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ALBERT FISHLOW

ALGUMAS REFLEXES SOBRE A POLTICA ECONMICA BRASILEIRA APS 1964*

O "milagre" brasileiro reivindica uma posio de honra entre as mais famosas realizaes da poltica econmica. Durante os ltimos quatro anos de 1968 a 1971 - as taxas reais de crescimento alcanaram a mdia de 9% e a inflao estabilizou-se, ao que parece, a uma taxa aproximada de 20%. Esse desempenho contrasta com o declnio da produo per capita ocorrido em 1966 e com as taxas de elevao dos preos verificadas h alguns anos: somente no 19 trimestre de 1964, a inflao atingiu 25%. Tais comparaes suscitam um otimismo que se projeta para o futuro imediato. Estas realizaes chegaram a ser consideradas no apenas consequncia direta da revoluo de 1964 e das reformas estruturais institudas desde ento, mas principalmente uma evidncia da incompatibilidade entre as instituies polticas democrticas e o rpido desenvolvimento econmico, no Brasil ou em qualquer outro lugar. Tal interpretao ganhou fora com a acentuada prosperidade que se verificou aps a Ato Institucional n 5 em dezembro de 1968, que operava uma centralizao maior do poder de decises. Rapidamente justificou-se o Ato, no Brasil, em termos de exigncias do desenvolvimento econmico. O diretor da misso da AID aprovou implicitamente: "Em termos de poltica econmica geral, eu diria que houve um ntido melhoramento: o Ministro da Fazenda pode agora realizar por decreto o que antes teria de passar pelo Congresso; foram assinados decretos em quantidade, a maioria deles com um bom resultado".1 Os fatos posteriores parecem ter confirmado este prognstico, feito em fevereiro de 1969. Neste estudo examino de um ngulo crtico as mudanas econmicas realizadas pela Revoluo. Sugiro, de modo particular, que o modelo de estabilizao adotado pelo governo em 1964 baseou-se numa anlise inadequada da economia, e que sua implementao foi, em vrios pontos, inconsistente. Os mritos pelo. sucesso mais recente do modelo deve ser atribudo em grande escala, e paradoxalmente, aos resduos do processo poltico, que contribuiu para a reorientao da poltica econmica em 1967. Alm disso, o custo do programa de estabilizao recaiu sobre aqueles que tinham menos condies para suport-lo: os pobres. Considerar tal programa um sucesso total , no mnimo, uma confuso semntica. Em segundo lugar, considero as fontes e a natureza desta recente prosperidade. Argumento que o retorno a taxas mais
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elevadas de crescimento nos ltimos anos expressa em parte um ajustamento cclico defasado ao processo anterior de desenvolvimento industrial mediante substituio de importaes. Como tal, a expanso atual no constitui uma simples extrapolao, e seus desequilbrios potenciais no podem ser ignorados, a despeito dos grandes progressos na execuo da poltica econmica desde 1964. O modelo brasileiro atual francamente capitalista, com nfase no setor privado e no investimento estrangeiro. Ainda assim, a crescente eficcia do mercado, principalmente do mercado de capitais, deve-se em grande parte interveno governamental, sob a forma de incentivos fiscais e outras medidas. As decises essencialmente polticas relativas ao volume de poupana e ao investimento, a estrutura da distribuio de rendas, e o grau de centralizao do governo federal no podem ser ignorados. O quadro poltico adequado resoluo a curto prazo dessas questes pode no ser igualmente favorvel a longo prazo. Da mesma forma as consequncias do desenvolvimento podem no se equiparar ao impressionante ndice de progresso do produto interno bruto. I A revoluo de 1964 ofereceu aos defensores brasileiros da ortodoxia econmica uma oportunidade nova e extraordinariamente propcia para a execuo de suas proposies. Por trs vezes antes disso, - durante a breve passagem de Eugnio Gudin pelo Ministrio da Fazenda, de setembro de 1954 a abril de 1955, com o Programa de Estabilizao Monetria introduzido no final de 1958 e nos primeiros meses da presidncia de Quadros em 1961 - a poltica de conteno da inflao mediante restrio da demanda no obtivera apoio decidido e contnuo por parte do Executivo. No primeiro caso, os protestos inevitveis contra a restrio do crdito conduziram renncia de Gudin depois de apenas 6 meses na pasta e, com isso, ao relaxamento do crdito; o segundo episdio terminou com a renncia do Ministro da Fazenda, Lucas Lopes, em agosto de 1959, vinculada deciso de Kubitschek de romper as negociaes com o FMI; e, finalmente, o apoio indeciso de Quadros ao seu Ministro da Fazenda, Clemente Mariani, introduziu a discusso de
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questes que extravasavam o campo das opes monetrias, em que fora instaurado o debate, seguindo-se imediatamente a dramtica renncia do presidente.2 A situao econmica havia se deteriorado tanto em 1964 que Castelo Branco, diferentemente do que ocorrera antes, concedeu virtual carta branca a Roberto Campos e Otvio Bulhes, responsveis pela poltica econmica do novo governo. A estabilizao teve imediata prioridade. Sua anlise do processo inflacionrio no era novidade; inspirava-se diretamente nos primeiros esforos de Gudin, uma dcada antes: "O processo inflacionrio brasileiro resultado da incoerncia da poltica de distribuio de renda, concentrada em dois pontos principais: a) na despesa governamental superior ao poder aquisitivo retirado do setor privado sob a forma de impostos ou emprstimos pblicos; b) na incompatibilidade entre a propenso a consumir, resultante da poltica salarial, e a propenso a investir, associada poltica de expanso de crdito s empresas".3 A reabsoro de tal inflao de demanda requeria uma reduo correspondente de deficits federais, controle da expanso do crdito ao setor privado e conteno de salrios. O quadro 1 registra a manipulao destes instrumentos, e os resultados alcanados. Evidencia-se, na tabela 1, a rapidez com a qual o governo aplicou, com sucesso, os instrumentos escolhidos. Por volta de 1966, o dficit da Unio com respeito ao produto interno bruto foi reduzido a quase 1/4 de sua percentagem em 1963. O suprimento monetrio nesse mesmo ano aumentou apenas 15% em termos nominais, e o crdito bancrio ao setor privado foi tambm reduzido, embora menos drasticamente. O salrio mnimo depois de 1964 subiu a uma taxa bastante inferior dos preos, especialmente quando medido pelo aumento do custo de vida. Os resultados dessa poltica parecem ainda mais impressionantes. Em 1966, a inflao tinha sido reduzida a menos da metade da taxa de 1963, e o crescimento do produto real tinha triplicado. No entanto, essa crnica numrica dissimula tanto quanto revela. Por ocasio da mudana de governo, em maro de 1967, havia poucos sinais de florescimento econmico com expectativas inflacionrias definitivamente extirpadas, como
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TABELA 1
INSTRUMENTOS E OBJETIVOS DA POLTICA DE ESTABILIZAO Dficit Financ. da Unio % GDP 4.2 3.2 1.6 1.1 1.7 1.2 0.6 0.4 Oferta Monetria Crdito Banc. no Setor Privado Salrio Mnimo Custo de Vida Deftator Implcito PIB

Ano

porcentagem de mudana anual 64.0 85.9 75.4 15.0 42.6 43.0 32.4 26.7 54.9 80.3 54.9 35.8 57.2 62.7 40.1 38.1 56.8 91.7 54.0 30.6 25.3 21.6 19.2 20.0 70.8 91.4 65.9 41.3 30.5 22.3 22.0 20.9 78.0 87.8 55.4 38.8 27.1 27.8 22.3 19.8 1.5 2.0 2.7 5.1 4.8 9.3 9.0 9.5

1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970

FONTE: Conjuntura Econmica; Boletim do Banco Central do Brasil: Anurio Estatstico; Anlise e Perspectiva Econmica. a - ndice de preos por atacado b - estimativo

parece implcito na tabela 1. Na realidade, a produo industrial, em franco declnio durante a ltima parte de 1966, continuou a vacilar em princpios de 1967. A posio das finanas federais apresentava igualmente um srio desequilbrio nos primeiros trs meses de 1967. Os gastos excederam de 52%, aproximadamente, a importncia prevista, e a liquidez privada atingiu altos nveis em virtude dos emprstimos governamentais tomados ao Banco Central. O principal resultado dos dois primeiros anos de estabilizao foi uma contnua desacelerao da inflao, cuja taxa caiu de 12% no primeiro trimestre de 1966 a 8%, no mesmo perodo, em 1967.4 Entretanto, subsistiam previses de uma nova onda inflacionria. Em resposta a essas incertezas, o novo governo aventurou-se a uma inverso quase total da poltica anterior. O dficit foi aumentado, o suprimento monetrio, particularmente o crdito ao setor privado, expandiu-se mais rapidamente; os reajustes de salrios mnimos acompanharam mais de perto o aumento do custo de vida. Correspondendo a essa mudana na poltica, a economia apresentou uma segura recuperao, acompanhada por taxas de inflao modestamente reduzidas. Assim, o novo governo, embora ainda um governo militar, demonstrou o mesmo ceticismo com relao ortodoxia econmica que se observara anteriormente sob os regimes civis. O limitado processo poltico da sucesso eleitoral para a presidncia servira para catalizar descontentamentos e insatisfaes quanto economia e para motivar uma poltica econmica diferente. Desta vez, entretanto, uma nova terapia produziu resultados favorveis. Por mais mritos que tivesse o diagnstico do excesso de demanda em 1964, em 1967 ele era, quando muito, incompleto. Para compreender totalmente a heterodoxia ps-1967, necessrio primeiramente apreciar as bases do modelo ortodoxo, tal como foi aplicado entre 1964 e 1967. 0 modelo ortodoxo era composto de trs dimenses. Uma, era a do simples e direto modelo de excesso de demanda de Keynes, citado acima. Nesse modelo, a demanda monetria considerada simplesmente como a soma de consumo, investimento e gastos do governo. Por sua vez, o consumo funo direta dos ingressos salariais e funo inversa dos nveis de impostos. O investimento uma funo positiva de emprstimos ao setor privado e negativamente afetado pelos impostos. O
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nvel de preos ento determinado pela relao entre tal demanda monetria e a capacidade real. Se a demanda monetria cresce mesma taxa que a oferta real, os preos permanecem estveis. A inflao pode resultar somente de uma demanda maior e pode. em consequncia, ser controlada com sucesso mediante ao sobre os fatores que a influenciam. Aumento de impostos, reduo de salrios reais, e menos emprstimos ao setor privado, so as polticas indicadas Tal formulao exclui o papel da oferta monetria como geradora de inflao. Essa omisso foi retificada no relatrio do Programa de Ao de metas para a expanso monetria: "Os ndices de expanso da oferta monetria sero fixados para cada um destes anos (1964, 1965, 1966), devendo-se manter uma correlao razovel com o aumento dos preos".5 O modelo implcito a teoria quantitativa da moeda. Os encaixes monetrios so proporcionais ao rendimento monetrio. Se a oferta monetria aumentada, os detentores de dinheiro vo gast-lo at que este aumento seja compensado por um incremento na renda. Visto que a capacidade real dada, o maior desembolso significa apenas preos mais elevados, e no um aumento real de rendimentos. A oferta monetria depende, crucialmente por sua vez, da dimenso do dficit governamental. Esses emprstimos do Banco Central so, por seu lado, multiplicados de uma maneira mecnica pelos bancos comerciais. Todavia, um terceiro mecanismo para a determinao dos preos est implcito na poltica salarial adotada pelo governo. Declaraes aparentemente no vinculadas ao plano de estabilizao monetria propriamente dito atestam sua importncia para os responsveis pela poltica econmica. Os salrios influem no somente sobre a demanda para o consumo, mas tambm sobre os custos de produo. Se os preos se ajustam para compensar proporcionalmente rendimentos no salariais, ento a taxa de inflao ser exatamente igual taxa do aumento salarial nominal. Assim sendo, o aumento excessivo dos salrios produz o inevitvel aumento dos preos. Esta a explicao de Campos sobre o caso brasileiro: "O primeiro pecado do antigo trabalhismo era a preocupao obsessiva com salrios maciamente altos, que ultrapassavam de muito os aumentos de produtividade e crescimento compatveis de serem alcanados pela produo. O resultado
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natural dessa iluso foi a acelerao do processo inflacionrio". 6 Estes trs modelos refletem concepes ortodoxas alternativas embora no mutuamente exclusivas, do processo inflacionrio. Do modo como so apresentados, eles conduzem, obviamente, a uma determinao excessiva do nvel de preos: temos trs diferentes regras e tambm trs tipos de orientao poltica para lidar com a inflao. Tal inconsistncia pode ser resolvida unificando-se as vrias dimenses do problema num nico modelo mais amplo, em que se estabeleam as diversas interaes entre oferta monetria, taxa de juros, e demanda monetria. Com validade um pouco menor, medida em que incorporamos as variveis mais essenciais dos modelos parciais, podemos usar as alternativas para estabelecer os limites mnimo e mximo das variaes de preos. Na falta de um conhecimento mais preciso dos parmetros e dos prazos de maturao das medidas adotadas, pouco mais se pode esperar. Entretanto, o que mais chama a ateno no a inconsistncia conceituai destes trs modelos, mas sua inadequao emprica. A teoria do excesso de demanda tinha muito a oferecer como explicao do processo acelerado de inflao ocorrido em princpios da dcada de 1960, quando os deficits governamentais escapavam ao controle. Contudo, a anlise do papel do setor privado naquela conjuntura bastante insatisfatria. O salrio mnimo real tinha crescido a um ritmo inferior ao da produtividade. De 1959 at princpios de 1964, o crdito bancrio ao setor privado tambm havia declinado constantemente em termos reais. Apesar disso, a inflao acelerou-se, o que est a indicar no merecerem, os aludidos fatores, a importncia que o PAEG lhes concedeu como elementos causais. A simples formulao monetria igualmente questionvel. Numa primeira instncia, a oferta monetria no Brasil sujeita a influncias mais complexas do que o dficit financeiro. Os emprstimos do Banco do Brasil ao setor privado, a poltica cafeeira, e a acumulao de divisas determinariam, igualmente, de modo importante, o nvel das emisses. Essas emisses so ento multiplicadas pelo sistema bancrio por um fator que por sua vez funo das necessidades da reserva oficial, das reservas voluntrias e da demanda de liquidez por parte do pblico. Tomados os fatores isolada13

mente, o nico a apresentar forte correlao com a expanso monetria o dficit do governo; mas os demais tm importncia decisiva nos casos individuais. Por exemplo, o programa de estabilizao de Lucas Lopes falhou em grande parte devido poltica do caf, e no ao dficit federal. A aquisio dos estoques de caf na segunda metade de 1959, ultrapassando de longe as receitas de exportao do caf, provocou uma expanso monetria maior do que o dficit. Esse mecanismo de criao de moeda no era desconhecido dos responsveis pela poltica econmica. Na verdade, est explicitamente definido num captulo do prprio Programa de Ao. Mas a nfase e as intervenes prticas recaram sobre o dficit financeiro. Como resultado, em 1965, embora o dficit federal fosse substancialmente reduzido, e os ttulos pblicos financiassem parte dele, as negociaes de caf e a aquisio de reservas estrangeiras provocaram uma excessiva expanso monetria. Uma segunda deficincia do enfoque monetrio, tambm aplicvel aos outros modelos, a suposio de um ajuste imediato dos preos. Ningum acreditava ingenuamente num mundo intemporal. O prprio programa de estabilizao era declaradamente gradualista por essa razo. Ajustar os gastos, a produo, e determinar as decises a serem tomadas diante de novas circunstncias, demora um certo tempo. Transcorridos esses prazos a produo real j no seria mais um dado, e nem seria igual capacidade total. Uma reduo substancial da taxa de aumento da oferta monetria ou da despesa do governo, bem como o congelamento do salrio nominal, teriam um efeito intolervel ao nvel de produo e do emprego ao longo do processo de ajustamento. Contudo, estimulado pela AID e pelas agncias internacionais de crdito, o governo acabou por atribuir pouca importncia resistncia, inerente ao nvel de preos brasileiro, a adaptar-se s condies gerais do mercado. Em 1966, Campos manteve obstinadamente uma poltica restritiva em todas as dimenses. No obstante, os preos subiram a mais do dobro do ndice de expanso monetria, mesmo quando a produo industrial real entrou em severo declnio. A interpretao dos economistas do governo Castelo Branco foi de que as expectativas inflacionrias ainda no tinham sido adequadamente invertidas. Os preos continuaram a subir porque os empresrios no estavam convencidos de que a inflao no mais
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seria uma meio de vida. O remdio era desagradvel, mas inevitvel: sujeitar-se "iluso do mercado".7 Diante da reduo da demanda, resultante de manuteno das restries, as expectativas se alterariam definitivamente e a estabilizao dos preos poderia tornar-se uma realidade. A queda do produto real era uma desvantagem; mas esperava-se que ela fosse pequena e, de qualquer forma, compensada pelos benefcios a longo prazo. Essas consideraes nos conduzem a questo central: os preos permaneciam recalcitrantes devido ao do processo inflacionrio preexistente, ou a inflexibilidade decorria, mais fundamentalmente, da prpria estrutura da economia brasileira? Em particular, o aumento contnuo dos preos refletia parcialmente o aumento dos custos dos insumos derivado do prprio processo de controle da inflao? Se assim fosse e o PAEG prestou pouca ateno a essa possibilidade - as consequncias da poltica monetria e fiscal ortodoxa sobre a produo e o emprego deveriam ser realmente severas, e mais ainda, sem garantias de um sucesso final. Sustento neste trabalho que poderosas tenses inflacionrias operavam na economia brasileira, conduzindo elevao dos preos mesmo na ausncia de um excesso da demanda agregada. muito importante observar que o setor industrial estava estruturado de forma pouco competitiva. Esta circunstncia era em parte resultado de economias tecnolgicas de escala nos ramos industriais mais relevantes, que limitava o nmero das firmas sobretudo nos novos setores de substituio de importao. Em parte, era fruto de concesses implcitas de privilgios de monoplio para atrair recursos quelas reas de produo. Tais poderes de mercado possibilitaram a determinao dos preos pela regra do adicional sobre o custo, a curto prazo, bem como reajustes discretos e espaados em resposta s decises relativas a preo (e custo) em outros setores. Finalmente, conforme j mencionei, os custos mdios declinaram consideravelmente. Essa combinao significou que a demanda de moeda em declnio, no exerceu sobre os preos as presses que, num mercado competitivo, seriam antecipados.8 Esta uma sequncia de ajustamentos de preos, incluindo os preos de fatores, seguida por alteraes da produo.
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De fato, na experincia brasileira mantiveram-se os preos, acumularam-se os estoques, e aumentou a demanda de crdito, que forou a alta das taxas de juros e, portanto, dos custos. Isto ajuda a explicar porque, a despeito de salrios reais bastante baixos e esse foi o nico mercado em que no se atendeu a critrios de flexibilidade no havia do lado dos custos nenhum sinal inequvoco de moderao da alta dos preos. Este processo no deve ser identificado anlise da Curva de Philips, atualmente bem conhecido nos Estados Unidos e na Europa Ocidental. Ali o foco da inflao demanda salarial exercida pelo movimento trabalhista, exigindo-se que os produtores alterem suas expectativas de preos de modo a evitar concesses excessivas de salrios. Em pocas de maior desemprego, as demandas de salrios so moderadas, resultando numa maior estabiliade de preos. Aqui a nfase recai sobre as reaes dos empregadores, visto que durante o perodo de estabilizao no Brasil, foi possvel obter-se uma imediata reduo do nvel de salrios reais. Enquanto as formas de reduo na produo e emprego so semelhantes e o elemento de expectativas de preo permanece central, a assimetria inerente ao caso brasileiro explica porque a poltica econmica convencional obteve resultados to insatisfatrios, e imps sacrifcios to desproporcionais aos trabalhadores. Torna-se til, agora, revestir essas generalizaes de uma forma mais especfica. No primeiro caso, no difcil estabelecer o grau de concentrao do produto industrial brasileiro. Para produtos especficos como refrigeradores, mquinas de lavar, motores eltricos, implementos agrcolas, lminas, e outros, a participao das trs firmas maiores era superior a 80%.9 Esse poder de monoplio parece ser, de modo geral, prprio dos setores de bens de capital e de bens de consumo durveis. Todavia, mesmo em indstrias tradicionalmente orientadas para o consumo, tais como as de gneros alimentcios, tabaco, bebidas, a participao das grandes firmas era e substancial. No caso destas ltimas, pouco mais de 1% das firmas controlam de um a dois teros da produo. Somente nas indstrias txteis, de roupas, couros, madeira e mveis, o regime do mercado produtor competitivo; mas essa concluso deve sofrer restries quanto a algumas linhas de produtos mais novas.10
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O comportamento dos preos nas manufaturas em respostas reduo na demanda corresponde ao que se poderia prever face a tal estrutura. Variaes de preo e quantidade por setor nos perodos de 1955-1958 e 1962-1966, correlacionam-se nagativamente em cada um desses perodos, com coeficientes -0,44 e -0,21, respectivamente.11 Isso significa que essas indstrias, crescendo mais rapidamente, aumentaram menos os preos. Fossem as limitaes da capacidade produtora e o excesso de demanda os fatores determinantes, era de se esperar uma correlao positiva. Essa mesma correlao negativa pode ser observada a partir dos dados referentes ao crescimento industrial no Estado de So Paulo nos dois primeiros trimestres dos anos 19651966 e 1967 1968. 12 Um rpido crescimento implicou presumivelmente custos reais por unidades mais baixos e, portanto, menos inflao. Esse resultado pode ser atribudo ao importante papel da substituio de importaes no desenvolvimento industrial da dcada de 1950, predominando os novos produtos e processos, isto , os setores onde o maior potencial de economias de escala permite compensar as presses da demanda. Inversamente, ndices menores de crescimento convertem-se mais facilmente em capacidade ociosa, acompanhada de preos relativos mais elevados, do que em redues de preos. No 19 semestre de 1967 observa-se, com respeito ao mesmo perodo do ano anterior, uma correlao positiva entre produo e variaes de preos. Este perodo de declnio substancial da produo industrial: 14, dos 16 setores observados, apresentam queda do produto real. A poltica econmica ortodoxa pode, ao que tudo indica, em ltima instncia, obter resultados, mas somente s custas de srias redues na atividade econmica. Quando o nvel de utilizao da capacidade instalada cai a um ponto suficientemente baixo, as elevaes de preos e, portanto, a inflao podem ser evidentemente controladas, no se mantendo as economias de escala. Em 1966-1967, no entanto, a relao preo produo altamente desfavorvel. A um ndice mdio de elevao dos preos das manufaturas de 20% corresponde uma reduo mdia da produo industrial de cerca de 40%. Essa reao a curto prazo exagera, obviamente, o grau de insensibilidade dos preos com respeito demanda. Num prazo maior, a permanncia de capacidade ociosa teria redun17

dado em preos mais moderados, mas no sem perdas substanciais ao nvel da produo. At aqui a anlise se prende ao comportamento dos preos na indstria. A formao dos preos nos setores agrcola e de servios no foram examinados. H, no entanto, razes para se acreditar que mesmo nessas atividades o mercado produtor no competitivo num grande nmero de casos. Uma simples correlao entre excesso da oferta agrcola e alteraes dos preos relativos de alimentos, de 1947 a 1968, embora evidencie as antecipaes negativas, no estatisticamente significativa. Ademais, o efeito fraco. Um aumento de 1% no crescimento do fornecimento para o consumo domstico provoca o declnio de somente 3% no preo fiscal relativo para os consumidores. A sensibilidade dos preos no atacado duas vezes maior.13 A explicao dessa diferena est na distribuio ineficiente e de estrutura no competitiva. Mesmo na rea de servios, a flexibilidade dos preos no caracteriza um contexto inflacionrio. O hbito substitui o poder do mercado no curto prazo. Uma descontinuidade pronunciada dos preos dos servios evidenciada nos ndices mensais desde o final da dcada de 1950 at 1964. Essa tendncia foi reforada pela relao dos preos dos servios pblicos com outros ndices, como o do prprio salrio mnimo. Este ltimo efeito ao mesmo tempo em que assinalava uma ocasio bvia para a elevao dos preos' industriais acentuava a acelerao inflacionria nas pocas de reajuste salarial. Depois de 1964, sem tal racionalizao, outros sinais e desculpas poderiam ser encontrados. Essas evidncias sugerem uma inflexibilidade profundamente enraizada e penetrante dos preos. Na medida em que as condies da oferta no Brasil em 1966 eram elsticas a um preo em grande medida determinado pelas margens sobre o custo unitrio, a batalha contnua contra a inflao da forma como se a executou, foi no somente ftil mas tambm contraproducente. O aumento dos impostos indiretos e das taxas reais de juros constituram pontos importantes do programa de estabilizao destinado a regular a demanda. medida em que ambos incorporaram-se a subsequentes aumentos de preos, os esforos para a estabilizao foram anulados. Eliminado o excesso de demanda gerado pela indicisplina nas despesas governamentais, medidas glo18

bais suplementares s poderiam redundar em crescimento mais lento. Alm disso, a liberdade de fixao dos preos nos setores pblicos, habitacional, e de insumos importados, revelou-se efetivamente incompatvel com a estabilizao. A "inflao corretiva" no somente provocou uma alterao definitiva dos preos (previamente reprimidos) mas, contrariamente s expectativas ortodoxas, acarretou a sua amplificao e extenso, continuamente alimentadas pela poltica de preos adotada nos outros setores tudo isto sem que se observassem reaes a curto prazo da oferta, como era esperado. A deciso de se proceder a tais ajustamentos est relacionada, por seus efeitos ao nvel da alocao dos recursos, s verdadeiras prioridades do governo. Ela foi tomada no apenas no contexto da luta contra a inflao, mas tambm e talvez, sobretudo no sentido do estabelecimento de um sistema de mercado livre e funcional no Brasil. A amplitude desse objetivo ajuda a explicar a aparente inconsistncia da poltica de correo monetria geral acompanhada do reforo de presses inflacionrias. Mesmo durante o perodo de Castelo Branco, o objetivo principal no era a estabilizao mas o de implementar o capitalismo de mercado. A longo prazo tais objetivos seriam reciprocamente compatveis, e mesmo indispensavelmente vinculados. A curto prazo, poderiam entrar em conflito, com sensvel desvantagem para o programa de estabilizao. Na luta contra a inflao, que foi mais lenta e menos bem sucedida do que o previsto, o governo permaneceu no mbito da ortodoxia, embora sua ineficincia j fosse dolorosamente visvel em 1966. Em parte isso se deve inteno de mudar o sistema. O empreendimento governamental tinha em vista, quanto ao principal, introduzir alteraes de comportamento do mercado e de mentalidade, responsveis pelos maus resultados, at ento obtidos pela economia e no uma tentativa de realizar, por acomodao, um projeto de estabilizao. A ortodoxia foi o instrumento escolhido para impor a disciplina de um mercado em declnio sobre aqueles que persistiam em seu comportamento tradicional. No foi um desafio fcil; pelo contrrio, o sucesso da empreitada ganhava alta significao e disso R. Campos tinha plena conscincia: "No fcil alterar hbitos ou atitudes. ainda mais difcil quando se trata de hbitos de quem se beneficia
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da inflao . . . 0 grande desafio que o governo e as classes empresarias e assalariadas tm de enfrentar . . . o de recriar condies para que a iniciativa privada tenha um significado econmico e social em nosso pas". 14 Em princpios de 1967, a questo ainda estava em aberto. De certo modo havia aspectos criticveis na execuo da poltica ortodoxa. Tanto em 1964 como em 1965, a oferta monetria aumentou substancialmente, a despeito das disposies em contrrio por parte do governo. Os preos cresceram em consequncia, embora sem despertar perspectivas favorveis no setor real. Preocupaes excessivas com o dficit financeiro do tesouro, e insuficientes com outros fatores da expanso monetria, contriburam para esse retrocesso. Em 1966 ocorreu uma queda reflexa da expanso monetria e, mantendo-se inflexveis os preos, veio o inevitvel recesso. Uma poltica de restrio contnua e gradual teria oferecido um teste mais adequado da aplicabilidade da ortodoxia experincia brasileira, e um veredito mais claro sobre a possibilidade de se alcanar por essa via a vitria definitiva almejada por Roberto Campos. A esse respeito, pode-se apenas especular, porque a poltica econmica de Costa e Silva era baseada em outros princpios, no que pode haver pouca dvida, quer se refira s intenes ou execuo. A revista Quarterly Review of Brazil, publicada pelo Economist Intelligence Unit, de abril de 1967, caracterizou, imediata e corretamente, a diferente forma de pensar do estrategista econmico do novo governo, Antonio Delfim Neto: "O Sr. Delfim disse que nos ltimos meses seu (da inflao) carter mudou, de inflao de demanda para inflao de custo . . . O fato do Sr. Delfim Neto ter, publicamente, declarado que uma taxa de inflao de 15 por cento poderia ser tolervel... um desvio radical do objetivo declarado, da administrao anterior, de debelar completamente a inflao", (pg. 6-7) Um dficit maior e o grande aumento do crdito ao setor privado provocaram um considervel crescimento da oferta monetria. Os dados trimestrais confirmam, sem deixar dvidas, a sequncia de mudana na poltica, de abril em diante. A quantidade total de moeda cresceu mais, do final de maro ao final de junho, do que crescera em todo o ano anterior; o mesmo se pode dizer dos emprstimos privados. Em vez de responder com medidas de restrio ao grande dficit do primeiro trimestre,
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ocasionado pelo pagamento de obrigaes diferidas pelo governo anterior para o novo ano, o dficit j havia sido virtualmente igualado, nos segundos trs meses em virtude das contnuas despesas. Mas a inflao no se acelerou; em vez disso cresceu a produo real. A oferta monetria em asceno foi absorvida, no somente em razo das redues na taxa nominal de juros, como tambm por expectativas revistas de crescimento menos favorveis. Ao invs de se extirpar o cncer da inflao, admitiu-se a sua persistncia ao estender-se a correo monetria prpria taxa de cmbio. O fenmeno dos preos administrados, e a possibilidade de seu controle, foram explicitamente reconhecidos pela criao de um Conselho de Controle de Preos do Ministrio da Fazenda. Da em diante, os preos nos setores privados seriam colocados sob constante vigilncia. Em contrapartida, a famosa Portaria n9 71 de Campos oferecia incentivos de mercado como recompensa pela conteno de preos. Esses incentivos poderiam funcionar, e aparentemente funcionaram, mas, somente no curto prazo. Em suma, o novo governo estava se comprometendo com um mundo no qual os preos eram inflexveis tanto para baixo como para cima, exceto quando submetidos a fortes presses de demanda. Em tal mundo as expectativas inflacionrias seriam antes contrarrestadas por incrementos da produo do que reprimidas diretamente. A heterodoxia produziu resultados. De 1967 em diante, a inflao permaneceu num nvel aproximado de 20%, e a produo aumentou rapidamente. Todavia, essa no era ainda a soluo definitiva, com a qual Campos tinha se comprometido. Isso ele deixou claro em seus comentrios crticos sobre a poltica do governo depois de 1967, mesmo depois que esta se revelou bem sucedida.15 Tal oposio d a medida do contedo mais ideolgico do que tcnico da poltica econmica no Brasil depois de 1964. Pois a despeito de toda a ateno dispensada aos novos e racionais tecnocratas em seu trabalho de formulao indepentende da poltica econmica subsequente Revoluo, tais decises teriam de ter inevitavelmente uma importante cobertura poltica. Na verdade, a prpria transio da ortodoxia para a heterodoxia foi uma conseqncia direta do limitado processo poltico de sucesso presidencial. Trs aspectos eram importantes. Em primeiro lugar, simultaneamente questo da
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escolha de um sucessor colocou-se entre os militares a questo da validade de se continuar a restrio econmica. Em segundo lugar, a eleio indireta e predeterminada acompanhou-se de uma campanha presidencial, numa imitao consciente do estilo mexicano. Como tal, ela teria inevitavelmente de estimular grupos de presso interna a oferecer seus pontos de vista sobre a poltica econmica. Foram propostos seminrios destinados a orientar o novo presidente nas questes econmicas, visando promover desse modo um srio debate das alternativas e opes. Enfim registra-se o fato no menos importante de que os prprios ministros anteriores da economia puderam ser substitudos sem que isso representasse um descrdito da poltica econmica anterior. A rigidez ministerial, conscientemente adotada pelo governo militar poderia ser rompida no quadro da legitimidade vigente. Mudana e continuidade poderiam ser reconciliadas. 0 recesso poltico imposto pela Revoluo no contm, por conseguinte, a frmula mgica que garantiria o sucesso do plano de estabilizao. Pelo contrrio, a limitada abertura do processo poltico em 1967, um captulo muito significativo de toda essa histria. A substituio da ortodoxia pela heterodoxia foi apenas uma das conseqncias da sucesso presidencial. A outra foi a diminuio das presses externas e uma mobilizao maior da opinio interna. No segredo que a poltica de Campos, ainda que no em todos os detalhes de sua execuo, recebeu o apoio entusistico da AID e das agncias internacionais. O entusiasmo era mais que passivo. Durante o perodo 1964-1967, apenas a ndia, o Paquisto e o Vietn do Sul superavam o Brasil quanto ao montante de ajuda lquida oficial recebida. Dos emprstimos concedidos ao Brasil os mais importantes provinham da AID. 16 Devido a seu carter geral, pelo fato de financiarem as necessidades de divisas da poltica do governo, e por serem desembolsados somente aps revises trimestrais, esses emprstimos propiciaram necessariamente uma ntima associao entre os responsveis pela poltica americana e brasileira. Alm disso, por envolver adiantamentos do Fundo Monetrio Internacional, a negociao dos programas de crditos e das inspees foi alm da participao americana. A influncia estrangeira favorecia plenamente a ortodoxia.
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Com efeito, ao sufocar o processo poltico interno e ao dar virtual carta branca a Campos e Bulhes, o governo militar decidiu ampliar a influncia externa sobre a poltica econmica domstica. difcil avaliar a importncia das presses externas na tomada de decises. Era provavelmente maior do que a maioria dos funcionrios brasileiros gostaria de admitir, embora consideravelmente menor do que acreditavam os estrangeiros. Mesmo que os conselhos estrangeiros fossem perfeitamente corretos em suas avaliaes, tal desequilbrio entre o acesso interno e externo aos responsveis pela poltica econmica, provavelmente no poderia persistir por muito tempo. Na ordem dos fatos, os conselhos mostraram-se em grande parte errneos. Os acordos realizados no mbito dos programas de ajuda no estimularam o desenvolvimento. O montante de divisas acumuladas atravs deles no serviu para financiar as importaes necessrias, mas para o reembolso de dvidas: ndices mais baixos de crescimento diminuram consideravelmente a demanda de bens intermedirios e de capital estrangeiro. Com efeito, os programas de emprstimos mais contriburam para um realinhamento das dvidas do que para amortecer os traumatismos internos decorrentes da estabilizao. Os futuros investimentos estrangeiros no eram significativos o bastante para que se voltasse a estimular a introduo de novos produtos e processos. Cada vez mais o problema colocava-se em termos de insuficincia de demanda, e no de escassez de recursos. Ainda assim, em 1967 e incio de 1968, a influncia estrangeira alinhava-se quase unanimemente contra o abandono experimental da ortodoxia praticada nos anos de Castello Branco. O desembolso dos programas de financiamento pela primeira vez foi retardado, e novas negociaes foram necessrias para assegurar os homens da AID de que a nova poltica manteria a nfase na estabilizao.17 Mais confiantes em suas prprias capacidades, aps a retomada do desenvolvimento, os novos responsveis pela poltica econmica jamais se recolocariam, aps 1967, sob uma dependncia to estreita da influncia estrangeira. H uma certa ironia nessa seqncia. A presena americana no Brasil depois de 1964 tinha-se comprometido com a restaurao do regime constitucional e com a participao eleitoral. Apesar disso, defendia simultaneamente o acerto de um programa ortodoxo de estabilizao econmica cuja possibilida23

de mais aparente de sucesso residia na manuteno das restries polticas. Quando se retomou, por outras vias, o crescimento econmico, a influncia americana na esfera poltica diminuiu em decorrncia da sua inconsistncia e inflexibilidade na esfera econmica. Esta anlise da poltica de estabilizao sugere que a opinio corrente a respeito do papel dos militares e do hiato poltico depois de 1964 na reduo da inflao deve ser qualificado. No h dvida que a situao catica de 1963 e princpio de 1964 requeria medidas rigorosas por parte do governo. Mesmo a melhor das polticas de estabilizao teria efeitos depressivos sobre o setor real. Ao que parece, contudo, os esforos de conteno at 1967 foram mal administrados e, mais fundamentalmente, mal orientados. No conjunto de medidas destinadas a reduzir a demanda global, o peso principal recaiu sobre a poltica fiscal; o controle monetrio foi exercido de maneira menos sistemtica. Mesmo depois de ter ficado patente a insuficincia de tais instrumentos, permaneceu a f na sua eficcia: tudo se passou como se fosse prefervel aceitar ndices menores de atividade econmica e a estagnao de renda real de modo a criar o tipo de economia e de sociedade na qual semelhante poltica poderia funcionar, do que estabilizar a um custo mnimo. Um instrumento que foi utilizado de forma particularmente abusiva nesse contexto foi a poltica salarial. Em razo das suas importantes implicaes ao nvel da distribuio da renda, e do custo desigual que imps aos esforos de estabilizao, esse tpico ser objeto de consideraes mais detalhadas na parte que se segue. II Por ocasio da tomada do poder, em abril de 1964, as opes abertas ao governo quanto poltica salarial eram de fato limitadas. Uma presso imediata visando o aumento dos salrios dos servidores civis fazia-se sentir. O salrio mnimo no setor privado havia sido dobrado em fevereiro, durante o regime de Goulart. Dificilmente se podia esperar que os funcionrios do governo se acomodassem, no perodo imediato transio, aos nveis vigentes de sua remunerao. No surpreendente portanto que os salrios dos militares fossem, de imediato, mais que proporcionalmente aumentados
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(120%) e que os empregados civis recebessem um aumento de 100% em junho. S depois disso o governo de Castello Branco formulou a poltica de congelamento salarial, aplicvel desde logo ao salrio mnimo e ao setor pblico, e estendida em 1965 ao setor privado. O princpio bsico dessa poltica era a substituio dos ajustamentos correspondentes taxa de inflao a partir do ltimo aumento por clculos de intervalos. Ao invs do incremento nominal destinado a recuperar o nvel salarial real alcanado no momento do reajuste anterior, no novo sistema os novos salrios deveriam reconstituir, no ano subseqente, o salrio real mdio dos dois anos anteriores. Dado que a inflao se havia acelerado em princpios da dcada de 60, a mdia do salrio real, desgastado em conseqncia, era inferior ao valor alcanado no ltimo pico. 18 A frmula proporcionava assim menores aumentos do salrio nominal, concebidos para reduzir as presses dos custos sobre os preos, e justificava-se, desse modo, a si mesma. A implementao dessa poltica exigia tambm uma estimativa da taxa de inflao para os prximos 12 meses, a compensar pelo aumento do salrio nominal. Esse assim chamado resduo inflacionrio foi, na verdade, substancial e deliberadamente subestimado. Os salrios reais foram portanto sistematicamente reduzidos entre 1964 e 1967, caindo 20% no caso do salrio mnimo e um pouco menos para os salrios industriais. Apesar das argcias tericas da formulao, na prtica essa poltica resultava numa conteno do salrio mximo.19 Em conseqncia disso, a mdia do salrio mnimo real recebido em 1967, a despeito dos elementos adicionais como 139 salrio, subsdios para a famlia, etc . . . , era pelos menos 5% menor do que em 1955. Doze anos de crescimento econmico e uma renda per capita acrescida de mais de um tero do seu valor, resultaram em nada para os assalariados no qualificados. A base econmica para uma ao to drstica contra os salrios, era, na melhor das hipteses, muito frgil. Na realidade, havia no campo do governo muitos defensores da tese segundo a qual os salrios representavam um fator autnomo de acelerao no final da dcada de 1950 e princpios da dcada de 1960. Um expoente da ortodoxia como Gudin escreveu em 1961 (e continuou a pregar depois): "Isto significa que, no caso da inflao brasileira, i. e.,
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TABELA 2
SALRIOS MNIMOS E RENDA PER CAPITA, 1952-1964 (1952 = 100)

Salrios Mnimos reais a Janeiro 1952 1952 1953 1954 1954 1955 1956 1956 1957 1958 1959 1959 1960 1960 1961 1961 1962 1963 1963 1964 1964 110 100 88 143 106 116 150 118 131 114 159 131 149 114 151 132 112 138 105 132 103

Custos dos Salrios mnimos reais b 100 87 99 116 118 129 112 123 119 120 110 101 111

Renda per capita

100 100 106 110 111 116 121 124 133 141 144 142 142

Julho

Agosto

Janeiro Outubro Outubro

Janeiro Fevereiro

FONTE: Os salrios mnimos reais foram adaptados de Peter Gregory, "Evolution of Industrial Wages and Wage Policy in Brazil, 1959-1967", relatrio no publicado da AID, setembro de 1968, tabela 5; os custos do mnimo real foram adaptados de Edmar Bacha e outros, "Encargos trabalhistas e absoro de mo de obra". Relatrio de Pesquisa n. 12 (Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1972), tabela 3.7. a - Salrio mnimo nominal na Guanabara deflacionado pelo ndice de custo de vida. b - Salrio mnimo nominal na Guanabara adicionando todos os pagamentos do empregador, seja para o empregado ou no, e deflacionado pelo ndice de preo industrial. 26

da espiral de salrio - preos no Brasil, no era o aumento dos preos que determinavam o reajuste dos salrios, mas era sobretudo a elevao dos salrios reais que provocava os aumentos de preos". 20 Essa concluso tomava por base o fato de o salrio mnimo real haver crescido um pouco mais depressa do que a renda per capita entre 1952 e outubro de 1961, como se observa no quadro 2. Todavia, no somente essa discrepncia era modesta, como dois fatores subseqentes diluram consideravelmente a fora do argumento. A produtividade no setor urbano, que incide sobre o salrio mnimo, aumentou mais rapidamente, sem dvida, do que na economia como um todo. A diferena observada no era, pois, necessariamente, uma fonte de aumento dos custos. Isto acontece, mesmo quando as crescentes sobrecargas suportadas pelos empregadores so levadas plenamente em conta, conforme calculada na tabela 2. O exame da evoluo dos salrios dos anos 50 revela o fato ainda mais significativo de que os grandes aumentos nominais de 1954 a 1956 no tinham sido substancialmente erodidos pela inflao at 1957; assim, havia-se operado uma alterao real da distribuio da renda em favor dos salrios, que se expressa na crescente participao dos salrios na renda urbana total. A partir da, no h mais sentido em tomar o ano de 1952 como base, a menos que se pressuponha prazos mais longos para os reajustes concedidos, pelos empregadores, o que improvvel.

A questo relevante a de saber qual teria sido a poltica correta de salrios nominais em 1956, compatvel com uma inflao limitada a contnuos incrementos reais de salrio. Para responder necessrio tomar o ano de 1955 como base, depois que o aumento salarial de julho de 1954 j havia repercutido ao nvel dos preos. Admitindo-se como objetivo uma taxa de inflao anual de 15% durante os prximos 30 meses - o que representava suave desacelerao das tendncias vigentes a soluo um salrio mnimo de Cr$ 3.60 por ms, em valores correntes.21 O nvel alcanado quando do reajuste de agosto de 1956 era de Cr$ 3.80, ou seja, perto de 6% mais alto. Assim, a poltica salarial era compatvel com as polticas monetria e fiscal destinadas a prevenir a acumulao das tenses inflacionrias. E, de fato, em 1957 e grande parte de 1958, os aumentos de preos foram contidos, a taxa de inflao caiu ligeiramente e a

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mdia do salrio mnimo real foi um pouco superior de 1955. Segundo o mesmo critrio, o idntico aumento percentual nominal concedido em janeiro de 1959 chega a situar-se no interior da faixa do mesmo modo estreita de salrio compatvel com uma inflao de 15% As conseqncias, desta vez, no eram as mesmas. A notcia do aumento coincidiu com a implementao do programa de estabilizao de Lucas Lopes, e o sinal dado aos empresrios para que ajustassem impunemente seus preos complicou bastante as coisas. Os crticos da poltica salarial do governo tomaram como argumento o aumento de 10% nos preos em fevereiro para sublinhar a sua liberalidade. Contudo, o principal fator do aumento foram os gneros alimentcios, que o componente menos afetado pela elevao dos custos. provvel que nessa poca os apelos para a conteno tenham sido maiores, porm mais pelos seus efeitos psicolgicos que reais. Finalmente, e em grande parte por causa das conseqncias fiscais e monetrias da aquisio anormal de estoques de caf, o governo no pde mais sustentar a mesma orientao. Com a acelerao da inflao em 1959 e 1960, provocando uma reduo considervel dos salrios reais, aumentaram as presses para um reajuste mais rpido do salrio mnimo nominal - o que foi feito apenas 21 meses depois. A partir de ento, apesar das percentagens maiores de reajustes nominais concedidos, e da reduo do perodo de aplicao, o salrio mnimo real nunca mais alcanou seu nvel de janeiro de 1959, regredindo progressivamente no vertiginoso redemoinho da inflao. Os salrios industriais evoluram de modo anlogo ao salrio mnimo. Eles no acompanharam os aumentos da produtividade no perodo de 1955 a 1959, e, depois disso, mostraram alguma tendncia a recuperar o terreno perdido. Os dados de 1963 refletem, em particular, um aumento do salrio mdio real da ordem de 13% com referncia a 1962. A crescente atividade sindical, que contava com a simpatia aberta do governo, explica os resultados dos princpios da dcada de 1960. Torna-se difcil aferir o impacto inflacionrio autnomo da decorrente em virtude das defasagens anteriores de aumento dos salrios. Os resultados observados na indstria que absorve uma pequena proporo da fora de trabalho no podem ser extrapolados para as diversas ativi28

dades de servios, em que o salrio mnimo tinha maior impacto. Essa anlise sugere que o comprometimento total do novo governo com a necessidade de por um fim virulncia da inflao salarial tinha uma base cientfica duvidosa. O prprio Gudin, menos polmico, mais tarde, e mais contemplativo, tende a admitir que: "A principal causa (da inflao) era o excesso da despesa federal com relao receita. Tambm se pode dizer que os salrios subiram com os aumentos do custo de vida resultantes dos dficits federais. Com excesso do impulso salarial de 1954 (forado por Goulart na administrao de Vargas), as discrepncias no ajuste dos salrios mnimos no eram importantes."22 No se trata, aqui, entretanto, de defender a poltica de salrio mnimo tal como foi levada prtica. Em grande parte, pelo fato dos ajustes serem discretos e pela incerteza de sua durao, os aumentos salariais foram transferidos pelos empregadores, mais do que proporcionalmente, no incio dos anos 60. Ao invs de defender o padro de vida dos no-qualificados, medida que a inflao se acelerava, os aumentos nos salrios nominais mal conseguiam compensar a perda de poder aquisitivo. Portanto, deve-se distinguir as vantagens que os empresrios tiraram dos aumentos salariais no sentido de defender e aumentar sua frao da renda, da influncia causai que uma excessiva participao dos salrios poderia ter sobre o nvel de preos. No obstante, relacionar a inflao precedente a exorbitantes pedidos de salrios, e agir segundo tal convico, teve uma considervel atrao ideolgica. O grande receio, em maro de 1964, era de um iminente levante populista: "A perspectiva de uma ditadura dos sindicatos pesava sobre a comunidade nacional, contribuindo para o agravamento da inflao que tantos sofrimentos j causou ao povo brasileiro." 2 3 O governo poderia adotar uma poltica atraente, desfavorvel aos trabalhadores urbanos, que era inteiramente justificvel do ponto de vista tcnico. As conseqncias de tal programa no so difceis de adivinhar. A tabela 3 registra as variaes da renda mensal real entre 1960 e 1970, de trs grupos distintos: trabalhadores urbanos, rurais e empresrios. Os dados provm de duas amostras comparveis da populao, uma do Censo
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outra da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, e foi organizada por trimestres para evitar oscilaes cclicas.

TABELA 3
RENDIMENTOS MDIOS MENSAIS: 1960,1968-1970 (Cruzeiros de 1960) Brasila 1968 3 Trim. na. n.a. 8.1 19.5

1960 Agosto Empregados agrcolas Empregados noagrcolas Todos os empregados Empregados noagrcolas c 2.6 8.0 6.6(7.3)b 14.0

1969 1 Trim. 2.4 9.6 8.6 20.6

1969 3 Trim. 2.4 9.9 8.9 22.5

1970 1 Trim. 2.5 10.5 9.4 19.5

Guanabara e Rio de Janeiro 1960 1968 1969 Agosto 3 Trim. 1 Trim. Empregados agrcolas Empregados noagrcolas Todos os empregados Empregados noagrcolas e profissionais liberais
Fonte: Ver Apndice 2

1969 3 Trim. 3.0 11.6 11.3

1970 1 Trim. 3.3 12.1 11.8

3.0 11.0 10.1(10.7)b 10.9

3.1 11.8 11.6

18.3

22.6

29.0

27.1

24.5

a exclui as regies norte e centro-oeste. b - total calculado com base nos pesos relativos dos rendimentos agrcola e no agrcola do 3 trimestre de 1969. c excludas as indstrias extrativas, de pesca, e servios pessoais.

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TABELA 3 cont.
RENDIMENTOS MDIOS MENSAIS: 1960,1968-1970 (Cruzeiros de 1960)

1960 Agosto
Empregados agrcolas

So Paulo 1968 1969 3 Trim. 1 Trim. 3.4 11.2 9.7 10.4

1969 3 Trim. 3.6 11.8 11.3

1970 1 Trim. 3.8 12.7 11.9

3.4 9.3 8.0(8.9)b

Empregados noagrcolas Todos os empregados Empregados noagrcolas e profissionais liberaisc

20.2

28.0

29.9

34.4

31.2

1960 Agosto
Empregados agrcolas

Nordeste 1968 3 Trim.

1969 1 Trim. 1.9 7.3

1969 3 Trim. 1.9 7.4 5.7

1970 1 Trim. 1.9 7.6 5.9

2.0 4.8 3.6(3.9)b 5.7

Empregados noagrcolas Todos os empregados Empregados noagrcolas e profissionais liberaisc

5.7

6.6

10.2

11.6

13.0

10.0

Fonte: Ver Apndice 2 b - total calculado com base nos pesos relativos dos rendimentos agrcola e no agrcola do 3 trimestre de 1969. c excludas as indstrias extrativas, de pesca, e servios pessoais. 31

Para os nossos propsitos, da decorrem duas concluses bsicas. A primeira a evidente disparidade entre agosto de 1960 e o 39 semestre de 1969, entre a remunerao dos empresrios e os salrios no setor no agrcola. Enquanto os ltimos aumentam em 20% para todo o Brasil, a primeira aumenta em mais da metade. Os salrios no agrcolas so disponveis pela primeira vez em 1969 depois de agosto de 1960. Contudo, visto que os salrios cresceram mais rapidamente em 1968, possvel inferir que a comparao, se os dados a permitissem, teria sido pior em 1968 e ainda mais em 1967. Esta concluso decorre da evoluo das rendas de todos os empregados disponveis para 1968 depois de um prvio ajustamento do total de 1960 de modo a permitir a comparao dos setores agregados. Essencialmente, entre 1960 e 1968 os salrios permaneceram constantes. Obtm-se um quadro possivelmente mais preciso se se restringem as comparaes aos estados industriais da Guanabara, Rio de Janeiro e So Paulo, para os quais se dispe de dados mais homogneos. Deparamos tambm aqui com a dramtica evidncia da redistribuio entre as duas classes urbanas. Nesses estados, a remunerao dos empregados no agrcolas acusa um crescimento modesto, contrastando com a forte elevao da renda dos empregadores e profissionais autnomos. A divergncia observada em So Paulo entre as taxas de crescimento de 20 e 48% corresponde divergncia mdia nacional entre essas taxas. Em suma, a proporo de lucros mdios sobre salrios no setor urbano aumentou notavelmente entre 1960 e 1968, depois disso, embora melhorasse, no recuperou seu valor de 1960. Torna-se bastante claro, observando-se as variaes anuais dos salrios industriais mdios e do salrio mnimo que aquela desproporo se estabeleceu entre 1964 e 1967 principalmente em conseqncia da poltica de estabilizao. Isto verdade, apesar dos efeitos corrosivos da inflao sobre os salrios mnimos reais. Dados de distribuio anterior no publicados, utilizados na elaborao das contas nacionais, reforam essa impresso. A parcela do rendimento do trabalho no setor urbano, (a despeito da incluso naquela conta de certas rendas imputadas aos empresrios) importadas, declina mais de 2% entre 1965 e 1966, o que representa uma alterao mais importante do que a registrada em qualquer dos 5 anos precedentes, quando a relao permanecia estvel
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entre 59 e 60% 24 . Infelizmente, faltam os dados relativos a anos mais recentes. Tal declnio relativo, assim como as estatsticas de emprego industrial, desmentem a ocorrncia de uma compensao da queda dos salrios reais atravs da ampliao correspondente das oportunidades de emprego. As observaes subseqentes tratam das alteraes internas da estrutura de salrios.* Alguns dados isolados revelam que, no setor industrial, os operrios confrontados com o pessoal administrativo assalariado, experimentaram um declnio mais acentuado do salrio real entre 1962, 1963 e 1967, e incrementos menores em 1968 e 1969. Mesmo entre os operrios, verifica-se certa tendncia ampliao do leque industrial opondo, de um lado as indstrias tradicionais, como as txteis, de alimentos etc. e de outro os setores mais dinmicos, produtores de bens de consumo durvel, e de capital.25 Note-se, tambm, na tabela 3, que o diferencial regional de salrios ampliou-se depois de 1968, depois de haver-se contrado no perodo anterior. Estas circunstncias ajudam a explicar porque o aumento na renda real dos trabalhadores urbanos depois de 1967 pode ter sido associado a uma desigualdade crescente entre eles mesmos.26 As contnuas limitaes de salrios depois de 1967 parecem ter atingido mais intensamente os no qualificados do que os mais qualificados. O resultado lquido dessas alteraes entre classes e no interior delas parece ser um aumento dramtico da desigualdade de distribuio da renda em detrimento do setor noagrcola entre 1960 e 1970. O coeficiente de Gini, calculado diretamente dos censos deceniais,' aumenta de 49 a 56, entre 1960 e 1970. A variao realmente substancial para um perodo to curto. A amplitude dessa desigualdade crescente indicada, de modo expressivo, na parcela estimada da renda recebida pelos extratos mais altos da distribuio: 5.8% dos empregados em atividades no-agrcolas receberam em 1960 29.8% da renda monetria; em 1970, os mesmos 5.8% receberam 37.9% 27 . Seria difcil desvincular esse resultado da poltica de estabilizao, bem como da subseqente. A tabela 3 refere-se no somente aos rendimentos urbanos, mas tambm aos salrios agrcolas. Sua estagnao a partir de 1960, e mesmo depois de 1961, uma segunda caracterstica relevante para nossa anlise. J se argumentou
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algumas vezes que a reduo dos salrios reias urbanos tinha pelo menos, uma contrapartida em melhores condies no campo, reduzindo-se o diferencial de rendas. Inovaes como, por exemplo, preos mnimos garantidos para a agricultura, alteraram aparentemente os termos de intercmbio em favor do setor rural, de acordo com os ndices disponveis. Esses dados no indicam, contudo, a ocorrncia de qualquer efeito duradouro sobre a sorte dos trabalhadores agrcolas, com exceo dos de So Paulo, e mesmo quanto a esses as vantagens foram inferiores s dos empregados no-agrcolas. Outra observao corrobora e amplia essa concluso. Os salrios agrcolas recebidos, calculados pela Conjuntura Econmica, so constantes, em termos reais, desde sua tabulao inicial em 1966 at 1970. 28 A tabulao preliminar do Censo de 1970, deflacionada pelo custo de vida, no indica aumento da renda monetria mdia dos que se dedicam a atividades agrcolas, incluindo-se proprietrios, meeiros, administradores e trabalhadores. Embora a mdia permanecesse constante, e a desigualdade medida pelo coeficiente de Gini diminusse apenas ligeiramente, a extremidade superior da distribuio nos conta uma outra histria: 55% da fora de trabalho remunerada recebeu 10.7% da renda em 1970; quase o dobro, 95%, recebeu em 1960, a parcela proporcionalmente menor de 13.4%.29 A incluso da remunerao em espcie melhoraria a situao nos dois anos considerados, e os acrscimos do salrio famlia alteraria um pouco a distribuio observada, mas a validade do resultado bsico no sensvel a esses ajustamentos. Nem os assalariados agrcolas, nem qualquer outra categoria agrcola, com exceo dos grandes proprietrios, obtiveram aumentos significativos da renda durante a dcada. Essas conseqncias ao nvel da distribuio da renda no podem ser ignoradas quando se pretende avaliar as realizaes econmicas depois de 1964. Ao invs de louvores por seus engenhosos princpios, a poltica salarial merece reservas em sua aplicao. O declnio dos salrios reais urbanos durante a fase de estabilizao d uma medida precisa da incapacidade do governo no que diz respeito aos objetivos da luta contra a inflao. Isso tornou as coisas mais fceis para o governo, e, por outro lado, ajudou a conter a elevao dos preos. Mas o custo social dessa poltica e o carter limitado das suas justificativas tcnicas no podem ser ignorados,
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tanto mais que o declnio dos salrios entre 1964 e 1967 no se acompanhou de maior absoro do desemprego e que o grau de absoro parece no ter se modificado nos anos subseqentes.30 A ausncia de poltica formal era condio para a manuteno de tal estratgia de estabilizao. Semelhante compresso salarial teria sido impossvel em regime de maior liberdade. Mas isso no significa que um programa bem sucedido de estabilizao dependesse exclusivamente da distribuio de renda. Dispunha-se de outras opes. ao mais direta e rigorosa sobre os preos em 1964 e 1965 teria proporcionado poltica econmica um poderoso instrumento adicional de controle. Da mesma forma, uma conteno dos gastos militares do governo teria aliviado as presses fiscais, e liberado recursos, incentivos fiscais da atividade econmica. A essa ltima alternativa, tecnicamente vivel, se contrapunha a necessidade de unificar a nica entidade poltica significativa remanescente no pas: as Foras Armadas. Os aumentos dos vencimentos dos militares, porisso, foram considerveis, no de surpreender que Castello Branco em um de seus discursos no Colgio Militar, os tenha includo entre os principais objetivos da Revoluo: "A poltica do governo revolucionrio tem sido a de apoiar a reorganizao do poder nacional; de reestruturar a economia e as finanas do p a s ; . . . e de ajustar vencimentos das Foras Armadas".31 O grau de prioridade desse objetivo no foi afetado pelo rpido aumento dos vencimentos dos militares no perodo anterior. Os gastos com o pessoal militar em 1960 representaram apenas um quarto do total da despesa federal direta com salrios naquele ano. Essa percentagem elevou-se a 45% nos dois anos seguintes, e alcanou mais da metade em 1964 e 1965. Nesse ltimo ano, a remunerao dos militares correspondeu a 1.3% do produto interno bruto. 32 A realocao das prioridades no foi temporria. A parcela da despesa oramentria destinada s Foras Armadas atingiu 25% em 1968, depois de um perodo em que cara de 29.2% em 1957 para 15.2% em 1963. 33 A ideologia da Revoluo gerou suas prprias presses inflacionrias, em tudo semelhantes s presses exercidas sobre o oramento pelo anterior processo de barganha poltica. A novidade consistia na capa35

cidade de impor redues de gastos em outros setores, em reconciliar interesses divergentes por um fiat, e em promover uma poltica de restrio salarial apesar da sua impopularidade. III At aqui nosso propsito foi o de analisar o programa de estabilizao propriamente dito. Os acontecimentos subseqentes, o impressionante crescimento alcanado de 1968 em diante, e os sinais de uma ampla transformao institucional, no foram ainda completamente quantificados. Ainda assim, essas realizaes, mais do que o abrandamento da inflao, constituem o fundamento do justo prestgio internacional alcanado pela experincia brasileira. Admite-se geralmente que a maior adequao de Delfim Neto s realidades nacionais, juntamente com as prvias reformas de Roberto Campos, proporcionaram enfim um slido alicerce para a continuidade do desenvolvimento no pas. Todavia, cinco anos no fornecem a tendncia secular, mesmo para aqueles que sofrem de miopia. Convm, portanto, situar as realizaes atuais numa perspectiva mais ampla. O modelo econmico hoje prevalescente no Brasil de inspirao francamente capitalista. Sua fora propulsora o comportamento individual orientado pelas indicaes do mercado. O papel do Governo consiste tanto em aperfeioar os mercados como em intensificar suas indicaes. Duas reas mereceram particular ateno: o mercado de capitais e o comrcio externo, ambas centrais na presente estratgia. A intermediao financeira essencial para a adequao da poupana nacional no forada a taxas mais altas de crescimento. Os incentivos exportao e a receptividade ao investimento estrangeiro proporcionam uma oferta permanente de divisas para as importaes. Em resposta aos estmulos fiscais aos compradores de aes, e s vantagens fiscais concedidas s firmas que levantam na Bolsa seu capital, o mercado de aes desenvolveu-se rapidamente nos ltimos anos. No perodo de um ano, entre 1970 e 1971, o ndice de preos das aes quadruplicou, e um guia de orientao tcnica para operaes nesse mercado foi um dos best-sellers em julho de 1971. A recente queda das aes eliminou a precedente euforia, sem no entanto
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afetar o volume de transaes. O levantamento de capital novo mediante a oferta pblica de aes tem crescido menos que a transferncia de capitais; por outro lado, as fontes externas de financiamento adquirem hoje uma importncia bem maior.34 Recentemente, o governo criou novos incentivos fiscais destinados a encorajar simultaneamente a "democratizao" do capital mediante extenso da propriedade acionria e o fortalecimento das firmas nacionais, capacitando-as a competir com o investimento estrangeiro. A revitalizao do mercado de aes e das instituies a ele associadas no constitui a nica inovao financeira. A criao e o rpido crescimento do Banco Nacional de Habitao tambm uma importante fonte de poupana, exercendo pondervel influncia sobre o investimento. Caracterstica distintiva do Banco o crescimento constante da base de onde se originam seus recursos, constitudos por contribuies compulsrias calculadas sobre o total dos descontos em folha de pagamento para a previdncia social, agora reorganizada. Esses recursos destinam-se ao financiamento de construes residenciais; escusado dizer que os construtores acorreram prazeirosamente disponibilidade de fundos. No entanto, em sua primeira fase os emprstimos hipotecrios eram inferiores poupana captada, e a mais importante funo do Banco foi a de financiar o dficit federal mediante aquisio de ttulos pblicos. Uma das colunas mestras da poltica econmica do governo foi, portanto, o estmulo poupana privada voluntria e forada, atravs de diversos mecanismos. Mesmo o recente Programa de Integrao Social, que nominalmente um canal de redistribuio, foi concebido para promover um incremento anual de poupana privada lquida de 7,5% nos 5 anos subseqentes. Outro ponto fundamental a nfase nas exportaes como meio de financiamento das necessidades de moeda estrangeira. A exportao de manufaturas foi objeto de generosos favores, em grande parte sob forma de redues de impostos alfandegrios. Estimativas recentes calculam em 40% o abatimento do preo de exportao sobre os preos internos de venda, como resultado do conjunto de incentivos e sem alterao das margens de lucros. Essa diferena se deve mais ao componente de subsdios implcito nas redues fiscais do que s simples isenes de impostos indiretos.36 Sensveis a tais incentivos, as exportaes de
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manufaturados subiram a US$ 500 milhes em 1971, e mantiveram sua ascenso espetacular em 1972. Atualmente, os manufaturados respondem por um quinto do total exportado, contra menos de 5% em 1964. Para o conjunto das exportaes, a poltica de contnua desvalorizao para acompanhar o ritmo de inflao interna reduziu consideravelmente os riscos. A segurana da decorrente contribuiu, com certeza, para uma participao mais agressiva no mercado internacional. A atitude com respeito ao ingresso de capitais externos, que ao mesmo tempo suplementa a poupana nacional e satisfaz necessidades de cmbio, tambm tem sido positiva. O ingresso lquido aumentou constantemente desde 1965, e chegou em 1971 a bem mais de 1 bilho de dlares, o que representa a metade do montante de divisas gerado pelas exportaes. Uma parcela considervel desses capitais foram por sua vez destinados ao reforamento das reservas em moeda estrangeira. Por outro lado, um segmento considervel da entrada de capitais foi reforar as reservas em moeda estrangeira, que em meados de 1972 atingiam a casa dos US$ 24 bilhes. A acumulao de reservas propiciou uma alterao da estrutura de prazos da dvida externa, O recurso a emprstimos de curto prazo declinou a partir de 1968, quando constitua o principal meio de financiamento do dficit de transaes correntes. Em cada um dos trs ltimos anos, prestigiado o crdito brasileiro no plano internacional, a dvida a mdio e longo prazo tem sido o principal meio de participao de capitais estrangeiros. A tendncia ampliao de participao governamental na economia foi sustada nos ltimos anos, em concordncia com os propsitos de resguardar a primazia do setor privado. A participao relativa do governo no sofreu reduo significativa, pelo menos at 1969, ltimo ano para os quais se dispe das contas nacionais; mas a estrutura dessa participao modificou-se. Comparado ao consumo privado, o consumo governamental relativo caiu a nveis inferiores aos do perodo pr-revolucionrio, enquanto que o investimento cresceu. Mantm-se, desse modo, a fora do governo como polo de demanda de recursos, e como agente de sustentao de demanda global atravs dos seus gastos de infra-estrutura. Todavia, medida em que se recupera a formao de capitais privados, tal como ocorreu em 1970 e 1971, de se presu38

mir uma reduo da importncia desse papel do Estado, tal como j ocorreu na rea do consumo. Alguns estudos de casos e a estrutura do crescimento industrial sugerem que o setor privado constitui hoje o principal fator da expanso. Esse modelo capitalista de desenvolvimento no escapou crtica da esquerda. A primeira contestao argumentava com o espectro da estagnao inevitvel, devido ao sub-consumo. 37 A tese, que remonta a Celso Furtado principalmente, uma variao do tema maltusiano, contido na famosa correspondncia com Ricardo. A distribuio desigual da renda gera uma demanda de natureza especfica nesse caso, de bens de consumo durvel cujo atendimento requer investimentos capital-intensivos. A proporo de fatores utilizados reduz as oportunidades de emprego visto que a elasticidade de substituio limitada e ratifica o processo em curso de concentrao da renda. Como a estreita faixa de consumidores preenche rapidamente suas necessidades desses bens, a respectiva demanda no pode crescer indefinidamente. Nesse contexto, a poupana disponvel no pode ser investida, dada a falta de perspectivas de mercado que justifiquem a expanso. Em conseqncia, o desenvolvimento capitalista inevitavelmente limitado a menos que uma distribuio de renda cada vez mais dualista possa compensar a tendncia ao subconsumo. Nos primeiros anos da dcada de 60 a economia brasileira e, de modo geral, da Amrica Latina, era interpretada dessa maneira, e agora, com algumas modificaes, mesmo a presente prosperidade pode ser interpretada da mesma forma. Aparte a contradio inerente ao recente vigor da economia brasileira, que agora insatisfatoriamente explicada como conseqncia de uma distribuio de renda mais desiquilibrada, os pressupostos bsicos e contnuos da abordagem de subconsumo no so muito convincentes. No se dispe de evidncia emprica, nos estudos do consumo no Brasil, de um rpido declnio da elasticidade de demanda de bens de consumo durvel face ao crescimento da renda. O objeto dessa demanda pode variar, tal como aconteceu em outros pases, passando de rdios a aparelhos de televiso, da a automveis e t c . . . , mas no de forma to abrupta ou to definitiva que da possa decorrer uma estagnao permanente. Ao invs disso, dada a imobilidade dos recursos a curto prazo, verificou-se uma tendncia instabilidade cclica. A
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longo prazo, mantendo-se os padres de distribuio desigual, a elevao da renda global contribuir para a expanso do mercado daqueles bens, na medida em que possibilita o ingresso de novos compradores de renda menor. A brusca descontinuidade do poder de compra entrevista por Furtado, capaz de impedir a evoluo descrita, no se verifica nos fatos.38 Ademais, com o desenvolvimento do crdito ao consumo durvel, o mercado desses bens recebe um impulso complementar e definitivo. De fato, foram criados novos intermedirios financeiros para atender a essa necessidade no Brasil, exatamente como se fez nos Estados Unidos nos anos 20. O intenso crescimento da produo de automveis, nos ltimos anos, atingindo mais de 20%, est associado ampliao de demanda fortalecida pela disponibilidade de crdito. Enquanto o crescimento for to intenso, no se pode extrapolar, e nem antecipar, que o mercado deixar de crescer em razo de uma elasticidade com relao renda de longo prazo inferior unidade. Relacionada a essa, embora contraditria, uma outra linha critica tem sido freqentemente empregada para demonstrar a inviabilidade do crescimento com base no mercado. O argumento o de que, em virtude da pequena dimenso do mercado, ocorrero fatalmente deseconomias de escala, medida em que aumenta a escala de produo e em que produtos mais complexos so introduzidos. Isso implica relaes capital-produto sempre crescentes, do que decorre um custo cada vez maior, em termos de poupana, do processo de crescimento. Para essa corrente, o obstculo manuteno de altas taxas de crescimento a poupana insuficiente, enquanto que para a outra o subconsumo; mas freqente a utilizao simultnea das duas. O argumento ora examinado supe um processo de substituio de importaes que requer necessariamente a introduo de novos produtos em escala crescente. No h evidncia, contudo, numa economia que atingiu as dimenses da brasileira, que tais deseconomias crescentes sejam a norma. Alm disso, uma das caractersticas principais desse estilo de desenvolvimento a sua abertura, as importaes aqui servem para compensar importantes desvantagens comparativas. Em conseqncia, no h porque a substituio de importaes deva prolongar-se. Por essas razes, as ameaas de freagem do crescimento por esse lado no so particularmente fortes.
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As duas anlises procuram relacionar a desigualdade na distribuio de renda estagnao. O pensamento s vezes nasce dos desejos. Uma desigualdade maior acarreta indubitvel e necessariamente modificaes da composio de bens e servios, e da uma estrutura de crescimento diferente. Os novos padres podem no ser desejveis socialmente, nem maximizar a taxa de crescimento. Mas a desigualdade no bloqueia o crescimento em conseqncia de inevitveis contradies internas, assim como o crescimento no requer a desigualdade para se manter. Face contraditria experincia do desenvolvimento recente no Brasil, muitos dos que defendiam essas variantes da hiptese do subconsumo passaram a defender uma interpretao alternativa. Para eles, o atual modelo de desenvolvimento "colonial-fascista", auto-sustentvel mas inevitavelmente repressivo e subordinado ao imperialismo americano.39 Essa designao ignora as implicaes globais do rpido aumento das exportaes verificado recentemente, que permanece um fato central da presente estratgia de crescimento. Maiores exportaes representam dependncia significativamente menor com relao aos Estados Unidos. Elas aliviam a necessidade de importao de capitais para equilibrar o balano de pagamentos, fornecem os meios para saldar as antigas dvidas sem o recurso aos "swaps" ou a outras modalidades de capitais de curto prazo que trazem consigo um potencial de desequilbrio. Elas permitem selecionar o investimento estrangeiro, e enfatisar nessa seleo a transferncia de tecnologia como raison d'tre dos novos ingressos. Elas estimulam a competio entre os pases avanados, assegurando assim uma distribuio mais equitativa dos ganhos do comrcio. Convm notar que o recente impulso das exportaes se acompanha de um dramtico declnio da participao americana no comrcio externo do Brasil e de uma importante diversificao dos mercados. A exportao de manufaturas particularmente vantajosa. Ela proporciona maior descentralizao das decises e maior subordinao das empresas multinacionais poltica econmica nacional. Empresas locais filiadas mesma empresa internacional defrontam-se com freqncia no mercado, independentemente de suas intenes. Mesmo quando as exportaes de uma dada filial so limitadas por deciso da matriz, persiste, no plano internacional, a competio entre
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ramos locais de firmas diferentes, aumentando o grau de identificao dessas empresas com o pas onde esto instaladas. A principal contribuio para o rpido aumento das exportaes brasileiras nos ltimos anos se deve a firmas internacionais, operando no mercado latino-americano.40 Resta saber se essa experincia inicial levar a uma penetrao mais agressiva no mercado dos prprios pases industrializados. As exportaes industriais introduzem tambm maior competitividade em mercados nacionais monopolsticos. Empresas mais eficientes conseguem tirar mais proveito da maior demanda externa do que as firmas que o so menos. Assim, desenvolve-se um processo de seleo natural menos doloroso que o decorrente de importaes competitivas, embora to eficaz quanto este, capaz de elevar a produtividade da economia. A necessidade de sobrepor-se elevao da produtividade no exterior de modo a manter-se no mercado pode ser um estmulo mais forte mudana tecnolgica do que a reduzida competio local. Da mesma forma isso pressiona o governo no sentido de tomar medidas de auxlio ao crescimento de produtividade. Muita coisa depende, naturalmente, de que as exportaes mantenham essa orientao e da viabilidade da manuteno das recentes taxas de crescimento. Na ausncia de um fluxo crescente de receitas em divisas estrangeiras, o compromisso com um modelo econmico aberto no poderia ser mantido. Pois, embora as entradas de capital possam substituir, a curto prazo, as receitas de exportaes, a capacidade de pagar os servios da dvida externa e amortizar esse dbito depende do valor das exportaes. Este , em particular, o caso atual, visto que a recente entrada de capital se compe muito mais de emprstimos do que de participao acionria. O ingresso mdio de capitais privados recuperou s em 1969 o nvel atingido no fim dos anos 50 e incio da dcada seguinte. Entre 1969 e 1970, os investimentos diretos privados caram, e, provavelmente, tambm os reinvestimentos. Os gastos totais em instalaes e equipamentos de subsidirias americanas cresceram com relao aos baixos ndices de 1966 e 1967, e permaneceram constantes at 1970. Com tudo, as projees para 1972 baseadas em relatrios das firmas, sugerem gastos bem maiores, admitindo-se que o investimento direto recupere sua antiga proeminncia.41 Ain42

da assim, as obrigaes do dbito acumulado requerem exportaes estupendas. Depois de quase ter dobrado, em trs anos, o dbito foi estimado em US$ 7.8 bilhes, em junho de 1972. Em termos lquidos, ou seja, descontando o grande aumento nas reservas o incremento necessrio para financiar o crescente dficit em transaes correntes, desde 1969, tem sido de US$ 1.6 bilhes. A promoo de exportaes , assim, uma poltica singularmente consistente com os mltiplos objetivos do governo. Ela proporciona uma margem de confiana ao assegurar a investidores potenciais que seus emprstimos atuais podem ser pagos. Ao mesmo tempo, ela angaria simpatias nacionalistas tanto por demonstrar a incrvel capacidade da indstria brasileira para competir internacionalmente como por reduzir a dependncia do financiamento externo. Esses pendores nacionalistas, evidenciados pela firme posio pela elevao dos preos do caf, apesar da oposio dos Estados Unidos, a insistncia nas 200 milhas nos limites da costa e a execuo do projeto da Transamaznica, apesar da desaprovao por parte dos organismos internacionais, no podem ser ignorados. Elas representam uma restrio potencial a certas opes polticas tais como aumento da dependncia da poupana externa que podem alterar substancialmente as caractersticas capitalistas e abertas da presente estratgia. Eu vou desenvolver este tema mais abaixo. Antes porm, no convencido da justeza dessas crticas feitas ao modelo econmico brasileiro, abordarei uma fraqueza potencial que tem sido em grande parte ignorada. Trata-se da capacidade da economia manter seu impulso atual sem interrupo cclica. Os processos cclicos tm recebido pouca ateno nas economias desenvolvidas, sobretudo porque se garante o nvel da demanda global. As variaes do ritmo de crescimento da economia brasileira sugerem, no entanto, que se deve situar o presente surto desenvolvimentista numa perspectiva temporal mais ampla. O crescimento recente no Brasil pode ser desmembrado em trs perodos distintos: 1957-1962, 1963-1967, e 1968 at o presente. O primeiro corresponde a uma fase em que, a industrializao mediante intensa substituio de importaes atingiu a taxa de 9,3% ao ano. No segundo observa-se a influncia dominante da poltica anti-inflacionria, a queda no ritmo de formao de
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capital, e uma dramtica desacelerao da expanso industrial (reduzida a uma taxa de 24% ao ano), foi precisamente essa experincia que alimentou a crena de que ao esgotamento do processo de substituio de importaes seguir-se-ia a estagnao. No terceiro perodo, enfim, o crescimento se acelera, tornando a alcanar as altas taxas do primeiro perodo. Alm da inflao crescente e da poltica econmica a ela associada, outros fatores influem nessa oscilao. Por sua prpria natureza, o processo de substituio de importaes refora a sensibilidade do mercado s influncias cclicas. As novas indstrias produtoras de bens anteriormente importados, alimentando-se de uma demanda reprimida, experimentam, no incio de suas operaes, um ritmo de expanso superior ao que poder atingir a longo prazo. Isso verdade, naturalmente, para os produtos novos em geral, pois a difuso do conhecimento sobre esses produtos proporciona um impulso inicial anlogo ao estmulo da elasticidade de preo no caso de substituio de importaes. Este o fundamento das curvas logsticas do crescimento industrial. Mas preciso examinar algumas diferenas importantes. Em primeiro lugar, o processo substitutivo envolve investimentos iniciais muito maiores do que o que acompanha a introduo de novos produtos, porque visam um mercado j estabelecido. Porisso, as atividades ligadas substituio de importaes contribuem para uma parcela maior de formao de capital do que os novos produtos. Alm disso, as necessidades de capital associadas substituio de bens de consumo durvel e de capital so por si mesmas superiores mdia, em razo do grau de tecnologia envolvido e das economias de escala da decorrentes. Em segundo lugar a substituio de importaes , quase por definio, um processo agrupado. Muitos bens so introduzidos num curto perodo de tempo, estimulados pelas medidas que favorecem a produo interna. Mais uma vez, verifica-se a analogia com as inovaes numa economia fechada, como Schumpeter enfatizou, e de novo os incentivos especficos substituio tendem a amplificar o fenmeno. Finalmente e talvez este seja o ponto mais importante a flexibilidade dos indicadores de preos e a preciso da poltica econmica, necessrias ao controle das tendncias cclicas inerentes ao processo, dificilmente se encontram em pases
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em vias de desenvolvimento mediante substituio de importaes. A inflao concomitante e os problemas do balano de pagamentos mascaram essa evoluo durante muito tempo; porisso, sempre mais fcil formular diretrizes globais do que as que se destinam a retificar desequilbrios setoriais e inflexibilidades que caracterizam o processo de crescimento industrial. No Brasil, esse modelo parece ter se realizado at as ltimas conseqncias. O boom de inverses substitutivas do fim dos anos 50 foi logo seguido de uma desacelerao do crescimento no incio da dcada de 60, com a queda dos incentivos para investir. As altas taxas atingidas naquele perodo tornaram-se, nos anos seguintes, metas a atingir, embora no mais o tenham sido. Os ltimos bens substitudos utilizavam novos insumos tambm substitudos; os investimentos assim correlacionados, amplificaram o efeito cumulativo. A existncia de uma importante capacidade ociosa passou a ser amplamente reconhecida medida em que declinavam os ndices de crescimento; da mesma forma, os desapontados acionistas s se deram conta de margens superiores a 50% sobre o valor de compra quando o preo das aes parou de subir. Assim, em 1961 a taxa de crescimento da inverso em equipamento (no se incluindo aqui as instalaes) j declinara perceptivelmente com relao aos nveis de 1957-1960, antes mesmo que o crescimento do produto se reduzisse. Em 1962, a expanso ficou nos 4%, acentuando-se em conseqncia a falta de dinamismo do setor industrial.43 Diante dessa queda mal compreendida do investimento cclico, a poltica econmica esbarrou com grandes dificuldades e finalmente, no obteve sucesso. As despesas correntes do governo continuaram a crescer. O dficit cada vez maior alimentava a inflao mas no beneficiava o setor real, que procurava readaptar-se nova estrutura de demanda subseqente ao primeiro surto de investimentos de substituio. Acelerando-se a inflao, tentou-se aqui e ali a aplicao de medidas de restrio monetria e de poltica fiscal. Essas tentativas falharam face a espectativas inflacionrias acumuladas, o insucesso dava novo impulso elevao de preos, visto que as empresas procuravam compensar os efeitos negativos de curto prazo exercidos pela restrio sobre a produo. Viveu-se, ento, o pior dos mundos: um crescimento real cada vez mais lento, uma inflao em constante acelerao.
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Depois de 1964, a economia cresceu muito lentamente, em razo da poltica anti-inflacionria adotada e do peso da acumulao anterior de capital. Em 1965, a inverso em equipamento era inferior a de 1961. A taxa global de investimento sobre o produto caiu a 12%, nos quais o governo participava com a maior parcela. Nessa situao, precisamente, como demonstramos em outra parte deste trabalho, uma poltica bem elaborada de expanso monetria poderia estimular o setor real sem acarretar elevao proporcional dos preos. Mais recentemente, a partir de 1967, essa orientao foi adotada, provocando a recuperao econmica que se prolonga at hoje. Uma das caractersticas essenciais do recente crescimento a baixa relao marginal capital-produto. Visto que a inverso cresceu mais do que o produto, calcula-se, embora sem base estatstica slida, que aquela relao gira em torno dos 20% apenas. Assim, deve-se esperar substanciais incrementos de produtividade nos prximos anos; sobre esses incrementos dever basear-se o futuro crescimento da economia. A questo central, aqui a de saber se se poder evitar, desta vez, uma excessiva acumulao de capital. Mesmo sem os desequilbrios introduzidos pela substituio de importaes, os diversos ramos do setor industrial evoluem a ritmos muito diferentes. A faixa de variao da taxa de crescimento das vendas industriais em So Paulo sobe de -1% a +45% em 1970. O sub-setor de automveis continuou a se expandir, mas as inverses permaneceram estveis em conseqncia dos altos nveis alcanados em 1969. A industria de alimentos cresceu a uma taxa de 13,1%, prxima da mdia; roupas e calados permaneceram estagnadas. A variao para o conjunto do pas to importante quanto em So Paulo. 43 Dada a dimenso e o grau de variao das taxas, a sensibilidade do investimento privado s influncias cclicas no pode ser menosprezada. Em meio euforia atual, tais preocupaes so pouco comuns; o takeoff est muito mais em moda que o ciclo. Mas quem, ao iniciar-se o rpido crescimento do parque industrial h pouco mais de uma dcada, teria ousado prever as deficincias estruturais que, ali em gestao, se tornaram mais tarde to evidentes? Admitindo que o governo esteja hoje mais capacitado a opor-se a essas, tendncias, em razo seja dos recursos, seja da
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informao sua disposio, e tendo presente que as polticas fiscal, monetria e comercial so mais eficazes, creio ser necessrio apontar agora para uma outra fonte de eventuais dificuldades. Trata-se do problema j perceptvel da captao de um volume de poupana suficiente para atender as necessidades de inverso. At o presente, o crescimento tem-se alimentado da capacidade instalada anteriormente. A poltica correta, nessas condies, consiste em estimular a demanda e no a austeridade. Para sustentar a expanso ao nvel de 9 ou 10% ser necessria, quase inevitavelmente, uma taxa de poupana bem superior que se tem historicamente alcanado no Brasil. Refiro-me a magnitudes de 25%, em lugar dos 15% dos anos 50. Tal volume de poupana pode ser obtido atravs da reduo do consumo ou do recurso a maiores ingressos do exterior. O aperfeioamento do mercado de capitais e uma adequada remunerao da poupana fornecem os dois elementos bsicos da estratgia governamental de estmulo formao e mobilizao de recursos privados; uma adequada orientao fiscal e a limitao do prprio consumo constituem os requisitos para a ampliao da poupana do governo. Na hiptese de uma resposta positiva da poupana interna, provavelmente haver pouca discusso em torno da opo poltica, implcita nas medidas hoje tomadas, a respeito da divergncia de interesses das geraes presente e futura. Caso contrrio, o debate sobre as prioridades ser central. A utilizao dos instrumentos aparentemente tcnicos de induo da poupana interna incide em grau muito importante sobre a distribuio de renda. O governo pode escolher entre aumentar a poupana privada ou pblica. Para encorajar a primeira, poder oferecer maiores taxas de juros aos poupadores individuais, e incentivos s empresas; para ampliar a segunda, dever optar entre a elevao da carga fiscal ou a reduo dos servios pblicos. O que se dissimula por traz do vu da economia durante a fase de crescimento acelerado, revela sua verdadeira natureza poltica to logo surjam os problemas. O recurso a poupanas externas no uma soluo adequada porquanto reativaria aspiraes nacionalistas para as quais a poltica de expanso das exportaes e de limitao dos capitais externos constituem respostas convincentes. O Governo j teve que responder a essas crticas. Poupanas externas vo expor tambm a economia a uma

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importante fonte de instabilidade, uma situao da qual se teve experincia na dcada anterior. Os estrategistas econmicos do presente governo esto conscientes do papel agravante exercido pelas necessidades de pagamento dos servios da dvida externa. O Banco Central estabeleceu um servio especial para fiscalizar o dbito de modo sistemtico. Foram tomadas medidas para restringir a entrada de capitais a curto prazo. At ento o custo da dvida no pesou; nem a entrada de capitais tornou-se uma fonte significante de poupanas. Deve ser notado, alm disso, que o capital estrangeiro substitue o domstico apenas parcialmente; um dlar de investimento estrangeiro no acrescenta um dlar poupana total porque parte da acumulao domstica potencial deslocada para consumo. As obrigaes relacionadas ao dbito podem aumentar sem um efeito proporcional sobre o crescimento da economia. O requisito de poupana para a continuidade da expanso a taxas elevadas implica, quase inevitavelmente, uma srie de decises que ultrapassam o nvel tcnico. A estrutura poltica atual pode no ser flexvel o bastante para solucionar adequadamente a questo. O malogro na apreciao e mediao das alternativas poderia facilmente reativar a inflao como mecanismo de equilbrio. A cofreo monetria ampliaria e sustentaria esta inflao. Qualquer soluo que agrave ainda mais a distribuio da renda talvez evitasse essa ameaa, mas pode no ser factvel por tempo indefinido. H indcios de que o governo Mdici comea a compreender que o bem estar no apenas uma dimenso relativa, mas tambm absoluta. Para os extratos mais desfavorecidos da presente estrutura de distribuio, um aumento imediato por meio de redistribuio ser possivelmente melhor do que uma pequena fatia do bolo crescente, ainda quanto o crescimento seja rpido. Em 1960 um quarto das famlias brasileiras dispunham de uma renda anual de menos de 420 dlares, includa a remunerao in natura estimada. Dez anos depois, o nmero de famlias que ganham menos de 420 dlares deve ter aumentado, a despeito da expanso econmica. Embora a orientao atual do governo tenha conseguido, ao que tudo indica, conciliar at o presente os diversos interesses na verdade no se presta a tarefa de tal magnitude. O Programa de Integrao Nacional (PIN), mais conhecido como projeto da Transamaznica, pode oferecer uma
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ajuda apenas marginal na questo da misria nordestina. Esse projeto foi concebido para atrair pequenos proprietrios do Nordeste, atacando ao mesmo tempo os problemas das disparidades regionais e da situao precria dos trabalhadores sem terra e pequenos proprietrios. Ironicamente, o PIN retoma a estratgia da emigrao de Furtado, e aparece como um reconhecimento do relativo insucesso do programa 34/18 de incentivos fiscais. Este ltimo programa, permitindo dedues fiscais at 50% para inverses industriais (e depois tambm agrcolas) no Nordeste, carreou recursos substanciais para a regio. Por sua prpria natureza, contudo, e mesmo crescendo a taxas superiores a 10%, a indstria moderna no pode resolver por si s os problemas locais. Criaram-se poucas oportunidades de novos empregos, e a populao agrcola, predominante, exibe como antes nveis de produtividade incompatveis com uma remunerao condigna. Na verdade, a prosperidade dos ltimos anos acentuou os contrastes regionais. Os nmeros da tabela 3 mostraram que a partir de 1968 a remunerao do setor no-agrcola cresceu mais depressa que a do setor agrcola, e tambm que o recente crescimento beneficiou mais So Paulo que o Nordeste. Durante os anos de recesso no Centro-Sul, a inverso cresceu mais no Nordeste, e provvel que os diferenciais de renda tenham se reduzido essa tendncia parece ter-se invertido novamente, como se pode observar tambm pelas estatsticas de emprego.44 A eficcia da colonizao como soluo desses problemas muito duvidosa. O nmero de famlias nordestinas atingidas inicialmente pelo programa no ultrapassa alguns milhares, o excedente nordestino, porm, se conta por centenas de milhares de famlias. O custo da transferncia, a qualidade da terra, e a possibilidade de se criarem atrativos para migraes subseqentes, tudo isso continua sendo um ponto de interrogao. Por outro lado, o PIN parcialmente financiado pela reorientao de 30% do total dos incentivos fiscais. Dessa forma, qualquer que seja seu impacto, ter como contrapartida a reduo proporcional dos recursos destinados s regies da SUDENE e da SUDAM. Ao mesmo tempo, os estados e municpios do Nordeste foram afetados pela realocao parcial dos recursos do Fundo de Participao no incio de 1969. Como as quotas estaduais desse Fundo eram inversamente proporcionais
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renda, o Nordeste se beneficiara quando de sua criao. Alm disso, como a distribuio dos recursos por municpio tomava por base a populao, a contribuio federal relativa no nvel municipal era maior na regio nordestina, compensando menores transferncias por parte dos respectivos estados. Soma-se, enfim, referida reduo dos recursos locais do Fundo, uma vinculao mais estreita de sua utilizao execuo de planos federais. A preocupao subjacente reduo do Fundo de Participao a de aumentar o volume de recursos disposio da Unio, para fins de combate s presses inflacionrias. Alegou-se tambm desperdcio nos gastos pblicos, tais como canos novos para Prefeitos ou iluminao de praas pblicas.45 Tal centralizao contm significativas implicaes polticas. Se as prioridades locais e as decises de alocao de recursos a esse nvel deixam de ser importantes tambm deixa de s-lo um processo que possibilita a expresso dos sentimentos locais. Essa tendncia alcanou seu ponto mais alto no sistema de escolha direta dos governadores pelo Presidente. A atrofia do sistema poltico torna mais difcil a redistribuio regional. Do ngulo do poder central, o objetivo se fixa comodamente na maximizao do crescimento global; de par com isso, vai uma desateno maior aos problemas locais. Mesmo o PIN, criado para reduzir as disparidades de regio a regio, capta recursos em diversos organismos regionais. Finalmente, preciso atentar para o problema da baixa produtividade da agricultura nordestina. Esforos mais srios de reforma agrria na Zona da Mata ainda se encontram bloqueados. A medida que se eleve a produtividade dos trabalhadores sem terra e minifundirios, de se esperar melhor distribuio de renda e maior produo. No entanto, o governo no parece disposto a romper a estrutura fundiria tradicional ou a introduzir insumos modernos fertilizantes, sementes, assistncia tcnica em escala adequada. De fato, vista em seu conjunto, a poltica atual de preos mnimos, crdito agrcola e melhor comercializao provavelmente beneficia os fazendeiros mais ricos em detrimento dos mais pobres. Resta observar at que ponto o recente Proterra alterar esse quadro. Esta nova reforma agrria com programa de modernizao agrcola foi projetada especificamente para o Nordeste, e deve ser financiada com 20 por cento dos
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incentivos fiscais anteriormente utilizados pelo setor de investimentos privados. Dever, assim, manipular recursos que faltaram s tentativas anteriores de reforma. Entretanto, poder-se-ia indagar se um srio propsito est em pauta. O Ministro da Agricultura tornou claro que essa poltica no est orientada para o proletariado rural: "O objetivo principal do Proterra criar empresas rurais de mdio porte capazes de revitalizar a agricultura regional e no a distribuio de terra entre trinta milhes de nordestinos".46 Para estes resta a perspectiva duvidosa da migrao para a Amaznia. Outro instrumento importante de redistribuio disposio do governo o Programa de Integrao Social (PIS). Seu objetivo beneficiar o conjunto dos trabalhadores. Foi criado um fundo financiado por empregadores - mediante reduo prvia de impostos do qual os trabalhadores detero parcelas proporcionais ao seu tempo de servio e a seu salrio. Em determinadas ocasies casamento, construo de casa prpria, aposentadoria, invalidez e morte - possvel levantar a parcela correspondente do fundo. A estimativa do ingresso lquido do fundo em 1974 chega a mais de 500 milhes de dlares, crescendo ainda mais da para a frente.47 Se possvel formular dvidas sobre a eficcia do PIN na reduo das disparidades regionais, mais incerta ainda a capacidade atribuda ao PIS de diminuir as desigualdades na distribuio da renda. Em primeiro lugar, o fundo foi concebido para fornecer um excedente durante os cinco primeiros anos de operao; ao invs de elevar o consumo atual, portanto, ele aumenta a poupana forada. Quaisquer que sejam seus objetivos redistributivos, sero postergados, a despeito de se fazerem sentir no presente os efeitos da poltica salarial. Cabe notar tambm que as quotas do fundo so direta, e no inversamente proporcionais aos salrios. Trabalhadores mais bem pagos e mais experientes recebem mais. O esquema de imposto de renda negativo tendente nivelao implica um efeito contrrio. Assim, o PIS configura mais um meio de suplementao da assistncia social atual, do que um dispositivo de redistribuio. Ademais, est longe de financiar-se apenas com recursos das empresas, conforme se proclama. Inicialmente, o financiamento se origina de reduo de impostos sobre vendas, presumindo-se no s que as empresas no incorporem essa reduo aos preos de venda
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mas que a utilizem para pagar o fundo. A redistribuio se limita por consequncia, a transferncia de recursos provenientes de todos os consumidores para o pequeno nmero dos que se beneficiam do fundo. Com o tempo, talvez o financiamento possa originar-se parcialmente nos lucros mas aqui deparamos com outra anomalia: o custo do trabalho ser aumentado, a oferta de empregos decrescer e a remunerao do trabalho no se elevar. Ademais, o PIS compete com outros esquemas governamentais de estmulo ao crescimento que implicam uma contnua concentrao de renda. Os incentivos do imposto de renda so um primeiro exemplo disso. Ao permitir isenes cujo valor proporcional ao nvel da renda, esse dispositivo torna o imposto menos progressivo, pois, como bvio, os que pagam pouco ou nada no desfrutam dessa vantagem. Mais ainda, ao encaminhar os recursos assim gerados ao mercado de capitais ou mesmo ao Nordeste, ao invs de incorpor-los poupana pblica, o governo est garantindo a alimentao futura da renda daqueles que hoje dispem das mais altas remuneraes. De modo geral, um dos objetivos do governo tem sido privilegiar os lucros como fontes de poupana para a formao de capital. A conteno salarial, de incio um instrumento anti-inflacionrio, medida que o crescimento se acelerava tornou-se um meio de implementar esse objetivo. A subestimao do componente de aumento de produtividade no clculo do salrio, do mesmo modo que a diferena introduzida h alguns anos entre resduo inflacionrio e expectativas razoveis, deprime os ganhos relativos do trabalho mesmo quando os salrios reais crescem. A viabilidade dessa poltica salarial decorre da inexistncia, hoje, no Brasil de um movimento sindical capaz de levar adiante os devidos protestos, e tambm do fato de ser o crescimento, e no o bem estar, o critrio do sucesso. No surpreendente que um regime centralizado, devotado ao desenvolvimento capitalista, tenha feito to pouco no campo da redistribuio da renda. Uma das funes cruciais de um sistema poltico amplo e livre o de contrapor-se aos excessos do mercado em nome das prioridades populares. Na falta disso, os interesses das massas so ignorados em favor de objetivos e instrumentos cuja natureza poltica, como vimos, e que so impostos por outros. No se
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deve ignorncia, ou falta de patriotismo a oposio que os mais lcidos representantes da classe operria de So Paulo e da Guanabara manifestaram ao governo sempre que se ofereceu a oportunidade para isso. Trata-se de uma legtima defesa dos seus interesses, to ignorados desde 1964. A expanso, embora constitua uma realizao impressionante, deve tambm ser avaliada pelos que ganham e pelos que perdem. muito difundida no Brasil a crena de que o processo de modernizao e o crescimento acelerado requerem a estabilidade poltica proporcionada pelo regime militar. Assim como a poltica ortodoxa de estabilizao parecia ser necessria eliminao do processo inflacionrio, a centralizao e a concentrao da renda so hoje tidos como elementos indispensveis do desenvolvimento. Contudo, assim como ns agora compreendemos que a oferta monetria elevaria mais a produo que os preos, tendo por admissvel uma inflao de 20%, tambm acreditamos na necessidade de instituies polticas capazes de decidir sobre prioridades e instrumentos a utilizar, operando-se por essa via a transformao do crescimento em bem estar. Com efeito, ao possibilitar o consenso necessrio ao sucesso no enfrentamento dos problemas de manuteno das altas taxas de investimento e poupana, uma participao mais ampla pode beneficiar o prprio crescimento. Pois, provavelmente, a maior fonte para o capital necessrio o prprio governo. A expanso das receitas do governo Federal e o presente supervit oramentrio atestam essa capacidade potencial; assim como os recursos manipulados pelas empresas mistas. Altos nveis de taxao podem prover um meio para se aliviar, pelo menos, os abusos mais chocantes da desigualdade: uma distribuio apropriada de 5 por cento do produto poderia levar todas as famlias que esto abaixo do limiar da pobreza, a superar este nvel. As poupanas governamentais diretas no estabelecem nenhuma exigncia sobre a riqueza privada em detrimento da futura distribuio de renda, embora no seja fcil imaginar a canalizao de tamanha quantidade de recursos para o mercado distribu-los como bem entender. A austeridade social traz consigo inevitavelmente a necessidade e a oportunidade para a avaliao social. Esperamos que o modelo brasileiro represente no apenas o milagre do desenvolvimento capitalista aberto para
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o exterior, mas tambm o milagre de um esforo bem sucedido de elevao da renda tanto dos pobres quanto dos ricos. Por ora, no se pode reivindicar esse mrito. Este apndice apresenta em termos mais exatos os modelos ortodoxo e heterodoxo de inflao discutidos no texto. Os modelos so idnticos, exceto na descrio dos mecanismos de determinao de preos. comum a ambos: a equao de equilbrio no mercado monetrio

APNDICE I

A demanda de dinheiro funo da renda real (Y), da taxa de juros (i), dos ndices esperados de inflao (P/P*), e dos ndices de crescimento da renda real (Y*/Y). A taxa de inflao considerada porque seus efeitos no podem ser totalmente apreendidos na taxa de juros. A taxa prevista de crescimento de renda importante porque a aquisio dos recursos monetrios se baseia no dispndio antecipado, o qual por sua vez depende da renda futura. A oferta normal de moeda determinada pelo dficit governamental (G-T), pela aquisio de reservas internacionais (R), pela participao relativa do Banco do Brasil no total de emprstimos (B.B.), e pelos recursos de conta caf (Cof.). A natureza das relaes funcionais leva em considerao as reservas obrigatrias dos bancos comerciais sua boa vontade em conceder emprstimos e o saldo de operaes da dvida pblica destinadas ao financiamento do dficit. Uma condio de equilbrio a de que a demanda monetria real seja igual oferta real. A equao (2) expressa a demanda de bens no sistema:

Admitindo-se que o consumo varia de maneira previsvel com respeito renda, a demanda global em termos reais depende do gasto exgeno, varivel; da despesa governamental (G/P) e do investimento. Este ltimo no includo explicitamente, mas est implcito na taxa de juro real (r), do qual depende. O nvel real dos impostos (T/P) levado em consideraes j que influencia a magnitude de renda disponvel e portanto, o consumo. Finalmente o nvel da massa monetria real (M/P)
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 includo devido ao impacto que causa sobre a despesa. Aumentando esse valor, aumenta tambm a demanda. Este mecanismo descreve como o aumento da quantidade de dinheiro se traduz num aumento de gastos. A equao (3) relaciona a taxa de juro nominal (i) taxa real do juro atravs da taxa prevista de inflao.

A equao (4a) introduz uma diferena crucial entre os dois modelos de inflao analisados. a equao da oferta real que na sua verso clssica assume forma simples:

A demanda igual oferta correspondente ao pleno emprego, ele mesmo determinado exogenamente pela magnitude da fora de trabalho, pelo estoque de capital, pela tecnologia, etc. A equao (4b), relevante para a alternativa heterodoxa, trata a oferta de forma diferente. Aqui admite-se uma perfeita sensibilidade da oferta com relao demanda, variando os preos de acordo com a elevao do custo unitrio.

Dessa maneira o nvel de preos (P) um mltiplo do custo unitrio em salrio (w), dos custos financeiros, aqui medidos, por motivo de simplicidade, pelas taxas de juros nominais (i), da carga fiscal unitria, indicada por (T), e do custo dos insumos do exterior (c). O diferencial preo-custo determinado por 3 variveis. A primeira delas o grau de utilizao da capacidade instalada (Y/Yf), que desempenha uma dupla funo. A nveis altos de utilizao de capacidade, o preo positivamente influenciado por uma bvia presso de demanda e, portanto, pelas oportunidades de lucro. Este mecanismo ligeiramente perturbado pelas economias de escala. No cmputo final pode-se prever uma variao positiva. A nveis baixos de utilizao essas duas foras se opem e a tendncia resultante
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ser provavelmente negativa. A taxa prevista de inflao (P*/P) est diretamente associada ao fator margem sobre o custo (mark-up factor): quanto maior o aumento previsto de preos, mais altos so os preos atuais em relao ao custo. A terceira varivel a taxa de juros reais que influencia a maneira pela qual entra em jogo a utilizao de capacidade. A taxa de juros real, fornecendo o custo do capital de giro, determina aquilo que constitui o produto correspondente plena utilizao da capacidade, porquanto capacidade instalada influencia a escala potencial de produo. O resultado decorre da substituio inadequada de outros fatores de produo. Uma dada demanda real a taxas de juro elevadas representa, portanto, uma presso maior sobre preos e tende a aumentar o diferencial preo-custo. Tal fenmeno explica em parte a resistncia baixa dos preos em 1965 e 1966, quando se passou a taxas elevadas de juros reais. Esses dois conjuntos diferentes de equaes possuem as mesmas variveis endgenas P, r, i e Y. Nessa verso simplificada as expectativas so consideradas exgenas. evidente que a inflao anterior influencia antecipaes presentes e conduz a um processo cumulativo j que nosso objetivo focalizar as diferenas entre ortodoxia e heterodoxia, tais consideraes so aqui desnecessrias. O grfico I apresenta resumidamente os pontos essenciais dos sistemas de equaes e nos permite comparar seu funcionamento. No segundo quadrante a demanda global relacionada a r. Para uma dada despesa governamental e um dado nvel de produo, a demanda decresce com r devido ao declnio do investimento. medida que a despesa e a produo aumentam, a curva se desloca para uma nova posio. No terceiro quadrante a demanda monetria M/P relacionada a i, para um dado produto real. Enquanto i cresce, M/P decresce, e seus recprocos, ali representados, crescem. Note-se que a diferena entre r e i expressa a taxa prevista de inflao, P*/P. No quarto quadrante acha-se a oferta monetria, aqui apresentada como varivel exgena. No grfico, a oferta monetria varivel medida pelo ngulo da reta. Quanto mais a reta estiver prxima do eixo P, mais aumenta a oferta. Finalmente, no 19 quadrante, temos as equaes de oferta. Para o sistema ortodoxo elas so facilmente representadas como uma simples reta onde Y = Y f . No existe relao
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intrnseca entre Y e P a no ser a que se estabelece indiretamente na situao de equilbrio. A equao alternativa da oferta estabelece explicitamente tal relao. Nessa interpretao os preos sobem apenas ligeiramente para uma grande variao do produto, ganhando elasticidade a diferentes nveis de capacidade conforme a taxa de juros reais. GRFICO 1

As diferenas essenciais entre os dois sistemas podem ser percebidas ao se analisar as consequncias da conteno monetria. Partimos de uma situao de pleno emprego com alguma inflao. A oferta monetria reduzida de modo a se poder controlar os aumentos de preos. O equilbrio anterior altera-se necessariamente tendo como consequncia imediata um aumento das taxas monetria e real de juros (com P
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ainda inalterado), reduzindo-se a demanda medida que a massa monetria real reduzida. At esse ponto a descrio comum aos dois sistemas. As diferenas aparecem quando os preos comeam a se ajustar. No esquema ortodoxo a consequncia de tais presses , em ltima instncia, forar o nvel de equilbrio de preos a baixar P 1 , o nico compatvel com o pleno emprego. (No processo inflacionrio as expectativas tambm podem ser alteradas por via de uma reduo da diferena entre i e r. No nos ocuparemos desse ponto aqui). No modelo heterodoxo, P se reduz muito menos, e em detrimento da produo real, de modo que o novo equilbrio se estabelece a preos mais altos, P 2 , e a uni nvel de renda menor Y 2 , quando comparados aos resultados do modelo ortodoxo. Esse novo equilbrio resultado de alteraes apropriadas na funo da demanda global e da demanda monetria, at que uma nova situao de compatibilidade seja alcanada. O primeiro passo diminui a demanda e a configurao do equilbrio final mostrada no diagrama. Nota-se ento que se o funcionamento do sistema realmente se expressa no segundo conjunto de equaes, e se por outro lado se tomam medidas ortodoxas, os resultados obtidos no sero satisfatrios. Pode-se, entretanto, esperar que a prpria equao da determinao dos preos possa ser alterada pela variao das expectativas com o passar do tempo. A poltica ortodoxa pode funcionar a partir de ento se a equao de preos no primeiro quadrante puder ser desviada para a esquerda e tornar-se mais elstica. nesse sentido que a orientao ortodoxa tosca e custosa, embora possa apresentar alguma eficincia. Tambm a orientao heterodoxa se preocupa com a equao do preo, mas visando mais o controle direto, e mantendo uma tolerncia maior com relao inflao residual que possa persistir. No se aceita aqui a combinao preos mais altos com produto menor, que pode caracterizar a aplicao continuada de medidas ortodoxas num mundo heterodoxo at que as expectativas sejam suficientemente alteradas. A essa interpretao da poltica de estabilizao aps 1964 se contrape uma outra que incrimina os prazos como principal vilo da histria.48 Nesta alternativa, a conteno monetria produz efeitos mais lentamente do que inicialmente se presumiu e de maneira algo oscilante. Mas no final, essa poltica obtm resultados e sua ineficincia temporria
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APNDICE II

independe da natureza das variaes dos preos. Os dados estatsticos dificilmente possibilitam isolar esses efeitos, particularmente se se considerar a instabilidade das prprias funes. Em nenhum caso a poltica governamental depois de 1967 foi fortemente influenciada pela crena na inflao de custo; o mesmo ocorreu com as medidas adotadas. O modelo heterodoxo aqui desenvolvido pode ser, portanto, interpretado como uma formalizao do pensamento dos responsveis pela poltica econmica sobre a economia, assim como o modelo ortodoxo reflete as convices bsicas dos acessores de Castello Branco. Os dados apresentados na tabela 3 provm de duas fontes: o Censo Demogrfico de 1960 e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios para 1968-1970. As informaes de 1960 so retiradas de uma amostra de cerca de 11.000 famlias enquanto que a amostra da PNAD abrange 4.641 donas de casa. Quando se usa a informao para fins comparativos preciso considerar trs problemas: a comparabilidade dos extratos de populao em 1960 e em anos posteriores; a comparabilidade da renda em termos reais; e o estabelecimento de rendas mdias comparveis para as classes de renda de intervalos abertos. Para verificar se os sub-grupos tais como so definidos na PNAD e copiados da amostra de 1960 so comparveis, foram calculadas as proposies da fora de trabalho em cada grupo para as duas datas. Os totais obtidos para as trs regies so os seguintes: 1960 Censo Empregados agrcolas no-agrcolas Empregadores no-agrcolas 13.5 33.7 11.9 10.7 42.2 13.4 1968 PNAD

As propores so de magnitude comparveis. A principal diferena o aumento previsto do nmero relativo de empregados do setor no-agrcola.
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Para lidar com a inflao, todas as classes de renda nominal foram convertidas em cruzeiros de 1960, utilizando-se no clculo o ndice de custo de vida. Esse ndice parece mais apropriado que o de preos no atacado, por exemplo, para a determinao dessas variaes. O ndice do custo de vida cresce um pouco mais depressa que o ndice de preos por atacado devido aos aumentos de aluguis e servios pblicos; tais efeitos do plano de estabilizao devem ser includos. O ndice utilizado o da Guanabara, facilmente encontrado na Conjuntura Econmica. Note-se que a escolha do ndice irrelevante para comparaes entre grupos e afeta de maneira muito discreta a variao no tempo. Para se calcular a mdia das classes superiores de rendimentos do trabalho da PNAD foi adotado um mtodo coerente com o do Censo de 1960. No clculo da relao logartmica linear entre renda e populao acumulada com rendas maiores que x, foram utilizadas as duas ltimas classes. A partir desse coeficiente, b, que um expoente de distribuio de renda de Pareto, a mdia da classe de intervalo dada por vezes o limite inferior da classe.

Somente as duas ltimas classes foram usadas para o clculo j que a hiptese de uma distribuio de Pareto uniforme para todas as classes de renda foi rejeitada para 1960. Isto porque a inclinao na extremidade superior muito mais pronunciada, e o uso do coeficiente para todas as classes superestimaria a mdia. A anlise grfica confirma a ocorrncia dessa mesma regularidade nos dados do PNAD. Na distribuio de empregados em 1968, a classe de intervalo aberto comea em nveis de rendas substancialmente menores que em outros anos, incorporando em conseqncia uma proporo maior da populao. Era necessrio portanto, um mtodo diferente. Especificamente presumiu-se que a distribuio da classe superior era anloga verificada no primeiro trimestre de 1969, para o qual se dispunha de dados mais minuciosos. Finalmente, para os empregados no-agrcolas, o salrio mensal estimado foi aumentado pelo fator 13/12 para incluir o dcimo terceiro ms, institudo aps 1960, e que pode no constar dos salrios mencionados. O conceito de renda usado para a amostra do PNAD e mantido para 1960 o de montante recebido em dinheiro. A
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renda real, principalmente no setor agrcola, onde produo para auto-consumo significativa, maior que o rendimento em dinheiro e tambm mais igualmente distribuda. Tais ajustamentos foram feitos a partir do estudo da distribuio de renda em 1960, de modo a possibilitar uma comparao satisfatria de divergncias setoriais. Para comparaes de intervalos curtos, como os que aqui se fazem, envolvendo subgrupos da populao, as magnitudes monetrias so substitutos aceitveis.

NOTAS

(*) Nossos agradecimentos aos comentrios de Samuel Morley, George Akerlof e Pedro Malan, que foram de grande utilidade na elaborao deste trabalho; as idias aqui desenvolvidas no envolvem naturalmente a sua responsabilidade. Agradecemos tambm a indispensvel assistncia de pesquisa de Astra Meesook. (*) Uma traduo do ensaio que foi publicado em ingls no livro Authoritarian Brazil e organizado por Alfred Steran, Yale University Press, 1973. (1) Depoimento de William Ellis in Hearings ante o Sub-comit de Assuntos Interamericanos do Comit de Assuntos Estrangeiros, Cmara dos Representantes, 919 Congresso, 1a. Sesso, 25 e 26 de fevereiro, 1969, pg. 580-581. (2) Para uma discusso desses episdios ver Thomas E. Skidmore, Politics in Brazil, 1930-1964 (New York: Oxford University Press, 1967). (3) Ministrio do Planejamento e Coordenao Econmica, Programa de Ao Econmica do Governo, 1964-1966 (Rio de Janeiro, 1964) pg. 28. (4) Ver dados referentes in Conjuntura Econmica e Boletim do Banco Central do Brasil. (5) Programa de Ao, pg. 34. (6) Citado in Octavio Ianni, Crisis in Brazil (New York: Columbia Press, 1970), pg. 189. (7) A frase de Mario Henrique Simonsen, Inflao: Gradualismo e Tratamento de Choque (Rio de Janeiro: APEC Editora S/A, 1970). (8) Para uma discusso mais detalhada e mais tcnica das implicaes dos modelos alternativos ver Apndice 2. (9) "The Growth and Decline of Import Substitution in Brazil", Economic Bulletin for Latin America, IX (Maro 1964), pg. 54. (10) Estas estatsticas de concentrao setorial foram extradas das sries de valor da produo, classificada pelo tamanho das indstrias, publicadas pelo IBGE, Produo Industrial, 1966. (11) Os coeficientes de correlao foram calculados a partir de dados sobre preo e quantidade apresentados in Samuel A. Morley, "Inflation and Stagnation in Brazil", Economic Development and Cultural Change, Vol. 19 (jan. 1971), pg. 190, 192. O valor 0,44 significante ao nvel de 5 por cento, ao passo que 0,21 no o a esse 61

nvel. Contudo, o relevante no o mero nvel de significncia estatstica, mas a recorrncia do fenmeno em amostras e perodos de tempo diferentes. (12) Uso estimativo dos ndices de vendas industriais reais em So Paulo, calculados a partir de valores nominais deflacionados pelo ndice de preos. Os coeficientes de correlao so 0,45 e 0,41, significante e quase significante, respectivamente. (13) As duas regresses so da forma:

so respectivamente ndices de preo agrcola e global;

Ot prod,uo agrcola para consumo interno; Y/P a renda per capita; e P populao. A elasticidade de demanda admitida 0,6. Os resultados para o componente alimentao do ndice de custo de vida, e o ndice de preos no atacado so, respectivamente, os seguintes:

(14) De um discurso de Roberto Campos em abril de 1965 proferido no Clube Nacional, citado in Ianni, pg. 174. (15) Ver sua coleo de ensaios para p Globo, de 1967 e 1968, reunidos e publicados em "Ensaios Contra a Mar" (Rio de Janeiro, APEC, 1969), especialmente pgs. 309-318, 361-368 e 379-398. (16) Ver Carlos Diaz-Alejandro, "Some Aspects of the Brazilian Experience with Foreign Aid", mimeo, outubro, 1969. (17) Ver "United States Policies and Programs in Brazil" Hearings ante o Sub-comit dos Assuntos do Hemisfrio Oriental, do Comit das Relaes Exteriores do Senado, 92 Congresso, 1a. Sesso, pg. 188. (18) Uma apresentao algbrica e grfica pode elucidar. Seja Wt o salrio nominal estabelecido no tempo t e mantendo-se at t+1, e P um nvel de preos continuamente varivel. Para compensar a inflao entre t e t+1, o reajuste entre os picos implica num salrio W t + 1 /P t+1 e portanto num aumento de salrio nominal igual taxa de crescimento dos preos: Wt+1/Wt = P t + l / P t .O clculo do intervalo substitui como salrio real visado onde W e Pi so valores

mensais dos dois ltimos anos. J que Wt /p t no momento do reajuste 62

necessariamente excede - porque Wt constante e Pi crescente - o aumento necessrio do salrio nominal foi correspondentemente diminudo Em termos grficos os objetivos salariais alternativos podem ser representados da seguinte maneira

(19) Os dados de salrio mnimo so apresentados na Tabela 1 Para salrios industriais ver Peter Gregory "Evolution of Industrial Wages and Wage Policy in Brazil, 1959-1967", relatrio no publicado da AID, setembro 1968. Deflacionados por um ndice de preos industriais, os salrios reais caram menos mas mesmo assim em 1968 estavam abaixo do nvel salarial de 1964. (20) Eugenio Gudin "Anlise de Problemas Brasileiros, 1958 1964" (Rio de Janeiro: Agir, 1965), pag. 490. Em itlico no original. (21) O clculo pressupe uma participao constante de rendimento do trabalho e um percentual constante de custos do trabalho nos custos totais. Portanto, neste perodo os preos e salrios aumentam diferencialmente. Assim para uma inflao anual de 15% os salrios poderiam aumentar 17,5% depois que reconquistassem seu nvel atual de 1955. Alcanar esse nvel em agosto de 1956 implicava um aumento de 20% no salrio nominal. Como os salrios nominais deviam ser fixados de uma vez por todas, e posto que o objetivo era a fixao de um salrio real mdio sobre os 30 meses subseqentes, o clculo do salrio nominal se reduz a:
1.2 + 1.2 (1.175) 2 . 5 = 1.5

2 (22) Eugenio Gudin, "The Chief Characteristics of the Postwar Economic Development of Brazil", in Howard S. Ellis, ed., The Economy of Brazil (Berkeley: University of Califrnia Press, 1969), pg. 17. (23) De um documento confidencial enviado pelo Gal. Pery Constant Bevilacqua, Chefe de Gabinete, ao Presidente, em 31 de maro de 1964. Citado em Ianni, pg. 138. (24) Os dados encontram-se in Carlos G. Langoni "A Study in Economic Growth: The Brazilian Case", tese no publicada de Ph.D., Universidade de Chicago, 1970, pg. 163. (*) Preferiu-se no reter, na traduo, a distino entre wage e salary, visto que ela se estabelece com preciso no contexto. (N.T.) (25) Os dados sobre salrios mdios e sua distribuio aps 1966 se baseiam nos Registros Industriais publicados no Anurio Estatstico. (26) As duas alteraes dos coeficientes de Gini para empregados urbanos, de 691-69III-701, para cada regio, so positivas para 63

So Paulo e Guanabara; uma positiva para o Nordeste e outra para o Brasil como um todo. Mais significativo ainda o fato do valor para 701 ser de 4 a 10% maior que o do ano precedente para todas as regies com exceo do Nordeste, caracterizado por pequena variao da mdia. (27) Os coeficientes de Gini no texto excluem aqueles que so economicamente ativos e tm renda nula. Incluindo trabalhadores domsticos a diferena no muito grande: 0,50 a 0,58. O resultado no texto parece mais apropriado j que em 1970 no se faz diferena entre renda zero e renda nula. Para maior discusso sobre a distribuio de renda, ver meu artigo "Brazilian Size Distribution of Income", American Economic Review, maio de 1970, pgs. 391-402. (28) Ver Conjuntura Econmica, 1971, julho, pgs. 84-106. (29) Esses resultados so discutidos in "Brazilian Size Distribution of Income". (30) Edmar Bacha e Rui Modenesi calculam elasticidades significantes, embora muito pequenas, para o custo de trabalho na determinao do emprego no perodo 1949-1969. Para a indstria como um todo esse valor 0,24. Alm disso, deve-se notar que no perodo 1966-1969, quando o custo cresce lentamente, o aumento previsto substancialmente maior que o efetivo. Isto significa que uma poltica de conteno salarial no obteve xito em criar muito mais oportunidades de trabalho. Ver "Tecnologia, Custos e Absoro de Mo-deObra na Indus'tria de Transformao: A Evidncia das Sries Temporais", mimeo, 1972. (31) Aula Inaugural de Castello Branco na Escola Superior de Guerra, maro de 1965, citado por Ianni, pg. 173. (32) Centro de Estudos Fiscais, O Setor Pblico Federal na Economia Brasileira, II (Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1967). (33) Calculado a partir da estrutura da despesa federal, publicada no Anurio Estatstico. Gastos no cobertos pela previso oramentria original so conseqentemente excludos. (34) Para uma boa anlise da poltica adotada pelo governo no sentido de estabelecer um mercado de capitais eficiente, ver David Trubek "Law, Planning and the Development of the Brazilian Capital Market", The Bulletin of the Institute of Finance. NYU Graduate School of Business, n 72-73, abril de 1971. (35) Este o aumento percentual da poupana, supondo que a mdia do setor privado de 1970 permaneceu constante. Ver Affonso Celso Pastore e Jos Roberto Mendona de Barros, "O Programa de Integrao Social e a Mobilizao de Recursos para o Desenvolvimento", Estudos Econmicos, Vol. II (1972), n 4, pgs. 113-127. (36) Originalmente a poltica de exportao simplesmente isentava as vendas para o exterior de impostos internos, de modo a torn-las mais competitivas no mercado internacional. A partir de 1968 poltica de exportaes ampliou as vantagens concedidas, incluindo subsdios que freqentemente alcanam 30% do valor do produto. Ver Carlos von Doellinger, et al., Exportaes Dinmicas Brasileiras (IPEA; Rio de Janeiro, 1971). (37) Celso Furtado in "Um Projeto para o Brasil", Editora Saga S.A., Rio de Janeiro, 1968, apresenta uma verso atualizada de seus pontos de vista. (38) Essas concluses advm de meus estudos sobre padres de consumo em 1960, baseados principalmente nos dados de "cross64

section" colhidos pela Fundao Getlio Vargas, incluindo tambm sries temporais de demanda de automveis. A "cesta" de bens de consumo durveis por classes de rendas no Rio em 1968 muito semelhante nas diversas classes. Todos os tipos de bens durveis, inclusive automveis, esto representados logo que a renda familiar ultrapassa dois salrios mnimos. Ver COCEA, Resultados da Pesquisa sobre Consumo Alimentar e Oramentos Familiares no Grande Rio (Rio de Janeiro, 1970), pg. 61. (39) Ianni, por exemplo, argumenta nessa linha. (40) Carlos von Doellinger, "Exportaes Brasileiras: Diagnsticos e Perspectivas", Pesquisa e Planejamento, I (junho 1971), 119 ff. (41) Previses de investimento de firmas americanas operando no Brasil, publicadas recentemente, mostram que os investimentos projetados so crescentes, passando de 181 milhes de dlares em 1970, para 386 milhes de dlares em 1972. Survey of Current Business, 51, (setembro, 1971), pg. 29. Essas previses, baseadas em estudos preliminares, revelaram-se razoavelmente precisas. (42) Para decomposio dos investimentos nos seus componentes principais (dados no publicados) ver Langoni, Tabelas 66-68. No so disponveis as informaes necessrias para testar o modelo cclico envolvendo investimento sectorial. (43) Viso (14 de fevereiro, 1971), pg. 154; Conjuntura Econmica, fevereiro 1972, pgs. 28-36. (44) Viso, (14 de fev., 1971), pgs. 171-174, baseado em Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. (45) A relutncia em aceitar a soberania do consumidor nesse contexto contrasta com a boa vontade em concordar com a aquisio individual de automveis. Do mesmo modo no bvio que, quer para efeitos de demonstrao, quer para pura satisfao, praas iluminadas no representem um aumento importante no bem-estar. (46) Extrado de uma entrevista com Luiz Fernando Cirne Lima em O Globo, 24 de setembro de 1972, citada por David E. Goodman e Roberto Cavalcanti de Albuquerque, "Economic Development and Industrialization in a Backward Region: The Brazilian Northeast" a ser publicado como livro. (47) Pastore e Barros, "O Programa de Integrao Social", pg. 127. (48) Ver Robert A. Mundell, "Growth, Stability and Inflationary Finance", Journal of Political Economy, Vol. 73, abril 1965, pgs. 97-109. Traduo de Regis de Castro Andrade

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