Sie sind auf Seite 1von 26

Programa Igualdad Educativa

La poltica pblica de subsidios a Asociaciones Cooperadoras de Escuelas de Gestin Estatal de la Ciudad de Buenos Aires

Con el apoyo de la Fundacin Tinker

EQUIPODETRABAJO
PROGRAMAIGUALDADEDUCATIVA MartnSigal(Director) DalileAntnez(Coordinadora) JuanIgnacioPrezBello JuanMamberti LauraRosenberg MaraEugeniaDaz READECOMUNICACINYPRENSA LauraCoelho(Responsablederea) TamarColodenco CamilaLongo Diciembre2010

LapolticapblicadesubsidiosaAsociacionesCooperadorasdeEscuelasde GestinEstataldelaCiudaddeBuenosAires IIntroduccin Recientemente,enfebrerodel2010,entrenvigencialaLeyN3.372de laciudaddeBuenosAires,mediantelacualsederoglanormativaqueregulabael sistema de subsidios a asociaciones cooperadoras de las escuelas de gestin estatal, estableciendo uno nuevo con distintas pautas generales para la determinacindelosmontoscorrespondientesacadaasociacin. A la fecha, esa ley no fue reglamentada y los subsidios otorgados a las cooperadoras siguen siendo distribuidos de acuerdo al sistema formalmentederogado. Encontrndose an pendiente la reglamentacin e implementacin de la ley, el presente informe muestra los efectos notoriamente discriminatorios que produca y an produce el sistema ya derogado sobre los alumnos y alumnasdelaszonasmsdesfavorecidasdelaCiudad. Entendemos que el cambio en los criteriospara determinar el monto de los subsidios es un avance, pero no es sino la reglamentacin de la ley la oportunidad para ajustar las previsiones necesarias para instaurar un nuevo sistemarealmenteigualitario,quecorrijaycompenseloserroresprevios. HasidodesdeladcadadelosochentaquelaexMunicipalidaddeBuenos Airesprimero,yelGobiernodelaCiudadAutnomadespus,handesarrolladola poltica pblica de asignacin de subsidios a Asociaciones Cooperadoras de las Escuelas1. El marco normativo que dio lugar a esta poltica est constituido por numerosasordenanzasdictadasdesde1987enadelante,ysusreglamentaciones. Ellas prevean distintos tipos de subsidios. Entre ellos, se destacan los otorgados paramantenimientoedilicio,equipamientoescolarymaterialdidctico,quesern objetodeanlisis.

1 La normativa que regula la constitucin y funcionamiento de las Asociaciones Cooperadoras de

EstablecimientosMunicipaleseslaOrdenanzaN35514/MCBA/1980.

Las Asociaciones Cooperadoras de Escuelas estn conformadas por padresymadresdelosniosyniasqueasistenalosestablecimientoseducativos e, incluso, por estudiantes en algunos niveles de educacin2. Por lo tanto, su adecuada conformacin depende de las posibilidades horarias de los padres y madres, puesto que su participacin insumetiempo, y de su predisposicin, toda vezquenohayincentivoalgunoparaquieneslasintegran.Porotraparte,tambin esciertoquenotodaslaspersonasestnhabituadasaparticiparenasociaciones civilesniconocensusformalidades,raznporlacualdeberatenerseencuentala necesidaddeunacapacitacinmnima. Actualmente,eselMinisteriodeEducacinquientieneasucargolatarea de asignar los subsidios, distribuyndolos segn las frmulas previstas por la normativaparacadasubsidio.Paraesto,serequiereeldictadodeunaresolucin ministerial. Debe destacarse que esta poltica3 de asignacin de subsidios se aplica uniformemente en la Ciudad de Buenos Aires, y que no tiene en cuenta las diferentes situaciones en que se encuentran los distritos escolares y establecimientosdelaciudad.Esasqueelcriteriodeigualdadformalvigenteenel diseo de la poltica pblica termina generando y perpetuando desigualdades de hechoentrelosdistintosdistritosescolaresenlosquesedividelaciudad. Aclaramos que clasificamos a los distritos escolares en base al ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas de sus habitantes. As, a los efectos de la comparacinentrelaszonasmsymenosaventajadasdelaCiudad,agrupamoslos 6 distritos de cada extremo. Los D.E. que tienen los porcentajes ms altos de su poblacinconnecesidadesbsicasinsatisfechassonel3,4,5,6,19y21,mientras quelosDEdistritosquepresentanlosporcentajesmsbajosdesupoblacincon necesidadesbsicasinsatisfechassonel8,10,15,16,17,y18.LosDEconmsNBI
No exenta de cuestiones polmicas y conflictos. En efecto, en relacin a los subsidios para mantenimientoedilicio,afinesdelao2007,dasantesdelcambiodegestin,sedeclarporleyla EmergenciadeInfraestructuradelosEstablecimientosEducativosdeGestinEstataldelaCiudad de Buenos Aires, hasta el 31 de Diciembre de 20083, suspendindose la aplicacin de las ordenanzasqueestablecanelsistemadesubsidiosparamantenimientoedilicio3.Traslareaccin de los actores intervinientes, en el ao 2008, se restableci el sistema, pero manteniendo la suspensindelosartculosquefijabanloscriteriosdedistribucin.Esporesoqueenelao2008, se otorg una sola cuota de subsidios de monto fijo segn cmo se categorizaba a los establecimientos educativos. En 2009, el sistema de subsidios para mantenimiento edilicio se restablecimanteniendoloscriteriosdelasordenanzasysusreglamentaciones.
2Vaseporej.OrdenanzaN45.808/92 3

estn ubicados al sur de la Avenida Rivadavia4; y al norte los segundos5, con excepcindelDE8. Ensntesis,frentealafaltadeconsideracindelasdiferenciasexistentes entrelosdistritosescolaresdelaCiudaddeBuenosAireseneldiseooriginaldel sistema de subsidios, la modificacin legislativa realizada sobre los criterios de distribucinessumamenteauspiciosa.Noobstante,debemossercautelososy,ala pardeexigir,esperarlareglamentacinpendienteysupuestaenfuncionamiento. Solamentesuanlisisyeldesuimplementacinulteriorpermitirnconcluirsise haimplementadounapolticapblicarealmenteigualitariaenlaciudaddeBuenos Aires. En los apartados siguientes, se desarrollar con mayor precisin el surgimientodelsistemadeasignacindesubsidios,suscomplicacionesenrelacin conlacomunidadeducativa,ysusefectosdiscriminatorioshacialasescuelasdelos distritosescolaresmsdesfavorecidos. Por otra parte, mostraremos cmo se han distribuido los recursos en el periodo 20072010 en la ciudad de Buenos Aires, y cmo han disminuido los recursosasignadosasubsidiosenlosaosmsrecientes. Porltimo,describiremoslasnuevaspautasestablecidasporlaLey3372 paraladistribucindesubsidiosyotrasinnovacionesquelaleyestablece. Noobstante,esprecisoaclararaququesibienelsistemadesubsidiosa asociacionescooperadoraspuederesultardegranutilidadparaatenderdistintas cuestiones coyunturales en razn de la inmediatez de su administracin con el funcionamientoylasnecesidadesdelasescuelas,ypermitelaparticipacindela ciudadana, lo cierto es que, encontrndose involucrado el ejercicio del derecho a la educacin de las y los habitantes de la ciudad el ltimo responsable del mantenimiento de las escuelas y de garantizar el acceso al materialdidcticonoesotroqueelEstadodelaCiudaddeBuenosAires,en virtud del artculo 24 de la Constitucin local. Es por eso que el Ministerio de

Correspondientes a los barrios de Almagro, Balvanera, Barracas, Boca, Boedo, Constitucin, Montserrat, Nueva Pompeya, Parque Patricios, Puerto Madero, San Cristbal, San Telmo, Villa LuganoVillaRiachuelo,VillaSoldati. 5 Correspondientes a los barrios de Agronoma, Almagro, Belgrano, Boedo, Caballito, Coghlan, Liniers,MonteCastro,Nuez,ParqueChacabuco,ParqueChas,Saavedra,Varsalles,VelezSarsfield, VilladelParque,VillaDevoto,VillaLuro,VillaOrtzar,VillaPueyrredon,VillaReal,VillaUrquiza.

Educacin jams podra excusarse de la obligacin estatal de sostener a las escuelaspblicasdescargandolaresponsabilidadenunaasociacincooperadora6.

6 VasenotadePgina12defecha10deJuniode2010conrelacinaincidentessucedidosenel LiceoRojas,apartirdeunamanifestacinestudiantilenreclamopormejorescondicionesedilicias. All se afirma que [e]n la conferencia, Bullrich coment que esa escuela desde 2007 no puede constituirunacooperadora,porloquenopuedeutilizarlossubsidiosdemantenimientopor75 mil pesos que habra recibido. No pueden juntar padres. La ltima madre que estuvo a cargo se llevplata,hayunprocesopenalenelcamino,agreg.

II Origen y Anlisis del Sistema de Subsidios a las Asociaciones CooperadorasdeEscuelas Consideracionesgenerales LasAsociacionesCooperadorasdeEstablecimientosMunicipaleshansido reguladas por la Ordenanza N 35.514/MCBA/1980. Adems de establecer que deben constituirse como personas jurdicas o simples asociaciones civiles, esta normativasealalasfuentesposiblesderecursos.Ellasson:a)lascuotasque abonen sus asociados, b) contribuciones voluntarias que no condicionen la prestacin del servicio por parte del Instituto Municipal; c) donaciones, herencias o legados; d) el producido de festivales, beneficios, colectas o rifas autorizadas;e)laexplotacinoenajenacindesusbienes;f)delassubvenciones queseleacuerden;g)laexplotacindelasconcesionesquepudiereotorgarlela autoridadMunicipal. SibienestedocumentoanalizaladistribucinderecursosdelEstadoen concepto de subsidios a cooperadoras, debe destacarse tambin el papel que cumplen las cuotas que abonan los asociados y las contribuciones voluntarias, puestoqueeldistintonivelsocioeconmicodelospadresymadresrepercutiren las posibilidades de accin de la asociacin cooperadora, generando importantes diferenciasentrelosestablecimientoseducativosdependientesdelgobiernodela ciudad. Desdefinesdelos80,elConcejoDeliberantedelaCiudaddeBuenosAires sancionordenanzasqueestablecierondistintostiposdesubvencionesosubsidios destinados a las asociaciones cooperadoras de las escuelas de gestin estatal. Podemos mencionar las ordenanzas 42581/1987 (subsidios Mantenimiento edilicio), 43406/1987 (subsidios para equipamiento escolar), 43410/1988 (subsidios para material Didctico), 46243/1992 (subsidios para el Programas deEscuelasdeVerano),entreotras. Con el paso del tiempo se fue incrementando la carga sobre las asociacionescooperadorasencuantoalaadministracindelainstitucinescolar, ysefuecomplejizandosutareaenrazndeladiversidaddesubsidios.Esdecirque laadministracincentral,paulatinamentefuegenerandounamayorparticipacin delacomunidadeducativaenlamisindevelarporelcorrectofuncionamientodel

establecimiento escolar. De cualquier modo, esta creciente participacin nunca puedeexcluirlaresponsabilidadquelecabealestadoconrelacinalderechoala educacin. Apocoquesereflexionesobrelainstauracindeunsistemadeasignacin desubsidiosqueponeencabezadelaasociacincooperadora(padresymadresde las/osnias/osydirectivas/osdelasescuelas)laresponsabilidaddeadministrar fondos pblicos destinados a permitir el ejercicio adecuado del derecho a la educacin, pueden vislumbrarse al menos dos cuestiones sobre las cuales debe ponerselaatencin:a)elniveldeparticipacindelacomunidadeducativay susostenimiento,yb)lacapacitacindelos/asparticipantes. Es decir, entendiendo que es importante que existan instancias de participacin de la comunidad en relacin con la administracin de fondos pblicos, para oficiar tanto como posible motor de reclamos y fiscalizador de la actividad estatal en los establecimientos pblicos como de administrador de una cantidad de recursos determinada con fines asignados, debemos sealar que las dos cuestiones referidas no pueden dejar de ser consideradas para el buen funcionamientodelsistemaylaimplementacindemedidasconcretasenposde mejorarlo. Enrelacinconlaparticipacindelacomunidad,lanormativavigente establecequealosfinesdepromoverlaformacindeAsociacionesCooperadoras los responsables de los Establecimientos Municipales, en coordinacin con los organismoscompetentesdelaSecretaradequiendependan,invitarnapersonas caracterizadasporsusensibilidadysolidaridadsocialypreocupacincomunitaria a los efectos de hacerlos partcipes a travs de dichas Asociaciones del quehacer comunal, de manera que coadyuven al logro de los objetivos perseguidos por el respectivoInstituto7. Sibienseradeseablequelaspersonasparticipenporpropiainiciativaen los establecimientos en los cules sus hijas/os llevan adelante sus estudios, esta previsinnormativa,enlaactualidad,pecadeingenua.Enefecto,laparticipacin activa requiere voluntad, inters, constancia pero sobre todo tiempo disponible.Esporesoquenoesnadasencillolograrlaadecuadaconformacinde
7Artculo4OrdenanzaNN35514/MCBA/1980

una asociacin cooperadora ni su sostenimiento posterior, mxime cuando no se cuentaconningnincentivoparaello.Aqusurgelaprimeragrandiferenciaentre las cooperadoras de zonas de elevada condicin socioeconmica y las de zonas dondehabitanpersonasdebajosrecursos,dondelanecesidaddetrabajaresms apremianteyobligaapadresymadresabuscartrabajo,eltiempoquesteinsume esmayor,yporende,haymenosposibilidadesdeparticipacin. Por otra parte, del dilogo que hemos mantenido con personas que participan de asociaciones cooperadoras surge la cuestin de la capacitacin necesaria para llevar adelante el funcionamiento de una asociacin. Si bien es cierto que las formalidades propias de una asociacin civil son bastantesencillas paraquienestacostumbradoatratarconellas,lociertoesqueseraconveniente prever un sistema de capacitacin aunque sea mnima para aquellas personas que desean participar de una asociacin cooperadora y no cuentan con las herramientas necesarias para hacerlo apropiadamente8. De este modo, se propenderaaunmejorfuncionamientodelaasociacincooperadoraeinclusoa unmejorcontrolentresusmiembros. Ambos problemas nos conducen a la posibilidad de que, o bien no se pueda conformar una asociacin cooperadora en un establecimiento, o bien funcione deficientemente. Surgen as distintos interrogantes: una escuela sin asociacincooperadora,quenocomparteeledificioconotra,recibiraelmontodel subsidio?Enmuchoscasossonlosdirectivos/asdelasescuelasquienesrecibeny deben administrar los subsidios. En tales casos, siendo el/la directora/a sobre quienrecaelaobligacindeadministraresedineroparadestinarloasatisfacerlas necesidades correspondientes de la escuela, no se estara sobrecargando a los directivos que tienen tantas otras tareas que realizar en relacin con la escuela? Entendemosquedeberapreverseunaalternativaparahacerfrenteaestetipode situaciones. Nada dice la normativa an aplicada que de respuestas a estos interrogantes. Es preocupante la posibilidad de que un establecimiento reciba menosrecursospblicosparasuadecuadofuncionamientotansoloporquenohay

8TmesecomoejemploelcasodelInstitutoNacionaldeAsociativismoyEconomaSocial(INAES)

quecuentaconcursosobligatoriosprevioalaconformacindeCooperativas.

personasparaadministrarlos,mximesisetieneencuentaquenosehaprevisto contraprestacinalguna. Por otra parte, tambin se destacan los problemas de tipo operativo o burocrticoqueconducenaunademorainjustificadaeirrazonableenelcobrode lossubsidios.Segnloscasos,estopuedellevaraqueseanlospadresymadresde lasasociacionescooperadorasquienesfinancienalestadoatravsdelosaportesy contribucionesdelacomunidad,invirtiendoaselsentidodelsistemaygenerando fuertesdesigualdades. Entendemosqueafindemantenerelespritudemocrticodelsistemade asociacionescooperadoras,cualquierpolticapblicaquesedesarrolledebeponer elacentoenlascuestionessealadas.Essumamentevaliosalaparticipacindela ciudadanaenlaadministracinderecursospblicos.Pero,noobstante,espreciso queesaparticipacinseenmarquenunsistemaclaro,transparenteysustentable, que sea diseado teniendo en cuenta las situaciones de las poblaciones donde pretendefuncionarysuspotencialesnecesidades,garantizandounpisomnimode igualdadentrelos/asparticipantesenloquerefierealasherramientasnecesarias para desenvolverse en una asociacin. No obstante, no perdemos de vista que la responsabilidad primaria por la calidad del ejercicio del derecho a la educacin contina recayendo sobre el estado de la Ciudad de Buenos Aires, independientementedelfuncionamientodelasasociacionescooperadoras.

IIISubsidios: Modosde distribucin yEvolucin de Subsidiosen el periodo20072010 Enelpresenteapartado,analizaremoscmosedeterminanlosmontosde lossubsidiosalasescuelasycmohaevolucionadolacantidadtotalderecursos pblicos destinados a los subsidios y su distribucin entre los distintos establecimientoseducativos,atendiendoalamatrculadealumnosdecadadistrito escolar. Como hemos sealado, nos limitaremos a los subsidios para mantenimientoedilicio,equipamientoescolarymaterialdidctico. No obstante, debe recordarse que los subsidios no son la nica fuente posibledeingresos.Destacamos,entreotras,lascuotasqueabonanlosasociadosy lascontribucionesvoluntarias.Esclaroqueunaescueladeundistritoescolarcon poblacindebuenacondicinsocioeconmicaestarenmejorescondicionespara conseguir ms recursos de estas fuentes y podr afrontar mayores montos de gastosparamejorarelfuncionamientodelestablecimientoescolar9.Segenerade este modo una diferencia en la calidad del ejercicio del derecho a la educacindentrodelsistemadeeducacinestatalenrazndelacondicin socioeconmicadelascomunidadeseducativasdelasescuelas.Frenteaesta situacin el estado debiera tomar medidas positivas para garantizar la igualdad real de oportunidades, asignando mayores recursos a establecimientos que atiendenpoblacionesdesaventajadas. ALosefectosdiscriminatoriosdelafrmulaaplicadaparadistribuir lossubsidiosparamantenimientoedilicio La ordenanza 42.581/CjD/1987 regul el sistema de subsidios para mantenimientoedilicio.Ensuartculo3yensureglamentacin10,seestableciel criterio de distribucin de recursos entre las cooperadoras. Como principio, se determinque1/3deltotaldelapartidapresupuestariadestinadaaestesubsidio sedistribuirentrelasasociacionesenpartesiguales,mientrasqueparadistribuir

Considrese el caso de la Escuela N 13 del Distrito Escolar N 9, para la cual el monto de todos los subsidios en la primera parte de 2010 represent tan solo el 22% de lo recaudado sumando $33.987,89, mientras que el restante 78% resultaba de aportes de la comunidad, festivales, etc., y alcanzaba la suma de $120.325,27. (Informacin aportada por la Asociacin Cooperadora de esa escuela). 10Decretoreglamentario8314/1987.

el saldo restante de 2/3 se aplicar un sistema porcentual basado en las caractersticasediliciasdelaescuela. Lareglamentacinhadesarrolladounafrmulapolinmicacomplejaque seexplicaenelsiguientecuadro:
Mi=M(1+2di)11 3 M=MontoTotaldelSubsidio Mi=Montodelsubsidiodelaescuelai Di=coeficientededistribucinporescuela El coeficiente est conformado por cantidad de turnos de la escuela, antigedad del edificio, la superficie y el grado de conservacin del edificio (Las instalaciones sanitarias, el estado de cubiertas, los pisos, las paredes, las instalaciones elctricas, gas, calefaccin). Cada uno de estos indicadorestieneunaponderacinparticular.Lamayorponderacin(30%)latienenlatipologa deledificio,lacomplejidaddelasinstalacionesylasuperficiedelaescuela.Lesigueconun20%de ponderacin el estado de instalaciones sanitarias, elctricas, de gas, pisos y paredes. La menor ponderacin la tienen los conceptos antigedad medida en dcadas y cantidad de turnos de la escuela,conunporcentajedel10%. N

En su Anexo A, la reglamentacin agrupaen 10 categoras los posibles destinos del monto del subsidio. Entre ellas se encuentran: a) Instalaciones sanitarias, Gas y Contra Incendio, b) Iluminacin, c) Carpintera Metlica, d) Calefaccin, e) Pintura, f) Detalles de los trabajos (Vidrios, herrajes, bisagras), g) Fuerza Motriz (Fusibles, interruptores), h) Bombas, i) Tablero de Comando y j) Albailera. La frmula empleada para distribuir los subsidios no contempla la matrcula de los establecimientos educativos, lo que genera fuertes desigualdades entre las escuelas de las zonas con ms NBI y aquellas con menos NBI. En efecto, la equidad en la distribucin de recursos pblicos se ve seriamentecomprometidadadoqueseignoralasituacindesuperpoblaciny hacinamiento de gran cantidad de establecimientos educativos de la ciudad deBuenosAires,ubicadosprincipalmenteendistritosescolaresdelaszonasms desfavorecidasdelaCiudad,ydondelapresinsobreelsistemaeducativoestatal esmayor.Deestemodo,nosetieneencuentaqueunamayorcantidaddepersonas
11ParaunamayordesagregacindelafrmulavaseelAnexoCdelDecreto8314/1987.

enunestablecimientoimplicarundesgastemayordelasinstalaciones,raznpor lacualelsubsidioasignadodeberasermayorenesoscasos. Eldiseodestapolticapblicabasadaenuncriteriodeigualdadformal (entantoseasumequetodaslasescuelassoniguales),estoes,quenoconsidera las condiciones de desigualdad en la que se encuentran distintos distritos escolares,nohacemsquereforzarlas. As es que deviene necesario introducir en el anlisis la variable de la cantidaddealumnosqueconcurrenalosestablecimientoseducativos,puestoque esta determinar, entre otras cosas, el ritmo de desgaste de las distintas instalaciones. Adems debe considerarse que en los distritos escolares donde habitanpersonasdepeorcondicinsocioeconmica,lapresinsobreelsistemade educacin pblica es mayor, y la capacidad de los padres y madres de realizar aportesalaasociacincooperadoraesnfimaencomparacinconotrosdistritos escolares. Veamosentoncesqumontoporalumnohasidoasignadoenlosdistritos escolaresconmenosNBIyenaquellosconmsNBIenlosaos2007,2008y2009: Cuadro1: MontoporAlumno/adestinadoaSubsidiosparaMantenimientoEdilicio Aos2007,2008y2009,entodoslosNivelesyModalidades12 DE DEcon menosNBI DEconms NBI $50,03 $31,71 $26,29 $66,48 $39.17 $34,48 2007 $/Alumno 2008 $/Alumno 2009 $/Alumno

FuentedelaMatrcula:DireccindeInvestigacinyEstadstica

De los datos expuestos surgen claras diferencias a favor de los distritos conmenosNBI.Elimpactodesigualdelapolticadesubsidiossehacenotorioal
12

Ajustes realizados de acuerdo al ndice de inflacin de Buenos Aires City (disponibles en http://sites.google.com/site/bsascity/inflation).

considerarlamatrculadelosdistintosdistritos.Enestesentidoobservamosque en el ao 2007 se asign un 32,88% ms por alumno en los distritos con menos NBI que en los distritos con ms NBI. En el ao 2008, en el cual se aplic otro criterioparadistribuirlossubsidios,ladiferenciafuedel23,51%;yenelao2009 volviasunivelanterioralcanzandoel31,15%. De este modo, comprobamos que la aplicacin del sistema de clculo establecidoenlareglamentacindelaordenanzaN42.581/87tieneunimpacto desigual en los distintos establecimientos, que se encuentran en situaciones muy distintas,debidoalosaltosnivelesdesuperpoblacinyhacinamientoregistrados enalgunosdistritos,ylacondicinsocialyeconmicadelos/asalumnos/as. A su vez, el monto del subsidio por alumno permite evidenciar que durante los ltimos aos, en trminos reales, se ha reducido fuertemente la cantidad de recursos destinados a subsidios para mantenimiento edilicio. Por ejemplo,enlosdistritosconmsNBIpasdelos$50,03poralumno/aenel2007 a los $ 26,29 por alumno/a en el ao 2009. Por otra parte, en los distritos con menosNBI,pasdelos$66,48enel2007,alos$34,48enel2009. Siconsideramossolamentelosmontosdestinadosaestablecimientosque dependen de la Direccin de Educacin Primaria y la matrcula correspondiente, las diferencias sealadas en perjuicio de los distritos con ms NBI aumentan considerablemente,ysemantienelareduccinenlosmontos: Cuadro2: MontoporAlumno/adestinadoaSubsidiosparaMantenimientoEdilicio Aos2007,2008y2009,enestablecimientosdependientesdelaDireccin deEducacinPrimaria13 DEcon menosNBI DEconms NBI
FuentedelaMatrcula:DireccindeInvestigacinyEstadstica
13

2007

2008

2009

$/Alumno $/Alumno $/Alumno $102,34 $61,71 $50,13

$70,65

$41,71

$33,85

Montos ajustados al ao 2009, de acuerdo al ndice de Buenos Aires City.

Enestecaso,ladiferenciaentrelosdistritosconmenosNBIylosdistritos con ms NBI ha sido estable, incluso en el ao 2008 donde habamos constatado unareduccinenlosmontostotales.As,podemosdecirqueladiferenciademonto por alumno en los establecimientos dependientes de la Direccin de Educacin PrimariaentredistritosconmenosNBIydistritosconmsNBIhasidodel44,84%, 47,95%y48,09%enlosaos2007,2008y2009,respectivamente. B Reduccin de los montos totales destinados a subsidios para mantenimientoedilicioenlosltimosaos Como se vio anteriormente, el subsidio para mantenimiento edilicio apuntaacubrirunagranvariedaddegastos,queimplicaranlamanodeobrade cada trabajo de reparacin o colocacin. Dada su cantidad y variedad, parece evidente que el monto total anual del subsidio no es suficiente para cubrirlos y asegurareladecuadofuncionamientodeledificioescolar. Pinsese que el monto promedio anual de subsidio por establecimiento fue$30.355,04en2007,$14.572,21en2008,y$14.44314en2009. Como puede verse, los montos reales otorgados a cada escuela en concepto de subsidios para mantenimiento edilicio se han reducido fuertemente. Entrminosreales,elpromedioasignadohadisminuidoenun52,50%. Asuvez,comoresultaobvio,puedeponerseendudalasuficienciadelos subsidios asignados, mxime cuando frecuentemente se publican noticias relacionadasconladeficientesituacindeinfraestructuraenlosestablecimientos educativosdelaCiudaddeBuenosAires. Caberesaltarqueelbajomontootorgadoenconceptodesubsidiospara mantenimiento escolar es acompaado de muy elevados niveles de subejecucin presupuestaria de los recursos asignados a obras de infraestructuraescolar. En el siguiente cuadro se ven los montos totales asignados a subsidios paramantenimientoedilicioenlosaos2007,2008y2009,apreciosdel200915.

14Montos

ajustados al ao 2009, de acuerdo al ndice de Buenos Aires City.

Cuadro3: MontoTotaldestinadoaSubsidiosparaMantenimientoEdilicioAos2007, 2008y200916 2007 2008 2009 Subsidios Mantenimiento Todoslos $20.489.658,57 $10.069.400,00 Distritos Escolares Delacomparacindelosaos2007y2008,surgeque,enelao2008la cantidadderecursosdestinadaasubsidiosdisminuyenun49,14%entrminos reales,sinmayoresexplicacionesalrespecto. Porotraparte,seconstataqueenelao2009annosehaalcanzadoel mismo monto total que en el ao 2007. Por el contrario, se debe sealar que ha habidounavariacinrealnegativadel6,17%.
15. Debe tenerse en cuenta que en el ao 2008 funcion un sistema ad hoc, en el marco de la

$19.225.293,89

Emergencia Edilicia. Al declararse por ley la Emergencia Edilicia, se estableci que [d]urante la vigencia de la presente ley se suspende la aplicacin de las Ordenanzas Nros. 42.581, 43.409, 46.243,susmodificatorias,ampliatoriasyreglamentarias[](art.15Ley2565).Assesuspendi el otorgamiento de subsidios a asociaciones cooperadoras de escuelas en concepto de mantenimientoedilicio,duranteel2008.Seismesesdespus,sesancionlaley2788,queposibilit suretorno.Noobstante,semantuvolasuspensindelosartculos3y4delaOrdenanza42581/87 que establecan el criterio y el modo de distribucin de los recursos entre los distintos establecimientos de la Ciudad. Se entregaron en Octubre con un criterio de ocasin de la administracinytansoloenunacuota.Seincluycomobeneficiariosdelsubsidionicamentealas asociaciones cooperadoras que tuviesen aprobadas las rendiciones de cuentas de los subsidios depositadosantesdefinalizadoel2007yquenoestuviesencontempladasenelPlanIntegralde Adecuacin de Establecimientos Educativos para iniciar obras en el 2008. Se las agrup en 3 categoras segn la tipologa edilicia del establecimiento y se les asign una suma fija en correspondencia,peroquenoalcanzaronsiquieraelmontopromediodelaoanterior. 16 Montos ajustados al ao 2009, de acuerdo al ndice de Buenos Aires City.

Cuadro4: MontoTotaldestinadoaSubsidiosparaMantenimientoEdilicioAos2007, 2008y200917yPorcentajerespectoaltotalejecutadoporelMinisteriode Educacin Subsidios Mantenimiento TodosDE(en trminosreales) PorcentajeSubsidios Mantenimiento respectoMonto ejecutadoMinisterio deEducacin Vemos en el Cuadro anterior que el porcentaje que representan los subsidiospormantenimientoediliciorespectodeltotalejecutadoporelMinisterio tambinhadisminuidoenelperodoanalizado.Esdecir,nosolohadisminuidoel montoneto,sinotambinlaimportanciarelativadelossubsidiosenelmarcodela actividaddesarrolladaporelMinisteriodeEducacin,caracterizadaporelevados nivelesdesubejecucinpresupuestariadelosrecursosasignadosainfraestructura escolar. CLosefectosdiscriminatoriosdelafrmulaaplicadaparadistribuir lossubsidiosparaEquipamientoEscolaryMaterialDidctico ElsubsidioparaEquipamientoEscolarfueestablecidoporlaOrdenanza N 403.406/1988. La normativa determina que el subsidio se destinar a mantenimiento y adquisicin de mobiliario escolar y a la renovacin total del mobiliario bsico escolar (aulas). De cualquier modo, el concepto es ms bien amplio. En las reglamentaciones se han incluido listas de objetos que sirven de orientacineincluyen,entreotrascosas,armarios,bancosdedibujo,calculadoras, computadoras,cocinas,pupitres,etc. 2007 $20.489.658,57 2008 $10.069.400,00 2009 $19.225.293,89

0,52%

0,24%

0,45%

17

Montos ajustados al ao 2009, de acuerdo al ndice de Buenos Aires City.

El monto del subsidio para cada asociacin se determina del siguiente modo: SubsidioEE=Sumavariable+Sumafija Sumavariable=CantidaddeSecciones*$68 Sumafija=especialidaddelaseccin*montoasignadoporseccin Ejemplo1:1Colegiocon2seccionesdeprimariarecibe$136desumavariabley $600deSumaFija(montoasignadoaprimaria) Ejemplo 2: 1 Colegio con 1 Seccin de primaria y 1 de plstica recibe $ 136 de sumavariabley$600(porprimaria)+$240(porplstica)desumafija. Por su parte, el subsidio para Material didctico fue establecido por la OrdenanzaN43.410/1988.Segnsuartculo2elsubsidiosecompondrdeuna sumafijaqueseasignarporigualatodaslasescuelasmsunmontoporseccino divisinquevariardeacuerdoalosrequerimientoscuantitativosdelamatrcula atendida.Enlaprctica,lareferenciaalamatrculaatendidaquedalimitadaala cantidaddeseccionesdelestablecimientocorrespondiente. Exponemos, a continuacin, el modo en que se determina el monto correspondiente a cada establecimiento en concepto de subsidio para material didctico: SubsidioMD=Sumavariable+Sumafija Sumavariable=CantidaddeSecciones*$40 Sumafija=especialidaddelaseccin*montoasignadoporseccin Ejemplo 1:1 Colegio con 2 secciones de primariarecibe $80 desuma variable y $600deSumaFija(montoasignadoaprimaria) Ejemplo2:1Colegiocon1Seccindeprimariay1deplsticarecibe$80desuma variabley$600(porprimaria)+$240(porplstica)desumafija.

Amododeejemplo,afindeanalizarelcriteriousadoparaladistribucin derecursospblicosentrelasasociacionescooperadorasdeescuelasenconcepto de Equipamiento Escolar y Material Didctico, hemos tomado 2 de los distritos escolaresconmenosNBIydosdelosdistritosescolaresconmsNBI. La comparacin de los montos asignados por alumno es bastante ilustrativa,comoseveenelsiguientecuadro: Cuadro5: MontoporAlumno/adestinadoaSubsidiosparaEquipamientoEscolarenDE 8,10,5y21Aos2007,2008y200918 DEcon menosNBI DEcon MsNBI DE 8 10 5 21 2007 $19,51 $33,17 $9,15 $8,12 2008 $21,29 $31,08 $10,98 $9,77 2009 $20,48 $27,94 $8,54 $7,51

FuentedelaMatrcula:DireccindeInvestigacinyEstadstica

Lasdiferenciasencuantoalacantidaddedineroporalumnoserepitenen elcasodeestesubsidio,aunquedemodomsgrosero.En2007,porejemplo,el distritoescolarN10recibiun308,54%msqueeldistritoescolarN21.Si bien esa diferencia ha menguado hacia el ao 2009, lo cierto es que an se mantieneenun184,15%. Cuadro6: MontoporAlumno/adestinadoaSubsidiosparaMaterialDidcticoAos 2007,2008y2009,enestablecimientosdependientesdelaDireccinde EducacinPrimaria19 DEcon menos NBI
18 19

DE 8 10

2007 $16,78 $26,25

2008 $20,02 $30,47

2009 $23,65 $34,87

Montos ajustados al ao 2009, de acuerdo al ndice de Buenos Aires City. Montos ajustados al ao 2009, de acuerdo al ndice de Buenos Aires City.

DEcon msNBI

5 21

$8,69 $7,69

$9,83 $8,71

$7,99 $7,08

FuentedelaMatrcula:DireccindeInvestigacinyEstadstica

Al observar la frmula utilizada para definir los montos asignados en conceptodematerialdidctico,esnecesarioponerenevidencialosproblemasque esta presenta. En este sentido, la frmula no tiene en cuenta la cantidad de alumnospresentesencadaseccin(matrcula)comoastampocolascondiciones socioeconmicas de las comunidades de las distintas escuelas, dato fundamental paraasegurarlaigualdadenelgocedelderechoalaeducacin. En cuanto a los datos obtenidos, se observa en los tres aos analizados (200720082009) un mayor monto asignado en los distritos con menos NBI teniendo, a su vez, una matrcula menor que los distritos con ms NBI que disponen de menos dinero y ms alumnos. Considerando como ejemplo el ao 2009,lasescuelasdelosdistritosconmenosNBIrecibieronun392%msquelas escuelasdelosdistritosconmsNBI,loquedemuestraunaclaradiferenciaqueno tieneencuentalasnecesidadesdelosdistintossectoresdelasociedad. Asuvez,seobservaqueaotrasaoelmontoenlosdistritosconmenos NBI aument considerablemente mientras que en los distritos con ms NBI su incrementofuepocosignificativo.

IVReformaLegislativadelsistemadesubsidios:Ley3372 Siconsideramosloexpuestoanteriormente,esclaroqueeraimperiosoun cambio en los sistemas de asignacin de subsidios. Era preciso redisear el sistema en atencin al principio de igualdad sustancial, teniendo en cuenta las contundentes diferencias de situacin de los distintos establecimientos que recibenlossubsidios. Noobstante,laLeyN3.372,publicadaaprincipiosdeFebrerode2010, annohasidoreglamentada,raznporlacualseaplicaronparalaprimera parte del ao 2010 los sistemas establecidos por las ordenanzas ya derogadas. La ley en cuestin crea el Fondo nico Descentralizado para Educacin destinadoatodoslosestablecimientoseducativosdegestinestatal,detodoslos nivelesymodalidades,pertenecientesalGobiernodelaCiudaddeBuenosAires.A suvez,estableceelmarconormativoparasufuncionamiento. En razn del anlisis hecho en los apartados anteriores, el cambio ms destacable es el relativo a los indicadores que se establecen para determinar el montodelFUDEparacadaestablecimiento.Adiferenciadelasfrmulasutilizadas hasta el presente, la ley prev la consideracin de la matrcula de alumnos y alumnas (art. 4 inc. a) y el ndice de Vulnerabilidad Educativa determinado porlaDireccindeInvestigacinyEstadsticadelMinisteriodeEducacin(art.4 incb). Tambin se contemplan las caractersticas edilicias de los

establecimientos, la necesidad de materiales destinados a las actividades didcticasyalaadministracinescolarylanecesidaddetransporteescolarpara actividadesespecficasypararesolvercasosdeimposibilidaddeasistenciaaclase porrazonesdevulnerabilidadsocioeconmica(art.4incisosc,d,eyf). El sistema funcionara del siguiente modo. En cada establecimiento educativosedebenreunir,dentrodelos45dasdeiniciadoelciclolectivo,las/os directivas/os,padres,madresyresponsableslegalesdelosalumnosylaasociacin cooperadora para la elaboracin de un Plan Anual Institucional para la ejecucin del FUDE (artculo 7). Este plan es el que regir la ejecucin del montoasignado,alolargodelao.

Esmisindelas/osdirectivas/oslaimplementacindelosmecanismos necesarios a finde garantizarlaparticipacindemocrtica eigualitaria de todos los actores involucrados (artculo 8). Ser este un punto problemtico puesto que la experiencia muestra que lograr la participacin de la comunidad educativa no es tarea sencilla, especialmente en los distritos escolares con poblacin de condicin econmica baja donde los padres y las madres se ven obligados a trabajar y no cuentan con el tiempo necesario como para participar activamente. El Plan Anual debe contener: a) las actividades extracurriculares y complementarias a desarrollar, y b) las necesidades de material didctico, equipamiento, transporte y de mantenimiento edilicio para el adecuado funcionamientodeledificioescolar;comoastambinunordendeprioridadpara laejecucindelosfondos(artculo12). Este contenido es decidido por mayora simple con el acuerdo del equipo de conduccin del establecimiento. En caso de no haber acuerdo se convocaralEquipoDistritaldeAsesoramiento,integradoporel/losSupervisores de Distrito, un representante de la Direccin General de Infraestructura y Equipamiento20 y otro de la Direccin General de Proyectos y Servicios a las Escuelas,paraquedecidalospuntosnoacordados(artculo15). La elevacin del Plan Anual al Ministerio de Educacin constituye una condicin indispensable para que se transfieran los recursos a las asociaciones cooperadoras. Estas se realizan en un mximo de dos cuotas por ejercicio entre abrilyagostodecadaao(artculo10). Ahorabien,esmuyimportantelaaclaracinqueserealizaenelartculo 10infine.AllseestablecequeelcontenidodelPlanAnualnotieneincidencia en el monto de dichos recursos cuya determinacin se realiza segn los indicadoresestablecidosenelartculo4delapresenteley. Se entiende que el propsito de la inclusin en el Plan Anual de las necesidades de material didctico, equipamiento, transporte y de mantenimiento edilicio para el adecuado funcionamiento del edificio escolar, es tan solo para controlarquelaejecucinseadecealoprevistoencuantoalasprioridades,yno
20HoyreemplazadaporlaDireccinGeneraldeProyectosyObras

para considerar la opinin de la comunidad educativa y satisfacer las necesidades que ella expone para el adecuado funcionamiento del edificio escolar. Es por eso que la reglamentacin de la ley comentada se hace imprescindible en lo que a los indicadores del artculo 4 se refiere, puesto que sern los modos de su determinacin lo que permita evaluar si la distribucin realmente contempla las diferencias existentes entre los distintos establecimientos. Por otra parte, si bien los montos asignados deben ser afectados a la ejecucindelasactividadescontempladasenelPlanAnualquesedefineparacada institucineducativa,tambinesciertoquedebereservarsecomomximoun30% ycomomnimoun20%parasolventargastosmenoresdemantenimiento(artculo 5). Con miras a evaluar la actividad desarrollada, darle publicidad entre los miembrosdelacomunidadeducativaypermitirelcontrolporpartedelMinisterio de Educacin, dos veces al ao, cada Asociacin Cooperadora debe elaborar un informesobrelaejecucindelPlanAnual(artculo13). Asuvez,debenrendircuentasmediantelaremisindelbalanceanualala Direccin General de Servicios a las Escuelas dentro delos 30 dasde iniciadoel ciclolectivoposterioraaquelalquecorrespondeelbalance.Encasodeincumplir esta obligacin, no se harn efectivas nuevas transferencias. Por supuesto, el balance debe contener la documentacin respaldatoria que el Ministerio de Educacinrequiera. Las dificultades relacionadas con la participacin de la comunidad educativa pueden llegar al extremo de que la conformacin de una asociacin cooperadora no sea posible. La nueva ley contempla esa posibilidad, aunque de mododefectuoso.Enefecto,seincluyenentrelasfuncionesdelEquipoDistritalde Asesoramientoladedesignarresponsable/sdelaadministracindelosrecursos quecomponenelFUDEcuandonoexistaAsociacinCooperadoraenlainstitucin educativa, o cuando sta se encuentre suspendida en sus funciones. Esta designacinseefectaporunperodode3meses,prorrogableunanicavez porelmismoplazo.

Probablemente,dedarseelcaso,ladesignacinvayaarecaersobreun/os directivo/s del establecimiento para el cual no se pudo conformar asociacin cooperadora.Peroquedaansinrespuestalaposiblesituacindequelafaltade conformacindeunaasociacinsupereelplazode6meses.

Consideracionesfinales Elmododedistribucinderecursospblicosenconceptodesubsidiosa asociaciones cooperadoras es un indicador relevante a fin de considerar si la actividadestatal,enmateriadeeducacin,tiendeagarantizarlaigualdadrealde oportunidadesparalasalumnasylosalumnosdelosestablecimientoseducativos estatalesdelaCiudaddeBuenosAires. Es decir, evaluando su distribucin puede observarse si se intenta remediarlasituacindedesigualdadexistente,atendiendodemododiferenciadoa los sectores vulnerables de la sociedad. En este sentido, la incorporacin de la matrculadealumnas/oscomopautalegaldedeterminacindelosmontosesun avanceimportante,puestoquesonlossectoresdemenoresrecursoseconmicos losquemayorpresinejercensobreelsistemadeeducacindegestinestatal. Hemos visto, al analizar la distribucin de recursos de los aos 2007, 2008y2009,elimpactodesigualquetieneunapolticaquehasidodiseadasin considerarlasdiferenciasexistentesentrelosdistritosescolaresdelaciudad. Lamayorcapacidaddeaportedelascomunidadeseducativasdesectores socioeconmicosmediosterminaporprofundizarladesigualdadreal,yasostenida porelmecanismodedistribucindelosdistintossubsidios. Por otra parte, en tiempos de inflacin constante y en un contexto de sostenida subejecucin presupuestaria en materia de infraestructura escolar, sera preciso que el monto total (en trminos reales) asignado a subsidios fuera aumentandoaoaao,adiferenciadelosucedidoentre2007y2009,afindeque las cooperadoras no vean menguadas sus posibilidades. La disminucin continua delosmontosalolargodelosaospodravulnerarelprincipiodenoregresividad enmateriadederechoseconmicos,socialesyculturales. Adems,quisiramossealarqueseobservan,enelsistemadesubsidios a asociaciones cooperadoras, otras clavijas por ajustar, distintas del modo de distribucin de los recursos. As por ejemplo, existen serios obstculos a la participacin ciudadana que se requiere, sobre los cuales convendra poner la atencinparaidearmecanismosapropiados. Haceyamsdedosdcadasqueseaplicaunsistemadiscriminatorioque coadyuvaalcanzarlasituacinactualdelosedificiosescolares.Esdeseableque

la reglamentacin de la ley 3372, que an no ha sido realizada por el Poder Ejecutivo porteo, sea aprovechada para ajustar los detalles necesarios para la puesta en marcha de un sistema realmente igualitario y sostenidamente participativo,quebusqueremediarlasdiferenciasgeneradasduranteaos. Porltimo,nodebeperdersedevistaqueelresponsableporlacalidaddel ejercicio del derecho a la educacin de las y los habitantes de la Ciudad es el Estado, que jams podra refugiarse tras las posibles deficiencias de un sistema siempreperfectible,quelmismogenera.