direito internacional que aparece em seu conjunto como o resultado da dialtica entre o movimento que leva os Estados a afirmar sua soberania, e o que os obriga a reconhecer sua necessria interdependncia. Isto significa que o princpio da autoridade da coisa julgada registra a ambigidade que leva os Estados a se ater a sua independncia, registrando sua interdependncia193. A dinmica entre essas trs dimenses se mostra particularmente caracterizada nas discusses acerca do alcance de uma deciso jurisdicional que consagre uma norma de jus cogens ou uma obrigao erga omnes. Por um lado, o postulado do consentimento estatal para o exerccio da jurisdio (interesse imediato) garantido pelo efeito apenas inter-partes das sentenas. Por outro, a necessidade de observncia
192 LAUTERPACHT, Hersch, The Function of Law in the International Community, 1933, pp.255-256, traduo do autor. Para uma discusso do pensamento de Lauterpacht, ver KOSKENNIEMI, Martti, Lauterpacht: The Victorian Tradition in International Law, 1997. 193 BRANT, Leonardo Nemer C., A autoridade da Coisa Julgada no Direito Internacional Pblico, 2002, p. 275, notas de rodap omitidas.
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das normas que consagrem valores fundamentais da sociedade internacional para que suas relaes se desenvolvam de forma estvel e segura se exponencia no carter mediato das provises judiciais. Do ponto de vista prtico, apesar da limitao da obrigatoriedade das decises apenas para as partes o que faz com que esse reconhecimento no alcance, a princpio os outros Estados o reconhecimento de uma obrigao erga omnes tem uma implicao material significativa. Afinal de contas, trata-se de uma situao na qual um rgo judicial com expertise e legitimidade afirma ser latente a existncia de uma norma que, por definio todos devem obedecer. Outros Estados no so, frisese, obrigados pela sentena. Deve-se salientar, contudo, que a ao de acordo com a norma (cuja existncia fora declarada pelo tribunal) imperativa. A repercusso de uma deciso como essa na sociedade internacional de tal ordem que os principais rgos judiciais internacionais se mostram reticentes ao tratar do assunto, e no h nenhum sinal de homogeneidade nas opinies doutrinrias a esse respeito194. Concluso Ao se analisar a dinmica de jurisdicionalizao do Direito Internacional, pode-se perceber que ela acompanha o atual estado de maturidade da sociedade internacional claramente marcado por uma tenso entre o voluntarismo inerente ao atributo da soberania e a formao de um ncleo duro de valores comunitrios que orientam o desenvolvimento das relaes na esfera internacional. Por um lado, os Estados ainda mantm um alto nvel de controle sobre a atuao das cortes e tribunais internacionais, e no houve nenhum esforo para a construo de um sistema judicial unitrio. Por outro, assiste-se a uma tendncia de delegao em vrias reas da agenda internacional, que implica a proliferao de corpos com jurisdio e estrutura funcional diferenciada. Seus efeitos so exponenciados pela adoo do paradigma compulsrio e abertura dos procedimentos participao de atores no estatais. Quando estudado luz de consideraes de ordem poltica, esse contexto permite a inferncia de que as cortes e tribunais internacionais reforam a instrumentalidade do Direito como uma forma de composio e regulao das relaes na esfera internacional. Do ponto de vista jurdico, por sua vez, o que se pode perceber que a atuao jurisdicional tem sua dinmica condicionada por um movimento pendular, ora dominado pelo interesse particular, ora impulsionado pelos anseios comunitrios. Os tribunais assumem, nesse contexto, um papel cada vez mais significativo, e seus impulsos pela observncia das normas e princpios internacionais vo sendo consubstanciados na crescente afirmao do direito enquanto condicionante estrutural do comportamento na sociedade internacional.
194 Ver, por exemplo, WEIL, Prosper. Towards relative normativity in International Law?, 1983; e SHELTON, Dinah. Centennial Essay - Normative hierarchy in international law, 2006.
O Aumento do Nmero de rgos Judiciais Internacionais e suas Repercusses para a Sociedade Internacional RefeRncias
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Vers une Dterritorialisation de lInterdiction du Recours la Force dans les Relations Internationales?
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Vers une Dterritorialisation de lInterdiction du Recours la Force dans les Relations Internationales?1
olivier corten2 Resumo O presente artigo tem como objetivo discutir e responder, de forma crtica, indagao de se estamos indo em direo a uma desterritorializao da proibio do recurso fora nas relaes internacionais. Abstract This article aims to discuss and respond critically to the question if we are currently going towards a deterritorialization of the prohibition of the use of force in international relations.
cd
Dans le systme de la Charte des Nations Unies, linterdiction du recours la force apparat intrinsquement lie la protection de lintgrit territoriale des Etats3. En application de larticle 2 4, les Etats sabstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir la menace ou lemploi de la force, soit contre lintgrit territoriale ou lindpendance politique de tout tat, soit de toute autre manire incompatible avec les buts des Nations Unies4. Une lecture des rsolutions de lAssemble gnrale portant interprtation de cette disposition confirme que lattaque arme est souvent condamne comme une tentative de sapproprier une partie du territoire dun autre Etat5, ou tout le moins de menacer ou remettre en cause les frontires internationales,
1 Le texte qui suit a t rdig partir du cours dispens au mois de juillet 2009 dans le cadre des Curso de Inverno de Direito Internacional, organiss par le Centro didireito internacional (Belo Horizonte), cours intitul: Le concept dintgrit territoriale: aspects contemporains. Je remercie trs sincrement le professeur Leonardo Nemer Caldeira Brant pour son invitation et son accueil, ainsi que son quipe (et en particulier Delber Andrade Lage) pour toute laide quils mont apporte. Professeur lUniversit libre de Bruxelles. Centre de droit international et de sociologie applique au droit international Jean Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, AUF, 2001, v intgrit territoriale, p. 592. Nous soulignons. Ainsi, par exemple, dans la rsolution 2625 (XX) de lAssemble gnrale des Nations Unies, on lit notamment que Le territoire dun Etat ne peut faire lobjet dune occupation militaire rsultant dun emploi de la force contrairement aux dispositions de la Charte. Le territoire dun Etat ne peut faire lobjet dune acquisition par un autre Etat la suite du recours la menace ou lemploi de la force. Nulle acquisition territoriale obtenue par la menace ou lemploi de la force ne sera reconnue comme lgale []. V. aussi dautres extraits cits ci-dessous.
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gages de la stabilit de la socit internationale contemporaine6. Paralllement, lEtat est traditionnellement associ un gouvernement souverain exerant la pleinitude des comptences sur un territoire donn7. La territorialisation du pouvoir politique, qui sest dvelopp historiquement avec lavnement de la modernit, va logiquement de paire avec la protection de la souverainet territoriale assure par linterdiction du recours la force dans les relations internationales8. Depuis plusieurs annes, les sociologues et politologues ont mis en vidence un phnomne de dterritorialisation du pouvoir politique, qui serait lune des caractristiques de lavnement dune poque postmoderne9. En raison la fois de laccroissement des comptences des organisations internationales et de la monte en puissance de certains acteurs privs, chaque Etat a, dans les faits, de moins en moins la plnitude des comptences sur son territoire10. Les frontires voient leur signification se modifier de manire radicale; alors quelles constituaient nagure des lignes prcises et identifies marquant une sparation radicale des pouvoirs tatiques voisins ou concurrents, elles tendent progressivement se rduire de simples symboles, lexercice de comptences extraterritoriales se dveloppant paralllement aux phnomnes dintgration rgionale11. Cette dterritorialisation progressive se rpercute-t-elle sur linterprtation gnralement admise de la rgle de linterdiction du recours la force dans les relations internationales? 12 Cest cette question que lon tentera de rpondre dans le cadre de la prsente contribution, qui se limitera donc une analyse du droit international positif existant, et plus spcifiquement ses volutions rcentes13. A lanalyse, on constatera que les relations entre larticle 2 4 de la Charte et le concept dintgrit territoriale se caractrisent par la complexit, lobjet de linterdiction du recours la force ntant pas et nayant dailleurs jamais t limit la protection du territoire des Etats. En ce sens, voquer une dterritorialisation de la rgle semble inappropri, et on le montrera en exposant deux de ses aspects. Tout dabord, on constatera que linterdiction du recours la force a toujours eu un champ dapplication trs vaste,
6 7 8 9 10 11 12 13 V. p. ex. C.P.J.I., Affaire du Trait de Lausanne, Srie B n12, pp. 262 et ss.; C.I.J., Affaire du Diffrend territorial (Libye/Tchad), Recueil 1994, sp. p. 37. Jean Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, op.cit., v Etat, p. 454; dans laffaire de lIle de Palmas, larbitre Max Huber a rappel que Territorial sovereignty [] involves the exclusive right to display the activities of a State; R.S.A., vol. II, p. 839. V. p. ex. Macolm Anderson, Frontiers, Territory and State Formation in the Modern World, Cambridge, Polity Press, 1996. V. p. ex. Bertrand Badie, La fin des territoires, Paris, Fayard, 1995. Jean Salmon, Le droit international lpreuve au tournant du XXIme sicle, Cursos Euromediterraneos de Derecho Internacional, 2002, vol. VI, pp. 260-261; Serge Sur, LEtat entre lclatement et la mondialisation, R.B.D.I.,1999, p. 10. V. p. ex. Bertrand Badie, Un monde sans souverainet, Paris, Fayard, 1999. V., dans une perspective parallle, les rflexions de Hlne Ruiz Fabri, Immatrialit, territorialit et Etat, A.P.D., 1999, pp. 187-213. On se limitera donc une analyse de type formaliste; v. les prcisions dans notre ouvrage, Mthodologie du droit international public, Bruxelles, ed. Universit de Bruxelles, 2009, pp. 57 et ss.
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qui couvre le cas de tout attaque dun Etat contre un autre, mme en labsence de tout franchissement dune frontire internationale. Ainsi, larticle 2 4 a, ds lorigine, t conu de manire relativement dterritorialise, ce qui remet en cause la prmisse sur laquelle repose la thse de la dterritorialisation. Est-ce dire que llment territorial nest pas pertinent pour en valuer la porte? Une telle dduction serait exagre, comme on le constatera dans un second temps, dans lequel on montrera que, si le franchissement dune frontire nest pas une condition ncessaire lapplication de cette rgle, un tel franchissement constitue une condition suffisante. Ainsi, contrairement ce quont pu avancer certains auteurs, on ne peut justifier un recours la force par la circonstance que lEtat qui en est lauteur naurait pas lintention de sapproprier ou dannexer tout ou partie du territoire de lEtat vis. En ce sens, la protection de lintgrit du territoire et donc de linviolabilit des frontires des Etats reste lune des valeurs mme si elle nest pas la seule protges par linterdiction du recours la force dans les relations internationales. De ce point de vue non plus, la thse de la dterritorialisation ne rsiste pas lanalyse. I. La Possibilit dAppliquer lArticle 2 4 de la Charte en lAbsence de Tout Franchissement dune Frontire Internationale Dans un schma classique de linterdiction du recours la force, les choses apparaissent a priori relativement simples. La rgle est viole losquun Etat franchit une frontire internationale sans pouvoir se fonder ni sur le consentement de lEtat dont le territoire est touch ni, toujours par hypothse, sur une rsolution du Conseil de scurit ou encore un titre juridique rsultant de la lgitime dfense14. Cette conception, dite objective, a t dfendue par de trs nombreux Etats lors de llaboration de la dfinition de lagression15, qui voque comme premiers exemples en son article 3: a) Linvasion ou lattaque du territoire dun Etat par les forces armes dun autre Etat, ou toute occupation militaire, mme temporaire, rsultant dune telle invasion ou dune telle attaque, ou toute annexion par lemploi de la force du territoire dun autre Etat; b) Le bombardement, par les forces armes dun Etat, du territoire dun autre Etat, ou lemploi de toutes armes par un Etat contre le territoire dun autre Etat16.
14 15 16
V. p. ex. Ian Brownlie, International Law and the Use of Force by States, Oxford, Clarendin Press, 1968; Christine Gray, International Law and the Use of Force, 3rd ed., Oxford, O.U.P., 2008. V. les extraits reproduits et prsents sur http://www.ulb.ac.be/droit/cdi/Site/Discussionsthematiques.html (rsolution 3314 (XXIX); les sites internets cits dans le cadre de la prsente tude ont t consults en avril 2010). Dfinition de lagression annexe la rsolution 3314 (XXIX) de lAssemble gnrale des Nations Unies.
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Cest sur cette base que la plupart des interventions militaires, y compris rcentes, ont t condamnes; on pense des exemples comme linvasion du Kowit par lIrak en 1990 ou dune partie de la Rpublique dmocratique du Congo par le Rwanda et lOuganda partir de 1998, ou les guerres menes contre la Yougoslavie en 1999 ou lIrak en 200317. Doit-on, a contrario, considrer quun Etat qui recourt la force sur son propre territoire ne peut avoir viol linterdiction du recours la force? Plusieurs prcdents rcents pourraient tmoigner dune certaine tendance en ce sens, en tout cas dans le chef de certains Etats. Deux cas de figure peuvent tre distingus. Dans le premier, un Etat utilise la force sur une portion de territoire qui fait lobjet dun diffrend avec un autre Etat, mais estime quil ne peut avoir viol larticle 2 4, dans la mesure o cette portion de territoire relve de sa souverainet. Dans le second, le territoire touch relve de la souverainet de lEtat attaquant sans aucune contestation, ce qui peut a fortiori mener cet Etat rejeter lapplication de linterdiction du recours la force. Pourtant, que ce soit dans lun (A) ou lautre cas (B), on peut considrer que linterdiction du recours la force trouve bel et bien application, lEtat intervenant ne pouvant se justifier en se contentant daffirmer, quand bien mme il aurait raison sur ce point particulier, ne faire quagir sur son propre territoire. En dautres termes, dans ces cas de figure comme dans ceux, plus classiques, de franchissement dune frontire internationale, les seules justification possibles renvoient aux exceptions classiques que sont la lgitime dfense ou laction du Conseil de scurit. Il nexiste donc aucun lien ncessaire entre lapplicabilit de la rgle nonce larticle 2 4 et le franchissement dune frontire internationale. A. LIllicit de Principe dun Recours la Force Ralis sur un Territoire Contest En application de la rsolution 2625 (XXV) de lAssemble gnrale des Nations Unies, considre comme refltant le droit international coutumier: Tout Etat a le devoir de sabstenir de recourir la menace ou lemploi de la force pour violer les frontires internationales existantes dun Etat ou comme moyen de rglement des diffrends internationaux, y compris les diffrends territoriaux et les questions relatives aux frontires des Etats18.
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V. les rfrences et les commentaires dans notre tude, La rfrence au concept dintgrit territoriale comme facteur de la lgitimation de la politique extrieure de lUnion in Olivier Corten, Le discours du droit international. Pour un positivisme critique, Paris, Pedone, 2009, pp. 263 et ss. Nous soulignons; principe du non-recours la force, 4me considrant.Le considrant suivant tend linterdiction aux lignes internationales de dmarcation, comme on le dtaillera plus bas.Cette prcision montre galement que les relations internationales au sens de larticle 2 4 de la Charte doivent tre entendues indpendamment de la question du statut territorial de telle ou telle zone conteste.
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Il ne semble faire donc aucun doute, et ceci est confirm par une pratique bien tablie19, que, mme si un Etat est thoriquement dans son droit sur le plan dun litige territorial, il ne peut en principe utiliser la force pour dloger les troupes ou les autorits dun autre Etat. En ce sens, larticle 24 de la Charte doit tre mis directement en relation avec larticle 2 3, lequel prescrit le rglement pacifique de tous les diffrends internationaux, sans limitation daucune sorte20. Ainsi, mme dans son acception de 1945, linterdiction du recours la force napparat pas intrinsquement lie au franchissement dune frontire internationale. Certains Etats ont rcemment sembl se dmarquer de cette acception. Dans laffaire de la frontire terrestre et maritime, le Cameroun avait accus le Nigria davoir viol linterdiction du recours la force en occupant certaines des parcelles contestes qui relevaient de sa souverainet. Dans son contre-mmoire, le Nigria rpond que: Many of the land, lacustrine and maritime areas in which acts are alleged to have taken place which Cameroon regards as engaging the international responsibility of Nigeria are areas which have at all material times been (and still are) under the sovereignty of Nigeria and occupied and administered by Nigeria as of right. The presence of Nigerian civil and military authorities in those areas is thus a legitimate exercise of Nigerias sovereignty. No acts or omissions by Nigeria in such areas can constitute violations of international treaty or customary law of the kind alleged by Cameroon21. Largument consiste bien affirmer que, puisque le Nigeria ne ferait quexercer sa souverainet sur son propre territoire, il ne peut, par dfinition, pas avoir viol linterdiction du recours la force dans les relations internationales. Dans sa rplique, le Cameroun a vigoureusement critiqu ce point de vue, en se prvalant notamment de lextrait de la rsolution 2625 (XXV) prcite ainsi que du principe du rglement pacifique des diffrends internationaux22. La Cour internationale de Justice ne sest pas prononce sur ce point particulier dans son arrt23, mais il faut relever que le Nigeria lui-mme a renonc cet argument dans ses plaidoiries24. Ce prcdent est
19 20 21 22 23 24 V. les affaires de Goa, de la guerre Iran-Irak ou de la guerre des Malouines, mentionnes dans Olivier Corten, Le droit contre la guerre, Paris, Pedone, 2008, p. 207. V. p. ex. Jean Charpentier et Batyah Sierpinski, Article 2, Paragraphe 3 in Jean-Pierre Cot et Alain Pellet (dir.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 3me d., Paris, Economica, 2005, pp. 425-427. Contre-mmoire du Nigeria, mai 1999, p. 638, par. 24.33 (disponible sur: http://www.icj-cij.org). Rplique de la Rpublique du Cameroun, 4 avril 2000, pp. 465 et 468-470. C.I.J., Affaire de la Frontire terrestre et maritime, Recueil 2002, pp. 451-452. Dans ses plaidoiries orales, le Nigeria a dvelopp une argumentation plus nuance, par laquelle il prtendait que larticle 2 4 de la Charte, sil tait applicable, navait pas t viol, soit en raison du caractre paisible de loccupation des parcelles contestes, soit, lorsquil sest agi de vritables actions armes, en raison du fait quelles taient justifies par la lgitime dfense en riposte certaines incursions de larme camerounaises;
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donc loin de consacrer la thse initiale du Nigeria, base sur une conception radicale de la comptence territoriale. Plus dcisif est le prcdent du conflit territorial entre lEthiopie et lErythre. Dans sa dcision du 19 dcembre 2005 consacre au jus ad bellum, la commission des rclamations a en effet tenu prciser de manire trs claire quelle: cannot accept the legal position [] that recourse to force by Eritrea would have been lawful because some of the territory concerned was territory to which Eritrea had a valid claim [].In that connection, the Commission notes that border disputes between States are so frequent that any exception to the prohibition of the threat or use of force for territory that is allegedly occupied unlawfully would create a large and dangerous hole in a fundamental rule of international law25. Il faut noter que lErythre navait, pourtant, pas soulev un argument similaire celui, pour un temps, retenu par le Nigeria dans le cadre de son diffrend avec le Cameroun. Manifestement, la Commission a entendu, sur ce point, poser un nonc jurisprudentiel de principe. Une mme conclusion peut tre dduite de la dcision du17 septembre 2007 rendue par le tribunal arbitral dans une affaire ayant oppos le Guyana et le Surinam. Selon le tribunal, des navires du Suriname avaient utilis la force dans le cadre dun diffrend portant sur des zones maritimes revendiques par les deux Etats. Cest dans ce contexte quil affirme quil [] does not accept Surinames argument that in a maritime delimitation case, an incident engaging State responsibility in a disputed area renders a claim for reparations for the violation of an obligation provided for by the Convention and international law inadmissible. A claim relating to the threat or use of force arising from a dispute under the Convention does not, by virtue of Article 2(3) of the UN Charter, have to be against the territorial integrity or political independence of a State to constitute a compensable violation []. As the EritreaEthiopia Claims Commission explained, if the law recognised such an incompatibility, it would significantly weaken the fundamental rule of international law prohibiting the use of force []26. Lexpression souligne montre bien que, en ralit, linterdiction du recours la force na jamais t lie de manire radicale avec la protection de lintgrit territoriale des
v. not. la plaidoirie de M. Abi Saab du 15 mars 2002, CR 2002/20, p. 21, par. 13 et les dveloppements qui suivent. Partial Award.Jus contra bellum.Ethiopias Claims 1-8, 19 dcembre 2005, par. 10. Nous soulignons; Arbitral Tribunal Constituted Pursuant to Article 287, and in Accordance with Annex VII of the UN Convention on the Law of the Sea (Guyana and Suriname, 17 September 2007, http://www.pcacpa.org/showpage.asp?pag_id=1147), par. 423.
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Etats. Cest que, comme on le vrifiera dans lhypothse qui sera examine ci-dessous, cette interdiction couvre toute attaque dun Etat contre un autre Etat, que ce soit par le biais dune remise en cause du territoire de ce dernier ou dune autre manire. B. LIllicit de Principe dun Recours la Force Contre un Autre Etat, Alors Mme que le Territoire de ce Dernier na pas t Atteint Aprs avoir voqu dans ses deux premiers alinas comme exemples traditionnels dagression linvasion ou le bombardement du territoire dun autre Etat, larticle 3 de la dfinition adopte en 1974 mentionne: c) Le blocus des ports ou des ctes dun Etat par les forces armes dun autre Etat; d) Lattaque par les forces armes dun Etat contre les forces armes terrestres, navales ou ariennes, la marine ou laviation civiles dun autre Etat. Dans ces trois cas de figure, le franchissement dune frontire internationale nest manifestement pas considr comme un lment de dfinition de lagression, forme aggrave de recours la force contraire larticle 2 4. Une violation de cette disposition peut ainsi survenir dans deux principaux cas de figure, dans lesquels le territoire de lEtat attaqu nest pas matriellement atteint. En premier lieu, il se peut quun Etat recourre la force contre un autre dans une zone qui nest soumise aucune juridiction, en particulier la haute-mer et lespace arien qui la surplombe, ou encore dans lespace qui est soumis la juridiction dun Etat tiers. Cest notamment ce que recouvre lalina d) prcit, qui recouvre le cas dune attaque de laviation ou de la marine dun autre Etat, o que celle-ci ou celle se situe. Dans laffaire des Plates-formes prtrolires, la Cour sest demande si les attaques menes contre des navires dans le Golfe taient susceptibles de justifier un droit de lgitime dfense dans le chef des Etats-Unis. Si elle a rpondu par la ngative, ce nest pas en raison du fait que le territoire des Etats-Unis navait pas t atteint, mais parce que ces actes ne revtaient pas, selon la Cour, le caractre de gravit requis par la dfinition de lagression27. LIran na, quant lui, jamais prtendu quaucune attaque arme naurait pu tre tablie parce que le territoire des Etats-Unis navait pas t touch; il a plutt ni avoir t lauteur des attaques28. En deuxime lieu, il est parfaitement envisageable quun Etat utilise la force contre un autre Etat en nagissant que sur son propre territoire. Le cas de figure le plus vident est la tentative, pour un Etat partiellement occup, de recouvrir sa souverainet sur lensemble de son territoire. Dans ce cas, lEtat occup recourt indniablement la force contre lEtat occupant et doit dmontrer, pour justifier son action, que celleci remplit les conditions dune lgitime dfense conformment larticle 51 de la
27 28 C.I.J., Recueil 2003, pp. 184 et ss., par. 146 et ss., sp. p. 192, par. 64. C.I.J., Recueil 2003, p. 188, par. 54-55, pp. 194-195, par. 70.
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Charte29. De mme, si un Etat dont les troupes stationnent sur le territoire dun autre Etat conformment un accord viole les termes de cet accord, lEtat daccueil pourrait invoquer la lgitime dfense contre lEtat invit30; l aussi, il y aurait indniablement recours la force dans les relations internationales, et ce alors mme quaucune frontire na t franchie. En voquant lattaque par les forces armes dun Etat contre les forces armes terrestres, navales ou ariennes, la marine ou laviation civiles dun autre Etat, la dfinition de lagression ne mentionne aucune condition de cet ordre. Cest ce qua rappel la Mission denqute internationale indpendante sur le conflit en Gorgiedans son rapport du mois de septembre 2009: Under the Resolutions Art. 3(d) an attack by the armed forces of a state on the land, sea or air forces, or the marine and air fleets of another State shall qualify as an act of aggression. The Resolution does not say where the land forces of the victim state must be stationed in order to count as an object of an armed attack. The text cannot be interpreted narrowly so as to exclude military bases outside the territory of the victim state, because a systematic interpretation of this provision shows that land forces outside their own state are the very object of this provision. Concerning land forces within the victim state, the provision of Art. 3(d) of the Resolution would be superfluous, because forces within a states own territory are already protected by the general rule prohibiting attacks on foreign territory. This interpretation of Art. 3(d) has been endorsed in case law and scholarship. Protected land forces abroad include troops lawfully stationed in the territory of the attacker state. These may constitute the object of an armed attack31. En lespce, personne na dailleurs ni que les actions militaires de larme gorgienne contre les militaires russes stationns en territoire gorgien, si elles taient avres, constituaient un recours la force dans les relations internationales32. Faut-il, pour que lon puisse tablir un recours la force, que lattaque ait vis des organes dun autre Etat, ou des cibles prives peuvent-elles entrer en considration? A premire vue, la deuxime branche de lalternative semble simposer. Larticle 3d) de la dfinition prcite mentionne expressment la marine ou laviation civiles dun autre Etat33 et, dans laffaire des Plates-formes, la Cour a estim que le critre dcisif tait
29 30 On a vu que, dans larticle 3a) de la dfinition de lagression, on devait qualifier comme telle toute occupation militaire, mme temporaire. V. larticle 3d) de la dfinition de lagression, selon lequel: Lutilisation des forces armes dun Etat qui sont stationnes sur le territoire dun autre Etat avec laccord de lEtat daccueil, contrairement aux conditions prvues dans laccord ou toute prolongation de leur prsence sur le territoire en question au-del de la terminaison de laccord. Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia, Report, September 2009, vol II, pp. 264-265 (disponible surhttp://www.ceiig.ch/; ci-aprs Rapport). V. aussi notre tude, Le rapport de la Mission denqute internationale indpendante sur le conflit en Gorgie: quel apport au jus contra bellum?, R.G.D.I.P., 2010, sous presse. Nous soulignons; texte complet reproduit ci-dessus.
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celui de savoir si les navires concerns battaient pavillon des Etats-Unis34, sans aller jusqu inclure dans les actes prendre en considration ceux qui visaient des btiments appartenant des intrts amricains35. Une question plus dlicate est celle, non plus des btiments comme les navires ou les aronefs, mais des individus viss par une attaque. Ceux-ci doivent-ils, pour que lon puisse invoquer larticle 2 4 de la Charte, tre des organes dun Etat tiers? Ou lattaque touchant une population civile est-elle susceptible dentrer dans le champ dapplication de cette disposition? Une rponse affirmative cette dernire question ne saurait faire aucun doute dans les hypothses, classiques, dattaques transfrontires. Certains estiment toutefois quil faudrait raisonner autrement si lattaque reste confine lintrieur du territoire dun Etat. La Mission denqute internationale indpendante sur le conflit en Gorgie a ainsi cart toute possibilit dinvoquer la lgitime dfense en riposte une attaque mene par un Etat, sur son propre territoire, contre des personnes prives qui seraient les ressortissants dun autre Etat: The basic argument here is that putting in danger and violating the rights of a states nationals equals an armed attack on those nationals. According to one possible but unconvincing argument, because nationals constitute one element of statehood, an armed attack on nationals must be treated as analogous to an armed attack on territory and is therefore apt to trigger self-defence. This analogy is not convincing, because putting in danger or even killing a limited number of persons is not comparable in intensity to an attack on the other states territory. Unlike an attack on territory, attacking members of the nation is not apt to jeopardize the independence or existence of the state36. Le raisonnement dvelopp ne nous semble cependant pas trs convaincant dans la mesure o, si on pousse sa logique jusquau bout, on arrive un rsultat manifestement absurde et draisonnable37 au regard de lobjet de linterdiction du recours la force. Imaginons en effet un Etat A, sur le territoire duquel vivent un million de ressortissants dun Etat B. Dans le contexte dun diffrend entre les deux Etats qui senvenime, lEtat A utilise la violence contre tous les ressortissants de lEtat B, en avertissant ce dernier que, sil ne souscrit pas ses exigences, il poursuivra son action. Peut-on, dans pareil cas, srieusement prtendre que lindpendance de lEtat B nest pas atteinte, ou en tout cas vise? Il semble bien plus logique de considrer que lattaque dun Etat contre un autre Etat peut se traduire par une action contre le territoire, ou contre larme, ou encore contre une partie de sa population, qui constitue indniablement lun des
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C.I.J., Recueil 2003, p. 191, par. 64. Au contraire de ce que demandaient les Etats-Unis; v. C.I.J., Recueil 2003, p. 191, par. 63. Rapport, vol II, pp. 287-288. Au sens de larticle 32 de la convention de Vienne sur le droit des traits; v. ce sujet notre ouvrage, Mthodologie du droit international, op.cit., pp. 210 et ss.
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lments constitutifs de lEtat38. Cest cette mme logique que lon retrouve dans les textes pertinents, lorsquils mentionnent les navires ou les aronefs privs, et on ne voit pas pourquoi ce qui est valable pour des btiments ne le serait plus pour des personnes physiques39. Bien entendu, tout dpend des circonstances de lattaque en cause. Si cette attaque vise le territoire ou larme dun autre Etat, il ne fait aucun doute quelle est dirige contre cet autre Etat et, ce titre, quelle est couverte par larticle 2 4 de la Charte. Si une attaque vise en revanche des particuliers, lEtat dont ceux-ci ont la nationalit devra montrer, sil souhaite exercer une lgitime dfense que, au-del des particuliers, cest bel et bien lui, en tant quEtat, qui est vis. Tel est bien le cas dans la situation hypothtique que lon vient dvoquer. En pratique, cependant, on ne connat pas de prcdent dans lequel un acte de violence visant des ressortissants trangers ait t assimil un recours la force entre Etats40. En pratique, les actions en protection de ressortissants ont souvent, comme leur nom lindique, officiellement consist tenter de secourir des individus, et non proprement parler dfendre lEtat dont ces individus avaient la nationalit41. Cest pour cette raison que ces actions ont t critiques, largument de la lgitime dfense ntant pas accept par la communaut internationale des Etats dans son ensemble42. Rien ne justifie toutefois que, par principe, on exclue toute possibilit dinvoquer linterdiction du recours la force pour la seule raison que les victimes sont des personnes civiles. Cette conclusion est, nous semble-t-il, valable que lattaque ait, ou non, t ralise en franchissant une frontire internationale. Ici non plus, ce dernier lment napparat nullement comme un lment constitutif du recours la force au sens de la Charte des Nations Unies. A lissue de cette premire partie de lexpos, on ne peut que remettre en doute la thse dune dterritorialisation rcente de linterdiction du recours la force, telle quelle a t expose en introduction de cette tude. Ds lorigine, en effet, llment territorial na constitu quun lment de la rgle, lment que lon retrouve souvent en pratique, mais qui npuise certainement pas la porte de larticle 2 4. Celui-ci vise dailleurs tout recours la force dans les relations internationales, cest--dire contre lintgrit territoriale mais aussi, selon le texte de 1945, lindpendance politique dun autre Etat, ou encore ralis de toute autre manire incompatible avec la Charte des Nations Unies. Ces derniers mots attestent la relativit du caractre territorial de la prohibition. Ils ont du reste t invoqus par une partie de la doctrine pour justifier une dterritorialisation particulirement pousse, en ce quelle impliquerait quun recours
38 39 40 41 42 V. not. James Crawford, The Creation of States in International Law, 2nd ed., Oxford, O.U.P., 2006, pp. 4595. Antonio Cassese, Article 51 in J.P. Cot, M. Forteau et A. Pellet (dir.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 3me d., Paris, Economica, 2005, p. 1350. V. la pratique commente dans notre ouvrage prcit, Le droit contre la guerre, pp. 788-792 et 803-804. V. Tom Ruys, The Protection of Nationals Doctrine Revisited, J.C.S.L., 2008, pp. 233-271. V. spcialement les rcents travaux de la Commission du droit international sur la protection diplomatique; article 1er du projet darticles, A/CN.4/L.613/Rev.1, 7 juin 2002, ainsi que Rapport de la C.D.I., 58me session, 1er mai-9 juin et 3 juillet-11 aot 2006, A/61/10, p. 27, par. 8, ainsi que lhistorique des dbats ayant prcd ladoption de ces textes, relat dans Le droit contre la guerre, op.cit., pp. 774-777.
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la force ralis sans intention de sapproprier tout ou partie du territoire dun autre Etat ne serait pas contraire la Charte des Nations Unies. Cest cette thse qui sera analyse dans la seconde partie de la prsente tude. II. LApplicabilit de Principe de lArticle 2 4 de la Charte Tout Franchissement dune Frontire Internationale Dans les cas qui seront envisags ci-dessous, il nest pas contest que, par hypothse, un recours la force est men par un Etat sur le territoire dun autre Etat. Cependant, certains auteurs estiment que, dans lhypothse o ce recours la force serait dpourvu de toute vise territoriale lEtat touch ntant pas vis, en tant que tel, par lattaque, linterdiction nonce larticle 2 4 ne serait pas dapplication43. Cette dernire thse a, depuis bien longtemps, vis les interventions dites humanitaires, dmocratiques ou en protection des ressortissants, menes officiellement dans le but de sauver les vies de personnes victimes de graves violations de droits de lhomme ou menaces de ltre44. Plus rcemment, elle a aussi consist justifier des oprations militaires contre des terroristes situs sur le territoire dun autre Etat, sans que le territoire de ce dernier ne soit vis par lattaque. Que ce soit dans lun (A) ou lautre (B) de ces dclinaisons, cette thse de la dterritorialisation radicale na, tout le moins lheure actuelle, pas t consacre en droit international positif. A. LIllicit de Principe des Interventions Transfrontires, Mme si Elles Reposent sur des Motifs Humanitaires, Dmocratiques ou de Protection des Ressortissants La doctrine favorable au droit dintervention humanitaire ou dmocratique sappuie sur un raisonnement men a contrario: puisque larticle 2 4 interdit les recours la force contraire lintgrit territoriale ou lindpendance politique dun Etat, il ninterdit pas les actions militaires dont les objectifs sont conformes la Charte, en particulier la dfense des droits de lhomme. Il suffirait donc, mme si cela ne savre pas toujours ais, de montrer que lEtat intervenant na pas pour objectif ni de sapproprier une partie du territoire dun autre Etat, ni de renverser son gouvernement, pour dmontrer la licit de son action45.
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V. p. ex. Julius Stone, Aggression and World Order. A Critique of United Nations Theories of Aggression, London, Stevens & Sons Limited, 1958, p. 95; Fernando R. Teson, Humanitarian Intervention.An Inquiry into Law and Morality, 2nd ed., New York, Transnational Publishers, 1997, pp. 150-151; Brian D. Lepard, Rethinking Humanitarian Intervention, Pennsylvania, Pennsylvania Univ. Press, 2002, pp. 344-345. On ne se prononcera pas sur la crdibilit de la motivation humanitaire (v. cet gard Ryan Goodman, Humanitarian Intervention and Pretexts for War, A.J.I.L., 2006, pp. 107-141). Par hypothse, on postulera que cette motivation est sincre; en tout tat de cause, comme on le constatera, cette question na pas deffet juridique particulier, lintervention humanitaire tant par principe contraire la Charte des Nations Unies. V. les auteurs cits ci-dessus, note 41.
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Ce raisonnement na que trs peu convaincu, quil sagisse de la doctrine46, de la jurisprudence47, ou surtout les Etats. On ne peut, en effet, luder le principe bien tabli de lexclusivit des comptences territoriales de chaque Etat, qui dcoule directement de son indpendance politique, principe dexclusivit qui est indniablement atteint en cas daction militaire transfrontire non consentie48. Cette applicabilit de principe de larticle 2 4 tout franchissement dune frontire internationale ressort dailleurs de plusieurs rsolutions de lAssemble gnrale portant interprtation de cette disposition49, et avait t affirm ds les travaux prparatoires de la Charte50. Le dbat a t relanc dans les annes 2000, la suite de la crise du Kosovo et de la guerre qui en a rsult51. Et il a donn lieu des prises de position trs fermes dune trs grande
46 V. p. ex. Robert Kolb, Ius contra bellum. Le droit international relatif au maintien de la paix, 2me d., Bruxelles, Bruylant, Ble, Helbing Lichtenhahn, 2009, pp. 250-251; Simon Chesterman, Just War of Just Peace?Humanitarian Intervention and International Law, Oxford, O.U.P., 2001, pp. 48-52; Olivier Corten et Pierre Klein, Droit dingrence ou obligation de raction?, 2me d. 1996, Bruxelles, Bruylant, pp. 163164; Olivier Paye, Sauve qui veut? Le droit international face aux crises humanitaires, Bruxelles, Bruylant, 1996, pp. 130-131. La Cour internationale de Justice a, dans un clbre obiter dictum consacr au droits de lHomme, affirm trs gnralement que lemploi de la force ne saurait tre la mthode approprie pour vrifier et assurer le respect de ces droits (C.I.J., Affaire des Activits militaires, Recueil 1986, p. 134, par. 268). V. aussi C.I.J., Affaires relatives la Licit de lemploi de la force, ordonnances du 2 juin 1999, (Yougoslavie c. Belgique), par. 17. V. p. ex. Oscar Schachter, The Legality of Pro-Democratic Invasion, A.J.I.L., 1984, p. 649; Natalino Ronzitti, Rescuing Nationals Abroad Through Military Coercion and Intervention on Grounds of Humanity, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1985, p. 8; Michael Akehurst, Humanitarian Intervention in Hedley Bull (Ed.), Intervention in World Politics, Oxford, Clarendon Press, 1984, p. 105. En application de la rsolution 2625 (XXV) de lAssemble gnrale, Tout Etat a le devoir de sabstenir de recourir la menace ou lemploi de la force pour violer les frontires internationales existantes dun autre Etat ou comme moyen de rglement des diffrends internationaux (nous soulignons). Dans le mme sens, la dfinition de lagression annexe la rsolution 3314 (XXIX) de lAssemble gnrale dfinit cette notion comme lemploi de la force arme contre la souverainet, lintgrit territoriale ou lindpendance politique dun autre Etat, ou de toute autre manire incompatible avec la Charte des Nations Unies (nous soulignons). Dans le mme sens encore, la rsolution 42/22 nonce trs gnralement que les Etats ont le devoir de sabstenir de toute intervention arme et de toute autre forme dingrence ou de toute menace dirige contre la personnalit dun Etat ou contre ses lments politiques, conomiques ou culturels (Principe I, 7 de la rsolution). V. la clause, contenue dans certaines rsolutions relatives lassistance humanitaire, selon laquelle la souverainet, lintgrit territoriale et lunit nationale des Etats doivent tre pleinement respectes, conformment la Charte des Nations Unies (rsolutions 43/131, adopte sans vote le 8 dcembre 1988, 45/100, 45/101 et 45/102, adoptes sans vote le 14 dcembre 1990). U.N.C.I.O., vol. 4, p. 3; U.N.C.I.O., vol. 6, pp. 340 et 729..V. not. Emile Giraud, Linterdiction du recours la force.La thorie et la pratique des Nations Unies , R.G.D.I.P., 1963, pp. 512-513; C.H.M. Waldock, The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law, R.C.A.D.I., 1952, II, tome 81, p. 493; Simon Chesterman, Just War of Just Peace?Humanitarian Intervention and International Law, op.cit., pp. 49 et ss.; Ian Brownlie, The Use of Force in self-Defence, B.Y.B.I.L., 1961, pp. 233-236; John F. Murphy, The United States and the Rule of Law in International Affairs, Cambridge, C.U.P., 2004, p. 159; Ian Brownlie and C.J. Apperley, Kosovo Crisis Inquiry: Memorandum on the International Law Aspects, I.C.L.Q., 2000, pp. 884-885, par 33-36; Olivier Corten, Le droit contre la guerre, op.cit., pp. 748749. V. p. ex. John Currie, NATOs Humanitarian Intervention in Kosovo: Making or Breaking International Law?, C.Y.I.L., 1998, p. 305; Romualdo Bermejo Garcia, Cuestiones actuales referentes al uso de la
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majorit dEtat qui ont tenu condamner toute vellit de remettre en cause le droit international de la Charte, comme en tmoignent les dclarations du groupe des 7752, du mouvement des non-aligns53 ou de loganisation de la confrence islamique54, mais aussi de nombreux Etats occidentaux55 ou latino-amricains56, lesquels ont ritr leur refus dadmettre le concept de droit dintervention humanitaire ou dmocratique. Il est vrai que, en septembre 2005, le concept de responsabilit de protger a t admis par lAssemble gnrale des Nations Unies57. Mais cette acceptation na t rendue possible que par une dfinition qui exclut tout droit daction militaire sans le consentement de lEtat ou une autorisation du Conseil de scurit58. Paralllement,
fuerza en el Derecho Internacional, Ann.Der.Int., 1999, p. 64; Dino Kritsiotis, The Kosovo Crisis and NATOs application of Armed Force against the Federal Republic of Yugoslavia, I.C.L.Q., 2000, pp. 357358. [t]he Ministers stressed the need to maintain clear distinctions between humanitarian assistance and other activities of the United Nations. They rejected the so-called right of humanitarian intervention, which has no basis in the UN Charter or in international law (Declaration given on the occasion of the 35th anniversary of the creation of the Group of 77; http://www.g77.org, par. 69-70); v. aussi Dclaration du Sommet du sud, adopte par les chefs dEtats et de gouvernement des pays membres du Groupe des 77 runis La Havane, 14 avril 2000, annex la lettre date du 5 mai 2000, adresse au prsident de lAssemble gnrale par le Reprsentant permanent du Nigria auprs de lONU; A/55/74, 12 mai 2000, par. 54. We also reiterate our firm condemnation of all unilateral military actions including those made without proper authorization from the United Nations Security Council [] which constitute acts of aggression and blatant violations of the principe of non-intervention and non-interference (Final Document, Ministerial Conference, Cartagena (Columbia) 8-9 avril 2000, par. 11; http://www.nam.gov.za/xiiiminconf/); v. aussi Dclaration adopte la suite du XIIme sommet Durban, 3 septembre 1998, par. 63, http://www.nam. gov.za/xiisummit/index.html). [i]t affirmed its rejection of the so-called right to humanitarian intervention under whatever name or from whatever source, for it has no basis in the Charter of the United Nations or in the provisions of the principles of the general international law (Final Communiqu of the 27th session ot the Islamic Conference of Foreign Ministers, Kuala Lumpur, Malaysia, http://www.oic-oci.org/index.asp, par. 79); v. aussi Final Communiqu of the 9h session ot the Islamic Conference of Heads of States, Doha (Qatar), 12-13 November 2000, par. 88, et ICFM/28-2001/FC/Final, Final Communiqu of the 28th session of the Islamic Conference of Foreign Ministers, Bamako (Republic of Mali), 25-27 June 2001. V. les positions de la France (La France, les Nations Unies et lanne 2005, p. 20, http://www.diplomatie. gouv.fr, consult en septembre 2006), de la Norvge (A/59/PV.88, 7 avril 2005, p.14), de la Russie (A/59/ PV.87, 7 avril 2005, pp. 6-7), de Saint-Marin (A/59/PV.86, 6 avril 2005, p. 26), de la Suisse (Mission permanente de la Suisse auprs des Nations Unies, 59me session de lA.G., consultations informelles, point 45 et 55 de lordre du jour, Rapport du Secrtaire gnral: dans une libert plus grande; Cluster II: Vivre labri de la peur; Dclaration de S.E. M. Peter Mauer, reprsentant permanent de la Suisse auprs des Nations Unies, New York, le 21 avril 2005; v. dj les notes circonstancies rdiges par la Direction du droit international public des autorits suisses (La pratique suisse en matire de droit international public, R.S.D.I.E., 1994, pp. 624-627; R.S.D.I.E., 2002, pp. 636-642), de lUkraine (A/60/PV.11, 18 septembre 2005, p. 20). V. p. ex. les Etats du groupe de Rio; U.N.G.A., Exchange of views on the Presidents draft outcome document of the High-level Plenary Meeting of the General Assembly of September 2005 (A/59/HLPM/ CPR.1), Statement by the Argentine Delegation (on behalf of the Rio Group), http://www.reformtheun.org. A/RES/60/1, 24 octobre 2005, par. 138 et 139. Selon les termes du paragraphe 139, [] nous sommes prts mener en temps voulu une action collective rsolue, par lentremise du Conseil de scurit, conformment la Charte, notamment son Chapitre VII, au cas par cas et en coopration, le cas chant, avec les organisations rgionales comptentes, lorsque ces
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il faut rappeler que lintervention humanitaire ou dmocratique a t condamne loccasion de prcdents particuliers, quil sagisse de la guerre contre la Yougoslavie dans le premier cas59, de celle contre lIrak dans le second60. La position de la Mission denqute sur le conflit en Gorgie mrite, ce stade, dtre mentionne, en guise dexemple de confirmation rcente du droit existant. Tout dabord, son rapport reprend une condamnation sans quivoque de la doctrine du droit dintervention humanitaire: Under international law as it stands, humanitarian interventions are in principle not admissible and remain illegal. The intense scholarly and inter-state debate in the aftermath of NATOs Kosovo intervention of 1999 has not yet led to a development of international law in favour of unilateral humanitarian interventions without a Security Council mandate. State practice and opinio iuris do not support the claims scholars have made in favour of a rule on humanitarian intervention without a Security Council mandate, and the law has not developed in the direction of the experts proposals, however morally desirable such a rule might be. The cautious endorsement of the concept of responsibility to protect by international actors barely affected the law on unilateral interventions, because the responsibility to protect was quickly limited to UN-authorized operations. So the potentially
moyens pacifiques se rvlent inadquats et que les autorits nationales nassurent manifestement pas la protection de leurs populations contre le gnocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre lhumanit (nous soulignons); v. aussi la rsolution 1674 (2006), adopte le 28 avril 2006 par le Conseil de scurit; comp. Carsten Stahn, Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm?, A.J.I.L., 2007, p. 109, ainsi que pp. 119-120 et les dclarations adoptes postrieurement la rsolution 60/1 par une majorit dEtats, comme le mouvement des non-aligns (Statement by Rastam Mohd Isa, Permanent Representative of Malaysia to the U.N., in his capacity as Chairman of the Coordinating Bureau of the NAM, on behalf of the NAM, at the 4th Informal Meeting of the Plenary of the 59th Session of the General Assembly, 27 January 2005, par. 16, http://www.int/malaysia/NAM) ou le groupe de Rio (U.N.G.A., Exchange of views on the Presidents draft outcome document of the High-level Plenary Meeting of the General Assembly of September 2005 (A/59/HLPM/CPR.1), Statement by the Argentine Delegation (on behalf of the Rio Group), http://www.reformtheun.org). V. not. la dclaration du Groupe de Rio du 25 mars 1999 (GRIO/SPT-99/10; transmis au Conseil de scurit par le reprsentant permanent du Mexique par une lettre du 26 mars 1999, A/53/884-S/1999/347, 26 mars 1999), ainsi que celle du mouvement des non-aligns (Statement by the NAM on the situation in Kosovo, Federal Republic of Yugoslavia, 9 April 1999; http://www.nam.gov.za). V. aussi les positions prises individuellement par des Etats comme la Colombie (A/54/PV.35, 20 octobre 1999, p. 11), la Chine (ibid., p. 13), le Sngal (A/54/PV.36, 20 octobre 1999, p. 11), la Malaisie (ibid., p. 2, ainsi que A/55/PV.16, 15 septembre 2000, p. 7, en particulier dans la version anglaise), le Brsil (A/54/PV.4, 20 septembre 1999, pp. 5 et 8), de la Gorgie (A/54/PV.4, 20 septembre 1999, pp. 24-25 et 26) et le Vietnam (A/54/PV.15, 25 septembre 1999, p. 18). V. p. ex. S/PV.4625 (Resumption1) (16 octobre 2002), position de lIran; S/PV.4625 (Resumption 2) (17 octobre 2002), positions du Viet Nam et de la Malaisie; S/PV.4709 (18 fvrier 2003), position du reprsentant de la Ligue des Etats arabes (v. aussi la position du Yemen); S/PV.4709 (Resumption 1) (19 fvrier 2003), positions de lInde et du Zimbabwe; S/PV.4714 (7 mars 2003), position de lAllemagne; S/PV.4717 (11 mars 2003), positions de lAfrique du sud, de la Ligue des Etats arabes et de la Libye; S/PV.4721 (19 mars 2003), position de la Russie; S/PV.4726 (26 mars 2003),
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emerging international principle of a responsibility to protect only allows humanitarian actions authorized by the Security Council, (if at all)61. La Mission relve que la Russie elle-mme, si elle a dnonc la rpression dont ont t victimes les civils en Osstie du sud et a voqu la responsabilit de protger, na jamais prtendu en dduire un titre juridique pour intervenir militairement en Gorgie62. Dans la mme perspective, le fait que la Russie na pas invoqu ce titre la doctrine de la protection des ressortissants nempche pas la Mission de rappeler linvalidit de cet argument: Some scholars have argued that there is a customary law entitlement to rescue own nationals abroad. However, state practice and opinio iuris do not support a specific right to intervention in order to protect or rescue own nationals abroad as an independent legal title in itself. On the contrary, states have consistently rejected such a specific title to intervention. Those states which did undertake such actions in order to protect or rescue their nationals always relied on other grounds to justify their behaviour, e.g. on self-defence (see also below). Therefore, no specific customary law entitlement to protect or rescue own nationals abroad exists63. La Mission rserve cependant lhypothse dune action coercitive extraterritoriale tellement limite dans sa porte et ses effets quelle ne constituerait pas un recours la force au sens de larticle 2 4. Il faut en effet rappeler, au vu dune pratique internationale bien tablie, que toute mesure de violence physique nentre pas ncessairement dans le champ dapplication de cette disposition64. Un enlvement ralis sur le territoire dun Etat tiers sans son autorisation, le franchissement dune frontire internationale par un agent poursuivant un dlinquant en violation du rgime conventionnel de coopration policire ou judiciaire en vigueur, larraisonnement dun navire en violation des rgles applicables du droit de la mer, ou encore linterception dun aronef entr sans autorisation dans lespace arien dun Etat, constituent autant dexemples attestant cette possibilit65. Dans chacune des hypothses qui viennent
61 62 Rapport, vol. II, p. 284. Comp. les accusations de gnocide avances par le prsident de la Russie (Statement by President of Russia Dmitry Medvedev, August 26, 2008, http://eng.kremlin.ru/speeches/2008/08/26/1543_type82912_205752. shtml) et la lettre envoye au Conseil de scurit sappuyant sur larticle 51 de la Charte (S/2008/545, 11 aot 2008), ainsi que les prcisions juridiques transmisions la Mission la demande de cette dernire; Rapport, vol. III, pp. 437-438. Rapport, vol. II, p. 286. Cette vision tait dfendue par la Gorgie devant la Mission; Rapport, vol. III, pp. 229-230, ainsi que 241-243. Le droit contre la guerre, op.cit., pp.68-85. Ibid. Ainsi, par exemple, dans laffaire Eichmann, les dbats nont pas port sur une violation de larticle 24 de la Charte de la part dIsral mais bien dune violation de la souverainet de lArgentine; rsolution 138 (1960) du 23 juin 1960, ainsi S/PV.865, 22 juin 1960, ; S/PV.867, 23 juin 1960, S/PV.868, 23 juin 1960.
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dtre mentionnes, il ny aura recours la force dans les relations internationales que si la mesure coercitive considre sinscrit dans le cadre dune action militaire mene par un Etat lencontre dun autre Etat66. Llment intentionnel joue donc un certain rle dans la question de lapplicabilit du jus contra bellum67. Lintention dont il sagit de vrifier lexistence est cependant celle de viser attaquer un autre Etat, quelles que soient par ailleurs les motifs, humanitaires, dmocratiques ou autres, de cette attaque68. Si cette intention est absente, la licit de la mesure coercitive en cause devra tre mesure laune des rgles particulires de jus dispositivum applicables, quil sagisse de rgimes conventionnels de coopration, du droit de la mer ou du droit international arien, selon les cas. Si cette intention est bel et bien prsente, cest une interprtation de linterdiction nonce larticle 2 4 et de ses exceptions quil faudra se livrer pour apprhender la conformit de lintervention militaire au droit international. Et, dans ce contexte, les motivations, par hypothse lgitimes (faire respecter les droits de lhomme, tablir un gouvernement dmocratique, sauver ses ressortissants), de lEtat attaquant, seront sans pertinence aucune. Ainsi, si nous avons vu dans la premire partie de cette tude que la condition du franchissement de la frontire ne constitue pas une condition ncessaire de lapplicabilit de larticle 2 4 de la Charte, cette condition semble, sauf le cas exceptionnel dune action coervitive extrmement limite, suffisante. Cette conclusion se confirme au vu dun autre dbat, que nous aborderons brivement dans la suite de lexpos: celui des actions militaires transfrontires officiellement justifies par la lutte contre le terrorisme. B. LIllicit de Principe des Interventions Transfrontires, Mme si Elles Reposent sur les Ncessits de la Lutte Contre le Terrorisme On sait que, surtout depuis le 11 septembre 2001, une partie de la doctrine a estim quil convenait dinterprter avec davantage de souplesse le rgime du jus contra bellumtabli dans la Charte des Nations Unies, en 194569. Dans ce contexte, certains auteurs ont considr que, au nom de la lgitime dfense, un Etat pouvait attaquer des bases terroristes, y compris sur le territoire dun Etat tiers, sans que lon doive conclure une violation de larticle 2 4 de la Charte. En effet, dans la mesure o
V., dans le domaine maririme, T.I.D.M., Affaire du Navire Saiga (Saint Vincent et Grenadines c. Guine), dcision du 4 dcembre 1997, par. 155-159. Le droit contre la guerre, op.cit., pp. 86-99. Cet lment intentionnel trouve une trace dans laffaire des Plates-formes ptrolires, la Cour estimant qu[i]l nest pas dmontr que le mouillage de mines auquel se serait livr lIran visait prcisment, une poque o lIran tait en guerre avec lIraq, les Etats-Unis; de la mme manire, il na pas t tabli que la mine heurte par le Bridgeton avait t mouille dans le but prcis dendommager ce navire ou dautres navires amricains (C.I.J., Recueil 2003, p. 192, par. 64). Le droit contre la guerre, op.cit., pp. 99-111. V. p. ex. Michal N. Schmitt, Counter-Terrorism and the Use of Force in International Law, GarmischPartenkirchen, The Marshall Center Papers, N5, 2002.
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laction antiterroriste ne serait pas dirige contre un autre Etat, mais bien contre les terroristes qui y auraient trouv refuge, celle action ne serait tout simplement pas interdite par la Charte70. Une telle argumentation soulve demble un problme dordre logique, car de deux choses lune. Soit laction militaire considre est mene par un Etat sans atteindre le territoire ou les agents dun autre Etat et, en effet, larticle 2 4 est inapplicable. Soit un autre Etat est atteint par laction et, dans ces cas, lEtat victime peut se prvaloir de la protection de cette disposition, laquelle garantit en tout tat de cause le respect de ses frontires internationales71. En ralit, si lon se trouve bien dans la deuxime branche de lalternative, largument des ncessits de la lutte contre le terrorisme butte sur les mmes obstacles que ceux dj voqus au sujet du droit dintervention humanitaire ou dmocratique: la lgitimit dun motif ne peut, en tant que telle, justifier un recours la force. Aucune exception ne peut tre dduite des textes rcents, comme lillustrent les articles 21 et 22 de la Convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire, adopte en 2005 dans le cadre des Nations Unies, soit bien aprs le 11 septembre 2001 et les dbats qui se sont dvelopps sa suite: Les tats Parties sacquittent des obligations dcoulant de la prsente Convention dans le respect des principes de lgalit souveraine et de lintgrit territoriale des tats, ainsi que de celui de la non-ingrence dans les affaires intrieures des autres tats Aucune disposition de la prsente Convention nhabilite un tat Partie exercer sur le territoire dun autre tat Partie une comptence ou des fonctions qui sont exclusivement rserves aux autorits de cet autre tat Partie par sa lgislation nationale72. Les termes de la premire de cette disposition sont clairs. Le principe de lintgrit territoriale, tel quil est notamment nonc dans larticle 2 4 de la Charte, continue sappliquer, mme dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. On ne peut donc prtexter des ncessits engendres par cette dernire pour mener une opration militaire transfrontire en dehors du cadre de la coopration prne par tous les textes en vigueur. Quant larticle 22, il montre bien que largument, parfois voqu, de lEtat dfaillant failed State, selon la formule originale en anglais ne peut tre accueilli73. Mme si le gouvernement dun Etat peut avoir vu son autorit sur le terrain
70 71 72 73 V. p. ex. Pierre Michel Eisemann, Attaques du 11 septembre et exercice dun droit naturel de lgitime dfense in K Bannelier et al (dir.), Le droit international face au terrorisme, Paris, Pedone, 2002, p. 245; Thomas Franck, Terrorism and the Right of Self-Defense , A.J.I.L., 2001, p. 841. V. les sources cites ci-dessus, dans le cadre du dbat sur lintervention humanitaire ou dmocratique. http://untreaty.un.org/French/Terrorism.asp V. ce sujet Claus Dieter Classen, Failed States and the Prohibition of the Use of Force in S.F.D.I., Les nouvelles menaces contre la paix et la scurit internationales, Paris, Pedone, 2004, pp. 129-139, sp. pp. 133
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se rduire de manire considrable, il peut toujours, tout le moins, recevoir une demande en provenance de la part dun autre Etat de franchir sa frontire en vue de mettre fin aux activits criminelles de groupes terroristes qui y dvelopperaient leurs activits74. Ainsi, chaque Etat peut toujours se prvaloir de la pleinitude des comptences excutives qui, en thorie, relvent exclusivement de sa comptence. Une action antiterroriste mene sans avoir obtenu, ni le cas chant avoir mme tent dobtenir, le consentement de lEtat concern, apparat donc comme incompatible avec le respect de son intgrit territoriale et de son indpendance politique. Comme lont rappel les Etats loccasion du 60me anniversaire de la Charte des Nations Unies, la coopration internationale en matire de lutte contre le terrorisme doit sexercer dans le respect du droit international, notamment de la Charte []75. Tout cela ne signifie pas que le droit international positif existant exclue toute possibilit de riposte militaire contre le terrorisme, y compris dans les relations internationales. Tout dabord, il faut rappeler lhypothse, certes exceptionnelle, dune action de police tellement limite que, dans le contexte dans lequel elle est mene, elle nest pas assimilable un recours la force au sens de larticle 2 476. Lenlvement dun dirigeant dune organisation terroriste rfugi ltranger, ou une action-clair mene contre un terroriste qui soprerait sans bombardement, tir massif, et galement sans causer de dommage matriel ni de victime au prjudice dun autre Etat, est susceptible de cadrer avec ce cas de figure77. On doit donc exprimer le mme temprament que celui opr au sujet de lintervention humanitaire ou dmocratique, avec il est vrai les mmes limites, tant ce cas de figure risque de rester thorique. En deuxime lieu, et ceci peut en revanche trouver des illustrations dans la pratique, il faut rappeler que lapplicabilit de linterdiction du recours la force nquivaut pas ncessairement sa violation. Il existe en effet des exceptions prvues dans la Charte, qui peuvent indniablement trouver application dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Le Conseil de scurit peut ainsi, au nom du maintien de la paix et de la scurit internationale, autoriser une action visant des groupes terroristes, comme il la fait en Afghanistan depuis la fin de lanne 200178. Par ailleurs, la lgitime dfense peut toujours tre invoque, tant entendu que, en tant quexception linterdiction du recours la force nonce larticle 2 4, elle ne sapplique que dans les relations entre
et 138-139, ainsi que Robin Geiss, Failed States Legal Aspects and Security Implications, G.Y.I.L., 2004, pp. 498-500; Grard Cahin, LEtat dfaillant en droit international: quel rgime pour quelle notion? in Droit du pouvoir, pouvoir du droit.Mlanges offerts Jean Salmon, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 177209. Le droit contre la guerre, op.cit., p. 233. A/60/1, par. 85. V. ci-dessus. V. nos dveloppements dans Le droit contre la guerre, op.cit., pp. 111-121. V. rsolution 1386 (2001) du 20 dcembre 2001, par. 1, ainsi que nos commenataires dans Vers un renforcement des pouvoirs du Conseil de scurit dans la lutte contre le terrorisme? in K. Bannelier, Th. Christakis, O. Corten et B. Delcourt (dir.), Le droit international face au terrorisme, Paris, Pedone, 2002, pp. 259-278.
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Etats79. La Cour internationale de Justice la rappel dans sa jurisprudence rcente, en particulier dans son avis sur le Mur80. Si un Etat lutte contre le terrorisme sans toucher un autre Etat, il peut se prvaloir de sa souverainet territoriale et de ses comptences excutives, sans devoir invoquer aucune exception particulire81. Si, en revanche, son recours la force touche matriellement un autre Etat, il doit pouvoir invoquer la lgitime dfense contre cet autre Etat, et pas seulement lencontre du groupe terroriste qui y aurait trouv refuge82. Rappelons cet gard que larticle 3g) de la dfinition de lagression retenue en 1974 qualifie comme telle lenvoi par un Etat de bandes armes qui se livrent une action assimilable une agression contre un autre Etat, ou lengagement substantiel dans une telle action83. Cette disposition est toujours considre aujourdhui comme nonant le critre dcisif permettant de dterminer si une agression arme, et par une rpercussion un droit de lgitime dfense, peut tre juridiquement tabli. Outre la jurisprudence de la Cour internationale de Justice84, dj abondamment commente par ailleurs85, on peut citer, en guise dillustration, cet extrait du rapport de la Mission sur les vnements en Gorgie: North and South Ossetian military operations are attributable to Russia if they were sent by Russia and if they were under effective control by Russia. This follows from Art. 3 (g) of UN Resolution 3314 which states: The sending by or on behalf of a State of armed bands, groups or irregulars, which carry out acts of armed force against another State of such gravity as to amount to the acts listed above, or its substantial involvement therein [].For the purpose of determining the possible international legal responsibility of Russia, and also for identifying an armed attack by Russia, the use of force by South Ossetians and by other volunteers from North Caucasus, might be attributed to Russia under two headings. First, the other actors might have been de facto organs of Russia in the sense of Art. 4 ILC Articles.
79 80 81 Le droit contre la guerre, op.cit., pp. 173-264. C.I.J., avis du 9 juillet 2004, Recueil 2004, par. 139; v. aussi C.I.J., Affaire des Activits armes sur le territoire du Congo, arrt du 19 dcembre 2005, Recueil 2005, par. 146. V. p. ex. les propos de Roberto Ago dans A.C.D.I., 1980, I, 1629me s., 9 juillet 1980, p. 224, par. 21; v. par ailleurs Alain Pellet et Vladimir Tzankov, LEtat victime dun acte terroriste peut-il recourir la force arme? in S.F.D.I., Les nouvelles menaces contre la paix et la scurit internationales, op.cit., pp. 100101. Cest en ce sens que lon peut dailleurs interprter la pratique existante, y compris rcente; v. p. ex. la justification avance par les Etats-Unis pour riposter aux attentats du 11 septembre, qui a vis la fois Al Qaeda mais aussi lEtat afghan; Lettre date du 20 aot 1998, adresse au prsident du Conseil de scurit par le reprsentant permanent des Etats-Unis dAmrique auprs de lONU, S/1998/780, 20 aot 1998. Pour rappel, cette disposition vise [l]envoi par un Etat ou en son nom de bandes ou de groupes arms, de forces irrgulires ou de mercenaires qui se livrent des actes de force arme contre un autre Etat dune gravit telle quils quivalent aux actes numrs ci-dessus, ou le fait de sengager dune manire substantielle dans une telle action. C.I.J., Affaire des Activits militaires, Recueil 1986, p. 103, par. 195; C.I.J., Affaire des Activits armes, arrt du 19 dcembre 2005, par. 146. V. nos dveloppements dans Le droit contre la guerre, op.cit., pp. 669-704.
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Under this first heading, the volunteer fighters could be equated with Russian organs only if they acted in complete dependence of Russia of which they were ultimately merely the instrument. Second, South Ossetian or other acts are attributable to Russia if they have been in fact acting on the instructions of, or under the direction or control of, that state (Art. 8 ILC Articles). Under that second heading, the actions of volunteers were attributable to Russia also if they acted under control of Russia. In the law governing state responsibility, and arguably also for identifying the responsibility for an armed attack, control means effective control86. Ainsi, pour attribuer la Russie une agression arme susceptible de justifier une lgitime dfense dans le chef de la Gorgie, celle-ci devait dmontrer soit que les groupes irrguliers concerns taient sous la totale dpendance des autorits russes, soit que les actions de ces groupes taient sous la direction ou sous le contrleeffectif de ces autorits. En lespce, la Mission conclut quaucune de ces deux options navait pu tre tablie, et ce en dpit des liens troits que la Russie entretenait avec les groupes concerns87. Plus gnralement, ce prcdent confirme la fois quun droit de lgitime dfense est susceptible de jouer en cas dagression arme indirecte cest--dire qui est mene par un groupe irrgulier sous la dpendance ou le contrle dun Etat et que les conditions juridiques ncessaires ltablissement de ce droit sont extrmement exigeantes. On peut, toujours en ce sens, rappeler le prcdent de lintervention de la Colombie en Equateur, le 1er mars 2008. Dans un premier temps, les autorits colombiennes se sont justifies en niant avoir voulu remettre en cause la souverainet de lEquateur, le seul objectif de laction militaire ayant t de poursuivre des membres des FARC88. Ce nest que dans un deuxime temps que la Colombie semble avoir accus lEquateur de complicit avec les rebelles colombiens, sans toutefois pouvoir tablir lexistence dune agression au sens de larticle 3g) de la dfinition de 197489. En tout tat de cause, cette argumentation est loin davoir convaincu la communaut internationale des Etats dans son ensemble. Ds le 5 mars, le Conseil permanent de lOrganisation des Etats amricains a pris une dcision selon laquelle:
86 87 88 Rapport, vol. II, pp. 259-260, rfrences omises, la Mission citant les travaux de la C.D.I sur la responsabilit de lEtat ainsi que la jurisprudence de la C.I.J. (affaires des Activits militaires (1986) et du Gnocide (2007). Rapport, vol. II, pp. 132-133. The Colombian Government has never intended to nor willingly disrespected or injured the sovereignty of the Republic of Ecuador, its people or its authorities for whom it has historically professed affection and admiration (Reply of the Ministry of External Affairs to the Government of Ecuador, 2 March 2008, http:// web.presidencia.gov.co/sp/2008/marzo/02/06022008.html). Press Release, 3 March 2008, http://web.presidencia.gov.co/sp/2008/marzo/03/14032008.html
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[Considrant] Qu laube du samedi 1er mars 2008, des forces militaires et des effectifs de la police de la Colombie ont effectu des incursions dans le territoire de lquateur, dans la province de Sucumbos, sans le consentement exprs du Gouvernement quatorien pour mener des oprations contre des membres dun groupe irrgulier des Forces armes rvolutionnaires de la Colombie, qui se trouvaient clandestinement cantonns dans le secteur frontalier de lquateur; Que cet acte constitue une violation de la souverainet et de lintgrit territoriale de lquateur ainsi que de principes du droit international; DCIDE: 1. De raffirmer le principe selon lequel le territoire dun tat est inviolable, il ne peut tre lobjet doccupation militaire ni dautres mesures de force de la part dun autre tat, directement ou indirectement, pour quelque motif que ce soit et mme de manire temporaire90. Dans le mme sens, le groupe de Rio a fermement dnonc la violation de lintgrit territoriale de lEquateur91. Ainsi, mme dans le cas dune action trs limite dans sa dure et dans son ampleur, et mme dans la mesure o cette action ne serait pas dirige contre un Etat mais contre un groupe qualifi de terroriste, le respect de lintgrit territoriale continue prvaloir. En somme, ces rflexions montrent que linterdiction du recours la force reste lie au concept dintgrit territoriale, dans la mesure o cette interdiction est toujours conue comme sappliquant auxrelations internationales, conformment au texte de larticle 2 4 de la Charte. Celui-ci protge toujours les frontires internationales existantes, et ne sapplique pas dans les relations entre Etats et groupes qui ne bnficient pas de telles frontires, comme par exemple les organisations terroristes. La rpression de celle-ci reste juridiquement encadre par lalternative suivante. Soit, et ceci constitue loption traditionnellement privilgie par le droit international, cette rpression sopre dans un cadre de coopration, conformment toutes les conventions adoptes dans le cadre de lONU92. Le jus contra bellum na, alors, pas lieu de sappliquer. Soit, au contraire, cette rpression se dveloppe la suite dun diffrend entre Etats, un Etat victime dactes terroristes en rendant un autre responsable, soit en raison de son action soit, le cas chant, de sa passivit coupables. Cette fois, les rgles prohibant le recours la force trouvent bien sappliquer, une action militaire ntant justifie quen cas dautorisation du Conseil de scurit ou, dans des conditions assez strictes, de lgitime dfense.
90 91 92 CP/RES. 930 (1632/08), 5 March 2008 (http://www.oas.org/consejo/fr/resolutions/res930.asp Declaration of the Heads of State and Government of the Rio Group on the recent events between Ecuador and Colombia, 7 March 2008, annex 2 of the Report of the OAS Commission, ibid. V. p. ex. Linos-Alexandre Sicilianos, Linvocation de la lgitime dfense face aux activits dentits nontatiques, Hague Yb.I.L., 1989, pp. 147-168.
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Conclusion En introduction de cette tude, on a voqu lhypothse de la dterritorialistion du pouvoir politique, et par rpercussion de linterdiction du recours la force au sens de la Charte des Nations Unies. A lanalyse, cette hypothse ne se vrifie pas. En premier lieu, on a signal que lapplicabilit de larticle 2 4 navait jamais t subordonne au franchissement dune frontire internationale, ce qui relativise demble le postulat sur lequel repose la thse de la dterritorialisation: cette disposition protge chaque Etat dans ses diffrentes composantes, territoriales ou non. Dans un second temps, on a montr que cette protection de la protection territoriale restait lune des composantes essentielles de larticle 2 4. Cette dimension territoriale na pas t branle par la pratique contemporaine ni remise en cause par les textes rcents. Aucune attnuation de la rigueur de cette protection na pu tre constate, ce qui nexclut pas certaines possibilits de recours la force, mais oblige valuer la licit de ces derniers au regard de la Charte, et non de nouveaux arguments fonds sur la lgitimit dune juste cause. Doit-on pour autant en conclure que le droit international nest pas susceptible de sadapter aux volutions de la socit dans le cadre de laquelle il sinscrit? Certainement pas. Tout dabord parce que le renforcement des pouvoirs du Conseil de scurit, et plus gnralement de celui de toutes les organisations internationales, y compris celles qui sont comptentes en matire de scurit, se traduit par un nouveau schma normatif et institutionnel qui smancipe en grande partie de la logique territorialise des annes qui ont directement suivi ladoption de la Charte93. Ensuite parce que rien nempche dimaginer de nouveaux schmas juridiques dans lesquels linterdiction du recours la force smanciperait de la logique territoriale. Il faut cependant comprendre que, dans ce cas, ce nest pas une volution mais une rvolution que lon assisterait. Cest que le principe de lintgrit territoriale est directement li celui de souverainet, de sorte que la remise en cause du premier impliquerait une remise en cause du second ce qui, comme on le sait, pose toute une srie de questions sur la porte voire lessence mme de ce quon appelle encore le droit international.
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Le droit contre la guerre, pp. 485 et ss.
Su Operatividad en el Sistema Americano y el Caso de la Repblica Argentina
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
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Su Operatividad en el Sistema Americano y el Caso de la Repblica Argentina1 orlando Pulvirenti2 Resumo En el presente artculo se analiza el Sistema Americano de Derechos Humanos con especial nfasis en el alcance y judicialidad de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Se enfoca particularmente en el cambio de jurisprudencia ocurrido en la Repblica Argentina, en el que su Constitucin y Justicia ha reconocido la supremaca de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos y la posibilidad de demandar judicialmente el pleno cumplimiento de los DESC a los que se considera directamente operativos. Abstract This article discusses the Inter-American Human Rights System with special emphasis on the extent and the possible judicial aspect of the Economic, Social and Cultural Rights. It particularly focuses on the jurisprudence change occurred in Argentina; its Constitution and Justice has recognized the supremacy of international human rights treaties and the possibility of demanding through the judicial organs the full implementation of Economic, Social and Cultural rights that are considered directly operational. 1 - Una Introduccin Conceptual a lo que Entendemos por Derechos Humanos Los conceptos tranquilizan. Al menos en nuestro sistema educativo, es difcil encontrar materias que no tengan como punto inicial el referido a concepto y naturaleza jurdica. Ahora bien, conceptualizar implica un proceso intelectivo, en el
1 Mi agradecimiento al Profesor, Dr. Leonardo Nemer, por su amistad, la clida recepcin que me acordara su grupo de colaboradores y en particular su familia, y por su invitacin a ese gran evento que result el V Curso de Inverno organizado por el CEDIN, lo que me permiti tomar contacto con prestigiosas Universidades de Minas Gerais, ubicadas en Belo Horizonte y disfrutar del aporte de ideas de colegas y estudiantes brasileos. A los colegas Marinana Andrade e Barros, Daniela Rodrigues Vieira, Dlber Andrade Lage, Gabriela Frazo Gribel, que me brindaron una amplia colaboracin durante mi estada en esa hermosa ciudad y el espacio para comentarios e intercambio de ideas. Al profesor Valrio Mazzuoli por mantener enriquecidores debates. Al entusiasmo de muchos estudiantes, particularmente de Brbara Brittes y Camila Portes, quienes me acercaran valiosos comentarios. A todos los amigos y compaeros brasileos por su cordialidad y ameno trato. Profesor de la Universidad Nacional de Buenos Aires
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que llegar a esa definicin supone abstraerse de notas casusticas y particularidades, para intentar alcanzar la esencia o aspectos generales. Lo que resulta difcil de evitar al asumir ese derrotero, es que no se incurra en algunas imprecisiones, o que los trminos que se utilicen los que no pueden escapar a la ambigedad y vaguedad del lenguaje permitan varias posibles interpretaciones. El concepto de derechos humanos, en nuestro parecer, no ha escapado a ese problema y es por eso que intentamos hacer . Por eso intentaremos acompaar algunas definiciones y crticas, no sin antes decir, que creemos que cualquiera de ellas ser meramente de aproximacin al objeto y que el derecho se muestra, en la realidad y frente a circunstancias concretas. En otras palabras, el concepto sirve a manera de introduccin del tema facilitando la comprensin, pero no brinda per se soluciones, ni puede comprender la totalidad del fenmeno que describe. Esta visin es menos tranquilizadora para profesor y estudiante, pero entendemos, ms prxima a la realidad y al derecho mismo. Repasando las definiciones que se brindan sobre la materia, encontramos apreciaciones genricas tales como: Los derechos humanos se fundamentan en la dignidad de la persona. Por eso todo ser humano, sin importar su edad, religin, sexo o condicin social, goza de ellos. Los derechos humanos son las facultades, prerrogativas y libertades fundamentales que tiene una persona por el simple hecho de serlo, sin los cuales no se puede vivir como tal.3 Ntese que en esta definicin como en muchas otras similares - se intentan consignar en apretada sntesis, caracteres generales y elementos de la materia. Se dice as que: a) hacen a la dignidad de la persona, b) son universales y c) son inherentes a su condicin de persona. Sin embargo, hemos cotejado en clase el ejemplo de preguntarle a un alumno, si el hecho de que alguien le dijese mentiroso afectara su dignidad, a lo que respondi que s; mientras que al indagarle si para el caso de que se tomase en contra de su voluntad su libro lo considerara de la misma manera; respondiendo que no. La clase se dividi entre aquellos que consideraban que en los dos casos se afectaba la dignidad de la persona, los que dijeron que en ningn caso o los que compartieron la opinin del alumno. Sencillo, en una pregunta concreta, difcilmente se coincide siquiera sobre qu se entiende por dignidad y por ende, cundo ella resulta afectada. Podemos avanzar en la precisin diciendo que el diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola define como dignidad: dignidad. f. Cualidad de digno. [...] digno, na. 1. adj. Merecedor de algo. 2. adj. Correspondiente, proporcionado al mrito y condicin de alguien o algo. 3. adj. Que tiene dignidad o se comporta con ella. 4. adj. Dicho de una cosa: Que puede aceptarse o usarse sin desdoro. Salario digno. Vivienda digna. 5. adj. De calidad aceptable. Una novela muy digna.4 Creemos que una mejor definicin sobre el punto la trae Emmanuel Kant, al decir: En el mbito de las finalidades todo tiene o un precio o una dignidad. En el lugar
3 4 http://www.cedhj.org.mx/cdefi.html http:// www.rae.es.
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de aquello que tiene preci se puede poner otra cosa como equivalente; en cambio, aquello que se encuentra por encima de todo precio y, por tanto, no admite nada equivalente, tiene dignidad. Aquello que se refiere a las inclinaciones universales y necesidades humanas tiene un precio de mercado; aquello que, tambin sin presuponer necesidades, es conforme a cierto gusto, o sea, a una complacencia en el puro juego, sin ninguna finalidad, de nuestras facultades anmicas, tiene un precio afectivo; pero aquello que constituye la condicin nica bajo la cual algo puede ser fin en s mismo no tiene meramente un valor relativo, o sea, un precio, sino un valor interior, esto es, dignidad.5 Cabe aadir un dato ms: la dignidad no slo atae a la persona en su carcter individual, sino colectivamente a la humanidad. Tal como se ha dicho, proteger la dignidad de la persona es algo que concierne a todos y que debe ser defendida inclusive contra la voluntad del individuo.6 En segundo trmino, la ltima nota, es decir la de inherencia a la condicin humana plantea un problema no menor. Todo derecho es inherente al hombre en tanto creacin cultural. No se observa de qu manera un derecho puede pertenecer a alguien que no sea humano. Indudablemente y aclaramos esto frente a la siempre presente inquietud del alumno respecto de los animales; que ellos carecen de derechos por cuanto no son sino objeto de restricciones auto impuestas por el humano a otros humanos, de no daarlos. Siendo as, que todo derecho es creacin cultural y por ende humano, Qu nota diferencia a estos derechos de los otros? Obsrvese que en ambos supuestos, ni la dignidad ni el carcter humano sirven per se para caracterizar a un grupo de derechos en particular como diferente del resto de ellos. Tampoco parece aportar demasiado la nota de universalidad, por cuanto se detiene en una mera enunciacin que carece de contenido concreto Cules seran tales derechos? Lo sera el de libertad personal, pero no el de propiedad? A quines alcanzan? En consecuencia, si aqu nos detuviramos, sera posible pensar que estos caracteres de aproximacin no cumplen con su tarea de definir qu hace que este grupo de derechos tengan un estatus particular o distintivo respecto de otros.
5 6 Kant Immanuel, Fundamentacin de la metafsica de las costumbres, Barcelona, Ed. Ariel, 1996. En Francia se decidi el caso de un hombre deforme y enano, que trabajaba como objeto de diversin en programas pblicos a modo de pelota que los intervinientes se pasaban unos a otros como si de una pelota de rugby. La resolucin judicial prohibi la misma, afirmando que la voluntad del afectado no poda comprometer el valor colectivo de la dignidad humana. Miquel Roca i Junyent. La Vanguardia, 13-IV-2004. Un caso ms complicado se ha registrado en los ltimos tiempos en la Argentina, respecto de la investigacin de hijos de desaparecidos durante la dictadura militar, llegando a la Justicia la cuestin de si los supuestos menores apropiados que han vivido y han sido educados como hijos por sus apropiadores, durante 30 o ms aos pueden negarse a un anlisis de ADN que determine su propia identidad. Es decir cotejando la negativa de la propia persona a tener certeza de su identidad vis a vis el inters de la sociedad de determinar la verdad de lo ocurrido, inclinndose la decisin judicial por permitir el progreso de la investigacin. CSJN, Gualtieri Rugnone de Prieto, Emma Elidia y otros s/ sustraccin de menores de 10 aos (art. 146), G.291. XLII, 11-VIII-2009.
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2 - El Derecho Internacional Pblico como Criterio Distintivo Bajo estas consideraciones, la gran nota que los particulariza y los separa de los derechosconstitucionales,eslaintervencindelderechointernacionalpblico,queimpone a cada Estado la obligacin frente a la comunidad mundial de no violar determinados derechos de cualquier habitante, habiendo aqul de responder internacionalmente en caso de trasgresin. Es que slo en este marco es posible establecer alguna distincin entre los derechos constitucionales y los humanos; los primeros regulados por el orden jurdico interno del Estado y los segundos por el derecho internacional. Ntese que en el prrafo se enuncia adems una cuestin central desde el punto de vista de la filosofa jurdica. Los derechos que se consideran esenciales o innegables en cualquier sociedad, lo son porque se los enumera y se les da entidad legal o porque naturalmente hacen a la condicin humana? La primera aproximacin nos lleva al positivismo, la segunda al iusnaturalismo. Ahora bien, la realidad es que cuando se intenta considerar qu derechos sonesenciales, es inevitable observar la relatividad respecto de los mismos, que surge conforme al tiempo de la humanidad que se considere o del lugar y cultura apreciada. Esta situacin nos confronta curso tras curso, a preguntas que parecen de difcil respuesta, para el caso de no analizarse bajo estos parmetros. A manera de ejemplo, en cada ocasin que se trata el derecho de las mujeres, la cultura islmica, suele ser citada como un ejemplo de esa relatividad cultural. Sin que implique un demrito para esa otra cultura, ciertas pautas de conducta exigidas a la mujer, resultan inaceptablesparasucongnereoccidental.Tambindeberobservarse,quea contra marcha, muchas prcticas occidentales, vistas desde la perspectiva islmica, sern apreciadas como violatorias de derechos esenciales. Es as un dato para nuestra conceptualizacin, la nota de mutabilidad conforme a circunstancias de tiempo y espacio en el catlogo de derechos que se consideran inalienables para la comunidad internacional. Llegados a este punto, entendemos que como definicin inicial de trabajo, resultan derechos humanos aquellos que tutela el ordenamiento jurdico internacional, de acuerdo a la cultura predominante en un lugar y tiempo, que corresponden por su naturaleza de tal a toda persona y por ende de los que no se puede ser privado, sin generar responsabilidad internacional del Estado violador. 3. Clasificacin de los Derechos Humanos7 Efectuado ese primer acercamiento, intentaremos ir a un tipo de derechos en particular, son los denominados Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC). Suele
7 En este sentido la indicacin de la clasificacin que se ha seguido se efecta a los fines didcticos, dado que compartimos en gran medida la crtica que realiza CANADO TRINDADE, Antnio A., en el prlogo a la citada obra de PINTO, Mnica, Temas de derechos humanos, Temas de derechos humanos, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1997, respecto de que esa categorizacin en gran medida conspira a una concepcin integradora de todos los derechos humanos.
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distinguirse, por cuanto as lo han hecho algunos instrumentos internacionales y por otra parte se condice con la evolucin histrica de la humanidad, al menos tres categoras de derechos humanos: a) Derechos individuales, b) derechos sociales y c) derechos colectivos; en ellos vara esencialmente la conducta que se espera asuma el Estado. En el caso de los derechos individuales, tambin llamados civiles y polticos, se aguarda que un Estado democrtico se abstenga de intervenir y/o de limitar y/o cercenar las libertades esenciales de la persona, asegurndose adems su participacin en los procesos de formacin de la voluntad estatal (derecho a elegir y ser elegido, etc.). En otras palabras, el derecho supone que el Estado se abstenga de intervenir sobre el particular, garantizando as su derecho. Claro est que esto no es lineal, por cuanto en muchos casos, para garantizar esos derechos resulta necesario que el Estado acte. Por ejemplo, en el derecho a la seguridad individual, si bien el destinatario esencial es el Estado a quin se le da mandato de que no vulnere la integridad de la persona, no es menos cierto que tiene un deber de protegerlo frente a terceros y/o de investigar y esclarecer los atentados que aunque cometidos por terceros impliquen una trasgresin a esos derechos. En el supuesto de los derechos sociales, se exige al Estado un rol de proveedor principal de esos bienes. Corresponde al mismo en principio garantizar las acciones positivas que permitan que sus habitantes gocen de ellos. 4. Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en el Sistema Americano Pero sealado que es exigible al Estado un rol activo, desde el punto de vista presupuestario, implica erogaciones, inversiones, respecto de las cuales muchas veces el el poder estatal menciona carecer de los recursos suficientes. Aparece as como cuestin central, el determinar qu grado de exigibilidad tienen y de qu forma planteados los mismos ante la Justicia, puede el Poder Judicial obligar a los otros poderes a proveerlos. La denominada judicialidad o carcter programtico de estos derechos se torna as en un tema central. Advertimos por ende que son pocas las materias jurdicas que pueden generar roces tan intensos entre los poderes pblicos, como el tratamiento, reconocimiento y eficacia de los reclamos individuales y colectivos por derechos econmicos, sociales y culturales. Acusaciones cruzadas de ejercicio abusivo de sus facultades por parte del Poder Judicial o la imputacin de tratarse de un Gobierno de los jueces, son reproches que provienen del Poder Ejecutivo; omisiones en el cumplimiento de disposiciones constitucionales, la observacin que en muchas de las sentencias se desprende hacia los otros poderes estaduales. En dicha encrucijada, se entrecruzan teoras respecto de derecho operativos y programticos,8 la economa y el derecho, las mandas legales y
8 Respecto de su carcter plenamente operativo se han expedido organismos internacionales, al afirmarse: B. Medidas jurisdiccionales contra la impunidad. 127. Las violaciones de los derechos econmicos, sociales y culturalesdanderechoaremediosporeldaoquehancausado.Desdeelpuntodevistadelalegislacinnacional, tales violaciones son delitos y estn sujetas a dos tipos de sanciones, represivas y compensatorias. Bajo su
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las posibilidades reales de cumplimiento. Una contienda no resuelta entre poderes, que no puede tener jams como resultado un incumplimiento de las obligaciones estaduales en la materia.9 yendo al sistema americano, ste presenta en la materia dos situaciones claramente diferenciadas: la de aquellos Estados que quedan tan slo alcanzados por la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la de otros que tambin son regulados por la Convencin Interamericana de Derechos Humanos. Respecto de los primeros, la jurisdiccin corresponde a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y con relacin a los segundos, en la medida en que acepten la competencia, tambin lo hace la Corte Interamericana. El conjunto de disposiciones en materia de DESC bsicamente comprende la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH, arts. VI y VII, adems del continuo normativo que se extiende entre los arts. XI a XVI), de 1948; la CADH (arts. 26 y 42), de 1969; de la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), de 1948 (bajo el rtulo de Desarrollo integral, en los arts. 30 a 52); y el Protocolo de San Salvador. El Protocolo de San Salvador no slo da contenido a los derechos, sino que asimismo crea los mecanismos formales que permiten el inicio de peticiones individuales ante la Comisin Interamericana; si bien es cierto lo limita a algunos derechos en particular; tales como violaciones a la libertad sindical (art. 8.1.a), derecho a la salud y a la educacin (art. 13), todo ello conforme al art. 19.6. Desde esa vertiente, y luego de detallar que el Protocolo contiene obligaciones generales para la adopcin de medidas (arts. 1 y 2), asimilables a los deberes del mismo signo que instaura la CADH, el nombrado autor seala que tales obligaciones pueden ser proyectadas hacia o contempladas desde los diversos derechos consagrados en el Protocolo, exactamente como sucede en la operacin de la Convencin y, as, bajo la lente que suministran los arts. 8 y 13, entiende que difcilmente la Corte podra ignorar aquellas obligaciones generales. Finalmente, subraya que el Tribunal podra entrar al conocimiento de casos de discriminacin prohibida por el art. 3 , si ella se aplicara en puntos concernientes a la libertad sindical o a los derechos vinculados con la educacin; lo que tambin ocurrira con la regla de interpretacin que rechaza las restricciones de derechos reconocidos en la legislacin interna o en convenciones internacionales bajo el
obligacin garantizada, el Estado tiene que suministrar el marco legal necesario para salvaguardar el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales. Los Estados, en general, tanto como el resto de los sujetos de derecho, deben cesar de otorgar nicamente un valor programtico a los derechos econmicos, sociales y culturales. La mejor manera de lograr esto es incorporar las normas legales internacionales a la legislacin nacional,paraqueestaspuedanserinvocadasantelasautoridadesjudicialesytribunalesdejusticianacionales. Comisindederechoshumanos,SubcomisindePrevencindeDiscriminacionesyProteccinalasMinoras, 49 perodo de sesiones - Tema 4 de la agenda provisional. E/CN.4/Sub.2/1997/8, 27-VI-1997. En http://www.derechos.org/nizkor/impu/guisse.html#saqueo%20del%20patrimonio%20cultural. Por otra parte, el artculo 10 de la CCABA no deja lugar a dudas respecto de que todos los derechos son operativos. Hemos referido a esta cuestin en Pulvirenti, Orlando D., Operatividad de los Derechos econmicos, sociales y culturales en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y divisin de poderes, LLCABA2009 (abril),141.
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pretexto de que el Protocolo no los reconoce o lo hace en menor grado (art. 4); por ltimo, acota que la Corte podra pronunciarse sobre restricciones o limitaciones indebidas adoptadas por medio de actos calificados como leyes, tema que aborda el art. 5 del Protocolo. Pero adems, y ya fuera de las opciones reclamatorias especficas emergentes de este ltimo instrumento, se ha sostenido que el derecho a la proteccin judicial previsto en el art. 25 de la CADH (que comprende el acceso a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la mencionada Convencin) concreta adems de la mentada remisin al derecho interno estatalun reenvo a los instrumentos internacionales que consagran derechos econmicos, sociales y culturales (por ejemplo, el PIDESC), de tal modo que dicho art. 25 de la Convencin establece un mecanismo de tutela de los precitados derechos.10 El sistema americano presenta en materia de tratamiento y procedimientos de reclamo frente a eventuales violaciones de DESC, tres tipos de situaciones: (i) Estados parte de la CADH, que aceptan la competencia de la Corte y que han ratificado el Protocolo de San Salvador. Ellos se encuentran obligados por la DADDH (arts. VI y VII, adems del clausulado que discurre entre los arts. XI a XVII), la CADH (arts. 26 y 42), el Protocolo de San Salvador, y la Carta de la OEA (arts. 29 a 50). Existe respecto de ellos el deber de informar peridicamente, pudiendo ser denunciados ante la Comisin conforme al art. 19.6 del Protocolo, y de acuerdo al resultado final de ese proceso, el Estados puede ser demandado por la Comisin ante la Corte. (ii) Estados parte de la CADH que aceptaron la competencia de la Corte pero que no han ratificado el Protocolo. Quedan as sujetos a los principios de la Corte y derechos generales contenidos en la DADDH, la CADH y la Carta de la OEA. (iii)Estados que son partes de la OEA pero no de la CADH. Pueden ser denunciados ante la Comisin con base en la DADDH. Las decisiones de la Comisin y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos vinculados con la materia: (i) La observacin de la tarea de ambos rganos protectorios muestra cmo se abre paulatinamente una prctica que, de consolidarse, permitir ampliar el horizonte de alegabilidad de los DESC en el
10 ABRAMOVICH, Vctor, Los derechos econmicos, sociales y culturales en la denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en Presente y Futuro de los Derechos Humanos [Ensayos en honor a Fernando Volio Jimnez], Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos de Costa Rica, 1998, p. 167.
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marco interamericano, en tanto se visualizan algunos signos que, v.gr., connotan: la interpretacin de los derechos civiles y polticos en clave social; el empleo de derechos puente o conectores entre los civiles y polticos y los econmicos, sociales y culturales; el descubrimiento de facetas sociales de algunos derechos civiles y polticos; y la reconduccin social del derecho individual a obtener ciertas reparaciones de ndole patrimonial. (ii) Ahora bien, como suele ocurrir lamentablemente en muchos de nuestros pases, y ms grave an en materia de derechos sociales, es posible encontrar un abismo entre el texto de las disposiciones normativas y su aplicacin en la realidad. Por ello es importante realizar un breve repaso de los antecedentes jurisprudenciales que genera el sistema interamericano. a) En la Comisin Interamericana En el caso Milton Garca Fajardo y otros c/ Nicaragua (fondo), de 11 de octubre de 2001, la Comisin hall por primera vez unaviolacin del art. 26 de la CADH; para luego en el caso Jorge Odir Miranda Cortez y otros c/ El Salvador (37), expedirse sobre un tema particularmente sensible en materia de salud, que radica en la ausencia de provisin de medicamentos a pacientes portadores del Virus de Inmunodeficiencia Humana/Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (VIH/SIDA). b) En la Corte Interamericana b.1) El mximo rgano interamericano ha realizado interesantes construcciones sobre derechos civiles y polticos a los que interpreta en consonancia con preocupaciones socialesEs as que en los casos Villagrn Morales y otros (Caso de los Nios de la calle) vs. Guatemala (40) fondo , de 19 de noviembre de 1999, ubica como complementario alderecho a la vida, el correspondiente a la calidad de la vida (41). En la causa Baena, Ricardo y otros (270 trabajadores) vs. Panam (43) fondo , de 2 de febrero de 2001, la libertad de asociacin sindical fue admitida mediante remisin a las disposiciones de la OIT, correlacionando los arts. 16, incs. 2 y 3, de la CADH y 8.3. del Protocolo de San Salvador. b.2) En autos Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua (44) 31 de agosto de 2001, la Corte refiere a los derechos indgenas respecto de la propiedad y en autos Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay (47), sentencia de 17 de junio de 2005, y Comunidad Indgena Sawhoyamaxa vs. Paraguay (48), sentencia de 29 de marzo de 2006 estableci que cada Estado al interpretar y aplicar su normativa interna estn obligados a respetar la identidad de los pueblos indgenas. Yendo ms all la Corte reconoci que es necesario superar el estado de vulnerabilidad alimenticia, mdica y sanitaria, que acucia en forma continua su supervivencia e integridad. b.3) Pero si existe un fallo paradagmtico sobre el tema es Cinco Pensionistas vs. Per (49) (fondo), de 28 de febrero de 2003. All se discuti la decisin del Gobierno de Per de disminuir el importe de las pensiones de jubilados sobre
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la base de la existencia de una crisis econmica. Si bien el caso fue planteado como una violacin al derecho de propiedad, la Corte apunt a las proyecciones econmicas y sociales del derecho a la vida, al entender disminuida la calidad de vida de los pensionistas. Si bien es cierto que no se hacen extensas consideraciones respecto del art. 26 de la CADH, al realizar tan solo un reenvo a lo dicho por el Comit especfico de la ONU en su OG N 3 [La ndole de las obligaciones de los Estados Partes (prrafo 1 del artculo 2 del Pacto)], de 14 de diciembre de 1990,con relacin a qu es el desarrollo progresivo de los DESC; establece que ello es obligatorio para los Estados (50). La Corte establece si, una frmula muy interesante que radica en la imposibilidad de regresar en la materia. Es decir que obtenido un cierto nivel de desarrollo, luego el mismo no puede ser dejado sin efecto en desmedro de los habitantes. b.4) En el caso Ximenes Lopes c. Brasil, de 4 de julio de 2006, se avanz en el supuesto de personas con discapacidad mental, las que deben ser especialmente protegidas por el Estado. Y all se indica que los Estados americanos estn obligados a adoptar medidas especiales de proteccin para con las personas que tienen menos recursos, tales como aquellas que viven en condiciones de extrema pobreza; nios y adolescentes en situacin de riesgo, y poblaciones indgenas. 5. El Derecho Argentino y los DESC Sucesivos fallos judiciales dictados a partir del regreso de la democracia a la Argentina en el ao 1983 y la ulterior reforma constitucional de 1994,11 establecieron la supremaca de los tratados de derechos humanos sobre la Constitucin Nacional. Este cambio fue sustancial, por cuanto hasta ese momento haba imperado una postura dualista, que no reconoca a los Tratados Internacionales sino un lugar infra constitucional, siendo el valor de los mismos equiparable al de cualquier norma interna. Los artculos 27, 31, 75 incisos 22, 24 de la Constitucin, conforme a la interpretacin que les diera a esas normas jurdicas la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, aseguran ese criterio. Adicionalmente esos derechos deben ser aplicados internamente en las condiciones de vigencia internacional de los Tratados que los reconocen, lo que implica entre otras cosas, aceptar la lectura que de ellos haga el
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Es especialmente relevante la decisin dictada por la CSJN, en autos Ekjmekdjian c. Sofovich, donde al discutirse la aplicacin del derecho de rplica contenido en el artculo 14 de la CIDH yno establecido por la Constitucin Nacional, ni reglamentado por norma interna alguna, la Corte se expidi sealando que los derechos de los Tratados Internacionales en materia de derechos humanos, son directamente operativos y que las omisiones de un Poder en el caso del Legislativo al no reglamentarlo no habilitaban el incumplimiento de una norma internacional, sin causar responsabilidad del Estado. Por tal motivo y sobre la base provista por la Convencin de Viena sobre el derecho de los Tratados, dispuso que no puede invocarse una norma o acto interno, para desobedecer lo expresado en un Convenio Internacional.
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sistema internacional.1213 En el caso concreto de los DESC, supone que los fallos que hemos analizado precedentemente dictados por los organismos internacionales, resultan directrices que deben ser seguidas por los Tribunales argentinos. 5.1. Jurisprudencia Referida a Peticiones Particulares Dado el marco jurdico referenciado, que entusiastamente adems fuera apoyado por amplios sectores de la doctrina14, no puede sorprender que se sucedieran casos en los cuales la Justicia Federal o Nacional y la de las Provincias y en particular de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, dieran ntegra vigencia a las invocaciones y peticiones de estos derechos realizados por individuos y entidades representativas de intereses colectivos. En forma concluyente se resolvi: Cualitativamente hablando, la conjuncin del rgimen legal nacional, local e internacional de los derechos humanos proporciona los medios necesarios para impugnar los impedimentos estructurales que se le presentan a quienes viven en situaciones de extrema pobreza. Tal como sostiene la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en la dignidad humana reside el centro sobre el que gira la organizacin de los derechos humanos de nuestro orden constitucional (Fallos 314:424, entre otros). No es menos cierto que la extrema pobreza y la exclusin social constituyen una violacin de la dignidad humana tal como expres la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos de la ONU (Declaracin de Viena y Programa de Accin 25/6/1993. I. 25). Tampoco cabe tener dudas de que una provisin mnima de bienes y servicios puede ser reivindicada ante un tribunal. Este argumento vale para cada derecho econmico, social y cultural. 15 Llegados a este punto del anlisis y siendo cierto que todos los casos en los que se resuelven estos derechos se encuentran comprendidos bajo el mismo parmetro de DESC, entendimos necesario para plantear el eje de la discusin, referenciar por separado aquellas pretensiones que fueran presentadas individualmente y que tuvieran acogida favorable,
12 CSJN, Espsito, Miguel Angel s/ incidente de prescripcin de la accin penal promovido por su defensa -Bulacio, Walter David, E. 224. XXXIX.; 23-XII-2004; T. 327 P. 5668; CSJN, Simn, Julio Hctor y otros s/ privacin ilegtima de la libertad, etc. (Poblete), causa N 17.768-. S. 1767. XXXVIII, 14-VI-2005; T. 328 P. 2056,entre muchos otros. Hacemos particular referencia al fallo Cinco Pensionistas de la CIDH que estableci el criterio de progresividad y no regresividad en el avancede los derechos econmicos, culturales y sociales; afirmando adems la judiciabilidad de los reclamos individuales referidos a estos derechos. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Cinco Pensionistas Vs. Per, Sent. 28-II-2003, (Fondo, Reparaciones y Costas). Bidart Campos, Germn, Una Sentencia que supo dar curso efectivo a los derechos sociales, La Ley, 2002 E, 267, Bidart Campos, Germn, Las polticas sociales y su control constitucional por los tribunales de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, La Ley 2002-C, 175;.Bidart Campos, Germn, Principios Constitucionales del derecho del trabajo y de la seguridad social en el artculo 14 bis, Buenos Aires, Tomo VIII, p. 555; Salvioli Fabin: Curso sobre Proteccin Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; edit. IIDH, San Jos de Costa Rica, 2004; publicacin on line www.iidh.ed.cr., DArgenio, Ins A. La zona de reserva de la administracin en materia de derechos sociales, LA LEY, 2006-D pg. 231; La zona de reserva de la administracin en materia de derechos sociales II. Suplemento de Derecho Administrativo, 2006- Julio, pg. 10; entre otros. C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Expte. N 17601/1, Ramrez, Tito Magdalena y Otros c/ GCBA s/Otros Procesos Incidentales, 8-XI-2005. Sentencia N 234; ver tambin C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, exp. 17378/2,Montenegro, Patricia Alejandra y otros c/GCBA s/Amparo, del 7-X-05.
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de aquellas en las que por su objeto o alcance la extensin de la sentencia refiriera ms concretamente a polticas de Estado. Lo hacemos, sencillamente, por cuanto en este ltimo supuesto la lnea existente entre ejecutar DESC e introducirse en polticas del gobierno resulta ms delgada. Haciendo un racconto de algunas sentencias pronunciadas por la Justicia Nacional y local referidas a pretensiones individuales, encontramos entre las ms significativas las presentes: 5.1.1. Derecho a la Salud La Justicia Federal ha dictado numerosas sentencias obligando a entidades estatales a realizar prcticas negadas a particulares; siendo constante la referencia a los Tratados Internacionales como base normativa de las mismas.16 La Justicia Contenciosa Administrativa de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ha condenado a laAdministracin de la Ciudad, a garantizar el derecho a la vida y dentro de l se incluyen las17 medidas necesarias para asegurar tratamientos mdicos,18 para paliar el dolor an cuando no existieran expectativas de curacin19, medicamentos20, el acompaamiento de celadores especializados21 e inclusive prestaciones alimentarias.
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As se ha dicho que: El derecho a la salud, desde el punto de vista normativo, est reconocido en los tratados internacionales con rango constitucional (art. 75, inc. 22) entre ellos, el art. 12, inc. c) del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, inc. 1, arts. 4 y 5 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos e inc. 1 del art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, extensivo no slo a la salud individual sino tambin a la salud colectiva. -Del precedente Reynoso, al que remiti la Corte Suprema-.S. 670. XLII; RHE Snchez, Elvira Norma c/Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados y otro, 15-V-2007. C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Causa Nro.: 31665-1, Fras Esteban c/ Hospital General de Agudos Dr. J. A. Fernndez y Otros s/ Procesos Incidentales, Sala II. 06-II-2009. En caso similar, tratndose de un paciente afectado por esclerosis mltiple, se dispone que no siendo adecuados los alimentos suministrados por la CABA, se cumpla proveyndole de alimentos diferentes a la que le suministra la demandada de manera generalizada dentro del Programa de Apoyo Alimentario Directo a Familias. Se dice as que la alimentacin debe ser adecuada definindose como tal a lo quees Apropiado a las condiciones, circunstancias u objeto de algo. As pues, la calificacin que el artculo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales impone al derecho a la alimentacin, esto es, adecuada, impone una obligacin ms profunda que la simple entrega de alimentos. C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 22386/0, Vera Vega Eduardo c/ Ministerio de derechos humanos y sociales s. Amparo, 30-V-2008, Sentencia Nro. 76. CSJN, M.2648.XLI RECURSO DE HECHO, Mara Flavia Judith c/ Instituto de Obra Social de la Provincia de Entre Ros y Estado provincial, 30-X-2007; T. 330 P. 4647. C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Expte. N EXP 14371/01, G., b. N.c/OSCBA (Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires) s/Otros Procesos Incidentales, 13-VI-2005. Sentencia N 111. C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Causa Nro.: 31665-1, Frias Esteban c/ Hospital General de Agudos Dr. J. A. Fernndez s/ Otros procesos incidentales. 06-II-2009. En autos NG y Otros c. GCABAs.Amparo (art. 14 GCABA) Expte. 16877/0, 10-II-2006, se resolvi ordenar que dos menores de edad con capacidades diferentes fueran acompaados por celadores especializados en virtud de la especial dieta a cumplir por los mismos.
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Ahora bien, es necesario destacar que la pretensin de que se cumpla con esos derechos, no slo es exigible al Estado, sino como bien ha resuelto la Justicia portea, tambin alcanza a las entidades privadas que se encuentren vinculadas al sistema prestacional.22 En una serie de fallos, tanto por aplicacin de la Ley de Defensa al Consumidor, como bien por va de las obligaciones sociales, el fuero contencioso administrativo conden a empresas de medicina pre paga, a hacerse cargo de asistencias mdicas. En esa ltima direccin conden tanto a entregar leche maternizada23, como a suministrar drogas para el tratamiento del HIV y otras enfermedades crnicas24, practicar tratamientos para adelgazar e inclusive para asistir en fertilizaciones asistidas a parejas que desean concebir por ese medio. 5.1.2. Derecho al Trabajo La Justicia argentina tambin ha tenido mltiples oportunidades para referirse al derecho al trabajo, mxime cuando las actividades desarrolladas por el afectado pueden encontrarse en algn punto en contienda con el ejercicio del poder regulatorio local. En tal sentido, los casos de licencias de conducir para taxistas25 o el de los cuentapropistas se encuentran entre los ms usualmente decididos26. En la mayora
22 La CSJN, ha dicho que: Si bien la actividad que asumen las empresas de medicina prepaga puede representar determinados rasgos mercantiles, en tanto ellas tienden a proteger las garantas constitucionales a la vida, salud, seguridad e integridad de las personas, tambin adquieren un compromiso social con sus usuarios, que obsta a que puedan desconocer un contrato, o invocar sus clusulas para apartarse de obligaciones impuestas por la ley, so consecuencia de contrariar su propio objeto que debe efectivamente asegurar a los beneficiarios las coberturas tanto pactadas como legalmente establecidas, CSJN, C. 595. XLI; RHE, Cambiaso Pres de Nealn, Celia Mara Ana y otros c/Centro de Educacin Mdica e Investigaciones Mdicas, 28/08/2007, T. 330, P. 3725; C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Expte. N RDC 215 / 0, Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires c/G.C.B.A. s/ otras causas con trmite directo ante la Cmara de Apelaciones, 07-X- 2004, Sentencia 6650;ver tambin C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II , Asociacin Civil Hospital Alemn contra G.C.B.A. sobre Otras causas con trmite directo ante la Cmara de apelaciones, RDC-470, 04-V-2004. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro. 1682-0, Euromdica de salud SA c. GCBA s. Otras causas con trmite directo ante la Cmara de Apelaciones, 04-VII-2008. Sentencia Nro. 84. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, causa N8919, Asesora Tutelar Justicia Cont. Adm. y Trib. c/ GCBA s/ Amparo (Art. 14 CCABA), 17-II-2009. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Causa Nro.: 1980/0, CEMIC c/ GCBA s/ OTRAS CAUSAS CON TRAMITE DIRECTO ANTE LA CAMARA DE APEL. 13-V-2008. Sentencia Nro. 302; C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Causa Nro.: 1943/0, ASOCIACION CIVIL HOSPITAL ALEMAN c/ GCBA s/ OTRAS CAUSAS CON TRAMITE DIRECTO ANTE LA CAMARA DE APEL., 14-III-2008. Sentencia Nro. 285. Se dijo as que Vale decir, el sentido de contratar un plan de medicina prepaga es especialmente, el de contar con una cobertura para las situaciones crticas en la salud de una persona, es all donde la figura de la empresa de medicina prepaga se hace ms fuerte, dado que el consumidor deposita su confianza y expectativas. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 1466/0, HOSPITAL BRITNICO DE BUENOS AIRES c/ GCBA s/ OTRAS CAUSAS CON TRMITE DIRECTO ANTE LA CMARA DE APEL., 20-XII-2007, Sentencia Nro. 141. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 22895/0, SILVA GLADIS CRISTINA c/ GCBA s/ AMPARO (ART. 14 CCABA), 19-XII-2008. En el caso, corresponde revocar la sentencia dictada por el Sr. Juez aquo, y en consecuencia, hacer lugar a la accin de amparo, ordenando al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que
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de los casos en que estas cuestiones son planteadas, el fuero suele hacer una medida interpretacin de los estatutos y disposiciones legales, de manera tal de intentar conciliar la seguridad, moralidad y obligaciones del Estado con el derecho de una persona a ganar dignamente su sustento por medio de su trabajo. 5.1.3. Derecho a la Vivienda Numerosas decisiones judiciales de la CABA han ordenado frente a peticiones particulares el otorgamiento por parte del Estado de viviendas, ya sea en hoteles adecuados27 o por medio de la construccin de lugares aptos y dignos para la habitacin de personas carenciadas28.
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se abstenga de llevar adelante cualquier medida que pudiese afectar la actividad laboral del accionante, en tanto sta consista en la venta de los productos no alimenticios con sustento en la inexistencia de habilitacin, ello hasta tanto dicha actividad sea expresamente regulada por la Legislatura de la Ciudad y se establezca, por va legal, el procedimiento que ste deber seguir para obtener el correspondiente permiso. El Estado local no ha establecido an un rgimen para los permisos para vender en forma ambulante artculos de escaso valor pecuniario como actividad de mera subsistencia. A su vez, por principio general los derechos reconocidos por la Constitucin se ejercen de conformidad con las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14, C.N. y 80 inc. 1 CCABA), siendo esta facultad la de reglamentar los derechos tutelados en la Constitucin una potestad exclusiva del Poder Legislativo. Por su parte, si bien el Estado puede reglamentar los derechos constitucionalmente reconocidos a los individuos, tal facultad encuentra su lmite en la prohibicin de alterar la sustancia de tales derechos (artculo 28, Constitucin Nacional); es decir, la reglamentacin debe ser razonable, en el sentido de que el medio escogido para alcanzar el fin perseguido por la norma debe guardar proporcin y aptitud suficientes con ese fin (Bidart Campos, Germn, Manual de la Constitucin reformada, 1998, t. I, p. 517). Pues bien, toda vez que no existe hasta el momento una regulacin de origen legal para la venta de baratijas en la va pblica cuando, a su vez, esa actividad puede ser calificada como de mera subsistencia, es evidente que el derecho cuya tutela el amparista persigue en el caso, el derecho a trabajar no puede ser restringido por un acto de alcance particular. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 24309/0. Autos: E. P. L. DE LA C. c. GCBA s. Amparo (Art.14 CCABA), 03-IV2008. Sentencia Nro. 36. En estas condiciones, es claro que el objeto del amparo se agot: la asistencia habitacional se mantiene por va de subsidio, o de alojamiento en hoteles, para los beneficiarios originales del Decreto N 607/97 (ver solucin coincidente, STJ, in re M. V.,J. F. y Otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido, 4-XII-2003. En idntico sentido: C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A, Sala II, Expte. N EXP 3212/0 D., M. P. c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA), 22-II-2005. Sentencia N 27. Tambin, C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Expte. N EXP 2815/0, Naccheri, Ana Mara y Otros c. GCBA s. Amparo (art. 14 CCABA)22-II-2005. Sentencia N 28. La clusula del Decreto N 895/2002, que otorga el beneficio de un subsidio habitacional por nica vez, no requiere de por s una declaracin de inconstitucionalidad pues es el Poder Ejecutivo quien deber arbitrar los medios que entiendan pertinentes para la proteccin del derecho habitacional de los beneficiarios. Lo que podr consistir, desde ya, en la prolongacin del beneficio otorgado de algn otro plan que garantice el efectivo goce del derecho aparado y permita el desarrollo progresivo (y no regresivo) del acceso a una vivienda digna y que, en cumplimiento de la normativa en materia de derechos humanos vigente, preserve la integridad del grupo familiar que se encuentra actualmente en situacin de calle. C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Expte. N 8714/0, A., C. R.y Otros c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA), 26-VIII-2005. Sentencia N 166.
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La Justicia asimismo ha velado inclusive sobre las condiciones que deben ser satisfechas por el inmueble que es asignado en cumplimiento de la manda, para considerar que realiza adecuadamente el derecho constitucional. Es as que por ejemplo se confirm una ampliacin de una medida cautelar otorgada por un Juez de primera instancia que ordenara al Instituto de la Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a que en el plazo de 5 das de notificado sta arbitrara las medidas necesarias a fin de proveer a la actora y a su grupo familiar una vivienda que garantizara sus necesidades bsicas y de salud, teniendo en cuenta la especial situacin del menor. A tales fines se dispuso las condiciones que tena que tener esa vivienda, en cuanto a habitaciones y comodidades29. 5.1.4. Derecho a la Educacin En trminos de derecho individual a la educacin, se han dictado numerosos pronunciamientos en los cuales la justicia removi obstculos creados tanto para educadores como para educandos. El caso de personas con capacidades diferentes, se ha convertido en uno de los tpicos en los cuales la judicatura local ms nfasis ha puesto. Tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,30 como la Justicia de la Ciudad han ordenado a los Gobiernos a arbitrar los medios necesarios para posibilitar la concurrencia a la escuela de un nio con discapacidad con la asistencia permanente del personal de apoyo especializado, que cumpliera con las exigencias que las condiciones del menor requirieran31. En forma general, la Corte Suprema ha cuestionado normas provinciales que dificulten la educacin, invocando al respecto disposiciones internacionales.32 5.1.5. Derecho Cultural El derecho cultural, incluido el de educacin, cuentan con numerosos fallos judiciales por medio de los cuales se atiende a su satisfaccin, ello por va del
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C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 25831-3, E. T. P. E. Y OTROS c/ INSTITUTO DE VIVIENDA DE LA CABAY OTROS s/ OTROS PROCESOS INCIDENTALES, 12-XI-2008. Sentencia Nro. 121. CSJN, R. 1629. XLII; RHE Rivero, Gladys Elizabeth s/amparo apelacin, 09-VI-2009, T. 332, P. 1394C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Expte. N EXP 15516/1, A., K. E. y Otros c/GCBA s/Otros Procesos Incidentales, 29-IV-2005. Sentencia N 77. La subsistencia de normas provinciales que afectan gravemente el rgimen jurdico estructurado por el Estado Nacional para conformar un sistema educativo permanente, conducira a generar eventualmente la responsabilidad del Estado por incumplimiento de obligaciones impuestas en tratados internacionales, habida cuenta que, segn las normas incluidas en aqullos, son los Estados los que tienen el poder de garantizar el derecho a la educacin (arts. 13, inc. 2, del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; 26, prrafo 1, de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y 26 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos).CSJN, F. 466. XXXVII., Ferrer de Leonard, Josefina y otros c/ Superior Gobierno de la Provincia de Tucumn s/ amparo, 12-VIII-2003, T. 326, P. 2637.
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dictado de medidas cautelares innovativas y no innovativas, e inclusive por medio de reparaciones ulteriores, cuando el dao fue efectivamente causado.33 5.2. Jurisprudencia Referida a Afectados Colectivos Un repaso de la jurisprudencia vinculada a este tema muestra el extraordinario desarrollo que estas decisiones han asumido en el derecho pblico de la Argentina y particularmente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, pudindose afirmar sin temor a equivocaciones, que ninguna otra jurisdiccin en la Argentina presenta tamaa cantidad y variedad de fallos vinculados a la cuestin. 5.2.1. Salud En salud se han visto casos en los que se imparte la orden contra un hospital en particular o con respecto del Ministerio de Salud respecto de todos ellos. As por ejemplo se ha resuelto por medio de una medida cautelar se garantice la seguridad de las pacientes y del personal que se desempea en un hospital psiquitrico, ordenndose se contrate el personal suficiente para proveer el servicio de seguridad de forma adecuada y eficaz,34 o a una provincia para que brinde condiciones adecuadas en sus clnicas y sanatorios.35 Ms recientemente se ha obligado al Estado a desarrollar programas contra la adiccin a la droga denominada paco, controlando y exigiendo determinadas condiciones de cumplimiento al mismo.36 Asimismo se ha legitimado
33 En un caso se conden a una empresa constructoraa abonar la suma de $ 500.000 y al GCABA el monto de $ 550.000 por el dao colectivo extrapatrimonial causado a los habitantes de la CABA, por la demolicin de un edificio integrante del patrimonio cultural-histrico (-casa Milln-, cuyo propietario fue el cofundador del barrio de Flores), en tanto ello implic la privacin del uso, goce y disfrute de los bienes que forman parte del patrimonio histrico y cultural cuya proteccin ha sido expresamente consagrada constitucionalmente (arts. 41 y 43, CN). C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Causa Nro.: 1772/0. Autos: DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES c/ GCBA Y OTROS s/ OTRAS DEMANDAS CONTRA LAAUT. ADMINISTRATIVA, 14-VIII-2008. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 15558-0. Autos: ACUA MARIA SOLEDAD c/ GCBA s/ AMPARO ( ART.14 CCABA), 18-VII-2008. Sentencia Nro. 113. CSJN, Quienes tienen a su cargo la administracin de los asuntos del Estado deben cumplir con la Constitucin garantizando un contenido mnimo a los derechos fundamentales y muy especialmente en el caso de las prestaciones de salud, en los que estn en juego tanto la vida como la integridad fsica de las personas; una sociedad organizada no puede admitir que haya quienes no tengan acceso a un hospital pblico con un equipamiento adecuado a las circunstancias actuales de la evolucin de los servicios mdicos, y no se cumple con ello cuando los servicios son atrasados, descuidados, deteriorados, insuficientes, o presentan un estado lamentable porque la Constitucin no consiente interpretaciones que transformen a los derechos en meras declaraciones con un resultado trgico para los ciudadanos (Voto del Dr. Ricardo Luis Lorenzetti). M. 291. XL; RHE, Ministerio de Salud c/Gobernacin s/accin de amparo, 31-X-2006, T. 329, P. 4741. En el caso, el dictado del Decreto n 1681/07 con posterioridad a la promocin de la accin, por el cual se cre el Programa Programa Interministerial de Proyectos Especiales Atencin Integral sobre el Consumo y Dependencia de la Pasta Base de Cocana, no hizo devenir abstracta la cuestin, dado que existe una gran distancia entre la existencia de una norma y la adopcin de las medidas concretas y pertinentes que se deben adoptar para hacerla efectiva. Esto es, entre la validez y la eficacia de las normas. En rigor, esa norma no comprueba per se cul es la asistencia concreta que se est dispensando a los menores afectados por el consumo del paco. Es decir, no se cumple con el objeto de la pretensin mediante el simple dictado de un decreto por el que se implementa un programa, si no se acredita -paralelamente- su vigencia prctica y, adems, que las medidas adoptadas sean suficientes frente a la
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a asociaciones civiles para reclamar por planes generales en materia de polticas de control de natalidad.37 5.2.2. Derecho al Habitat Respecto de este tema, existen diversas decisiones judiciales en las que reconocindose la representacin colectiva a asociaciones que nuclean a diversas familias alcanzadas por un mismo problema habitacional, se decide respecto del universo de las mismas.38 En tal sentido se resolvi que an tratndose de un derecho social, el estado de derecho obliga que frente a toda exigencia constitucional o legal, la Administracin no est facultada, sin coaccionada a actuar en consecuencia. 39 Ahora bien, tambin puede ocurrir que el avance que suponen estas decisiones, a la hora de la ejecucin enfrenten el mismo problema econmico que tiene cualquier ejecucin presupuestaria, con ms la posibilidad cierta de que adems la Justicia no acompae ese proceso, tal como se ha advertido.40 41 Entre esas obligaciones vinculadas al hbitat, tambin se ha dispuesto la obligacin de suministrar agua potable a zonas carenciadas; sostenindose en tal sentido que ese derecho es un derecho humano fundamental cuyo respeto por parte de los poderes
dimensin del problema. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Causa Nro.: EXP 23262- 0. Autos: ASESORIA TUTELAR JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO c/ GCBA s/ AMPARO (ART. 14 CCABA), 17-II-2009.Por su parte la CSJN en autos D. 1270. XLI; RHE Defensora del Nio c/provincia del Neuqun s/accin de amparo, 07-X-2008, orden a la Justicia de la Provincia de Neuqun que siguiera estudiando un planteo respecto de la poltica general de dicho Estado respecto de los menores que consumen drogas. CSJN, M. 970. XXXIX; REX Mujeres por la Vida - Asociacin Civil sin Fines de Lucro filial Crdoba c/E.N. P.E.N. M de Salud y Accin Social de la Nacin s/amparo, 31-X-2006, T. 329, P. 4593. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Asociacin Civil Casa Amarilla 2005 c. GCBA y Otros s. Amparo (Art. 14 CCABA). 02-XII-2008. Sentencia Nro. 1237. Nota: en igual sentido se resolvi en la causa N8700;C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 26034-0. Autos: M. B. R. Y Otros c. GCBA y otros s. Amparo (Art. 14 CCABA), 23-XII-2008. Con el objeto de posibilitar la reubicacin de las personas y as garantizar debidamente sus derechos, la Ciudad deber otorgar albergue en hoteles u otros mbitos que renan condiciones de habitabilidad, dignidad y seguridad adecuadas, o un subsidio suficiente para satisfacer las necesidades bsicas de vivienda. La reubicacin o percepcin del subsidio se hallarn condicionadas a la efectiva desocupacin de los inmuebles que, con carcter transitorio, ocupan los beneficiarios, y no implicar la renuncia a la vivienda definitiva en los trminos de la Ley N 1987. C. A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala I, Causa Nro.: 26034-0. Autos: M. B. R. y otros c. GCBA s/ Amparo (Art. 14 CCABA), 23-XII-2008. Ver causa Vizeconte Mariela c. Estado Nacional, el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N 11, Mara Jos Sarmiento, consider que como exista una previsin presupuestaria para el desarrollo de esa vacuna, no poda exigir nada ms al gobierno. Adems seal que exceda el marco del amparo judicial garantizar el acceso a la medicacin de todos los habitantes de las zonas afectadas. La decisin fue apelada. En junio de 1998, la Sala IV de la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, revoc la decisin. Ver, Gabriela Kletzel y Laura Royo con la colaboracin de Carolina Fairstein, Pilar Arcidicono y Diego Morales, Una experiencia de exigibilidad jurdica y poltica del derecho a la vivienda: El caso de los Vecinos de Villa la Dulce, Buenos Aires, CELS, junio de 2008. http://www.cels.org.ar/common/documentos/ sistematizacion_ladulce.pdf
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del Estado no puede ser obviado, ya sea por accin o por omisin, toda vez que se constituye como parte esencial de los derechos ms elementales de las personas como ser el derecho a la vida, a la autonoma y a la dignidad humana, derechos que irradian sus efectos respecto de otros derechos de suma trascendencia para el ser humano, como ser, el derecho a la salud, al bienestar, al trabajo.42 5.2.3. Asistencia Social Tambin abundan los procesos en los cuales se ha ordenado asistencia social; aunque en materia colectiva, tal vez el fallo que ms polmica despert en cuanto a sus alcances fue la medida cautelar dispuesta por el Juzg. Cont. Adm. yTrib. Nro. 2, al GCABA, por medio de la cual se acord a partir del 1ro de Septiembre de 2005 a todos los Recuperadores de Residuos Reciclables Ley 992,(cartoneros), que se encuentren inscriptos en el Registro nico Obligatorio Permanente (art. 4to ley 992) un subsidio mensual provisional por cada hijo menor de diecisiete (17) aos de edad de pesos doscientos cinco ($ 205.-) (monto segn Decreto 212/05) 43. La suma a abonar por ese concepto, tena una incidencia presupuestaria marcada. 6. El Quid de la Economa Hasta aqu hemos intentado hacer una descripcin respecto del marco jurdico en general y de la forma en que la Justicia argentina ha resuelto distintos casos que se le han presentado vinculados a los DESC. Ahora bien resulta necesario hacer otro anlisis, al cual suelen escaparle tanto abogados como muchas veces los propios Jueces, es el econmico.44 Una va de escape a confrontar con la necesidad de recursos es el mero desentendimiento de la situacin. Planteada la cuestin a un reputado Juez del fuero, el mismo nos dijo, yo estoy para impartir Justicia mediante la aplicacin de las normas existentes, si el Constituyente y el Legislador, apreciaron las circunstancias y reconocieron determinados derechos, planteado el caso, no puedo preguntarme cmo se har efectivo, sino determinar el mismo.45 Esa
42 43 44 Cmara de Apelaciones Contencioso, Administrativo y Tributario, Sala I, Causa Nro.: 20898/0, ASOCIACION CIVIL POR LA IGUALDAD Y LA JUSTICIA c/ GCBA s/ AMPARO., 18-VII-2007. Montenegro Patricia Alejandra y Otros c. GCBA s. Amparo (ART. 14 CCABA) , Exp. 17378 / 0, 10-VIII,Ciudad de Buenos Aires,10-VIII-2005. Una afirmacin que prescinde de ese factor por ejemplo se encuentra en los decires de una muy reputada entidad dedicada a la proteccin de los derechos humanos: La violacin de los derechos econmicos, sociales y culturales no es una cuestin de ausencia de recursos adecuados, si no de falta de voluntad, negligencia y discriminacin, Amnesty Internacional,http://www.amnesty.org.ar/nuestro-trabajo/temas/ derechos-economicos-sociales-yculturales. Casi bajo iguales trminos dice, De acuerdo con la doctrina de separacin de poderes, lo judicial no debera imponerse por sobre las legtimas funciones de hacer la ley y la poltica de las ramas coordinadas al ordenar la adopcin de una poltica que el legislativo o el ejecutivo haya rechazado previamente o que no haya considerado en primera instancia. Sin embargo, una vez que la legislatura o el ejecutivo ha creado una ley, ratificado un tratado, o se ha comprometido en una poltica consistente, la corte podr hacer responsable a la otra rama en cuanto a las obligaciones legales que se han asumido segn las mismas (es decir, segn
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declaracin tiene adems sentencias que lo respaldan afirmando que en tal estado de cosas, la actuacin del Poder Judicial, comprobado el incumplimiento de un mandato del legislador y, consecuentemente, la violacin a un derecho, se cie a disponer las medidas necesarias a los fines de revertir el proceder contumaz de la administracin.4647 Sobre el particular, el voto del Dr. Carlos Balbn es elocuente: Los jueces como integrantes de uno de los poderes del estado se encuentran en la misma obligacin que los legisladores o los organismos administrativos en lo que se refiere al respeto y realizacin de los derechos reconocidos expresa o implcitamente en los pactos internacionales que, en el caso particular de nuestro pas, adems, gozan de jerarqua constitucional tras la incorporacin como consecuencia de la reforma constitucional de 1994- del artculo 75 inciso 22 a la Ley Suprema, conformando juntamente con las clusulas constitucionales y el resto de las normas internacionales a las que adhiri nuestro pas el llamado bloque de constitucionalidad que debe orientar toda la actividad ejecutiva, legislativa y judicial de nuestro pas. Ello, cuando deban intervenir en la resolucin de controversias entre partes tradas ante sus estrados.48
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la doctrina relacionada de revisin judicial). Esto no constituye una violacin de doctrina de separacin de los poderes; ms bien es precisamente la razn por la cual fue creada la doctrinaes decir, para evitar el ejercicio arbitrario del poder pblico al asegurar la rendicin de cuentas polticas de los sectores ms poderosos. Melish, Tara, La Proteccin de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Manual para la Presentacin de Casos, Orville H. Schell, Jr. Center Centro de Derechos for International Human Rights Econmicos y Sociales Yale Law School CDES, Quito, 2003, Pp 62-63. Cmara de Apelaciones Contencioso, Administrativo y Tributario, Sala II, Causa Nro.: 22076/0,Barila, Santiago c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA), 17-II-2009. Se ha afirmado frente a este dilema la supremaca de las metas constitucionales con prescindencia del marco presupuestario, as se ha dicho que: Existe una correlacin lgica entre los derechos constitucionales, la organizacin pblica y la legislacin presupuestaria. Pero mientras las estructuras administrativas y la legislacin presupuestaria son medios, la proteccin de los derechos constitucionales es un fin en s mismo. El principio de razonabilidad de las leyes cobra aqu todo su vigor; son los medios los que deben ser adecuados a los fines. No los fines a los medios (Horacio Corti, Crtica y defensa de la supremaca de la Constitucin, LL 1997-F, 1033). Es ilegtimo cualquier intento de invertir el orden jerrquico de las disposiciones, subordinando los derechos constitucionales a las decisiones presupuestarias. Una errnea valoracin de la actividad financiera pblica y del Derecho Financiero pone en cuestin el sentido ltimo del Estado constitucional de derecho: el valor de la persona y la proteccin irrestricta de sus derechos. C.A. Cont. Adm. y Trib. C.A.B.A., Sala II, Expte. N EXP 8014/0 Cmara, Jos Eduardo c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA), 28-IV-2005. Sentencia N 73. Cmara de Apelaciones Contencioso, Administrativo y Tributario, Sala I, Causa Nro.: 20898/0, Asociacin civil por la igualdad y la justicia c. GCBA s. Amparo, 18-VII-2007.
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Las decisiones en la materia de DESC, ms all de la invocacin de la reserva del actuar de la administracin, no exoneran de lajudiciabilidad de las mismas, tal como ha sido decidido conforme ilustran las citas tradas.49 Pero esta salida conlleva el germen de que dificultades en su aplicacin ulterior o simplemente que se convierta en letra muerta, al no ejecutarse, ni seguirse su cumplimiento50. Es que con prescindencia de que el sentenciante se preocupe o no sobre desarrollo ulterior que habr de tener su sentencia o del efecto que la misma habr de producir sobre la economa del Estado, no resulta menos cierto que el presupuesto es uno slo.51 Ello implica que hay determinados recursos y no ms, para cubrir el conjunto de demandas que tiene la sociedad en servicios, bienes y prestaciones a cargo del Estado. No es necesario ahondar demasiado para saber a dnde se dirige este comentario. Si las demandas son escalonadas o simplemente aparecen en el tiempo sin acumularse, ser posible que algunas o tal vez todas ellas puedan ser cumplidas. Si son medidas generales, amplias y concomitantes sobre distintos temas, Cmo hacer para ejecutar todas ellas? Quin tendr prioridad? La primera medida judicial obtenida o aquella que contenga los valores ms importantes en juego? No es beneficiar a aquellos que tienen mejor acceso a la Justicia de aquellos que no pueden hacerlo? Para hacer an ms grfico el tema; si un Juez ordena se cree un programa para sacar a los menores del flagelo del Paco, otro ordena se arreglen todas las escuelas de la Ciudad, otro dispone que se suministren insumos a hospitales; todas ellas medidas loables e indiscutibles, que ninguno puesto a juzgar evitara adoptar, a quin deber hacer caso primero la Administracin que sabe habr de afrontar esos costos con la misma billetera? Es en este punto donde aparece la bsqueda de un equilibrio entre la plena vigencia de los derechos econmicos, culturales y sociales, cuando se intenta que los mismos sean satisfechos mediante rdenes judiciales y los poderes electos por los votantes, es decir Poder Legislativo y Ejecutivo. La teora poltica nos ensea que estos dos ltimos poderes, en tanto canalizadores de la representacin popular, son quienes deben ordenar las prioridades polticas y consecuentemente de ejecucin de gastos plasmada en el presupuesto votado anualmente, ello conforme al diseo que solicitan sus propios representados. Mal cumplira el gobernante, si en un momento poltico el votante demanda y lo acompaa
49 En el caso, la seora juez de grado orden al Gobierno de la Ciudad que arbitre los medios necesarios para posibilitar la concurrencia a la escuela de un nio con discapacidad con la asistencia permanente del personal de apoyo especializado que cumpla con los requisitos que el menor requiera. Asimismo hizo saber a la Secretara de Educacin que debera comunicar la medida a la Directora a fin de garantizar el inicio del ciclo lectivo. Numerosos informes del CELS dan cuenta de la falta de seguimiento ulterior en el cumplimiento de las sentencias por las que se disponen derechos sociales, mxime cuando estas abarcan a un colectivo de afectados. El escrutinio judicial del gasto pblico es viable y no invade la competencia de otros poderes, cuando en un proceso en el que se impugna la lesin de derechos, resulta dirimente la consideracin de ese gasto, TSJ CABA, F., E.R. c. Ciudad de Buenos Aires, 14-IX-2007.
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con su decisin electiva, sobre la promesa de mejorar la salud pblica y ste dedicara todos sus recursos a la seguridad. Bien podra ser el caso contrario o infinidad de posibles combinaciones; pero lo cierto es que esos poderes se asumen como intrpretes de la voluntad soberana y como tales destinados a ordenar las prioridades de la sociedad en trminos de gobierno. Bajo esta premisa, se observa entonces que medidas de amplitud en la materia, tales como disponer que se les brinde viviendas a dos mil habitantes, sabiendo que detrs existen muchos ms carenciados, pero no slo en viviendas, sino en salud, educacin, alimentacin, seguridad, etc., implican asumir un rol de asignacin de prioridades sociales, que no parece propio del Poder Judicial; sino de aquellos poderes electos y que sern removidos por el mismo voto popular para el caso de no asignrsele la atencin debida.52 Esto no implica ir en desmedro del valioso avance jurisdiccional en hacer que estos derechos humanos sean cumplidos, sino en la necesidad de intentar armonizar los esfuerzos conjuntos de todos los poderes del Estado, en procura de cumplir con las exigencias constitucionales, tal como a nuestro entender auspiciosamente propone la Cmara en lo CAYTCABA en autos M.B.R. y Otros c. Gcba.53 7. Conclusiones Los derechos econmicos, sociales y culturales integran la categora de los derechos humanos y comparten con todos ellos, las caractersticas de ser universales, indivisibles, irrenunciables, absolutos e interdependientes. Los derechos econmicos, sociales y culturales, en tanto tales, son plenamente operativos habindose desplazado la teora que sostena su mero carcter programtico54 y tienen su piso de ejecucin, en el nivel de desarrollo econmico alcanzado por
52 Comit de DESC de la ONU lo ha explicado: A veces se ha sugerido que las cuestiones que suponen una asignacin de recursos deben remitirse a las autoridades polticas y no a los tribunales. Aunque haya que respetar las competencias respectivas de los diversos poderes, es conveniente reconocer que los tribunales ya intervienen generalmente en una gama considerable de cuestiones que tienen consecuencias importantes para los recursos disponibles. La adopcin de una clasificacin rgida de los derechos econmicos, sociales y culturales que los site, por definicin, fuera del mbito de los tribunales sera, por lo tanto, arbitraria e incompatible con el principio de que los dos grupos de derechos son indivisibles e interdependientes. Tambin se reducira drsticamente la capacidad de los tribunales para proteger los derechos de los grupos ms vulnerables y desfavorecidos de la sociedad. Comit DESC ONU,Observacin General 9, prr. 10. Por tanto, el Tribunal advierte la necesidad de evitar por todos los medios disponibles la continuidad de este estado de cosas, que hace imprescindible la reubicacin urgente de los habitantes del asentamiento. Para concretar esta finalidad, el Seor juez de primera instancia deber convocar a las partes, con la urgencia del caso, a una audiencia en la que propondr las frmulas conciliatorias que estime pertinentes (doctr. art. 29, inc. 2, ap. a, CCAyT) para que los litigantes acuerden la reubicacin de la totalidad de los habitantes del asentamiento, a fin de posibilitar el cierre del centro de evacuados. Cmara de Apelaciones Contencioso, Administrativo y Tributario, Sala I, Causa Nro.: 26034-0, M. B. R. y Otros c. GCBA y Otros s. Amparo (Art. 14 CCABA), 23-XII-2008. La lucha por los derechos sociales y de tercera generacin debe comenzar por considerar a estos derechos como bienes, incorporados a los activos de cada ciudadano y no como una abstracin conceptual que slo
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una sociedad. Ello implica que en cada Pas, y an dentro del mismo si se tratara de una Federacin, debe exigirse al mismo y a las Provincias garanticen estos derechos, conforme a su grado de desarrollo. La jurisprudencia emanada de los rganos americanos, determina la judiciabilidad del cumplimiento de esos derechos, en materia de anlisis del cumplimiento de una efectiva progresividad y particularmente en la prohibicin de retroceso en los desarrollos que se logren en la materia. La Justicia argentina ha realizado importantes avances en la materia; sin embargo, en algunos supuestos no se puede escapar a la propia lgica del funcionamiento jurisdiccional: se focaliza y centra en la solucin del caso que se encuentra por ante l. Ahora bien, es indudable la existencia de posibles colisiones, siendo que resolver un planteo individual por indiscutibles y elogiables que sean las intenciones del sentenciante, sin considerar el sistema econmico y el universo de demandas polticas, sociales, culturales, entre otras de una comunidad, mxime en aquellos expedientes en los que se deciden medidas judiciales con un alcance colectivo amplio, tales como ordenar la construccin de mltiples viviendas, asignar programas de salud para todo un grupo poblacional determinado o respecto de la totalidad de los colegios, puede constituirse en un grave problema para quienes tienen a su cargo la administracin de recursos escasos. La tensin entre jueces, administracin y legislatura, se torna entonces en un problema constante, que requiere de una mutua comprensin. Por cierto algunos jueces han elegido el camino de las audiencias y bsqueda de compromiso por parte del Gobierno, actuando en muchos casos como facilitadores o mediadores en la bsqueda de una solucin. Otros jueces han impartido sentencias medidas y razonables dentro del marco existente, ordenando el cumplimiento de las previsiones constitucionales y dejando en cabeza de la Administracin decidir los medios para llevarlas adelante; y muy pocos, se encuentran en una lnea de avance desmedido sobre atribuciones que corresponden a los poderes electos democrticamente, sustituyendo en la prctica a los mismos e imponiendo valoraciones personales que se apartan del derecho55. Dicho esto, queda claro que la responsabilidad por el cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales compete a todos los poderes del Estado y que su incumplimiento genera las consecuentes responsabilidades estaduales, pero su desarrollo no puede realizarse sin un mutuo entendimiento de todos los actores en el proceso con vistas al nico destinatario de toda la accin pblica: el hombre.
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puede encontrarse en un texto constitucional o un libro de la materia.21 Jauretche, Arturo: Manual de Zonceras Argentinas, Corregidor, Buenos Aires, 2005, pg. 153. Nos permitimos recomendar la lectura, por su claridad, de Gordillo Agustn y otros, Derechos Humanos, Fundacin de Derecho Administrativo, 5ta. Ed, Buenos Aires, 1999, Cap. X.
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Structure, Functioning and Effectiveness in Brazilian Law valerio de oliveira mazzuoli1 Resumo Este ensaio tem por finalidade estudar a sistemtica de processamento do Estado no sistema interamericano de direitos humanos, o que se pode chamar de processo civil internacional no sistema interamericano. nfase especial ser dada eficcia interna das sentenas condenatrias proferidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos contra o Brasil. Abstract This essay aims to study the Inter-American system of human rights and its monitoring organs the Inter-American Commission and the Inter-American Court of Human Rights, as well as the effectiveness of their condemnatory sentences in what concerns the Brazilian Law. Contents 1. Introduction; 2. The Inter-American System of Human Rights; 3. The InterAmerican Convention on Human Rights; 4. The Inter-American Commission on Human Rights; 5. The Inter-American Court of Human Rights; 6. Processing of the State Before the Court; 7. Internal Effectiveness of Sentences Passed by the ICHR the Case of Brazil; 8. The Problem of the Courts Judgments in Brazil; 9. Concluding Remarks; References. 1. Introduction2 This essay aims to study the Inter-American system of protection of human rights, with special focus on its reflection on the Brazilian law.3 Therefore, it is meant, at first, to provide understanding on the genesis of the Inter-American
1 PhD, Juris Doctor summa cum laude in International Law by the Federal University of Rio Grande do Sul (Brazil). Master in International Law by the So Paulo State University (Brazil). Professor of Public International Law and Human Rights and Coordinator of the Master in Law Program at the Federal University of Mato Grosso (Brazil). Honorary Professor of the University of Huanuco Law and Political Sciences School (Peru). Guest Professor at the post-graduation law courses of the Federal University of Rio Grande do Sul, So Paulo Pontificial Catholic University and Londrina State University. Member of the Brazilian Society of International Law and of the Brazilian Association of Democratic Constitutionalists. The author thanks Mr. Gilberto Carvalho Cury for his efforts in the translation and revision of this article. See Mazzuoli, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico, 4 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais Publishing, 2010, pp. 824-842.
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system, its creation and its organs (the Inter-American Commission and Court). Then it will survey the procedural iter of the processing of a State in the InterAmerican system, the internal effectiveness of judgments passed by the InterAmerican Court, as well as the (always complicated) issue of the enforcement of the sentences of that Court in Brazil. Among the existing regional systems of protection, the first and oldest one is the European system (its original treaty, called the European Convention on Human Rights, dates back to 1950). It has dealt with the largest number of cases of human rights violation so far. The Inter-American regional system is the second one. It was established by the American Convention on Human Rights, in 1969. The third and most recent one is the African regional system, still very incipient, established by the African Charter on Human and Peoples Rights, in 1981. The creation of all these systems is in accordance with the Charter of the United Nations of 1945, which expressly states (in its Article 1, 3, in fine) that one of the goals of the UN is to achieve international cooperation in order to promote and stimulate respect for human rights and fundamental freedoms for all, without distinction of race, sex, language or religion4. We focus here on the study of the Inter-American regional system of human rights, which is the system that directly affects Brazil (as well as all the States of the American Continents). This should not lead us to think, however, that the Inter-American system of human rights protection concerns only the so-called Latin American countries, since it also affects the United States of America, as well as the Caribbean States that have already become parties of the Organization of American States (OAS) or will in the future. A complete study of the Inter-American system of human rights can be found in the book Comments on the American Convention on Human Rights that this author has written in collaboration with Luiz Flvio Gomes, and was published in Brazil by the Revista dos Tribunais Publishing (2nd edition, 2009),5 to which we refer the interested reader.
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For the text in Portuguese, see mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, 8 ed., rev., ampl. e atual., So Paulo: Revista dos Tribunais Publishing, 2010, p. 233. See Gomes, Luiz Flvio & Mazzuoli, Valerio de Oliveira. Comentrios Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San Jose da Costa Rica), 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais Publishing, 2009, 349p.
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2. The Inter-American System of Human Rights Parallel to the global system of protection of human rights, there are also regional systems of protection (e.g., the European6 and the African7 ones). Among them stands the Inter-American system,8 composed of four main instruments: the Charter of the Organization of American States (1948); the American Declaration of the Rights and Duties of Man (1948), which, although not being technically a treaty, outlines the rights mentioned in the Charter of the OAS; the American Convention on Human Rights (1969), known as the Pact of San Jose of Costa Rica; and the Additional Protocol to the American Convention in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, dubbed the Protocol of San Salvador (1988).9
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For a study on the European system of human rights protection, see Fawcett, James E. S., The application of the European Convention on Human Rights, Oxford: Clarendon Press, 1987; Flauss, Jean-Franois, Le droit de recours individuel devant la Cour europenne des droits de lhomme: le Protocole n 9 la Convention Europenne des Droits de lHomme, Annuaire Franais de Droit International, vol. 36, Paris, 1990, pp. 507-519; Mahoney Paul & Prebensen, Sren, The European Court of Human Rights, The European system for the protection of human rights., R. St. J. MacDonald; F. Matscher; H. Petzold (eds.), The Hague: Martinus Nijhoff Publishing, 1993, pp. 621-643; Harris, David; Janssen-Pevtschin, Genevive, Le Protocole n 11 la Convention Europenne des Droits de lHomme, Revue Trimestrielle des Droits de lHomme, n 20, out./1994, pp. 483-500; Oboyle, Michael & Warbrick, Colin, Law of the European Convention on Human Rights, London: Butterworths Publishing, 1995; Gomien, Donna; Harris, David & Zwaak, Leo, Law and practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter, Strasbourg: Council of Europe Publishing, 1996; Rideau, Jol, Le rle de lUnion Europenne en matire de protection des droits de lhomme, Recueil des Cours, vol. 265 (1997), pp. 9-480; Matscher, Franz, Quarante ans dactivits de la Cour Europenne des Droits de lHomme, Recueil des Cours, vol. 270 (1997), pp. 237-398; and Lambert, Elisabeth, Les effets des arrts de la Cour Europenne des Droits de lHomme: contribution une approche pluraliste du droit europen des droits de lhomme, Bruxelles: Bruylant Publishing, 1999. About the African regional system, see Ngom, Benot Saaliu, Les droits de lhomme et lAfrique, Paris: Silex Publishing, 1984; Bello, Emmanuel G., The African Charter on Human and Peoples Rights: a legal analysis, Recueil des Cours, vol. 194 (1985-V), pp. 9-268; Mbaye, Kba, Les droits de lhomme en Afrique, Paris: A. Pedone Publishing, 1992; Ouguergouz, Fatsah, La Charte Africaine des Droits de lHhomme et des Peuples: une approche juridique des droits de lhomme entre tradition et modernit, Paris: PUF, 1993; Umozurike, U. Oji, The African Charter on Human and Peoples Rights, The Hague: Martinus Nijhoff Publishing, 1997; and Evans, Malcolm & Murray, Rachel (Eds.), The African Charter on Human and Peoples Rights: the system in practice, 1986-2006, 2nd ed., Cambridge: Cambridge University Press, 2008. See Ledezma, Hctor Fandez. El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos: aspectos institucionales y procesales. San Jos: IIDH Publishing, 1999, 786p. See Hitters, Juan Carlos. Derecho internacional de los derechos humanos, Tomo II: Sistema Interamericano. Buenos Aires: Ediar Sociedad Annima Publishing, 1993; Nieto Navia, Rafael, Introduccin al sistema interamericano de proteccin a los derechos humanos, Bogot: Temis Publishing, 1993; Dulitzky, Ariel, Una mirada al sistema interamericano de derechos humanos, Amrica Latina Hoy, n 20, Salamanca: Instituto de Estudios de Iberoamrica y Portugal, 1998, pp. 9-19; and AndreuGuzmn, Federico, 30 aos de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos: todava hay mucho camino por recorrer, El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos en el umbral del siglo XXI, tomo 1., San Jos: Corte IDH, 2001, pp. 301-307.
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Throughout this Inter-American set of rules, there dwells the general obligation of protecting the fundamental rights of the individual without distinction as to race, nationality, creed or sex10 (Article 3, l, of the OAS Charter).11 In relation to the international responsibility of the American States for violation of human rights, we should highlight the system proposed by the American Convention on Human Rights, in which the Member States of the OAS take part. This system does not exclude the subsidiary application of the system introduced by the OAS Charter itself, as detailed by Article 29(b) of the American Convention (entitled Rules of Interpretation). It says that none of its provisions can be interpreted as restricting the enjoyment or exercise of any right or freedom recognized by virtue of the laws of any State Party or by virtue of Conventions to which one of the said States may be a party.12 The American human rights protection system historically originated with the proclamation of the Charter of the Organization of American States (Charter of Bogot),13 in 1948, adopted at the 9th Inter-American Conference, which also celebrated the Declaration of the Rights and Duties of Man.14 The latter formed the basis of regulatory protection in the American system before the conclusion of the Convention (in 1969) and still remains the instrument of regional expression in this area, mainly to the non-parties to the American Convention.15 After the adoption of these two instruments, a gradual process of maturation of the mechanisms of human rights protection in the American system occurred, whose first step was the creation of a specialized body to promote and protect human rights within the OAS: the Inter-American Commission on Human Rights, a proposal adopted at the 5th Meeting of Foreign Ministers, held in Santiago, Chile in 1959. As initially proposed, the Commission should work temporarily
10 11 12 For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 261. For a study on the precedents of human rights protection in the OAS Charter, see Gros Espiell, Hctor, Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de lhomme, cit., pp. 13-20. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1006. For a study on the interpretation of this kind of international clause, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Tratados internacionais de direitos humanos e direito interno, So Paulo: Saraiva Publishing, 2010, pp. 116128. See Mrquez, Edith. Documentos internacionales sobre los derechos humanos: la Carta de la OEA. Mxico y las declaraciones de derechos humanos. Mxico, D.F.: Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1999, pp. 217-232. See Buergenthal, Thomas & Cassel, Douglas. The future of the Inter-American human rights system, El futuro del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, San Jos: IIDH Publishing, 1998, pp. 539-572; Ayala Corao, Carlos, El sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos humanos, Mxico y las declaraciones de derechos humanos, Mxico, D.F.: Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1999, pp. 99-118; and Ayala Corao, Carlos, Reflexiones sobre el futuro del sistema interamericano de derechos humanos, Revista IIDH, vol. 30/31 (edicin especial), San Jos: IIDH Publishing, 2001, pp. 91-128. See Canado Trindade, Antnio Augusto. Tratado de direito internacional dos direitos humanos, vol. III. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Publishing, 2003, pp. 33-34.
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until the establishment of an Inter-American Convention on Human Rights, which eventually took place in San Jose, Costa Rica, in 1969.16 3. The American Convention on Human Rights The American Convention on Human Rights,17 which is the key instrument of the Inter-American system of human rights, was signed in 1969 and entered into force on July 18, 1978, after having obtained the minimum of 11 ratifications. Only the Member States of the Organization of American States (OAS) have the right to become part of it. Its creation has strengthened the human rights system established by the Charter of the OAS and made explicit by the American Declaration, thus making the Commission on Human Rights more effective. Until then, this Commission was only an organ of the OAS. Despite its importance in consolidating the system of individual liberty and social justice in the Americas, some countries like the United States of America, which has just signed it, and Canada have not ratified the American Convention and, apparently, are not willing to do so. Brazil did not ratify it before 1992. It was internally promulgated by the Decree 678 of November 6, in that year. The protection of human rights in the American Convention brings reinforcement to or complements the protection provided by the internal laws of its States Parties (see the Preamble of the Convention). This means that it does not withdraw from the States the primary competence to nurture and protect the rights of persons within their jurisdiction. However, in cases of lack of shelter, or protection shorter than needed, the Inter-American system can interact, contributing to the common goal of protecting a certain right that the State has not guaranteed or preserved as it should. The Convention, in Part I, lists an array of civil and political rights similar to the International Covenant on Civil and Political Rights of 1966. Among many others we find the right to life, the right to liberty, the right to be entitled to a fair and public hearing and an impartial trial, the right not to be held in slavery or servitude, the right to freedom of conscience and belief, the right to freedom of thought and expression, and the right to name and nationality. In Part II the treaty sets out the means to achieve the protection of the rights listed in Part I. The basis of the Convention is found in its two first articles.18 According to Article 1, entitled Obligation to Respect Rights, the States Parties to the Convention undertake to respect the rights and freedoms recognized herein and to ensure to all persons subject to their jurisdiction the free and full exercise of those rights and freedoms,
16 See Gros Espiell, Hector. Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de lhomme, cit., pp. 35-37; and Ramos, Andr de Carvalho, Direitos humanos em juzo: comentrios aos casos contenciosos e consultivos da Corte Interamericana de Direitos Humanos, So Paulo: Max Limonad Publishing, 2001, pp. 57-58. The official Brazilian version of the American Convention on Human Rights can be found published in Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., pp. 998-1015. See Gros Espiell, Hctor. Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de lhomme, cit., pp. 38-39.
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without any discrimination for reasons of race, color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, economic status, birth, or any other social condition. In turn, Article 2 establishes that, Where the exercise of any of the rights or freedoms referred to in Article 1 is not already ensured by legislative or other provisions, the States Parties undertake to adopt, in accordance with their constitutional processes and the provisions of this Convention, such legislative or other measures as may be necessary to give effect to those rights or freedoms.19 It is important to observe that the American Convention does not specifically establish any social, economic or cultural right. It contains only a general prediction of such rights, which appears in Article 26, which declares that The States Parties undertake to adopt measures, both internally and through international cooperation, especially those of economic and technical nature, with a view to progressively achieving, by legislation or other appropriate means, the full realization of the rights implicit in the economic, social, educational, scientific, and cultural standards set forth in the Charter of the Organization of American States, as amended by the Protocol of Buenos Aires, to the extent of available resources, by statute or other appropriate means.20 In 1988, aiming at guaranteeing such rights, the General Assembly of the OAS adopted the Additional Protocol to the American Convention the ESC Protocol, known as the Protocol of San Salvador, which entered into force in November 1999, when the 11th instrument of ratification was deposited, in accordance with Article 21 of the Protocol.21 Brazil ratified the Protocol in 1999. It was internally promulgated by Decree 3321 of December 30, in that year. The ESC Protocol is notable for its inclusion of a right to a healthy environment in Article 11, as follows: 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. 2. The States Parties shall promote the protection, preservation and improvement of the environment.22 As to the other international instruments that compose the Inter-American system, these are also noteworthy: the Protocol to the American Convention on Human Rights to Abolish the Death Penalty (1990);23 the Inter-American Convention to Prevent and Punish Torture (1985); the Inter-American Convention on the Prevention, Punishment and Eradication of Violence against Women (1994), known as the Convention of Belem
19 20 21 22 For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 999. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Idem, p. 1005. See Piovesan, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional, 7 ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Saraiva Publishing, 2006, p. 228. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1025. About this theme in the ESC Protocol, see Shelton, Dinah, Environmental rights and Brazil fs obligations in the Inter-American human rights system, The George Washington International Law Review, vol. 40 (2009), pp. 733-777. Brazil made the following statement at the signing of the Protocol: In ratifying the Protocol to Abolish the Death Penalty, adopted in Asuncin on June 8, 1990, I declare that, due to constitutional obligations, I make a reservation in terms set out in Article 2 of the Protocol in question, which guarantees to the States Parties the right to apply death penalty in wartime in accordance with the international law, for extremely serious crimes of a military nature.
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do Para; the Inter-American Convention on International Traffic in Minors (1994); and the Inter-American Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Persons with Disabilities (1999). Unfortunately, these instruments have not been ratified by many of the States Parties to the OAS, the only exception being the Convention of Belem do Para, which so far has been ratified by the expressive number of 31 out of 35 Member States of the Organization. For the protection and monitoring of the established rights, the American Convention is composed of two bodies: the Inter-American Commission on Human Rights and the Inter-American Court of Human Rights, as follows. 4. The Inter-American Commission on Human Rights The origin of the Inter-American Commission on Human Rights was a resolution and not a treaty. This was Resolution VIII of the Fifth Meeting of Consultation of Foreign Ministers, held in Santiago (Chile) in 1959.24 However, the Commission began to operate in the next year, following what had been set by its first statute, under which its function would be to promote the rights established both in the OAS Charter, and in the Declaration of the Rights and Duties of Man. According to the Charter of the OAS, the Inter-American Commission on Human Rights is not only an organ of the Organization of American States, but also an organ of the American Convention on Human Rights, and thus has a double function. The Inter-American Court of Human Rights, in turn, is only an organ of the American Convention. While all States Parties of the American Convention must be members of the OAS, the converse is not true, since not all the members of the OAS are parties to the American Convention.25 In this topic we will consider the Inter-American Commission more as an organ of the American Convention than as an organ of the OAS.26 The Commission consists of seven members who shall be persons of high moral authority and recognized competence in the field of human rights. These members are elected individually by the General Assembly of the OAS, from a list of candidates proposed by the governments of the Member States. Each of these governments may propose up to three candidates, nationals of the proposing States, or of any other Member of the organization. Whenever a list of three candidates is offered, at least one of them shall be a national of a Member State other than the applicant. The commissioners are elected for four years and may be reelected only once, but the terms of the three members appointed at the first election shall expire after two years.
24 25 26 See Gros Espiell, Hector. Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de lhomme, cit., p. 23; and Canado Trindade, Antnio Augusto, Tratado de direito internacional dos direitos humanos, vol. III, cit., pp. 34-35. See Arrighi, Jean Michel. OEA: Organizao dos Estados Americanos. Transl. by Srgio Bath. Barueri: Manole Publishing, 2004, p. 52. See Gros Espiell, Hctor. Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de lhomme, cit., pp. 23-34.
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Soon after such election, the names of these three members shall be drawn by lot in the General Assembly. No more than one national of each country can take part in the Commission. The Commission represents all the Member States of the OAS and has as its main function to promote the observance and protection of human rights. In exercising its mandate, the commission has the following functions (Article 41): a) to develop an awareness of human rights among the peoples of America; b) to make recommendations to the governments of the Member States, when it considers such action advisable, for the adoption of progressive measures in favor of human rights within the framework of their internal law and constitutional provisions, as well as appropriate measures to further the observance of those rights; c) to prepare such studies or reports as it considers advisable in the performance of its duties; d) to request the governments of the Member States to supply it with information on the measures adopted by them in matters of human rights; e) to respond, through the General Secretariat of the Organization of American States, to inquiries made by the Member States on matters related to human rights and, within the limits of its possibilities, to provide those States with the advisory services they request; f) to take action on petitions and other communications pursuant to its authority under the provisions of Articles 44 through 51 of the Convention; and g) to submit an annual report to the General Assembly of the Organization of American States.27 One of the main competences of the Commission is to consider claims from individuals or groups of individuals, or from non-governmental entities legally recognized in one or more Member States of the OAS, related to infringements of the human rights contained in the American Convention by a State Party (Article 41, f).28
27 28 For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1008. See Gros Espiell, Hector. Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de lhomme, cit., pp. 27-30; Ramos, Andr de Carvalho, Processo internacional de direitos humanos: anlise dos sistemas de apurao de violaes dos direitos humanos e a implementao das decises no Brasil, Rio de Janeiro: Renovar Publishing, 2002, pp. 229-238; and Piovesan, Flvia, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, cit., pp. 232-233. For an overview of the cases against Brasil in the Inter-American Commission until 2005, see Gomes, Luiz Flvio & Mazzuoli, Valerio de Oliveira, O Brasil e o sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, Novos rumos do direito penal contemporneo: livro em homenagem ao Prof. Dr. Cezar Roberto Bitencourt, Schmidt, Andrei Zenkner (coord.), Rio de Janeiro: Lumen Jris Publishing, 2006, pp. 427-437.
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Thus, individuals, despite not having direct access to the Court, may also initiate the procedure for the processing of the State, by presenting a petition to the Commission. Under Article 44 of the Convention it is stated that: Any person or group of persons, or any non-governmental entity legally recognized in one or more Member States of the Organization, may lodge petitions with the Commission containing denunciations or complaints of violation of this Convention by a State Party h.29 This is an exception to the so-called optional clause (which allows the State Party to manifest on whether or not it accepts this mechanism), since the Convention provides that any person or group of persons (whether national or not) can make use of the Inter-American Commission, independently of the States express declaration recognizing this systematic. Hence Hlio Bicudos observation that the Inter-American Commission has a quasi-jurisdictional function, since it receives the denunciations presented by the victims of violation of fundamental rights by the States, or by any person or nongovernmental organizations, or any that has not found recognition or protection by these same States [emphasis added].30 Notwithstanding, for the acceptance of a petition on violation of the Convention and the human rights recognized by it, such petition should fulfill the requirements of Article 46(1) of the American Convention, namely: a) that the remedies under internal law have been pursued and exhausted in accordance with generally recognized principles of International Law (the principle of prior exhaustion of internal remedies); b) that the petition or communication is lodged within a period of six months from the date on which the party alleging violation of his rights was notified of the final judgment; c) that the subject of the petition or communication is not pending in another international process for settlement (i.e. no international lis pendens or res judicata). However, for the first and second conditions, one must observe the provisions of paragraph 2 of the same Article 46, according to which the provisions of subparagraphs a and b mentioned above do not apply when: a) the internal legislation of the State concerned does not afford due process of law for the protection of the right or rights that have allegedly been violated; b) the party alleging violation of his rights has been denied access to the remedies under internal law or has been prevented from exhausting them; and c) there has been unwarranted delay in rendering a final judgment under the aforementioned remedies.31 In the practice of the Inter-American system, the rule of prior exhaustion of internal remedies has been (with absolute consistency) interpreted restrictively, thus mitigating its scope when the victim of the human rights violation does not have the necessary means and conditions to assuredly exhaust internal legal action before triggering the Inter-American
29 30 31 For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1008. Bicudo, Hlio. Defesa dos direitos humanos: sistemas regionais, Estudos Avanados, vol. 17, n 47, So Paulo, 2003, p. 231. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1009. About this theme, see Gros Espiell, Hctor, Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de l fhomme, cit., p. 45.
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Commission procedures.32 The Commission, in accordance with such conventional arrangement, has thus made it easier for claimants to establish the admissibility of their petitions or communications when at least one of these factors is present.33 In this case the State may even be liable internationally, exactly for not having provided the claimant with legal means to repair the damage caused by the violation of human rights. The procedure before the Commission is governed by the Articles 48 to 51 of the Convention. According to Article 48(1), when the Commission receives a petition or communication alleging violation of any of the rights protected by this Convention, it shall proceed as follows: a) if it considers the petition or communication admissible, it shall request information from the government of the State indicated as being responsible for the alleged violations, and shall furnish that government a transcript of the pertinent portions of the petition or communication. This information shall be submitted within a reasonable period to be determined by the Commission in accordance with the circumstances of each case; b) after the information has been received, or after the period established has elapsed and the information has not been received, the Commission shall ascertain whether the grounds for the petition or communication still exist. If they do not, the Commission shall order the closing of the record; c) the Commission may also declare the petition or communication inadmissible or out of order on the basis of information or evidence subsequently received; d) if the record has not been closed, the Commission shall, with the knowledge of the parties, examine the matter set forth in the petition or communication in order to verify the facts. If necessary and advisable, the Commission shall carry out an investigation, for the effective conduct of which it shall request, and the States concerned shall furnish to it all necessary facilities; e) the Commission may request the States concerned to furnish any pertinent information and, if so requested, shall hear oral statements or receive written statements from the Parties concerned; and f) the Commission shall place itself at the disposal of the Parties concerned with a view to reaching a friendly settlement of the matter on the basis of respect for the human rights recognized in this Convention (conciliatory phase).34
32 33 34 About this theme, see the classic work by Canado Trindade, Antnio Augusto, O esgotamento de recursos internos no direito internacional, 2 ed. atual. Braslia: Universidade de Braslia Publishing, 1997, 327p. See Canado Trindade, Antnio Augusto. Tratado de direito internacional dos direitos humanos, vol. III, cit., pp. 39-40. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 10091010.
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However, in serious and urgent cases, only the presentation of a petition or communication that fulfills all the formal requirements of admissibility shall be necessary in order for the Commission to conduct an investigation with the prior consent of the State in whose territory a violation has allegedly been committed (Article 48, 2). According to Article 49, if a friendly settlement has been reached in accordance with paragraph 1(f) of Article 48, the Commission shall draw up a report, which shall be transmitted to the petitioner and to the States Parties to the Convention, and shall then be communicated to the Secretary General of the Organization of American States for publication. This report shall contain a brief statement of the facts and the solution found. If any party in the case so requests, the fullest possible information shall be provided to it. If a settlement is not reached, the Commission shall, within the time limit established by its Statute, draw up a report (first report) setting forth the facts and stating its conclusions. If the report, in whole or in part, does not represent the unanimous agreement of the members of the Commission, any member may attach to it a separate opinion. The written and oral statements made by the parties in accordance with paragraph 1(e) of Article 48 shall also be attached to the report. The report shall be transmitted to the States concerned, which shall not be at liberty to publish it. In transmitting the report, the Commission may make such proposals and recommendations as it sees fit (Article 50, 1 to 3). If the State does not meet these recommendations, and if the petitioner is in agreement, the case is then submitted to the Court by the Commission.35 If, within a period of three months from the sending of the Commission report to the States concerned, the matter has not either been settled or submitted by the Commission or the State concerned to the Court, and its jurisdiction accepted, the Commission now in the phase of the second report may, by the vote of an absolute majority of its members, set forth its own opinion and conclusions concerning the question submitted to its consideration.36 This phase of the second report, as noted, will only occur when the matter has not been resolved or [has not been] submitted to the Courts decision [in general, because the State is not Party to the American Convention or, if is, has not yet recognized the contentious jurisdiction of the Court] by the Commission or the State concerned (Article 51, 1).37 Note that the term has not been also binds to the last phrase submitted to the Court decision, which leads us to conclude that only if the case was not submitted to the Courts decision would the Commission continue to its internal procedure of (non-judicially) processing the State, thus editing its second report.38 At this stage, the Commission shall make pertinent recommendations and shall prescribe a period within which the State is to
35 36 37 38 See Arrighi, Jean Michel. OEA: Organizao dos Estados Americanos, cit., p. 108. See Piovesan, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional, cit., p. 236. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1010. SeeMazzuoli, Valerio de Oliveira. Comentrios Conveno Americana sobre Direitos Humanos, cit., p. 255.
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take the measures that are incumbent upon it to remedy the situation examined. When the prescribed period has expired, the Commission shall decide by the vote of an absolute majority of its members whether the State has taken adequate measures and whether to publish its report (Article 51, 2 and 3). The States that have not ratified the American Convention are not relieved from their obligations under the OAS Charter and the Declaration of the Rights and Duties of Man, of 1948. They may normally trigger the American Commission, which will make recommendations to governments with respect to the human rights violated in the State concerned. As mentioned before, this happens because the Inter-American Commission, besides being an organ of the American Convention, is also (originally) an organ of the OAS. In case of not-respecting what has been established by the Commission, this could trigger the General Assembly of the OAS to impose further sanctions against the State.39 Although the imposing of international sanctions on human rights violators is not expressly mentioned among the powers of the General Assembly (under Article 54 of the Charter of the OAS), the fact is that, while a political body, it is responsible for ensuring compliance with the provisions of the OAS Charter, which, in this case, would be a violation of human rights.40 This subsidiary system of the OAS will only be extinguished from the day when all American States have ratified the American Convention and accepted the contentious jurisdiction of the Inter-American Court. Notice, therefore, that there is a functional split as to the duties of the Commission, which can act both as an organ of the OAS, or an organ of the American Convention (in the latter case, assuming that the States Parties to the Convention have already accepted the contentious jurisdiction of the Inter-American Court). The Commission, then, is at the same time an Inter-American system organ of general vocation (when it acts as an OAS organ), and a procedural organ of that same system (in the functions assigned by the Convention).41 This is the ambivalent or two-faced aspect of the Commission, to which we referred above. There is no doubt, however, that the system of the American Convention is superior to the OAS system. First of all, it covers many more rights than those mentioned in both the OAS Charter and the American Declaration; second, because the judgments of the Inter-American Court are binding on the States Parties to the Convention, which is not the case with the recommendations of the quasi-judicial system of the OAS Charter.42 To finish this study on the Commission, let us remember that three Brazilians have already chaired the Inter-American Commission on Human Rights: the jurist Carlos
39 40 See Gros Espiell, Hctor. Le systme interamricain comme rgime rgional de protection internationale des droits de lhomme, cit., pp. 30-31. See Ramos, Andr de Carvalho. Direitos humanos em juzo, cit., pp. 68-69; and also his Processo internacional de direitos humanos, cit., pp. 221-224 (in these two works, for obvious typo, the author refers to the Art. 53 of the OAS Charter, when the device which addresses the powers of the General Assembly is the Art. 54 of the Charter). See Bicudo, Hlio. Defesa dos direitos humanos: sistemas regionais, cit., p. 231. See Ramos, Andr de Carvalho. Direitos humanos em juzo, cit., p. 71.
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Alberto Dunshee de Abranches (1969-1970), Professor Gilda Maciel Correa Meyer Russomano (1989-1990), and the lawyer Hlio Bicudo (1999-2000). More recently Mr. Paulo Srgio Pinheiro, also a Brazilian, participated in the Commission (not as President). His mandate expired on December 31, 2007. 5. The Inter-American Court of Human Rights The Inter-American Court of Human Rights which is the second organ of the American Convention is the jurisdictional organ of the American system that addresses the cases of human rights violations alleged to have been committed by the States Parties of the OAS that have ratified the American Convention.43 This is a supranational tribunal able to condemn the States Parties to the American Convention for human rights violations. The Court does not belong to the OAS, but to the American Convention, having the nature of an international judicial body. This is the second court of human rights established in regional contexts (the first was the European Court of Human Rights, based in Strasbourg, responsible for implementing the 1950 Convention44). Its birth was in 1978, on the entry into force of the American Convention, but its operation was effective only in 1980 when it issued its first advisory opinion, and seven years later, when it issued its first ruling.45 The Inter-American Court which is based in San Jose, Costa Rica is composed of seven judges (always of different nationalities) from the Member States of the OAS. They are elected on account of their individual capacity from among jurists of the highest moral authority and recognized competence in questions of human rights, who meet the conditions required for the exercise of the highest judicial functions, in accordance with the law of the State of which they are nationals or the State that proposes them as candidates (section 52). The judges of the Court are elected for a period of six years and may be reelected only once. They must remain in office until the expiration of their term. There is also the possibility of a respondent State to offer an ad hoc judge (eighth judge) to the Court, which sometimes is not well regarded by other States, although this possibility has been often used. The quorum for the deliberations of the Court is of five judges (Article 56).
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44 45
For details, see Dunshee de Abranches, Carlos Alberto, The Inter-American Court of Human Rights, American University Law Review, vol. 30 (1980), pp. 79-125; Buergenthal, Thomas, The Inter-American Court of Human Rights, American Journal of International Law, n 76, april/1982, pp. 1-27; and Dwyer, Amy S., The Inter-American Court of Human Rights: towards establishing an effective regional contentious jurisdiction, Boston College International and Comparative Law Review, vol. 13 (1990), pp. 127-166. For a detailed comparison between the two systems, see Gros Espiell, Hctor, La Convention Amricaine et la Convention Europenne des Droits de lHomme: analyse comparative, Recueil des Cours, vol. 218 (1989VI), pp. 167-412. See Buergenthal, Thomas. Recordando los inicios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Revista IIDH, vol. 39, San Jos, Costa Rica: IIDH Publishing, 2004, pp. 11-31; and Arrighi, Jean Michel, OEA: Organizao dos Estados Americanos, cit., pp. 105-107.
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The Court has an advisory jurisdiction (on the interpretation of the provisions of the Convention as well as the provisions of treaties concerning the protection of human rights in the American States46), as well as a contentious jurisdiction, suitable for the trial of concrete cases, when one some of the States Parties of the American Convention is alleged to have violated any of its precepts.47 However, the contentious jurisdiction of the Inter-American Court is limited to States Parties to the Convention that explicitly recognize its jurisdiction. This means that a State Party to the American Convention cannot be sued in Court if he does not accept its contentious jurisdiction. In ratifying the American Convention, the States Parties automatically accept the advisory jurisdiction of the Court. However, as to the contentious jurisdiction, this is optional and may be accepted later. This was the way found by the American Convention to make the States ratify the Convention, without fear of becoming immediately defendants. It was an international policy strategy that paid off. Brazil adhered to the contentious jurisdiction of the Court in 1998, through the Legislative Decree 89, on December 3. According to this Decree only the allegations of human rights violations that occurred after the recognition can be submitted to the Court (note the temporal clause of Brazil in accepting the contentious jurisdiction of the Inter-American Court: Brazil is only liable to be sued before the Court from this recognition on). It must be pointed out that there was no need of an Executive decree for the promulgation of the recognition of the Courts contentious jurisdiction, beyond that Legislative Decree 89/98, since it has only authorized the Executive to accept the jurisdiction of the Court, not having innovated the Brazilian legal order (thus dispensing the enactment of the same by means of a new presidential decree).48 It is noteworthy that both individuals and private institutions are prevented from entering directly to the Court (Article 61), unlike what occurs in the European Court of Human Rights.49 The Commission which in this case acts as a primary instance to the jurisdiction of the Court is the one that will refer the case to the Court. This can also be done by another Member State, provided that the country accused has previously accepted the Courts jurisdiction to act in such a context i.e. to deal in interstate cases involving human rights either requiring or not the reciprocity condition.50 It must be stressed also that the Commission (in the cases triggered by
46 See Buergenthal, Thomas. The advisory practice of the Inter-American Human Rights Court, American Journal of International , vol. 79 (1985), pp. 1-27; and Miguel, Carlos Ruiz, La funcin consultiva en el sistema interamericano de derechos humanos: crislida de una jurisdiccin supra-constitucional? Liber amicorum: Hctor Fix Zamudio, vol. II. San Jos: CIDH, 1998, pp. 1345-1363. See Gros Espiell, Hctor. El procedimiento contencioso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Boletin Mexicano de Derecho Comparado, vol. 19 (1986), pp. 511-548. SeeRamos, Andr de Carvalho. Direitos humanos em juzo, cit., p. 61. See, about this theme, Canado Trindade, Antnio Augusto, Evolution du droit international au droit des gens: laccs des individus la justice internationale (le regard dun juge), Paris: A. Pedone Publishing, 2008, 188p. See Rezek, Jose Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar, 9 ed., rev. So Paulo: Saraiva Publishing, 2002, p. 215.
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individuals) can not act as a party in such a case, since it has already acted as to the admissibility of the case. The Court neither reports cases nor makes any recommendation in exercising its contentious jurisdiction, but gives sentences that, according to the Pact of San Jose are final and binding. In other words, the Courts judgments are binding in those States that recognize its jurisdiction over litigation.51 When the Court declares the occurrence of violations of right safeguarded by the Convention, it demands the immediate repair of the damage and requires, if applicable, the payment of just compensation to the injured party. Under Article 68 of the Convention it is said that the States Parties to the Convention undertake to comply with the judgment of the Court in any case to which they are parties. The part of a judgment that stipulates compensatory damages may be executed in the country concerned in accordance with its internal procedures governing the execution of judgments against the State. 6. Processing of the State Before the Court If the State concerned refuses to accept the conclusions established by the InterAmerican Commission in its first report (or preliminary report), it can refer the case to the Inter-American Court, provided that the State has recognized its compulsory jurisdiction. This drive of the Court by the Commission is done by means of judicial proceedings, just like the bringing of any action into court under the rules of civil process. Beyond the Commission, however, other States (which also have expressly recognized the contentious jurisdiction of the Court) may also process a State before the Court, since the human rights guarantee is an objective requirement of interest to all States Parties to the American Convention.52 This last case, being a denunciation of one State against another, has never occurred in the Inter-American system (for obvious reasons). The rite of the processing of the State before the Inter-American Court is stated in the Rule of Court. The version currently in force, is dated of November 24, 2009. It was approved by the Court in its LXXXV Ordinary Period of Sessions. This is the fifth Regulation of the Inter-American Court since its establishment. The action of the Commission shall be brought before the Secretariat of the Court (in San Jose, Costa Rica), through the docket of the application of demand in the working languages (which are Spanish, English, Portuguese and French). The petition must give the claims (including those relating to reparations and costs); the parties in the case; the statement of the facts; the resolutions to initiate the procedure and the admissibility of the complaint by the Commission; the supporting evidence, stating
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SeeCanado Trindade, Antnio Augusto. Tratado de direito internacional dos direitos humanos, vol. III, cit., p. 52. About the authority of international judgments, see Brant, Leonardo Nemer Caldeira, Lautorit de la chose juge en droit international public, Paris: LGDJ Publishing, 2003, 396p. See Ramos, Andr de Carvalho. Direitos humanos em juzo, cit., pp. 88-99.
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the facts on which they will deal; the individualization of the witnesses and experts and the object of their statements; the ground laws and the relevant conclusions. Moreover, to examine the case the Court must receive the follow ing information from the Commission: a) the names of the Delegates; b) the names, address, telephone numbers, electronic addresses and facsimile number of the representatives of the alleged victims, if applicable; c) the reasons leading the Commission to submit the case before the Court and its observations on the answer of the respondent State to the recommendations of the report to which Article 50 of the Convention refers (v. its content infra); d) a copy of the entire case file before the Commission, including all communication following the issue of the report to which the Article 50 of the Convention refers; e) the evidence received, including the audio and the transcription, with an indication of the alleged facts and arguments on which they bear (the evidence received in an adversarial proceeding will be indicated); f) when the InterAmerican public order of human rights is affected in a significant manner, the possible appointment of expert witnesses, the object of their statements, and their curricula vitae; and g) the claims, including those related to reparations. When it has not been possible to identify one or more of the alleged victims who figure in the facts of the case because it concerns massive or collective violations, the Tribunal shall decide whether to consider those individuals as victims (v. Article 35 of the Rule of Court). As the Inter-American Commission is the plaintiff, the complaint must be accompanied by the report referred to in the quoted Article 50(1) of the Convention (in verbis: a settlement is not reached, the Commission shall, within the time limit established by its Statute, draw up a report setting forth the facts and stating its conclusions h53). After the suit is proposed, the President of the Court will preliminarily examine the demand by checking whether or not all the requirements necessary for its commencement were met, and may require the applicant to remedy deficiencies within twenty days (Article 38 of the Rules of Court).54 It is interesting to remark that the new Rules of the Court (2009) now provide for the figure of an Inter-American Defender, who will act, by the Courts designation, in the cases where the alleged victims dont have a duly accredited legal representation (v. Article 37). According to Article 28(1) of the Rules of the Inter-American Court, the demand, its defense, the written pleadings, motions, other evidences and petitions to the Court may be submitted in person, via courier, facsimile, telex, mail and other means generally used. In case of submission by electronic means, the original documents, as well as the proof that follows, should be submitted within 21 days (and this is a nonextendable deadline) from the written documents last submission day. In the previous
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For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1010. See Mazzuoli, Valerio de Oliveira. Comentrios Conveno Americana sobre Direitos Humanos, cit., pp. 279-280.
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Regulation (of 2000) the time limit was of only seven days (under Article 26, 1), considered too exiguous. The preliminary stage of the demand will be followed by the citation of the State defendant and the subpoena of the Inter-American Commission when it is not the plaintiff (the Commission will act in this case as custos legis). The adversary system procedures are then begun, in which the State defendant may submit preliminary objections within two months of its citation. If the Brazilian State is the defendant, it should act through the international office of the Solicitor-General of the Union, with operational support from the Ministry of Foreign Affairs. It has to be mentioned that nothing prevents the applicant from quitting the process. If the State defendant has not yet been cited, the withdrawal must necessarily be accepted. After the defendant is cited, the Court may accept or refuse the withdrawal of the applicant (to make this decision, representatives of the victims or their relatives etc., should be heard). It may also occur that the State defendant accepts, by notifying the Court, the claims of the plaintiff (which, obviously, occurs infrequently), in which case the Court will decide on the merits of compliance and its legal effects, setting in case of observance repairs and compensation due.55 Nothing prevents the parties from reaching an amicable settlement for the dispute, by informing the Court of the solution found. In this case, the Court approves the conciliation, acting now as a supervisor of the human rights standards protected by the American Convention. Nothing also prevents the Court from not approving the conciliation of the parties, taking into account some aspects of the cooperative agreement between them (Articles 63 and 64 of the Rules of Court). The defendant, within the fixed period of four months following the notification of the case, has the right to present his defense, when he should gather the necessary documents to prove his arguments as well as call witnesses and experts. Such defense shall be communicated by the Secretary to the persons mentioned in Article 39(1), a, c and d, of the Rules of the Court which are: the President and the Court judges; the Commission, provided it is not the plaintiff; and the alleged victim, his/her representatives, or the Inter-American Defender, if this is the case. Preliminary exceptions may only be invoked in the contestation of the demand. Together with their filing, the facts concerned them should be exposed, as well as the grounds of law, the conclusions, the supporting documents with the indication of evidence that the author of the exception may intend to enforce. The presentation of preliminary exceptions shall have no suspensive effect on the proceedings as for merits, deadlines and terms thereof. The parties interested in presenting written responses to the preliminary exceptions may do so within a period of thirty days from the receipt of the notice. When considered indispensable by the Court, it may convene a special hearing for the preliminary exceptions, after which it will decide on them. However,
55 See Ramos, Andr de Carvalho. Direitos humanos em juzo, cit., pp. 90-91.
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the Court may also decide in a just a single sentence the preliminary exceptions and merits of the case, according to the principle of economy of procedure (Article 42 of the Rules of the Court). Next step, the President of the Court shall fix the date of the opening of the oral procedure and set the necessary hearings (Article 45 of the Rules). After concluding the discovery process (with the discussions, the questions during the debates etc.56) the Court shall proceed to the deliberation and delivery of the judgment of merits. This shall contain: a) the names of the person who presides in the Court, Judges who rendered the decision, the Secretary and the Deputy Secretary; b) the identity of those who participate in the proceedings and their representatives; c) a description of the proceedings; d) the facts in the case; e) the submissions of the Commission, the victims or their representatives, the respondent State, and, if applicable, the petitioning State; f) the legal arguments; g) the ruling on the case; h) the decisions on reparation and costs, if applicable; i) the result of the voting; and j) a statement indicating which text of the judgment is authentic (Article 65 of the Rules of the Court). When the sentence on the merit of the case does not rule specifically on reparations, the Court will set the opportunity for a posterior decision and indicate the procedure.57 If the Court is informed that the parties to the proceedings came to an agreement on enforcement of the judgment of merits, it will verify whether the agreement is consistent with the Convention and will decide what it sees fit in the matter (Article 66, 1 and 2). Notification of the award to the parties is made by the Court Secretariat. Until the parties are notified of the sentence, the texts, the arguments and votes will remain secret. The sentences will be signed by all the judges who participated in the vote and by the Secretary. However, the sentence shall be valid when signed by a majority of the judges and the Secretary. The originals of judgments shall be deposited in the archives of the Court. The Secretary shall deliver certified copies to the States Parties, to the parties concerned, to the Permanent Council through its President, to the Secretary General of the OAS and all other interested persons who so requests. 7. Internal Effectiveness of Sentences Passed by the ICHR the Case of Brazil A complex legal issue that arises in relation to decisions made by the InterAmerican Court a discussion that is also extensive to the judgments of any of the international courts known today relates to the alleged need for such decisions to be
56 57 On the probative question in the Inter-American Court, seeBovino, Alberto, A atividade probatria perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos, SUR Revista Internacional de Direitos Humanos, ano 2, n 3, So Paulo: Rede Universitria de Direitos Humanos Publishing, 2005, pp. 61-83. See Rescia, Vctor Manuel Rodrguez. Las reparaciones en el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, Revista IIDH, vol. 23, San Jos: IIDH Publishing, 1996, pp. 129-150.
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subject to homologation by the Superior Court of Justice (STJ Superior Tribunal de Justia) to be internally effective in Brazil.58 An observation to be made here is that we are not dealing with a problem regarding the homologation of foreign judgments by the STJ, but of international judgments, which is a different issue, for the reasons discussed below. The subject is regulated in Brazil by the Federal Constitution of 1988 (Article 105, I(i), introduced by the Constitutional Amendment 45/2004), the Law of Introduction to the Civil Code (Articles 15 and 17), the Code of Civil Procedure (Articles 483 and 484) and the Internal Rules of the Supreme Court (Articles 215 to 224). On an international level, there are rules for this matter in the Bustamante Code of 1928, still in force in Brazil (Article 423 et seq.) In our view, the sentences handed down by international courts do not require homologation by the STJ. In the specific case of judgments of the Inter-American Court, the rule contained in Article 105, inc. I, point i, introduced by Constitutional Amendment 45/2004 and repeated by Article 483 of the Code of Civil Procedure, which states that the sentence pronounced by a foreign court will not be effective in Brazil unless after passing through homologation by the Supreme Court, is not applicable59 [presently, after the Constitutional Amendment 45/2004, the competent court is the Superior Court of Justice]. Judgments handed down by international courts do not fit in the guise of foreign judgments referred to by the instruments mentioned. Foreign judgments should be understood as ones pronounced by a court under the sovereignty of any State, and not emanating from an international tribunal which has jurisdiction over its own States Parties. One might think that a foreign judgment is any that is not national and, therefore, is an award either made by the judiciary of any State, or issued by an international court. Both should then be subject to homologation before they accomplish their internal purposes in Brazil. However, this argument does not seem to find solid legal basis, when differentiating the legal status and procedure of foreign judgments from that of international courts. It is known that international law is not to be confused with the so-called foreign law. This has to do with the international legal regulations, in most cases done by international standards. International law, therefore, disciplines the performance of the States, international organizations, and also individuals in the international scenario. The foreign law, however, is the one subject to the jurisdiction of a certain State, such as the Italian, French or German Law, and so on. It is any law subject to the jurisdiction of another country other than Brazil. A verdict pronounced in Argentina will always be foreign. But how about another made by the Inter-American Court of
58 Before the entry into force of the Constitutional Amendment 45/2004, the jurisdiction for homologation of foreign judgments was subjected to the Supreme Court. See, about this theme, Mazzuoli, Valerio de Oliveira. Sentenas internacionais no Supremo Tribunal Federal, Jornal Correio Braziliense, supplement Law & Justice, Braslia, 14.10.2002, p. 3. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1562.
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Human Rights, will it be foreign, too? There is no way to answer the question but negatively. Every court that knows legal issues not likely to be decided by a national court is considered an international court,60 and the sentence it pronounces will also be qualified accordantly. The sentences handed down by international courts will be international judgments in the same proportion that the sentences handed down by foreign courts will be foreign judgments, not to be confused with each other. There is, therefore, clear distinction between foreign judgments (subject to the sovereignty of any State) to which Article 483 of the Code refers, and the international judgments rendered by international courts that do not bind to the sovereignty of any State, but, on the contrary, have jurisdiction over the State itself. One of the Brazilian internationalists who have expressly indicated such discernment is Jos Carlos de Magalhes, who teaches: It should be stressed that an international judgement, although it can have the character of a foreign judgment, for not coming from a national judicial authority, is not always the same thing. An international sentence consists of a judicial act emanating from an international judiciary organ of which the State is a Party, either because it accepted the compulsory jurisdiction, such as the Inter-American Court of Human Rights, or because, in special agreement, agreed to submit the solution of a particular dispute to an international body such as the International Court of Justice. The same can be said of submitting a dispute to an international arbitration court, giving specific jurisdiction for the designated authority to decide the dispute. In both cases, the submission of the State to the jurisdiction of the International Court, or to the arbitrators, is optional. One can accept it or not. However, if accepted by a formal declaration, as is authorized by the Legislative Decree 89 of 1998, the State is obliged to comply with the decision that will be given. If it does not, it will not be complying with an obligation of international character and thus subject to sanctions that the international community has the right to apply. And the same professor concluded: One such sentence is, therefore, not dependent on homologation by the Supreme Court [the Superior Court of Justice], even as it itself may have been the Power that violated the human rights for which the compensation was determined. It is not, in this case, an inter alios sentence strange to the country. Being part of it, it needs to be complied with, as one would comply with the decision of its own courts.61 This will lead us to the conclusion that the STJ has neither constitutional, nor legal authority to provide the homologation of judgments pronounced by international courts, which decide over the alleged sovereign State power, and have jurisdiction over the State itself. To think otherwise is subversive to the international principles that seek
60 61 Brownlie, Ian. Princpios de direito internacional pblico. Transl. by Maria Manuela Farrajota (et all.). Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian Publishing, 1997, p. 603. Magalhes, Jose Carlos de. O Supremo Tribunal Federal e o direito internacional: uma anlise crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Publishing, 2000, p. 102. In this same sense, seeRamos, Andr de Carvalho, Direitos humanos em juzo, cit., pp. 496-497; and his Processo internacional de direitos humanos, cit., pp. 331-336.
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to govern the community of States as a whole, with a view to the perfect coordination of the powers of the States in this international scenario of rights protection. In short, the judgments of the Court, by the wording ofArticle 68(1) of theAmerican Convention, have immediate effect on domestic law, and should be enforced (sponte sua) by the authorities of the condemned State. 8. The Problem of Enforcement of the Court Judgments in Brazil Unfortunately, the Inter-American system of human rights still lacks an effective system of enforcement of the Court judgments under the internal legislation of the States condemned, in spite of Article 68(1) of the American Convention, which expressly provides for the commitment of States Parties in accepting the decision of the Court in any case in which they are parties.62 Also Article 65, in fine, determines that the Court shall inform the General Assembly of the organization of the cases where a State has not complied with its judgments.63 The first international condemnation of Brazil for violation of rights protected under the American Convention was related to the Case of Damio Ximenes Lopes, which came from Demand 12.237, referred by the Inter-American Commission on Human Rights (which is based in Washington, in the United States) to the InterAmerican Court of Human Rights (located in San Jose, Costa Rica) on October 1st, 2004. The case concerned the death of Mr. Damio Ximenes Lopes (who suffered from mental retardation) in a health center called Guararapes Nursing Home, located in Sobral, in the State of Cear, which is part of the Brazilian Unified Health System. While in the hospital for psychiatric treatment, the victim suffered torture and illtreatments by the attendants of the said Nursing Home. The failure to investigate and punish those responsible, and the lack of judicial guarantees, we considered to violate the Convention in four main articles: 4 (right to life), 5 (right to physical integrity), 8 (right to judicial guarantees) and 25 (right to judicial protection). In its decision of July 4, 2006 which was the first judgment in the Inter-American system concerning human rights violations of persons with a disability the InterAmerican Court determined, among other things, the obligation of the Brazilian State to investigate those responsible for the death of the victim, to conduct training programs for professionals in psychiatric care, and to pay compensation (within one year) to the victims family for material and immaterial damage, totaling US$146 thousand (equivalent to R$ 280.532,85 at that time).
62 63 For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 1013. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Idem, p. 1012. About this theme, see Arrighi, Jean Michel, OEA: Organizao dos Estados Americanos, cit. p. 108; Rescia, Vctor Manuel Rodrguez, La ejecucin de sentencias de la Corte, El futuro del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, Mndez Juan E. & Cox Francisco (coords.), San Jos: IIDH Publishing, 1998, pp. 449-490; and Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Comentrios Conveno Americana sobre Direitos Humanos, cit., pp. 308310.
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The Brazilian government, in this case, decided to pay immediately, sponte sua, the amount ordered by the Inter-American Court, in deference to the rule of Article 68(1) of the Pact of San Jose, which provides that States Parties to the Convention undertake to comply with the decision of the Court in any case in which they are parties. Through the Decree 6185 of August 13, 2007, the President authorized the Special Secretariat for Human Rights of the Presidency to promote the necessary steps to comply with the decision of the Inter-American Court of Human Rights, issued on July 4, 2006, regarding the case Damio Ximenes Lopes, especially the compensation for the violations of human rights to the family (Article 1st). In another case tried by the Inter-American Court (the second case against Brazil before the Court), the Brazilian State was victorious, winning an acquittal. This was the case Nogueira Carvalho vs. Brazil, submitted to the Court on January 13, 2005, by the Inter-American Commission. The demand proposed by the Commission aimed to hold the Brazilian State responsible for violating the rights provided for under Articles 8 (Judicial Guarantees) and 25 (Judicial Protection) of the American Convention, to the detriment of Jaurdice Nogueira de Carvalho and Geraldo Cruz de Carvalho, for the alleged lack of due diligence in the process of investigating the facts and punishing those responsible for the death of their son Francisco Gilson Nogueira de Carvalho, and lack of provision of an effective remedy in this case. Mr. Gilson Nogueira de Carvalho was a lawyer, a human rights activist, and devoted part of his professional work to denounce the crimes committed by the Golden Boys (an alleged death squad in which civil police officers and other government officials took part) and to support prosecutions initiated as a result of these crimes. On account of this he was murdered on October 20, 1996, in the city of Macaba, in the State of Rio Grande do Norte. The Commission stressed that the poor performance of State officials, viewed as a whole, led to the lack of investigation, persecution, arrest, trial and conviction of those responsible for the murder of Mr. Gilson Nogueira de Carvalho, and that, after more than 10 years these persons had still not been identified and condemned. The Inter-American Court, in a sentence of 28 November 2006, emphasized that although it is a State duty to facilitate the necessary means to ensure that human rights defenders carry out their activities freely, as well as to protect them from threats incurred as a means to prevent injuries to their lives and integrity, there were not, in this case, elements that might prove themselves offensive to any rights provided for in the Convention. The acquittal was due to the fact that the Brazilian police opened an investigation on 20 October 1996 to elucidate the death of Gilson Nogueira de Carvalho, in which different assumptions about the authorship of the murder were considered, among them one that related his death to public denunciations filed by him against an alleged death squad known as Golden Boys. On this basis, the Court found that it was not established that the State violated the rights to judicial protection and guarantees enshrined in Articles 8 and 25 of the Convention.64
64 See the sentence in <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_161_por.pdf>.
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The major problem concerning the full compliance with the obligations imposed on the State by the Inter-American Court is not related to the payment of indemnity (which should be fulfilled by the State sponte sua, as did the Brazilian government in the case of Damio Ximenes Lopes, cited above), but the difficulty of performing the duties of investigating and punishing those who are responsible for violations of human rights. Although it is not expressly written in the Convention that the States have such duties (investigation and punishment of the guilty), its best interpretation is that these duties are implied there. Therefore, three obligations of the States convicted by the Court could be abstracted, when so stated in the due sentence: a) the duty to indemnify the victim or his family; b) the duty to investigate the facts in order to prevent new similar events from happening again; and c) the duty to punish those responsible for the human rights violations occurred. Here we must emphasize that, if the State fails to observe Article 68(1) of the American Convention (which ordains that the States accept, sponte sua, the Courts decisions), it incurs in further violation of the Convention, thus activating in the InterAmerican system the possibility of a new contentious procedure against such State.65 If the State fails to comply with the Court sentence sponte sua, the victim him/herself or the Federal Prosecutor (on the basis of Article 109, III, of the Constitution, which states that federal judges are the ones to process and decide cases based on a treaty or contract between the Union and a foreign State or international organization66) are to trigger a suit to ensure the effective enforcement of the sentence, since it also serves as a valid enforceable in Brazil, with immediate application, and must merely comply with internal procedures regarding the implementation of decision unfavorable to the State.67 Also, in case of failure by the State to comply with the sentence sponte sua, the Inter-American Court (according to Article 65 of the Convention) should so inform the General Assembly of the OAS, in the annual report to be submitted to the organization, making proper recommendations. The General Assembly of the OAS, unfortunately, has done nothing in practice to require that the States condemned by the Court comply with the reparation or compensation sentences.68 In the opinion of some authors, in case of default by the State on an international decision, the well-known order of preference pursuant to Article 100 of the Brazilian Constitution of 1988, should be excluded from the procedure of enforcement of the Court order, for causing too much delay to the financial compensation due to the victim.69 Thus, pursuant to this understanding, one should match the Court
65 66 67 68 69 SeeCanado Trindade, Antnio Augusto. O direito internacional em um mundo em transformao. Rio de Janeiro: Renovar Publishing, 2002, pp. 612-613. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., p. 93. See Piovesan, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional, cit., p. 241. For criticism of the OAS work in these cases, seeMazzuoli, Valerio de Oliveira, Comentrios Conveno Americana sobre Direitos Humanos, cit., pp. 309-310. Thus states the Article 100 of the Constitution (changed by the Constitutional Amendment 62 of December 9, 2009): The payments owed by the Federal, State, District and Municipal Public Treasuries, by virtue of a
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condemnatory sentence with support obligation and thereby create a proper order for its payment, certainly faster and more attuned to the spirit of the Pact of San Jose.70 In this case, the problem is that, when Article 100, paragraph 1, of the Constitution defines what alimony debts are, it makes no reference, however remote, to the possibility of matching an international condemnatory sentence with support obligation. It refers only to compensation for death or disability, based on civil liability due to force of res judicata, which may not be the case before the Inter-American Court (for example, a Court condemnation in case of civil arrest for debt of an unfaithful trustee, not allowed by Article 7, 7, of the Convention, which is neither a death nor a disability case, among many others). The truth is that there is no provision in Brazilian law to obligate the preferred payment of compensation ordered by the Inter-American Court. In this sense there is only the Bill 4667/2004 pending before the Congress. If approved, it will mandate the Union to pay the due compensation to the victim. Thus, pursuant to Article 1 of the Bill, the decisions and recommendations of the international organs of human rights protection stated by treaties that have been ratified by Brazil, bring forth immediate legal effects and have binding legal force under the Brazilian legal system. It further states that The Union, in view of the enforceable character of the decisions of the Inter-American Court of Human Rights provided for in the Legislative Decree 89 of December 3, 1998, and the quasi-jurisdictional importance of the Inter-American Commission on Human Rights provided for in the Legislative Decree 678, of November 6, 1992, will adopt all necessary measures to fully comply with the international decisions and recommendations, giving them absolute priority. According to Article 2 of that Bill, when the decisions and recommendations of the international human rights protection organs involve compliance with the obligation to pay, the Union will be in charge of the payment of the economic compensation to the victims. The paragraph 1 of this Bill also requires the Union to make the payment of economic reparations to the victims within 60 (sixty) days of notification of the decision or recommendation of an international human rights protection organ. In Brazil, the accountability for the payment of the compensation amount belongs to the Union, which is (internally) responsible for the acts of the Republic (internationally convicted). However, the loss suffered by the Federal Treasury due
court decision, are to be issued solely in chronological order of submission of the judicial requests, and to the respective credits account, being it prohibited the designation of cases or people in budgetary appropriations and additional credits opened for this purpose. 1 The debts of alimony include those derived from salaries, wages, pensions and their complements, pension benefits and compensation for death or disability, based on civil liability due to force of res judicata, and shall be paid with precedence over all other debts, except those referred to in 2 of this article. 2 The debts of alimony whose holders are sixty (60) years old, or even older, on the date of issuance of the judicial request, or are patients of serious disease, defined according to the law, shall be paid with precedence over all other debts, even to the triple value of the equivalent set by law for the purposes of the provision of 3 of this article, admitted the fractioning for this purpose, while the remainder will be paid in chronological order of submission of the judicial request. For the text in Portuguese, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Coletnea de direito internacional, cit., pp. 84-85. See, in this sense, Ramos, Andr de Carvalho, Direitos humanos em juzo, cit., pp. 499.
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to the obligation to indemnify will be joined by a suit to recover such amount from the immediately responsible party for the violation of human rights that caused the international conviction of the State. 9. Concluding Remarks The Inter-American system of human rights is still scarcely known in Brazil, although well-articulated and fully operational. Today, our jurists (much to our regret) do not have much knowledge of the exact operation of the international judiciary system, able to condemn the State (and require damages) for infringement of a right provided for in the American Convention. Our country has been several years behind in adapting to the third wave of the State, Law and Justice, called internationalism. Only after the leading case tried by the STF (the Brazilian Supreme Court) in the Extraordinary Appeal 466.343-1/ SP (through which, in December 2008, this Court has phased out the institute of civil imprisonment for debt of an unfaithful trustee) does Brazil seem to have entered (actually, just stepped into) the wave of internationalist law, which is the trend in the most advanced countries in the world.71 Similarly, even long after it joined the major international covenants and conventions on human rights of the global and the Inter-American systems, the conventionality control of laws is not yet mentioned in Brazil.72 So far we have been surrounded by legalistic law operators, who neither care to consult the Constitution nor hold it as a paradigm. What could we say then of the application of human rights treaties by those operators, which always sound to them like something distant and foreign to our Brazilian core? Therefore, to know the functioning of the judicial mechanism of the InterAmerican system of human rights is an obligation of everyone, and especially of the third millennium jurist.
71 72
About this subject, see Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 334346; and Mazzuoli, Valerio de Oliveira, Tratados internacionais de direitos humanos e direito interno, cit., pp. 125-126. For a pioneer study on this theme in Brazil, seeMazzuoli, Valerio de Oliveira, O controle jurisdicional da convencionalidade das leis, So Paulo: Revista dos Tribunais Publishing, 2009, 143p.
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Jurisprudncia Relativa ao Direito Internacional no Supremo Tribunal Federal (STF)
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ANEXO I Jurisprudncia Relativa ao Direito Internacional no Supremo Tribunal Federal (STF)
Pesquisadores rica beatriz da silva oliveira leonardo silveira de souza gills loPes macedo souza vanessa alencar da silva
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1.Habeas coRPUs HC 96118 / SP - SO PAULO Tema: Ordem de priso que tem como fundamento a condio de ser o paciente depositrio judicial infiel Julgamento: 03/02/2009 Publicao: 06/03/2009 Ementa: Habeas Corpus. Constitucional. Priso civil. Ordem de priso que tem como fundamento a condio de ser o paciente depositrio judicial infiel: impossibilidade. Precedente do plenrio deste Supremo Tribunal Federal. Ordem concedida. 1. A jurisprudncia predominante deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido da inviabilidade da priso civil do depositrio judicial infiel (HC 92.566, Rel. Min. Marco Aurlio). 2. Habeas corpus concedido. HC 84078 / MG - MINAS GERAIS Tema: Dignidade da pessoa humana Julgamento: 05/02/2009 Publicao: 26/02/2010 Ementa: Habeas corpus. Inconstitucionalidade da chamada execuo antecipada da pena. Art. 5, LVII, da Constituio do Brasil. dignidade da pessoa humana. Art. 1, III, da Constituio do Brasil. 1. O art. 637 do CPP estabelece que [o] recurso extraordinrio no tem efeito suspensivo, e uma vez arrazoados pelo recorrido os autos do traslado, os originais baixaro primeira instncia para a execuo da sentena. A Lei de Execuo Penal condicionou a execuo da pena privativa de liberdade ao trnsito em julgado da sentena condenatria. A Constituio do Brasil de 1988 definiu, em seu art. 5, inciso LVII, que ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria. 2. Da que os preceitos veiculados pela Lei n. 7.210/84, alm de adequados ordem constitucional vigente, sobrepem-se, temporal e materialmente, ao disposto no art. 637 do CPP. 3. A priso antes do trnsito em julgado da condenao somente pode ser decretada a ttulo cautelar. 4. A ampla defesa, no se a pode visualizar de modo restrito. Engloba todas as fases processuais, inclusive as recursais de natureza extraordinria. Por isso a execuo da sentena aps o julgamento do recurso de apelao significa, tambm, restrio do direito de defesa, caracterizando desequilbrio entre a pretenso estatal de aplicar a pena e o direito, do acusado, de elidir essa pretenso. 5. Priso temporria, restrio dos efeitos da interposio de recursos em matria penal e punio exemplar, sem qualquer contemplao, nos crimes hediondos exprimem muito bem
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o sentimento que EVANDRO LINS sintetizou na seguinte assertiva: Na realidade, quem est desejando punir demais, no fundo, no fundo, est querendo fazer o mal, se equipara um pouco ao prprio delinqente. 6. A antecipao da execuo penal, ademais de incompatvel com o texto da Constituio, apenas poderia ser justificada em nome da convenincia dos magistrados --- no do processo penal. A prestigiar-se o princpio constitucional, dizem, os tribunais [leia-se STJ e STF] sero inundados por recursos especiais e extraordinrios e subseqentes agravos e embargos, alm do que ningum mais ser preso. Eis o que poderia ser apontado como incitao jurisprudncia defensiva, que, no extremo, reduz a amplitude ou mesmo amputa garantias constitucionais. A comodidade, a melhor operacionalidade de funcionamento do STF no pode ser lograda a esse preo. 7. No RE 482.006, relator o Ministro Lewandowski, quando foi debatida a constitucionalidade de preceito de lei estadual mineira que impe a reduo de vencimentos de servidores pblicos afastados de suas funes por responderem a processo penal em razo da suposta prtica de crime funcional [art. 2 da Lei n. 2.364/61, que deu nova redao Lei n. 869/52], o STF afirmou, por unanimidade, que o preceito implica flagrante violao do disposto no inciso LVII do art. 5 da Constituio do Brasil. Isso porque --- disse o relator --- a se admitir a reduo da remunerao dos servidores em tais hipteses, estar-se-ia validando verdadeira antecipao de pena, sem que esta tenha sido precedida do devido processo legal, e antes mesmo de qualquer condenao, nada importando que haja previso de devoluo das diferenas, em caso de absolvio. Da porque a Corte decidiu, por unanimidade, sonoramente, no sentido do no recebimento do preceito da lei estadual pela Constituio de 1.988, afirmando de modo unnime a impossibilidade de antecipao de qualquer efeito afeto propriedade anteriormente ao seu trnsito em julgado. A Corte que vigorosamente prestigia o disposto no preceito constitucional em nome da garantia da propriedade no a deve negar quando se trate da garantia da liberdade, mesmo porque a propriedade tem mais a ver com as elites; a ameaa s liberdades alcana de modo efetivo as classes subalternas. 8. Nas democracias mesmo os criminosos so sujeitos de direitos. No perdem essa qualidade, para se transformarem em objetos processuais. So pessoas, inseridas entre aquelas beneficiadas pela afirmao constitucional da sua dignidade (art. 1, III, da Constituio do Brasil). inadmissvel a sua excluso social, sem que sejam consideradas, em quaisquer circunstncias, as singularidades de cada infrao penal, o que somente se pode apurar plenamente quando transitada em julgado a condenao de cada qual Ordem concedida.
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HC 89634 / SP - SO PAULO Julgamento: 24/03/2009 Publicao: 30/04/2009 Ementa: Depositrio Infiel - Priso. A subscrio pelo Brasil do Pacto de So Jos da Costa Rica, limitando a priso civil por dvida ao descumprimento inescusvel de prestao alimentcia, implicou a derrogao das normas estritamente legais referentes priso do depositrio infiel. HC 89171 / RJ - RIO DE JANEIRO Julgamento: 24/03/2009 Publicao: 08/05/2009 Ementa: Habeas corpus. Carta rogatria. Interrogatrio. Exequatur deferido sem a prvia notificao do paciente. Possibilidade. Risco de frustrao da diligncia. Diligncias, providncias ou medidas que sejam decorrentes do prprio ato que se est praticando. Participao das autoridades suas sem nenhuma interferncia no ato praticado. Precedentes. 1. H precedentes desta Suprema Corte validando a disciplina da Resoluo n 9, do Superior Tribunal de Justia, em que se assentou ser legtima, em carta rogatria, a realizao de diligncia sem a prvia audincia e sem a presena do ru da ao penal, quando essas possam frustrar o resultado da diligncia, isso sem prejuzo da possibilidade do que se chama de exerccio pleno do direito de defesa diferido, atravs de embargos, cabendo agravo regimental da deciso desses embargos. 2. O deferimento do exequatur com a possibilidade da realizao de medidas de investigao que se fizerem necessrias no caracteriza uma clusula em aberto, porque pode haver diligncias ou providncias ou medidas que sejam decorrentes do prprio ato que se est praticando, alm de estarem submetidas ao crivo do Juiz Federal brasileiro que est na direo do processo. 3. No plano da cooperao internacional, possvel a participao das autoridades estrangeiras, desde que no haja nenhuma interferncia delas no curso das providncias tomadas. 4. Habeas corpus denegado. HC 95433 / RJ - RIO DE JANEIRO Julgamento: 02/04/2009 Publicao: 15/05/2009 Ementa: Habeas corpus. Extradio. Supostas irregularidades. Questes analisadas no processo extradicional. Impossibilidade de liberdade provisria ou priso domiciliar em processo extradicional, salvo em hipteses excepcionais. Retirada do extraditando condicionada ao trnsito em julgado da deciso que no conheceu de habeas corpus, em razo da liminar nele deferida. Embargos declaratrios com intuito protelatrio so desprovidos de efeito suspensivo (art. 339, caput, c/c 2 do RISTF).
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Retirada imediata do estrangeiro. Precedentes. Ordem denegada. 1. Suposta violao do art. VIII do Tratado bilateral especfico e a falta de assinatura de compromisso de reciprocidade por parte dos Estados Unidos da Amrica, relativamente pena a ser executada naquele pas, j foram devidamente examinadas quando do julgamento da Extradio n 1.041, de relatoria do Ministro Eros Grau, no havendo o que ser discutido na via estreita do habeas corpus. 2. A priso preventiva condio de procedibilidade para o processo de extradio e, tendo natureza cautelar, destina-se, em sua precpua funo instrumental, a assegurar a execuo de eventual ordem de extradio (RTJ 149/374-375, Relator o Ministro Celso de Mello), nos termos dos artigos 81 e 84 da Lei n 6.815/90, no comportando a liberdade provisria ou a priso domiciliar, salvo em hipteses excepcionais. 3. Os embargos declaratrios com intuito protelatrio so desprovidos de efeito suspensivo, nos termos do que dispe o caput do art. 339, c/c 2 do Regimento Interno do STF, o que autoriza a retirada imediata do estrangeiro do territrio nacional. 4. Ordem denegada. HC 95169 / SP - SO PAULO Julgamento: 19/05/2009 Publicao:19/06/2009 Ementa: Processual Penal. Habeas Corpus. Crime de Trfico Internacional de Drogas. Nulidade da sentena condenatria. Ausncia de provas. Exame que implica supresso de instncia. Impossibilidade. Priso preventiva. Alegao de ausncia de fundamentao. Inocorrncia. Deciso lastreada na garantia da ordem pblica. Pressupostos do art. 312 do cdigo de processo penal. Demonstraao. Impetrao parcialmente conhecida. Ordem denegada nessa extenso. I - O pleito quanto falta de provas para a condenao no pode ser conhecido, uma vez que sequer foi submetido apreciao pela Corte a quo, sob pena de indevida supresso de instncia e de extravasamento dos limites de competncia do STF descritos no art. 102 da Constituio Federal. II - Presentes os requisitos autorizadores da priso cautelar previstos no art. 312 do Cdigo de Processo Penal, em especial o da garantia da ordem pblica, existindo slidas evidncias da periculosidade do paciente, supostamente envolvido em gravssimo delito de trfico internacional de drogas, ao qual se irroga, ainda, a reiterao das condutas criminosas. III - A atual jurisprudncia desta Casa, ademais, firme no sentido da proibio de liberdade provisria nos crimes de trfico ilcito de entorpecentes, que ela decorre da inafianabilidade imposta pelo art. 5, XLIII, da CF e da vedao legal imposta pelo art. 44 da Lei 11.343/06. IV - Impetrao parcialmente conhecida, denegando-se a ordem nessa extenso.
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HC 93503 / SP - SO PAULO Tema: Direito de audincia e direito de presena Julgamento: 02/06/2009 Publicao: 07/08/2009 Ementa: Habeas corpus. Instruo processual. Ru preso. Pretendido comparecimento audincia penal em que inquiridas testemunhas da acusao. Ru requisitado, mas no apresentado ao juzo deprecado. Indeferimento do pedido de adiamento da audincia. Constrangimento ilegal caracterizado. A garantia constitucional da plenitude de defesa: uma das projees concretizadoras da clusula do due process of law. Carter global e abrangente da funo defensiva: defesa tcnica e autodefesa (direito de audincia e direito de presena). Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos/ONU (Artigo 14, n. 3, d) e Conveno Americana de Direitos Humanos/OEA (Artigo 8, 2, d e f). Dever do Estado de assegurar, ao ru preso, o exerccio dessa prerrogativa essencial, especialmente a de comparecer audincia de inquirio das testemunhas, ainda mais quando arroladas pelo Ministrio Pblico. Razes de convenincia administrativa ou governamental no podem legitimar o desrespeito nem comprometer a eficcia e a observncia dessa franquia constitucional. Nulidade processual absoluta. Pedido deferido. O acusado, embora preso, tem o direito de comparecer, de assistir e de presenciar, sob pena de nulidade absoluta, os atos processuais, notadamente aqueles que se produzem na fase de instruo do processo penal, que se realiza, sempre, sob a gide do contraditrio. So irrelevantes, para esse efeito, as alegaes do Poder Pblico concernentes dificuldade ou inconvenincia de proceder remoo de acusados presos a outros pontos da prpria comarca, do Estado ou do Pas, eis que razes de mera convenincia administrativa no tm - nem podem ter precedncia sobre as inafastveis exigncias de cumprimento e respeito ao que determina a Constituio. Doutrina. Jurisprudncia (HC 86.634/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). - O direito de audincia, de um lado, e o direito de presena do ru, de outro, esteja ele preso ou no, traduzem prerrogativas jurdicas essenciais que derivam da garantia constitucional do due process of law e que asseguram, por isso mesmo, ao acusado, o direito de comparecer aos atos processuais a serem realizados perante o juzo processante, ainda que situado este em local diverso daquele em que esteja custodiado o ru. Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos/ONU (Artigo 14, n. 3, d) e Conveno Americana de Direitos Humanos/OEA (Artigo 8, 2, d e f). Precedente: HC 86.634/RJ, Rel. Min. Celso de Mello. - Essa prerrogativa processual reveste-se de carter fundamental, pois compe o prprio estatuto constitucional do direito de defesa, enquanto complexo de princpios e de normas que amparam qualquer acusado em sede
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de persecuo criminal, mesmo que se trate de ru processado por suposta prtica de crimes hediondos ou de delitos a estes equiparados. Precedentes. HC 97983 / SP - SO PAULO Tema: Organizao criminosa voltada para o trfico internacional de drogas Julgamento: 02/06/2009 Publicao: 21/08/2009 Ementa: Processual penal. Habeas corpus. Organizao criminosa voltada para o trfico internacional de drogas. Priso preventiva. Periculosidade do ru. Garantia da ordem pblica. Precedentes do STF. Excesso de prazo na formao da culpa. Inexistncia. Processo complexo. Ordem denegada. 1. A custdia cautelar tambm foi decretada para garantia da ordem pblica, visto que, segundo as investigaes, o paciente exercia funo de chefia na organizao criminosa e praticava com habitualidade o trfico internacional de entorpecentes. 2. Verifico que o juiz fundamentou suficientemente a deciso que decretou a priso preventiva do paciente, eis que, diante do conjunto probatrio dos autos da ao penal, a custdia cautelar se justifica para a garantia da ordem pblica, nos termos do art. 312 do Cdigo de Processo Penal. 3. A periculosidade do ru constitui motivo apto decretao de sua priso cautelar, com a finalidade de garantir a ordem pblica, consoante precedentes desta Suprema Corte (HC 92.719/ES, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ 19.09.08; HC 93.254/SP, rel. Min. Carmen Lcia, DJ 01.08.08; HC 94.248/SP, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 27.06.08). 4. H informaes nos autos que apontam para a complexidade do processo, que apura a existncia de organizao criminosa especializada no trfico internacional de drogas, com a existncia de nove rus, sendo trs de nacionalidade blgara e nenhum deles com defensor comum, com a necessidade de expedio de cartas precatrias para oitiva de testemunhas arroladas pela defesa e realizao de percia, o que justifica a demora na formao da culpa. 5. A razovel durao do processo (CF, art. 5, LXXVIII), logicamente, deve ser harmonizada com outros princpios e valores constitucionalmente adotados no Direito brasileiro, no podendo ser considerada de maneira isolada e descontextualizada do caso relacionado lide penal que se instaurou a partir da prtica dos ilcitos. 6. Entendo que a priso cautelar do paciente, ainda que com prazo superior a 81 dias, pode se justificar com base no parmetro da razoabilidade, em se tratando de instrues criminais de carter complexo (HC 89.090/GO, rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, Sesso de 21.11.2006, DJ de 05.10.2007), como parece ocorrer na hiptese. 7. Ante o exposto, denego a ordem de habeas corpus.
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HC 96772 / SP - SO PAULO Tema: Habeas Corpus. Priso civil de depositrio infiel. Pacto de So Jos da Costa Rica. Julgamento: 09/06/2009 Publicao: 21/08/2009 Ementa: Habeas Corpus. Priso civil. Depositrio judicial. Revogao da Smula 619/STF. A questo da infidelidade depositria. Conveno Americana de Direitos Humanos (Artigo 7, n. 7). Natureza constitucional ou carter de supralegalidade dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos? Pedido deferido. Ilegitimidade jurdica da decretao da priso civil do depositrio infiel, ainda que se cuide de depositrio judicial. No mais subsiste, no sistema normativo brasileiro, a priso civil por infidelidade depositria, independentemente da modalidade de depsito, trate-se de depsito voluntrio (convencional) ou cuide-se de depsito necessrio, como o o depsito judicial. Precedentes. Revogao da Smula 619/STF. Tratados internacionais de direitos humanos: as suas relaes com o direito interno brasileiro e a questo de sua posio hierrquica. A Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Art. 7, n. 7). Carter subordinante dos tratados internacionais em matria de direitos humanos e o sistema de proteo dos direitos bsicos da pessoa humana. - Relaes entre o direito interno brasileiro e as convenes internacionais de direitos humanos (CF, art. 5 e 2 e 3). Precedentes. - Posio hierrquica dos tratados internacionais de direitos humanos no ordenamento positivo interno do Brasil: natureza constitucional ou carter de supralegalidade? - Entendimento do Relator, Min. Celso de Mello, que atribui hierarquia constitucional s convenes internacionais em matria de direitos humanos. A interpretao judicial como instrumento de mutao informal da Constituio. A questo dos processos informais de mutao constitucional e o papel do Poder Judicirio: a interpretao judicial como instrumento juridicamente idneo de mudana informal da Constituio. A legitimidade da adequao, mediante interpretao do Poder Judicirio, da prpria Constituio da Repblica, se e quando imperioso compatibiliz-la, mediante exegese atualizadora, com as novas exigncias, necessidades e transformaes resultantes dos processos sociais, econmicos e polticos que caracterizam, em seus mltiplos e complexos aspectos, a sociedade contempornea. Hermenutica e direitos humanos: a norma mais favorvel como critrio que deve reger a interpretao do poder judicirio. Os magistrados e Tribunais, no exerccio de sua atividade interpretativa, especialmente no mbito dos tratados internacionais de direitos humanos, devem observar um princpio hermenutico bsico (tal
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como aquele proclamado no Artigo 29 da Conveno Americana de Direitos Humanos), consistente em atribuir primazia norma que se revele mais favorvel pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais ampla proteo jurdica. - O Poder Judicirio, nesse processo hermenutico que prestigia o critrio da norma mais favorvel (que tanto pode ser aquela prevista no tratado internacional como a que se acha positivada no prprio direito interno do Estado), dever extrair a mxima eficcia das declaraes internacionais e das proclamaes constitucionais de direitos, como forma de viabilizar o acesso dos indivduos e dos grupos sociais, notadamente os mais vulnerveis, a sistemas institucionalizados de proteo aos direitos fundamentais da pessoa humana, sob pena de a liberdade, a tolerncia e o respeito alteridade humana tornarem-se palavras vs. - Aplicao, ao caso, do Artigo 7, n. 7, c/c o Artigo 29, ambos da Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica): um caso tpico de primazia da regra mais favorvel proteo efetiva do ser humano. HC 97147 / MT - MATO GROSSO Tema: Estrangeira sem domiclio no pas e objeto de processo de expulso Julgamento: 04/08/2009 Publicao: 12/02/2010 Ementa: Execuo penal. Pena privativa de liberdade. Progresso de regime. Admissibilidade. Condenao por trfico de drogas. Estrangeira sem domiclio no pas e objeto de processo de expulso. Irrelevncia. HC concedido. Voto vencido. O fato de o condenado por trfico de droga ser estrangeiro, estar preso, no ter domiclio no pas e ser objeto de processo de expulso, no constitui bice progresso de regime de cumprimento da pena. HC 99394 AgR / SP - SO PAULO Tema: AG.REG.NO HABEAS CORPUS Julgamento: 20/08/2009 Publicao: 16-10-2009 Ementa: Habeas corpus. Extradio.Aplicao das smulas 606 e 692. Seguimento negado. Jurisprudncia assentada. Agravo regimental improvido. Negase provimento a agravo regimental tendente a impugnar, sem razes novas, deciso fundada em jurisprudncia assente na Corte. HC 99402 MC / MG - MINAS GERAIS Tema: MEDIDA CAUTELAR NO HABEAS CORPUS Julgamento: 10/09/2009
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Publicao: 02-10-2009 Ementa: Habeas corpus - liminar - impugnao a ato de integrante do supremo - atribuio. Ombreando, no ofcio judicante, o relator do habeas e o autor do ato atacado, cumpre ao Plenrio do Supremo examinar o pedido de concesso de medida acauteladora. Extradio - priso preventiva - razoabilidade do perodo de custdia - indeferimento da liminar. Descabe cogitar de excesso de prazo na priso processual quando o perodo transcorrido surge razovel. HC 99405 / DF - DISTRITO FEDERAL Tema: HABEAS CORPUS Julgamento: 18/08/2009 Publicao: 26/08/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] Trata-se de habeas corpus impetrado. por Martin Augusto Carone dos Santos, em favor de Tony Toby Anison, contra deciso do Superior Tribunal de Justia que denegou ordem em habeas corpus (HC n 131.702-DF), mantendo a proibio ao paciente de ingressar em territrio nacional. HC 101109 / SP - SO PAULO Tema: HABEAS CORPUS Julgamento: 20/10/2009 Publicao: 03/11/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] Habeas corpus. Processo penal. Impetrao redigida nas lnguas portuguesa e espanhola. Deficincia na instruo do pedido.Precedentes. Habeas corpus ao qual se nega seguimento. HC 98878/ MS MATO GROSSO DO SUL Tema: HABEAS CORPUS PRISO CAUTELAR EXCESSO DE PRAZO Julgamento: 27/10/2009 Publicao: 20/11/2009 Ementa: HABEAS CORPUS - PROCESSO PENAL - PRISO CAUTELAR - EXCESSO DE PRAZO - INADMISSIBILIDADE - OFENSA AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA (CF, ART. 1, III) - TRANSGRESSO GARANTIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5, LIV) - CARTER EXTRAORDINRIO DA PRIVAO CAUTELAR DA LIBERDADE INDIVIDUAL - UTILIZAO, PELO MAGISTRADO, DE CRITRIOS INCOMPATVEIS COM A JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - SITUAO DE INJUSTO CONSTRANGIMENTO CONFIGURADA - PEDIDO DEFERIDO. O EXCESSO DE PRAZO NO PODE SER TOLERADO, IMPONDO-
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SE, AO PODER JUDICIRIO, EM OBSQUIO AOS PRINCPIOS CONSAGRADOS NACONSTITUIO DAREPBLICA, O IMEDIATO RELAXAMENTO DA PRISO CAUTELAR DO INDICIADO OU DO RU. - Nada pode justificar a permanncia de uma pessoa na priso, sem culpa formada, quando configurado excesso irrazovel no tempo de sua segregao cautelar (RTJ 137/287 - RTJ 157/633 - RTJ 180/262-264 - RTJ 187/933-934), considerada a excepcionalidade de que se reveste, em nosso sistema jurdico, a priso meramente processual do indiciado ou do ru. - O excesso de prazo, quando exclusivamente imputvel ao aparelho judicirio - no derivando, portanto, de qualquer fato procrastinatrio causalmente atribuvel ao ru - traduz situao anmala que compromete a efetividade do processo, pois, alm de tornar evidente o desprezo estatal pela liberdade do cidado, frustra um direito bsico que assiste a qualquer pessoa: o direito resoluo do litgio, sem dilaes indevidas (CF, art. 5, LXXVIII) e com todas as garantias reconhecidas pelo ordenamento constitucional, inclusive a de no sofrer o arbtrio da coero estatal representado pela privao cautelar da liberdade por tempo irrazovel ou superior quele estabelecido em lei. A durao prolongada, abusiva e irrazovel da priso cautelar de algum ofende, de modo frontal, o postulado da dignidade da pessoa humana, que representa - considerada a centralidade desse princpio essencial (CF, art. 1, III) - significativo vetor interpretativo, verdadeiro valor-fonte que conforma e inspira todo o ordenamento constitucional vigente em nosso Pas e que traduz, de modo expressivo, um dos fundamentos em que se assenta, entre ns, a ordem republicana e democrtica consagrada pelo sistema de direito constitucional positivo. Constituio Federal (Art. 5, incisos LIV e LXXVIII). EC 45/2004. Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Art. 7, ns. 5 e 6). Doutrina. Jurisprudncia. - O indiciado e o ru, quando configurado excesso irrazovel na durao de sua priso cautelar, no podem permanecer expostos a tal situao de evidente abusividade, sob pena de o instrumento processual da tutela cautelar penal transmudar-se, mediante subverso dos fins que o legitimam, em inaceitvel (e inconstitucional) meio de antecipao executria da prpria sano penal. Precedentes. 2. exTRadio EXT 1159 / REPBLICA PORTUGUESA Tema: EXTRADIO Julgamento: 12/02/2009 Publicao: 13/03/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] O Ministro de Estado da Justia, pelo Aviso 167-MJ, de 9/2/2009, com base no art. XII do Tratado de Extradio firmado
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entre Brasil e Portugal em 7 de maio de 1991, e promulgado pelo Decreto 1.325, de 2 de dezembro de 1994, encaminhou, para apreciao desta Corte, os documentos justificativos e formalizadores(fl. 02) do pedido de extradio, proposto pelo Governo de Portugal, contra o nacional portugus Joaquim Lopes Francisco. Solicitou, ainda, se julgar cabvel, determinar a priso para fins de extradio do referido estrangeiro, com fundamento no art. 81 da Lei n 6.815, de 19 de agosto de 1980, alterada pela Lei n 6.964, de 09 de dezembro de 1981, e no art. XV do mencionado Tratado (fl. 02). EXT 1160 / REPBLICA PORTUGUESA Tema: EXTRADIO Julgamento: 12/02/2009 Publicao: 28/04/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] O Ministro de Estado da Justia (Aviso n 0166-MJ) encaminha os documentos justificativos e formalizadores de um novo pedido de extradio do nacional portugus Antonio Gustavo Morais Pinto da Mota. Pedido extradicional, por via diplomtica, que se apia nos artigos XII e XV do Tratado de Extradio entre o Brasil e Portugal (Decreto n 1.325/1994); bem como no art. 81 da Lei n 6.815/80. EXT 1153 / REPBLICA ORIENTAL DO URUGUAI Tema: EXTRADIO Julgamento: 17/02/2009 Publicao: 25/02/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] Referente s peties n 849, 2519 e 8334. Trata-se de pedido de extradio, formulado pela Repblica Oriental do Uruguai, do nacional uruguaio Ernesto Andr Vargas Villanueva. Pedido que tem por fundamento dois mandados de deteno, expedidos pelo Juzgado Letrado de Primera Instancia de Segundo Turno de Rivera (fls. 11 e fls. 33, verso). EXT 975 / REPBLICA DA USTRIA Tema: EXTRADIO Julgamento: 18/02/2009 Publicao: 10/03/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] O pedido de extradio foi formulado pelo Governo da ustria, com base no art. 76 da Lei no 6.815, de 19 de agosto de 1980 (Estatuto do Estrangeiro) e na promessa de reciprocidade. Ext 1031 ED / REPBLICA FRANCESA Julgamento: 02/04/2009 Publicao: 30/04/2009 Ementa: Embargos Declaratrios - Explicitao Do Acrdo. Surgindo dvida quanto ao alcance do pronunciamento do Tribunal, impe-se a acolhida
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dos embargos declaratrios para os esclarecimentos cabveis. Isso ocorre relativamente impossibilidade de o extraditando vir a ser processado por fatos anteriores ao pedido formulado que nele no foram versados. Ext 1128 / REPBLICA FEDERAL DA ALEMANHA Julgamento: 16/04/2009 Publicao: 11/09/2009 Ementa: Extradio. Repblica Federal da Alemanha. Pedido formulado com promessa de reciprocidade. Atendimento aos requisitos da Lei n 6.815/80. Dupla tipicidade atendida. Extraditando condenado no Brasil pelo crime de trfico ilcito de entorpecentes. Cumprimento integral da pena imposta.Ausncia de bice. Deferimento da extradio. Precedentes da Suprema Corte. 1. O pedido formulado pela Repblica Federal da Alemanha, com promessa de reciprocidade, atende aos pressupostos necessrios ao seu deferimento, nos termos da Lei n 6.815/80. 2. Os fatos delituosos imputados ao extraditando correspondem, no Brasil, aos crimes de trfico ilcito de entorpecentes e de associao para o trfico, previstos, respectivamente, nos artigos 33 e 35 da Lei n 11.343/06, satisfazendo, assim, ao requisito da dupla tipicidade, previsto no art. 77, inc. II, da Lei n 6.815/80. 3. A pena imposta ao extraditando pela Justia Federal de So Paulo, pela prtica do crime de trfico internacional de entorpecentes, foi integralmente cumprida, no subsistindo bice para a execuo imediata da presente extradio. 4. Extradio deferida. EXT 1156 / REINO DA SUCIA Tema: Extradio Julgamento: 04/06/2009 Publicao: 01/07/2009 Ementa: Extradio. Promessa de reciprocidade. Roubo cometido com emprego de arma de fogo e em concurso de agentes. Dupla tipicidade. Anuncia do extraditando. Exame da legalidade do pedido extraditrio. Requisitos formais atendidos. Extradio deferida. 1. Nos termos da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, a anuncia do extraditando ao pedido de entrega no desobriga o Estado requerente do atendimento das exigncias que timbram o processo extradicional. Noutro falar, a concordncia do estrangeiro requestado no afasta o exame, por esta nossa Casa de Justia, da legalidade do pedido de extradio. 2. Na concreta situao dos autos, o pedido de extradio se acha instrudo com o mandado de deteno, expedido contra o extraditando, bem assim a Nota Verbal em que o Governo Sueco promete reciprocidade ao Estado Brasileiro. Ademais, o pleito est fundado em documentos indicadores do local, data e circunstncias da conduta delitiva atribuda ao estrangeiro requestado,
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alm de vir acompanhado dos pertinentes textos legais suecos, todos devidamente traduzidos. Pelo que, atendidos os requisitos formais definidos em regramento prprio (Lei n 6.815/80), de se deferir o pedido de extradio. 3. Extradio deferida. EXT 1161 / REPBLICA PORTUGUESA Tema: Extradio Julgamento: 04/06/2009 Publicao: 26/06/2009 Ementa: Extradio executria. Ocorrncia de prescrio. Art. 113 do cpb. Ausncia do requisito da dupla punibilidade. Pedido indeferido. 1. O Governo de Portugal pretende a extradio de seu nacional para que este cumpra o restante da pena que lhe foi imposta, pela prtica dos crimes de violao e de deteno de arma proibida. 2. Nos termos do art. 113 do Cdigo Penal brasileiro, na hiptese de evaso do condenado, a prescrio regulada pelo tempo que resta da pena. 3. No caso em exame, restando ao extraditando cumprir 19 (dezenove) meses de priso, o prazo para prescrio da pretenso executria de 4 (quatro) anos, consoante o disposto no art. 109, V do CPB. 4. Assim, considerando que o extraditando evadiu-se em dezembro de 1993, a prescrio operou-se em dezembro de 1997. 5. Deste modo, fica prejudicado o presente pedido extradicional, ante a ausncia do requisito da dupla punibilidade. 6. Ante o exposto, indefiro a extradio requerida pela Repblica portuguesa. EXT 1070 / REPBLICA ORIENTAL DO URUGUAI Tema: Extradio Julgamento: 04/06/2009 Publicao: 14/08/2009 Ementa: Extradio - Dupla tipicidade - Ausncia de prescrio. Se estiver configurada a dupla tipicidade e no houver incidido a prescrio, cabe deferir a extradio. Extradio - Penas - Individualizao - Continuidade delitiva. Uma vez verificada a continuidade delitiva, dispensvel a individualizao das penas. EXT 1143 / REPBLICA DA CORIA Tema: Extradio Julgamento: 01/07/2009 Publicao: 21/08/2009 Ementa: Extradio. Governo da Repblica da Coria. Existncia de tratado bilateral. Condies de admissibilidade. Observncia. Presena da dupla tipicidade. Inocorrncia de extino da punibilidade pela prescrio da pretenso punitiva. Preenchimento dos requisitos formais. Negativa de
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autoria. Incidncia dos arts. 89 e 90 c/c art. 67 da Lei n 6.815/1980. Aplicao da Smula n 421. O pedido de extradio foi formalizado nos autos, com mandado de priso que indica precisamente o local, a data, a natureza e as circunstncias dos fatos delituosos atribudos ao extraditando, transcrevendo os dispositivos legais da ordem jurdica coreana pertinentes ao caso. Observados os requisitos do art. 77 da Lei n 6.815/80. Infere-se, dos documentos apresentados junto s Notas Verbais, que os crimes imputados ao extraditando atendem o requisito da dupla tipicidade e correspondem, no Brasil, aos crimes de estelionato e defraudao de penhor. A extino da punibilidade pela prescrio da pretenso punitiva no ocorreu nem luz da legislao coreana, nem da brasileira. Preenchidos todos os requisitos exigidos pelo art. 80 e pargrafos da Lei 6.815/1980 e pelo Tratado de Extradio firmado entre o Brasil e a Repblica da Coria. No cabe, em processo de extradio, o exame do mrito da pretenso penal deduzida em juzo no pas solicitante, razo por que alegaes concernentes matria de defesa prpria da ao penal, tal como a negativa de autoria, no elidem o deferimento do pedido. Precedentes. Existncia de filha brasileira no obstculo extradio, conforme pacfico entendimento da Corte. Smula n 421. O tempo de priso do extraditando no Brasil, por fora do presente pedido, deve ser contabilizado para efeito de detrao, na eventualidade de condenao na Coria. A extradio s ser executada aps a concluso do processo a que o extraditando eventualmente responde no Brasil, ou aps o cumprimento da pena aplicada, podendo, no entanto, o Presidente da Repblica dispor em contrrio, nos termos do art. 67 da Lei n 6.815/80. Pedido de extradio parcialmente deferido com as restries indicadas. EXT 974 / REPBLICA ARGENTINA Tema: Extradio Julgamento: 06/08/2009 Publicao: 04/12/2009 Ementa: Extradio. Argentina. Tratado bilateral. Atendimento aos requisitos formais. Aditamento quanto ao crime de sequestro de menor. Dupla tipicidade. Configurao parcial. Prescrio. Inocorrncia. Pedido extradicional parcialmente deferido. I - O Decreto 1.003/89, expedido pelo Governo da Argentina, foi declarado inconstitucional pela Corte Suprema de Justicia de La Nacin, em 25/7/2006, razo pela qual no se presta a afastar o exame das condutas supostamente cometidas pelo extraditando. II - Crime de sequestro de menor que, em tese, subsiste. III - Delito que encontra correspondncia no ordenamento jurdico ptrio. IV - Extradio deferida em parte.
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EXT 1079 / REPBLICA ORIENTAL DO URUGUAI Tema: Extradio Julgamento: 06/08/2009 Publicao: 04/12/2009 Ementa: Extradio. Repblica Oriental do Uruguai. Extradio deferida em outro processo. Prejudicialidade de pedido. I - Com o deferimento do pedido do Governo da Repblica Argentina, resta prejudicada esta extradio. EXT 1138 / REINO DA ESPANHA Tema: EXTRADIO Julgamento: 17/08/2009 Publicao: 28/08/2009 EMENTA (Deciso monocrtica): [...]Pressuposto necessrio para que se pudesse dar prosseguimento ao pedido extradicional, portanto, seria a evidncia de que o Extraditando estaria efetivamente em territrio nacional o que no se d na espcie. Da porque ficam prejudicados os requerimentos formulados pela ProcuradoriaGeral da Repblica quanto a diligncias que se fariam necessrias para complementao instrutria da presente extradio, pois o seu no seguimento se deve ausncia de comprovao do seu pressuposto ftico, a saber, a presena do Extraditando em territrio nacional, consoante certificado pela Interpol. EXT 1157 / ESTADOS UNIDOS DA AMRICA Tema: EXTRADIO Julgamento: 18/08/2009 Publicao: 26/08/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): O Extraditando requer, s fls. 166/168, a revogao de sua priso preventiva para extradio. Alega que a medida no necessria, h vcios graves indicando que o pedido ser indeferido e ausncia de previso, no Tratado de Extradio Brasil-Estados Unidos, quanto imputao do crime de explorao sexual praticado contra menores do sexo masculino. Afirma, de outra banda, ter transcorrido mais de 30 (trinta) da comunicao ao Estado requerente para regularizao do feito. O Ministrio Pblico Federal manifesta-se pelo indeferimento do pedido (fls. 177/179). A priso preventiva para extradio constitui requisito de procedibilidade do processo extradicional (HC 90.070, Eros Grau, DJ de 30/3/2007). A questo atinente ao no arrolamento do crime de explorao sexual no Tratado de Extradio especfico ser examinado no julgamento da extradio. A Embaixada dos Estados Unidos da Amrica somente foi notificada a respeito das diligncias requeridas por esta Corte em 2 de junho do corrente ano. No obstante o prazo de 60 (sessenta) dias, previsto no art. 85, 2 da Lei n. 6.815/80 ter-se escoado em 2 de agosto, no o caso de reconhecer excesso de prazo pela
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ausncia de resposta. A prudncia recomenda a dilao do prazo legal, ainda que por curto perodo. Indefiro o pedido de revogao da priso preventiva para extradio. EXT 1167 / REPBLICA ARGENTINA Tema: EXTRADIO Julgamento: 02/09/2009 Publicao: 14/09/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...]O pedido do extraditando se choca no s com a atual jurisprudncia desta Corte, no alterada at os dias atuais, conforme a prpria defesa reconhece (fls. 97), como tambm com o disposto no pargrafo nico do art. 84 da Lei 6.815/1980, segundo o qual a priso perdurar at o julgamento final do Supremo Tribunal Federal, no sendo admitidas a liberdade vigiada, a priso domiciliar, nem a priso albergue. Ainda que se admita, em tese, o temperamento deste dispositivo legal, em hipteses excepcionais, como o excesso no razovel de prazo na custdia, no este o caso dos autos, dado que o estrangeiro est preso h pouco mais de dois meses (fls. 74, 81 e 88), tempo bem inferior aos quinze meses verificados na QO na Ext 1054, citada pelo extraditando (fls. 104). Tambm no se aplica ao caso a deciso monocrtica igualmente citada pelo extraditando, proferida em 1999 pelo ministro Nri da Silveira na priso preventiva para extradio 365, uma vez que ali se tratava de excesso de prazo na formalizao do pedido de extradio (fls. 103), e no de excesso de prazo para a complementao dos documentos juntados ao pedido de extradio, o qual j foi feito pelo Governo argentino. Por essas razes, indefiro, por ora, o pleito sob enfoque. EXT 1139 / REPBLICA PORTUGUESA Tema: EXTRADIO Julgamento: 10/09/2009 Publicao: 02-10-2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...]Extradio executria. Condenao pelos crimes de lenocnio simples, auxlio imigrao ilegal, angariao de mo-de-obra ilegal e coao. Pedido devidamente instrudo. A circunstncia do extraditando ser casado com brasileira e ter filho brasileiro no impede a extradio. Smula 421 do stf. Presena do requisito da dupla tipicidade. Ocorrncia da prescrio executria em relao ao delito de coao. Compromisso do estado requerente de computar o tempo de priso cautelar cumprido pelo extraditando no brasil. Pedido parcialmente deferido. EXT 1146 / REPBLICA FRANCESA Tema: EXTRADIO Julgamento: 17/09/2009
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Publicao: 06-11-2009 Ementa: Extradioexecutria.Contrabandooudescaminhoetrficodeentorpecentes. Dupla tipicidade. Regularidade formal do pedido. Pena nica. Prescrio do crime de contrabando, considerada a pena cominada para o tipo. EXT 1158 / REPBLICA FEDERAL DA ALEMANHA Tema: EXTRADIO Julgamento: 18/09/2009 Publicao: 25/09/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...]Pedido de extradio formulado pela repblica da alemanha, com base em promessa de reciprocidade. Extraditando preso no estado do amazonas. Ausncia de cpias de textos legais, como exige a lei n. 6.815/80. Omisso do estado-requerente em complementar a instruo do pedido. Parecer do procurador-geral pelo indeferimento da presente extradio. Pedido de extradio ao qual se nega seguimento. Alvar de soltura. EXT 1135 / REPBLICA FEDERAL DA ALEMANHA Tema: EXTRADIO Julgamento: 01/10/2009 Publicao: 27/11/2009 Ementa: Extradio. Promessa de reciprocidade. Crimes de extorso grave com carter de roubo e leso corporal. Extraditando menor de dezoito anos poca do fato. Inimputabilidade. Equiparao a atos infracionais. Ausncia de dupla tipicidade 1. Crimes de extorso grave com carter de roubo e leso corporal. Paciente menor de dezoito anos poca dos fatos. Inimputabilidade segundo a lei brasileira. 2. A Lei n. 6.815/80 impede a extradio quando o fato motivador do pedido no for tipificado como crime no Brasil. Considerada sua menoridade, as condutas imputadas ao extraditando so tidas como atos infracionais pela Lei n. 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente). Ausente o requisito da dupla tipicidade prevista no art. 77, inc. II da Lei n. 6.815/80. Extradio indeferida. EXT 1154 / REPBLICA ARGENTINA Tema: EXTRADIO Julgamento: 02/10/2009 Publicao: 14/10/2009 Ementa (Deciso monocrtica): [...] Extradio Priso preventiva Tratado entreBrasil e Argentina Impropriedade Negativa de seguimento. EXT 1119 / REPBLICA TCHECA Tema: EXTRADIO Julgamento: 20/10/2009
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Publicao: 27/10/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] Em uma anlise perfunctria do pedido de extenso, verifica-se que, em tese, o delito imposto ao extraditando corresponde ao crime de abandono material, previsto no art. 244 do Cdigo Penal brasileiro. A jurisprudncia pacfica dos Tribunais Superiores no sentido de que o delito de abandono material crime permanente, significa dizer, o resultado delituoso se protrai no tempo enquanto a vtima estiver privada dos recursos necessrios para sua mantena ou enquanto no houver o pagamento da penso alimentcia acordada em Juzo. No se vislumbra, portanto, qualquer bice ao processamento do presente pedido de extenso da extradio. Dessarte, faz-se necessrio que o extraditando seja formalmente interrogado a respeito do fato que lhe imputado no pedido de extenso, bem como apresente a defesa escrita corresondente, nos termos do art. 85 da Lei n 6.815/80. EXT 1126/ REPBLICA FEDERAL DA ALEMANHA Tema: EXTRADIO Julgamento: 22/10/2009 Publicao: 11/12/2009 Ementa: Extradio.RepblicaFederaldaAlemanha.Pedidoformuladocompromessa de reciprocidade. Condies de admissibilidade. Observncia. Presena da dupla tipicidade. Inocorrncia de extino da punibilidade pela prescrio da pretenso punitiva. Preenchimento dos requisitos formais. Negativa de autoria. Incidncia dos arts. 89 e 90 c/c art. 67 da Lei n 6.815/1980. Aplicao da Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, promulgada pelo Brasil mediante o Decreto n 5.015/04. Competncia reconhecida ao Estado requerente. Preliminar rejeitada. Precedentes. Extraditando condenado no Brasil pelo crime de trfico ilcito de entorpecentes. Cumprimento integral da pena imposta. Ausncia de bice. Deferimento da extradio. Precedentes da Suprema Corte. O pedido de extradio foi formalizado nos autos, com mandado de priso que indica com suficiente preciso o local, a data, a natureza e as circunstncias dos fatos delituosos atribudos ao extraditando, transcrevendo os dispositivos legais da ordem jurdica alem pertinentes ao caso. Observados os requisitos do art. 77 da Lei n 6.815/80. Infere-se, dos documentos apresentados junto s Notas Verbais, que os crimes imputados ao extraditando atendem o requisito da dupla tipicidade e correspondem, no Brasil, aos crimes de trfico ilcito de entorpecentes e de associao para o trfico, previstos, respectivamente, nos artigos 33 e 35 da Lei n 11.343/06, satisfazendo, assim, ao requisito da dupla tipicidade, previsto no art. 77, inc. II, da Lei n 6.815/80. A extino da punibilidade pela prescrio da pretenso punitiva no ocorreu nem luz da legislao alem, nem da brasileira. Todos os requisitos exigidos pelo art. 80 e pargrafos da Lei 6.815/1980 foram integralmente preenchidos. No cabe,
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em processo de extradio, o exame do mrito da pretenso penal deduzida em juzo no pas solicitante, razo por que alegaes concernentes matria de defesa prpria da ao penal, tal como a negativa de autoria, no elidem o deferimento do pedido. Precedentes. O Estado requerente tem competncia para processar e julgar extraditando, por crime de trfico internacional de substncias entorpecentes, na hiptese de a infrao ter sido cometida por um de seus cidados. A pena imposta ao extraditando pela Justia Federal de So Paulo, pela prtica do crime de trfico de entorpecentes, foi integralmente cumprida, no subsistindo bice para a execuo imediata da presente extradio. O tempo de priso do extraditando no Brasil, por fora do presente pedido, deve ser contabilizado para efeito de detrao, na eventualidade de condenao na Alemanha. A extradio s ser executada aps a concluso de outro processo a que o extraditando eventualmente responde no Brasil, ou aps o cumprimento da pena aplicada, podendo, no entanto, o Presidente da Repblica dispor em contrrio, nos termos do art. 67 da Lei n 6.815/80. Pedido de extradio deferido com as ressalvas indicadas. EXT 888/ ESTADOS UNIDOS DA AMRICA Tema: EXTRADIO Julgamento: 22/10/2009 Publicao: 27/11/2009 Ementa: PEDIDO DE EXTRADIO. INSTRUO DEFICIENTE. DOCUMENTOS ESSENCIAIS PREVISTOS NO ART. 80 DA LEI 6.815/80. EXTRADITANDO EVADIDO. INDEFERIMENTO. 1. As cpias dos textos legais relativos s causas de suspenso e interrupo do prazo prescricional dos crimes imputados ao extraditando constituem documentos essenciais ao pedido de extradio, como preceitua o art. 80 da Lei 6.815/80, inclusive para verificar a presena do requisito da dupla punibilidade. 2. Desse modo, o presente pedido extradicional no rene as condies necessrias ao seu exame, j que deficiente a sua instruo. 3. Segundo informaes da Polcia Federal, no h notcias da presena do extraditando no territrio nacional desde 8 de dezembro de 2003, sendo que sua esposa e filhos deixaram o Pas em maio de 2008. Assim, como ressaltou o Parquet, mostra-se razovel supor que o extraditando h muito se evadiu do Brasil. 4. Pedido indeferido. EXT 1005 AgR/ REPBLICA ITALIANA Tema: EXTRADIO Julgamento: 29/10/2009 Publicao: 19/02/2010 Ementa:I. Pedido de expedio de ofcio Interpol sobre o extravio da bagagem do extraditando. II.Alegao de que o Estado requerente estaria descumprindo
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o Tratado de Extradio firmado entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Italiana, ao deixar de aplicar a detrao do perodo correspondente priso preventiva para extradio. III. Com o julgamento da extradio, resta esgotada a jurisdio do Supremo Tribunal Federal (STF). A competncia para exigir ao Estado requerente o cumprimento do Tratado de Extradio do Poder Executivo. A defesa busca a detrao do tempo em que o extraditando permaneceu preso no Brasil no por fora deste pedido extradicional mas em razo de perodo anterior, lapso temporal que no pode ser usado para fins de detrao. Precedentes do STF. Deciso agravada mantida. IV. Agravo regimental desprovido. (Ext 1005 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2009, DJe-030 DIVULG 18-02-2010 PUBLIC 19-02-2010 EMENT VOL-02390-01 PP-00062) EXT 1148/ REPBLICA FEDERAL DA ALEMANHA Tema: EXTRADIO Julgamento: 29/10/2009 Publicao: 05/03/2010 Ementa: EXTRADIO. Tratado extradicional. Inexistncia. Irrelevncia. Promessa de reciprocidade, mediante nota verbal. Suficincia. Aplicao do art. 76 da Lei 6.815/80. Precedentes. Alm dos tratados bilaterais, que atuam como leges speciales, a promessa de reciprocidade constitui fundamento jurdico suficiente para legitimar pedido de extradio passiva. EXT 1136/ REPBLICA ITALIANA Tema: EXTRADIO Julgamento: 29/10/2009 Publicao: 12/03/2009 Ementa: EXTRADIO.Passiva.Documentosessenciais.Traduoporprofissional juramentado. Desnecessidade. Apresentao por via diplomtica. Dispensa expressa, ademais, pelo art. 10, n 2, do Tratado Brasil-Itlia. Vcio inexistente. Preliminar repelida. Pedido julgado procedente. Precedentes. dispensvel traduo por profissional juramentado, bem como chancela do consulado brasileiro, quando os documentos que instruem pedido de extradio so apresentados, por via diplomtica, pelo governo requerente, sobretudo quando tambm j a dispense o prprio tratado de extradio. EXT 1149/ REPBLICA ITALIANA Tema: EXTRADIO Julgamento:03/12/2009 Publicao: 05/02/2010
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Ementa: EXTRADIO. TRFICO DE ENTORPECENTES. REPBLICA ITALIANA. TRATADO DE EXTRADIO. REQUISITOS OBSERVADOS. EXTRADIO DEFERIDA. 1. Pedido de extradio requerido com base no Tratado Bilateral promulgado pelo Decreto n 863/93. 2. Acusao da prtica do crime de trfico de entorpecentes, em 2006, na Itlia, com mandado de priso preventiva expedido pela autoridade competente. 3. Razes atinentes ao mrito da ao penal em trmite na Itlia ou condies pessoais favorveis ao Extraditando no so passveis de anlise no processo de extradio nem impedem seu deferimento. 4. Observados os requisitos impostos para a concesso da extradio. 5. Extradio deferida. EXT 1125/ CONFEDERAO HELVTICA Tema: EXTRADIO Julgamento:17/12/2009 Publicao: 05/03/2010 Ementa: EXTRADIO. Passiva. Delitos imputados. No caracterizao dos crimes de falsificao de documento e de lavagem de dinheiro. Falso praticado como antefato de estelionato. E outros fatos que no correspondem a nenhum dos tipos previstos no art. 1 da Lei n 9.613/98. Dupla tipicidade no caracterizada a respeito. Pedido julgado, em parte, procedente. No se caracteriza o requisito de dupla tipicidade, para efeito de extradio, a imputao de falso praticado como antefato no punvel e de outros fatos que no cabem nas hipteses de lavagem de capitais. EXT 1035 AgR/ REPBLICA PORTUGUESA Tema: AGRAVO REGIMENTAL NA EXTRADIO Julgamento: 17/12/2009 Publicao: 26/02/2010 Ementa: EXTRADIO. AGRAVO REGIMENTAL. PEDIDO DE PRISO DOMICILIAR. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO DESPROVIDO. 1. Esta Corte tem entendimento pacfico de que a privao cautelar da liberdade individual do extraditando deve perdurar at o julgamento final, pelo Supremo Tribunal Federal, do pedido de extradio, vedada, em regra, a adoo de meios alternativos que a substituam, como a priso domiciliar, a priso-albergue ou a liberdade vigiada (Lei n 6.815/80, art. 84, pargrafo nico). (Ext 1.121 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 071, 16.04.2009). 2. De outro giro, no verifico, no presente caso, situao excepcional que pudesse justificar o deferimento de priso domiciliar ao extraditando. 3. Agravo regimental desprovido.
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EXT 1139 ED/ REPBLICA PORTUGUESA Tema: EMBARGOS DE DECLARAO NA EXTRADIO Julgamento: 17/12/2009 Publicao: 19/02/2010 Ementa: EMBARGOS DE DECLARAO. REDISCUSSO DOS FUNDAMENTOS EXPOSTOS NO VOTO. INADMISSIBILIDADE. AUSNCIA DE OBSCURIDADE, OMISSO OU CONTRADIO. EMBARGOS REJEITADOS. 1. Os embargos de declarao so cabveis para devolver ao rgo jurisdicional a oportunidade de pronunciar-se no sentido de aclarar julgamento obscuro, completar deciso omissa ou dirimir contradio de que se reveste o julgado. 2. imperioso o registro de que, no julgamento dos embargos de declarao, a regra que no h prolao de nova deciso ou julgamento, mas sim apenas clareamento do que j foi julgado. 3. No h obscuridade, omisso ou contradio no julgado impugnado. 4. Com efeito, todas as questes ora suscitadas j foram devidamente analisadas quando do julgamento do pedido extradicional, restando ntida a inteno do embargante de rediscutir os fundamentos da deciso do Plenrio deste Tribunal. 5. Embargos rejeitados. 3. RecURso em Habeas coRPUs RHC 97667 / DF - DISTRITO FEDERAL Tema: Crime de trfico internacional de drogas Julgamento: 09/06/2009 Publicao: 26/06/2009 Ementa: Processual penal. Recurso ordinrio em habeas corpus. Crime de trfico internacional de drogas. Nulidades. Inexistncia.Ausncia de comprovao de efetivo prejuzo. Precedentes do STF. Erro material no nome do acusado corrigido por meio de embragos de declarao. Recurso desprovido. 1. Consta dos autos que o recorrente foi condenado pena de 05 (cinco) anos e 04 (quatro) meses de recluso, pela prtica dos crimes previstos nos arts. 12, e 18, I, da Lei n 6.368/76 (fls. 38/54). 2. O recorrente foi preso no aeroporto internacional dos Guararapes/PE, quando tentava embarcar em um vo para Lisboa/Portugal, trazendo consigo quatro pacotes contendo 1,127 Kg de cocana. 3. As alegaes de nulidade do processo por ausncia de interrogatrio prvio ao recebimento da denncia, como previsto na revogada Lei n 10.409/02, e por extemporaneidade do exame toxicolgico, no merecem acolhida. De fato, o recorrente no demonstrou, em nenhum momento, qualquer prejuzo decorrente da falta do interrogatrio previsto no art. 38 da revogada Lei n 10.409/02. 4. De acordo com o que consta dos autos, o recorrente apresentou defesa preliminar, antes do recebimento
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da denncia, foi interrogado em Juzo, suas testemunhas foram ouvidas (apesar de arroladas intempestivamente) e, ainda, apresentou alegaes finais, tudo atravs de advogado constitudo. 5. Deste modo, no obstante no ter sido interrogado antes do recebimento da denncia, consoante previa o revogado art. 38 da Lei n 10.409/02, o recorrente pde exercer de forma ampla a sua defesa no curso do processo. 6. O fato de no ter sido interrogado antes do recebimento da denncia no capaz de acarretar a nulidade do processo, sem a demonstrao de efetivo prejuzo para a defesa, de acordo com o princpio pas de nullit sans grief, adotado pelo artigo 563 do Cdigo de Processo Penal. 7. Esta Suprema Corte possui precedentes no sentido de que a demonstrao de prejuzo, a teor do art. 563 do CPP, essencial alegao de nulidade, seja ela relativa ou absoluta (HC 85.155, de minha relatoria, DJ 15.04.2005). 8. Apesar do laudo de dependncia ter sido negativo, a Juza sentenciante considerou crvel a alegao do recorrente de que era viciado em drogas. Mesmo assim, diante do conjunto probatrio dos autos da ao penal, a Magistrada concluiu que a droga transportada pelo recorrente no era para uso prprio e sim destinada ao trfico internacional. 9. Por fim, a citao pela Juza do nome do ru Carlos Alberto Simes na sentena condenatria do recorrente foi mero erro material e restou devidamente corrigido por meio de embargos declaratrios. 10. Ante o exposto, nego provimento ao recurso. 4. RecURso exTRaoRdinRio RE 556817 AgR / RN - RIO GRANDE DO NORTE Julgamento: 28/04/2009 Publicao: 29/05/2009 Ementa: Agravos regimentais no recurso extraordinrio. Funcionamento de rdio comunitria. Controvrsia decidida com fundamento no Pacto de So Jos da Costa Rica. Controvrsia decidida com fundamento no Pacto de So Jos da Costa Rica. Ofensa indireta Constituio do Brasil. Agravos regimentais a que se nega provimento. RE 311626 AgR / PA - PAR Tema: Importao de equipamentos mdicos Julgamento: 26/05/2009 Publicao: 26/06/2009 Ementa: Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio. Tributrio. Imunidade: abrangncia do imposto sobre circulao de mercadorias e servios ICMS. Importao de equipamentos mdicos. Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
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RE 592396 RG / SP - SO PAULO Tema: Imposto de renda sobre exportaes incentivadas Julgamento: 04/06/2009 Publicao: 19/06/2009 Ementa: Constitucional. Tributrio. Imposto de renda sobre exportaes incentivadas. Majorao de alquota. Princpios da anterioridade e da irretroatividade da lei tributria. Recurso extraordinrio 183.130/PR, Rel. Min. Carlos Velloso, que trata da mesma matria e cujo julgamento j foi iniciado pelo plenrio. Existncia de repercusso geral. RE 572946 / RS - RIO GRANDE DO SUL Tema: RECURSO EXTRAORDINRIO Julgamento: 27/08/2009 Publicao: 18/09/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica) : [...] Recurso extraordinrio. Constitucional. Art. 37, inc. I, da constituio da repblica (com a alterao da emenda constitucional n. 19/98: norma de eficcia limitada. Julgado recorrido em desarmonia com a jurisprudncia do supremo tribunal federal. RE 574490 / RJ - RIO DE JANEIRO Tema: RECURSO EXTRAORDINRIO. Julgamento: 27/08/2009 Publicao: 14/09/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica) : [...] Trata-se de recurso extraordinrio, interposto com fundamento na alnea a do inciso III do art. 102 da Constituio Federal, contra acrdo do Superior Tribunal de Justia. Acrdo cuja ementa a seguinte (fls. 139/140): Processual civil. Violao do art. 535 do cpc. Inocorrncia. Importao. Reimportao. Atividades distintas. Tipicidade. Princpio da legalidade. Impossibilidade de interpretao extensiva. Tenho que a insurgncia no merece acolhida. Isso porque o Superior Tribunal de Justia se limitou a aplicar ao caso a legislao infraconstitucional pertinente. Pelo que eventual ofensa Carta Magna ocorreria de modo reflexo ou indireto, o que no autoriza a abertura da via extraordinria. Como bem ressaltou a ProcuradoriaGeral da Repblica, restringiu-se ... o Superior Tribunal de Justia a afastar o diploma em questo, tendo-o por no aplicvel espcie, por diverso o quadro ftico.Isso posto, e frente ao caput do art. 557 do CPC e ao 1 do art. 21 do RI/ STF, nego seguimento ao recurso. RE 598173 / RS - RIO GRANDE DO SUL Tema: RECURSO EXTRAORDINRIO Julgamento: 17/09/2009
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Publicao: 05/10/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): Recurso extraordinrio. Processual civil. Administrativo. Ensino superior. Revalidao de diploma estrangeiro. Resoluo cne/ces n. 01/2002. Intimao do julgado recorrido posterior a 3.5.2007. Insuficincia da preliminar de repercusso geral. No atendimento ao disposto no 2 do art. 543-a do cdigo de processo civil e no art. 327 do regimento interno do supremo tribunal federal. Recurso extraordinrio ao qual se nega seguimento. 5. agRavo RegimenTal no agRavo de insTRUmenTo AI 441930 AgR / MG - MINAS GERAIS Tema: Priso civil do depositrio infiel Julgamento: 03/02/2009 Publicao: 13/03/2009 Ementa: Agravo regimental no agravo de instrumento. Direito Civil. Contrato de depsito. Impossibilidade da anlise da legislao infraconstitucional. Ofensa constitucional indireta. Priso civil do depositrio infiel: inadmissibilidade. Precedente do plenrio. Agravo regimental ao qual se nega provimento. AI 610574 AgR / RJ - RIO DE JANEIRO Tema: ICMS sobre operao de importao Julgamento: 23/06/2009 Publicao: 14/08/2009 Ementa: Agravo Regimental no Agravo de Instrumento. Tributrio. ICMS. Operao de importao. Plataforma de petrleo. Impossibilidade da anlise da legislao infraconstitucional e do reexame de provas (Smula 279). Ofensa constitucional indireta. Agravo Regimental ao qual se nega provimento. AI 686970 AgR / SP - SO PAULO Tema: Importao de aeronaves Julgamento: 23/06/2009 Publicao: 14/08/2009 Ementa: Tributrio. Agravo Regimental em Agravo de Instrumento. Importao de aeronaves. Contrato de arrendamento mercantil. No incidncia do ICMS. Precedentes da corte. Agravo improvido. I - A jurisprudncia da Corte no sentido de que no incide ICMS sobre as importaes de aeronaves, por meio de contrato de arrendamento mercantil, quando no haja circulao do bem, caracterizada pela transferncia de domnio (RE 461.968/SP, Rel. Min. Eros Grau, Plenrio). II - Agravo regimental improvido.
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AI 586299 AgR/ PR-PARAN Tema: IMPOSTO DE RENDA DUPLA TRIBUTAO Julgamento: 15/12/2009 Publicao: 05/02/2010 Ementa: PROMULGA A CONVENO INTERNACIONAL ENTRE BRASIL E SUCIA PARA EVITAR A DUPLA TRIBUTAO SOBRE A RENDA. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRIBUTRIO. IMPOSTO DE RENDA. PESSOAS JURDICAS. TRATAMENTO ISONMICO. DUPLA TRIBUTAO. ART. 24 DA CONVENO BRASIL E SUCIA. CONTROVRSIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSACONSTITUCIONALINDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. Inexistncia de declarao de inconstitucionalidade pelo Tribunal a quo. No h falar em ofensa ao art. 97 da Constituio da Repblica nem em incidncia da Smula Vinculante n. 10 do Supremo Tribunal. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO RE 590663 AgR/ RR - RORAIMA Tema: ESTRANGEIRO. ACESSO AO CARGO DE PROFESSOR Julgamento: 15/12/2009 Publicao: 12/02/2010 Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ESTRANGEIRO. ACESSO AO CARGO DE PROFESSOR DA REDE DE ENSINO DO ESTADO DE RORAIMA. AUSNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA. ARTIGO 37, I, DA CB/88. Por no ser a norma regulamentadora de que trata o artigo 37, I, da Constituio do Brasil matria reservada competncia privativa da Unio, deve ser de iniciativa dos Estadosmembros. Agravo regimental a que se nega provimento. 6. ao RescisRia AR 1169 / SP - SO PAULO Tema: Homologao de sentena estrangeira de divrcio Julgamento: 03/08/2009 Publicao: 02/10/2009 Ementa: Ao Rescisria. Homologao de sentena estrangeira de divrcio, datada de 1982. Revelia no processo de homologao aps a citao da r por edital. Dolo do autor do pedido de homologao, que requereu a citao da r em endereo no Brasil, quando sabia que ela residia nos Estados Unidos da Amrica. Ao Rescisria julgada procedente [Artigo 485, III, do CPC]. 1. H dolo na conduta daquele que, em pedido de homologao
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de sentena estrangeira, indica para citao do ru endereo no Brasil, tendo conhecimento inequvoco da residncia deste no exterior. Hiptese que determina a resciso do julgado, nos termos do disposto no art. 485, III do CPC. 2. A autora da rescisria comprovou que no residia no Brasil no perodo em que julgado o pedido de homologao [1980-1982]. 3. As provas juntadas aos autos demonstraram que o ora ru tinha conhecimento inequvoco de que a autora residia nos Estados Unidos da Amrica desde 1977. No obstante, ao requerer homologao de sentena estrangeira a este Tribunal afirmou que a autora residia em So Paulo, silenciando sobre a existncia de endereo dela nos Estados Unidos da Amrica. 4. Ao rescisria julgada procedente para rescindir a homologao da sentena estrangeira. 7. embaRgo de declaRao da exTRadio EXT 1122 ED / ESTADO DE ISRAEL Tema: EMBARGOS DE DECLARAO NA EXTRADIO Julgamento: 23/09/2009 Publicao: 20-11-2009 Ementa: Extradio. Estado de israel. Embargos declaratrios.Alegada omisso no acrdo embargado. Suposta ausncia de citao vlida do extraditando. Objetivo meramente protelatrio dos embargos. Cumprimento imediato do acrdo embargado. Prejuzo do pedido de transferncia. 8. medida caUTelaR na Reclamao RCL 8744 MC / SP - SO PAULO. Tema: MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAO. Julgamento: 20/08/2009. Publicao: 28/08/2009. DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] Trata-se de reclamao, com pedido de medida liminar, na qual se sustenta que o ato judicial ora questionado emanado do MM. Juiz Federal da 6 Vara Federal Criminal de So Paulo - teria desrespeitado a autoridade da deciso que o Supremo Tribunal Federal proferiu no julgamento do HC 94.016/SP. RCL 8794 MC / SP - SO PAULO. Tema: MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAO. Julgamento: 20/08/2009. Publicao: 31/08/2009.
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DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] Trata-se de reclamao, com pedido de medida liminar, na qual se sustenta que o ato judicial ora questionado emanado do MM. Juiz Federal da 6 Vara Federal Criminal de So Paulo - teria desrespeitado a autoridade da deciso que o Supremo Tribunal Federal proferiu no julgamento do HC 94.016/SP. HC 99742 MC / SP - SO PAULO Tema: MEDIDA CAUTELAR NO HABEAS CORPUS. Julgamento: 11/09/2009. Publicao: 21/09/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...]Trata-se de habeas corpus, com pedido de liminar, impetrado em favor de Charles Amuzie Orji ou Agwu Okpa Onwuka, cidado nigeriano, contra ato do Presidente da Repblica, que decretou a sua expulso do territrio nacional em ato datado de 23.11.1999 e publicado no D.O.U em 24.11.1999. HC 101053 MC / RS - RIO GRANDE DO SUL Tema: MEDIDA CAUTELAR NO HABEAS CORPUS. Julgamento: 19/10/2009. Publicao: 26/10/2009. DESPACHO (Deciso monocrtica): [...]Habeas corpus. Constitucional. Processual penal. Crime de trfico internacional de drogas praticado no brasil. Priso preventiva decretada. Mandado de priso cumprido na argentina pela interpol. Cidado argentino. Pedido de extradio em tramitao.alegao de excesso de prazo. Deficiente instruo do pedido. Liminar indeferida. Informaes requeridas. 9. PRiso PRevenTiva PaRa exTRadio PPE 625 / REPBLICA DA HUNGRIA Tema: PRISO PREVENTIVA PARA EXTRADIO Julgamento: 06/10/2009 Publicao: 15/10/2009 DESPACHO (Deciso monocrtica): [...] certo que o Supremo Tribunal Federal tem garantido, aos Advogados, o exerccio pleno das prerrogativas profissionais que lhes so asseguradas pelo Estatuto da Advocacia (art. 7).
Decises e Opinies Consultivas da Corte Internacional de Justia (CIJ)
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ANEXO II Decises e Opinies Consultivas da Corte Internacional de Justia (CIJ)
Pesquisadoras cristiane helena de Paula lima jlia oliveira lanza tolentino mrcia cardoso de souza rachel juliene menezes sodr
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inTeRPReTao do acRdo de
caso: esTados Unidos da amRica vs. mxico 31 de maRo de 2004
Caso em que o Mxico solicitou Corte Internacional de Justia (CIJ) interpretao do acrdo de 31 de maro de 2004. Para entendimento do caso citado, importante fazer uma abordagem histrica de toda a situao que ensejou o pedido de reviso pelo Mxico do julgamento de 2004, referente ao caso Avena and Other Mexican Nationals. Trata-se de demanda impetrada pelo Mxico em 2003, no que tange violao dos artigos 5 e 36 da Conveno de Viena sobre Relaes Consulares em relao a 54 cidados mexicanos que haviam sido julgados e condenados morte em alguns Estados americanos sem que lhes fossem garantidas quaisquer assistncia consular para auxili-los na defesa de seus julgamentos. Nesse sentido, o Mxico requereu que os Estados Unidos fossem condenados por violao de suas obrigaes internacionais, conforme previsto no dispositivo legal supracitado e fosse instaurado o status quo. Ademais, solicitou que devem adotar todas as medidas necessrias para garantir que nenhum cidado mexicano seja executado enquanto no lhes for garantido o direito assistncia consular. Como deciso provisria, a CIJ solicitou aos Estados Unidos que adotassem todas as medidas necessrias para garantir que alguns cidados mexicanos no fossem executados enquanto no houvesse uma deciso definitiva sobre o caso, devendo os Estados Unidos informar a aplicao dessa ordem. A CIJ entendeu que os Estados Unidos violaram a Conveno de Viena sobre Relaes Consulares, por no permitir aos cidados mexicanos acesso aos servios consulares para que fosse garantida a assistncia jurdica, bem como por no comunicar ao Mxico as detenes dos seus cidados. Estabeleceu ainda que, os Estados Unidos devem, atravs de seus prprios meios, garantir que haja uma reviso e reconsiderao das sentenas e condenaes impostas aos cidados mexicanos, tendo em vista todas as violaes referentes ao cumprimento da Conveno de Viena sobre Relaes Consulares, firmando assim, entre o referido pas e a CIJ um compromisso para cumprir a referida obrigao. Em 2008, o Mxico ingressou com nova demanda perante a CIJ, porm agora de interpretao do acrdo proferido em 2004, no caso citado, referente ao artigo 60 do Estatuto da CIJ, referente interpretao de um dispositivo do acrdo de 2003. Este tratou da obrigao de adoo de medidas por parte dos Estados Unidos de fornecerem, por meios prprios, reviso e reconsiderao das sentenas e condenaes dos cidados mexicanos, por entender que os tribunais americanos no esto cumprindo o que fora disposto pela CIJ, principalmente para assegurar que cinco de seus cidados tenham o direito a um julgamento justo. Importante citar um trecho do acrdo (n. 153, pargrafo 9), da parte dispositiva, o qual baseou-se em todas as alegaes apresentadas pelo Mxico, posteriormente:
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[...] Por essas razes, a Corte: por 14 votos a 1 considera que a reparao adequada para este caso, consiste na obrigao de os Estados Unidos da Amrica fornecerem meios, de sua prpria escolha, e anlise e reconsidere as condenaes e sentenas dos cidados mexicanos referidas nas alneas 5, 6 e 7 do acrdo citado, uma vez que trata de violao dos direitos previstos no artigo 36 da Conveno de Viena sobre Relaes Consulares e dos acrdo que deram causa essa demanda.1 Assim, a CIJ considerou que os Estados Unidos devem utilizar de todas as medidas necessrias para assegurar que os 5 cidados mexicanos no sejam executados enquanto estiver pendente o julgamento do pedido de interpretao feito pelo Mxico, a no ser que esses cidados recebam reviso e reconsiderao nas medidas que foram utilizadas no seus julgamentos, conforme disposto no acrdo de 2004, devendo o Governo dos Estados Unidos informar CIJ a aplicao da referida ordem. Por fim, o caso tratado em 2009, trata de uma nova solicitao feita pela Mxico no que tange ao cumprimento pelos Estados Unidos da deciso de 2004, relativa ao caso Avena and Other Mexican Nationals com o pedido de uma nova interpretao da deciso de 2004, acompanhada de um pedido de indicao de medidas provisrias, tendo em vista o disposto no artigo 60 do Estatuto da CIJ. O Mxico comunicou CIJ que um dos seus nacionais - condenado morte - foi executado no Estado do Texas. A CIJ decidiu desconsiderar essa nova interpretao, uma vez que no se tratava de matria ressaltada no artigo 60 do seu Estatuto, no podendo ser apresentada uma nova interpretao do acrdo de 2004. Ademais, decidiu que os Estados Unidos violaram a obrigao que lhes foram impostas nos acrdos de 2004 e 2008, no que diz respeito adoo de medidas provisrias no caso envolvendo os cinco cidados americanos que estavam na iminncia de serem executados. Estabelecem ainda, o carter contnuo, isto , a necessidade de cumprimento pelos Estados Unidas das medidas impostas pelas acrdos anteriores, principalmente, tendo em vista o compromisso assumido pelos Estados Unidos em adotarem todas as medidas necessrias para que os cidados mexicanos tivessem acesso ao servio consular. Por fim, a CIJ decidiu que os Estados Unidos devem oferecer garantias de que no haver nova execuo de um cidado mexicano envolvido no processo, enquanto todas as medidas referentes ao acesso aos servios consulares e de reviso e reconsiderao das sentenas no sejam adotadas.
Traduo livre.
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caso: nicaRgUa vs. cosTa Rica diReiTos de libeRdade de navegao da cosTa Rica Pelo Rio san JUan Em 29 de setembro de 2005, a Repblica da Costa Rica e a Repblica da Nicargua, submeteram CIJ deciso acerca da disputa de direitos de navegao concernentes Repblica da Costa Rica pelo rio San Juan. A Costa Rica alegava que o exerccio de seu direito de navegao estava sendo violado e negado por parte da Nicargua - ator soberano das guas do rio San Juan. O Tratado de Limites feito por ambos os Estados em 1858 deveria ser suficiente para resolver a questo da extenso dos seus direitos sobre livre navegao. A Nicargua argumentou seu poder de regulamentao sobre a navegao pelo rio San Juan, alegando que o desacordo entre as partes estava relacionado com o tipo de navegao acordada no tratado, sendo este apenas liberado quando seu propsito fosse o comrcio, este caracterizado apenas por transporte de objetos. O rio San Juan faz fronteira com a Nicargua e a Costa Rica. Estes dois Estados se tornaram independentes em 1821 e, pouco tempo aps a independncia, constituram a Repblica Federal da Amrica Central, juntamente com outros Estados. Em 1858, fixaram o Tratado de Limites, o qual determinava qual o curso e as fronteiras do rio entre Nicargua e Costa Rica, delimitando assim seus limites. O tratado afirmava a soberania da Nicargua sobre as guas do rio, porm ao mesmo tempo, afirmou o direito de livre navegao da Costa Rica com fins comerciais. Nos anos 80 do sculo XX, vrios incidentes comearam a ocorrer em relao ao regime de navegao adotado, no qual a Nicargua fez algumas restries Costa Rica justificando estas como temporrias, porm permaneceram sem justificativas. Para a Costa Rica os atos de soberania da Nicargua estavam ferindo seus direitos, na medida em que tais direitos foram acertados pelas partes atravs do acordo. Ademais podem ser regidos por normas internacionais generais. Aps vrias tentativas de acordo sem xito, por outros meios e institutos, mostrou-se a necessidade da interveno da CIJ para a afirmao dos seus direitos e preveno de futuros atos abusivos de poder nesta disputa, declarando assim, a violao de seus direitos pela Nicargua. A Nicargua alegou que as previses feitas pela Costa Rica no estavam includas no tratado de 5 de abril de 1858, sendo suas determinaes no caracterizadas como abusivas. Assim como o rio San Juan no era considerado internacional e que o Estado da Costa Rica deveria ser obrigado a cumprir com as regulamentaes impostas, pagando impostos e taxas especiais, pois estes eram destinados a melhoria e modernizao da navegao pelo rio. Para a CIJ, o Tratado de Limites de 1858, define por completo as regras de aplicabilidade e direitos de navegao pelo rio San Juan, interpretando tambm que o significado de propsito comercial abrange qualquer atividade comercial, incluindo o transporte de passageiros, turistas e no apenas s transportaes de materiais e objetos. Assim, os juzes, por unanimidade, reconheceram esses direitos Costa Rica, considerando que pessoas viajando no rio San Juan em barcos pertencentes Costa
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Rica no necessitam de obter visto da Nicargua, por 9 votos contra 5, bem como pessoas viajando em navios porto riquenhos exercendo os direitos da Costa Rica, no so solicitados a ter visto de turista da Nicargua, por unanimidade. No que se refere aos habitantes da margem do rio San Juan na Costa Rica, a CIJ decidiu que estes tm o direito de navegar pelo rio entre as comunidades costeiras com o fim de obter suas necessidades essenciais vida cotidiana, o que exige transporte rpido. A CIJ decidiu, por unanimidade, que a Costa Rica no tem o direito de navegar no rio San Juan, com navios que exeram funes de polcia, bem como com a finalidade do intercmbio de pessoas dos postos de polcia de fronteira ao longo da margem direita e do refornecimento desses lugares, com equipamento oficial, incluindo armas de servio e munio. A CIJ considera o direito da Costa Rica de navegar pelo rio San Juan com navios oficiais, utilizados apenas em situaes especficas, para prestar servio para os habitantes das margens costeiras, na qual o transporte rpido uma condio para o cumprimento das necessidades dos habitantes, por 12 votos contra 2. Ademais, no que diz respeito a Nicargua, ao direito de regulamentao das navegaes no rio San Juan, onde a rea de navegao comum, os juzes decidiram por unanimidade, que a Nicargua tem o direito de parar navios pertencentes Costa Rica no primeiro e no ltimo posto de rotina nicaragense, de exigir que os passageiros que viajam pelo rio levem um passaporte ou documento de identificao, autorizam a emisso de certificados de autorizao de sada, porm no tem o direito de solicitar o pagamento de uma taxa para a emisso desses certificados, impor horrios para a navegao dos navios, requerer que os navios costa riquenhos estejam equipados com mastros ou torre de hastear a bandeira da Nicargua. No exame da pesca de subsistncia, por 13 votos contra 1, os juzes da CIJ decidiram que os habitantes da margem do rio San Juan, na Costa Rica devem ter a pesca respeitada pela Nicargua, como forma de direito consuetudinrio. caso: Romnia vs UcRnia delimiTao de fRonTeiRas no maR negRo Trata-se de requerimento feito por parte da Romnia contra a Ucrnia com o fim de estabelecer em definitivo a fronteira martima entre os dois pases, delimitando cada plataforma continental e zona comercial exclusiva. O cerne da disputa parece estar na zona martima que circunda uma pequena elevao rochosa, localizada a aproximadamente 21 milhas das costas romena e ucraniana, denominada Ilha da Serpente. Ao longo dos anos, como resultado de conflitos e disputas territoriais, a ilha da Serpente j pertenceu Grcia, mas se tornou territrio romeno ainda no sculo XIX. No perodo anterior Segunda Guerra Mundial, todavia, a ilha da Serpente foi incorporada ao territrio da Unio das
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Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), sendo utilizada como posto de observao militar, pois conta com um pequeno farol. Tal incorporao foi compulsria, e em nenhum momento obedeceu ao princpio da proporcionalidade para delimitao do mar territorial sovitico. Por mais de trinta anos, a Romnia tentou redefinir os limites territoriais nessa regio do Mar Negro, sem sucesso. Em 1991, quando oficialmente houve a dissoluo da URSS, a ilha passou a integrar o territrio ucraniano, cuja soberania no discutida pelo governo romeno. Aps esse perodo, os pases da regio passaram a buscar instrumentos de manuteno da estabilidade territorial e cooperao. O pleiteante argumenta existir um Tratado bilateral sobre relaes de boa vizinhana e cooperao entre Romnia e Ucrnia, que data de 1997. Nesse tratado, determinam-se as linhas gerais para um processo de cooperao e desenvolvimento mtuos, que inclui a proteo aos direitos humanos e s minorias nacionais, a convergncia de polticas econmicas e sociais e a ampliao da infra-estrutura interna de cada pas (como transporte, tecnologia, educao, assistncia mdica, reduo da criminalidade, dentre outros). O documento dispe, ainda, que a resoluo de controvrsias entre os dois pases deve ser feita por meios pacficos, segundo os ditames do Direito Internacional e dos princpios que regem as Naes Unidas. O Tratado prev a delimitao da fronteira martima entre os dois pases, segundo consta no art. 2.2. Em correspondncias oficiais entre os respectivos ministros das relaes exteriores, que se denominou Acordo Suplementar, concordou-se que essa delimitao deveria ser finalizada em at dois anos a contar da data de ratificao do Tratado Bilateral. Ultrapassado esse perodo, as partes deveriam recorrer aos organismos internacionais para acelerar a negociao, o que no foi feito. Os dois pases assinaram um terceiro acordo em 2003, chamado Acordo do Regime de Fronteira, que versa especificamente sobre a delimitao das fronteiras nacionais, tanto terrestres quanto martimas. Esse acordo define as regras gerais de circulao e aproveitamento de zonas limtrofes, como trnsito de pessoas, navegao de rios, pesca, caa, explorao do solo e subsolo, construes de rodovias e ferrovias e proteo do meio ambiente. Em termos simples, determinou-se que os limites naturais e aqueles estabelecidos de comum acordo no devem ser modificados sem o devido conhecimento e anuncia da outra parte. E para garantir o cumprimento do tratado, as partes estabeleceram uma comisso conjunta para assuntos de fronteira. Porm, aps 24 rodadas de negociao, pouco se resolveu acerca dos limites territoriais. Em vista disso, a Romnia decidiu levar o caso para apreciao pela Corte Internacional de Justia, como previsto nos tratados em caso de impasse, e emisso de parecer definitivo sobre a questo. Em seus argumentos, a Romnia expe que a controvrsia reside no fato de, quando do clculo das doze milhas nuticas que compem o mar territorial de cada pas, a localizao da ilha da Serpente forar a linha imaginria a fazer um arco em seu entorno. Alm disso, a ilha usada como um dos marcos para delimitao das zonas martimas dos pases, a partir da qual so traadas linhas imaginrias em relao ao
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continente. Contudo, segundo dispe a Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar (UNCLOS), art. 121(3), pequenas formaes rochosas incapazes de sustentar ocupao humana ou desenvolvimento de atividade econmica no podem constituir ou servir de referncia para delimitao de zona econmica exclusiva de um Estado. Esse justamente o caso da ilha da Serpente, uma pequena elevao rochosa sem gua potvel, com pouqussima vida vegetal ou animal. As poucas pessoas que l habitam (vigilantes do farol e do posto militar) o fazem por curtos perodos, e todos os seus suprimentos devem ser trazidos do continente. Nesse contexto, a Romnia sustenta que esse arco na delimitao do mar territorial e utilizao da ilha como marco de referncia no seguem os princpios da eqidistncia e especialidade impostos pela UNCLOS no que diz respeito definio de zonas martimas. Assim, o pas pleiteia nova medio das zonas de influncia de cada pas, o que lhe garantiria um ganho na sua zona exclusiva de explorao. A Ucrnia, por outro lado, afirma que os tratados anteriores, apesar de mencionarem a definio de zonas econmicas exclusivas, nada prevem acerca da delimitao de mar territorial. Alm disso, o pas contesta a legitimidade dos diplomas legais mencionados como meio de corroborao de posio romena: o Tratado Bilateral e o Acordo Suplementar versariam sobre normas gerais programticas, apenas, no tendo efeito vinculante entre os dois pases. Ainda no que diz respeito s contrarrazes, levanta-se o problema dos marcos geogrficos escolhidos pela Romnia para sustentar seu pedido. Segundo a Ucrnia, os pontos geogrficos descritos pelo governo romeno que servem de base para a medio do mar territorial e zona exclusiva so tendenciosos, isto , ignoram a real configurao geogrfica da regio e estabelecem outros limites, que carecem de qualquer respaldo tcnico reconhecido pelo Direito do Mar. Adicionalmente, defendese no ser possvel desconsiderar a Ilha da Serpente como marco de referncia. Conforme exposto, h uma interpretao equivocada das disposies da UNCLOS: o fato de a ilha no sustentar ocupao humana de forma permanente no significa ser ela inapta a sustentar qualquer tipo de ocupao. A mera existncia do farol e do posto militar seriam provas cabais disso. Assim, no haveria qualquer violao ao critrio da eqidistncia para delimitao das zonas limtrofes. De posse desses argumentos, passou-se fase oral do processo, na qual foram ouvidos polticos e especialistas de ambas as partes. Por fim, a Corte procedeu deciso, de forma unnime. No que diz respeito escolha dos marcos de delimitao da costa romena, a Corte acatou dois daqueles pleiteados pela Romnia, quais sejam, Pennsula Sacalina e Dique Sulina. Alm disso, considerou como marco inicial da fronteira martima entre os dois pases um ponto geogrfico presente no Acordo de Regime de Fronteira de 2003. Com relao Ilha da Serpente, decidiu-se que, apesar de reconhec-la como parte integrante da costa ucraniana, no poderia ser ela usada como um ponto de demarcao da zona martima dos dois pases, sob o risco de se promover uma modificao judicial da geografia da regio, fato no autorizado pelo Direito ou pela prtica referente
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delimitao martima. Argumentou-se que adotar ilhas to diminutas como pontos de referncia constituiria uma ofensa ao princpio da proporcionalidade que deve reger a delimitao de zonas martimas. Do exposto, pode-se dizer que a configurao final dos limites martimos estabelecidos pela Corte localiza-se numa posio intermediria em relao s demandas dos pases.
RefeRncias United Nations General Assembly, fifty-ninth session. Report of the International Court of Justice. 1 August 2003-31 July 2004. Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), New York, 2004, p. 37-41; United Nations General Assembly, sixty-fourth session. Report of the International Court of Justice. 1 August 2007 - 31 July 2008. Request for Interpretation of the Judgment of 31 March 2004 in the Case concerning Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), New york, 2008, p. 42-45 United Nations General Assembly, sixty-fourth session. Report of the International Court of Justice. 1 August 2008-31 July 2009. Request for Interpretation of the Judgment of 31 March 2004 in the Case concerning Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), New york, 2009, p. 48-50 International Court of Justice. Request for interpretation of the judgment of 31 de March 2004 in the case concerning Avena and other Mexican Nationals (Mexico vs. United States of America). 19 January, 2009. Todas as referncias esto disponveis na Pgina Oficial da Corte Internacional de Justia. Disponvel em <http://www.icj-cij.org/homepage/index.php?lang=en>. International Court of Justice. Dispute regarding Navigational and Related Rights (Costa Rica v. Nicaragua) - Judgment of 13 July 2009. General List No. 133 p. 52-55 International Court of Justice. Summary of the Judgment of 13 July 2009. Dispute regarding Navigational and Related Rights (Costa Rica v. Nicaragua) International Court of Justice. Application instituting proceedings. Filed in the Registry of the Court on 29 September 2005 regarding Navigational and Related Rights (Costa Rica v. Nicaragua) INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE. Maritime delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine). Application instituting procedures, 2004. Disponvel em: http://www.icjcij.org/docket/ index.php?p1=3&p2=3&k=95&case=132&code=ru&p3=0> INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE. Maritime delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine). Memorial of Romania. Disponvel em: <http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2 =3&k=95&case=132&code=ru&p3=1>. INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE. Maritime delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine). Rejoinder of Ukraine, 2007. Disponvel em: <http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p1=3 &p2=3&k=95&case=132&code=ru&p3=4> INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE. Maritime delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine). Judgement of 3 February 2009. Disponvel em: <http://www.icj-cij.org/docket/index.php?p 1=3&p2=3&k=95&case=132&code=ru&p3=4> UNITED NATIONS. United Nations Convention on the Law of the Sea. Disponvel em: <http://www. un.org/Depts/los/index.htm. * Todas as referncias esto disponveis na pgina oficial da Corte Internacional de Justia. Disponvel em <http://www.icj-cij.org/homepage/index.php?lang=en.
CENTRO DE DIREITO INTERNACIONAL - CEDIN Rua dos Inconfidentes, 657/201 - Bairro Funcionrios - CEP 30.140-120 - Belo Horizonte - MG - Brasil Telefax: (+5531) 3223-3058 www.cedin.com.br

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VOLUME 1 NMERO 8 JANEIRO DE 2010

Brazilian Yearbook of International Law Annuaire Brsilien de Droit International

ILA BrAsIL InternAtIonAL LAw AssocIAtIon rAmo BrAsILeIro

CONSELHO CONSULTIVO E EDITORIAL DO CEDIN

gilberto vergne saboia alexandre Parola

Rawls e Habermas - Leitores de Kant

La Contribution de lOrganisation des Nations Unies au Dveloppement du Droit International Humanitaire

Antigone, Power and Diplomacy

Karina marzano Franco

leonardo nemer caldeira brant dlber andrade lage

The Inter-American Human Rights Protection System

Anexo II Decises e Opinies Consultivas da Corte Internacional de Justia (CIJ)

Leonardo Nemer Caldeira Brant Belo Horizonte, janeiro de 2010

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