Ms all de los indicadores UN-Habitat, hacia una agenda de nuevos indicadores urbanos.

Jos Antonio Alvarez Lobato El Colegio Mexiquense, METROSUM, Observatorio Metropolitano de Toluca

En un mundo cada vez ms globalizado, las ciudades se han convertido irremediablemente en puntos de concentracin de la actividad econmica: inversiones, produccin, comercio, servicios, consumo. En la ciudad se toman las decisiones que afectan a millones de personas. Las ciudades contemporneas son el motor del desarrollo econmico y social de los pases y sus regiones. El acelerado proceso de urbanizacin caracterstico de las ciudades mexicanas, trae consigo fuertes problemas sociales, como un intenso crecimiento demogrfico, altos niveles de pobreza, trfico y congestin, y deterioro ambiental, slo por mencionar algunos. Si bien la urbanizacin no es algo nuevo, es un proceso que se viene dando desde el establecimiento de los primeros asentamientos humanos, quizs s lo sea en cuanto a su magnitud, forma, estructura y velocidad de cambio, lo cual crea verdaderos retos para el desarrollo de las ciudades, sus administraciones y sus habitantes. Tener informacin confiable y oportuna sobre la dinmica de diversos fenmenos que inciden en la ciudad se ha convertido en un asunto de inters pblico y privado para la toma de decisiones. 1. El sistema de indicadores de UN-Habitat UN-Habitat, el programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ha sido una organizacin pionera en la construccin y recopilacin de indicadores urbanos. Ya en 1991, tena el programa de indicadores de vivienda y en 1993, ampli su inters a otros temas urbanos. En 1996 el Gobierno de Mxico, junto con mucho otros gobiernos de pases en desarrollo, firm el documento conocido como la Agenda Habitat, producto de la Cumbre de las Ciudades convocada por la UN-Habitat, donde se acord garantizar una vivienda adecuada para todos y lograr que los asentamientos humanos fueran ms seguros, salubres,

habitables, equitativos, sostenibles y productivos (UN-Habitat 2003). Un ao despus, en 1997, UN-Habitat lanz la iniciativa para la integracin del Observatorio Urbano Global (GUO-Net), como una red mundial de informacin y fortalecimiento de capacidades locales que permitiera darle seguimiento a los avances de la Agenda Habitat. En 1999 la GUO Net alcanz la cifra rcord de 237 ciudades monitoreadas sistemticamente. De acuerdo a Lpez Moreno (2005) y a las estadsticas manejadas por UN-Habitat, (2004), actualmente (segundo semestre 2007) se contabilizan 110 observatorios urbanos locales y 24 observatorios urbanos nacionales. En el ao 2000, nuestro pas se adhiri a la Declaracin del Milenio, siendo la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) el enlace del gobierno mexicano con UN-Habitat y la responsable de garantizar el cumplimiento de los compromisos contrados, especialmente los relacionados con la llamada Meta 11 de la Declaracin del Milenio, que indica que para el ao 2020 se debern mejorar sustancialmente las condiciones de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios (UN-Habitat 2003). En Mxico, mediante un acuerdo formal celebrado en noviembre de 2003 entre la SEDESOL y UN-Habitat, nuestro pas se comprometi a incorporarse a la red GUO-Net como uno de los elementos para la instrumentacin de la Agenda Habitat para la superacin de la pobreza urbana. Desde entonces la SEDESOL est promoviendo la conformacin de una Red Nacional de Observatorios Urbanos Locales (Red OUL) que forme parte del Observatorio Urbano Global (GUO-Net) (SEDESOL, 2005). Actualmente, la Red OUL incluye 38 observatorios de las principales ciudades del pas y 4 observatorios estatales (nmero que se incrementa da a da, SEDESOL 2007) con el objetivo de generar informacin clave para el anlisis, monitoreo y toma de decisiones en materia de planeacin urbana y desarrollo local (SEDESOL, 2005). El diseo de los observatorios de la Red OUL especifica tres componentes bsicos: i. un sistema de indicadores estratgicos sobre la ciudad; ii. un sistema de informacin, que mantenga disponibles los indicadores de manera que puedan apoyar cotidianamente la toma de decisiones de poltica urbana; y, iii. un componente de gestin, que promueva a los observatorios como espacios plurales de anlisis y reflexin sobre la ciudad, donde converjan activamente los diferentes sectores pblicos, privados y sociales.

La metodologa UN-Habitat, adaptada por SEDESOL para el contexto mexicano, incluye 42 indicadores (20 indicadores clave o principales, 13 indicadores extensivos y 9 listas de datos cualitativos), en temas como vivienda, desarrollo social, medio ambiente, desarrollo econmico y gobernancia (Cuadro 1): Cuadro 1 Indicadores UN-Habitat/Sedesol
Vivienda Proporcin de ocupantes de viviendas consideradas durables, es decir, construidas en reas sin riesgos y con una estructura permanente y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias del tiempo tales como la lluvia, el calor, el fro y la humedad Proporcin de ocupantes de viviendas con ms de tres personas por habitacin Nivel al que la tenencia segura esta garantizada para ocupantes de viviendas e individuos medido por preguntas sobre el marco legal relativo al desalojo Proporcin de la poblacin que usa cualquiera de las siguientes formas de suministro de agua para beber: Agua entubada, toma pblica, pozos protegidos, corrientes protegidas o agua de lluvia Proporcin de la poblacin con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas

Estructuras durables Hacinamiento Tenencia segura Acceso a agua segura Acceso a instalaciones sanitarias adecuadas Conexiones a servicios

Porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a los siguientes servicios: a) agua entubada; b) drenaje; c) electricidad; d) telfono La razn entre la mediana del precio de la vivienda y la mediana del ingreso anual Relacin precio de la vivienda-ingreso domstico La razn entre la mediana de la renta anual de una vivienda y la mediana del Relacin renta de la vivienda-ingreso ingreso anual domstico Porcentaje de viviendas que cumple con el reglamento de construccin y la Vivienda autorizada normatividad urbana (nomenclatura y normas de ordenamiento) Desalojos de familias encabezadas Nmero de desalojos de familias encabezadas por mujeres en el ltimo ao por mujeres Desalojos de familias encabezadas Nmero de desalojos de familias encabezadas por hombres en el ltimo ao por hombres Relacin entre la mediana del precio de un metro cuadrado de tierra altamente desarrollada, desarrollada y en brea, y la mediana del ingreso domstico mensual. Tierra altamente desarrollada: se refiere a los terrenos servidos al Relacin precio de la tierra-ingreso menos con vialidades, agua, electricidad y posiblemente drenaje. Tierra desarrollada: se refiere a los terrenos servidos solamente con vialidades. Tierra en breza: se refiere a los terrenos sin servicios o no contemplados en los planes de desarrollo urbano El derecho a la vivienda adecuada en la Constitucin o Legislacin Nacional para Derecho a vivienda adecuada todos los ciudadanos Nivel de desarrollo del sistema de financiamiento a la vivienda, medido por Financiamiento para la vivienda distintas preguntas Desarrollo Social Probabilidad, expresada como una tasa por cada 1,000 nacidos vivos, de que un Mortalidad en menores de 5 aos nio o nia nacidos en un ao especfico mueran antes de cumplir los cinco aos Numero de homicidios reportados anualmente por sexo por cada 10,000 Homicidios habitantes Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la lnea hombre por debajo del nivel I de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la lnea una mujer por debajo del nivel I de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la lnea hombre por debajo del nivel II de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la lnea una mujer por debajo del nivel II de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por un Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la lnea hombre por debajo del nivel III de pobreza definida a nivel nacional o local Hogares pobres encabezados por una Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la lnea mujer por debajo del nivel III de pobreza definida a nivel nacional o local Porcentaje de la poblacin, por sexo, de 15 o ms aos de edad que puede leer y Tasa de alfabetismo Masculino escribir, y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre una

Tasa de alfabetismo Femenino Prevalencia del VIH Porcentaje de poblacin femenina matriculada en educacin preescolar Porcentaje de poblacin masculina matriculada en educacin preescolar Porcentaje de poblacin femenina matriculada en educacin primaria Porcentaje de poblacin masculina matriculada en educacin primaria Porcentaje de poblacin femenina matriculada en educacin secundaria Porcentaje de poblacin masculina matriculada en educacin secundaria Porcentaje de poblacin femenina matriculada en educacin media superior Porcentaje de poblacin masculina matriculada en educacin media superior Porcentaje de poblacin femenina matriculada en educacin superior Porcentaje de poblacin masculina matriculada en educacin superior Mujeres en el gabinete local Violencia urbana Inclusin de gnero Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin total Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin masculina Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin femenina Asentamientos planeados Precio del agua Aguas residuales tratadas Porcentaje de residuos slidos dispuestos en relleno sanitario diariamente Porcentaje de residuos slidos incinerado o quemado a cielo abierto diariamente Porcentaje de residuos slidos dispuesto en tiraderos a cielo abierto diariamente Porcentaje de residuos slidos reciclados diariamente Porcentaje de residuos slidos sometidos a otro tratamiento diariamente Tiempo de traslado Consumo de agua Recoleccin regular de desechos slidos Viviendas en lugares de riesgo

situacin cotidiana Porcentaje de la poblacin, por sexo, de 15 o ms aos de edad que puede leer y escribir, y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre una situacin cotidiana Porcentaje de mujeres embarazadas con edades entre los 15 y los 49 aos cuyas muestras de sangre resultaron positivas en una prueba de VIH Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseanza primario, secundario y terciario en escuelas pblicas y privadas Proporcin de mujeres electas o nominadas para formar parte del gabinete local Polticas existentes y nivel de aplicacin para combatir la violencia urbana Proporcin de mujeres que tiene una posicin de liderazgo en las autoridades locales Manejo del ambiente Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin en las reas urbanas nacionales durante los ltimos cinco aos Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin en las reas urbanas nacionales durante los ltimos cinco aos Tasa de crecimiento medio anual de la poblacin en las reas urbanas nacionales durante los ltimos cinco aos Planeacin urbana para responder a las necesidades de la poblacin Mediana del precio pagado por 1,000 litros de agua, en la poca del ao en que el agua es ms cara Porcentaje del agua residual que es sometida a alguna forma de tratamiento (primario, secundario y terciario) Porcentaje de desechos slidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b) incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto; e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos slidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b) incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto; e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos slidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b) incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto; e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos slidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b) incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto; e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento Porcentaje de desechos slidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b) incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto; e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento Tiempo promedio en minutos, requerido por un viaje hacia o desde el lugar de trabajo. Este indicador es el promedio del tiempo registrado en todos los modos de transporte disponibles Consumo promedio de agua en litros por da por persona para todos los usos domsticos (se excluye el uso industrial) Proporcin de hogares que disponen del servicio de recoleccin de residuos slidos semanalmente Proporcin de viviendas construidas en sitios con riesgos (por cada 100,000 viviendas)

Porcentaje de viajes efectuados en automvil particular Porcentaje de viajes efectuados en tren, tranva o similares (metro, tren ligero, etc.) Porcentaje de viajes efectuados en autobs Porcentaje de viajes efectuados en microbs Porcentaje de viajes efectuados en motocicleta Porcentaje de viajes efectuados en bicicleta Instrumentos para la prevencin y mitigacin de desastres Planes ambientales locales Empelo informal Producto bruto de la ciudad Desempleo

Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: automvil privado Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: tren, tranva o similares (metro, tren ligero, etc.) autobs o microbs Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: autobs Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: microbs Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: motocicleta Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: bicicleta Nivel que la prevencin de desastres esta garantizado y existencia de instrumentos de mitigacin disponibles y en operacin Nivel de cumplimiento y ejecucin de los planes ambientales locales Desarrollo econmico Porcentaje de la poblacin empleada, hombres y mujeres, cuya actividad es parte del sector informal Producto total de la ciudad segn se define en los procedimientos contables nacionales Proporcin promedio de desempleados, hombres y mujeres, como una fraccin de la fuerza laboral formal Gobernancia Total de ingresos anuales de los gobiernos locales provenientes de todas las fuentes, tanto de capital como recurrentes, por habitante promediado en los ltimos tres aos Porcentaje de poblacin adulta por sexo que vot en las ltimas elecciones locales Porcentaje de poblacin adulta por sexo que vot en las ltimas elecciones locales Nmero de organizaciones sin fines lucrativos, incluyendo ONG, organizaciones polticas o sociales registradas o establecidos en la ciudad, por cada 10,000 habitantes Nivel del proceso de descentralizacin Nivel de participacin ciudadana en la planeacin y ejecucin de acciones de desarrollo urbano Nivel de transparencia y rendicin de cuentas de los gobiernos locales

Ingresos de gobiernos locales Porcentaje de electores votantes femeninos Porcentaje de electores votantes masculinos Asociaciones de ciudadanos Descentralizacin Participacin ciudadana Transparencia y rendicin de cuentas

Los indicadores UN-Habitat, no son los nicos sistemas de indicadores urbanos, varias ciudades del mundo e incluso del pas (el caso de la ciudad de Mxico, por ejemplo) han construido observatorios urbanos con sus propias visiones y metodologas. Pero la virtud de la metodologa propuesta a los miembros de la Red OUL, es poder comparar a las diversas ciudades del pas en un contexto internacional; ha sido, sin duda, un punto de referencia obligado para todos aquellos interesados en construir observatorios urbanos; el objetivo est claro (monitorear los esfuerzos para el abatimiento de la pobreza urbana) y los consensos y los compromisos establecidos. Sin embargo no est exento de retos: el conjunto de indicadores y las metodologas de estimacin que elabor UN-Habitat son un planteamiento genrico orientado a pases con caractersticas y prioridades diferentes a las de Mxico, SEDESOL tuvo que adaptarlos al contexto nacional, pero sin perder su comparabilidad

internacional, tarea nada fcil, pero que requiere continuarse y acercarse a las especificidades de cada ciudad y regin.

2. Qu es un indicador urbano? Un indicador se puede definir como una cifra representativa de la situacin de algo en un momento determinado; pero si nos referimos a su raz etimolgica significa sealar, lo que da una idea ms clara de apuntar hacia un estado deseable. Pero en realidad, en trminos ms conceptuales, se puede decir que cada indicador es un pequeo modelo que implica elementos de causa-efecto, de normas sociales que constituyen progreso, y de acciones de poltica y sus resultados (Newton, 2001). En cualquier caso el indicador representa una informacin compleja que no puede ser medida directamente y es diferente a la recoleccin de datos o al ejercicio estadstico (aunque requiere de ellos). Ciertamente puede ser una cifra (generalmente tasas o razones) pero que permite hacer comparaciones en tiempo y espacio adems de las implicaciones que pueden tener en trminos normativos y de poltica. Ms all del indicador se encuentra el ndice que combina indicadores para dar una medida de un fenmeno completo. El indicador como modelo simplifica un objeto complejo en unos cuantos nmeros que pueden ser fcilmente entendidos por los tomadores de decisiones y el ciudadano. Newton (2001) define tres tipos de indicadores que se pueden utilizar para la medicin de polticas: Indicadores de desempeo que miden aspectos de la operacin de organizaciones sectores y ciudades y miden qu tan bien cumplen sus propsitos los diferentes actores o programas. Indicadores temticos, que dirigen la atencin sobre la medicin de asuntos de particular inters (discapacidad, violencia contra mujeres, contaminacin del aire)

Indicadores de necesidades que miden las carencias de grupos objetivo y que tienen como propsito la disposicin de recursos para revertir esas carencias (por ejemplo pobreza) Generalmente hay tres aproximaciones para la construccin de indicadores urbanos (Hall, 2001): Basados en poltica. Tienen su raz en preocupaciones gubernamentales (o

comunitarias) de temas particulares y estn cercanamente relacionadas con el establecimiento de polticas pblicas y estrategias urbanas. Tienen que ver con la definicin de metas sociales, y con el progreso hacia esas metas. Tratan de ver los fenmenos de manera integral y plural entre los diferentes actores preocupados por el desarrollo urbano. Los indicadores del Banco Mundial y de GUO-Net caben en esta categora. Basados en temas. Establecen temas o conceptos amplios ms que metas de

polticas especficas y no estn directamente relacionadas con estrategias. Generalmente son multidimensionales, involucrando diferentes aspectos de un mismo fenmeno. Los indicadores del reporte del estado del medioambiente de Naciones Unidas (UNDP) son un ejemplo de este tipo de aproximacin. Basados en el enfoque sistmico. Comienzan con un modelo simple, pero explcito de la ciudad y su sistema de soporte, dentro del cual operan los diferentes actores, y en el cual se manifiestan diferentes vnculos y causalidades. Indicadores de la OCDE, Agenda 21 y agendas de desarrollo sustentable, suelen seguir este enfoque. Estas tres perspectivas metodolgicas no son excluyentes y, por el contrario, se pueden combinar de una manera coherente para lograr sistemas de indicadores ms poderosos y tiles Independientemente de los tipos y enfoques con que se construya un sistema de indicadores urbanos, cada uno de ellos debe tener ciertas caratersticas bsicas como ser exhaustivo, claramente definible, reproducible, no ambiguo, entendible y prctico, con significado para el tomador de decisiones pero con fundamentos tericos (Jurlina y Kordej 2006). Esto es, debe estar inscrito en un marco conceptual que se asocie firmemente al objeto que se desea

monitorear; debe ser especfico, vinculado con los fenmenos sobre los que se pretende actuar; explcito, de tal manera que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un valor absoluto o relativo, tasa, etc.; disponible para un perodo de tiempo amplio; comparable con otras regiones o administraciones; relevante y oportuno para la aplicacin de polticas; claro y de fcil comprensin para los actores involucrados; exacto en cuanto a su aplicacin metodolgica; factible en cuanto a su costo e informacin para su construccin (Mondragn, 2002). An existe el debate sobre proceso de formulacin de indicadores urbanos, si stos deben ser desarrollados con la participacin amplia de todos los actores, buscando consensos y estableciendo problemas y prioridades de comn acuerdo, o bien stos deben ser formulados con slidas bases conceptuales y metodolgicas que garanticen su objetividad, estabilidad y credibilidad. Esto es claro, por ejemplo en la Red OUL, donde los observatorios acogidos en instituciones acadmicas suelen ser ms crticos sobre aspectos metodolgicos en algunos indicadores ya preestablecidos. Una manera de caracterizar a los indicadores es respondiendo a preguntas claves como por ejemplo para quin son los indicadores?, para qu se usan?, con qu perspectiva urbana han sido desarrollados?, cul es su mbito? cul es el contexto poltico y organizacional dentro del cual fueron desarrollados?, son significativos?, se vinculan claramente con el objetivo o meta para el que fueron diseados?, son relevantes para el desarrollo de la ciudad o la regin?, son tiles para tomar decisiones de poltica? En este sentido no es lo mismo un sistema de indicadores para un mbito metropolitano que uno municipal, uno desarrollado por expertos a otro desarrollado por servidores pblicos, uno con propsitos de dilogo entre sectores que otro para comparar ciudades, uno con propsitos de transparencia y rendicin de cuentas (accountability) que otro sobre desarrollo sustentable, etc. En los ltimos aos, en nuestro pas, parece existir un deseo insaciable por establecer observatorios y desarrollar indicadores; toda dependencia gubernamental desea construir su propio sistema con informacin social, econmica, poltica, medioambiental, etc. generando lo que hemos definido como infohasto. Los Observatorios Urbanos Locales tipo Un-Habitat-SEDESOL son slo un caso, pero los ejemplos en el pas son numerosos. Esta proliferacin de sistemas de indicadores en prcticamente cada sector de la vida nacional,

patrocinados por gobiernos de los tres niveles, fundaciones privadas y organizaciones pblicas, ONGs, instituciones acadmicas y diversas asociaciones civiles, a menudo manejan indicadores urbanos similares, pero con metodologas diferentes, lo que genera confusin, prdida de credibilidad, hartazgo de los proveedores de la informacin, duplicidad de esfuerzos y en no pocas ocasiones manipulacin poltica de la informacin. Iracheta (2005) lo define bien al decir que existe sobre-oferta de informacin, provocando una censura por exceso. Esto ocurre cuando existe mucha informacin sobre un fenmeno, proveniente de diversas fuentes no siempre coincidentes y en ocasiones contradictorias-; en estos casos, el proceso de seleccin y priorizacin, se convierte en s en una actividad relevante que exige de estudios, tiempo y recursos para saber apenas, qu parte de la informacin es realmente til para los propsitos del trabajo. Paradjicamente, esta aparente sobre-oferta de informacin, presenta problemas mayores a una escala urbana. La calidad, sistematizacin y continuidad de los datos disponibles y generados a nivel local impiden la construccin de indicadores ms robustos. Sin duda, a nivel Mxico, contar con datos de instituciones como INEGI o CONAPO garantizan de alguna manera la recoleccin y sistematizacin de informacin a escala nacional til para construir indicadores locales y a largo plazo, sin embargo para periodos intercensales o para construir indicadores con variables que requieran un alto nivel de especificidad para una ciudad en particular, la falta de fuentes confiables de informacin parece una constante. La recoleccin de datos por parte de las dependencias locales no es sistemtica a lo largo del tiempo, no es fcilmente accesible, adolece de problemas metodolgicos y est sujeta a los vaivenes de las cortas administraciones locales. El problema se agrava a escala metropolitana donde la informacin generada por distintas administraciones municipales para una misma variable, no es comparable. Se requiere, pues contar con proveedoras de datos de calidad, antes de poder construir un sistema de indicadores de calidad. De cualquier manera la frase atribuible a Peter Newton, de que no se puede medir adecuadamente lo que no se entiende y no se puede mejorar lo que no se mide sigue siendo vlido hoy. Los buenos indicadores urbanos no son piezas de informacin abstracta. Son datos de la realidad que sintetizan informacin clave para hacer comprensibles diversas situaciones y tendencias de las ciudades. Permiten medir, de manera cualitativa o cuantitativa, la intensidad de un fenmeno o la gravedad de un problema, y evaluar los

avances hacia determinados objetivos y metas. Los indicadores urbanos facilitan valorar las estrategias en curso en funcin de la posibilidad de alcanzar objetivos previstos, as como anticipar riesgos y aprovechar oportunidades tanto para la ciudad en su conjunto, como para los diferentes elementos que la componen (Galster et al., 2005). Por lo tanto, los buenos indicadores urbanos deben ofrecer informacin clave que posibilite medir impactos, identificar prioridades, comparar a la ciudad consigo misma a lo largo del tiempo o con otras ciudades (con las que incluso puede estar en competencia directa), y permitir a los tomadores de decisiones reaccionar con oportunidad para reforzar o corregir las estrategias y acciones de poltica urbana y desarrollo local (Auclair, 2002). 3. Hacia una propuesta de nuevos indicadores La Zona Metropolitana de Toluca (ZMT) es una de las ms importantes y de ms rpido crecimiento del pas. De 1990 a 2005, creci en 564 mil habitantes, esto es, 53.9% en slo 15 aos. (INEGI, 2000), Este incremento demogrfico se ha visto acompaado por un vertiginoso crecimiento de las actividades econmicas urbanas que est transformando radicalmente a la ciudad. Pero simultneamente, el desarrollo urbano ha sido catico y desigual en diversas zonas de la ciudad, y est generando enormes problemas de congestin, de mezcla inadecuada de usos del suelo, de contaminacin, de pobreza urbana, de segregacin socio-espacial y de inflacin inmobiliaria, entre otros. Comprender su situacin e imaginar su evolucin probable requiere de indicadores ms especficos que los que establecen UN-Habitat y SEDESOL. El Observatorio Metropolitano de Toluca, metrosum, ha propuesto aadir una serie de indicadores en temas que pueden ser transcendentes para el desarrollo futuro de una metrpoli como Toluca, y que ya se empiezan a discutir con otros observatorios urbanos locales y en diversos sectores acadmicos y gubernamentales (lvarez, Chvez y Garrocho, 2007). Los indicadores adicionales que en el seno de metrosum se consideran clave para ciudades con las caractersticas de la ZMT, se seleccionaron porque: i. ii. se asocian a problemas importantes de la metrpoli permiten capturar con mayor claridad la realidad de la ciudad;

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iii.

facilitan realizar evaluaciones ex-ante y ex-post de las polticas metropolitanas de desarrollo local;

iv.

ofrecen posibilidades de explorar relaciones de causalidad entre diversas polticas, procesos y variables metropolitanas; y

v.

son directamente vinculables con la formulacin de polticas y la instrumentacin de acciones estratgicas (Frausto, et al., 2005).

Nuestra propuesta de indicadores adicionales se presenta a continuacin dividida en cuatro reas temticas (Cuadro 2) Mdulo I: Lo econmico

i. Competitividad. Las ciudades no funcionan en el vaco sino que compiten agresivamente con otras ciudades por atraer inversiones, empleos y oportunidades de desarrollo (Sobrino, 2003; 2004, 2005; Urban Studies, 1999). En trminos generales, la competitividad se relaciona directamente, al menos, con ocho factores clave: a) el esfuerzo de recaudacin fiscal de los gobiernos locales; b). la capacidad de desarrollo empresarial; c) la capacidad de produccin local; d). la calidad del capital humano; e) la construccin de bases para la investigacin; f). el esfuerzo en materia de financiamiento bancario para apoyar la transformacin local; g). el nivel de conectividad; y h) la fuerza de la economa digital (Ruz Durn, 1997; 2004). Cuadro 2 Propuesta de Indicadores
i. Competitividad ii. Evolucin de los salarios iii.Inflacin metropolitana

Modulo I Lo econmico

Mdulo II Lo social

iv. Accesibilidad a servicios sociales clave v. Servicios pblicos de salud para la poblacin de la tercera edad vi. Transporte pblico vii. Calidad de los servicios pblicos puntuales

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viii. Justicia distributiva ix.Segregacin metropolitana x. Desigualdad xi.Educacin, ciencia y tecnologa xii. Acceso a Internet y a nuevas tecnologas de informacin y comunicacin xiii. Violencia contra nios, mujeres y personas de la tercera edad

Modulo III Lo medioambiental

xiv. xv. xvi.

Contaminacin del agua y del suelo Consumo de energa Reservas territoriales, reas verdes y deportivas

Modulo IV Lo metropolitano

xvii. xviii. xix. xx.

Crecimiento y expansin Densidad de poblacin Regeneracin urbana Imagen y diseo urbano

Las ciudades mexicanas como la ZMT deberan contar con datos sobre estos ocho factores clave y construir una medida de competitividad que permitiera observar su evolucin y hacer comparaciones interurbanas. ii. Evolucin de los salarios La evolucin de los salarios resulta clave para estimar los ingresos monetarios de la poblacin y es un indicador bsico de bienestar urbano (Freije, et al., 2004; Cabrero, et al., 2003). Esto se podra calcular monitoreando la evolucin de los salarios que otorgan empleadores clave en la ZMT. iii. Inflacin metropolitana Es ampliamente aceptada la influencia de la inflacin espacialmente diferenciada en el desarrollo de las ciudades (Garza y Rivera, 1994; Ruiz Chiappeto, 1999; Islas-Camargo y Cortez, 2004), adems de que juega un papel central en la relacin entre el ingreso y el gasto de la poblacin en la ZMT. Este indicador podra concentrarse en los bienes y servicios de una canasta bsica, que permitiera monitorear la inflacin de los bienes y servicios ms importantes para la poblacin de menores recursos. Sera deseable que este indicador pudiera calcularse peridicamente para diferentes partes de la ZMT con el fin de

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analizar las diferencias intra-metropolitanas y su impacto en la calidad de vida de la poblacin Mdulo II: Lo social El mdulo de indicadores sociales no slo requiere reforzarse en diversos temas, sino darle un cambio de enfoque que incorpore verdaderamente la variable espacial. En otras palabras, se necesita generar indicadores socioespaciales sobre accesibilidad a servicios clave, justicia distributiva, segregacin, desigualdad, distribucin de servicios pblicos, violencia contra los ms vulnerables, y acceso a nuevas tecnologas. iv. Accesibilidad a servicios sociales clave Uno de los componentes ms importantes del costo de recibir servicios pblicos y algunos servicios privados es el costo de acceso (McLafferty, 1982; Knox y Pinch, 2000). Cuando la ciudad crece a una velocidad tan acelerada como la ZMT, los costos de acceso cambian con la misma rapidez, afectando sobre todo a la poblacin de menores recursos. Para lograr una ciudad ms justa y equitativa sera importante monitorear la accesibilidad de diferentes grupos de poblacin objetivo, a servicios que les son fundamentales. Por ejemplo, la accesibilidad de los nios y jvenes ms pobres a los servicios educativos, la accesibilidad de la poblacin de escasos recursos en edad de trabajar a los empleos, la accesibilidad de los mayores de 65 aos a los servicios de salud o la de las madres (especialmente las que son jefas de familia) a guarderas. Pero tambin la accesibilidad a centros de abasto, a reas verdes, a centros de recreacin o a servicios de trmites gubernamentales fundamentales, entre otros. Es indudable que una ciudad que ofrece servicios accesibles ofrece mejor calidad de vida a su poblacin, y viceversa. En la ZMT ya se han aplicado recientemente diversos mtodos para evaluar la accesibilidad de servicios privados y pblicos (Garrocho, Chvez y lvarez, 2003; Garrocho y Campos, 2006) y metrosum est incorporando estos mtodos de medicin, as como los resultados obtenidos. v. Servicios pblicos de salud para poblacin de la tercera edad La justificacin de tratar a este indicador de manera especial tiene tres argumentos centrales: a) el acelerado proceso de envejecimiento de la poblacin tanto a escala nacional (Alba, 2004), como de la ZMT (Garrocho y Campos, 2005); b). el hecho de que ste sea uno

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de los servicios pblicos bsicos para la poblacin ms vulnerable a la enfermedad y en mayor y casi permanente necesidad (Tuirn, 1999); y, c). que la utilizacin de los servicios de salud por parte de la poblacin de la tercera edad, especialmente, tenga un fuerte componente socioespacial (Meade y Earickson, 2005). Por esto, en la ZMT es necesario monitorear permanentemente la dotacin de servicios (si es suficiente o no), su distribucin socioespacial (para estimar su accesibilidad y utilizacin) y su nivel de calidad (para valorar su eficacia). Ya existen ejemplos de evaluacin de estos aspectos en la ZMT realizados por algunos de los participantes en la construccin de metrosum y se estn integrando a la base de datos del observatorio (Garrocho, 1995; Garrocho y Campos, 2005). vi. Transporte pblico En materia de transporte no slo importa la longitud de los viajes o su costo en trminos econmicos y de tiempo, sino la calidad del transporte: de las unidades, del diseo de rutas, de sus niveles de seguridad, comodidad y eficiencia, entre otros aspectos (Hensher, et al., 2004). En la ZMT ya se han realizado estudios de este tipo por algunos de los investigadores participantes en la construccin de metrosum y los resultados estn siendo incorporados a su base de datos (Snchez, 2005; 2006a; 2006b). vii. Calidad de los servicios pblicos puntuales Es muy diferente contar oficialmente con la provisin de un servicio pblico, que contar con servicios pblicos cuya calidad satisface las expectativas de los usuarios (Garca, 2003). Sera deseable que metrosum incluyera la evaluacin que hacen los usuarios de los servicios que reciben. Desde seguridad hasta educacin y salud; desde alumbrado hasta limpieza, vialidades y transporte; desde servicios judiciales hasta los del registro pblico, catastro o notaras, por mencionar algunos. viii. Justicia distributiva Una de las principales funciones de los gobiernos locales es la distribucin socioespacial de los recursos pblicos. Esta distribucin debe ser justa y se realiza, principalmente, mediante acciones de inversin y poltica pblica que inevitablemente tienen un componente espacial (Sobrino y Garrocho, 1995; Baldwin et al., 2005). Sera importante conocer cmo los gobiernos locales distribuyen socioespacialmente los recursos pblicos, cules son las zonas ms o menos favorecidas y por qu, cul es la lgica que fundamenta la distribucin

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socioespacial de los recursos pblicos y cules son las alternativas para lograr una distribucin ms justa de los recursos (Werna, 2000; DPU, 2001). La geografa urbana ofrece diversas tcnicas para medir la justicia distributiva, desde indicadores de accesibilidad y utilizacin hasta ndices como el de Gini, el de disimilaridad o la Curva de Lorenz (Goodall, 2003). ix. Segregacin metropolitana Las ciudades contemporneas, como la ZMT, favorecen la segregacin socioespacial y la fragmentacin urbana, que no expresan otra cosa que las divisiones existentes en la sociedad (Solis, 2002; Rodrguez y Arriagiada, 2004). Por ejemplo, en la ZMT desde hace tiempo han surgido numerosos fraccionamientos cerrados y algunos de gran tamao. En este contexto, los espacios pblicos tradicionales como la alameda o el centro histrico empiezan a perder importancia como sitios de convivencia colectiva y se ven sustituidos por modernos centros comerciales de difcil acceso para los grupos de poblacin que no disponen de auto-transporte privado (Medina, 2006). Adicionalmente, algunos grupos de poblacin, como los mayores de 65 aos, empiezan a ser confinados a ciertas partes de la ciudad (Garrocho y Campos, 2005). La ZMT empieza a adoptar un perfil segregado que no se ha monitoreado puntualmente y que requiere acciones de poltica para desalentarlo. x. Desigualdad La segregacin socioespacial va de la mano de la desigualdad social y expresa el resultado de una competencia (es decir, de conflictos), entre los diferentes grupos sociales de la ciudad por los recursos y oportunidades colectivas (Massey y Eggers, 1990; Sols, 2002; Lpez Moreno, 2005). El rpido crecimiento de la ZMT se debe fundamentalmente a las intensas corrientes de inmigracin de poblacin, que frecuentemente cuenta con ingresos superiores al promedio de la poblacin residente. Esto ha motivado el surgimiento de servicios que eran impensables hace apenas 20 aos: lujosos y enormes centros comerciales, modernas salas de cine vip, franquicias de todo tipo orientadas a grupos de poblacin de altos ingresos, suntuosas zonas residenciales, exclusivos clubes deportivos, entre otros; que coexisten en perfecta separacin con las zonas pobres de la ciudad. La ZMT se est fragmentando y se hace progresivamente ms desigual. Los indicadores clave propuestos en la metodologa de UN-Habitat/SEDESOL se orientan a evaluar de manera agregada el desempeo de las ciudades y a facilitar comparaciones interurbanas, pero no

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permiten tener una visin detallada de las diferentes partes de la ciudad ni hacer comparaciones intraurbanas. Las diferencias intra-ciudad son necesarias para identificar los diversos niveles de pobreza y prosperidad que coexisten en la ciudad (Auclair, 2002). xi. Educacin, ciencia y tecnologa Ya es un lugar comn hablar del siglo XXI como el siglo de la sociedad del conocimiento. Sin embargo, en la ZMT no est ampliamente disponible el perfil educativo de la poblacin. Particularmente aspectos ms refinados, como la tasa de permanencia en el sistema de educacin de hombres y mujeres, el ndice de graduacin por nivel educativo, la proporcin de egresados por tipo de carrera, la dotacin, pertinencia y calidad de la educacin que se ofrece en la zona metropolitana, la productividad cientfica de los centros especializados localizados en la ZMT y su vinculacin con los sectores productivos, la concentracin de cientficos, o los apoyos a la investigacin, la cultura y las artes, por mencionar algunos aspectos. Todos estos son temas clave que definen la calidad del capital humano y el futuro metropolitano (Bazdresch, 2004; Torres, 2004; Aguirre, 2004). xii. Acceso a la Internet y a nuevas tecnologas de informacin y comunicacin Hasta hace unos aos el acceso a la Internet se asociaba a grandes organizaciones privadas o pblicas. Sin embargo, actualmente la Internet es un servicio bsico para los estudiantes de todos los niveles educativos, dado que la realizacin de muchas de sus tareas escolares requiere necesariamente de la Internet. El punto es que el costo del transporte a los llamados cibercafs y la renta del servicio pueden representar un porcentaje elevado del ingreso de las familias de ms escasos recursos y que la carencia de servicio de Internet en la escuela o en la casa limita la capacidad de aprendizaje de los alumnos (Garrocho y Brambila, 2006). Pero no slo los estudiantes requieren de la Internet, las unidades productivas y de servicios (especialmente las micro, pequeas y medianas empresas) tambin lo requieren para ser ms competitivas en el mundo global. Existe suficiente evidencia de que el acceso de estas unidades productivas a la Internet incide directamente en la competitividad metropolitana (Ruiz Durn, 2004; Zermeo, 2004). xiii. Violencia contra nios, mujeres y personas de la tercera edad Los indicadores de violencia deberan desglosarse para permitir evaluar la violencia contra los grupos ms vulnerables de la sociedad (Del Olmo, 2000; Monrrez, 2002). En los medios

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de comunicacin de Mxico se ha instalado de manera primigenia la violencia contra mujeres en algunas ciudades del pas (el ejemplo por excelencia es Ciudad Jurez), pero no se sabe con certeza si la violencia contra mujeres en la ZMT es similar o no a la que ocurre en esa o en otras ciudades ni cmo est evolucionando. En el conciente colectivo se sabe que en todas partes existe la violencia contra los grupos ms dbiles de la sociedad, pero no tenemos datos certeros de su magnitud ni de su evolucin en la ZMT. Mdulo III: Lo medioambiental Los problemas medioambientales son particularmente preocupantes en la ZMT y en otras ciudades con caractersticas similares. No obstante, la metodologa UN-Habitat/SEDESOL no propone indicadores suficientes que respondan a la necesidad apremiante de este tipo de ciudades de monitorear la calidad del medioambiente quizs en razn de que existen observatorios particulares sobre cuestiones ambientales, sin embargo no se puede ver el desarrollo de una ciudad sin tener un conjunto de indicadores de este tema. xiv. Contaminacin del agua y del suelo UN-Habitat/SEDESOL consideran en su metodologa de indicadores la cantidad de agua disponible para los habitantes de la ciudad, su precio y el consumo; pero no la calidad del agua que consume la poblacin. Adicionalmente, la ZMT tiene una caracterstica muy especial: una parte importante del suelo metropolitano (que an no est cuantificada) se dedica a la agricultura, lo que impacta en el costo y en la eficiencia de la utilizacin del recurso. Pero adems, se desconocen los niveles de contaminacin en agua y suelo en la ZMT, aunque se presume que son importantes (CNA, 2002). xv. Consumo de energa Si, como parece, el comportamiento econmico de la ZMT es similar al de otras ciudades de su misma escala, eventualmente las economas de aglomeracin empezarn a verse superadas por los costos de congestin (Jenks y Dempsey, 2005; Garrocho y Campos, 2007a y 2007b). Esto va a implicar no slo mayores tiempos de transporte (que es un indicador ya considerado parcialmente por UN-Habitat/SEDESOL), sino mayores consumos de energa per cpita, especialmente de gasolina, lo que impactar tambin en los niveles de contaminacin del aire de las diferentes partes de la ciudad. Por otro lado, los nuevos estilos de vida, tambin estn conduciendo a consumos ms elevados de electricidad, que al

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igual que los de gasolina, son desconocidos para los planificadores de las ciudades mexicanas (GEM, 2002; Alejandre, 2000; SEMARNAP, 1997) xvi. Reservas territoriales, reas verdes y deportivas La ZMT podra ser un ejemplo paradigmtico de carencia de reas verdes en Mxico. Un indicador que se ha propuesto para estimar esto es el porcentaje del rea total de la ZMT destinada a plazas parques, jardines y reas deportivas de uso pblico (Garca Coll, 2003). Mdulo IV: Lo metropolitano El crecimiento tan acelerado de la ZMT ha implicado la ocupacin de suelo no apto para las actividades urbanas, lo que est generando importantes costos econmicos para construir infraestructura de remediacin y elevados costos sociales en trminos de bienestar y exposicin al riesgo de la poblacin. Adicionalmente, son numerosas las reas de la ZMT que no logran regenerarse al menos con la misma velocidad con la que se deterioran (Garca Coll, 2003). xvii. Crecimiento y expansin Los administradores de una zona metropolitana de tan rpido crecimiento y expansin como la del Valle Toluca requieren informacin oportuna que les permita orientar su crecimiento hacia las zonas ms aptas. Esto implica tener claros los tipos de suelo, las condiciones de vulnerabilidad a riesgos naturales, la disponibilidad de infraestructura y equipamiento y la disponibilidad de agua, entre otras consideraciones (Garca Coll, 2003). Esto debera orientar la adquisicin de reservas territoriales y derechos de va que permitieran orientar el desarrollo metropolitano, incidir en el mercado del suelo y prever las necesidades de vialidades a escala metropolitana y regional. Un indicador experimental que se est adicionando a metrosum es el porcentaje de poblacin metropolitana que se localiza en reas no aptas para el desarrollo urbano. Una vez definidas las reas no aptas, el indicador se podra calcular relativamente rpido con el apoyo de herramientas en ambiente SIG. xviii. Densidad de poblacin El tamao y la tasa de crecimiento de la poblacin son importantes para entender la dinmica de las ciudades, pero igualmente importante es conocer la densidad de poblacin para planear mejor la distribucin espacial de servicios pblicos puntuales (educacin, salud,

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entre otros) y de red (transporte y vialidades principalmente) Es sabido que densidades de poblacin demasiado bajas elevan los costos de ofrecer infraestructura y alargan los viajes en la ciudad; pero tambin que densidades de poblacin demasiado altas generan altos costos de congestin e impactan negativamente la calidad de vida de los residentes (OSullivan, 2006). Adicionalmente, sera til conocer la densidad de grupos particulares de poblacin, para dar respuestas adecuadas de polticas pblicas focalizadas. Por ejemplo, en la ZMT la poblacin mayor de 65 aos tiende a aglomerarse en el centro histrico de la ciudad, mientras que la poblacin menor de 65 aos se localiza de manera dispersa en la periferia de la zona metropolitana. Evidentemente, las respuestas de planeacin en uno y otro caso debern ser diferentes (Garrocho y Campos, 2006). xix. Regeneracin urbana Amplias reas de la ZMT registran graves problemas de deterioro, particularmente en el centro histrico del municipio de Toluca (Garca Coll, 2003), donde el principal deterioro se da en los segundos pisos de las construcciones ms antiguas; en ejes comerciales de uso intensivo del suelo y en zonas diversas, particularmente afectadas por el graffiti. Hasta el momento nadie tiene informacin de calidad sobre este proceso de deterioro en los diversos barrios de la ZMT. xx. Imagen y diseo urbano En la ZMT existen algunas zonas muy focalizadas de atraccin turstica. La ms importante es la ciudad tpica de Metepec y, en un lejano segundo lugar, el centro histrico de Toluca. La imagen y el diseo urbano de estas partes de la ZMT deberan preservarse a toda costa porque constituyen el escaso capital urbanstico de la ciudad. Existen pocos estudios al respecto, pero un indicador muy grueso para monitorear esto podra ser la inversin en mejoramiento de la imagen urbana de la ciudad (GEM, 2003; Garca Coll, 2003). Conclusiones Las ciudades mexicanas, como Toluca, requieren de incorporar nuevos indicadores urbanos que permitan monitorear las caractersticas particulares de la ciudad y las instrumentaciones de polticas pblicas y estrategias, complementando los indicadores del combate a la

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pobreza urbana y abordando otros temas y polticas que son relevantes para el desarrollo futuro de la ciudad. Es necesario contar con datos primarios de calidad, recopilados por las propias instancias locales, que permitan construir indicadores especficos y mantenerlos a lo largo del tiempo, y a escalas intraurbanas. Construir indicadores conseguidos a travs de censos y encuestas nacionales, si bien son de gran utilidad, debido a su generalidad, periodicidad y solidez metodolgica, pueden enriquecerse con informacin concreta y confiable de fuentes distintas. La disponibilidad de buenos datos sigue siendo fundamental para construir buenos indicadores, la mxima sistmica de que si basura entra, basura sale sigue siendo vlido, no tiene caso tener un buen modelo de indicador si la informacin para construirlo es mala o no se encuentra. Independientemente de la estrategia que se siga para la construccin de indicadores urbanos, ya sea a travs de las propuestas de expertos con slidas bases cientficas o despus de procesos de consulta y consensos locales, no se debe perder de vista la idea de medir tendencias, de ser simples, entendibles, y comparables con otras ciudades y regiones. La tentacin de desarrollar indicadores originales es grande, pero no se debe perder de vista lo que otros han hecho. En ciertos casos puede ser mejor adoptar una posicin metodolgica existente y ceder frente a lo que se considera mejoras prcticas de diseo de indicadores que generar una crisis de credibilidad frente a una competencia de indicadores similares de observatorios distintos. En todo caso el dilogo, el intercambio de ideas, la divulgacin y transparencia metodolgica y conceptual pueden ayudar a construir mejores indicadores urbanos.

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