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LA FISCALIDAD DEL ESTADO BOLIVIANO.

MS ALL DE LA MALDICIN
Jos Alejandro Peres Cajas Universitat de Barcelona Borrador preparado para la Escuela de Verano de Historia Econmica (EVHE). Montevideo, 6-17 de diciembre de 2010.
La presente es una versin muy preliminar. Se ruega por tanto no citar el documento sin autorizacin del autor, joche57@hotmail.com

Resumen

La interrogante especfica del proyecto La hacienda pblica en Bolivia, 1883-2007 radica en entender por qu el Estado fue incapaz de potenciar el crecimiento sostenible de la economa. El presente paper ofrece los primeros avances de un marco terico interpretativo. ste se beneficia de la reconstruccin de una serie hasta ahora inexistente en la literatura: los ingresos desagregados del Estado central boliviano entre 1883-2007. El anlisis de la serie y su comparacin con otras experiencias latinoamericanas, define a la fiscalidad boliviana como una fiscalidad de base estrecha: extremadamente dependiente de los recursos fiscales generados por la explotacin y exportacin de recursos naturales no renovables. El modelo asume que esta fiscalidad se haya determinada por dos rasgos estructurales de la economa: tasas de crecimiento bajas e inestabilidad institucional. El modelo ofrece una serie de mecanismos causales que explicaran por qu la intervencin estatal en la economa mediante la hacienda pblica no hizo ms que autoperpetuar este esquema. El cumplimiento o no de estas hiptesis ser comprobado en futuros papers.

Candidato a Doctor en Historia Econmica, Departamento de Historia Econmica, Universidad de Barcelona. El presente trabajo fue posible gracias al financiamiento de la Universidad de Barcelona (Ajut per Personal Investigador en Formaci, 2008-2012) y el Ministerio de Ciencia e Innovacin de Espaa (Proyecto ECO2009-13331-C02-02). El autor agradece el seguimiento y apoyo constante por parte del Doctor Alfonso Herranz Loncn.

Introduccin

Los recursos naturales no renovables tienen un rol protagnico en la historia econmica boliviana: desde la independencia y a da de hoy constituyeron gran parte, sino la totalidad, de las exportaciones bolivianas. En lo relativo al siglo XIX si bien la evidencia estadstica es escasa, las exportaciones de plata representaron entre un 85% y un 95% de las exportaciones bolivianas (Dalence, 1851; Memoria del Ministerio de Hacienda, 1883). A finales del siglo XIX y principios del XX, el ratio descendi relativamente merced al rpido, pero tambin fugaz, auge en las exportaciones de goma Luego de ste, las exportaciones mineras volvieron a constituir el 90% de las exportaciones bolivianas (Grfico N 1). Esta vez el protagonismo recay sobre el estao, que, en promedio, represent el 70% de las ventas bolivianas hacia el resto del mundo. A partir de 1970 el peso relativo de las ventas mineras fue perdiendo protagonismo, pero en compensacin comenzaron a expandirse las exportaciones hidrocarburferas. Luego de la crisis de la deuda, la economa boliviana logr cierta diversificacin exportadora. Una vez ms, sin embargo, sta parece tener un carcter coyuntural. En los ltimos aos, las exportaciones hidrocarburferas se expandieron significativamente, llegando a representar prcticamente la mitad del valor exportado boliviano. Nuevamente, existe un solo producto que explica gran parte de este porcentaje: las ventas de gas natural constituyen ms de un tercio de las exportaciones bolivianas.

La denominada Maldicin de los Recursos Naturales ha vinculado recursos naturales con bajo crecimiento econmico para explicar el persistente subdesarrollo en algunas regiones del mundo. El planteamiento postula que las economas dependientes de la explotacin de sus recursos naturales tienden a obtener tasas de crecimiento sensiblemente inferiores a aquellas cuya estructura econmica es ms diversificada. En el caso boliviano, adems del protagonismo de los recursos naturales, se verifica que la economa presenta una de las tasas de crecimiento ms bajas de toda Amrica Latina (Tabla

N1). 1 En trminos reales, en ms de cincuenta aos, el PIB per cpita boliviano se habra expandido a un ritmo promedio anual sumamente lento (0,64%). Considerando estas bajas tasas de crecimiento y el protagonismo de los recursos naturales podra ser, por tanto, tentador de concluir que la economa boliviana es un ejemplo ms de economa maldita.

No obstante, con el proyecto investigativo La hacienda pblica en Bolivia, 18832007, se pretende demostrar que ms all de identificar esta maldicin, es ms relevante entender porque la economa boliviana no ha sido capaz de beneficiarse de la exportacin de sus recursos naturales. El proyecto parte de la nocin de que la explotacin de los recursos naturales no es buena ni mala en s misma, es decir, es neutra. Los beneficios o las miserias de la dependencia de los recursos naturales dependen de cmo se encara su explotacin y cmo se aprovechan los recursos generados. Curiosamente, la teora de la Maldicin de los Recursos Naturales surge de una regresin donde se evidencia una relacin inversa entre el peso de las exportaciones de recursos naturales en el PIB y la tasa de crecimiento del PIB per cpita real (Sachs y Warner, 2001). Dado que correlacin no implica causalidad, la capacidad explicativa del modelo se halla sumamente restringida. Frente a esta inhabilidad a la hora de identificar los factores causales, no es casual que hayan surgidos diversas propuestas que explican el origen y la dinmica de la maldicin (e.g. Ferrufino, 2007).

El objetivo del proyecto es ofrecer una interpretacin a partir del estudio de la fiscalidad boliviana. La interrogante especfica del trabajo consiste en entender por qu el Estado fue incapaz de potenciar el crecimiento sostenible de la economa. Para ello se propone un acercamiento histrico de largo plazo a la hacienda pblica. Este tipo de anlisis centrado en la historia fiscal ha demostrado su potencial heurstico en sendas investigaciones interesadas por explicar economas tan dismiles como la de Chile (Gallo, 2008) o la de Mauricio (Bratigam, 2008). La ventaja de estos acercamientos histricos a la hacienda pblica radica en el relajamiento de ciertos pre-supuestos que muchas veces la Ciencia Econmica da por hechos. Por ejemplo, tal como se demuestra en los dos casos

El anlisis se efecta desde 1950 debido a que no existen datos del PIB para la economa boliviana antes de esa fecha.

mencionados, la dependencia de impuestos al comercio exterior no es un problema en s mismo, nuevamente todo depende de cmo se aprovechan los recursos. Al igual que estos trabajos, el proyecto postula que para comprender determinados resultados econmicos actuales es necesario revisar la forma en la cual se desenvolvieron los hechos (David, 1985).

Con el estudio de la hacienda pblica boliviana, el proyecto no pretende explicar el subdesarrollo boliviano. Cualquier explicacin que tienda a hacer de la hacienda el elemento clave del retraso boliviano tiene lmites claros. Por ejemplo, ya se ha demostrado la insostenibilidad de aquellos argumentos que atribuan las bajas tasas de crecimiento boliviana a la mera existencia de una baja presin tributaria (Contreras, 1990). El desarrollo o el subdesarrollo son temas tan complejo que requieren de mltiples anlisis, diversos acercamientos y mucho dilogo interdisciplinar. Con el proyecto, por tanto, lo que se pretende es identificar algunas explicaciones causales que permitan avanzar en la compresin del retraso boliviano frente a otras economas.

En este contexto, el presente paper ofrece una versin preliminar del marco terico con el cual se pretende enfocar el anlisis de la fiscalidad boliviana. Para ello se presenta un modelo que busca identificar las restricciones que tuvo el Estado boliviano a la hora de potenciar el crecimiento de la economa en su conjunto. El modelo parte con tres supuestos de partida: a) la economa boliviana se caracteriza en el largo plazo por bajas tasas de crecimiento; b) la institucionalidad de la economa boliviana se caracteriza en el largo plazo por una considerable inestabilidad; c) la fiscalidad boliviana se caracteriza en el largo plazo como una fiscalidad de base estrecha. El modelo asume que estos tres rasgos estructurales caracterizan a la economa boliviana hasta el da de hoy y que se han perpetuado por la existencia de una especie de crculo vicioso. El objetivo del modelo es probar determinadas hiptesis que expliquen las causas detrs de esta perpetuacin.

Los dos primeros supuestos del modelo se basan en datos o trabajos previamente elaborados (e.g. Peres Cajas, en prensa). El ltimo, en cambio, es explicado a lo largo de las primeras secciones del presente paper. El concepto de fiscalidad de base estrecha
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indica que los ingresos del Estado boliviano dependieron y dependen en gran medida y de forma continua de los ingresos derivados de la explotacin de recursos naturales no renovables. Esta caracterizacin es resultado del anlisis de los ingresos del Estado Central de Bolivia y su contraste con otras experiencias latinoamericanas en el largo plazo. Este enfoque de largo plazo es posible gracias a la estimacin de una serie hasta ahora inexistente en la literatura: informacin fiscal continua y desagregada con un lapso de tiempo que cubre el ltimo cuarto del siglo XIX y finaliza hoy en da (1883-2007).

El paper se organiza de la siguiente manera. En la primera seccin se presentan las series fiscales reconstruidas y se comentan sus caractersticas ms importantes. En la segunda seccin, se realiza un contraste de las series fiscales bolivianas con series fiscales de otros pases de Amrica Latina. En la tercera seccin, se presenta el modelo interpretativo. Finalmente, se postulan algunas conclusiones provisionales.

1. Los ingresos del Estado Central Boliviano (1883-2007): estimacin y hechos estilizados

El estudio del impacto de la hacienda pblica sobre la economa boliviana requiere como paso previo la reconstruccin de series fiscales de largo plazo. En la presente seccin se ofrecen dos de estas de estas reconstrucciones: los ingresos efectivos del Estado Central boliviano (1883 y 2007) y los ingresos provenientes de la explotacin y exportacin de recursos naturales no renovables (1895-2007). Respecto a la primera, supone un considerable avance con relacin a la evidencia actualmente existente. A da de hoy la serie disponible en OXLAD es la nica que muestra los ingresos agregados del Estado boliviano para todo el siglo XX. El presente trabajo ampla esta informacin incorporando datos del ltimo cuarto del siglo XIX y extendiendo la serie hasta el ao 2007. Pero, a diferencia de OXLAD, la presente es una serie desagregada de los ingresos del Estado boliviano: los ingresos del Estado Central entre 1883 y 2007 se descomponen en impuestos directos, impuestos indirectos internos, impuestos indirectos externos e ingresos no tributarios. Si

bien existen algunas estimaciones previas con cierta desagregacin, ninguna presenta un horizonte
temporal tan amplio como la propuesta en este trabajo.
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Antes de analizar los datos en s mismos son necesarias algunas puntualizaciones metodolgicas. En primer lugar, la presente es una estimacin de los ingresos efectivos, es decir, de los ingresos que el Estado declaraba haber recaudado al final de un perodo fiscal determinado. En la reconstruccin de las series se decidi que cuando no fuese posible identificar estos datos especficos los ingresos efectivos-se dejase vaca la informacin antes de proceder a cualquier tipo de estimacin. Esta decisin se bas en la exigencia de construir una herramienta de anlisis que pueda, en la medida de lo posible, evitar cualquier tipo de sesgo. Por ejemplo, en lo referente a los primeros aos del perodo bajo estudio, los vacios informativos podan ser cubiertos utilizando ingresos presupuestados. Sin embargo, un contraste previo entre ingresos efectivos y presupuestados desaconsej esta estrategia (Grfico N 2). La evidencia previa mostraba que la diferencia entre ingresos efectivos y presupuestados poda llegar a ser superior al 20% en varios perodos de tiempo. Mostr igualmente la inexistencia de algn patrn sistemtico que permitiese algn tipo de estimacin. 3

Es importante notar tambin que la presente es una estimacin de los ingresos del Estado Central. Ello quiere decir que no se contemplan todos los ingresos del Estado, sino tan solo aquellos referentes a una de las unidades administrativas que lo componen. 4 La concentracin en el Estado Central se explica ante todo por la disponibilidad de informacin. La reconstruccin de los ingresos fue posible gracias a un extenso trabajo de recopilacin de fuentes primarias realizado en Archivos nacionales e internacionales. La sistematizacin de datos evidenci rpidamente que los datos referidos al Estado Central

Aqu se presenta informacin para prcticamente 124 aos. En contraste las dos mejores estimaciones desagregadas cubren perodos que no superan los 20 aos: a) Palenque (1933) brinda informacin para el perodo 1911-1931; b) la informacin disponible en la pgina web del FMI cubre el perodo 1990-2007. 3 Con referencia a ciertos vacos existentes a mediados del siglo XX y entre 1985 y 1989, stos se explican por las diferencias existentes entre las fuentes gubernamentales y las estadsticas del FMI. Se opt por no introducir ningn dato hasta que no fuese posible identificar las razones de las diferencias y justificar la eleccin de una u otra fuente. 4 En trminos generales, el sector pblico puede diferenciarse entre Gobierno General y Sector Pblico Empresarial. El primero, a su vez, se compone de Gobierno Central, Gobiernos Estatales Departamentales en el caso boliviano- y Gobiernos Municipales.
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mostraban una considerable continuidad en contraste con amplios vacios existentes en las otras unidades administrativas. De todas maneras, resalta que en gran parte del perodo bajo estudio los ingresos del Estado Central fueron considerablemente superiores a los de las otras unidades administrativas (Tabla N 2). 5 A lo largo de muchos aos, por tanto, los ingresos del Estado Central fueron los ingresos del Estado boliviano.

En cuanto a la clasificacin de los ingresos, sta se basa en los lineamientos del Manual de Estadsticas Financieras del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001). El trabajo presenta una serie de los ingresos corrientes del Estado Central. 6 sta se descompone en cuatro sub-series: impuestos directos, impuestos indirectos internos, impuestos indirectos externos y otros ingresos no impositivos. Cada una de estas subcategoras, adems, presenta subdivisiones ms especficas que, gracias a la riqueza de la informacin primaria, pudo ser reconstruida para gran parte de los aos bajo estudio. 7 La reconstruccin sigui fielmente los parmetros del FMI, con lo cual la comparabilidad de la serie est asegurada.

Un rpido repaso a la serie permite establecer algunas caractersticas bsicas de la fiscalidad boliviana en el largo plazo. En primer lugar, el anlisis grfico de la evolucin de los ingresos remarca la existencia de diversos ciclos fiscales (Grfico N 3). La identificacin precisa de stos puede requerir de estudios de quiebre estructural. No obstante, un examen grfico y un estudio de tasas de crecimiento y de variabilidad permiten

Es indudable que afirmacin debe ser matizada cuando se contemplan determinados perodos. Por un lado, no se puede desconocer la importancia de los Tesoros Departamentales en el ltimo cuarto del siglo XIX. Sin embargo, la focalizacin en el Estado Central sigue an justificndose: a) la importancia de los Tesoros Departamentales tendi a una disminucin constante a medida que pasaron los aos; b) no existe evidencia continua para los ingresos efectivos de los Tesoros Departamentales. Por otro lado, es indudable que luego de un fuerte proceso de centralizacin en el siglo XX, Bolivia vive en los ltimos aos una gran descentralizacin fiscal. Esta vez, la magnitud del proceso y la disponibilidad de informacin obliga a un contraste entre datos relativos al Gobierno Central y aquellos del Gobierno General. 6 En la clasificacin del FMI (2001), los ingresos corrientes, adems de los ingresos impositivos y no impositivos se componen de los ingresos de Contribucin Social y las Donaciones. Por el momento estas dos ltimas series no fueron introducidas en la reconstruccin de los ingresos. Sin embargo, en el caso boliviano su existencia se limita a la segunda mitad del siglo XX. La idea es introducir esta informacin una vez concluido un ejercicio de fiabilidad y contraste entre fuentes gubernamentales y las Government Statistics del FMI. 7 Igualmente, debido a su importancia histrica, se estn estimando los ingresos derivados por Diferencias de Cambio para el perodo 1936-1957.
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al menos sugerir determinados ciclos (Tabla N 3). El primero de estos transcurrira entre 1883 y 1913. ste se caracteriza por una rpida expansin de las disponibilidades estatales que se explica por el proceso de consolidacin estatal encarado por diversos gobiernos bolivianos una vez finalizada la Guerra del Pacfico (1883). Esta rpida expansin se fren con la Primera Guerra Mundial. Desde 1914 y hasta la Gran Depresin (1929), los ingresos continuaron su crecimiento, pero a un ritmo considerablemente inferior. Luego, la Gran Depresin iniciara otro perodo en la fiscalidad boliviana que se expande hasta 1956. Esta vez, ms que la tendencia, llama la atencin la considerable inestabilidad de los ingresos: entre 1930 y 1956 se suceden picos y valles que hacen de este perodo el de mayor variabilidad.

A mediados del siglo XX se gener un nuevo cambio, esta explicado por un shock interno: la consolidacin poltica y econmica de la Revolucin acaecida en 1952. Luego de cuatro aos de inestabilidad, se consolidaron gobiernos altamente implicados en la expansin de las capacidades estatales. El Estado boliviano logr que entre 1956 y 1978 sus ingresos se expandiesen a una tasa promedio elevada, la mayor de todo el perodo bajo estudio. Sin embargo, el proceso se fren abruptamente. Hacia finales de la dcada de 1970, una vez que el crecimiento econmico impulsado por el Estado desarrollista alcanz sus lmites, las disponibilidades fiscales tendieron a disminuir. Con la crisis de la deuda la situacin simplemente empeor. No fue hasta inicios de la dcada de 1990 que se recuperaron los niveles previos a la crisis. Una vez implantadas diversas reformas estructurales, las disponibilidades del Estado Central boliviano volvieron a presentar una tendencia creciente. Esta vez el ritmo de expansin fue menor pero, en contrapartida, alcanz una estabilidad nunca antes adquirida

Considerando los efectos que la dependencia de impuestos al comercio exterior tiene sobre la estabilidad fiscal (Jimnez y Tromben, 2006), es posible pensar que la reciente estabilizacin de los ingresos corrientes bolivianos se explica por una transicin en la estructura fiscal. El anlisis de esta muestra que la transicin fiscal desde impuestos indirectos externos hacia impuestos indirectos internos no sucedi sino hacia mediados de la dcada de 1980 (Grfico N 4). Entre finales del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial
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los impuestos derivados del comercio exterior representaron, en promedio, el 80% de las disponibilidades del Estado Central. Luego, entre 1920 y hasta 1985, el ratio gir en torno al 50 y 60%. As, fue recin en las dos ltimas dcadas que los impuestos indirectos internos se convirtieron en la principal fuente contributiva del Estado Central boliviano.

Los impuestos al comercio exterior son obtenidas sobre los beneficios que genera la exportacin de productos hacia el resto del mundo. Sin embargo, el aporte fiscal se realiza a travs de dos canales: a) directamente a travs de los derechos de exportacin; b) indirectamente a partir de la generacin de las divisas necesarias para la importacin de productos que luego son gravados en las aduanas. La diferenciacin entre una y otra fuente contributiva no es trivial ya que la incidencia final del impuesto puede ser muy diferente. Mientras los derechos de aduana son pagados por todos los consumidores, los derechos de exportacin son, en teora, asumidos directamente por los exportadores. 8

Gracias a la desagregacin de la serie, es posible identificar cual fue la importancia relativa de ambos impuestos en el caso boliviano. Restringiendo el anlisis al perodo en el que los impuestos indirectos externos fueron los ms importantes (1883-1985), resalta la variabilidad en la importancia relativa de sus componentes. A lo largo del ltimo cuarto del siglo XIX, por ejemplo, los derechos de exportacin presentaron una tendencia decreciente en trminos relativos: de constituir cerca la mitad de los impuestos indirectos externos hacia 1883, representaban tan slo el 20% a finales de siglo (Grfico N 5). A medida que transcurri el siglo XX, los derechos de exportacin recuperaron protagonismo, tanto as que hacia la dcada de 1940 llegaron a conformar el 80% de los impuestos indirectos externos. Este ratio descendi bruscamente a mediados de siglo. Sin embargo, la tendencia se reverti una vez ms y entre 1975 y 1985 los impuestos a las exportaciones representaron la mitad de los impuestos externos, es decir, en torno a un cuarto de los ingresos corrientes bolivianos.

Esto es cierto en la medida que stos no trasladen el impacto tributario hacia los consumidores extranjeros.

A pesar de su inestabilidad, la relevancia que adquirieron los derechos de exportacin en determinados perodos de tiempo dio lugar a la construccin de otra serie fiscal: los ingresos derivados directamente de la explotacin y exportacin de recursos naturales. Ello implic agregar en una misma serie los derechos de exportacin, los impuestos a las utilidades pagadas por las empresas mineras o hidrocarburferas y una serie de derechos especiales planos mineros, patentes petroleras, patentes mineras, etc. 9 Si bien aun son necesarios ciertos ejercicios de fiabilidad y comparacin de fuentes, la informacin existente permite plantear ciertas ideas en torno a la evolucin de la fiscalidad boliviana.

Estudiando la evolucin del peso relativo de estos ingresos sobre el total, resalta una creciente dependencia de la fiscalidad boliviana de la explotacin de recursos naturales a medida que avanz el siglo XX (Grfico N 6). Haca principios de siglo los ingresos provenientes de la explotacin y exportacin minera representaban un poco ms del 10% del total de los ingresos. A mediados de siglo el ratio se dispar hasta niveles cercanos al 60%. Luego, descendi pero se estabiliz en un nivel elevado: en el ltimo cuarto del siglo XX representaron ms de un tercio del total de las disponibilidades estatales. Por tanto, a medida que fue avanzando el tiempo, la fiscalidad boliviana se fue haciendo cada vez ms dependiente de los recursos generados por la exportacin y explotacin de unos cuantos recursos naturales no renovables.

Ello es cierto an si la informacin grfica sugiere que en los ltimos aos existe una tendencia decreciente en la importancia relativa de estos recursos fiscales. Los ingresos generados por la explotacin y exportacin de recursos naturales perdieron peso relativo en el conjunto de los ingresos del Estado Central, pero, siguen siendo igual de importantes para la fiscalidad boliviana en su conjunto. El problema del grfico es que la unidad de anlisis se restringe al Estado Central. Como se coment anteriormente, esta focalizacin ignora la descentralizacin tributaria ocurrida en los ltimos aos del siglo XX y principios

La serie se subdivide en dos subseries (ingresos derivados de la minera e ingresos derivados de la explotacin hidrocarburfera) que a su vez contemplan diversas categoras. Esta es otro aporte cuantitativo importante del trabajo. La mejor alternativa que existe al respecto es la serie minera de Gmez (1978). sta no obstante termina en 1970, no considera todos los ingresos por ejemplo, ignora determinados impuestos directos- pero adems, no es lo suficientemente clara metodolgicamente como para poder saber qu es lo que se est midiendo exactamente.

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del XXI. En lo relativo a las rentas provenientes de la explotacin de recursos naturales, la concentracin en el Estado Central impide evaluar en su real dimensin los efectos de la nueva Ley de Hidrocarburos (2005). Merced a sta, sin duda la presin fiscal sobre el sector se increment de forma notoria. La cuestin relevante es que esta vez, los mayores beneficiarios fueron otras unidades administrativas, Departamentos y Municipios.

De esta manera, analizando la totalidad de los impuestos recaudados por el Estado boliviano, se observa que la fiscalidad boliviana sigue dependiendo en gran medida de la explotacin de sus recursos naturales (Grfico N 7). Entre 1988 y el ao 2004 los impuestos aportados por el sector hidrocarburfero explicaron en promedio el 10% de los ingresos del Gobierno General. 10 Sin embargo, una vez emitida la nueva ley y establecido el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), el ratio se increment rpidamente hasta el 30%. En los ltimos aos, por tanto, los impuestos hidrocarburferos igualaron en importancia relativa las recaudaciones provenientes del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

Una vez revisadas todas estas series, es posible establecer ciertos hechos estilizados de la fiscalidad boliviana. El primer elemento que resalta es la existencia de una fuerte variabilidad en la disponibilidad de ingresos por parte del Estado Central boliviano. Esta variabilidad puede explicarse por una segunda caracterstica bsica de la fiscalidad boliviana: la dependencia de los impuestos indirectos externos. Hasta mediados de la dcada de 1980 stos constituyeron al menos la mitad de los ingresos del Estado Central. Luego de la crisis, el sistema fiscal fue reformado y, finalmente, se consolid una estructura donde la principal fuente contributiva proviene de impuestos indirectos internos. Ello, no obstante, no implic la finalizacin de otra caracterstica estructural de la fiscalidad boliviana: las contribuciones que afectan directamente al sector exportador son cruciales para el funcionamiento del Estado. La sostenibilidad de la fiscalidad boliviana dependi y depende de forma considerable de la vitalidad con la que se expandan las exportaciones

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Entre 1988 y 1997 este porcentaje se explica bsicamente por los impuestos especiales pagados por Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB). Luego, este impuesto desapareci pero fue sustituido en parte por el denominado Impuesto Especial a los Hidrocarburos.

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bolivianas, es decir, de la expansin de las exportaciones de recursos naturales no renovables.

2. La fiscalidad boliviana en el espejo latinoamericano

En los ltimos aos se han reconstruido series fiscales de largo plazo para varias economas de Amrica Latina. La presente seccin aprovecha esta evidencia para examinar cun excepcional o no- es el caso boliviano en comparacin a sus vecinos latinoamericanos. La idea es comprobar en perspectiva comparada la robustez de la esquematizacin presentada precedentemente. Con la comparacin de diversas experiencias se incide tambin en la necesidad de reconocer la existencia de diversas historias fiscales dentro de Amrica Latina: la evidencia demuestra que la historia fiscal latinoamericana no es necesariamente la historia fiscal de las economas ms grandes (e.g. Corts Conde, 2006).

En este acometido se propone comparar inicialmente la evolucin fiscal de once economas de la regin. La muestra fue elegida en funcin a la disponibilidad de series fiscales desagregadas; es decir, fueron incorporadas todas aquellas experiencias que permitiesen un anlisis tanto del nivel como de la estructura de los ingresos en el largo plazo (1900-2000). A partir del anlisis del PIB y del PIB per cpita, la muestra fue organizada en tres grupos diferentes: AL3 (Argentina, Brasil y Mxico) incorpora a las economas ms grandes; AL Medio (Chile, Colombia, Per, Uruguay y Venezuela) incorpora a economas con un PIB per cpita elevado pero cuyo mercado interior es ms pequeo que los anteriores; AL Chico (Bolivia, Costa Rica y Guatemala) se compone por economas pequeas de la regin. La eleccin de la muestra, por tanto, si bien arbitrariamente elegida en funcin a la disponibilidad de informacin, incorpora una variedad importante de experiencias nacionales.

El anlisis de los ingresos del Estado Central como porcentaje del PIB comprueba, en perspectiva comparada, algunas de las caracterizaciones presentadas previamente en
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torno a la fiscalidad boliviana (Tabla N 4). 11 En la dcada de 1950 los ingresos del Estado Central boliviano presentaban un nivel particularmente bajo: equivalan al 3% del PIB. En aquella dcada ninguno de los Estados latinoamericanos considerados en la muestra presentaba un nivel tan bajo. Poco a poco, no obstante, las cosas fueron variando. Hacia finales de la dcada de 1970, los ingresos del Estado boliviano equivalan ya al 12% del PIB. Este nivel era superior al de Guatemala, pero tambin cercano al de algunas economas grandes (Argentina, Mxico, Colombia). 12 Esto remarca una vez ms la importancia de la expansin de las rentas bolivianas ocurrida entre 1956 y 1978. Asimismo, luego de la crisis, el incremento sostenible y menos voltil de los ingresos a lo largo de la dcada de 1990 consolid a Bolivia como un pas con un ratio ingresos/PIB superior al de otras economas pequeas y similar al de otras economas grandes de la regin.

Agregando los ratios nacionales en los tres grupos precedentemente sealados, se comprueba la existencia de cierta convergencia en el nivel de los ingresos del Estado Central (Grfico N 8). El promedio de los tres grupos alcanza ratios similares en los ltimos aos de la dcada de 1990. Ello, no obstante, no permite desconocer la existencia de marcadas diferencias durante gran parte del siglo XX. Por ejemplo, no se puede desconocer la existencia de brechas considerables entre las economas grandes y las economas pequeas de la regin. A mediados del siglo XX el nivel de ingresos como porcentaje del PIB de las estas ltimas era similar al nivel que las economas medianas tenan en 1920, es decir, tres dcadas antes. Por tanto, si existe una convergencia fiscal en trminos de presin fiscal, sta es tan reciente que es muy difcil hablar de una historia fiscal latinoamericana. 13

El cuadro presenta informacin de los Ingresos Corrientes del Estado como porcentaje del PIB. El cuadro comienza recin en 1950 debido a que es recin ese ao cuando todos los pases presentan informacin relativa a su PIB. Se insert informacin relativa tan slo al Estado Central. En el caso de las economas ms grandes (AL3), debido a su carcter federal, ello supone una subestimacin del nivel de los ingresos. Sin embargo, la focalizacin en el Estado Central es necesaria para asegurar la comparabilidad internacional. 12 Recurdese que los ingresos de estos Estados pueden estar subestimados debido a la importancia de las rentas provenientes de las otras unidades administrativas (Provincias, Estados, Departamentos). 13 Esta conclusin debe ser considerada como una afirmacin extremadamente parcial. El anlisis que se presente finaliza, el ao 2000, antes del boom de exportaciones en Amrica Latina. Asimismo, el anlisis re realiza en torno a los datos del Estado Central. Ello ignora, por ejemplo, el crecimiento de las rentas estatales en Brasil. La idea de la convergencia en trminos de presin fiscal requiere, por tanto, de otras
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La necesidad de un acercamiento histrico diferenciado a la fiscalidad en Amrica Latina se hace an ms evidente cuando se estudia la estructura de los ingresos. Resulta particularmente claro cuando se analiza el peso de los impuestos indirectos externos sobre el total de los ingresos (Grfico N 9). Se ha remarcado que desde mediados del siglo XIX, los nuevos Estados de Amrica Latina tuvieron como principal fuente contributiva los impuestos al comercio exterior (Coatsworth y Williamson, 2004). El grfico comprueba que la dependencia de esta fuente pervivi de forma generalizada hasta la Gran Depresin. Despus de sta, sin embargo, la importancia relativa de los impuestos indirectos internos vari segn el tamao de la economa. Tal como la literatura ha remarcado, en pases como Argentina, Brasil o Mxico, luego de la Gran Depresin se inici un trnsito hacia otras fuentes contributivas (Daz Fuentes, 1999; Corts Conde, 2006). En stos, ya hacia 1940 los impuestos al comercio exterior tenan un peso inferior al 20% en los ingresos totales. Sin embargo, el grfico muestra que el trnsito fue menos rpido en economas relativamente ms desarrolladas pero con mercados interiores ms pequeos: en los pases medianos los impuestos al comercio exterior representaron niveles inferiores al 20% recin a mediados de la dcada de 1950. Ms sorprendente an es el retraso del trnsito en el caso de las economas ms pequeas: los impuestos al comercio exterior dejaron de representar porcentajes superiores al 20% del total recin a mediados de la dcada de 1980, es decir, cinco dcadas despus. Para estas economas, por tanto, el punto de quiebre no fue la Gran Depresin, sino la crisis de la deuda.

La anterior conclusin est sesgada en cierta medida por la experiencia boliviana. La serie AL Chico se compone tan slo de tres pases y el caso boliviano es el nico que presenta datos para la totalidad del perodo bajo estudio. De todas maneras, el anlisis individual de las series remarca que el boliviano sera tan slo un caso extremo dentro de un proceso general (Tabla N 5). Entre 1900 y 1930 la dependencia fiscal de Bolivia y Costa Rica era similar: los impuestos indirectos externos conformaban ms del 50% de los ingresos totales de ambos pases. Luego de un ascenso en la dcada de 1940, la

aproximaciones. De todas maneras, es posible plantear que las diferencias en los ltimos aos no son tan grandes como fueron en gran parte del siglo XX.

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dependencia frente a los impuestos al comercio exterior en el caso boliviano fue similar a la existente en la otra economa pequea Guatemala. Este proceso perdur hasta 1970. Luego de este ao, mientras en Guatemala se inici un tmido trnsito hacia otras fuentes contributivas, en Bolivia el proceso se retras hasta finales de la dcada de 1980. Se confirma una vez ms, por tanto, que el trnsito fiscal hacia otras fuentes contributivas tuvo velocidades sumamente disparejas en la regin.

Las particularidades del caso boliviano podran explicarse por otro rasgo estructural comentado en la anterior seccin: la relevancia que los derechos de exportacin tuvieron en diversos momentos del tiempo para la fiscalidad boliviana. Ello se comprueba una vez ms en perspectiva comparada: en contraste con las otras dos economas centroamericanas, en Bolivia los derechos de exportacin tuvieron un peso relativo mayor dentro del conjunto de impuestos indirectos externos (Grfico N 10). Entre 1900 y 1940 la importancia relativa de los derechos de exportacin en Bolivia fue sistemticamente superior que en Costa Rica. Por ejemplo, en la dcada de 1930, en Bolivia representaban el 35% de los impuestos indirectos externos, mientras que en Costa Rica el ratio era de 19%. Si bien las cosas cambiaron radicalmente por dos dcadas en el caso boliviano, nuevamente entre 1970 y 1985 los derechos de exportacin adquirieron un enorme protagonismo. stos representaron la mitad de los impuestos indirectos externos bolivianos, mientras que en Guatemala el ratio no sobrepas el 40%.

La relevancia de los derechos de exportacin obliga tambin a revisar cul fue el peso de los ingresos derivados de la explotacin de recursos naturales (Grfico N 11). Haca principios del siglo XX, en contraste con la experiencia chilena donde los ingresos derivados de la explotacin minera representaban casi dos tercios del total, en Bolivia el ratio no superaba el 10%. Este nivel, no obstante, era superior al observado en Per y present una tendencia creciente. As, en la dcada de 1920 los ingresos mineros representaban casi un tercio del total de los ingresos bolivianos, reduciendo la brecha frente al caso chileno donde la tendencia era decreciente. Luego de la Gran Depresin y en coincidencia con el caso venezolano, la importancia fiscal de la explotacin minera creci an ms. En la dcada de 1940 los ingresos derivados de la minera componan casi la
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mitad de los ingresos bolivianos. En las ltimas dcadas del siglo XX, los ingresos derivados de la exportacin de recursos naturales aportaban un tercio de los ingresos del Estado Central boliviano. Este porcentaje era inferior al generado por el petrleo en Venezuela, pero superior al presenciado en Mxico y considerablemente superior al aporte de la minera en el caso chileno. Analizando el perodo en su conjunto, llama la atencin que mientras en Chile los recursos fiscales obtenidos por la explotacin de recursos naturales perdieron protagonismo, en Bolivia y Venezuela la tendencia fue totalmente inversa.

El ltimo elemento tiene relacin con la identificacin de las causas detrs de las diferencias fiscales dentro de Amrica Latina. Por qu tres pases exportadores de recursos naturales no renovables pueden tener una dependencia fiscal diferente?; por qu tres pases chicos latinoamericanos pueden tener una composicin tan dismil en lo relativo a los impuestos indirectos externos?; por qu algunos pases tardaron ms y otros menos a la hora de modificar la composicin de su estructura de ingresos?; por qu los pases latinoamericanos que en teora tienen una herencia institucional similar (Zolt y Sokoloff, 2006) presentan niveles relativamente similares de presin fiscal recin en la ltima dcada del siglo XX? El presente paper no pretende en absoluto responder cada una de estas interrogantes, no busca identificar las causas detrs de estas divergencias fiscales. Sin embargo, es crucial resaltar que cualquier respuesta final difcilmente puede ignorar la importancia conjunta que tienen tanto las diferencias econmicas, como las diferencias polticas y aquellas relativas a las capacidades administrativas.

Naturalmente, las diferencias econmicas no pueden ser ignoradas a la hora de entender la divergencia fiscal. Con una muestra prcticamente mundial, se ha comprobado que existe una constante y fuerte relacin inversa entre el nivel de desarrollo econmico y la importancia relativa de los impuestos indirectos externos; es decir, mientras menor el nivel del PIB per cpita, mayor la importancia relativa fiscal de los impuestos indirectos externos en una economa determinada (Burguess y Stern, 1993). Esta correlacin permitira entender las diferencias temporales en la modificacin de la estructura de los ingresos en los diversos pases de Amrica Latina. Hacia 1940 algunas economas de la
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regin presentaran un PIB per cpita lo suficientemente elevado como para ofrecer bases tributarias alternativas al comercio exterior. Muchas otras, en contraste, habran tardado ms tiempo en generar estas bases tributarias alternativas.

El rol de las diferencias econmicas y de la posibilidad de contar con fuentes tributarias alternativas puede ejemplificarse analizando el peso de la produccin manufacturera en el PIB entre 1950 y 1985 (Grfico N 12). En el caso argentino, la produccin manufacturera no dej de representar menos del 25% del PIB a lo largo del perodo analizado. En el caso chileno y colombiano, el ratio gir entre el 20 y el 25%. En este ltimo pas resalta adems una marcada tendencia creciente a lo largo de los primeros aos del perodo. En contraste, tanto en Guatemala como en Bolivia, la produccin manufacturera prcticamente no super la barrera del 15% del PIB. Por tanto, la pervivencia de la dependencia fiscal frente a los impuestos indirectos externos en estos ltimos dos pases podra ser resultado sencillamente de la inexistencia de bases tributarias lo suficientemente grandes como para consolidarse como alternativas frente al comercio exterior.

Sin embargo, las diferencias econmicas no lo explican todo. El tax gap seala la existencia de una brecha entre la recaudacin tributaria efectiva y aquella que debera esperarse en una economa determinada dado su PIB per cpita. La identificacin de este tax gap en algunas economas de Amrica Latina (Agosin, Barreix, Gmez y Machado, 2005) obliga la introduccin de variables adicionales para entender las diferencias en la presin tributaria. La introduccin de variables polticas es una alternativa cuya utilidad ha sido comprobada tanto para economas desarrolladas, como subdesarrolladas. Respecto al primer caso, por ejemplo, se menciona que las diferencias en las estructuras de las instituciones econmicas y polticas explican las diferencias en los niveles impositivos de los pases desarrollados (Steinmo y Tolbert, 1998). En el caso de las economas subdesarrolladas, se ha planteado la necesidad de introducir tres indicadores polticos bsicos: la legitimidad, la eficiencia y la credibilidad (Fauvelle-Aymar, 1999).

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Las diferencias en las capacidades administrativas tampoco pueden ser ignoradas (Bird, 2008) y menos an en trminos histricos. A la hora de entender la divergencia fiscal se debe notar que para muchos Estados de Amrica Latina antes que establecer un padrn impositivo, era ms racional mantener controles fiscales en aquellos lugares donde se generaba un considerable flujo econmico, las aduanas. La relevancia de las restricciones administrativas en la historia fiscal latinoamericana es tal que fue uno de los pilares en torno a los cules giraron algunas de las reformas estructurales ms importantes de la dcada de 1990 (CEPAL, 2006).

Ms all de identificar la importancia relativa de cada una de estas restricciones, el presente paper busca analizar las posibles interacciones que surgieron entre stas. El trabajo opta por el estudio de la interaccin, antes que el del impacto marginal, porque as es ms factible entender por qu se perpetu un tipo determinado de fiscalidad en el caso de la economa boliviana. Las variables fiscales son variables endgenas que difcilmente permiten la identificacin de relaciones causales unidireccionales. En este sentido, la construccin de un modelo donde diferentes tipos de restricciones se relacionan constantemente consigue superar esta limitacin. A continuacin, por tanto, se ofrece un modelo que busca responder cmo las restricciones econmicas y las restricciones institucionales pudieron perpetuar un tipo de fiscalidad determinada, una fiscalidad de base estrecha.

3. Hacia la construccin de un modelo

La fiscalidad boliviana se caracterizara en el largo plazo por ser una fiscalidad de base estrecha. Este concepto fue presentado en un trabajo previo que mostraba que entre 1985 y 2006, la capacidad de recaudacin del Estado dependi de una base estrecha de contribuyentes: los denominados GRACOS (Grandes Contribuyentes) que constituan tan slo el 0,3% del total de contribuyentes, generaban el 56,2% del total de los impuestos nacionales (PNUD, 2007: 230). En trminos histricos, esta estrecha base que constituyen los GRACOS estuvo compuesta por los ingresos fiscales generados a partir de la exportacin y explotacin de recursos naturales no renovables. Esta actividad fue
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fundamental para la sostenibilidad fiscal del Estado tanto por los recursos que generaba directamente, como tambin por los recursos indirectos que aportaba al fisco las divisas necesarias para importar productos que eran gravados en las aduanas. En la presente seccin se identifican los grandes determinantes que explican esta forma de fiscalidad, pero tambin algunos mecanismos por los cuales esta fiscalidad incidi en estos determinantes y genero que el sistema se autoperpetuase en el tiempo.

En primer lugar, la fiscalidad de base estrecha estuvo determinada por la persistencia de lentas tasas de crecimiento econmico. Si bien no existen estimaciones del PIB boliviano hasta mediados del siglo XX, algunas pistas permiten pensar que la tasa de expansin de la economa no fue elevada ni en la segunda mitad del siglo XIX, ni en la primera del XX. Respecto a la Primera Globalizacin (1850-1912), por ejemplo, ejercicios en perspectiva comparada sitan a la economa boliviana como una de las de menor crecimiento en Amrica Latina (Bulmer Thomas, 1998). Luego, a diferencia de muchas economas de la regin (Haber, 2006), no se presenci ningn despegue de la industria manufacturera significativo hasta la tercera dcada del siglo XX (Rodrguez, 1999). Igualmente, diversos indicadores muestran que haca mediados del siglo XX los ndices de productividad agrcola era prcticamente los mismos que los existentes un siglo atrs (Censo Agropecuario, 1956). As, con una agricultura estancada, una industria manufacturera incipiente, la suerte de la economa sigui dependiendo en extremo de la suerte de las exportaciones. El problema era que stas deban insertarse en un mercado mundial que tendi a cerrarse y a hacerse ms voltil (Williamson y Taylor, 2004). Considerando estos diversos elementos, por tanto, es difcil imaginar que el crecimiento de la economa mejorase sensiblemente luego de la Primera Guerra Mundial.

En lo relativo a la segunda mitad del siglo XX, es posible plantear que la economa boliviana tendi a divergir de gran parte de las economas latinoamericanas (Tabla N 6). 14 Esta divergencia es innegable cuando se compara la evolucin de la economa boliviana frente al promedio ponderado de las economas ms grandes de la regin (AL8). Ms

Barrientos (2010) demuestra la existencia de un proceso de divergencia econmica al interior de Amrica Latina a lo largo del siglo XX.
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sorprendente an, es posible comprobar esta divergencia frente al promedio de las economas ms pequeas de la regin (AL15). Hacia 1950, el PIB per cpita de Bolivia era ya inferior al del promedio de AL8, pero era ligeramente superior al promedio de AL15. Al final de la denominada Edad de Oro (1950-1973), y a pesar de que fue durante este perodo que la economa boliviana alcanz sus mejores tasas de crecimiento econmico, el PIB per cpita de Bolivia era ya inferior al promedio de AL15. Ms all del promedio, una comparacin individual confirma que la economa boliviana retrocedi frente a economas que hacia 1950 presentaban un PIB per cpita inferior. Esta divergencia se mantiene an cuando se asla la incidencia demogrfica. Considerando que Bolivia fue un pas de transicin demogrfica tarda (Thorp, 1998), podra asumirse que la divergencia es resultado de la presin resultante de un crecimiento explosivo de la poblacin. El anlisis de las tasas de crecimiento del PIB rechaza esta posibilidad: al menos hasta mediados de la dcada de 1980 el PIB boliviano tendi a crecer a un menor ritmo que sus vecinos latinoamericanos (Tabla N 7). Por tanto, se confirma la idea que el PIB per cpita boliviano ha tendido a alejarse cada vez ms del promedio latinoamericano.

La permanencia de una fiscalidad dependiente de la exportacin y explotacin de recursos naturales no renovables se explica por este lento crecimiento. En una economa determinada, los recursos fiscales provienen de la interaccin entre la base imponible el hecho econmico a gravar- y la tasa imponible. En la medida que la economa no crezca lo suficiente, tampoco lo har la base imponible y, por ende, tampoco crecer la posibilidad de contar con bases tributarias alternativas a los flujos de comercio exterior. En el caso de la economa boliviana, stos constituyeron la base tributaria ms atractiva para el Estado al menos hasta mediados del siglo XX. Ello fue as porque sta presentaba economas de escala inexistente en otras bases tributarias. Por ejemplo, es cierto que la produccin agropecuaria absorba la mayor parte de la mano de obra y constitua la actividad econmica ms importante del pas. Para un Estado an en construccin, no obstante, era ms prctico cobrar impuestos en puntos especficos antes que levantar un padrn impositivo y recolectar recursos a lo largo y ancho del territorio. La dependencia fiscal del Estado se explica tambin por la capacidad de las diversas bases a la hora de generar recursos en el corto plazo. Considerando las enormes diferencias en trminos de
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productividad 15 entre los diversos sectores, cuando las urgencias fiscales apremiaban, el Estado tena como nica opcin viable incrementar la presin tributaria sobre los flujos comerciales. 16 Posteriormente, los lmites del crecimiento (Tabla N 7) y de la

diversificacin de la economa (Grfico N 12) no permitieron la generacin de bases tributarias potenciales verdaderamente alternativas al comercio exterior.

Para explicar la permanencia de una fiscalidad determinada no basta con revisar las bases tributarias potenciales de dnde el Estado poda obtener recursos. Resulta necesario tambin revisar cmo poda obtener recursos de cada una de stas: la fiscalidad de base estrecha se explica tambin por la existencia de restricciones polticas o, ms generalmente, determinadas restricciones institucionales. Un repaso a la historia poltica boliviana demuestra que ningn sector poltico o econmico pudo consolidar un dominio sostenible sobre los dems (Peres Cajas, en prensa). 17 Es cierto que a lo largo del tiempo los diversos grupos o sectores tuvieron una fuerza poltica relativa diferente. No obstante, en el largo plazo y considerando la totalidad del espacio nacional, ninguno de ellos cont con una fuerza relativa lo suficientemente elevada como para sentar hegemonas duraderas. Por ello, ms que en trminos de opresin/dominio/desigualdad, se propone que el path dependence institucional en Bolivia puede ser mejor interpretado en trminos de inestabilidad.

La inestabilidad resulta evidente cuando se analiza Bolivia en perspectiva comparada. El nmero de gobiernos existentes en el pas desde el momento de su independencia hasta el ao 2006 fue significativamente superior al de muchos de la regin (Grfico N 13). Con excepcin de El Salvador, Colombia y Nicaragua, Bolivia fue el pas con el mayor nmero de gobiernos desde su independencia. El 44% de estos gobiernos, adems, fueron gobiernos de facto (Mesa, 2006: 109). Esta cantidad de mandatos explica

Hacia mediados del siglo XX el aporte en trminos de producto bruto por persona activa era de 1.337 US$ en la industria extractiva, de 379 US$ en la manufacturera y de 77 US$ en la agricultura (Naciones Unidas, 1958). 16 Esto fue precisamente lo que pas en la dcada de 1920, cuando un grupo de prestamistas extranjeros exigi un incremento en la presin tributaria que asegura el reembolso de los prstamos (McQueen, 1925; Contreras, 1990). 17 Resaltando su capacidad de interpelacin a lo largo del tiempo, el trabajo remarca que el poder poltico efectivo que tuvieron las clases populares en Bolivia fue considerablemente superior al que podra asumirse si tan slo se revisasen los indicadores de poltica de iure.
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porque en Bolivia el nmero promedio de aos de gobierno se halle entre los ms bajos de Amrica Latina (Grfico N 14).

Esta inestabilidad poltica explica indudablemente la permanencia de la fiscalidad de base estrecha. El logro de estructuras fiscales menos dependientes de impuestos al comercio exterior requiere de un nivel mnimo de implicancia poltica de gran parte de la poblacin (Lieberman 2002; Moore, 2008). En contextos de inestabilidad institucional, el logro de estos pactos fiscales es mucho ms difcil de conseguir. Ello puede explicar porque entre 1900 y 1954, el Estado boliviano buscaba ampliar su base tributaria a travs de acuerdos sumamente especficos con agentes econmicos tambin concretos. Estos acuerdos, adems de especficos, fueron insostenibles en el tiempo (Barragn y Peres Cajas, 2007). La incapacidad de alcanzar acuerdos con otros agentes, explica porque el Estado tuvo que basar su fiscalidad en los flujos comerciales. El estudio de la variabilidad relativa de cada una de las fuentes contributivas confirma esta dependencia (Tabla N 7). Sorprendentemente, entre 1900 y 2007, los impuestos directos fueron ms inestables que los impuestos provenientes del comercio exterior. No es que los impuestos indirectos externos fuesen estables, sino que los impuestos directos lo fueron an menos, algo particularmente evidente en la primera mitad del siglo XX. Las diferencias en la variabilidad se explican en parte por variaciones en la base tributaria. Sin embargo, es indudable que se haya determinada tambin por la inexistencia de pactos fiscales sostenibles en el tiempo. An hoy en da, el Estado continua con amplias dificultades a la hora de alcanzar pactos fiscales que comprometan al conjunto de la sociedad (MaciasAymar y Prats, 2009).

Estas tres caracterizaciones de la economa boliviana son utilizadas como parmetros para construir un modelo que muestre las dificultades del Estado boliviano a la hora de potenciar el crecimiento econmico (ver Esquema). La idea del modelo es que la fiscalidad de base estrecha se haya determinada por el lento crecimiento de la economa y por la inestabilidad institucional. El primer factor afecta a la fiscalidad a travs de la existencia limitada de bases tributarias; el segundo incide a travs de la imposibilidad de lograr pactos fiscales amplios y sostenibles en el tiempo. Sin embargo, al ser un parmetro
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endgeno, el modelo plantea tambin que la fiscalidad de base estrecha retroalimenta tanto el lento crecimiento de la economa, como la inestabilidad institucional. Igualmente el bajo crecimiento econmico y la inestabilidad institucional terminan afectndose mutuamente.

FiscalidaddeBaseEstrecha Volatilidadypro ciclicidad Sobretributacin sectorexportador Pactosfiscales restringidos

Base tributaria estrecha

Gastopblicoinsostenible Gastopbliconoproactivo

Bajocrecimientoeconmico

Inestabilidadpoltica

Inestabilidadinstitucional

Debilidadsectores

El objetivo del proyecto La hacienda pblica en Bolivia, 1883-2007 no persigue por el momento- comprobar la validez del modelo en su totalidad. El proyecto busca focalizar su atencin en el impacto que la fiscalidad de base estrecha puede tiene sobre los otros dos parmetros. Es decir, se pretende identificar mecanismos causales que expliquen por qu la intervencin estatal ha sido incapaz de quebrar este crculo vicioso y, as, potenciar el crecimiento de la economa. Dentro de esta estrategia investigativa, el proyecto plantea cuatro hiptesis -a comprobar en sendos papers- donde se identifican mecanismos a travs de los cuales la hacienda pblica no ha hecho ms que retroalimentar las bajas tasas de crecimiento y la inestabilidad institucional. De las cuatro hiptesis, dos se centran ms en el mbito macroeconmico y dos focalizan su atencin en aspectos microeconmicos. Igualmente, dos de las hiptesis tiene como punto de anlisis los ingresos del Estado, y las otras dos se ocupan de los gastos del Estado.

La primera de estas hiptesis plantea que la intervencin estatal fue incapaz de potenciar el crecimiento de la economa debido a su carcter pro-cclico y voltil. Se ha
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demostrado que entre 1980 y 2005 las finanzas pblicas latinoamericanas fueron en trminos generales pro-cclicas (Jimnez y Trombem, 2006). Restringiendo el anlisis a los ingresos, se plantea que estos fueron ms voltiles en aquellas economas exportadoras materias primas e incluso mayor en aquellas donde la dependencia fiscal de un solo recurso natural era mayor. Contrastando las estructuras exportadora y fiscal de diversos pases de la regin, se plantea que los ingresos fiscales fueron ms voltiles en Bolivia. Tal como se viene recalcando ltimamente esta volatilidad habra afectado el potencial de crecimiento de la economa (Blattman, Hwang y Williamson, 2004).

La segunda hiptesis plantea que la importancia de los recursos generados directamente por el sector exportador gener una sobre-tributacin que en el largo plazo dificult la sostenibilidad de la actividad. Por un lado, se pretende demostrar que, a diferencia de otros casos en la regin (Tmega, 2010), los exportadores bolivianos no pudieron trasladar el impacto del notorio incremento en la presin tributaria que presenci la minera desde la dcada de 1930. (Gallo, 1991; Dunkerley, 2003; Barragn y Peres Cajas, 2007). El incremento en la presin tributaria y la inestabilidad poltica congelaron inversiones que eran necesarias para relanzar un sector cuyos costos de produccin eran considerablemente superiores a los de la competencia internacional (Naciones Unidas, 1958). Por otro lado, con un acercamiento ms cualitativo, que el Estado desarrollista (1952-1985) asign una multiplicidad de tareas a la minera en aras de convertirla en motor de la economa. Al igual que en otros pases de la regin (Weyland, 1999) esta multiplicidad de tareas termin consolidando un equilibrio de poltica econmica donde la sostenibilidad econmica de la actividad pas a un segundo plano. Dada la estructura econmica boliviana, la insostenibilidad de la actividad exportadora minera afect el potencial de crecimiento de la economa en su conjunto.

La tercera hiptesis se preocupa por demostrar que el gasto pblico en Bolivia fue insostenible. A travs de un acercamiento de equilibrio estructural (Jemio, 2007) se busca identificar la direccin y el ritmo en la evolucin del gasto pblico agregado. La propuesta plantea que, al igual que lo que sucede en los ltimos aos, el incremento del gasto estuvo fuertemente condicionado por el desempeo de las exportaciones bolivianas (Milenio,
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2010). En perspectiva histrica, ello implica demostrar que cuando los precios internacionales o los niveles de produccin interno se resintieron, tambin lo hizo el gasto pblico. Esta dependencia del sector exportador limit enormemente la sostenibilidad de cualquier poltica pblica y, as, modificar el equilibrio institucional de la economa.

Finalmente, la cuarta hiptesis de trabajo subraya que el gasto pblico en Bolivia fue incapaz de potenciar las capacidades y funciones de los individuos (Sen, 2000). Acercamientos de historia econmica en otros pases de la regin han demostrado que el incremento en el gasto pblico social no necesariamente genera una modificacin en la estructura econmica (Azar et al., 2009). Esta especie de paradoja es explicada por un concepto: el gasto pblico social no fue pro-activo, es decir, se limit a compensar antes que a potenciar las capacidades de los individuos. Utilizando series desagregadas y microdatos, el trabajo pretende demostrar que, en el caso boliviano, ms all de su incremento, el gasto pblico en educacin no consigui potenciar la movilidad social de sus beneficiarios. Con ello se mantuvieron considerables diferencias en la capacidad educativa de los ciudadanos. El mantenimiento de estas brechas explicara, en ltima instancia, la existencia de una ciudadana diferenciada (Wanderley, 2005). Esta no hara ms que reforzar la inestabilidad institucional.

Conclusiones

La fiscalidad boliviana se caracteriza en el largo plazo por ser una fiscalidad de base estrecha. A diferencia de muchas economas de Amrica Latina donde se presenci un trnsito hacia el primer tercio del siglo XX, el Estado Central boliviano continu dependiendo de los impuestos indirectos externos hasta 1985. La recaudacin se benefici de los flujos comerciales generados prioritariamente por la exportacin de recursos naturales no renovables. Ello ocurri por canales indirectos: las exportaciones generaron divisas que permitan importar productos que eran gravadas en las aduanas. Pero tambin por canales indirectos: a diferencia de muchos pases chicos de Amrica Latina, los derechos de exportacin tuvieron un rol protagnico en muchos momentos de la historia econmica de Bolivia. Este protagonismo lleva a reconocer que el aporte directo del sector
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exportador boliviano fue fundamental para la sostenibilidad del Estado. Esta situacin se mantiene hasta el da de hoy. Con la implementacin de la ltima ley de hidrocarburos (2005), los ingresos directos aportados por el sector exportador vuelven a representar al menos un tercio de los ingresos totales del Estado.

El modelo asume que esta fiscalidad se haya determinada por dos rasgos estructurales de la economa: tasas de crecimiento bajas e inestabilidad institucional. El modelo ofrece una serie de mecanismos causales que explicaran por qu la intervencin estatal en la economa mediante la hacienda pblica no hizo ms que autoperpetuar este esquema. El cumplimiento o no de estas hiptesis ser comprobado en futuros papers.

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Tabla N 1. Tasa de Variacin Anual promedio del PIB per cpita, 1950-2008 (dlares constantes del 2000)
Repblica Dominicana Panam Brasil Costa Rica Chile Mxico Ecuador Colombia Amrica Latina Paraguay Per Uruguay Argentina Guatemala Venezuela Cuba Honduras El Salvador Bolivia Nicaragua 2.78 2.75 2.55 2.51 2.28 2.24 2.09 2.00 1.83 1.66 1.63 1.59 1.43 1.38 1.27 1.14 1.14 0.97 0.64 0.53

Hait -0.57 Fuente: Elaboracin propia con base en CEPALSTAT

Grafico N 2. Ingresos efectivos sobre Ingresos Presupuestos del Estado Central Bolivia, 1897-1957 (porcentaje)

Fuentes: Ingresos Efectivos. 1895-1899: Memorias del Ministerio de Hacienda; 1900-1959: Delgadillo (2001). Ingresos Presupuestados: 1895- 1899: Censo 1900 (XLV); 1900-1929: Cuentas Generales o Memoria Ministerio de Hacienda del respectivo ao; 1931-1932: Memorias del Banco Central de Bolivia del respectivo ao; 1933- 1939: Finanzas 1942-1943; 1940-1958: Memoria del Banco Central de Bolivia (1959: 121).

Tabla N 2. Ingresos Estado Central y Departamentos, 1883-2007 (unidad monetaria corriente)


Ingresos Tesoro Central (A) Ingresos Tesoros Departamentales (B) B/A

1883 1,738,509.14 1,166,107.07 67.08 1895 4,594,032.44 1,542,289.88 33.57 1900 6,462,931.53 1,975,071.34 30.56 1910 12,583,232.23 2,570,219.70 20.43 1920 28,532,682.61 5,212,925.55 18.27 1930 34,827,256.66 6,908,177.36 19.84 1942 254.00 2.00 0.79 1953 2,376.00 44.00 1.85 1962 140,879.00 2,965.00 2.10 1972 n.d. n.d. n.d. 1982 n.d. nd. nd. 1992 3,203.70 433.20 13.52 2007 22,349.19 10,479.07 46.89 Fuentes: Memorias del Ministerio de Hacienda (1882, 1883,1895), Cuentas Generales (1900, 1910), McQueen (1925), Boletn Estadstico N 83 del Ministerio de Hacienda (1983), Memoria del Banco Central de Bolivia (1962), FMI, Government Statistical Yearbook. Notas: Ingresos departamentales de 1883 corresponden a 1882; entre 1895 y 1930 los ingresos departamentales corresponden a los presupuestados; A partir de 1942 las cifras estn expresadas en millones; entre 1942 y 1962 los clculos se hicieron en torno a las rentas por Impuestos Internos.

Grafico N 3. Ingresos desagregados del Estado Central de Bolivia, 1883-2007 (log, Bs 2000)

Fuente: Elaboracin propia Nota: Bs. Hace referencia a la actual unidad monetaria boliviana, Bolivianos. Se us un deflactor construido a partir de dos series diferentes. Para el perodo 1931-1970 se us el IPC brindado por Gmez (1978). ste fue enganchado con el IPC que cubre el perodo 1970-2008 (CEPALSTAT). A da de hoy no existe ninguna estimacin del IPC previa a 1931. En el trabajo se asumi que el nivel de precios de 1883-1930 fue el mismo que 1931. Ta supuesto es fuerte pero es posible justificar en la medida que el tipo de cambio no presenta grandes oscilaciones y que la literatura especializada menciona la existencia de un perodo de amplia estabilidad monetaria (e.g. McQueen, 1925).

Tabla N 3. Tasa de crecimiento y variabilidad de los ingresos totales, (Bs. 2000) Tasa de crecimiento Volatilidad Prom. Anual Prom Anual Impuestos Ingresos indirectos totales externos 1883-1913 1914-1929 1930-1956 1957-1978 1978-1990 1990-2007 10.63 2.87 3.50 18.19 * 7.36
Fuente: Elaboracin propia Notas: Debido a que no se cuenta con informacin continua, la tasa de crecimiento y la variabilidad para el perodo 1883-1913 fue obtenida a partir de los impuestos indirectos externos. A lo largo del perodo, stos representaban en torno al 80% del total de los ingresos. No se presenta la informacin del perodo 1978-1990 con el fin de evitar posibles mailterpretaciones. El problema es que no se disponen datos continuos para los aos 1985-1989. La tasa de crecimiento promedio y la variabilidad, por tanto, estaran ignorando el perodo cuando los ingresos se recuperaron. La variabilidad de los ingresos reales fue calculada como la desviacin estndar de los cambios porcentuales .sta es la misma frmula que Jacks, ORourke de los ingresos reales en un perodo determinado y Williamson (2009:11) utilizan para medir la volatilidad de los trminos de intercambio.

0.2093 0.1994 0.2939 0.2480 * 0.0777

Grfico N 4. Composicin de los Ingresos del Estado Central Boliviano, 1883-2007

Fuente: Elaboracin propia

Grfico N 5. Composicin de los Impuestos Indirectos Externos, 1883-1984 (porcentaje)

Fuente: Elaboracin propia

Grafico N 6. Ingresos de Recursos Naturales como porcentaje de los Ingresos Corrientes del Estado Central, 1895-1999 (promedios quinquenales)

Fuentes: Elaboracin propia

Grfico N 7. Principales Impuestos recaudados por Impuestos Internos, 1988-2008 (porcentaje respecto al total recaudado)

Fuentes: Elaboracin propia con base en UDAPE (www.udape.gov.bo)

Tabla N 4. Ingresos del Estado Central, 1950-2000 (porcentaje del PIB, promedios decenales)
AL3 AL Medio AL Chicos Costa Uruguay Venezuela Bolivia Rica Guatemala 8.46 8.22 9.33 8.51 9.29

Argentina Brasil Mxico Chile Colombia Per 19507.78 13.63 13.61 19.72 3.60 11.53 8.79 10.17 8.72 15.29 1959 19608.47 15.13 14.28 20.57 7.06 12.09 1969 9.03 12.46 8.01 17.49 197010.95 15.41 15.72 26.80 12.79 16.31 1979 10.23 18.34 11.40 26.22 19801989 12.02 12.46 17.21 25.15 11.42 21.41 11.91 17.69 16.63 27.09 19902000 12.73 15.96 18.43 19.51 15.17 20.33 13.31 19.27 15.05 20.40 Fuente: Elaboracin propia con base en OXLAD, tanto para el PIB e Ingresos Corrientes de Argentina, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Per y Venezuela.

Los datos de Brasil, Chile y Uruguay se obtuvieron directamente de fuentes propias. Brasil: IBGE, Estadsticas Histricas do Seculo XX; Chile: Base de datos EH CLIO LAB, Iniciativa Cientfica Milenio Mideplan; Uruguay: Azar et al (2009). Nota: Los datos de Brasil y Uruguay se refieren exclusivamente a la Presin Tributaria

Grfico N 8. Ingresos del Estado Central, 1950-2000 (porcentaje del PIB, promedios decenales)

Fuente: Ver Tabla N 4. Nota: Los niveles de cada grupo fueron construidos como un promedio simple y sin ponderar de los niveles de cada uno de los pases incluidos en cada grupo. .

Grfico N 9. Impuestos indirectos externos, 1900-2000 (porcentaje respecto al ingreso total del Estado Central)

Fuentes: Elaboracin propia con base en OXLAD para Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica (1990-2000), Mxico, Per y Venezuela. Brasil: IBGE, Estadsticas Histricas do Seculo XX; Costa Rica: Roman (s.f.); Guatemala: ICEFI (2007) ; Uruguay: Azar et al (2009). Notas: Los datos de Venezuela se restringen al perodo 1955-1970, cuando existe certeza de que se miden todos los impuestos indirectos externos. Los datos de Costa Rica presentan un salto temporal (1900-1948; 1990-2000). Los datos de Guatemala comienzan recin en 1944.

Tabla N 5. Impuestos indirectos externos, 1900-2000 (porcentaje respecto a los ingresos totales, promedios decenales)
Bolivia 1900-1909 1910-1919 1920-1929 1930-1939 1940-1949 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-2000 75.47 68.40 54.91 51.26 54.86 48.04 46.96 57.18 44.66 7.38 10.85 Fuentes: Ver Grfico N 9. Costa Rica 63.01 52.39 59.21 57.17 41.94 38.35 48.48 36.57 31.34 21.93 17.15 Guatemala

Grfico N 10. Derechos de exportacin del Estado Central, 1900-1985 (porcentaje respecto a los Impuestos Indirectos Externos, promedios decenales)

Fuentes: Ver Grfico N 9.

Grfico N 11. Ingresos del Estado Central derivados de la Explotacin de Recursos Naturales, 1900-2000 (porcentaje respecto a los Ingresos Totales del Estado Central, promedios decenales)

Fuente: Chile: Base de datos EH CLIO LAB, Iniciativa Cientfica Milenio Mideplan; Mxico y Venezuela: Rubio (2003); Per (Paredes). Notas: Para los casos de Bolivia y Per se consideran todos los impuestos cobrados sobre la explotacin de todos los recursos naturales. En el caso de Chile se considera tan slo los tributos procedentes de la minera. En el caso de Mxico y Venezuela se trata de los impuestos pagados por el sector petrolero.

Grfico N 12. Produccin manufacturera en Amrica Latina, 1950-1985 (porcentaje respecto al PIB)

Fuentes: CEPALSTAT

Tabla N 6. PIB per cpita USA= 100, 1950-2008 (dlares Geary Khamis de 1990)
USA 1950 1973 1982 1997 100 100 100 100 Argentina 52.16 47.71 39.54 33.89 Chile 38.38 30.16 27.48 38.37 Peru 24.14 24.10 23.18 14.77 AL8 28.19 29.21 30.48 24.22 Bolivia 20.07 14.12 13.06 9.68 AL 15 18.30 17.43 18.02 13.28 Malasia 16.31 15.34 21.58 31.24 Africa 9.30 8.31 8.11 5.37

2008 100 35.27 42.29 17.28 24.42 9.49 13.40 33.01 5.71 Fuente: www.ggdc.net/maddison/ AL8, se refiere al promedio ponderado del PIB pc de las ocho economas ms grandes de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela). AL 15, se refiere al promedio ponderado del PIB pc de quince economas ms pequeas de Amrica Latina (Bolivia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Jamaica, Panam, Paraguay, Puerto Rico, Trinidad y Tobago).

Tabla N 7. Tasas de crecimiento anual promedio del PIB, 1950-2008 (dlares Geary Khamis de 1990)
USA 1950-1973 1974-1982 1983-1997 1998-2008 3.96 2.11 3.49 2.66 Argentina 3.87 0.74 2.87 3.31 Chile 3.64 2.06 6.42 Peru 5.34 3.32 1.76 AL8 5.49 3.94 2.71 3.12 Bolivia 3.32 2.34 2.49 3.54 AL 15 4.78 3.49 2.34 3.43

3.68 4.67 Fuente: Ver Tabla N 6.

Grfico N 13. Nmero de Gobiernos Amrica, circa 1800-2006

Fuente: Mesa (2006: 311)

Grfico N 14. Nmero de aos promedio por gobiernos Amrica, circa 1800-2006

Fuente: Mesa (2006: 311) Nota: Promedio de Gobiernos se obtiene dividiendo el nmero de aos de vida independiente por el nmero de gobiernos

Tabla N 7. Variabilidad relativa de las fuentes contributivas del Estado Central, 1900-2007
Variabilidad Imp Directos 1900-2007 1900-1929 1930-1964 1970-1984 1990-2007 0.3442 0.5012 0.3452 0.2328 Imp. Ind Int 0.2371 0.2902 0.2847 0.1847 Imp Ind Ext 0.2713 0.2245 0.2663 0.4386 No tributarios 0.4037 0.4401 0.4660 0.4017 0.2817

0.1146 0.1105 0.1136 Fuente: Elaboracin propia

Nota: La variabilidad fue calculada como la desviacin estndar de los cambios porcentuales de los ingresos . reales en un perodo determinado Los perodos fueron elegidos en funcin a la disponibilidad de series continuas de datos.