Rapport Logement PLF 2013

N 149
SNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
Enregistr la Prsidence du Snat le 22 novembre 2012
AVIS
PRSENT
au nom de la commission des affaires conomiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPT PAR L A SSEMBLE NATIONALE , TOME IV GALIT DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE
Par M. Claude DILAIN et Mme Marie-Nolle LIENEMANN,
Snateurs.
(1 ) Cette commission est compose de : M. Dan iel R aou l, prsid en t ; MM. C laude Brit-Dbat, Martial Bo urquin, Grard Csar, Alain Ch atillon , Daniel Dub ois, Pierre Hrisson , Jol Labb, M me lisab eth Lamu re, M. Grard Le Cam, M me Rene Nico ux, M. Ro bert Trop eano , vice-prsidents ; MM. Jean -J acqu es Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrtaires ; M. Grard Bailly, M me Delphine Bataille, MM. Mich el Bcot, Alain Bertrand, M me Bernadette Bo urzai, MM. Fran ois Calvet, Roland Courteau , Marc Daunis, Claude Dilain , Alain Fauconnier, Didier Gu illaume, Michel Houel, Serg e Larcher, Jean -Jacques Lasserre, JeanClaude Lenoir, Ph ilippe Leroy, M mes Valrie Ltard , Marie-No lle Liene mann, MM. Mich el Magras, Jean -Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowsk i, M me Mireille Schurch , M. Yannick Vaug renard .
Voir les numros : Assemble na tionale (14 m e lg isl.) : 235 , 251 258 et T.A. 38 Sna t : 1 47 et 148 (ann ex e n 12 ) (201 2 -2013)
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SOMMAIRE
Pages INTRODUCTION...................................................................................................................... PREMIRE PARTIE : LES PROGRAMMES LOGEMENT ............................................. I. RETOUR SUR LA POLITIQUE DU LOGEMENT MENE AU COURS DE LA DERNIRE DCENNIE : LE POIDS DU PASS .............................................................. A. LAUGMENTATION DU RYTHME DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX DOIT TRE NUANCE ....................................................................................... 5 7
B. LE DSENGAGEMENT DE LTAT EN MATIRE DE LOGEMENT SOCIAL ................... 10 C. LES BOULETS FISCAUX : DES NICHES FISCALES COTEUSES ET INEFFICACES CONTINUENT DE PESER LOURDEMENT SUR LES FINANCES PUBLIQUES .......................................................................................................................... 14 II. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 ILLUSTRE LA VOLONT SOUTENUE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE DE LOGEMENT ............................ 18 A. LVOLUTION DES CRDITS LOGEMENT DE LA MISSION GALIT DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE ............................................................................ 1. Une mission au primtre profondment modifi et dont les crdits diminuent en 2013 .................................................................................................................................... 2. La mission comprend quatre programmes Logement dont le poids budgtaire et lvolution des crdits en 2013 sont trs variables ............................................................... a) Le programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables ................................................................................................................... b) Le programme 109 Aide laccs au logement .......................................................... c) Le programme 135 Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat ........................ d) Le programme 337 Conduite et pilotage des politiques de lgalit des territoires, du logement et de la ville ............................................................................
18 18 20 20 23 25 29
B. LA DIMINUTION DES CRDITS DE LA MISSION EST COMPENSE PAR LE RECOURS DES RESSOURCES EXTRABUDGTAIRES ................................................. 30 C. DES MESURES FISCALES VOLONTARISTES EN MATIRE DE LOGEMENT ................. 1. La rforme de limposition des plus-values immobilires...................................................... 2. Le renforcement de la taxe sur les logements vacants ........................................................... 3. La cration dun nouveau dispositif dincitation linvestissement locatif............................ 32 32 33 34
III. DES MESURES VOLONTARISTES SONT INDISPENSABLES POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS AMBITIEUX FIXS PAR LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE................................................................................................................ 36 A. DES MESURES COMPLMENTAIRES SONT NCESSAIRES POUR SOUTENIR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX ............................................................ 37 B. LACCESSION SOCIALE LA PROPRIT DOIT TRE RELANCE............................... 40 C. LA MOBILISATION DES INVESTISSEURS INSTITUTIONNELS ....................................... 41
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EXAMEN DES ARTICLES 64 TER ET 64 QUATER RATTACHS....................................... 43 DEUXIME PARTIE : LE PROGRAMME 147 POLITIQUE DE LA VILLE ................. 45 I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 MARQUE UN CHANGEMENT DE CAP POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE ................................................................ 46 A. LVOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 147 POLITIQUE DE LA VILLE EN 2013 CONSTITUE UN COUP DARRT PAR RAPPORT AUX DERNIRES ANNES .......................................................................................................... 1. Les crdits du programme 147 ont trs fortement diminu au cours de la dernire dcennie .............................................................................................................................. 2. Le projet de loi de finances pour 2013 prvoit une lgre diminution des crdits du programme 147 ................................................................................................................... 3. Les crdits des diffrentes actions du programme voluent de faon diffrencie. ................. 4. Une disposition innovante au service de la politique de lemploi dans les quartiers, les emplois francs ..........................................................................................................
46 46 47 49 53
B. LA LGRE DIMINUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 147 EST COMPENSE PAR DEUX AUTRES VOLUTIONS BUDGTAIRES.................................. 55 C. LE RETOUR ANNONC DU DROIT COMMUN DANS LES QUARTIERS PRIORITAIRES ..................................................................................................................... 58 II. UNE POLITIQUE DE LA VILLE REPENSER ............................................................... 61 A. LE CARACTRE INTERMINISTRIEL DE LA POLITIQUE DE LA VILLE DOIT TRE RENFORC................................................................................................................. 61 B. LA RFORME DE LA GOGRAPHIE PRIORITAIRE, UNE RFORME CL QUI SERA MENE EN 2013......................................................................................................... 66 ANNEXE I LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES PAR LA RAPPORTEURE POUR AVIS CHARGE DES PROGRAMMES LOGEMENT ......................................... 71 ANNEXE II LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS CHARG DU PROGRAMME POLITIQUE DE LA VILLE ....................... 73
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INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Suite la cration du ministre de lgalit des territoires et du logement, la mission galit des territoires, logement et ville remplace cette anne la mission Ville et Logement . Comme chaque anne, votre commission pour avis a confi lexamen des crdits de cette mission inscrits au projet de loi de finances deux de ses membres : Mme Marie-Nolle Lienemann pour les programmes Logement et M. Claude Dilain pour le programme Politique de la ville . Le prsent rapport est dabord consacr au volet Logement de la mission, savoir les programmes 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables , 109 Aide laccs au logement , 135 Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat et 337 Conduite et pilotage des politiques de lgalit des territoires, du logement et de la ville . Votre rapporteure pour avis charge du volet Logement dresse tout dabord le bilan de la politique mene au cours de la dernire dcennie, en soulignant quelle pse sur la politique actuelle du logement. Elle a ensuite examin lvolution des crdits Logement de la mission, ainsi que les diffrentes mesures du projet de loi de finances : ses yeux, le projet de loi de finances pour 2013 tmoigne dune volont soutenue du Gouvernement en matire de logement. Elle a enfin relev que des mesures volontaristes sont ncessaires pour atteindre les objectifs ambitieux fixs par le Prsident de la Rpublique en termes de construction de logements, notamment sociaux. Elle a propos votre commission dmettre un avis favorable ladoption des crdits de la mission. La deuxime partie du rapport est consacre au programme 147 Politique de la ville . Votre rapporteur pour avis charg du volet Ville a soulign que le projet de loi de finances pour 2013, marqu par un coup darrt la forte diminution des crdits du programme constate au cours des dernires annes, constitue un changement de cap pour la politique de la ville. Il a ensuite
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dmontr que la politique de la ville devait tre repense : cette politique ne peut tre quinterministrielle et la rforme cl de la gographie prioritaire, qui devrait tre mene en 2013, est indispensable. Il a galement propos votre commission dmettre un avis favorable ladoption des crdits de la mission.
Lors de sa runion du 21 novembre 2012, la commission des affaires conomiques a, sur proposition de ses rapporteurs pour avis, mis un avis favorable ladoption des crdits de la mission galit des territoires, logement et ville . Elle a galement mis un avis favorable ladoption des articles 64 ter et 64 quater rattachs la mission.
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PREMIRE PARTIE : LES PROGRAMMES LOGEMENT
La question du logement a t au cur de la campagne prsidentielle de 2012. Le Prsident de la Rpublique a, cette occasion, pris des engagements forts : le renforcement des dispositions de larticle 55 de la loi SRU 1, lencadrement de lvolution des loyers, la mise en place dun dispositif de caution solidaire en faveur des jeunes ou, enfin et surtout, la construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, notamment par le biais du doublement du plafond du Livret A. Lexamen du projet de loi de finances pour 2013, le premier projet de loi de finances du quinquennat, est loccasion de vrifier si des moyens budgtaires suffisants sont mobiliss par le Gouvernement pour tenir ces engagements et remplir les objectifs ambitieux qui ont t fixs. Votre rapporteure pour avis charge des programmes Logement 2 dressera tout dabord le bilan de la politique du logement mene au cours de la dernire dcennie : elle montrera que le pass pse sur la politique actuelle. Elle examinera ensuite lvolution des crdits du volet Logement de la mission galit des territoires, logement et ville , ainsi que, plus globalement, le projet de loi de finances pour 2013 : ce dernier illustre ses yeux la volont soutenue du Gouvernement en matire de logement. Enfin, elle soulignera que des mesures complmentaires sont ncessaires pour atteindre dans la dure les objectifs ambitieux fixs par le Prsident de la Rpublique. I. RETOUR SUR LA POLITIQUE DU LOGEMENT MENE AU COURS DE LA DERNIRE DCENNIE : LE POIDS DU PASS Avant dexaminer le volet Logement du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteure pour avis souhaite replacer ce budget dans son contexte et souligner que la politique mene au cours de la dernire dcennie pse lourdement sur la politique actuelle en matire de logement.
1 2
Loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains. Mme Marie-Nolle Lienemann.
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A. LAUGMENTATION DU RYTHME DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX DOIT TRE NUANCE
Le nombre de logements locatifs sociaux financs ou agrs a fortement augment au cours de la dernire dcennie, comme lillustre le tableau ci-dessous, issu du rapport de notre collgue Claude Brit-Dbat sur le projet de loi relatif la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social1.
NOMBRE DE LOGEMENTS SOCIAUX FINANCS OU AGRS (2002-2011, HORS ANRU) Anne Nombre de logements sociaux financs ou agrs 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
56 135
59 813
71 896
68 333
95 069
96 174
101 687
118 659
130 651
116 128
Source : Rapport n 757 (2011-2012) Ibid., p. 12.
En 2011, plus de 115 000 logements sociaux ont t financs ou agrs (hors oprations de lAgence nationale pour la rnovation urbaine), soit plus du double par rapport 2002. Pour autant, votre rapporteure pour avis souligne que cette forte augmentation doit tre relativise. Dune part, il convient de relever que le parc de logements sociaux na pas progress dans la mme proportion au cours des dix dernires annes. Le nombre de nouvelles mises en location a t, sur la mme priode, trs infrieur au nombre de logements sociaux financs ou agrs, laugmentation du parc locatif social tant par ailleurs ralentie par la sortie de logements du parc, via des dmolitions, des ventes ou des changements dusage.
Rapport n 757 (2011-2012) fait au nom de la commission des affaires conomiques sur le projet de loi relatif la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social et sur la proposition de loi de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collgues, pour une stratgie foncire publique en faveur du logement, M. Claude Brit-Dbat.
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LES FLUX ANNUELS DANS LE PARC LOCATIF SOCIAL DANS L HEXAGONE
2002 Nouvelles mises en location Logements sortis du parc Dmolitions Ventes Changements dusage
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
43 995
48 919
44 487
46 400
50 500
49 100
57 300
69 100
95 100
11 356
14 020
15 977
17 431
16 722
18 076
21 214
22 600
nd1
7 506 3 030 820
9 725 3 414 881
11 065 3 267 1 645
13 121 3 632 678
12 948 2 511 1 263
14 424 2 304 1 348
16 500 2 279 2 435
15 700 2 549 4 357
12 300 5 343 nd
Source : rponse au questionnaire budgtaire.
Daprs les donnes communiques votre rapporteure pour avis par le Gouvernement, le parc HLM comptait, au 1er janvier 2011, 4 421 506 logements, un chiffre en augmentation de seulement 9,1 % par rapport 2001. Autrement dit, le parc HLM na augment sur une dcennie que de 370 000 logements sociaux, soit de moins de 40 000 logements en moyenne annuelle. Votre rapporteure pour avis relve, dautre part, que, comme lindiquait notre collgue Claude Brit-Dbat, lvolution de la typologie des logements sociaux financs depuis 2002 doit conduire relativiser cette acclration du rythme de construction de logements sociaux 2. Le graphique suivant illustre que cette acclration na pas concern en priorit les logements trs sociaux.
1 2
Donne non disponible. Ibid., p. 13.
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Logements locatifs sociaux financs ou agrs de 2000 2011 (hors ANRU)

140 000 120 000
45 113
Nombre de logements
100 000 80 000 60 000

8 944 11 834 16 047 24 361 4 081 50 633 33 172 5 009 42 224 39 113 38 732 41 812 41 780 12 519 16 656 21 589 36 832 36 519 37 888
39 979
41 103
PLS PLUS
58 607 57 409 51 542
PLAI
40 000 20 000 0
45 767
48 199
21 271
26 931
23 483
5 427
5 188
5 034
5 723
4 964
7 917
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Anne
Source : Rapport n 757 (2011-2012), Ibid., p. 14.
48,8 % de laugmentation constate entre 2002 et 2011 du nombre annuel de logements sociaux financs ou agrs est ainsi imputable aux prts locatifs sociaux (PLS). Par ailleurs, le taux de PLS est pass de 21,1 % 35,4 % de lensemble des logements locatifs sociaux financs ou agrs. Au vu des plafonds de ressources fixs pour accder au PLS, votre rapporteure pour avis ne peut que constater que leffort de financement na pas vis prioritairement les logements trs sociaux.
B. LE DSENGAGEMENT DE LTAT EN MATIRE DE LOGEMENT SOCIAL
La dernire dcennie a t marque par dsengagement de ltat en matire de logement social.
un
vritable
Le bilan de leffort public en faveur du logement montre ainsi un effondrement sur la priode 2000-2012 des aides budgtaires la pierre, compens par une augmentation des contributions extrieures telles que la contribution dAction logement et par leffort des collectivits locales.
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EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT (en millions deuros) 2000 DO + CP Total aides budgtaires1 Dont aides budgtaires la pierre2 Total dpenses fiscales Total contributions extrieures3 Effort des collectivits locales4 10 096,9 2002 DO + CP 10 238,8 2005 DO + CP 9 922,5 2009 CP 9 174,6 2010 CP 9 347,7 2011 CP 9 181,4 2012 CP 8 907,8
1 987,8
1 938,3
1 537,9
834,9
862,9
1 082,0
860,7
9 177,1
9 280,0
10 731,0
14 510,0
15 480,0
15 623,0
15 564,0
9 064,6
10 683,0
12 277,0
14 165,0
14 518,0
14 847,5
15 034,0
430,0
476,0
830,1
1 793,4
1 740,8
1 740,8
1 740,8
Source : Avis n 111 (2011-2012) prsent au nom de la commission de lconomie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tomes VII : Ville et logement, MM. Claude Dilain et Thierry Repentin, p. 22.
Ce dsengagement sest traduit par une forte diminution de la subvention budgtaire unitaire de ltat pour la construction de logements sociaux. En 2011, cette subvention a atteint environ 1 100 euros pour un prt locatif usage social (PLUS), contre prs de 6 000 euros en 2002, et 10 000 euros pour un prt locatif aid dintgration (PLAI), contre plus de 15 000 euros en 2002.
Outre les aides budgtaires la pierre, il sagit des aides budgtaires la personne (aides personnelles au logement, garantie des risques locatifs) ainsi que lpargne logement ou la compensation de lexonration de taxe foncire sur les proprits bties (TFPB). 2 Outre les crdits destins la construction, lamlioration de lhabitat et la rnovation urbaine, les aides budgtaires la pierre comprennent la garantie de laccession sociale la proprit, le Fonds national la rnovation thermique ou encore laide au logement dans les dpartements doutre-mer. 3 Il sagit notamment des contributions dAction logement, de la contribution des rgimes sociaux au financement des aides personnelles au logement ou de la contribution des employeurs au Fonds national daide au logement. 4 Il sagit des prts et subventions verss dans le secteur du logement par les communes et groupements fiscaliss de plus de 5 000 habitants, les dpartements et les rgions
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VOLUTION DE LA SUBVENTION UNITAIRE DE LTAT (en euros courants par logement)1 PLUS Neuf 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 5 756 5 704 2 445 2 578 2 463 2 740 3 003 3 043 1 872 1 208 Acquisition 6 959 7 183 2 976 3 301 3 223 3 483 3 570 3 638 1 955 1 107 Neuf 15 582 13 288 11 757 11 899 12 007 12 851 13 859 14 332 11 996 10 748 PLAI Acquisition 15 204 15 217 11 737 11 792 10 151 12 638 11 920 13 532 10 712 9 930
Source : rponse au questionnaire budgtaire
Ces diffrentes donnes illustrent donc que ce nest nullement grce ltat que laccroissement de la production a t obtenu au cours des dernires annes. Cet accroissement sexplique par la mobilisation des bailleurs sociaux et des collectivits territoriales, qui ne sest jamais dmentie et que votre rapporteure pour avis tient saluer. Pour ce qui concerne le bouclage financier dun logement social en PLUS ou en PLAI, la part de la subvention de ltat est aujourdhui infrieure aux subventions des collectivits territoriales et aux fonds propres des bailleurs sociaux. Cette baisse du soutien financier de ltat explique pour une part la forte proportion de PLS (peu subventionns) dans le bilan de production. Mais elle a aussi une consquence trs ngative, savoir laugmentation du niveau des loyers de sortie des logements sociaux qui, pour toutes les catgories, sapprochent des loyers plafonds, eux-mmes suprieurs aux barmes suprieurs des aides la personne, comme la soulign une rcente tude du
Hors subvention pour surcharge foncire et prime spcifique en le-de-France.
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Haut comit pour le logement des personnes dfavorises (HCLPD)1. Or les demandeurs de logements sociaux ont des revenus de plus en plus bas et leurs dpenses en matire de logement psent de faon de plus en plus insupportable sur leur pouvoir dachat et accroissent lexclusion.
M ODALITS DU BOUCLAGE FINANCIER DE PRTS PLUS ET PLAI (en euros) PLUS Montant moyen (en ) Subventions de ltat (subvention principale, surcharge foncire, prime spcifique en le-de-France) Subventions des collectivits locales Subvention de la participation des employeurs leffort de construction (PEEC) Autres subventions Total subventions Total prts Fonds propres Total de lopration Montant moyen (en ) PLAI
Proportion
Proportion
2 515
1,8 %
12 586
8,8 %
9 675
6,8 %
12 634
8,9 %
3 669
2,6 %
2 258
1,6 %
1 402 17 260 105 144 19 541 141 945
1,0 % 12,2 % 74,1 % 13,8 % 100 %
1 190 28 668 100 655 13 001 142 324
0,8 % 20,1 % 70,7 % 9,1 % 100 %
Source : rponse au questionnaire budgtaire.
La part des fonds propres verss par les organismes HLM par opration est en hausse trs forte depuis plusieurs annes. Sans cet effort accru, la production naurait pu crotre. Mais lUnion sociale pour lhabitat (USH) souligne juste titre que les fonds propres ainsi mobilisables ne sont pas inpuisables et que, sans aides supplmentaires, la plupart des organismes ne pourront plus boucler les financements des programmes de construction et de rnovation.
Loyers Hlm, droit au logement et mixit sociale , Haut comit pour le logement des personnes dfavorises, avril 2012.
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La mobilisation des bailleurs sociaux est dautant plus remarquable quils ont subi le prlvement institu par larticle 210 de la loi de finances pour 20111. Les organismes HLM et les socits dconomie mixte (SEM) sont en effet soumis depuis 2011 un prlvement assis sur leur potentiel financier, dont le produit annuel atteint 175 millions deuros, et une majoration de la part variable de la cotisation additionnelle quils versent la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), plafonne 70 millions deuros pendant trois ans. Aux yeux de votre rapporteure pour avis, outre le fait que ce prlvement illustre la tendance de la prcdente majorit faire en sorte que, comme lindiquait notre ancienne collgue Nicole Bricq, ltat dpense largent des autres 2, ce prlvement affecte les capacits dinvestissement des organismes HLM et constitue donc un frein la construction de nouveaux logements sociaux. Comme lindique par ailleurs lUnion sociale pour lhabitat (USH), son mode de calcul est la fois inquitable ( lencontre des organismes qui nappartienne pas des groupes, comme les OPH3 et une partie des ESH4) et contreproductif (il sanctionne particulirement les organismes qui mnent des oprations ANRU ou constituent des rserves foncires pour construire) 5.
C. LES BOULETS FISCAUX : DES NICHES FISCALES COTEUSES ET INEFFICACES CONTINUENT DE PESER LOURDEMENT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Notre ancienne collgue Nicole Bricq relevait en 2011, l explosion de la dpense fiscale 6 en matire de logement. Entre 2007 et 2012, le montant des dpenses fiscales en direction de loffre de logement est ainsi pass de 9,4 13,4 milliards deuros, soit une progression de 43 %. Le montant des dpenses fiscales est aujourdhui trs largement suprieur aux crdits budgtaires consacrs au logement. Le projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013 confirme le poids des dpenses fiscales en matire de logement, tout en prvoyant une lgre dcrue en 2013.
Loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011. Prlvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat dincohrences et dinjustices , Rapport dinformation n 64 (2011-2012) fait au nom de la commission des finances sur les prlvements obligatoires et leur volution, Mme Nicole Bricq, p. 93. 3 Offices publics de lhabitat. 4 Entreprises sociales pour lhabitat. 5 Contribution crite transmise votre rapporteure pour avis. 6 Prlvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat dincohrences et dinjustices , Ibid., p. 91.
2 1
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MONTANT DES DPENSES FISCALES SUR IMPTS DTAT RATTACHES AUX PROGRAMMES LOGEMENT DE LA MISSION GALIT DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE
(en millions deuros) 2011 Programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables Programme 109 Aide laccs au logement Programme 135 Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat 2012 2013
25
25
25
53
56
55
13 096
13 518
13 173
Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013.
Votre rapporteure pour avis note que, au cours du quinquennat coul, des dpenses fiscales trs coteuses et inefficientes ont t mises en place, puis supprimes. Malgr leur suppression, elles continuent de peser lourdement sur les finances publiques. Il sagit tout dabord du crdit dimpt sur le revenu au titre des intrts demprunt supports raison de lacquisition ou de la construction de lhabitat principale, dit crdit dimpt TEPA . Mis en place en 2007 avec lobjectif de faire passer le taux de propritaires de 56 % 70 %, il a t supprim par la loi de finances pour 20111, dans le cadre de la rforme de laccession sociale la proprit. Le comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales a dress en juin 2011 un bilan trs svre de ce dispositif jugeant quil souffre dun fort effet daubaine car il bnficie lensemble des mnages souhaitant acqurir une rsidence principale et non seulement aux primo accdants, et il donne droit un crdit dimpt dautant plus lev que le mnage acquiert un bien onreux, alors mme que ce mnage avait a priori moins besoin daide pour son projet daccession. Par ailleurs, en termes redistributifs, ce dispositif favorise les dciles les plus aiss. Ainsi son caractre universel favorise la hausse des prix dans les zones tendues. Enfin,
1
Loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011.
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ntant pas pris en compte par les banques dans le calcul de la solvabilit des mnages, il na quun effet dclencheur limit 1. Notre ancienne collgue Nicole Bricq soulignait par ailleurs que ce mcanisme, institu sans plafonnement des ressources des bnficiaires ni limitation la premire opration daccession la proprit a eu un cot prohibitif, estim 3,7 milliards deuros en anne pleine sur la base de 740 000 prts, pour un rsultat mdiocre 2, puisque le taux de propritaires na t relev qu 58 %. Votre rapporteure pour avis partage ce jugement trs svre sur ce dispositif. Elle relve par ailleurs que, ce dernier sappliquant sur les cinq premires annuits de remboursement des prts, il continue de peser lourdement sur les finances publiques. Son cot devrait ainsi atteindre 1,47 milliard deuros en 2013, ce qui en fait la onzime dpense fiscale la plus coteuse3.
LE COT DU CRDIT DIMPT TEPA
2013 1 465
2011 Cot (en millions d) 1 863
2012 2 100
Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 88.
Le dispositif Scellier constitue un autre exemple de l hritage lourd et durable 4, pour reprendre les termes de notre ancien collgue Thierry Repentin, laiss par le Gouvernement prcdent. Ce dispositif constitue en effet lui aussi une mauvaise affaire pour ltat 5. Institu par larticle 31 de la loi de finances rectificative pour 20086 en remplacement de deux autres dispositifs de soutien linvestissement locatif, savoir le Robien et le Borloo neuf , le Scellier cumule les dfauts : linefficience en termes de zonages et de loyer de sortie, lInspection gnrale des finances (IGF) ayant jug que, comme les autres incitations fiscales linvestissement immobilier locatif pour les particuliers, il ne parvient que partiellement orienter linvestissement logement vers les
1 2
Cit in : Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 32. Prlvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat dincohrences et dinjustices , Ibid., p. 91. 3 valuation des voies et moyens, p. 20. 4 Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 25. 5 Prlvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat dincohrences et dinjustices , Ibid., p. 93. 6 Loi n 2008-1443 du 30 dcembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
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territoires et les types doffre locative viss 1 et, notamment, il ne contribue () pas directement la production de logements loyer modr 2 ; un effet inflationniste, notre ancienne collgue Nicole Bricq jugeant que la politique conduite au cours des dernires annes a aliment la hausse des prix, aussi bien pour lacquisition que pour la location et a favoris, pendant la crise, la permanence dune bulle immobilire empchant une adaptation des prix la solvabilit des mnages 3 ; enfin et surtout, un cot budgtaire important et qui continue de progresser, malgr sa suppression par la loi de finances pour 2012 compter du 1er janvier 2013. En 2013, ce dispositif devrait ainsi coter prs de 930 millions deuros, en progression de prs de 38 % par rapport 2012.
LE COT DU DISPOSITIF SCELLIER
2013 930
2011 Cot4 (en millions d) 360
2012 675
Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 89.
Les exemples du crdit dimpt TEPA et du Scellier illustrent limpact lourd sur les finances publiques de la politique fiscale draisonnable mene au cours des cinq dernires annes en matire de logement. Votre rapporteure pour avis note que les 2,5 milliards deuros de cot cumul de ces deux mesures sont autant qui ne peuvent tre utiliss pour soutenir la construction de logements sociaux ou laccession sociale la proprit.
valuation des dpenses fiscales en faveur de linvestissement immobilier locatif , Inspection gnrale des finances, juin 2011, p. 11. 2 Ibid., p. 12. 3 Prlvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat dincohrences et dinjustices , Ibid., p. 94. 4 Il sagit du cot cumul des dispositifs Scellier et Scellier intermdiaire .
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II. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 ILLUSTRE LA VOLONT SOUTENUE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE DE LOGEMENT
A. LVOLUTION DES CRDITS LOGEMENT DE GALIT DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE LA MISSION
1. Une mission au primtre profondment modifi et dont les crdits diminuent en 2013 La mission galit des territoires, logement et ville succde la mission Ville et Logement . Comme lindique le Gouvernement, cette mission correspond la cration du ministre de lgalit des territoires et du logement. Elle rpond au besoin darticuler, au service de lgalit des territoires, les politiques de lamnagement, du logement, de lurbanisme et de la ville, ainsi que celles de lhbergement et de la lutte contre lexclusion 1.
La mission Ville et logement comprenait quatre programmes : le programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables ; le programme 109 Aide laccs au Logement ; le programme 135 Dveloppement et amlioration de loffre de logement ; le programme 147 Politique de la ville et Grand Paris .
La mission galit des territoires, logement et ville comprend cinq programmes : les programmes 177 et 109 sont inchangs par rapport 2012 ; le programme 135 est dsormais intitul Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat : il regroupe les crdits de lancien programme 135 et les crdits relatifs lurbanisme et lamnagement, ainsi que ceux du Grand Paris ; le programme 147 ne comprend dsormais plus le Grand Paris ; le nouveau programme 337 Conduite et pilotage des politiques de lgalit des territoires, du logement et de la ville concentre les effectifs et les crdits de masse salariale du ministre de lgalit des territoires et du logement. Votre rapporteure pour avis souligne que cette volution de la maquette budgtaire rend difficile le contrle parlementaire, en empchant les comparaisons dun exercice budgtaire lautre.
Projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 8.
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Elle relve par ailleurs que les crdits de la mission sont, en 2013, en diminution de 6,2 % en autorisations dengagement (AE) et de 5,6 % en crdits de paiement (CP).
VOLUTION DES CRDITS DE LA MISSION GALIT DES TERRITOIRES, LOGEMENT ET VILLE (en millions deuros) Autorisations dengagement (AE) LFI 2012 PLF 2013 volution Programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables Programme 109 Aide laccs au logement Programme 135 Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat Programme 147 Politique de la ville Programme 337 Conduite et pilotage des politiques de lgalit des territoires, du logement et de la ville Total de la mission Crdits de paiement (CP) LFI 2012 PLF 2013 volution
1 206,3
1 220,9
+ 1,2 %
1 206,3
1 220,9
+ 1,2 %
5 490,2
4 892,7
- 10,9 %
5 490,2
4 892,7
- 10,9 %
558,1
628,8
+ 12,7 %
420,9
563,7
+ 33,9 %
527,4
504,6
- 4,3 %
540,0
504,7
- 6,5 %
811,9
816,1
+ 0,5 %
811,9
816,1
+ 0,5 %
8 593,9
8 063,1
- 6,2 %
8 469,2
7 998,1
- 5,6 %
Votre rapporteure pour avis souligne cependant que de nouvelles ressources extrabudgtaires quelle examinera dans la suite du prsent rapport compenseront en 2013 cette volution des crdits budgtaires : dune part des sommes importantes issues de la participation des entreprises leffort de construction (PEEC), dautre part le produit de la mise aux enchres des quotas dmission affect lAgence nationale de lhabitat (ANAH).
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2. La mission comprend quatre programmes Logement dont le poids budgtaire et lvolution des crdits en 2013 sont trs variables a) Le programme 177 Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables Le programme 177 reprsente environ 15 % des crdits de la mission : il regroupe les crdits de la politique dhbergement et daccs au logement des personnes sans abri ou mal loges. Les crdits de ce programme augmentent, en 2013, de 1,2 % tant en AE quen CP, soit de 14,6 millions deuros. Votre rapporteure pour avis note cependant que laction Aide alimentaire a t transfre vers le programme 304 Lutte contre la pauvret : revenu de solidarit active et exprimentations sociales relevant de la mission Solidarit, insertion et galits des chances . En consquence, primtre constant, le programme voit ses crdits augmenter denviron 3,2 % en AE et en CP.
VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 177 (en millions deuros) Autorisations dengagement (AE) LF 2012 PLF 2013 volution Crdits de paiement (CP) LF 2012 PLF 2013 volution - 2,1 % + 3,2 % -
Prvention de 58,3 57,1 - 2,1 % 58,3 57,1 lexclusion Hbergement et logement 1 095,7 1 131,2 + 3,2 % 1 095,7 1 131,2 adapt Aide 22,9 22,9 alimentaire Conduite et animation des politiques de lhbergement 15,3 14,2 - 7,2 % 15,3 14,2 et de linclusion sociale Rapatris 14,1 18,4 + 30,5 % 14,1 18,4 Programme 177 : Prvention de 1 206,3 1 220,9 + 1,2 % 1 206,3 1 220,9 lexclusion et insertion des personnes vulnrables Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013.
- 7,2 %
+ 30,5 %
+ 1,2 %
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Avant dexaminer chacune des actions de ce programme, votre rapporteure pour avis souhaite au pralable saluer la sincrit du budget 2013 pour ce qui concerne le programme 177. A loccasion de lexamen des derniers projets de loi de finances, notre ancien collgue Thierry Repentin, rapporteur pour avis au nom de votre commission des affaires conomiques, navait cess de dnoncer la sous-budgtisation de ce programme, soulignant ainsi lanne dernire que le niveau des crdits inscrits du programme 177 au projet de loi de finances pour 2012 [illustrait] linsincrit de ce budget 1, les crdits inscrits pour 2012 tant trs infrieurs ceux consomms en 2010. Il estimait que cette sous-budgtisation chronique [tait] inacceptable : elle nuit en effet fortement laction des services de ltat en charge de la lutte contre lexclusion et, surtout, au travail des associations 2. Votre rapporteure pour avis se rjouit donc que les crdits demands pour 2013 soient la hauteur des crdits consomms en 2011. Laction Prvention de lexclusion finance des actions de prvention des situations de rupture pour des personnes ges ou en situation de handicap, souvent sans domicile. Elle assure galement le financement dactions daccs au droit, dinformation, daide linsertion et de prvention de lexclusion en particulier en direction des gens du voyage. Lintervention en direction des personnes ges et des personnes handicapes concentre lessentiel des crdits de cette action (42 millions deuros). Il sagit notamment de la prise en charge de frais de sjour en tablissement dhbergement de personnes ges SDF et du versement de lallocation compensatrice de tierce personne (24,3 millions deuros) ainsi que de la prise en charge de frais de sjour en tablissement dhbergement pour personnes handicapes SDF et du versement de lallocation compensatrice de tierce personne (15,2 millions deuros). Sagissant des gens du voyage, cette action permet principalement de cofinancer le fonctionnement des aires daccueil via laide au logement temporaire 2 ( ALT 2 ), hauteur de 12,4 millions deuros. Laction Hbergement et logement adapt concentre prs de 93 % des crdits du programme 177. Elle finance notamment : la veille sociale, c'est--dire, notamment, les services intgrs daccueil et dorientation (SIAO), le 115 , les SAMU sociaux ou les accueils de jour, pour un montant de 85,9 millions deuros en 2013, en augmentation de 7,4 % par rapport 2012 ;
1 2
Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 12. Ibid., p. 13.
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lhbergement durgence, hauteur de 275 millions deuros en 2013, soit une augmentation de 12,7 % par rapport 2012 ; les centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS), hauteur de 610 millions deuros. Votre rapporteure pour avis salue laugmentation remarquable des crdits destins la veille sociale et lhbergement durgence, qui constitue la traduction budgtaire de lannonce par le Gouvernement, le 20 septembre dernier, dun plan durgence pour les personnes sans abri, portant en particulier sur la veille sociale, le maintien des capacits daccueil et leur renforcement sur les territoires en tensions, ainsi que laccompagnement des personnes accueillies. Sagissant de la veille sociale, laugmentation des crdits permettra ainsi la prennisation et le renforcement du financement des missions remplies par diverses plates-formes en particulier les services intgrs daccueil et dorientation (SIAO), plates formes uniques mettant en rseau le dispositif daccueil, dhbergement, dinsertion et daccs au logement afin de faire voluer les procdures daccueil et dorientation, de favoriser la transition de lurgence vers linsertion et garantir la fluidit vers le logement 1. Sagissant de lhbergement durgence, la hausse de la dotation permettra de financer 500 nouvelles places et la prennisation des places ouvertes dans le cadre de la campagne hivernale de 2012. Laction Conduite et animation des politiques de lhbergement et de linclusion sociale finance notamment le soutien aux ttes de rseaux intervenant dans le domaine de la lutte contre les exclusions (6,4 millions deuros) ou la contribution au fonds de coopration de la jeunesse et de lducation populaire (FONJEP 4,7 millions deuros). Laction Rapatris , enfin, regroupe les actions menes en faveur des rapatris depuis la loi de 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Franais rapatris2. Elle finance notamment lallocation de reconnaissance (17,5 millions deuros en 2013). Votre rapporteure pour avis sinterroge, comme notre ancien collgue Thierry Repentin3, quant la pertinence du rattachement de cette action la mission galit des territoires, logement et ville .
Rponse au questionnaire budgtaire. Loi n 2005-158 du 23 fvrier 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Franais rapatris. 3 Cf. Avis n 115 (2010-2011) fait au nom de la commission de lconomie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire, sur le projet de loi de finances pour 2011, Tome VII : Ville et logement, MM. Pierre Andr et Thierry Repentin, p. 29.
2
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b) Le programme 109 Aide laccs au logement Le programme 109 reprsente plus de 60 % des crdits de la mission : il regroupe les crdits constituant la contribution de ltat au financement des aides la personne, les crdits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement ainsi que ceux destins au financement du systme de garantie des risques locatifs. Les crdits de ce programme sont en diminution denviron 11 % en 2013.
VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 109 (en millions deuros) Autorisations dengagement (AE) LF 2012 Aides personnelles Information relative au logement et accompagnement des publics en difficult Garantie des risques locatifs Programme 109 Aide laccs au logement 5 470,0 PLF 2013 4 875,7 volution - 10,9 % Crdits de paiement (CP) LF 2012 5 470,0 PLF 2013 4 875,7 volution - 10,9 %
8,2
8,0
- 2,4 %
8,2
8,0
- 2,4 %
12,0
9,0
- 25,0 %
12,0
9,0
- 25,0 %
5 490,2
4 892,7
- 10,9 %
5 490,2
4 892,7
- 10,9 %
Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013
Laction Aides personnelles , qui regroupe plus de 99 % des crdits du programme, constitue la contribution de ltat au financement du Fonds national daide au logement (FNAL), fonds qui assure le financement des aides au logement. Les crdits de cette action sont en diminution denviron 600 millions deuros en 2013. Pour autant, votre rapporteure pour avis relve que cette diminution () ne porte aucunement atteinte au primtre des aides ni leur montant individuel dans la mesure o aucune modification nest introduite dans leurs
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conditions dattribution 1. Cette diminution sera compense par laffectation au FNAL de nouvelles recettes, hauteur de 848 millions deuros : 400 millions deuros en provenance dun prlvement exceptionnel sur les versement des employeurs au titre de la participation des employeurs leffort de construction (PEEC) prvu par larticle 30 du prsent projet de loi de finances2 ; 448 millions deuros correspondant une fraction du prlvement de solidarit sur les revenus du patrimoine et les produits de placement dont la cration est prvue par larticle 3 du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013. Votre rapporteure pour avis se flicite par ailleurs de la dcision du Gouvernement de revenir sur la dcision prise par la prcdente majorit dindexer lvolution des aides personnelles au logement sur la croissance, soit 1 %. Au 1er janvier 2013, les barmes des aides personnelles au logement seront actualiss en fonction de lvolution de lindice de rfrence des loyers (IRL). Cette dcision est trs importante pour nos concitoyens, et notamment pour les plus modestes dentre eux. En effet, par lindexation des paramtres du barme reprsentatifs de la dpense de logement sur lvolution de lindice de rfrence des loyers (IRL), le Gouvernement souhaite assurer le maintien de lefficacit sociale de laide, en veillant ce que les taux deffort des mnages ne se dgradent pas 3. Votre rapporteure pour avis souligne nanmoins quen dpit de ces progrs, il est craindre que la non-solvabilisation des familles trs modestes par les aides la personne se poursuive, sachant par ailleurs que le forfait charges nvolue pas au mme rythme que les prix de lnergie. Laction Information relative au logement et accompagnement des publics en difficult finance certaines associations actives dans le domaine du logement, notamment lAssociation nationale dinformation sur le logement (ANIL) et les associations dpartementales (ADIL), hauteur de 6,9 millions deuros.
Rponse au questionnaire budgtaire. Le projet de loi de finances pour 2013 dispose que la contribution dAction logement au financement du FNAL est instaure de manire temporaire sur la priode 2013-2015. Elle est fixe 400 M. Ce montant sera rduit en 2014 et 2015 dans le cadre dune rforme du financement de la rnovation urbaine qui conduira tablir des sources nouvelles de financement en lieu et place du prlvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux . 3 Rponse au questionnaire budgtaire.
2
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Laction Garantie des risques locatifs finance la part tat due au fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL). Lobjectif de la GRL est d assurer une scurisation des propritaires bailleurs () [, de] permettre la fois dlargir la base des locataires accepts par les bailleurs et () desserrer le frein au dveloppement dune offre locative prive que constitue le risque dimpays, ce qui devrait encourager un accroissement du parc locatif 1. La diminution de prs de 25 % de la dotation budgtaire en 2013 illustre le doute manifest par les pouvoirs publics sur le dispositif actuel de GRL. Votre rapporteure pour avis estime quil est temps de mettre en uvre un mcanisme universel de garantie des risques locatifs. Elle rappelle que le Prsident de la Rpublique stait engag mettre en place un dispositif de caution solidaire pour les jeunes, permettant la fois de couvrir la prise en charge du dpt de garantie et des impays de loyer.
c) Le programme 135 Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat Le programme 135 regroupe dsormais les crdits de lancien programme Dveloppement et amlioration de lhabitat et ceux relatifs lurbanisme et lamnagement qui relevaient jusquen 2012 du programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversit . Ses crdits sont en augmentation en 2013 de prs de 13 % en AE et de plus dun tiers en CP.
Rponse au questionnaire budgtaire.
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VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 135 (en millions deuros) Autorisations dengagement (AE) LF 2012 Construction locative et amlioration du parc Soutien laccession la proprit Lutte contre lhabitat indigne Rglementation, politique technique et qualit de la construction Soutien Urbanisme et amnagement Grand Paris Politique 135 : Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat PLF 2013 volution Crdits de paiement (CP) LF 2012 PLF 2013 volution
458,9
505,0
+ 10,0 %
322,6
439,9
+ 36,4 %
4,5
4,3
- 4,4 %
4,5
4,3
- 4,4 %
7,9
7,9
27,3
46,7
+ 71,1 %
27,3
46,7
+ 71,1 %
18,5 48,9 -
17,7 47,2 -
- 4,3 % - 3,5 % -
18,5 48,0 -
17,7 47,2 -
- 4,3 % - 3,5 % -
558,1
628,8
+ 12,7 %
420,9
563,7
+ 33,9 %
Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013
Laction Construction locative et amlioration du parc retrace les crdits budgtaires relatifs au dveloppement et lamlioration du parc locatif social dans lHexagone (en dehors des oprations de rnovation urbaine) et ceux relatifs aux investissements ncessaires laccueil des gens du voyage. Cette action, qui regroupe environ 80 % des crdits du programme, constitue, comme le soulignait notre ancien collgue Thierry Repentin, le thermomtre de leffort budgtaire en faveur de la construction et la rhabilitation de logements sociaux 1.
1
Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 20.
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Alors que lanne dernire, notre ancien collgue soulignait que la forte diminution des crdits du programme 135 et de laction 1 Construction locative et amlioration du parc illustre le dsengagement de ltat en matire de logement social , votre rapporteure pour avis ne peut que constater laugmentation sensible des crdits de cette action, de 10 % en AE et de plus de 36 % en CP. Votre rapporteure pour avis souligne que cette volution est un premier pas vers la mise en uvre de lengagement pris par le Prsident de la Rpublique de doubler les aides la pierre. Elle juge que ce doublement revt une relle urgence. Au sein de cette action, 500 millions deuros en AE et 427 millions deuros en CP sont destins au dveloppement et lamlioration du parc locatif social. Votre rapporteure pour avis relve que les objectifs annuels de construction de logements sociaux ont t relevs conformment aux engagements du Prsident de la Rpublique et sont trs ambitieux. Il sagit ainsi de financer 150 000 logements locatifs sociaux, dont 33 000 PLAI, 69 000 PLUS et 48 000 PLS1, soit une hausse de prs de 25 % par rapport 2012. Cette augmentation saccompagne dun flchage social renforc, avec une augmentation de 50 % de lobjectif de financement de PLAI. Enfin, leffort de recentrage du financement sur les zones les plus tendues du territoire se poursuit. La surcharge foncire qui a vocation permettre lquilibre des oprations pour compenser le cot du foncier sur les territoires les plus tendus, est renforce par rapport 2012 2, avec une augmentation de plus de 20 millions deuros. Votre rapporteure pour avis note cependant avec inquitude que la diminution de la subvention unitaire par logement social se poursuit, ce qui risque de freiner latteinte de ces objectifs ambitieux. La subvention unitaire devrait ainsi passer de 600 400 euros pour les PLUS et de 9 600 7 500 euros pour les PLAI. Elle note que si les aides provenant dAction Logement peuvent paratre compenser temporairement cette baisse, seule une augmentation effective des crdits budgtaires assurera un niveau suffisant de production de logements sociaux.
1 2
Cf. Projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 99. Ibid., p. 100.
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DCOMPOSITION DES 500 MILLIONS DEUROS PRVUS EN 2013 Subvention moyenne par logement (en ) 400 7 500 2 500 Cot total (en M) 27,6 247,5 214,9 3,0 7,0
Nombre de logements
PLUS PLAI PLS Surcharge foncire Dmolition Actions daccompagnement
69 000 33 000 48 000 1 200 -
Source : Projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 100.
Laction Soutien laccession la proprit , qui finance les frais de gestion des dispositifs daccession sociale la proprit, est dote en 2013 de 4,3 millions deuros. Laction Lutte contre lhabitat indigne retrouve une dotation budgtaire en 2013, ce qui illustre, aux yeux de votre rapporteure pour avis, lengagement du Gouvernement lutter contre ce flau. 7,9 millions deuros sont ainsi inscrits, permettant notamment de financer les travaux doffice en cas de carence du propritaire (5,1 millions deuros) et les diagnostics et les contrles aprs travaux (1,3 million deuros). Laction Rglementation, politique technique et qualit de la construction regroupe les crdits relatifs la politique de qualit de la construction et la scurisation des rapports entre les personnes, notamment les dpenses lies au contentieux de lhabitat et de lurbanisme, en particulier dans le cadre de lapplication du droit au logement opposable (DALO). Les crdits de cette action sont en forte augmentation (+ 71,1 %) en 2013, notamment sous leffet de la forte augmentation du cot du contentieux DALO. Votre rapporteure pour avis note par ailleurs que 5 millions deuros sont prvus pour financer le dispositif des observatoires du logement. Il sagit dun dispositif trs important qui prsente, comme le souligne le Gouvernement, un intrt majeur pour ltat, les collectivits locales, les acteurs du logement en gnral et les habitants, ces observatoires pouvant
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servir tant pour territorialiser la politique nationale que pour les politiques locales ou la connaissance des marchs 1. Daprs les informations transmises votre rapporteure pour avis, le dispositif devrait sappuyer sur : des observatoires locaux (environ 75) dans les agglomrations de plus de 50 000 habitants : une subvention de ltat de 50 000 euros par observatoire est prvue, soit 3,75 millions deuros en 2013 ; une structure nationale charge de coordonner lensemble des observatoires, de leur apporter les supports techniques et mthodologiques et dassurer le traitement des informations recueillies, dote de 1,25 million deuros en 2013. Laction Soutien regroupe les crdits budgtaires qui concourent globalement la mise en uvre des politiques damnagement, de lurbanisme et du logement. Elle finance notamment les tudes centrales et locales (5,2 millions deuros) et les commissions de mdiation pour la mise en uvre du DALO (4,3 millions deuros). Laction Urbanisme et amnagement recouvre les activits de ltat dans le domaine de lurbanisme. Prs de 28 millions deuros visent financer la politique damnagement de ltat (grandes oprations durbanisme en le-de-France, oprations dintrt national), tandis que 8,7 millions deuros sont destins financer les agences durbanisme. Laction Grand Paris ne dispose daucune dotation budgtaire pour 2013. La socit du Grand Paris (SGP) est en effet finance par des taxes affectes.
d) Le programme 337 Conduite et pilotage des politiques de lgalit des territoires, du logement et de la ville Le programme 337 a t cr suite la cration du ministre de lgalit des territoires, qui a donn lieu la rpartition des moyens de personnel entre ce ministre et le ministre de lcologie. Ce nouveau programme concentre les effectifs et les crdits de masse salariale du ministre de lgalit des territoires et du logement, lexception notamment de ceux relatifs au Secrtariat gnral du Comit interministriel des villes (SG-CIV) et des dlgus du prfet la politique de la ville.
1
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VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 337 (en millions deuros) Autorisations dengagement (AE) LF 2012 Personnels uvrant pour les politiques de lurbanisme, de lamnagement, du logement et de lhabitat Personnels uvrant au soutien du programme Conduite et politique de lgalit des territoires, du logement et de la ville Programme 337 : Conduite et pilotage des politiques de lgalit des territoires, du logement et de la ville PLF 2013 volution Crdits de paiement (CP) LF 2012 PLF 2013 volution
702,6
701,6
- 0,1 %
702,6
701,6
- 0,1 %
109,2
114,5
+ 4,8 %
109,2
114,5
+ 4,8 %
811,9
816,1
+ 0,5 %
811,9
816,1
+ 0,5 %
B. LA DIMINUTION DES CRDITS DE LA MISSION EST COMPENSE PAR LE RECOURS DES RESSOURCES EXTRABUDGTAIRES
La diminution des crdits budgtaires de la mission galit des territoires, logement et ville prvue pour 2013 est compense par le recours des ressources extrabudgtaires. Plus de 2 milliards deuros de moyens complmentaires devraient ainsi tre affects la politique du Logement. Comme indiqu prcdemment, larticle 30 du projet de loi de finances prvoit ainsi le prlvement sur la participation des employeurs
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leffort de construction (PEEC) dun montant annuel de 400 millions deuros affect au Fonds national daide au logement (FNAL). Ce mme article prvoit galement daffecter les produits de cession des quotas dmission de CO2 lAgence nationale de lhabitat (ANAH), pour financer son budget dintervention, hauteur de 590 millions deuros. Comme lindique le Gouvernement, cette mesure constitue lune des traductions concrtes de lengagement, annonc par le Prsident de la Rpublique lors de louverture de la confrence environnementale le 14 septembre 2012, de mettre aux normes nergtiques un million de logements par an. () Cette nouvelle source de financement de lANAH permettra, tout en supprimant la contribution dAction logement lagence, daugmenter sensiblement ses interventions en matire de lutte contre la prcarit nergtique 1. Par ailleurs, votre rapporteure pour avis salue la signature, le 12 novembre dernier, entre Mme Ccile Duflot, ministre de lgalit des territoires et du logement, et MM. Jean-Pierre Guillon et Herv Capdevielle, respectivement prsident et vice-prsident de lUnion des entreprises et des salaris pour le logement (UESL) dune lettre dengagement mutuel en faveur de la politique nationale du logement. Cette lettre marque le rtablissement dune vritablement contractuelle entre ltat et Action Logement. Par cette lettre dengagement mutuel, ltat sengage : modifier le dispositif lgislatif encadrant Action logement pour revenir un mode contractuel, notamment pour ce qui concerne le mode de fixation des emplois issus de la PEEC ; ouvrir laccs aux ressources des fonds dpargne Action Logement, hauteur d1 milliard deuros par an sur les trois prochaines annes ; garantir la soutenabilit du modle financier dAction logement dans la dure. En contrepartie, lUESL sest engag un accroissement de son intervention pour atteindre 4,2 milliards deuros en faveur du logement des salaris, dont 1 milliard deuros demprunt auprs des fonds dpargne. Ces ressources seront utilises comme suit : 1,5 milliard deuros daides en faveur du logement locatif social, ce qui reprsente 950 millions deuros par an dquivalent subvention, soit une hausse de 500 millions deuros par rapport 2012 ; relation
Projet de loi de finances pour 2013, p. 106.
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1,2 milliard deuros pour les politiques nationales du logement, dont 800 millions deuros au moins pour lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) ; 1,3 milliard deuros pour les dispositifs de mobilit et de scurisation, pour laccession trs sociale des salaris et la production dune offre en cur de ville de meubls-colocation destins prioritairement aux jeunes salaris ; 200 millions deuros pour accompagner la mixit sociale dans les zones de rnovation urbaine, via la Foncire Logement. Votre rapporteure pour avis note que, lors de son audition par votre commission des affaires conomiques, la ministre de lgalit des territoires et du logement a soulign que laugmentation de 500 millions de la contribution dAction logement aux aides en faveur du logement locatif social conduirait au doublement effectif des aides la pierre et permettrait de compenser la baisse de la subvention unitaire verse par ltat.
C. DES MESURES LOGEMENT
FISCALES
VOLONTARISTES
EN
MATIRE
DE
Votre rapporteure pour avis relve que, signe de la priorit donne par le Gouvernement la politique en faveur du logement, le projet de loi de finances pour 2013 comprend plusieurs mesures fiscales volontaristes dans ce domaine.
1. La rforme de limposition des plus-values immobilires Larticle 10 du projet de loi de finances vise amnager le rgime dimposition des plus-values immobilires des cessions de terrains btir. Le Gouvernement souligne que lexistence dun abattement pour dure de dtention venant rduire lassiette des plus-values immobilires (PVI) incite la rtention des ressources foncires par les propritaires, ds lors que sur lassiette de la plus-value brute imposable est appliqu un abattement progressif en fonction de la dure de dtention du bien 1. Votre commission a soulign plusieurs reprises la ncessit dune rforme de limposition des plus-values immobilires. Notre collgue Claude Brit-Dbat soulignait ainsi en septembre dernier que il est aujourdhui indispensable, dans un contexte o le foncier est rare et cher,
Projet de loi de finances pour 2013, p. 62.
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quune fiscalit progressive soit mise en place sur les terrains constructibles laisss nus, ceci afin de dcourager la rtention foncire. 1. Larticle 10 du projet de loi de finances prvoit que : les plus-values ralises sur des terrains btir seront, partir du 1 janvier 2013, dtermines sans prise en compte dun abattement pour dure de dtention ;
er
les plus-values ralises lors de la cession de terrains btir seront, compter du 1er janvier 2015, soumises au barme progressif de limpt sur le revenu ; pour les cessions en 2013 de biens immobiliers autres que les terrains btir, un abattement supplmentaire de 20 % sera appliqu sur les plus-values nettes imposables. Aux yeux de votre rapporteure pour avis, ces mesures, salues par les professionnels du secteur quelle a auditionns, vont dans le bon sens : il sagit de crer un vritable choc doffre , c'est--dire de lutter contre la rtention des ressources foncires et dinciter la remise sur le march de terrains constructibles. Votre rapporteure pour avis se rjouit par ailleurs que les dputs aient complt cette disposition en rtablissant un dispositif qui existait jusquen 2011 et qui permet que soient exonres les plus-values de cessions, par des personnes physiques, de foncier destin raliser du logement social. Cette mesure, peu coteuse pour les finances publiques, incite en effet les vendeurs baisser leur prix de vente pour trouver un acqureur HLM et ainsi bnficier de lexonration. Elle estime que cette mesure pourrait utilement tre largie la cession de foncier en faveur du logement social par les personnes morales soumises limpt sur les socits.
2. Le renforcement de la taxe sur les logements vacants Larticle 8 de la loi de finances rectificative pour 20122, introduit linitiative de notre collgue le Prsident Jacques Mzard, a relev les taux de la taxe sur les logements vacants (TLV)3. Larticle 11 du projet de loi de finances pour 2013 constitue une nouvelle tape dans la lutte contre la pnurie de logements visant
Rapport n 757 (2011-2012), Ibid., p. 25. Loi n 2012-958 de finances rectificative pour 2012. 3 Les rgles applicables la taxe sur les logements vacants sont dfinies larticle 232 du code gnral des impts (CGI).
2
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inciter la mise en location ou la cession de logements dans les agglomrations o les tensions immobilires sont les plus fortes 1. Il prvoit ainsi : lapplication de la TLV dans les communes appartenant une zone durbanisation continue de plus 50 000 habitants (contre 200 000 actuellement) marqu par un dsquilibre important entre loffre et la demande de logements ; lapplication de cette taxe aux logements vacants depuis un an (contre deux ans actuellement) ; un nouveau relvement des taux de la taxe : 12,5 % la premire anne puis 25 % compter de la deuxime anne (contre, actuellement, 15 % la deuxime anne et 20 % compter de la troisime anne) ; la modification de la dfinition de la vacance : un logement ne sera dsormais pas considr comme vacant sil est occup pendant 90 jours conscutifs (contre 30 actuellement) au cours de la priode de rfrence. Votre rapporteure pour avis se flicite de cette disposition. Elle rappelle que notre ancien collgue Dominique Braye avait soulign leffet positif de la TLV, relevant quentre 1999 et 2005, le taux de vacance avait baiss de pourcentages compris entre 12,5 % et 48 % dans les huit agglomrations concernes par cette taxe, alors quil ne baissait que de 8,5 % pour la France entire2. Il avait par ailleurs appel tudier la possibilit dtendre lapplication de cette taxe lensemble des agglomrations de plus de 200 000 habitants3.
3. La cration dun nouveau linvestissement locatif
dispositif
dincitation
Afin de remplacer le dispositif Scellier qui disparatra compter du 31 dcembre 2012, larticle 57 du projet de loi de finances pour 2013 prvoit la mise en place dun nouveau dispositif fiscal en faveur de linvestissement locatif. Ce nouveau dispositif vise poursuivre le soutien au secteur immobilier par un nouveau dispositif daide en faveur des mnages combinant respect de contraintes sociales, environnementales, juridiques et budgtaires 4 ou, autrement dit, mettre en uvre un soutien au secteur
1 2
Projet de loi de finances pour 2013, p. 63. Cf. Rapport n 95 (2009-2010) fait au nom de la commission de lconomie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire sur la proposition de loi relative la lutte contre le logement vacant et la solidarit nationale pour le logement, M. Dominique Braye, p. 11. 3 Ibid., p. 27. 4 Projet de loi de finances pour 2013, p. 148.
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immobilier en exigeant une vritable contrepartie sociale au bnfice de lavantage fiscal 1. Les principales caractristiques de ce nouveau dispositif sont les suivantes : il sagit dune rduction dimpt sur le revenu (IR) de 18 %, applicable aux contribuables qui acquirent ou font construire entre 2013 et 2016 des logements neufs ou assimils quils sengagent donner en location nue usage dhabitation principale du locataire pendant une dure minimale de neuf ans ; les investissements ouvrant droit au bnfice de cet avantage doivent tre situs dans des zones limites, qui prsentent un dsquilibre entre loffre et la demande de logements. Pour ce qui concerne la zone B2, la rduction ne sappliquera quaux logements situs dans des communes ayant fait lobjet dun agrment du Prfet de rgion ; pendant la priode couverte par lengagement de location, les loyers ne doivent pas excder des plafonds rglementaires. Daprs les documents budgtaires, les plafonds seront fixs un niveau intermdiaire entre le parc social et le march libre, ceci afin de concentrer leffort de ltat sur loffre de logement en faveur des mnages modestes. Les locataires devront, dans le mme esprit, satisfaire certaines conditions de ressources. Lesprit de cette mesure est salu par les professionnels du logement que votre rapporteure pour avis a auditionns. Daprs les donnes communiques par le Gouvernement, elle pourrait permettre de construire 40 000 logements par an, pour un cot estim 35 millions deuros en 2014 et 145 en 20152. Votre rapporteure pour avis estime quau regard du cadre budgtaire contraint, la priorit absolue doit tre donne la ralisation des 150 000 logements locatifs sociaux et, en tout cas, au contrle rigoureux du strict respect des contreparties sociales et des prix annoncs.
1 2
Ibid. Cf. valuation pralable des articles du projet de loi de finances pour 2013, p. 318.
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III. DES MESURES VOLONTARISTES SONT INDISPENSABLES POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS AMBITIEUX FIXS PAR LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE Depuis mai 2012, plusieurs mesures importantes ont t prises en faveur du logement. Tout dabord, afin dapporter une rponse la forte augmentation des loyers notamment la relocation, le dcret du 20 juillet 20121 prvoit un encadrement de lvolution des loyers la relocation dans plus dune trentaine dagglomrations de lHexagone et des dpartements doutremer. Ensuite, un dcret est intervenu pour relever de 25 % le plafond du Livret A2, qui constitue la principale source de financement du logement social, compter du 1er octobre 2012. Enfin, le Parlement devrait adopter dici la fin de lanne le projet de loi relatif la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, qui prvoit notamment : la mise en place dun dispositif de cession gratuite de terrains publics afin de construire du logement social ; le renforcement des obligations de production de logement social pour les communes soumises larticle 55 de la loi SRU 3 par le biais du relvement de 20 25 % du taux obligatoire dans les zones tendues et de la multiplication par cinq du prlvement pour les communes mauvaises lves . Votre rapporteure pour avis salue ces premires mesures qui illustrent le fait que le Gouvernement fait du logement une priorit nationale. Pour autant, elle juge que dautres mesures volontaristes simposent pour remplir les objectifs ambitieux fixs par le Prsident de la Rpublique, savoir la construction de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements locatifs sociaux.
Dcret n 2012-894 du 20 juillet 2012 relatif lvolution de certains loyers, pris en application de larticle 18 de la loi n 89-462 du 6 juillet 1989. 2 Dcret n 2012-1056 du 18 septembre 2012 portant relvement du plafond du Livret A. 3 Loi n 2000-1308 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains.
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A. DES MESURES COMPLMENTAIRES SONT NCESSAIRES POUR SOUTENIR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX
Votre rapporteure pour avis nest pas oppose sur le principe au nouveau dispositif de soutien linvestissement locatif. Elle juge pour autant que ce dispositif na de sens que si des moyens suffisants sont accords la construction de logements sociaux, ceci afin datteindre lobjectif de 150 000 logements sociaux par an fix par le Prsident de la Rpublique. Outre le doublement effectif des aides la pierre , dont votre rapporteure pour avis regrette quelle ne soit une ralit que grce lapport dAction logement, plusieurs mesures simposent. Tout dabord, votre rapporteure pour avis juge quil convient daller plus loin sagissant du Livret A, premire source de financement du logement social. Il convient tout dabord dacclrer le rythme du relvement du plafond du Livret A : le Gouvernement a en effet prvu un nouveau relvement du plafond -de 25 %- seulement la fin de lanne 2012. Par ailleurs, votre rapporteure pour avis est favorable une baisse du taux de commissionnement des banques distribuant le Livret A et le Livret de dveloppement durable (LDD). Elle relve que le rapport remis en septembre 2012 par M. Pierre Duquesne souligne que, le taux de sortie des prts du fonds dpargne peut tre () rduit par la baisse de la commission de collecte verse aux tablissements bancaires 1. Il constate par ailleurs que la comparaison [du] commissionnement [actuel] avec celui des autres produits financiers est encore trs avantageuse 2 et que la diminution du taux de commissionnement 0,4 % (contre 0,5 % aujourdhui) aurait un effet immdiat sur le cot des prts du fonds dpargne (de lordre de 2 000 euros par logement) 3. En relevant le plafond du Livret A et en diminuant le taux de commissionnement des banques sur la collecte du Livret, le taux des prts accords par la Caisse des dpts et consignations (CDC) pour la construction de logements sociaux pourrait utilement tre rduit. LUSH estime ainsi quune baisse de 20 points de base des taux de prts de la CDC au logement social, par exemple en passant de 2,85 %
Rapport sur la rforme de lpargne rglemente, M. Pierre Duquesne, 19 septembre 2012, p. 15. 2 Ibid. 3 Ibid.
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2,65 %, permettrait dapporter 400 millions deuros1.
un
quivalent
subvention
denviron
Ensuite, votre rapporteure pour avis souligne la ncessit de supprimer au plus vite le prlvement HLM mis en place loccasion de la loi de finances pour 2011. Le Premier ministre a confirm, loccasion du 73me Congrs de lUSH en septembre dernier, la suppression de ce prlvement partir de 2013. Cette suppression devrait permettre aux organismes HLM de retrouver de plus grandes marges de manuvre en termes de trsorerie pour contribuer la ralisation de 150 000 logements locatifs sociaux par an. Votre rapporteure pour avis se rjouit que larticle 33 du projet de loi relatif la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, prsent le 14 novembre dernier en Conseil des ministres, prvoit cette suppression compter du 31 dcembre 2012. Pour autant, elle souligne que la suppression de ce prlvement ne doit pas empcher la mise en uvre dune mutualisation des moyens entre organismes HLM, ceci afin de concentrer les efforts l o les besoins en matire de logement social sont les plus urgents. Les termes du dbat, rappels lors du Congrs de lUnion sociale pour lhabitat (USH) sont, aux yeux de votre rapporteure pour avis, particulirement clairs : oui la mutualisation, non la spoliation . Plusieurs pistes visant renforcer la mutualisation sont dailleurs ltude, comme la cration dun fonds runissant les fonds propres des organismes ou la possibilit de dposer les garanties des loyers des 4,5 millions de mnages locataires HLM auprs de la Caisse des dpts et consignations. Enfin, votre rapporteure pour avis souligne limportance de maintenir un taux de TVA rduit pour le logement social. Lanne dernire, notre ancien collgue Thierry Repentin avait soulign limpact trs positif du taux de rduit de TVA dans le secteur du logement. Labaissement de ce taux a ainsi permis la cration de plusieurs dizaines de milliers demplois directs et indirects 2. Daprs le rapport remis en 2002 par la France la Commission europenne, entre 40 000 et 46 000 emplois directs et indirects taient imputables ce taux rduit.
1 2
Cf. Contribution crite transmise votre rapporteure pour avis. Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 27.
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Lors de leur audition par votre rapporteure pour avis, les responsables de la Confdration de lartisanat et des petites entreprises du btiment (CAPEB) ont soulign limpact ngatif du relvement de 5,5 7 % du taux de TVA opr par la loi de finances rectificative pour 20111 : il aurait acclr le recul de lactivit dans le secteur. LUnion sociale pour lhabitat (USH) estime quant elle que cette hausse a conduit, pour les bailleurs sociaux, un accroissement des dpenses denviron 225 millions deuros2. Dans ces conditions, votre rapporteure pour avis sinquite de la perspective dune augmentation de 7 10 % en 2014 du taux de TVA applicable dans le secteur du logement, conformment aux annonces faites par le Premier ministre le 7 novembre dernier dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi. Cette perspective constitue une inquitude pour les professionnels du secteur du btiment, comme ils lont soulign lors de leur audition par votre rapporteure pour avis, comme pour le secteur du logement social. LUnion sociale pour lhabitat (USH) estime que laugmentation de 3 points du taux de TVA induirait un cot supplmentaire pour les organismes HLM de 500 millions deuros, soit le montant exact du doublement des aides la pierre. Votre rapporteure pour avis, qui sinterroge quant lopportunit du relvement des taux de TVA, estime indispensable que le secteur du logement social ne subisse pas les effets dun relvement du taux de TVA qui lui est applicable. Un tel relvement empcherait datteindre lobjectif de construction de 150 000 logements sociaux par an fix par le Prsident de la Rpublique. En consquence, elle appelle ce que le logement social, qui constitue un bien de premire ncessaire, puisse bnficier du taux intermdiaire de 5,5 % -qui devrait tre rduit en 2014 5 %- applicable aux produits alimentaires, aux quipements et services pour handicaps, aux abonnements de gaz et dlectricit, ou encore la fourniture de repas dans les cantines scolaires. En tout tat de cause, il apparat trs utile quun pacte soit sign entre les pouvoirs publics et lUnion sociale pour lhabitat (USH) dfinissant les conditions et moyens mobiliss par tous afin datteindre lobjectif de construction de 150 000 logements sociaux (environ 120 000 pour les organismes HLM et 30 000 par les SEM) et de rhabilitation thermique de 100 000 logements. Votre rapporteure pour avis se rjouit de la volont manifeste par le Gouvernement et le mouvement HLM de conclure rapidement un tel accord.
1 2
Article 13 de la loi n 2011-1978 du 28 dcembre 2011 de finances rectificative pour 2011. Contribution crite transmise votre rapporteure pour avis.
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B. LACCESSION SOCIALE LA PROPRIT DOIT TRE RELANCE
Votre rapporteure pour avis souligne que laccession sociale la proprit est aujourdhui en panne dans notre pays, comme lont confirm nombre de ses interlocuteurs au cours de ses travaux. Lavenir de laccession sociale la proprit sest assombrie avec les difficults rencontres par le Crdit immobilier de France (CIF), groupe bancaire mutualiste spcialis dans le prt immobilier aux particuliers, notamment les particuliers modestes. Suite la dcision de lAgence de notation Moddys de dgrader en juillet 2012 la note du CIF, ltat a dcid daccorder sa garantie au groupe, pour lui permettre de continuer emprunter sur les marchs. Larticle 66 du projet de loi de finances pour 2013 prvoit cette garantie. Comme lindique lUSH, le CIF remplit une mission dintrt gnral auprs des mnages revenus modestes, quaucune banque ne pourra remplir dans des conditions comparables 1. La situation actuelle du CIF pourrait avoir de trs graves consquences sur laccession sociale la proprit, alors que les prts laccession sont en forte diminution, et quils le seront encore davantage du fait de la mise en oeuvre de rgles prudentielles de plus en plus restrictives qui sappliquent aux banques de dpt, notamment en termes dapport personnel, de dure damortissement ou de taux dendettement. Votre rapporteure pour avis estime donc indispensable, au-del de la garantie accorde au Crdit immobilier de France (CIF), quune solution soit trouve pour les salaris de ce rseau et propose que soit rapidement tudie la constitution dun tablissement financier public spcialis pour laccession sociale la proprit. En tout tat de cause, il est urgent que le Gouvernement fasse des propositions afin de relancer laccession sociale la proprit. Les outils de financement de laccession sociale ne sont plus, depuis longtemps, assez solvabilisateurs. A lexception de la priode 2009-2010, qui a vu se cumuler le doublement du prt taux zro (PTZ) et le Pass foncier, lefficacit du PTZ et du prt PAS na cess de se dgrader au cours des 15 dernires annes, avec une quotit en forte baisse et un diffr moins efficace pour le premier, des taux peu attractifs et une rticence du monde bancaire le distribuer pour le second. De surcrot, les oprateurs doivent tenir compte dun environnement fiscal, financier et juridique en perptuel mouvement qui peut remettre en cause tout moment leurs dcisions, ce qui les incite aujourdhui une trs grande prudence.
1
Contribution transmise votre rapporteure pour avis.
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Votre rapporteure pour avis souligne que laccession sociale scurise doit tre favorise, dautant plus en priode de crise, et que lobjectif de production de 500 000 logements par an exige une vritable relance de cette catgorie daccession. Cela suppose de prolonger les dispositifs existants qui ont prouv leur efficacit, en amliorer certains pour les rendre socialement plus efficaces, lever certains blocages identifis et crer de nouveaux produits. Votre rapporteure pour avis relve ainsi que le prt taux zro renforc, le PTZ + , mis en place par la loi de finances pour 2011 en fusionnant la plupart des dispositifs daide laccession et qui tait, jusqu la loi de finances pour 2012, accessible lensemble des mnages primoaccdants sans plafonds de ressources, nest pas accessible dans les faits pour les mnages les plus modestes. Dans ces conditions, elle insiste particulirement sur lurgence de : prolonger lexistence du PTZ + de fin 2014 fin 2016 : audel dune dcision qui pourrait ntre perue que comme marginale, cest la question de lattitude des tablissements bancaires financer les acqureurs en prt social locatif accession (PSLA) qui est ainsi pose. Des blocages importants existent en effet aujourdhui ; amliorer lefficacit sociale du PTZ + par la concentration des moyens affects ce produit sur les premires tranches du barme, un largissement des tranches bnficiant du diffr total et un allongement de ce mme diffr ; scuriser les conditions de financement de la leve doption en PSLA, par un mcanisme de rservation du PTZ + et par un transfert effectif du prt PSLA consenti par loprateur.
C. LA MOBILISATION DES INVESTISSEURS INSTITUTIONNELS
Depuis deux dcennies, les investisseurs institutionnels, les zinzins , c'est--dire les banques ou les socits dassurance, ont dsert le secteur du logement. Ds 2003, notre collgue Marcel-Pierre Clach soulignait ainsi que depuis une dizaine dannes, les compagnies dassurance et les socits foncires procdent la vente de leur patrimoine locatif 1. Il soulignait que au total, le parc locatif priv des investisseurs institutionnels reprsentait 17 % du parc locatif priv en 1995, contre 10 % en 2002 . Il ne sagit cependant pas dun phnomne franco-franais car ce mouvement de dsengagement () nest pas spcifique la France et touche un grand nombre de pays europens 2.
Rapport dinformation n 22 (2002-2003) fait au nom de la commission des affaires conomiques et du Plan, sur le logement locatif priv, M. Marcel-Pierre Clach, p. 45. 2 Ibid., p. 46.
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Le mouvement sest acclr depuis dix ans, conduisant une diminution de loffre de logements locatifs. Lors de ses auditions, votre rapporteur pour avis a constat que les acteurs du logement estiment indispensable que les investisseurs institutionnels reviennent dans le champ du logement. A ses yeux, il revient au Gouvernement de proposer des mesures afin dinciter les investisseurs institutionnels sintresser de nouveau au secteur du logement. Elle se rjouit donc quen septembre dernier, loccasion du congrs de lUSH, le Premier ministre ait annonc lorganisation dune table-ronde sur ce sujet.
EXTRAIT DU DISCOURS DE M. JEAN-M ARC AYRAULT, PREMIER MINISTRE, AU CONGRS DE LUSH (25 SEPTEMBRE 2012) Depuis quelques annes, les investisseurs institutionnels se sont en partie retirs de ce march. Je souhaite quils y reviennent. Je runirai prochainement Matignon une table ronde avec les compagnies dassurance, les banques et les autres principaux investisseurs pour tablir avec eux un diagnostic des raisons de leur retrait et dtermine les moyens de leur remobilisation . Source : Actualits habitat , n 956, 30 octobre 2012, p. 4.
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EXAMEN DES ARTICLES 64 TER ET 64 QUATER RATTACHS

Les dputs ont introduit deux articles rattachs la mission galit des territoires, logement et ville . Larticle 64 ter, issu dun amendement de M. Jean-Louis Roumgas et des membres du groupe cologiste, porte sur le Fonds national daccompagnement vers et dans le logement (FNAVDL). Le FNAVDL a t cr par larticle 60 de la loi de finances rectificative pour 20111. Financ par le produit des astreintes que ltat est condamn verser en cas dinexcution dans les dlais rglementaires des dcisions des commissions de mdiation DALO, ce Fonds finance les actions daccompagnement personnalis de personnes reconnues prioritaires et auxquelles un logement doit tre attribu en urgence () [et les] actions de gestion locative adapte de logements destins ces personnes, favorisant leur accs un logement et leur maintien dans le logement 2. Larticle 64 ter prvoit lextension des mesures finances par le FNAVDL lensemble des personnes en difficults. Votre rapporteure pour avis est favorable cette disposition qui sera un facteur de simplification, de lisibilit et au final defficacit 3. Larticle 64 quater, issu dun amendement de M. Christophe Caresche, rapporteur spcial au nom de la commission des finances de lAssemble nationale, porte sur la possibilit pour les communes non concernes par la taxe sur les logements vacants (TLV) dassujettir la taxe dhabitation les logements vacants. Il permet cet assujettissement pour les logements vacants depuis deux ans, contre cinq ans actuellement. Votre rapporteure pour avis est favorable cette disposition pleinement cohrente avec le renforcement de la TLV prvue par larticle 11 du projet de loi de finances pour 2013.
Loi n 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011. Premier alina de larticle L. 300-2 du code de la construction et de lhabitation (CCH). 3 Expos sommaire de lamendement n II-437 prsent par M. Roumegas, Mme Bonneton, M. de Rugy, Mme Pompili, Mme Massonneau et les membres du groupe cologiste.
2
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DEUXIME PARTIE : LE PROGRAMME 147 POLITIQUE DE LA VILLE
Plus de huit millions de nos concitoyens habitent les quartiers relevant de la politique de la ville et sont confronts, au quotidien et dans tous les domaines, des ingalits que les politiques conduites depuis dix ans nont pas permis de rduire : ainsi dbute la feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers, prsente par le ministre de la ville le 22 aot dernier. Cette phrase illustre les dfis auxquels est confronte la politique de la ville. La priode actuelle est, aux yeux de votre rapporteur pour avis charg des crdits Politique de la ville 1, dcisive pour la politique de la ville. Lexamen des crdits du programme 147 Politique de la ville inscrits au projet de loi de finances pour 2013 intervient dans un contexte particulier : il sagit, dune part, du premier budget du quinquennat. Dautre part, la discussion du projet de loi de finances intervient prs de 4 mois aprs la publication par la Cour des comptes dun rapport critique mais aussi constructif sur la politique de la ville2. Votre rapporteur pour avis examinera tout dabord lvolution des crdits du programme 147 et, plus globalement, lvolution du budget consacr la politique de la ville : ses yeux, le projet de loi de finances pour 2013 marque un changement de cap pour cette politique. Il soulignera ensuite que la politique de la ville doit tre repense : il mettra laccent sur le caractre ncessairement interministriel de cette politique et sintressera la rforme de la gographie prioritaire, rforme cl qui devrait tre mene en 2013.
1 2
M. Claude Dilain. La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Cour des Comptes, rapport public thmatique, juillet 2012.
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I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 MARQUE UN CHANGEMENT DE CAP POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE
A. LVOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 147 POLITIQUE DE LA VILLE EN 2013 CONSTITUE UN COUP DARRT PAR RAPPORT AUX DERNIRES ANNES
1. Les crdits du programme 147 ont trs fortement diminu au cours de la dernire dcennie Lanne dernire, loccasion de lexamen des crdits du programme 147 inscrits au projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur pour avis regrettait le dsengagement de ltat de la politique de la ville 1. Le projet de loi de finances adopt par lAssemble nationale prvoyait en effet une diminution de plus de 14 % des crdits du programme en autorisations dengagement (AE) et de 12 % en crdits de paiement (CP). Votre rapporteur pour avis dplorait la baisse continue des crdits budgtaires de ce programme depuis sa cration () alors que les moyens allous aux quartiers en difficult sont insuffisants pour remettre ces territoires niveau et tout simplement pour que les politiques publiques y atteignent les objectifs quelle se fixe 2. Le rapport publi par la Cour des comptes en juillet dernier a confirm la baisse constante des crdits du programme depuis 2007 : entre 2007 et 2012, ces crdits ont ainsi diminu de prs de 55 % en AE : autrement dit, ils ont t rduits de moiti ; entre 2009 et 2012, ils ont diminu, en AE, de prs de 250 millions deuros, soit une baisse de plus de 30 %.
Avis n 111 (2011-2012) fait au nom de la commission de lconomie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome VII : Ville et logement, MM. Claude Dilain et Thierry Repentin, p. 41. 2 Ibid., p. 43.
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VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME POLITIQUE DE LA VILLE

INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE
(2005-2012) Autorisations dengagement (AE) Montant (en millions d) volution + 2,2 % + 7,06 % - 0,68 % - 32,5 % - 6,88 % - 12,9 % - 15,5 % Crdits de paiement (CP) Montant (en millions d) 883,89 1 026,23 1 173,81 1 020,02 794,57 704,85 624,31 539,98 volution + 16,10 % + 14,38 % + 13,10 % - 22,10 % - 11,29 % - 11,40 % - 13,50 %
2005
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1 049,89 1 073,03 1 148,81 1 141,02 769,57 716,64 624,26 527,44
Source : La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Cour des Comptes, rapport public thmatique, juillet 2012, p. 138.
2. Le projet de loi de finances pour 2013 prvoit une lgre diminution des crdits du programme 147 Les crdits du programme 147 sont en lgre diminution en 2013, de 4,3 % en autorisations dengagement (AE) et de 6,5 % en crdits de paiement (CP).
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VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 147 POLITIQUE DE LA VILLE (en millions deuros) Autorisations dengagement (AE) LFI 2012 Action 1 : Actions territorialises et dispositifs spcifiques de la politique de la ville Action 2 : Revitalisation conomique et emploi Action 3 : Stratgie ressources et valuation Action 4 : Rnovation urbaine et amlioration du cadre de vie Action 5 : Grand Paris (ancien) Total du programme PLF 2013 volution Crdits de paiement (CP) LFI 2012 PLF 2013 volution
355,2
333,0
- 6,3 %
355,0
333,0
- 6,2 %
144,8
141,6
- 2,2 %
144,8
141,6
- 2,2 %
22,4
28,0
+ 25 %
22,5
25,9
+ 15,1 %
3,5
2,0
- 42,9 %
16,1
4,2
- 73,9 %
1,5
1,5
527,4
504,6
- 4,3 %
540,0
504,7
- 6,5 %
Votre rapporteur pour avis note que laction Grand Paris a disparu du programme 147, qui a donc t rebaptis Politique de la ville , pour tre transfre au sein du programme 135 Urbanisme, territoires et amlioration de lhabitat de la mme mission budgtaire. Dans ces conditions, il relve, que, primtre constant, les crdits du programme 147 sont en diminution de seulement 4,1 % en AE et de 6,3 % en CP, ce qui correspond une baisse respectivement denviron 20 millions et 30 millions deuros.
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Cette diminution des crdits est cependant nettement compense par dautres volutions budgtaires, comme votre rapporteur pour avis le soulignera dans la suite du prsent rapport. Au final, et il convient de sen fliciter, les crdits destins la politique de la ville sont stables. Dans le contexte de leffort national de redressement des comptes publics, ceci confirme la mobilisation du Gouvernement sur ce sujet majeur. 3. Les crdits des diffrentes actions du programme voluent de faon diffrencie. Laction Actions territorialises et dispositifs spcifiques de la politique de la ville regroupe prs des deux tiers des crdits du programme 147. Ses crdits diminuent en 2013 denviron 6 % en AE et en CP. Elle comprend les crdits destination de la politique de la ville mobiliss dans le cadre des contrats urbains de cohsion sociale (CUCS) et des dispositifs spcifiques dvelopps en lien avec ceux-ci, tels que le programme de russite ducative, le dispositif adultes-relais, les oprations ville, vie et vacances , les internats dexcellence et les coles de la deuxime chance (E2C). LAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACS) assure la gestion de la majeure partie des crdits de cette action. Votre rapporteur pour avis salue le maintien global des crdits destins des dispositifs qui ont fait la preuve de leur utilit sur le terrain. Il en est ainsi du programme de russite ducative (PRE), dont le cot devrait atteindre 81 millions deuros en 2012 montant qui, daprs le Gouvernement, permet de conforter ce programme 1, ou du dispositif adultes relais , dont le cot atteindra 76 millions deuros en 2012.
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Quelques dispositifs financs par laction Actions territorialises et dispositifs spcifiques de la politique de la ville Le programme ville vie vacances (VVV) existe depuis 1995 et consiste en des actions destines prioritairement aux jeunes sans activit gs de 11 18 ans, vivant dans les quartiers sensibles, leur permettant de bnficier dun accs des activits culturelles, sportives et de loisirs, mais aussi dune prise en charge ducative adapte leur situation, durant les priodes des vacances scolaires. Chaque anne, prs de 4 000 actions sont organises, au bnfice denviron 400 000 jeunes. Le dispositif adultes-relais a t mis en place par le comit interministriel des villes (CIV) du 14 dcembre 1999. Son objectif est de favoriser le lien social par des actions de mdiation sociale, culturelle, de prvention de la dlinquance et de tranquillit de lespace public dans les quartiers de la politique de la ville. Concrtement, il permet un accs facilit aux droits et aux soins, aux services publics et aux institutions, mais aussi la rgulation des conflits dans les espaces et les transports publics, ou, dans le champ scolaire, la diminution de labsentisme, lamlioration des rsultats scolaires Environ 3 500 adultes-relais assurent ces fonctions de mdiation ; 100 000 personnes sont mises chaque mois en relation avec les institutions grce aux adultes-relais et plus de 10 000 familles sont suivies dans le cadre de la mdiation scolaire. Le programme de russite ducative (PRE) a t institu par la loi du 18 janvier 2005 pour la cohsion sociale1, dont larticle 128 dispose que les dispositifs de russite ducative mnent des actions daccompagnement au profit des lves du premier et du second degrs et de leurs familles, dans les domaines ducatif, priscolaire, culturel, social ou sanitaire . Ce programme repose sur une approche globale des difficults des enfants (de 2 16 ans), reprs dans le cadre scolaire par une quipe pluridisciplinaire de soutien. 530 PRE sont dploys dans toute la France, couvrant 718 communes et prs de 1 500 quartiers prioritaires. Depuis 2005, prs de 630 000 enfants en ont bnfici dont plus de 120 000 en 2011. Les coles de la deuxime chance (E2C), cres par le CIV du 26 juin 2008 sont mises en place prioritairement dans les quartiers les plus en difficult avec laccueil potentiel de 20 000 25 000 jeunes. Leur objectif est linsertion professionnelle de jeunes sans diplme ou qualification gs de plus de 16 ans. En 2011, 38 coles ont accueilli prs de 11 500 jeunes, dont 36 % originaires des quartiers de la politique de la ville. Source : projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 152153.
Laction Revitalisation conomique et emploi , qui regroupe 28,1 % des crdits du programme, voit ses crdits lgrement diminuer (denviron 2 %) par rapport 2012. Cette action regroupe : les crdits ddis la compensation des exonrations de charges sociales en zone franche urbaine (ZFU) et en zones de redynamisation rurale (ZRU), soit 116,2 millions deuros en AE et en CP ; la subvention pour charges de service public de ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDe), soit 22,9 millions deuros en AE et en CP ;
Loi n 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohsion sociale.
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les crdits destins aux emplois francs , soit 2,5 millions deuros en AE et en CP. Votre rapporteur pour avis analysera plus longuement ce nouveau dispositif dans la suite du prsent rapport. Il convient de souligner que la diminution des crdits de cette action sexplique par la diminution du cot des zones franches urbaines (ZFU), qui constituent un dispositif important du volet conomique de la politique de la ville 1. Comme lindique en effet le Gouvernement, la diminution du cot du dispositif se poursuit depuis cinq ans 2. Le montant des exonrations sociales et fiscales lies aux ZFU atteignait ainsi 452 millions deuros en 2010, 406 millions deuros en 2011 et il devrait reprsenter 376 millions deuros en 2012. Cette tendance sexplique par la dgressivit de lexonration en fonction de la rmunration, institue en 2009, et par les sorties de bnficiaires au bout de la dure maximale du dispositif. Elle peut galement sexpliquer par le choix dautres allgements sociaux et fiscaux, le dispositif des ZFU tant devenu moins attractif, ainsi que par la crise conomique qui a pu entraner la disparition dentreprises dans ces zones. Larticle 157 de la loi de finances pour 20123 a prorog jusquau 31 dcembre 2014 les ZFU, ce que votre rapporteur pour avis avait alors salu comme la seule bonne nouvelle [du] projet de loi de finances 4. Cette prorogation sest accompagne dun durcissement de la clause dembauche, porte un salari sur deux, et dune nouvelle condition de couplage de lexonration de limpt sur les bnfices avec lexonration sociale pour les entreprises dau moins un salari. Ces nouvelles dispositions ne sappliquent cependant quaux entreprises qui se crent ou simplantent dans les ZFU depuis le 1er janvier 2012. Votre rapporteur pour avis sinterrogeait lanne dernire quant limpact de ces corrections, et notamment quant lefficacit de la nouvelle clause demploi, estimant que si le durcissement de la clause demploi devait rduire trop lattractivit du dispositif, il faudrait revenir une clause plus large dans les meilleurs dlais 5. Un an aprs, aucun bilan des modifications introduites par la loi de finances pour 2012 nest disponible. Daprs les informations transmises par le Gouvernement, le caractre rcent [des] corrections apportes par la loi de finances pour 2012, et notamment le renforcement de la clause demploi, ne permet pas de disposer dlments dvaluation de leur impact .
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Projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 154. Rponse au questionnaire budgtaire. 3 Loi n 2011-1977 du 28 dcembre 2011 de finances pour 2012. 4 Avis n111 (2011-2012), Ibid., p. 49. 5 Ibid., p. 51.
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Votre rapporteur pour avis examinera avec attention les premiers lments de bilan, une fois quils auront t transmis par le Gouvernement. Laction Stratgie, ressources et valuation , qui ne concentre que 5,6 % des crdits du programme, voit ses crdits progresser de 25 % en AE et de 13,8 % en CP. Cette action constitue le cadre [de] lensemble des fonctions danimation de la politique de la ville 1. Elle regroupe ainsi les crdits du secrtariat gnral du comit interministriel des villes (SG-CIV), les dotations aux centres de ressources et les crdits ddis aux mesures exprimentales. Votre rapporteur pour avis souligne que cette action finance notamment : le fonctionnement de lObservatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), organisme qui produit un rapport annuel particulirement utile et assure lvaluation nationale de la politique de la ville ; des associations ttes de rseau ou des fdrations nationales, ces financements tant grs presque en totalit par lACS. Enfin, laction Rnovation urbaine et amlioration du cadre de vie finance essentiellement des mesures relatives lamlioration du cadre de vie dcides lors du CIV du 18 fvrier 2011. En 2013, elle financera notamment, hauteur de 2,2 millions deuros, un programme exceptionnel dinvestissements sportifs en Seine-Saint-Denis. Comme indiqu prcdemment, disparat en 2013 du programme 147. laction Grand Paris
Votre rapporteur pour avis note que le CIV du 18 fvrier 2011 avait pourtant affirm la ncessaire prise en compte des problmatiques de dsenclavement des quartiers en difficult pour favoriser laccs lemploi et amliorer la mixit sociale et fonctionnelle de ces quartiers dans le cadre des projets de transport du Grand Paris . Lanne dernire, votre rapporteur pour avis faisait donc part de son espoir que les investissements du Grand Paris des deux prochaines dcennies aident compenser le hiatus qui se creuse entre territoires riches et territoires pauvres de lle-de-France 2 et estimait que le lien tabli entre
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Projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 156. Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 61.
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la politique de la ville et le Grand Paris () est une chance historique pour conforter les politiques dchelle mtropolitaine en le-de-France 1. Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis ne peut que regretter le transfert de laction Grand Paris vers le programme 1352. Il nen demeurera pas moins attentif lavenir du Grand Paris. Il se rjouit ainsi de la proposition du Gouvernement figurant larticle 31 du projet de loi relatif la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social3, qui prvoit la prolongation jusquau 31 dcembre 2013 du dlai prvu pour soumettre les contrats de dveloppement territorial (CDT) enqute publique, permettant la rgion le-de-France et aux dpartements concerns dtre signataires des CDT et qui impose la compatibilit des actions, oprations ou projets dinfrastructures prvus dans les CDT avec le Schma de dveloppement de la rgion le-de-France (SDRIF). Il se flicite par ailleurs des annonces faites par le Gouvernement en matire de financement : les engagements de ltat, notamment pour ce qui concerne le Grand Paris Express, seront ainsi tenus. 4. Une disposition innovante au service de la politique de lemploi dans les quartiers, les emplois francs Votre rapporteur pour avis relve que le projet de loi de finances pour 2013 prvoit la mise en uvre dun dispositif novateur en matire demploi, pris en charge par laction Revitalisation conomique et emploi : les emplois francs . Comme lindique le Gouvernement, les rapports de [lInspection gnrale des affaires sociales] sur laccs lemploi des jeunes des quartiers prioritaires (juillet 2010) et ceux de la Cour des comptes sur lemploi dans les quartiers prioritaires (novembre 2011) et sur la politique de la ville (juillet 2012) montrent que la persistance dun taux de chmage lev dans les ZUS justifie une intervention plus intensive et moins standardise des politiques de lemploi en direction des habitants de ces quartiers, et en particulier les jeunes 4. Dans son rapport de juillet dernier, la Cour des comptes pointe ainsi du doigt une politique de lemploi qui ne cible pas les quartiers prioritaires 5. Elle relve que les jeunes de 15 25 ans des zones urbaines
Ibid., p. 62. En 2013, le Grand Paris ne fait dailleurs plus lobjet daucune dotation budgtaire, puisquil est financ par des taxes spcifiques (taxe spciale dquipement, taxe sur les bureaux), auxquels sont assujettis les contribuables franciliens. 3 Prsent en Conseil des ministres le 14 novembre dernier. 4 Rponse au questionnaire budgtaire. 5 La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 118.
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sensibles (ZUS) sont particulirement touchs par le chmage ou linactivit : le taux de chmage de ces jeunes est ainsi deux fois plus important quailleurs (44 %, contre 22 % dans les agglomrations de rfrence). Elle constate que la sortie des tudes, un jeune des quartiers de la politique de la ville a entre 1,7 1,8 fois moins de chances de trouver un emploi quun jeune ny rsidant pas 1. La Cour en conclut que laction en faveur de linsertion professionnelle des jeunes en particulier nest pas la hauteur des difficults conomiques et sociales auxquelles ces derniers sont confronts 2. Votre rapporteur pour avis se rjouit donc que le Gouvernement ait pris conscience de cette problmatique et propose, titre exprimental, la mise en uvre des emplois francs . En matire demploi, comme dans bien dautres volets de la politique de la ville, il convient en effet de rflchir des mesures novatrices, car, comme le soulignait notre collgue dput Franois Pupponi et notre ancien collgue dput Franois Goulard dans leur excellent rapport sur la politique de la ville, il ne peut y avoir de mauvaises ides quune fois les avoir rellement envisages, et de prfrence aprs les avoir testes 3. Le dispositif des emplois francs vise inciter les entreprises du secteur marchand embaucher des jeunes diplms des zones urbaines sensibles (ZUS) en allgeant les cotisations patronales sur ces emplois4. La logique est donc diffrente de celle des ZFU : lexonration nest pas attache au lieu dimplantation de lentreprise concerne mais au lieu de rsidence du salari. Une dotation budgtaire de 2,5 millions deuros est prvue pour 2013, finance par le redploiement dune partie des conomies dgages sur les ZFU. Ce dispositif, salu par les acteurs de la politique de la ville que votre rapporteur pour avis a auditionns, sera mis en uvre en 2013, tout dabord titre exprimental, sur quatre zones demploi : Amiens, Clichy-sous-Bois, Grenoble et Marseille. Il conviendra de mesurer les impacts de cette mesure sur laccs lemploi du public cibl, sur la qualit de ces emplois, ainsi que sur le march du travail, avant den envisager la gnralisation.
Ibid., p. 118 Ibid., p. 132. 3 Quartiers dfavoriss ou ghettos inavous : la Rpublique impuissante , Rapport dinformation n 2853 (XIIIme lgislature) fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur lvaluation des aides aux quartiers dfavoriss, MM. Franois Goulard et Franois Pupponi, Tome I : Rapport, p. 27. 4 En visant des jeunes diplms, en tant rserv aux habitants des ZUS et en sappliquant au secteur marchand, ce dispositif se distingue clairement des emplois davenir.
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B. LA LGRE DIMINUTION DES CRDITS DU PROGRAMME 147 EST COMPENSE PAR DEUX AUTRES VOLUTIONS BUDGTAIRES
Votre rapporteur pour avis note, pour sen rjouir, que la diminution des crdits du programme Politique de la ville est largement compense par deux autres volutions budgtaires. Dune part, la baisse des crdits du programme 147 est compense par la prise en charge par le Fonds interministriel pour la prvention de la dlinquance (FIPD) des actions de prvention sociale jusque l finances par lAgence, hauteur de 20 millions deuros. Autrement dit, en application de cette dcision visant assurer plus de cohrence et de lisibilit aux actions de prvention de la dlinquance, les quartiers en politique de la ville bnficieront dune rorientation des crdits du FIPD en leur faveur. Votre rapporteur pour avis souligne cependant que, comme la rappel M. Franois Lamy, ministre dlgu la ville, lors de son audition par votre commission, lACS continuera de grer les crdits correspondants du FIPD, comme le prvoient les textes lgislatifs et rglementaires.
Les textes relatifs au FIPD Larticle 5 de la loi du 5 mars 20071 dispose que il est cr au sein de lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances () un fonds interministriel pour la prvention de la dlinquance, destin financer la ralisation dactions dans le cadre des plans de prvention de la dlinquance () et dans le cadre de la contractualisation mise en uvre entre ltat et les collectivits territoriales en matire de politique de la ville () . Larticle 2 du dcret du 26 juin 20072 dispose que le conseil dadministration de lagence approuve les programmes dintervention correspondants et rpartit les crdits entre les dpartements en application des critres fixs par le comit interministriel de prvention de la dlinquance .
Ainsi, en prenant en compte cette volution, votre rapporteur pour avis relve que les crdits spcifiques destins la politique de la ville sont donc stables par rapport 2012, ce dont les acteurs de la politique de la ville quil a auditionns se flicitent. Dans le contexte deffort national de redressement des finances publiques, cette stabilit est remarquable et tmoigne, aux yeux de votre
Loi n 2007-297 du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance. Dcret n 2007-1048 du 26 juin 2007 pris pour lapplication de larticle 5 de la loi n 2007-297 du 5 mars 2007 et relatif au fonds interministriel pour la prvention de la dlinquance.
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rapporteur pour avis, de lentire mobilisation du Gouvernement en faveur de nos quartiers. Par ailleurs, les outils de prquation financire verticale, qui bnficient au premier chef aux communes concernes par la politique de la ville, sont renforcs par le projet de loi de finances pour 2013. La dotation de solidarit urbaine (DSU) augmentera ainsi de 120 millions deuros en 2013, pour atteindre le niveau historique de prs d1,5 milliard deuros. Institue par la loi du 13 mai 19911, la DSU constitue un lment de prquation verticale en faveur des communes les plus dfavorises, puisquelle a pour objet de contribuer lamlioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontes une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges leves 2. Le montant de cette dotation na cess daugmenter depuis 2006, pour atteindre prs d1,4 milliards deuros.
VOLUTION DU MONTANT DE LA DSU DEPUIS 2005 2005 Montant de la DSU (en millions d) volution 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
759,6
879,6
999,6
1 093,5
1 163,7
1 233,7
1 310,7
1 370,7
+ 19,6 %
+ 15,8 %
+ 13,6 %
+ 9,4 %
+ 6,4 %
+ 6,0 %
+ 6,2%
+ 4,6 %
Source : La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 166.
Si, comme lindique le Gouvernement, la DSU nest pas proprement parler une dotation de la politique de la ville, () [elle] y est fortement lie, notamment par le mcanisme des coefficients ZUS et ZFU utiliss pour le calcul des montants attribus aux communes 3. Depuis 2005, son montant est en effet corrl lexistence dune ZFU et limportance du nombre dhabitants relevant de la politique de la ville. Par ailleurs, la Cour des comptes souligne que cette dotation constitue une ressource de plus en plus prgnante pour les communes
Loi n 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarit urbaine et un fonds de solidarit des communes de la rgion le-de-France, rformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des dpartements et modifiant le code des communes. 2 Article L. 2334-15 du code gnral des collectivits territoriales. 3 Rponse au questionnaire budgtaire.
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inscrites en politique de la ville 1, comme la confirm M. Damien Carme, secrtaire gnral de lassociation des maires Ville et banlieue lors de son audition par votre rapporteur pour avis. Daprs les donnes de la Cour des comptes, elle reprsente ainsi un pourcentage significatif des recettes relles de fonctionnement de certaines communes : 10 % pour Le Portel ou 16,3 % pour Roubaix par exemple2. Votre rapporteur pour avis ne peut donc que se rjouir de laugmentation de la DSU prvue en 2013, qui correspondra un doublement de laugmentation qui a eu lieu en 2012. Par ailleurs, sagissant de la dotation de dveloppement urbain (DDU), le projet de loi de finances initial prvoyait une reconduction de son niveau de 2012, savoir 50 millions deuros. Institue par la loi de finances pour 20093, cette dotation est rserve aux cent communes les plus en difficult. Pour quune commune y soit ligible, elle doit remplir trois conditions cumulatives : tre ligible la DSU ; avoir 20 % de sa population en ZUS ; faire partie du primtre dintervention de lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) au titre du Programme national de rnovation urbaine (PNRU). Lors de lexamen du projet de loi de finances pour 2013 par lAssemble nationale, les dputs ont adopt le 13 novembre dernier un amendement du Gouvernement relevant la dotation de dveloppement urbain (DDU) de 50 %. Elle devrait ainsi atteindre 75 millions deuros en 2013. Sil se rjouit de cette augmentation, votre rapporteur pour avis souligne, en se faisant le porte-parole des acteurs de la politique de la ville, quil serait utile que la DDU devienne une vritable dotation et non pas une subvention, ncessitant la constitution de dossiers et donc induisant des charges supplmentaires pour les communes concernes, ceci conduisant une attribution htrogne sur lensemble du territoire. Votre rapporteur pour avis voit dans laugmentation de ces deux outils de prquation verticale une illustration supplmentaire de lattention porte par le Gouvernement nos quartiers. Il souligne cependant quune rflexion sur lensemble des outils de prquation financire demeure plus que jamais ncessaire. MM. Franois Pupponi et Franois Goulard appelaient ainsi une valuation rationnelle et globale des besoins de prquation et de la mise en uvre prenne des dispositifs correspondants, y compris, si ncessaire, en allant plus loin
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La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 166. Ibid., p. 166. 3 Loi n 2008-1425 du 27 dcembre 2008 de finances pour 2009.
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quaujourdhui dans la remise en cause des situations acquises en matire de dotations nationales, afin de concentrer les moyens l o ils sont indispensables et y atteindre le seuil critique defficacit, plutt que deffectuer un saupoudrage qui ne satisfait personne 1. La Cour des Comptes a suggr une rforme de la DSU, en la scindant en deux dotations aux objectifs distincts : la prquation et la politique de la ville. Lors de son audition par votre commission le 13 novembre dernier, le ministre de la ville a quant lui estim que lemploi de la dotation par les communes ntait pas suffisamment contrl, point de vue que votre rapporteur pour avis ne peut que partager. Votre rapporteur pour avis se rjouit donc que le ministre de la ville ait confi notre collgue dput Franois Pupponi la mission de rflchir, avec lassociation des maires Ville et Banlieue, sur les outils de prquation.
C. LE RETOUR ANNONC DU DROIT COMMUN DANS LES QUARTIERS PRIORITAIRES
La politique de la ville tant une politique par nature transversale, le programme 147 ne reprsente quune petite partie des crdits destins aux quartiers prioritaires. Outre les dispositifs spcifiques mis en uvre par le ministre de la ville, les quartiers prioritaires bnficient en effet des dispositifs de droit commun mis en uvre par les autres ministres. Comme lindique le Gouvernement dans le document de politique transversale (DPT) annex au projet de loi de finances pour 2013 propos du programme 147, ces crdits spcifiques visent amliorer la territorialisation des politiques sectorielles, favoriser leur mise en synergie ou dvelopper des actions caractre innovant. Ils nont jamais eu pour objectif de reprsenter eux-seuls lintgralit de la capacit dintervention de la politique de la ville mais au contraire den constituer un complment. En effet, seule la pleine mobilisation de lducation nationale, des forces de police, de linstitution judiciaire, du service public de lemploi ou encore de ladministration sanitaire et sociale est de nature amliorer la situation des quartiers de la politique de la ville et rduire les carts entre ceux-ci et les autres territoires 2. Le DPT estime ainsi prs de 2,7 milliards deuros en 2013 lensemble des crdits consacrs par la Nation la politique de la ville. Le programme 147 couvre donc moins de 20 % de ces crdits. Votre rapporteur pour avis relve par ailleurs que, au-del des financements nationaux, les fonds europens peuvent aujourdhui tre
1 2
Quartiers dfavoriss ou ghettos inavous : la Rpublique impuissante , Ibid., p. 26. Document de politique transversale annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 10.
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mobiliss dans le cadre des oprations de politique de la ville, par le biais du volet urbain du Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER). Mme si la stratgie Europe 2020 est axe sur linnovation, il convient que les quartiers ne soient pas oublis : ces fonds sont indispensables dans une optique de rattrapage et doivent donc tre sauvegards. Lanne dernire, votre rapporteur pour avis dplorait par ailleurs que les moyens spcifiques de la politique de la ville diminuent alors que la mobilisation des politiques de droit commun est notoirement insuffisante 1. Il soulignait par ailleurs que si la politique de la ville a jou un rle utile de filet social indispensable, elle na pas suffisamment mobilis le droit commun des politiques publiques 2. La Cour des comptes a dress un constat identique en soulignant que les moyens de droit commun ne sont pas mobiliss la hauteur des difficults conomiques et sociales que rencontrent les habitants de ces quartiers 3. Elle a mme t plus loin en relevant le risque de substitution des crdits spcifiques aux crdits de droit commun 4 : ainsi, selon elle, alors que la ncessit de mobiliser les moyens de droit commun dans les quartiers de la politique de la ville est la priorit constamment raffirme de la politique de la ville () les crdits spcifiques de la politique de la ville peuvent ne pas venir en complment mais en remplacement des crdits de droit commun 5. Deux politiques paraissent particulirement concernes : lemploi et lducation. Sagissant de lemploi, lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) a observ que les crdits verss par les services dconcentrs des ministres sociaux sur trois sites de la politique de la ville ntaient pas en proportion des difficults subies par les habitants. Votre rapporteur pour avis considre que cette ralit est particulirement choquante : la politique de la ville ne doit pas tre un substitut aux politiques de droit commun, mais un complment celles-ci au service de territoires et de populations en souffrance. Il ne sagit en aucune faon de prvoir que les politiques de droit commun sappliquent davantage aux quartiers en difficult, mais simplement quelles sy appliquent selon les mmes critres que pour les autres zones du territoire. Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis ne peut que se rjouir des dcisions prises par le Gouvernement qui illustrent le retour du droit commun dans les quartiers.
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Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 43. Ibid., p. 52. 3 La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 176. 4 Ibid., p. 151. 5 Ibid., p. 153.
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Dans la droite ligne de la feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers rendue publique le 22 aot 2012 par le ministre dlgu la ville, ce dernier a fix trois priorits pour 2013, dont la suivante : rechercher une plus grande implication du droit commun sur les actions relevant des grandes politiques publiques 1. Votre rapporteur pour avis relve trois exemples illustrant ce retour du droit commun dans les quartiers : tout dabord, dans lducation nationale, les 1 000 crations de postes prvues pour la rentre 2012 doivent notamment soutenir la russite ducative des enfants des quartiers. Daprs les informations transmises votre rapporteur pour avis, un quart de ces postes est destin amliorer lencadrement des lves de lducation prioritaire ; en matire demploi ensuite, les nouvelles mesures impulses par le Gouvernement cibleront explicitement les jeunes rsidant en ZUS 2. Les emplois davenir, qui seront mis en place compter du 1er janvier 2013, viseront prioritairement les jeunes des quartiers populaires. Ces emplois sadressent en effet aux jeunes de 16 25 ans, rsidant en zone urbaine sensible (ZUS), dans les outre-mer, ou dans les zones rurales les plus marques par le chmage, pas ou peu diplms et qui ne sont ni en emploi ni en formation. Ce dispositif a pour objectif dinciter les employeurs, essentiellement du secteur non marchand, recruter des jeunes en contrepartie dune prise en charge par ltat de 75 % du montant brut de la rmunration du jeune pendant une dure maximale de 3 ans. Ces emplois constituent aux yeux de votre rapporteur pour avis une premire rponse aux difficults des jeunes peu qualifis rsidant en ZUS. enfin, le Gouvernement souligne que la banque publique dinvestissement dveloppera une stratgie spcifique ddie la cration dentreprises dans les quartiers 3. Votre rapporteur pour avis sen rjouit et sera donc trs attentif aux discussions sur le projet de loi instituant la Banque publique dinvestissement (BPI) qui devrait venir trs prochainement en dbat au Parlement.
1 2
Rponse au questionnaire budgtaire. Rponse au questionnaire budgtaire. 3 Feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers.
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II. UNE POLITIQUE DE LA VILLE REPENSER Votre rapporteur pour avis estimait lanne dernire : il est grand temps de redfinir les politiques publiques en direction des territoires urbains en crise . Cette redfinition exige une mobilisation politique de premier ordre et un dbat national dimportance. 1 Un an aprs, votre rapporteur pour avis ne peut que confirmer ce constat et saluer la mobilisation du Gouvernement, illustre notamment par la feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers prsente le 22 aot dernier par le ministre dlgu la ville. Le dbat national quil appelait de ses vux a par ailleurs t lanc le 11 octobre dernier Roubaix, sous la forme dune concertation oprationnelle, et devrait aboutir une rforme de la politique de la ville au cours de lanne 2013. Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis souhaite sintresser cette anne deux questions essentielles pour lavenir de la politique de la ville : le caractre interministriel de cette politique et la rforme de la gographie prioritaire.
A. LE CARACTRE INTERMINISTRIEL DE LA POLITIQUE DE LA VILLE DOIT TRE RENFORC
Comme votre rapporteur pour avis a pu lindiquer prcdemment en soulignant limportance des dispositifs de droit commun, la russite de la politique de la ville impose la mobilisation de lensemble des ministres et de lensemble des administrations. Pour quelle soit efficace, la politique de la ville doit donc tre conue et mise en uvre dans un cadre interministriel. Dans leur rapport de 2010, Franois Pupponi et Franois Goulard formulaient un constat svre quant linterministrialit de la politique de la ville, voquant un cadre interministriel dont il est difficile de voir la ralit 2 et estimant que la Dynamique Espoir Banlieues avait constitu lexemple de la faiblesse de linterministrialit de cette politique. Ils indiquaient ainsi que faute dun pilotage interministriel imposant une mthodologie commune en matire de prise en compte des dispositifs et des crdits ainsi quun suivi centralis et transparent de leur mise en uvre, la [Dynamique Espoir Banlieues] semble livre au bon vouloir et limagination des ministres de droit commun 3.
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Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 52. Quartiers dfavoriss ou ghettos inavous : la Rpublique impuissante , Ibid., p. 25. 3 Ibid., p. 190.
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Dans son rapport de juillet dernier, la Cour des comptes a dress un constat similaire, pointant du doigt le dfaut dinterministrialit de la politique de la ville au cours des dernires annes. Elle a ainsi voqu lexistence dune gouvernance nationale sans coordination forte 1, un accroissement du nombre des intervenants sans renforcement du pilotage interministriel 2 ou encore un pilotage interministriel qui peine saffirmer 3. Votre rapporteur pour avis ne peut qutre en accord avec ce constat. Comme lindique la Cour, la politique de la ville dans sa conception comme dans sa mise en uvre, repose dsormais sur limplication de lensemble des ministres et services administratifs, de ltat et des collectivits territoriales ainsi que sur les agences 4, comme lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) ou lAgence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACS). Dans ces conditions, un pilotage interministriel fort simpose. Or force est de constater quun tel pilotage na pas exist au cours des dernires annes : ainsi, le Comit interministriel des villes (CIV), qui constitue lorgane dcisionnel de la politique de la ville, ne sest runi qu quatre reprises depuis 20015.
Le Comit interministriel des villes (CIV) Le Comit interministriel des villes (CIV) est linstance de dcision de la politique de la ville. Il runit, sous lautorit du premier ministre ou du ministre en charge de la ville, tous les ministres concerns par cette politique. Il arrte les orientations, dfinit les programmes et rpartit les moyens. Les dcisions quil prend sont prpares par le Secrtariat gnral du CIV. Au niveau national, ces dcisions sont formalises par llaboration de textes dapplication entre le Secrtariat gnral du CIV et les administrations centrales concernes, et par la dfinition de modalits de suivi. Le CIV veille faire fonctionner le caractre interministriel de la politique de la ville et favoriser la prise en compte, par chacun des ministres concerns, de la spcificit des quartiers sensibles, dans leurs politiques et leurs moyens budgtaires. Depuis la mise en place de la Lolf (loi organique relative aux lois de finances), la politique de la ville dispose dun document de politique transversale (DPT) qui recense lensemble des programmes et des moyens des autres ministres qui concourent cette politique. Source : Site internet du ministre dlgu la ville.
1 2
La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 36. Ibid., p. 36. 3 Ibid., p. 37. 4 Ibid., p. 37. 5 Le CIV sest runi le 9 mars 2006, le 20 juin 2008, le 20 janvier 2009 et le 18 fvrier 2011.
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Le document de politique transversale (DPT) Ville annex au projet de loi de finances illustre les difficults assurer une interministrialit de la politique de la ville. Ce document identifie lensemble des programmes qui concourent la politique de la ville et retrace leur contribution celle-ci par un recensement des moyens financiers concerns et une valorisation dune slection dobjectifs et indicateurs issus des projets annuels de performance (PAP) correspondants 1. Sa vocation est simple : rendre compte de leffort engag par ltat, aux cts des collectivits territoriales, au bnfice des quartiers populaires. Ce travail didentification est indispensable pour organiser efficacement, renforcer et valuer limpact de laction engage par ltat en faveur des quartiers dfavoriss 2. Ce document est clairement lacunaire : or, comment assurer un pilotage interministriel de la politique de la ville quand il nest pas possible de disposer dune vision de ce que chaque ministre et chaque administration dpense en faveur des quartiers ? La Cour des comptes estime que le DPT est incomplet 3. Daprs elle, ce document se prsente lui-mme comme incomplet : certains programmes sont recenss comme concourant la politique de la ville sans quaucun crdit ne soit valu dans lannexe financire 4. Comme le souligne la Cour, lvaluation des moyens de droit commun ralise dans le document de politique transversale est souvent sujette caution. Ainsi lvaluation de la contribution du ministre de lducation nationale la politique de la ville est limite lvaluation des moyens supplmentaires mis en uvre dans les tablissements relevant de lducation prioritaire5. Comme le relevait la Cour en 2009 dans son rapport sur larticulation entre politique de la ville et ducation nationale dans les quartiers sensibles, cette valuation ne permet pas dapprcier leffort de base de lducation nationale en direction des quartiers sensibles 6. Le secrtariat gnral du Comit interministriel des villes (SG-CIV) souligne quant lui que le chiffrage de la participation de chaque ministre la politique de la ville est tabli selon des mthodes varies et ne reflte souvent pas la ralit des crdits rellement affects 7.
Document de politique transversale annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 9. Ibid., p. 9. 3 La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 105. 4 Ibid. 5 Le document de politique transversale annex au projet de loi de finances pour 2013 indique ainsi que La contribution du programme 140 [enseignement scolaire public du premier degr] est, en large partie, celle de la politique dducation prioritaire du ministre de lducation nationale (p. 34). Il en est de mme pour le programme 141 Enseignement scolaire public du second degr . 6 La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 105. 7 In : La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 107.
2
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Interrog lors de son audition par votre rapporteur pour avis, le ministre dlgu la ville, M. Franois Lamy, a soulign la difficult pour certains ministres, qui travaillent dans une logique de publics et non pas de territoires, golocaliser leurs politiques. Aux yeux de votre rapporteur pour avis, le dfaut dinterministrialit nest pas tant d au rattachement ministriel de la politique de la ville1 qu lorganisation administrative et au dfaut de volont politique. Le nombre dacteurs institutionnels de la politique de la ville sest considrablement accru au cours des dernires annes : lANRU est apparue en 2003 puis lACS en 2006. En 2009, la dlgation interministrielle la ville (DIV) a disparu, remplace par le SG-CIV. Des intervenants sont apparus au niveau local, comme les prfets dlgus lgalit des chances. Aux yeux de votre rapporteur pour avis, il convient de rflchir la gouvernance, lorganisation administrative de la politique de la ville et la rpartition des rles entre les diffrents acteurs. Lanne dernire, votre rapporteur pour avis sinterrogeait : ne faut-il pas aller plus loin, en rapprochant davantage en particulier les trois agences concernes, savoir lANRU, lACS, et lANAH ? 2. Au-del de la seule politique de la ville, votre rapporteur pour avis est favorable au rapprochement du SG-CIV, de lANRU, de lACS et de la Dlgation interministrielle lamnagement du territoire et lattractivit rgionale (DATAR) au sein de ce qui pourrait tre une vritable Agence des territoires. Il salue linitiative prise en septembre dernier par la ministre de lgalit des territoires et du Logement qui a mis en place une commission de travail sur les missions de long terme et lorganisation future du ministre, qui devra notamment tudier lventuelle cration dun Commissariat gnral lgalit des territoires. Sagissant de la politique de la ville, la Cour des comptes souligne que la rpartition des tches entre les diffrents acteurs nest pas toujours trs claire : selon elle, lexercice de la tutelle et le partage des tches entre le secrtariat gnral et les deux principales agences de la politique de la ville, lagence pour la cohsion sociale et lgalit des chances et lagence nationale pour la rnovation urbaine, restent renforcer et clarifier 3. Faute dune rpartition claire des objectifs assigns aux uns et aux autres, le SG-CIV intervient parfois en doublon des deux agences.
1
Depuis 1990 et la nomination de notre collgue Michel Delebarre comme ministre dtat, ministre de la ville, toutes les configurations se sont produites : un ministre de plein exercice dont la ville constituait la totalit du portefeuille, des ministres de plein exercice dont la ville ne constituait quune partie du portefeuille, des ministres dlgus ou des secrtaires dtat en charge de la ville. 2 Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 56. 3 La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 38.
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Au-del de lorganisation administrative, votre rapporteur pour avis souligne que linterministrialit de la politique de la ville ne pourra tre une ralit sans volont politique, car lefficacit de la politique de la ville doit () reposer sur une impulsion politique renforce pour favoriser une action effective au niveau interministriel et sur le terrain 1. Il se rjouit donc que le ministre de la ville ait annonc que, au terme de la concertation oprationnelle lance en octobre dernier, le Comit interministriel des villes (CIV) se runirait au cours de lanne 2013 sous la prsidence du Premier ministre. Votre rapporteur pour avis estime indispensable que cette instance se runisse rgulirement et soit ainsi le garant de linterministrialit de la politique de la ville. Votre rapporteur pour avis salue par ailleurs le souhait affich par le ministre dlgu la ville de renforcer les liens entre son ministre et les autres ministres. Il a en effet annonc -annonce confirme- lors de son audition devant votre commission des affaires conomiques quil signerait des conventions avec les autres ministres pour fixer les objectifs, la mthode et les engagements, notamment financiers, de leur mobilisation dans leurs diffrents domaines de comptences. Cette initiative est salutaire : elle est incontournable pour assurer la mobilisation effective des dispositifs de droit commun en faveur des quartiers. Votre rapporteur pour avis portera une attention toute particulire la convention qui sera signe avec la ministre des affaires sociales et de la sant. Il est en effet urgent, comme lont confirm les acteurs de la politique de la ville auditionns par votre rapporteur pour avis, de mener une politique de sant volontaire en direction des quartiers. Dans leur rapport de 2010, Franois Pupponi et Franois Goulard estimaient que la sant constituait une thmatique mergente en matire de politique de la ville .2 Les indicateurs sanitaires sont aujourdhui particulirement proccupants dans les quartiers, en raison de la difficult daccs loffre de soins -dans ce domaine comme dans dautres, les quartiers se rapprochent des zones rurales- et de la situation socio-conomique des habitants de ces territoires. Ainsi, comme le soulignent les rapports successifs de lObservatoire national de la pauvret et de lexclusion sociale (ONPES) et de lObservatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), les problmes
1 2
Ibid., p. 177. Quartiers dfavoriss ou ghettos inavous : la Rpublique impuissante , Ibid., p. 262.
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de sant surviennent plus prcocement et de faon plus marque au sein des catgories dfavorises, avec des indicateurs plus dgrads dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville 1. Quelques chiffres issus notamment des rapports de lObservatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) illustrent la gravit de la situation2 : la couverture par la Couverture maladie universelle complmentaire (CMUC) est 2,4 fois plus importante dans les ZUS que dans les units urbaines correspondantes. 14,9 % des habitants des ZUS dclarent ne bnficier daucune couverture maladie complmentaire CMUC comprise contre 7,7 % hors ZUS ; la densit des professionnels de sant par habitant est deux fois plus faible dans les ZUS que sur le territoire national, et trois fois plus faible que dans lenvironnement urbain dans lequel elles sinsrent. Votre rapporteur pour avis note par ailleurs avec inquitude la rapparition de maladies comme la tuberculose dans les quartiers en difficult, notamment en Seine-Saint-Denis.
B. LA RFORME DE LA GOGRAPHIE PRIORITAIRE, UNE RFORME CL QUI SERA MENE EN 2013
Le 11 octobre dernier, Mme Ccile Duflot, ministre de lgalit des territoires et du logement, et M. Franois Lamy, ministre dlgu la Ville, ont lanc ensemble une concertation oprationnelle de trois mois visant redonner la politique de la ville son rle . Cette concertation se concrtise travers trois groupes de travail : un groupe de travail sur la gographie prioritaire ; un groupe de travail sur la contractualisation, la gouvernance et lvaluation ; un groupe de travail sur les priorits dintervention. Ces groupes de travail associent les acteurs de la politique de la ville, savoir les ministres et les oprateurs de ltat, les lus, les associations, les acteurs conomiques, les bailleurs, les professionnels et les habitants. Votre rapporteur pour avis se rjouit du lancement de ce processus de concertation qui tmoigne de la priorit donne par le Gouvernement nos quartiers. Il salue par ailleurs lannonce de lorganisation dun Comit interministriel des villes (CIV) au dbut de lanne 2013, pour fixer les grandes orientations mettre en uvre par un projet de loi qui devrait tre
1 2
Document de politique transversale annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 90. Cf. document de politique transversale annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 90.
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discut au Parlement au courant de lanne 2013 pour une entre en application en 2014. Sans prjuger des rsultats de la concertation oprationnelle, votre rapporteur pour avis souhaite sattarder sur la question de la gographie prioritaire, quil juge fondamentale. Comme lindique en effet la Cour des Comptes, la rforme de la gographie prioritaire [constitue le] pralable indispensable llaboration de toute nouvelle mesure de la politique de la ville 1. Lanne dernire, votre rapporteur pour avis appelait dj la rforme de la gographie prioritaire, soulignant que cette dernire, longtemps annonce et toujours repousse, est indissociable dune rforme de la politique de la ville dans son ensemble visant impulser les politiques ordinaires 2. Pourquoi cette rforme est-elle si importante ? Parce que, depuis le lancement de la politique de la ville, les diffrentes zones prioritaires se sont multiplies et quon a assist un phnomne d enchevtrement croissant des zonages , relev par la Cour des Comptes3. Comme le note le Gouvernement, on a laiss se superposer les zonages (751 zones urbaines sensibles, 416 zones de redynamisation urbaine, 100 zones franches urbaines, 494 quartiers en rnovation urbaine, 2 492 quartiers en contrats urbains de cohsion sociale, les zones dducation prioritaire) 4. Le programme national de rnovation urbaine (PNRU) ou la dynamique Espoirs banlieue ont contribu la complexification de la territorialisation de la politique de la ville, en crant de nouvelles zones prioritaires qui se sont superposes aux zones dj existantes. Votre rapporteur pour relve dailleurs que la France apparat, en la matire, comme une exception en Europe, les pays voisins ayant fait le choix de concentrer leffort sur un nombre trs limit de zones prioritaires.
1 2
La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 54. Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 55. 3 La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 25. 4 Feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers.
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La dfinition des quartiers prioritaires dans quelques pays europens En Allemagne, 392 quartiers prioritaires participent au programme ville sociale . Le besoin spcifique de dveloppement est dfini partir dobservations socio-gographiques. Les communes identifient ces quartiers et soumettent leur candidature aux Lnder. En Espagne, 17 quartiers sont considrs comme vulnrables , sur la base de critres physiques, sociaux, conomiques et politiques. En Grande-Bretagne, 39 quartiers ont t slectionns partir dun indice synthtique tabli partir du taux de chmage, de la criminalit, de lchec scolaire, de la sant, des problmes environnementaux et du logement. Aux Pays-Bas, 40 territoires en difficult, situs dans 18 villes diffrentes, sont viss par la politique des quartiers. Des dispositifs spcifiques complmentaires visent les quartiers prioritaires ne figurant pas dans cette liste. Source : La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 26.
Votre rapporteur pour avis se rjouit que le Gouvernement ait engag la rflexion sur la rforme de la gographie prioritaire, avec lobjectif de la mener bien en 2013. Il rappelle que cette rforme avait t annonce de multiples reprises par le prcdent Gouvernement sans quelle nait jamais t mene son terme. Larticle 140 de la loi de finances pour 20081 prvoyait une actualisation tous les cinq ans de la liste des zones urbaines sensibles, la premire rvision devant intervenir en 2009. Le CIV de 2009 a dcid que cette rvision serait prcde dune large concertation. En mars 2009, le secrtariat gnral du comit interministriel (SG-CIV) a produit un Livre vert sur le sujet. En septembre 2009, notre collgue Pierre Andr et notre collgue dput Grard Hamel ont remis au Gouvernement un rapport sur cette question2. Ce dernier appelait rompre avec le zonage pour entrer dans une vritable logique de contractualisation et permettre terme un retour au droit commun 3. Lors de son discours du 25 mai 2010 loccasion de linstallation du Conseil national des villes (CNV), M. Franois Fillon, Premier ministre, a indiqu quun projet de loi serait prpar en 2011 afin de mettre en uvre une rforme cohrente et globale qui concerne la fois le zonage de la politique
1 2
Loi n 2007-1822 du 24 dcembre 2007 de finances pour 2008. Une conception rnove de la politique de la ville : dune logique de zonage une logique de contractualisation , Rapport sur la rvision de la gographie prioritaire et la contractualisation de la politique de la ville, MM. Grard Hamel et Pierre Andr. 3 Ibid., p. 79.
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de la ville, les modalits de contractualisation mais aussi la prquation et la dotation de solidarit urbaine 1. Cela avait conduit notre collgue Pierre Andr annoncer que la rforme de la gographie prioritaire, plus que jamais ncessaire, devrait tre lance en 2011 2. Le Gouvernement prcdent na finalement jamais mis en uvre une rforme annonce pendant prs de trois ans. Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter que trois annes aient ainsi t perdues et y voit lillustration du dsintrt de la majorit prcdente vis--vis de nos quartiers. En voyant sengager la rforme de la gographie prioritaire, lanne 2013 sera donc une anne charnire pour la politique de la ville. Les grandes orientations de cette rforme ont t clairement fixes par le Gouvernement : la rforme des zonages de la politique de la ville () vise simplifier et concentrer les interventions publiques sur les territoires qui en ont le plus besoin, en mtropole et dans les Outre-mer 3. Il reste la concertation oprationnelle puis au Gouvernement dfinir les modalits de mise en uvre de cette rforme.
Cit in : Avis n 115 (2010-2011) prsent au nom de la commission de lconomie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2011, Tome VII : Ville et logement, MM. Pierre Andr et Thierry Repentin, p. 21. 2 Avis n 115 (2010-2011), Ibid., p. 21. 3 La feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers .
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ANNEXE I LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES PAR LA RAPPORTEURE POUR AVIS CHARGE DES PROGRAMMES LOGEMENT
Lundi 5 novembre 2012 Fdration nationale de limmobilier (FNAIM) : M. Jean-Franois Buet, prsident lu, et Mme Nathalie Ebezer, directrice juridique ; Fdration des promoteurs immobiliers (FPI) : MM. Franois Payelle, prsident, et Jean-Michel Mangeot, dlgu gnral. Lundi 12 novembre 2012 Haut comit pour le logement des personnes dfavorises (HCPLD) : M. Bernard Lacharme, secrtaire gnral ; Confdration de lArtisanat et des Petites Entreprises du Btiment (CAPEB) : MM. Dominique Proux, en charge des relations institutionnelles et europennes et Alain Chouguiat, chef du service des affaires conomiques ; Fdration franaise du btiment (FFB) : MM. Didier Ridoret, prsident, Loc Chapeaux, chef du service conomie, et Benot Vanstavel, relations institutionnelles ; Union sociale pour lhabitat (USH) : MM. Thierry Bert, dlgu gnral, et Dominique Hoorens, directeur des tudes conomiques et financires, et Mme Dominique Dujols, conseillre spciale pour les relations institutionnelles.
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ANNEXE II LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS CHARG DU PROGRAMME POLITIQUE DE LA VILLE
Mercredi 24 octobre 2012 M. Franois Lamy, ministre dlgu charg de la Ville. Mercredi 14 novembre 2012 Association des Maires Ville et Banlieue de France : M. Damien Carme, secrtaire gnral ; Conseil national des villes : Mme Brigitte Raynaud, secrtaire gnrale.

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N 149

PREMIRE PARTIE : LES PROGRAMMES LOGEMENT

A. LAUGMENTATION DU RYTHME DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX DOIT TRE NUANCE

Source : Rapport n 757 (2011-2012) Ibid., p. 12.

LES FLUX ANNUELS DANS LE PARC LOCATIF SOCIAL DANS L HEXAGONE

7 506 3 030 820

9 725 3 414 881

11 065 3 267 1 645

13 121 3 632 678

12 948 2 511 1 263

14 424 2 304 1 348

16 500 2 279 2 435

15 700 2 549 4 357

Source : rponse au questionnaire budgtaire.

Donne non disponible. Ibid., p. 13.

Logements locatifs sociaux financs ou agrs de 2000 2011 (hors ANRU)

100 000 80 000 60 000

Source : Rapport n 757 (2011-2012), Ibid., p. 14.

B. LE DSENGAGEMENT DE LTAT EN MATIRE DE LOGEMENT SOCIAL

La dernire dcennie a t marque par dsengagement de ltat en matire de logement social.

Source : rponse au questionnaire budgtaire

Hors subvention pour surcharge foncire et prime spcifique en le-de-France.

1 402 17 260 105 144 19 541 141 945

1,0 % 12,2 % 74,1 % 13,8 % 100 %

1 190 28 668 100 655 13 001 142 324

0,8 % 20,1 % 70,7 % 9,1 % 100 %

Source : rponse au questionnaire budgtaire.

Loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011.

2011 Cot (en millions d) 1 863

2011 Cot4 (en millions d) 360

Projet annuel de performances annex au projet de loi de finances pour 2013, p. 8.

Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 12. Ibid., p. 13.

Rponse au questionnaire budgtaire.

Avis n 111 (2011-2012), Ibid., p. 20.

PLUS PLAI PLS Surcharge foncire Dmolition Actions daccompagnement

69 000 33 000 48 000 1 200 -

Projet de loi de finances pour 2013, p. 106.

C. DES MESURES LOGEMENT

Projet de loi de finances pour 2013, p. 62.

3. La cration dun nouveau linvestissement locatif

2,65 %, permettrait dapporter 400 millions deuros1.

B. LACCESSION SOCIALE LA PROPRIT DOIT TRE RELANCE

Contribution transmise votre rapporteure pour avis.

EXAMEN DES ARTICLES 64 TER ET 64 QUATER RATTACHS

DEUXIME PARTIE : LE PROGRAMME 147 POLITIQUE DE LA VILLE

VOLUTION DES CRDITS DU PROGRAMME POLITIQUE DE LA VILLE

1 049,89 1 073,03 1 148,81 1 141,02 769,57 716,64 624,26 527,44

Loi n 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohsion sociale.

Source : La politique de la ville. Une dcennie de rformes , Ibid., p. 166.

A. LE CARACTRE INTERMINISTRIEL DE LA POLITIQUE DE LA VILLE DOIT TRE RENFORC

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