Revista Temas, 08-06-2011 La actualizacin del modelo econmico cubano: continuidad y ruptura Ricardo Torres Prez Profesor.

Centro de Estudios de la Economa Cubana, Universidad de La Habana. ricardo@ceec.uh.cu

Introduccin Los procesos de cambio social son dilatados y en nuestro caso soportan la pesada carga de una herencia prolongada por demasiado tiempo, que ha limitado la capacidad efectiva del Estado de promover una agenda de desarrollo, en tanto las crisis recurrentes desviaron continuamente la atencin hacia los aspectos coyunturales. La superacin de las deformaciones estructurales de una economa es un proceso esencialmente de largo plazo, que no tiene lugar espontneamente sino que requiere liderazgo, estrategia y capacidad de ajuste a los cambios del entorno. Esta breve reflexin tiene como objetivo ilustrar de forma sinttica, cules son algunos de los problemas ms importantes que tiene que atender el pas si aspira a enrumbarse por una ruta de desarrollo econmico, y examinar la forma en que estos se recogen dentro de la propuesta actual de actualizacin del modelo econmico cubano.

El contexto de los Lineamientos Mucho antes de que estallara la crisis econmica de principios de los 90, Cuba haba empezado a enfrentar agudos problemas derivados de su patrn de crecimiento, el cual se caracterizaba por la ineficiencia y la dependencia externa para asegurar los recursos fundamentales, tanto materiales como financieros. Desafortunadamente, el esquema de integracin con la Comunidad Socialista tambin implic un alto grado de dependencia tecnolgica respecto a estndares que no marchaban a la vanguardia en el mundo. La prdida de la compensacin externa derivada de esas relaciones precipit la reinsercin en un esquema de relaciones internacionales complejo y para el cual el sistema econmico no estaba diseado. La produccin material, salvo unas pocas excepciones, ha marchado rezagada en el crecimiento de la productividad, competitividad en los mercados externos, volmenes de inversin, entre otros indicadores de eficiencia. Esto ha contribuido a reforzar la tendencia hacia el deterioro permanente del equilibrio externo, por cuanto cualquier esfuerzo de crecimiento se acompaa necesariamente de un incremento ms que proporcional de las importaciones, resultado lgico de la prdida de capacidades productivas. Por ejemplo, entre 1994 y 2010, la produccin de bienes fue responsable solamente del 10,3% del crecimiento acumulado de la economa. Al mismo tiempo, este sector absorbe la tercera parte de la fuerza de trabajo, lo que deja entrever niveles de productividad muy bajos. Por otra parte, en los ltimos veintes aos la infraestructura fsica se ha deteriorado continuamente generando costos superiores de produccin en muchos sectores y "cuellos de botella" que impiden al

aprovechamiento oportuno de determinadas capacidades. Es conocido que, durante los picos de cosecha en la agricultura, se generan prdidas sustanciales, debido a la insuficiencia de transporte, envases y capacidades industriales de procesamiento. La agricultura cubana muestra pobres rendimientos en la mayora de los cultivos fundamentales y el porcentaje de tierras ociosas es elevado. Los rendimientos agrcolas en Cuba pueden ser catalogados de bajos, en comparacin con la media mundial y otros pases de su entorno geogrfico. Si se tiene en cuenta el potencial cientfico dedicado a esta actividad, la situacin es aun peor. Esta afecta no solo a los cultivos que se producen mayormente para el mercado domstico sino que se extiende a aquellos cuyo destino principal es la exportacin como la caa o el caf. Por otro lado, la inexistencia de un esquema de incentivos correctamente diseado de acuerdo a las caractersticas del pas, ha determinado un grado de subutilizacin extremo de la tierra en la forma de grandes extensiones que no encuentran un aprovechamiento productivo adecuado. En la prctica, una parte sustancial del fondo de tierras del pas permanece inutilizado mientras que las importaciones de alimentos representan 80% del consumo domstico y significan alrededor de la cuarta parte de las importaciones anuales, generando tensiones recurrentes en el equilibrio externo y poniendo en peligro la seguridad alimentaria de la nacin. Este panorama tiene un efecto devastador sobre las comunidades rurales, pues la falta de oportunidades para conseguir un ingreso suficiente para cubrir necesidades bsicas genera despoblamiento y aumento de la brecha que las separa de las zonas urbanas, con lo cual la heterogeneidad territorial aumenta. El sector terciario en Cuba, a pesar del debate acerca de las economas de servicios, no funciona como un complemento de la actividad productiva, sino evidencia agudas

desproporciones de la economa. Su expansin ha dependido casi exclusivamente del crecimiento de servicios sociales y personales prestados a partir de una gran concentracin de empleo en esas ramas, cuya actividad transcurre desconectada de las cadenas productivas principales de la economa (43% del empleo en servicios sociales y personales en 2009). Incluso las exportaciones de servicios mdicos, el sector exportador lder en la actualidad, genera una gran cantidad de ingresos, pero no crea suficientes derrames que estimulen la economa interna en forma de empleo y demanda intermedia. Por otra parte, los servicios productivos (financieros, legales, tcnicos, consultoras, etc.) tienen un escaso desarrollo, que evidencia el bajo nivel de especializacin. Esta situacin responde en parte a la propia concepcin del mecanismo econmico, caracterizado por una alta verticalidad y rigidez en la estructuracin de las cadenas de valor en la economa. A diferencia de economas de servicios tpicas, en el caso cubano las relaciones horizontales muestran un escaso desarrollo. De forma general, la asignacin de los recursos claves tiene lugar de forma centralizada con un elevado nivel de discrecionalidad. Esto determina que no exista la necesidad de contar con un sistema financiero desarrollado, capaz de canalizar al menor costo los

recursos temporalmente inmovilizados hacia nuevos proyectos productivos con probada viabilidad econmica. La efectividad del mecanismo de asignacin de recursos se ve disminuida por la confluencia de varios factores. Primeramente, la existencia de dos monedas y varios mercados que operan simultneamente y funcionan como compartimentos estancos, con numerosos mecanismos de formacin de precios y muchos tipos de cambio, implican que la informacin que se genera a travs de los precios est distorsionada por lo que la toma de decisiones no cuenta con un marco de referencia confiable. En segundo lugar, teniendo en cuenta que los ingresos externos, factor histrico de estrangulamiento de la economa cubana, muestran un alto nivel de concentracin en pocos sectores y empresas, es posible pensar que opera un fuerte canal de redistribucin a lo largo de toda la economa, que implica la existencia de subsidios cruzados. Estos contribuyen a relajar las restricciones financieras en un grupo de entidades, lo que unido a la escasa autonoma termina afectando la efectividad en el uso de los recursos. A esto se aade que la propia distorsin de precios se refleja en los costos, creando empresas con resultados falseados. Por otro lado, los mecanismos de control institucional de la actividad comercial determinan que las entidades se alejan de las tendencias del comercio internacional y las prcticas generalmente aceptadas en ese mbito. Este fenmeno, visto de manera agregada, impide que los precios internacionales acten como un referente complementario para la formacin de precios y la realizacin de inversiones, funcin particularmente relevante para un mercado altamente distorsionado. Otro aspecto que evoluciona de forma negativa es la articulacin productiva. Entre sus causas est la negacin del territorio y la localidad como espacios generadores de alternativas de desarrollo; el bajo perfil de sectores que se desempean como enlace entre estos y el sistema financiero, las conexiones fsicas --especialmente la infraestructura de las TIC (tecnologas de la informacin y las comunicaciones)-- para compartir conocimientos, la existencia de mltiples elementos generadores de segmentacin como la doble circulacin monetaria, la estructura y funciones de los OACE (organismos de la administracin central del Estado), las formas de propiedad y de gestin, la divisin poltico-administrativa, entre otras. Esto ltimo contribuye a reducir el papel del tamao de mercado relevante para estimular la especializacin y el aumento de la productividad. La presencia de mltiples factores que imponen segmentaciones en el mercado interno, reduce artificialmente su capacidad de arrastre y debilita notablemente los derrames que se derivan de una actividad econmica determinada.

La propuesta actual Teniendo en cuenta la complejidad y profundidad de los problemas de la economa y la sociedad cubana actual, sera iluso pensar que un documento pueda atender simultneamente todas las dimensiones relevantes. Vistos desde esa perspectiva, los Lineamientos constituyen un

gran paso hacia adelante. Quiz el gran mrito de esta propuesta, destacado reiteradamente por las ms altas autoridades del gobierno, es colocar en el centro del debate nacional un cuestionamiento relativamente agudo del modelo econmico vigente y adelantar algunas ideas para su paulatina modificacin. En ese esfuerzo, incluye aspectos decisivos para la reconfiguracin del sistema econmico cubano. Un primer elemento tiene que ver con el reconocimiento de que, dado el nivel de desarrollo de las fuerzas productivas, la heterogeneidad en las formas de propiedad es una necesidad ineludible. Ms an, se ha concluido que la operacin y desarrollo de formas no estatales es funcional al desarrollo econmico y representa una oportunidad de dinamizar la actividad de sectores con alto grado de deterioro. En ese camino, se crea un espacio, desde el Estado, para otorgarles legitimidad, estableciendo un marco legal para la interaccin entre entidades de distinta procedencia, a la vez que se ponen en prctica algunos mecanismos de apoyo financiero y legal. El estmulo a entidades de pequea y mediana dimensin (EPM), si se estructura adecuadamente con otros objetivos estratgicos puede hacer una contribucin importante en tres de las dimensiones ms importantes del desarrollo, como son el progreso de los territorios, la creacin de empleo productivo y la mejora del ingreso. A esto se suma que servira para formalizar una parte no despreciable de la actividad econmica que hoy transcurre en el mercado negro, mejorando los ingresos del Presupuesto. De esta forma, se rompe con algunas de las fuentes de segmentacin del mercado interno, lo que propiciara la estructuracin de cadenas ms densas y complejas en la economa. Por otro lado, es indispensable resolver en el menor plazo posible la insuficiencia de los mercados de insumos y factores, los que permitiran avanzar an ms en este mismo objetivo. La capacidad de una organizacin de tomar decisiones relevantes sobre su actividad interna y externa decide en ltima instancia la viabilidad de su objeto social y los resultados esperados por la sociedad. En este aspecto se avanza notablemente, pero todava quedan remanentes importantes relacionados con el grado de independencia efectivo de las empresas estatales. Un ejemplo es la reiteracin de controles administrativos, cuya inefectividad ha quedado sobradamente demostrada, como va de regulacin. El exceso de controles burocrticos a las empresas, junto a procedimientos de tipo indicativo, restringen injustificadamente la capacidad de la empresa de tomar decisiones operativas y estratgicas sobre sus recursos. En los Lineamientos se deja abierta la puerta a controles administrativos de forma discrecional. Creo que la opcin ms saludable sera disponer de reglas claras que todos observen (incluso el Gobierno), junto a instrumentos legales que permitan recurrir las violaciones de estas reglas (incluso si fuera el Gobierno), y con organismos competentes que velen porque estas se cumplan. La mayor parte de las decisiones estratgicas deben estar en la empresa (con algunas excepciones en dependencia del objeto social). Esto debera reflejarse en un adelgazamiento del aparato de Gobierno, ganando en eficiencia y reduciendo la carga econmica que representa.

El otro elemento que resalta por su importancia es el impulso que se le ha dado a la necesidad de descentralizar el mecanismo de asignacin de recursos, tanto a nivel de las formas productivas como territorial. Ello comporta un sesgo explcito hacia formas de regulacin indirectas, que todava coexisten con mecanismos directos. Si se construyen las necesarias capacidades de gestin en las localidades, esta poltica puede potenciar el establecimiento de sinergias en la actividad econmica local, estrechando los vnculos dentro del territorio y revelando oportunidades de progreso que hoy permanecen ocultas por el pesado fardo de las prioridades nacionales. Ello posibilitara crear alternativas de desarrollo viables que tomen en cuenta las condiciones particulares de una regin, mejorando la utilizacin de los recursos a nivel microeconmico y el bienestar de sus habitantes. A nivel sectorial, el panorama es ms diverso. Dentro de las ocupaciones aprobadas para el ejercicio del trabajo por cuenta propia (TCP) predominan oficios de escaso valor agregado, que no estn acordes con el nivel de calificacin de la fuerza laboral del pas ni de las aspiraciones de muchos profesionales y tcnicos, una parte de los cuales pueden ser reubicados, en el entendido de que el plan de reordenamiento laboral contina adelante. Excluir a priori ciertas actividades solo conduce a crear un mercado negro y niega las capacidades existentes en nuestros trabajadores, ya probadas suficientemente en otros contextos. Lo ideal sera contar con un marco legal general de actuacin para las formas no estatales, y sobre esa base aplicar, como excepcin, algn tipo de limitacin para la operacin en reas sensibles. Si la "lista de ocupaciones autorizadas" ha de continuar, debera ampliarse sustancialmente en la forma de reas ms generales, que incluyan actividades profesionales. Es preferible brindar oportunidades laborales dentro del pas que recurrir a contratos de trabajo en terceros pases como alternativa. Es necesario ampliar las opciones, no restringirlas. Lo que resulta contradictorio es que se facilite la emigracin en busca de empleo, mientras se ponen cortapisas a estos mismos empleos dentro del pas. Si puede haber argumentos ideolgicos o polticos que justifiquen esta conducta, no existen razones econmicas. Dentro de las polticas sectoriales se establece una prioridad adecuada a ramas tradicionales vinculadas a la explotacin de recursos naturales (agricultura, minera) que cuentan con grandes reservas para incrementar la produccin a mediano plazo. Sin embargo, se hace un nfasis desmedido en la dimensin vertical de estas polticas (destaque de ramas especficas) por sobre los aspectos transversales, contrario a las tendencias internacionales, lo que debilita el abordaje de la formacin y maduracin de cadenas productivas y clsteres en la economa. En especial se nota la urgencia de corregir el desequilibrio externo, que si bien es un problema incuestionable, constituye en ltima instancia un sntoma de otras debilidades estructurales de la economa. Se requiere un mayor acento en la articulacin productiva, el desarrollo de tecnologas de uso general (TIC por ejemplo), y la innovacin como funcin fundamental del sistema econmico. El impacto econmico de cualquier sector depende del impulso a estos y otros factores crticos. Aunque la generacin de ingresos externos es un imperativo en las condiciones actuales y lo ser

en el futuro, este no es el nico canal para evaluar el potencial productivo de una rama. La creacin de empleos, los encadenamientos y los derrames de conocimientos y habilidades son otras aristas importantes que deben ser igualmente consideradas. Por otra parte, el tratamiento de las infraestructuras se diluye dentro del cuerpo del documento, siendo este un elemento cardinal en el soporte fsico indispensable de la complementacin productiva y la formacin de cadenas. Su tratamiento aparece segmentado, siguiendo la lgica de la estructura ministerial del pas. Esta cuestin no se puede poner al mismo nivel de los sectores productivos de empuje, que tienen otras caractersticas. La infraestructura es el soporte, una premisa para el crecimiento y el desarrollo. En todo el mundo, el Estado se involucra activamente en este aspecto, por los altos costos que comporta. En este momento se requiere una aproximacin novedosa y audaz, pues los recursos necesarios son gigantescos. De forma general, aunque se menciona a lo largo de todo el documento, el xito de estos cambios depender crticamente de la capacidad de incrementar sustancialmente la inversin productiva y ello requerir la potenciacin simultnea de fuentes internas y externas. Muchas de ellas son poco ortodoxas, como la reinversin de utilidades en el sector no estatal, la concesin de crditos para capital de trabajo y compra de medios de produccin, incluyendo los denominados microcrditos, y la consolidacin de una poltica estratgica para la inversin extranjera. El reciclaje de las ganancias como forma de financiamiento supone una ampliacin de las capacidades productivas, que puede entrar en contradiccin con la limitacin a concentrar la propiedad en el sector no estatal. De hecho, el problema de entrada es que no queda claramente definido el concepto de concentracin de la propiedad. En el caso de las cooperativas, se admite de facto un cierto grado, pero no en el resto de las formas de propiedad no estatal. Por lo general, el crecimiento de una empresa (independientemente de su tamao) es resultado del xito en la gestin, por lo que limitar el desarrollo de las que mejor se desempeen, cumpliendo siempre con lo establecido por la Ley, resultara ilgico. Asimismo, la escala eficiente de operacin vara entre sectores e incluso entre territorios, por lo que esta ser una cuestin a atender en el futuro. La normalizacin paulatina del sistema monetario y financiero es un aspecto clave para permitir que se revelen costos reales que sustenten la toma de decisiones en mejores condiciones. Finalmente, la propia instrumentacin de los Lineamientos es un desafo gigantesco. Solo desde el punto de vista jurdico la tarea es encomiable. En el proceso, surgirn nuevos problemas que ser necesario atender. Por ello, la flexibilidad es una de las claves de xito.