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Memorndum Ejecutivo 28
Octubre de 2012

Proyecto de Presupuesto General del Estado 2013

El 27 de septiembre de este ao, el Ministro de Hacienda present a la Asamblea Legislativa el proyecto de presupuesto 2013 que asciende a US$4,505.3 millones; un aumento que sobrepasa en US$301.9 millones al presupuesto votado de 2012 (ver cuadro).
Presupuesto General del Estado, millones de US$ y porcentajes
Clasificacin Votado 2012 Monto 4,203.4 3,781.0 45.1 224.5 152.8 4,203.4 2,976.7 756.0 254.8 152.8 63.1 Cierre estimado 2012 Monto 4,469.0 3,798.8 68.1 448.6 153.5 4,444.9 3,178.6 794.8 254.9 153.5 63.1 Proyecto 2013 Monto 4,505.3 4,073.1 56.2 217.7 158.3 4,505.3 3,255.8 739.8 248.9 158.3 102.5 Part.% 100.0 90.3 1.2 4.8 3.5 100.0 72.3 16.4 5.5 3.5 2.3 % PIB 18.0 16.3 0.2 0.9 0.6 18.0 13.0 3.0 1.0 0.6 0.4 Variacin con respecto a votado Abs. % 301.9 7.2 292.1 7.7 11.1 24.6 -6.8 -3.0 5.5 3.6 301.9 7.2 279.1 9.4 -16.2 -2.1 -5.9 -2.3 5.5 3.6 39.4 62.4
300 200 100 0 -100 -200 -300 -400 -500 -600 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2/ 2013

Grfica 1. Dficit (-)/Supertiv (+) del Gobierno Central 1/

Ingresos totales Corrientes Capital Financiamiento Contribuciones especiales Gastos Totales Corrientes Capital Aplicaciones financieras Contribuciones especiales Costo previsional

En presupuesto

Observado

1/ Diferencia entre amortizaciones menos desembolsos. 2/ Para 2012 se toman como observadas, las cifras de cierre estimadas del Mensaje del proyecto del presupuesto 2013, del Ministerio de Hacienda Fuente: elaborada con datos de la gestin financiera del MH y presupuestos votados, varios aos.

Fuente: Mensaje del proyecto de presupuesto 2013, Ministerio de Hacienda.

buscar fondos en el futuro, al no estar contemplados en el presupuesto de 2013. El presupuesto se basa en supuestos optimistas En cuanto a los ingresos tributarios, es importante tener proyecciones realistas de stos, para lo que se necesita de supuestos sobre el crecimiento del PIB, la gestin fiscal y el impacto de las reformas tributarias que estn lo ms apegado posible a la realidad. En el presupuesto 2013, la proyeccin de crecimiento real del PIB es 2.3%, con una tasa de inflacin de 2.9%. Este estimado es optimista, considerando que en 2010 y 2011 el crecimiento real de la economa fue slo 1.4% y 1.5%, respectivamente; y que en 2012 se espera que crezca 1.3%. De 2005 a 2008 hubo una subestimacin de los ingresos por impuestos, tendencia que cambi a partir de 2009 cuando se empezaron a sobrestimar los ingresos tributarios, siendo la excepcin el ao 2011. Las proyecciones de ingresos tributarios de Fusades para 2012 (US$3,730 millones), indican que se quedar por debajo de lo estimado en el presupuesto votado 2012 (US$3,768.2 millones); y mucho menos se alcanzarn las ltimas proyecciones, ms optimistas, de recaudacin tributaria del Ministerio de Hacienda (US$3,781.8 millones). El proyecto de presupuesto 2013, seala que para el prximo ao los ingresos tributarios sern iguales a US$4,099.4 millones (incluye contribuciones especiales), un aumento significativo de US$331.2 millones con respecto a las proyecciones del presupuesto votado de 2012 y un incremento de US$317.6 millones en relacin con el cierre esperado por el gobierno para 2012. El incremento en la recaudacin presupuestada para 2013 es 8.4% mayor que lo que se espera para 2012.

El Proyecto de presupuesto no es congruente con la meta de dficit Desde 2007, los presupuestos son artificialmente financiados a travs de una sobrestimacin de ingresos o una subestimacin de gastos, o una combinacin de ambos; al final se necesita recurrir a mayor endeudamiento para poder cumplir con los compromisos del gobierno, y los presupuestos dejan de cumplir con su propsito de gua y control. En la ltima dcada, lo gastado por el gobierno siempre ha sobrepasado lo presupuestado en cada ao; pero esta brecha se ampli a partir de 2006, y super los US$300 millones en 2010 y 2011. En 2012, las estimaciones ms recientes del gobierno sealan que el gasto para este ao ser aproximadamente US$242 millones ms alto que el monto del presupuesto votado de 2012. Desde 2007, los proyectos de presupuestos del gobierno central presentados a aprobacin de la Asamblea Legislativa tienen supervit. Sin embargo, de 2009 a 2011, el gobierno central ha terminado con una situacin deficitaria en esos aos (grfica 1), mostrando que el presupuesto votado no es igual al real. En el proyecto de presupuesto 2013, de nuevo, se presenta una situacin superavitaria (US$31.2 millones) para el gobierno central; lo cual tampoco es congruente con la meta de dficit fiscal que se presenta en el Mensaje del proyecto de presupuesto 2013, de US$774 millones para el gobierno central. Al descontar de este ltimo dficit el pago de pensiones alrededor de US$482 millones que ya tiene asegurado su financiamiento, quedaran cerca de US$292 millones para el gobierno central para los que habra que

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En este sentido, no solo hay una proyeccin optimista de crecimiento econmico, sino que tambin una sobrestimacin de la recaudacin. Al proyectar optimistamente la recaudacin tributaria hace que se le asignen ms de lo que se debera al rgano Judicial y a las municipalidades, cuyas asignaciones no sern menos que el 6% de los ingresos corrientes del presupuesto del Estado en el primer caso, e igual al 8% de los ingresos corrientes netos, en el segundo caso. El Proyecto de presupuesto subestima gastos Por el lado del gasto, el patrn histrico ha sido que los gastos corrientes del gobierno central han excedido el monto que se presenta en los presupuestos. En el proyecto para 2013, el gasto corriente asciende a US$3,255.8 millones, un aumento de US$279.1 millones comparado con el presupuesto votado 2012. Debe mencionarse que en 2013 podra existir la presin adicional de pagos demorados a proveedores, devoluciones no efectuadas y otros subsidios que no se han pagado en 2012 (como, por ejemplo, los US$30 millones que debe ANDA) y que se tendrn que honrar en 2013. Dentro de los gastos que deberan ser proyectados con ms precisin, ya que consistentemente se han subestimado en un monto significativo, se encuentran los subsidios (grfica 2). En el proyecto 2013 aparecen US$77.9 millones para el subsidio al gas, cuando en 2011 se utilizaron US$163.5 millones, y las proyecciones de cierre de 2012 del gobierno indican que se invertirn US$142.7 millones para este rubro.
Grfica 2. Exceso de gasto de subsidios con respecto a cifra en presupuesto votado

2006 2007 2008 2009 2010 2011 1/ 2012

2011; para 2013 se han presupuestado nicamente US$35.3 millones. Estos tres subsidios representan una porcin significativa del total pagado por el Estado por este concepto. El gobierno ha considerado que con la utilizacin de la tarjeta por beneficiario del subsidio al gas en 2013 se lograr reducir lo que se desembolsa por este concepto en 2013; y tambin est planeando reducir el subsidio que brinda al transporte pblico el prximo ao. No obstante, si esto no se logra, la subvaluacin de estos gastos restar eficiencia a la funcin del presupuesto del prximo ao. Otro gasto que tambin est subestimado son las devoluciones de IVA y renta. En 2011 lo gastado por este concepto ascendi a US$293.4 millones; y a agosto de 2012, lo gastado por devoluciones de IVA y por renta asciende a US$166.4 millones. Sin embargo, el proyecto de presupuesto del prximo ao considera slo US$6.7 millones para devolver los impuestos pagados en exceso; y para la devolucin de IVA a exportadores se han provisionado nicamente US$100 (cien dlares), cuando en el presupuesto votado de 2012 se asignaban US$15 millones. Por ltimo, debe mencionarse que en 2013 el ramo de economa recibir US$44.4 millones menos de lo que se espera cierre en 2012. Asimismo, la Presidencia de la Repblica tendr US$20.4 millones menos con respecto al cierre de 2012. Por lo general, estas dos dependencias reciben refuerzos presupuestarios durante el transcurso del ao, por lo que sera un cambio en la tendencia lograr una reduccin en sus gastos. En el caso de economa, la menor asignacin est relacionada, en parte, con que se espera una menor erogacin por subsidio al gas. En cuanto a la Presidencia, se presupuesta una reduccin sustancial en la adquisicin de bienes y servicios, que no coincide con el patrn histrico que se ha venido observando.

(Millones de US$)

Reflexiones
El proyecto de presupuesto 2013 adolece de las mismas fallas que los presupuestos pasados: proyecciones y metas optimistas de crecimiento econmico y de eficacia en la gestin fiscal que llevan a ingresos sobrestimados; esto, junto con gastos permanentes que estn subvaluados implicarn ms deuda que la que contempla el presupuesto. Lo anterior posibilita presentar un presupuesto en el que el gobierno central tiene supervit, cuando histricamente se ha tenido una situacin deficitaria. Se facilita la aprobacin del presupuesto por mayora simple, pero no se considera la verdadera deuda que se necesita para desarrollar el plan del gobierno para 2013. En este sentido, la aprobacin del presupuesto debe estar sometida al anlisis tcnico por parte de los legisladores para solicitar que sean superadas las debilidades que presenta. De manera que realmente el presupuesto de 2013 pueda cumplir con su funcin de ser un instrumento de planeacin y monitoreo de la gestin pblica. Los legisladores, al cumplir con su labor de aprobacin del presupuesto tienen una trascendental responsabilidad, por las consecuencias negativas en cadena que tendra ratificar un instrumento que no cumple con los requisitos bsicos.

Gas

Electricidad (FINET)

Transporte pblico

1/ Para 2012 se toman como observadas las cifras de cierre estimadas del MH. Fuente: elaborado con datos de la gestin financiera del MH y presupuestos votados, varios aos.

Esa misma subvaluacin sucedi con el subsidio a la electricidad en 2012. En el presupuesto de 2012 se estima un monto de US$1.7 millones del FINET para financiar el subsidio para el consumo de menos de 99 kw; aunque al final las cifras de cierre indican que se gastarn US$145.1 millones en el consumo de menos de 99 kw, y US$17.8 millones para consumos mayores subsidiados. En el proyecto de presupuesto del prximo ao aparece la cantidad de US$1.8 millones de FINET y de US$95.8 millones de la CEL para el subsidio residencial de energa elctrica, con lo cual la CEL recibi la mayor parte de la carga del subsidio (Art.17 del proyecto de presupuesto 2013). En cuanto al subsidio al transporte pblico, en 2011 se gastaron US$56.5 millones; en el presupuesto de 2012 se indica el monto de US$43.1 millones, y se terminar gastando cerca de US$92 millones, incluyendo US$16.9 millones pendientes de

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