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VERDUM, RICARDO El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo Alteridades, Vol. 18, Nm. 35, enero-junio, 2008, pp. 33-46 Universidad Autnoma Metropolitana - Iztapalapa Mxico
Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=74711467004

Alteridades ISSN (Versin impresa): 0188701-7 alte@xanum.uam.mx Universidad Autnoma Metropolitana - Iztapalapa Mxico

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ALTERIDADES, 2008 18 (35): Pgs. 33-46

El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo*


RICARDO VERDUM**

Abstract BRAZILIAN INDIGENISM IN TIMES OF MULTICULTURALISM. This article analyzes the changes that occurred within the politicaladministrative structures of the Brazilian State after the 1988 Federal Constitution, particularly in regards to the relation to the indigenous peoples, the limitations and obstacles to understand the multicultural nature of Brazilian society as well as the special rights guaranteed to these peoples. Lastly, an evaluation is carried out concerning the current reality and the future perspectives. Key words: Brazil, multiculturalism, indigenism, neoliberal social policy, Brazilian indigenous

Resumen El artculo analiza los cambios en las estructuras poltico-administrativas del Estado brasileo despus de la Constitucin Federal de 1988, particularmente la relacin con los pueblos indgenas, las limitaciones y obstculos para comprender el carcter multicultural de la sociedad brasilea, y los derechos especiales garantizados a esos pueblos; por ltimo, se efecta una evaluacin de la realidad actual y las perspectivas futuras. Palabras clave: Brasil, multiculturalismo, indigenismo, poltica social neoliberal, indgenas, Brasil

Introduccin

n las dos ltimas dcadas del siglo XX, en casi todos los pases de Amrica Latina, las comunidades indgenas formaron movimientos regionales o nacionales que han logrado un espacio importante en la esfera poltica. En los noventa, los movimientos indgenas lucharon para obtener su reconocimiento constitucional y, en los casos de Colombia, Ecuador y Venezuela, participaron con voz y voto en las Asambleas Constituyentes que les reconocieron una gran variedad de derechos. Donna Lee Van Cott (2000) denomin constitucionalismo multicultural a ese periodo de cambios y reformas constitucionales (vanse Van Cott, 2004 y Montejo, 2004). No obstante, 11 pases (Argentina, Brasil, Paraguay, Bolivia, Per, Ecuador, Colombia, Venezuela, Nicaragua, Guatemala y Mxico) han reformado su Constitucin nacional; y, en cuanto a Bolivia y Colombia, se instituy el pluralismo legal, aunque todava persisten restricciones respecto a sus derechos al territorio y al control de los recursos naturales, incluido el subsuelo. En realidad, lo que se verifica hoy es que esos cambios fueron y son limitados, puesto que se realizaron asegurando no colocar en riesgo los intereses de los poderes econmicos y polticos dominantes en sus pases. Entonces, pese a que en la retrica oficial se ha registrado una incorporacin de elementos que dan a entender que las diferencias culturales son y deben ser valoradas y respetadas, y que la diversidad debe manifestarse abiertamente, en la prctica esa libertad concedida est acotada, pues no est permitido que los indgenas vayan ms all del proyecto cultural del capitalismo multicultural, so pena de ser acusados

* Artculo recibido el 08/05/07 y aceptado el 31/08/07. ** Asesor Senior para Poltica Indgena y Socioambiental en el Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), Brasilia. SCSQuadra 08, bloco B-50, sala 433. Edifcio Venncio 2000, Braslia, DF-Brasil. Cep. 70333-970. verdum@inesc.org.br

El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

de promover acciones antidemocrticas y terroristas. En Brasil hay varios casos de este tipo sobre todo en la regin Noreste, en la Amazonia y en la frontera con Paraguay, donde en la actualidad se encuentran presos por estos y otros motivos ms de 600 indgenas. De all que, en este contexto adverso, la Asociacin Brasilea de Antropologa (ABA) y el Centro de Trabajo Indigenista (CTI) se hayan esforzado por llamar la atencin y dar mayor visibilidad a este problema. Como ha quedado asentado en un informe del CTI:
De acuerdo con las fuentes oficiales consultadas, los estados de Mato Grosso do Sul, Robdonia y Roraima indican la urgencia de conocer la situacin de los indgenas presos y la necesidad de obtener datos suficientes para la creacin de un sistema de apoyo y de lucha a favor de emprender modificaciones del sistema penitenciario, as como tambin del proceso penal, en el sentido de que se respete todo lo relativo a los derechos de los pueblos indgenas; y estos derechos deben de garantizarse para aquellos indgenas que estn privados de su libertad.1

Como puede constatarse, en Brasil, al igual que en muchos otros pases latinoamericanos, existe un proceso de criminalizacin de la protesta social, as como una violacin de los derechos humanos y colectivos que les asisten a los pueblos indgenas, a pesar de que han pasado casi 20 aos desde que en Brasil se aprob la actual Constitucin de la Repblica Federal (1988), en la cual se incluy un captulo especfico referente a los derechos de los pueblos indgenas (captulo VIII. De los Indios). Empero, ninguno de los sucesivos gobiernos ha aceptado realizar las modificaciones necesarias en la estructura y en las prcticas polticogerenciales del aparato del Estado nacional para que respondan y garanticen el respeto al carcter multicultural de la sociedad brasilea reconocido en dicha ley. En el artculo 231, por ejemplo, el texto constitucional establece que se reconoce a los indgenas su organizacin social, costumbres, lenguas, creencias, tradiciones, as como sus derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. A la Unin compete demarcar y proteger las mismas, garantizando el respeto por todos sus bienes. El mismo artculo tambin define como tierras tradicionales las habitadas por los pueblos indgenas en carcter permanente, a las utilizadas para sus actividades productivas, y a las imprescindibles para la preservacin de los recursos ambientales necesarios para su bienestar, as como

las necesarias para su reproduccin fsica y cultural de acuerdo con sus usos, costumbres y tradiciones. Por otro lado, los procesos administrativos emprendidos para el reconocimiento de tierras y territorios indgenas por la Fundacin Nacional del Indio (Funai), rgano responsable de esta tarea, se ven sometidos a presiones de diferentes actores que se oponen a su reconocimiento tanto en el mbito local como en el regional, y de otros actores cuyos intereses econmicos sobre las tierras indgenas y sus recursos imperan en diversas estructuras del Estado, pues estn asentados en el interior del gobierno federal y en el Congreso Nacional Brasileo; de este modo, dentro de las propias estructuras gubernamentales existen voces que se oponen a reconocer los conceptos y prcticas territoriales indgenas, por lo que se esfuerzan para que no sean reconocidos o que lo sean lo menos posible al momento de definir el permetro del territorio formalmente clasificado como tierra indgena en el Estado nacional brasileo. Al proceso constitucional de los aos 1986-1988 le sigui una etapa de efervescencia organizacional y entusiasmo por parte de los pueblos indgenas, con la asesora y el apoyo financiero de la Iglesia catlica, la cooperacin internacional oficial (gubernamental y multilateral) y de entidades civiles (organizaciones no gubernamentales, ONG) nacionales e internacionales. La Constitucin de 1988 abri asimismo una nueva ventana de oportunidad al indigenismo brasileo, en el sentido de promover un giro a su poltica tradicional, para encaminar sus esfuerzos a renovarse en trminos morfolgicos y gerenciales. Por ejemplo, se ampli el acceso de los indgenas a los servicios prestados por el Estado, particularmente en lo relativo a las polticas sociales: salud, educacin, asistencia social, etctera. Con esta perspectiva fueron creados 34 distritos sanitarios indgenas, que cubren al conjunto de la poblacin que vive en las tierras indgenas, y se construy un sistema de educacin escolar especfico. Adems se crearon una serie de carteras de financiamiento de proyectos de apoyo a la gestin econmica de los recursos naturales existentes en los territorios indgenas (vanse Albert, 1997, 1998 y 2001; Athias, 2002; Ricardo, 1996b, 2001 y 2006; Souza Lima y BarrosoHoffmann, 2002). Sin embargo, los indios an son considerados por los sectores gubernamentales clave, como el Gabinete de Seguridad Institucional (GSI) de la Presidencia de la Repblica, un tema de seguridad y un factor de riesgo

Sobre la situacin penitenciaria de indgenas en Brasil, vanse www.trabalhoindigenista.org.br/acoesestrategicas_detentos. asp y www.abant.org.br/index.php?page=2.31 (consultadas el 10 de octubre de 2007).

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para la integridad del territorio brasileo, en especial en la franja fronteriza de la Amazonia (vanse Gabinete de Segurana Institucional, 2004a, 2004b y 2004c; Ricardo, 1996a, 2001 y 2006).

Cuestiones estructurales y emergentes


En Brasil existen aproximadamente 220 pueblos indgenas con una diversidad lingstica que sobrepasa las 180 lenguas, clasificadas en 35 familias lingsticas. Los territorios indgenas (reconocidos en la actualidad por el Estado brasileo) conforman cerca de 13 por ciento de la superficie de la nacin, y albergan una poblacin estimada en ms de 460 mil personas, esto es, cerca de 0.2 por ciento del total del pas.2 Aun cuando estos territorios indgenas son reconocidos formalmente por el Estado brasileo, en los sectores clave en la toma de decisiones del gobierno federal como en el Congreso Nacional,3 en la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica, y en los ministerios de Minas, Energa y de Agricultura persiste la nocin de que constituyen reservas de recursos naturales que se incorporarn tarde o temprano para beneficiar a la economa nacional. La reglamentacin sobre la explotacin de los recursos energticos minerales e hdricos all disponibles ha constituido en los ltimos diez aos un tpico de permanente debate y disputa por parte del Poder Legislativo Federal; los gobiernos federal, estatal y municipal; el movimiento indgena organizado y sus aliados no indgenas; las compaas mineras y los grupos de mineros artesanales. Debe reconocerse tambin que no hay una postura nica respecto a este delicado asunto en el interior del propio medio indgena (vanse Ricardo, 1996, 2001 y 2006; Ricardo y Rolla, 2005). Existen distintas posiciones como el etnodesarrollo y el desarrollo indgena sostenible, que han llegado a tener en los ltimos aos un importante papel como instrumentos o mecanismos de articulacin y de construccin de sentido para la accin de numerosas per-

sonas e instituciones (gubernamentales y no gubernamentales, indgenas y no indgenas, nacionales e internacionales), quienes, desde distintas perspectivas, han afirmado su inters por cambiar la situacin de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria y pobreza en que se encuentran varias comunidades; en este sentido, apoyan procesos locales de asociacin y organizacin para la produccin mediante proyectos construidos y gestionados localmente. Cabe subrayar que la expresin etnodesarrollo se ha convertido en la actualidad en una suerte de objeto de fetichizacin, en particular por parte de los sectores gubernamentales que se ocupan de las polticas de gestin de recursos naturales y de la promocin del desarrollo rural. Sin embargo, a pesar de las tentativas para cambiar la naturaleza integracionista de la legislacin y la relacin establecida con los pueblos indgenas, en Brasil se encuentra todava muy presente y activo el viejo vicio tutelar (vanse Gaiger, 1991 y Verdum, 2006b). Hoy en da presenciamos en Brasil una discusin en torno a esta modalidad de indigenismo, el indigenismo etnodesarrollista, que es considerado la manifestacin ms avanzada del colonialismo interno que solamente es viable en estos tiempos de multiculturalismo, sin embargo, no se ha realizado hasta ahora un anlisis riguroso y crtico sobre esta fase del indigenismo, condicin necesaria para su deconstruccin tanto en el campo discursivo como en el poltico.4 De esta forma, se observa en la esfera gubernamental brasilea una praxis poltica conducida con un lenguaje tcnico y econmico despolitizado, encubierto por una retrica de defensa de la pluralidad sociocultural, la tolerancia y la inclusin de los excluidos, pero que avanza en el sentido inverso, es decir, mantenerlos bajo la condicin de tutelados del Estado nacional, y se avanza en el proceso de integracin de sus territorios y recursos naturales y culturales a los circuitos econmicos de produccin y comercio regionales, nacionales e internacionales, por medio de acciones que se detallarn ms adelante. En sntesis, existe un dbil desempeo del gobierno federal en lo que se refiere

En el censo demogrfico de 2000, realizado por el Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), 734 mil personas se autoidentificaron con la categora de indgena. Hoy bastante conservador, subordinando la definicin y la aplicacin de los derechos indgenas a los intereses polticos y econmicos nacionales. El concepto de etnodesarrollo emergi en la escena latinoamericana a principios de los aos ochenta como una modalidad alternativa de desarrollo. Para su formulacin contribuyeron personalidades del mundo indigenista y antropolgico como Stefano Varese (Per); Diego Iturralde (Ecuador); Enrique Valencia, Rodolfo Stavenhagen, Guillermo Bonfil Batalla y Salomn Nahmad (Mxico); Darcy Ribeiro y Roberto Cardoso de Oliveira (Brasil); entre otros. Promover el etnodesarrollo implicara, ms all del reconocimiento y de la garanta por el Estado de territorios adecuados, fortalecer la capacidad de decisin de las sociedades indgenas (no importa cmo se les entienda ni cmo se conciba desarrollo) e incluir la dimensin etnocultural en la planificacin del desarrollo. Es as como Rodolfo Stavenhagen (1985) califica el etnodesarrollo como una dimensin ignorada en el pensamiento desarrollista. Vanse Souza Lima y Barroso-Hoffmann (2002), Verdum (2006a).

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al reconocimiento y la regularizacin de los territorios indgenas, y la prctica paralizacin del trmite del Estatuto de los Pueblos Indgenas en el Congreso Nacional desde la ltima dcada. En contrasentido, es decir vulnerando los derechos de los pueblos indgenas, se encaminan diversas estrategias, como la reciente divulgacin del Anteproyecto de la Ley de Minera en Tierras Indgenas, por medio de la cual el gobierno busca atender prioritariamente los intereses del sector de la minera nacional e internacional. En este rubro se encuentra el anuncio emitido en enero de 2007 sobre la puesta en marcha del Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), que incluye un conjunto de obras de infraestructura (represas, rodovas, hidrovas, etctera) que estn siendo criticadas con severidad por el movimiento indgena en Brasil, en particular de la Amazonia, como lo evidencia el siguiente testimonio:
No queremos um modelo de desenvolvimento que implique em misria, destruio e morte para os nossos povos. Temos que defender os nossos territrios, que so espao sagrado para a nossa sobrevivncia. No queremos que nossas geraes futuras fiquem sem territrio, sem identidade e cultura. Por isso somos contra empreendimentos hidreltricos e obras de infra-estrutura que desrespeitam a nossa especificidade e que atingiro inclusive povos indgenas voluntariamente isolados. Temos direito a ser ouvidos, sobre o desenvolvimento que queremos para Amaznia, levando em considerao a nossa viso de mundo e o nosso modo de vida, declarou el coordenador general de la Coordenao das Organizaes da Amaznia Brasileira (Coiab), Jecinaldo Barbosa Cabral Sater-Maw, no III Frum Permanente dos Povos Indgenas da Amaznia (Porto Velho, del 28 al 30 de noviembre de 2007).5

inversiones proyectadas para la expansin de la produccin de los denominados agrocombustibles (etanol, incluso). El PAC tiene como objetivo formal estimular la eficiencia productiva de los principales sectores de la economa, impulsar la modernizacin tecnolgica, acelerar reas en expansin y activar reas deprimidas, aumentar la competitividad e integrar el Brasil con el Brasil, con sus vecinos y con el mundo; pues planea ampliar y fortalecer la capacidad productiva nacional y viabilizar la circulacin y el comercio en el pas y en las naciones vecinas.

El anuncio del PAC 2007-2010 del gobierno federal brasileo gener una infinidad de debates y posiciones en favor y en contra, cuyas variaciones dependen de la perspectiva adoptada y de los intereses especficos de cada interlocutor. En el mbito de las organizaciones y los movimientos que se congregan en el llamado campo socioambiental brasileo hubo consenso en oponerse a la iniciativa desarrollista, en especial sobre los posibles y previstos impactos ambientales y sociales provocados por las obras de infraestructura e

No queremos un modelo de desarrollo que conlleve miseria, destruccin y muerte para nuestros pueblos. Tenemos que defender nuestros territorios, que son espacios sagrados para nuestro bien vivir. No queremos que las generaciones futuras queden sin territorio, sin identidad y cultura. Por eso nos oponemos a desarrollos hidroelctricos y obras de infraestructura que no respetan nuestra especificidad y que alcanzarn inclusive a pueblos indgenas voluntariamente aislados. Tenemos derecho a ser escuchados sobre qu desarrollo queremos para la Amazonia, tomando en consideracin nuestra visin del mundo y nuestro modo de vida, declar el coordinador general de la Coordinacin de las Organizaciones de la Amazonia Brasilea (Coiab), Jecinaldo Barbosa Cabral Sater-Maw, en el III Forum Permanente de los Pueblos Indgenas de la Amazonia.

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Sobre la modernizacin en la gestin del indigenismo


En lo que corresponde al debate sobre la modernizacin de la gestin de las polticas pblicas, algunos conceptos como democracia participativa y participacin ciudadana han asumido un destacado papel. En la dcada de 1990 se produjo una relativa flexibilizacin en la gestin de la poltica indigenista gubernamental. En este contexto, en el mbito federal, a partir de la publicacin de los decretos 23, 24, 25 y 26, del 4 de febrero de 1991, algunas competencias de la Fundacin Nacional del Indio que a finales de los ochenta era el nico rgano centralizador de las diferentes acciones y responsable de la tutela, asistencia y proteccin de las comunidades locales y pueblos indgenas fueron delegadas a los ministerios de la Salud, del Medio Ambiente, de la Agricultura y de la Educacin. Este proceso de descentralizacin continu durante los 15 aos siguientes, y, en la actualidad, ms de 15 ministerios desarrollan acciones junto con los pueblos indgenas. Ahora bien, este proceso de modernizacin ha generado algunos cambios positivos con relacin al modelo anterior, que arrastraba ya una crisis de legitimidad frente al ascendente movimiento indgena organizado en Brasil (vanse Barroso-Hoffmann et al., 2004; Ricardo, 1996b, 2000 y 2006; Souza Lima y Barroso-Hoffmann, 2002; Verdum, 2003, 2005a y 2005b). No obstante, esta reforma poltica y administrativa es, a nuestro entender, incompleta, aunque reconocemos que incorpor un componente innovador con relacin a los modelos anteriores de gestin pblica, al posibilitar la creacin de comisiones y consejos consultivos y deliberativos para la implementacin de las polticas sectoriales en distintos rganos federales en donde las comunidades locales, entidades indgenas y ONG no indgenas conquistaron asiento, voz y, en ciertos casos, poder de decisin en la construccin de dichas polticas. En varias ocasiones, las organizaciones indgenas de segundo y tercer nivel, y algunas entidades indigenistas no gubernamentales se volvieron propositivas y gestoras de acciones locales de mejoramiento de las condiciones del medio ambiente, de salud, educacin y capacitacin, en la produccin y en la generacin de rentas. Naturalmente, estos procesos participativos no han estado libres de conflictos y disputas tanto entre actores gubernamentales como entre stos y otros actores no gubernamentales indgenas y no indgenas. A pesar de los cambios discursivos (morfolgicos) y gerenciales en el modo de tratar la cuestin indgena por parte del Estado, no ha podido superar la perspectiva integracionista (cultural, poltica, econmica e

ideolgica) que histricamente caracteriz las iniciativas indigenistas en Brasil. Se puede ver la misma incapacidad en torno a la baja articulacin e integracin entre las polticas sectoriales y las resistencias y conflictos ocurridos en el interior del aparato estatal durante los ltimos 15 aos. Por ejemplo, a lo largo de los noventa se observ dentro del aparato administrativo del Estado una lucha feroz entre la Fundacin Nacional del Indio y la Fundacin Nacional de Salud (Funasa) respecto a los medios financieros destinados a la atencin de la salud indgena. Este tipo de contiendas continu hasta 1999, cuando se cre bajo el Sistema nico de Salud (SUS) un subsistema destinado a atender a las poblaciones indgenas, estructurado en 34 distritos sanitarios y especiales indgenas. Este hecho se consider en su momento como un avance en el sentido de incorporar a pueblos indgenas en la construccin de una democracia participativa en Brasil, y se tradujo en la formacin de consejos paritarios en los diferentes niveles de complejidad del subsistema (nacional, distrital y local). Hoy este proyecto participativo es percibido con decreciente euforia en relacin con la arquitectura de gestin y la participacin entonces creada, porque en la prctica signific una prdida de autonoma de gestin y la subordinacin de los distritos sanitarios y especiales indgenas a las coordinaciones estatales de la Funasa. Por desgracia, el efectivo protagonismo indgena pregonado en la definicin para el control social de las polticas sectoriales e intersectoriales, y que fue anunciado como un objetivo por alcanzar, sigue siendo en la actualidad un ideal lejano. La primera tentativa poltico-administrativa para articular acciones sectoriales en el mbito del gobierno federal ocurri en 1999 con la implantacin de una metodologa de planificacin plurianual basada en la nocin de programa, concretndose en el Plan Plurianual (PPA). Las acciones hasta entonces dispersas en diferentes ministerios sin conexin formal se agruparon en el PPA 2000/2003 en dos grandes programas orientados por objetivos y metas especficas: el Programa Etnodesarrollo de Sociedades Indgenas y el Programa Territorio y Culturas Indgenas. No obstante las buenas intenciones que orientaron a los planificadores gubernamentales, dicha iniciativa no logr limar, ni mucho menos superar en la prctica, la fragmentada situacin ni los conflictos de inters y de concepciones en el interior del aparato indigenista gubernamental (vase Barroso-Hoffmann et al., 2004). Durante el primer mandato del presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2006) se mantuvo el concepto de etnodesarrollo como una palabra-eje de la poltica indigenista del gobierno federal y, en consecuencia, se esbozaron acciones especficas que apuntaban hacia

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la creacin de una poltica pblica de promocin del desarrollo etnosostenible de los pueblos indgenas. En este escenario, el 16 de enero de 2004, con la Ley 10.837, la Presidencia de la Repblica sancion el presupuesto federal para 2004. Como aconteci con el PPA 2000/2003, las acciones del gobierno federal para los pueblos indgenas en el PPA 2004/2007 se concentraron en dos programas: el denominado Identidad tnica y Patrimonio Cultural de los Pueblos Indgenas, con el ambicioso objetivo de garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales de los indios y la preservacin del patrimonio cultural de las sociedades indgenas; mientras que el segundo, Proteccin de Tierras Indgenas, Gestin Territorial y Etnodesarrollo, tuvo el no menos ambicioso fin de garantizar y proteger la integridad del patrimonio territorial y ambiental de las sociedades indgenas. Junto a estos dos programas, que totalizan 41 acciones, existen otras iniciativas ms: la denominada Apoyo a Acciones Socioambientales en Tierras Indgenas en la Cuenca del Alto Paraguay; el programa Desarrollo Sostenible del Pantanal, bajo la responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente; y la Ampliacin de Acciones de Saneamiento Bsico en Aldeas Indgenas, en el marco del programa de Saneamiento Rural, a cargo del Ministerio de la Salud. En comparacin con el PPA 2000/2003 se observa que, adems de reformular los nombres de los dos programas especficos, en el PPA 2004/2007 se redistribuyeron ciertas acciones y se crearon otras. En el programa Identidad tnica, por ejemplo, se han concentrado acciones de educacin escolar, promocin de la salud y seguridad alimentaria indgena, saneamiento, asistencia tcnica, capacitacin en actividades productivas, defensa de derechos de investigacin y conservacin de acervo documental, asistencia y capacitacin general incluso del personal tcnico de la Funai y de la Funasa. Mientras que en el programa Proteccin de Tierras Indgenas figuran las acciones relacionadas con el reconocimiento y la garanta de las tierras indgenas, as como con las destinadas a la gestin sostenible de sus territorios y de los recursos naturales all existentes. No obstante los innumerables intentos emprendidos por los ltimos tres gobiernos federales, el establecimiento de una poltica indigenista intersectorial es un reto pendiente. En mayo de 1994 con el Decreto 1.141, y en abril de 2001 con el Decreto 3.799, el gobierno federal cre comisiones intersectoriales sin la participacin indgena; slo se incorpor a representantes de rganos gubernamentales y de instituciones calificadas como entidades con notorio conocimiento de la realidad indgena.
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Entre diciembre de 2003 y abril de 2004, durante el gobierno del presidente Lula da Silva, se crearon dos grupos de trabajo en poltica indgena: uno en el mbito de la Secretara General de la Presidencia, que incorpor a representantes indgenas y gubernamentales, pero que no lleg a funcionar efectivamente; y otro bajo la coordinacin del Gabinete de Seguridad Institucional (GSI) de la Presidencia de la Repblica.6 Este ltimo tena como propsito elaborar una nueva poltica indigenista y presentarla a la Cmara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional; pero, como haba ocurrido anteriormente en las comisiones, no se consider la participacin de representantes de organizaciones y movimientos sociales indgenas, y se termin encuadrando las demandas indgenas por derechos y por una nueva ciudadana como cuestiones de seguridad institucional y territorial. Por fin, en noviembre de 2004, mediante el decreto que dio origen al Reglamento [Portara] Interministerial, se cre un Grupo de Trabajo Interministerial (GTI) de Poltica Indigenista con la finalidad de definir, despus de escuchar a las entidades representativas de los Pueblos Indgenas, las acciones prioritarias para la ejecucin de la poltica gubernamental en el rea y monitorear su implementacin. De acuerdo con el texto del Reglamento, el GTI tendra como objetivos generales promover la articulacin de las polticas gubernamentales destinadas a las poblaciones indgenas brasileas e incorporar la participacin de esas poblaciones en la ejecucin de las polticas pblicas dirigidas a ellas. Hasta el 22 de agosto de 2005 el GTI, coordinado por la presidencia de la Funai, slo haba llevado a cabo dos reuniones de trabajo: la primera para elaborar un diagnstico de las polticas pblicas y formular las directrices para una nueva poltica indigenista; la segunda con objeto de discutir la forma actual y los cambios indispensables en el manejo y en la vinculacin de las acciones por ministerios y por otros rganos. Una tercera reunin tuvo lugar el 22 de agosto registrada slo despus de ms de un mes de presiones sobre los representantes gubernamentales, en donde se entreg oficialmente la propuesta para crear el Consejo Nacional de Poltica Indigenista (CNPI). La presin fue ejercida por la Coordinacin de las Organizaciones Indgenas de la Amazonia Brasilea; la Articulacin de los Pueblos Indgenas del Noreste, Minas Gerais y Espritu Santo; la Federacin de las Organizaciones del Alto Ro Negro; el Consejo Indgena de Roraima; y entidades no indgenas como el Instituto Socioambiental, el Instituto de Estudios Socioeconmicos, el Consejo

Con la Portara [Reglamento] 15 CH/GSI, del 11 de mayo de 2004.

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Ricardo Verdum

Indigenista Misionario, el Centro de Trabajo Indigenista, la Comisin Pro-Yanomami y la Asociacin Brasilea de Antropologa, que integran en conjunto el Foro de Defensa de los Derechos Indgenas (FDDI). Diecisiete representantes de organizaciones indgenas, junto con las entidades indigenistas del FDDI, fueron invitados a evaluar la poltica indigenista y su propuesta de tener en el CNPI el rgano mximo de deliberacin para la poltica indigenista y sus directrices. Finalmente, el 22 de marzo de 2006, el presidente de la Repblica firm el Decreto que cre una Comisin Nacional de Poltica Indigenista, instalada en abril de 2007.7 En su reporte final, el GTI considera el etnodesarrollo como la estrategia adecuada para garantizar una actuacin articulada de los rganos y una mejor eficacia en la formulacin y ejecucin del Programa de Etnodesarrollo para los Pueblos Indgenas, que se pretenda incluir en el PPA 2008/2011 del gobierno federal. Lo que llama la atencin en la retrica del etnodesarrollo all firmada es la centralidad de la dimensin productiva y econmica bajo su mbito. En Brasil, el proteccionismo y el asistencialismo indigenista, asociados con incentivos para el uso econmico de los territorios indgenas y sus recursos disponibles (naturales y culturales), configuran como tambin lo reconocieron Gagliardi (1989) y Souza Lima (1995) el marco del sistema tutelar de indigenismo implantado bajo la batuta del Estado brasileo. Ahora bien, a los puestos indgenas de las oficinas administrativas de la Funai se les asign la funcin de unidad localmente responsable de las relaciones con la poblacin y de la gestin econmica del llamado patrimonio indgena. Una de las nuevas atribuciones del indigenismo brasileo fue involucrar a las familias indgenas en actividades que les permitieran algn tipo de renta por ejemplo la extraccin maderera, la plantacin y las actividades pecuarias, entre otras, lo cual fue considerado una accin educacional, al igual que un medio para hacer viable la sostenibilidad econmica de las unidades y, sobre todo, del aparato poltico-administrativo de proteccin de los indgenas. Roberto Cardoso de Oliveira, quien acompa de cerca y analiz este proceso a lo largo del periodo 1950-1970, advirti8 que durante los aos del Sistema de Proteccin para el Indgena (SPI)9 tuvo lugar una forma de diezmo, es decir un pago porcentual sobre la renta generada en tierras indgenas por la proteccin indgena del que se apropiaba la institucin indigenista. Pasados casi 40 aos

desde la creacin de la Funai, el Estado nacional contina cobrando esa tasa administrativa a los pueblos indgenas, quienes no tienen ningn control sobre el destino de tal contribucin.

El presupuesto indigenista del gobierno federal


Al sistematizar la informacin en cuanto al desempeo presupuestario del gobierno federal en los programas y acciones en el periodo 2000-2005 (vase tabla 1), que incluye los tres ltimos aos del segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso y los tres primeros del de Lula da Silva, se muestra un relativo aumento de la inversin de la administracin pblica estatal dirigida a los pueblos indgenas. Se trata de un crecimiento relativo porque de manera paralela al incremento de la inversin se produjo una disminucin de los recursos financieros destinados a reas estratgicas para la sostenibilidad social y econmica de esos pueblos en reas vitales, como son la regularizacin y la proteccin de sus territorios. Hubo tambin una sensible reduccin en las inversiones y en el ritmo de los trabajos, que sin duda se relaciona con los compromisos del gobierno federal hacia los llamados sectores estratgicos para generar supervit primarios en especial inversiones de capital en agronegocios, para desacelerar y hasta llegar a paralizar la demarcacin de las tierras indgenas. Durante el periodo 2000-2005, el punto ms elevado de inversiones fue alcanzado en 2001, cuando se gastaron 33 302 millones de dlares. Posteriormente, las inversiones bajaron a 26 449 millones de dlares en 2002, 25 314 en 2003, 23 745 en 2004 y 21 079 en 2005. En el presupuesto de 2006 se conserv la tendencia descendente, pues se previeron 20 873 millones de dlares para el mismo conjunto de acciones. Para tornar comparables los nmeros de los gastos anuales del gobierno federal, realizamos su correccin multiplicando las cuantas nominales anuales por el respectivo ndice de precios al consumidor (IPCA/IBGE), tomando como base el mes de febrero de 2006. Esa operacin nos permiti verificar que, si desde el punto de vista nominal hubo un incremento del gasto de 2002 a 2003 (de 95 141 millones de dlares a 104 770), desde el punto de vista real hubo, al contrario, una disminucin del gasto indigenista gubernamental: en

7 8 9

Para el reporte final del GTI, vase Presidncia da Repblica (2005). Comunicacin personal con el doctor Cardoso de Oliveira. Organismo previo a la Funai y que era el responsable de implementar la poltica indigenista del Estado brasileo.

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El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

Tabla 1 Ministerios estatales y gastos dirigidos a la poltica indigenista (USD - valores deflactados)
Ministerio/Ao 2000 2001
71 722 786 51 147 225 1 458 863 128 359 213 984 0 161 825 0
124 833 042

2002
83 069 779 44 262 981 726 164 0 174 262 0 25 485 0
128 258 671

2003
79 794 859 41 889 393 1 251 097 0 187 189 0 0 0
123 122 538

2004
108 266 823 41 872 404 844 725 0 1 043 485 809 322 0 0
152 836 759

2005
126 509 930 41 742 135 500 212 0 1 454 598 745 433 0 409 351
171 361 659

Total
514 305 082 246 868 708 4 997 926 407 288 3 383 213 1 554 755 289 583 409 351
772 215 906

Ministerio de la Salud 44 940 905 Ministerio de la Justicia 25 954 570 Ministerio del Medio Ambiente 216 865 Ministerio de la Integracin 278 929 Ministerio de la Educacin 309 695 Ministerio del Desarrollo Agrario 0 Ministerio de la Agricultura y Abastecimiento 102 273 Ministerio de los Deportes 0
Total 71 803 237

2002, el gasto totaliza 128 258 millones de dlares y, para 2003, 123 122 millones una disminucin real de 5 136 millones de dlares.10 El esfuerzo de hacer comparables los gastos ao tras ao tambin nos ha permitido comprobar que entre 2000 y 2005 se gast en las 73 acciones sectoriales indigenistas (prestar asistencia mdica, realizar el censo indgena, apoyar proyectos de produccin agrcola, entre otras), distribuidas en seis programas, un monto cercano a los 772.2 millones de dlares. De este total invertido, llama la atencin el predominio de gastos en acciones de prevencin, control y recuperacin de la salud indgena, responsabilidad de la Funasa, que ascendieron a 514.3 millones de dlares. En la tabla 1 se muestran los gastos de ocho ministerios entre 2000 y 2006 con acciones discriminadas como especficas para indgenas en los planes plurianuales. Si se consideran las constantes entradas por la fuerza y asaltos en las oficinas centrales de la Funasa por parte de las/los indgenas, as como las frecuentes denuncias sobre el uso poltico del aparato administrativo y un sinnmero de casos de desvo de recursos, a los que se suman los paros de funcionarios y los problemas de relacin entre tcnicos contratados e indgenas, esto tiene consecuencias profundamente negativas en las poblaciones indgenas que los programas indigenistas deberan beneficiar. En este contexto, es entendible el agravamiento de los problemas de salud que se presentan entre las etnias como la guaran, los xavante y los yanomami. Por tanto, es urgente evaluar el destino y el uso de los recursos financieros que estn designados dentro del presupuesto federal para este fin, pues el aumento de los presupuestos, en este
10

caso los asignados al rubro salud, no se est traduciendo en beneficios ni resuelve problemas, sino ms bien en ocasiones agudiza las dificultades de sus beneficiarios (vase Verdum, 2006c). De 2000 a 2005, el aparato institucional indigenista avanz hacia un sistema en el que se combina una relativa transversalizacin de la accin indigenista con una acentuada sectorializacin, o sea, que al mismo tiempo en varios rganos gubernamentales se incluyen acciones para atender las demandas indgenas, y con mucha frecuencia se produce un difcil dilogo entre los prestadores de servicios. Al contrario de lo que se esperaba al poner en marcha estas polticas (se supona que se generara una democratizacin y un empoderamiento indgena en la gestin de las polticas y acciones), vemos una escena caracterizada por la fragmentacin y la falta de coordinacin, circunstancia que empeora por los reiterados conflictos intersectoriales dentro del gobierno, con visibles efectos negativos en materia de cumplimiento y respeto a los derechos indgenas. Asimismo, se ha constatado el reducido alcance que han tenido las polticas de participacin entre los pueblos indgenas. Ahora bien, adems de los ministerios sealados en la tabla 1, identificamos otros 10 que en el periodo 2000-2005 incluyeron a los indgenas (individual y colectivamente) como potenciales beneficiarios de sus acciones: Cultura (MinC), Ciudades (MCidades), Integracin Nacional (MIN), Defensa (MD), Trabajo y Empleo (MTE), Ciencia y Tecnologa (MCT), Relaciones Exteriores (MRE), Minas y Energa (MME), Previsin Social (MPS), Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS), en conjunto con las Secretaras Especiales para la Promocin

ndices de deflacin utilizados: 1.562002691 (ao 2000); 1.461996857 (ao 2001); 1.348081735 (ao 2002); 1.175158156 (ao 2003); 1.102428882 (ao 2004); y 1.031565131 (ao 2005).

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Ricardo Verdum

de la Igualdad Racial (SEPPIR), Derechos Humanos (SEDH), Acuicultura y Pesca (SEAP) y Polticas para las Mujeres (SEPM). En cuanto a las acciones relacionadas con la gestin ambiental y la biodiversidad en los territorios indgenas, se gastaron entre 2000 y 2005 alrededor de 7 394 millones de dlares, incluyendo 3 252 aportados por la Funai y 4 142 por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA). Para 2006, se autoriz un presupuesto inicial de 520.8 millones de dlares para la Funai y 1 838 para el MMA. La Funai concentr sus recursos en acciones de conservacin y recuperacin de la biodiversidad y en estudios de impacto ambiental, de alcance nacional. En tanto, el MMA dirigi mayoritariamente sus gastos a la regin amaznica, en detrimento de las tierras indgenas localizadas en otras zonas del pas, que concentran a su vez una cantidad superior de casos de degradacin natural y de demandas de capacitacin, de asesora tcnica y de apoyo a la recuperacin ambiental, por ejemplo los indgenas de las regiones de Mata Atlntica (de manera sealada en la zona litoral del pas), del semirido nordestito (bioma Caatinga) y del rea de Cerrados (en la regin centrooeste, en la frontera con Bolivia y Paraguay). En 2006 prosigue el aumento de los recursos financieros para acciones indigenistas aprobados por el gobierno federal: mientras que 2005 termin con un gasto total de 171 361 millones de dlares, 2006 inici con un presupuesto total autorizado de 187 934 millones de dlares. Las acciones de atencin a la salud indgena contaron en 2006 con un aumento presupuestario de 11 por ciento en relacin con los gastos de 2005. Igual ocurri con el rea de saneamiento, a la que se destin un presupuesto 50 por ciento superior al total invertido por el gobierno federal en 2005. Una tendencia semejante se verific en acciones de educacin escolar indgena por parte del Ministerio de la Educacin (cerca de 90 por ciento) y en las acciones de gestin ambiental del Ministerio del Medio Ambiente (367 por ciento). Sin embargo, como lo denunciamos en su momento, esa situacin no se repite en el caso de la proteccin de las tierras indgenas, que sigui contando con presupuestos y gastos decrecientes en los ltimos seis aos a pesar de su importancia para el futuro de los pueblos indios. Lo que se ha observado en Brasil en el transcurso del tiempo es el esfuerzo por parte del Estado nacional, con o sin la colaboracin de agencias internacionales de cooperacin tcnica y financiera, ONG o Iglesias, por crear consejos y comisiones (consultivos, deliberativos, tcnicos, de gestin compartida, entre otros adjetivos) que invitan a representantes indgenas a participar y a posicionarse en temas de alta complejidad, a

tratar cuestiones que muy poco contribuyen a la creacin de una efectiva ciudadana indgena. En este sentido, la Coordinacin de las Organizaciones Indgenas de la Amazonia Brasilea (COIAB), entidad indgena de representacin poltica fundada en 1989 y con oficina central en Manaos (Amazonas), tiene hoy representantes en por lo menos 27 comisiones y consejos gubernamentales federales y estatales. Por desgracia, carecemos de datos analticos que nos permitan ver sus alcances en la toma de decisiones en las instituciones, en la planeacin de las acciones de gobierno y, sobre todo, en los pueblos indgenas, ya que la faceta participativa del indigenismo etnodesarrollista es una dimensin a la que no se ha destinado una debida atencin en Brasil. Intencionalmente o no, la metodologa de gestin de la poltica y las acciones implementadas por el gobierno junto con los indgenas han contribuido a generar o a profundizar cambios en las formas de organizacin social y poltica de las comunidades indgenas. Se demanda de ellas y en ocasiones se otorgan incentivos financieros con este fin que se organicen de una manera particular, que formen asociaciones con registro oficial, que desarrollen capacidades para la gestin de recursos financieros y para movilizar el capital social necesario en los proyectos de desarrollo sostenible. Slo en ciertos casos se advierte una movilidad social de liderazgos indgenas, que se incorporan a estructuras estatales como empleados o consultores y se enredan en procesos y procedimientos burocrticos, con bajsimo poder y autonoma para tomar decisiones.

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El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

La seguridad alimentaria como prioridad de la inclusin social


La III Conferencia Nacional de Salud para los Pueblos Indgenas se efectu en la ciudad de Luzinia (en Gois, Brasil), del 14 al 18 de mayo de 2001. All se concluy que, en medio del incremento demogrfico de los pueblos indgenas, las transformaciones generadas por un continuo proceso de reduccin territorial y degradacin ambiental son uno de los principales retos por enfrentar de inmediato por parte del gobierno y de las organizaciones indgenas e indigenistas no gubernamentales, adems de ser necesaria la formulacin y la ejecucin de una poltica que garantice la seguridad alimentaria indgena, el desarrollo sostenible y la recuperacin del medio ambiente en los territorios indgenas. Se sugiri asimismo que el rgano gestor de la poltica de promocin de salud indgena, el Ministerio de la Salud, estableciera mecanismos institucionales de articulacin junto con otros rganos del gobierno federal, en especial con los ministerios de Agricultura, del Desarrollo Agrario, del Medio Ambiente, y la Funai. Esta orientacin parta de la premisa de que los problemas de salud entre los pueblos indgenas tienen una relacin ntima con un conjunto de elementos ms all del sector salud, que estara contribuyendo a una mala calidad de salud de los pueblos indgenas. Se reconoci que sta se deba a factores como las dificultades de demarcacin y regularizacin de los territorios; la demora en la retirada de los ocupantes no indgenas de esos territorios; la degradacin ambiental promovida en el interior y alrededor de ellos, derivada de la explotacin predatoria impulsada por no indgenas; la poca disponibilidad de alimentos suficientes para el conjunto de la poblacin en tierra indgena11 o en el mismo aldeamento indgena (relativo a comunidad local); el tipo de relacin establecida con la sociedad cercana; la localizacin geogrfica; las formas de produccin y autosostenibilidad indgena; el acceso a los servicios de salud y educacin escolarizada; y algunos factores ms. A seis aos de este diagnstico se puede sealar que la expansin de la economa de mercado, la situacin posdemarcatoria se torna an ms crtica, pues no se han creado las condiciones que aseguren la sostenibilidad de las tierras demarcadas y la subsistencia incluso alimentaria de las comunidades indgenas

en sus territorios, por lo que rpidamente puede cuestionarse la accin gubernamental. A pesar de estas dificultades es posible afirmar que las experiencias de los ltimos aos en Brasil revelan que la demarcacin de tierras indgenas representa apenas el primer paso, aunque decisivo, para la autosostenibilidad y el desarrollo. Por otro lado, la demarcacin fsica y su regularizacin no garantizan automticamente la seguridad de los territorios indgenas. Como se comprob en el estudio coordinado por el Instituto de Estudios Socioeconmicos (Inesc) en 19941995 sobre la seguridad alimentaria entre indgenas, de los 198 territorios indgenas con problemas de sostenibilidad alimentaria y hambre 102 estaban regularizados, 15 homologados, 30 delimitados y 25 identificados. De un total de 311 mil personas, cerca de 106 mil vivan en situacin de carencia e inseguridad alimentaria (vase Verdum, 1994 y 1995). Con este panorama desalentador, a partir de 2001 el tema de la seguridad alimentaria y nutricional pas a tener una agenda de trabajo especfica en las reuniones de la Comisin Intersectorial de Salud del Indio (CISI), rgano asesor del Consejo Nacional de Salud (Ministerio de la Salud). As, en la reunin de la CISI del 5 de julio de 2002, se solicit a la Coordinacin General de la Poltica de Alimentacin y Nutricin del Ministerio de la Salud (CGPAN) y al Departamento de Salud del Indio (Desai) de la Funasa la elaboracin de una propuesta de adaptacin del Programa Beca-Alimentacin para los pueblos indgenas.12 Posteriormente, el 23 y 24 de septiembre se lleg a la conclusin de que era necesario efectuar una reunin con las principales organizaciones indgenas, en donde las instituciones gubernamentales presentaran su disponibilidad de recursos tcnicos, financieros y logsticos, y su disposicin para apoyar la preparacin de una propuesta de poltica de autosostenibilidad y desarrollo indgena. La reunin se llev a cabo el 29 de octubre en el Ministerio de la Salud. Los participantes acordaron realizar un seminario de alcance nacional intitulado Propuesta de poltica pblica de autosostenibilidad alimentaria y etnodesarrollo de los pueblos indgenas, el cual tuvo lugar en Brasilia los das 7 y 8 de noviembre, y donde se aprob impartir talleres regionales de consulta y buscar subsidios para la propuesta de poltica. La responsabilidad ejecutiva de la organizacin y la realizacin de los talleres estuvo a cargo de un grupo formado por tcnicos de los ministerios involucrados

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La categora tierra indgena no corresponde a una descripcin sociolgica sino ms bien a una categora jurdicoadministrativa definida por la Ley 6.001, del 10 de diciembre de 1973, conocida como el Estatuto del Indio. Creado por medio de la Portara [Reglamento] MS 2.405, del 27 de diciembre de 2002 (publicada en el DOU el 30 de diciembre de 2002).

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Ricardo Verdum

y representantes indgenas, y correspondieron a la Secretara de Agricultura Familiar del Ministerio del Desarrollo Agrario (SAF-MDA) los roles de articulacin y financiamiento.13 El primer taller se imparti en la ciudad de Palmas (Tocantins, Brasil), del 3 al 6 de diciembre de 2002, y se ubic en el marco de las discusiones nacionales ms generales sobre la necesidad de construir polticas para combatir el hambre y la pobreza rural. Esta consulta tuvo continuidad a lo largo de 2003, sumando 17 encuentros regionales entre diciembre de 2002 y octubre de 2003. Se moviliz un nmero aproximado de 680 lderes indgenas, pertenecientes a 175 pueblos y nacionalidades, de prcticamente todas las regiones de Brasil. Estos talleres, adems de fomentar una discusin para la comprensin local de nociones como desarrollo sostenible, etnodesarrollo y seguridad alimentaria, permitieron, entre otras cosas, identificar y discutir algunos de los principales temas y desafos que perciben y enfrentan las comunidades indgenas, y que comunidades y organizaciones indgenas presentaran sugerencias sobre temas que les preocupan, siendo los ms relevantes el reconocimiento y la garanta de sus territorios; la proteccin, recuperacin y uso sostenible de los recursos naturales; la autosostenibilidad y renta de las actividades productivas; el rol de la asesora tcnica en el fortalecimiento de capacitaciones locales; la situacin alimentaria y nutricional en tierras indgenas y sus alternativas; las condiciones de la salud indgena y los servicios en torno a ella; la poltica de educacin indgena y su implementacin en los distintos niveles de formacin; y la necesidad de mayor participacin y control social indgena en las polticas pblicas que les corresponden. En 2003 inici actividades el grupo interinstitucional responsable de las consultas regionales, cuyo resultado fue presentar la nica iniciativa en materia de autosustentabilidad alimentaria y etnodesarrollo articulada en el nivel federal. Su objetivo fue desarrollar una propuesta de poltica pblica de seguridad alimentaria asociada a la nocin de etnodesarrollo indgena. A partir de ella, se planificaron y elaboraron acciones especficas en los ministerios del Desarrollo Social, del Medio Ambiente, del Desarrollo Agrario, y en otros ministerios y rganos vinculados.
13

A partir de 2003, los trminos seguridad alimentaria y etnodesarrollo pasaron a ocupar un lugar destacado en el discurso de los gestores y tcnicos gubernamentales, que asumieron o permanecieron en los cargos de rganos gubernamentales federales responsables de las polticas sectoriales para los pueblos y nacionalidades indgenas. El Ministerio del Desarrollo Agrario, que encabez la organizacin y brind los recursos econmicos para llevar a cabo los 17 encuentros regionales realizados entre 2002 y 2003, asumi la articulacin junto a los otros ministerios de la discusin sobre las posibilidades para crear una poltica gubernamental de etnodesarrollo orientada a promover la sostenibilidad alimentaria y a combatir la pobreza en los territorios indgenas (vase Verdum, 2005b). Como extensin del proceso iniciado en 2002 con los encuentros de consultas regionales y la amplia discusin provocada dentro y fuera del gobierno federal sobre la necesidad de construir las condiciones para una nueva poltica de desarrollo que atendiera las especificidades socioculturales de los pueblos y nacionalidades indgenas, en 2004 surgi en el Ministerio del Medio Ambiente la llamada Cartera de Proyectos Fome Zero [Hambre Cero] y Desarrollo Sostenible en Comunidades Indgenas. Con recursos iniciales que sumaron los 3.4 millones de dlares,14 proporcionados por el Ministerio del Desarrollo Social y Combate al Hambre, la Cartera Indgena busca fomentar y apoyar proyectos de seguridad alimentaria localmente creados y manejados. En el mbito del Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible, el rgano colegiado integrante del Ministerio del Desarrollo Agrario, cuyo objetivo era plantear directrices para la formulacin y la implementacin de polticas pblicas, se cre en junio de 2004 el Comit de Promocin de Igualdad de Gnero, Raza y Etnia, a quien se confi la responsabilidad de proponer acciones para una poltica pblica de etnodesarrollo para los pueblos indgenas. En el entorno del Secretariado de Agricultura Familiar en el MDA, el Departamento de Asistencia Tcnica y Extensin Rural (DATER) expidi en el primer semestre de 2004 un oficio destinado a apoyar proyectos de capacitacin de agricultores familiares y tcnicos en el contexto de la promocin del desarrollo rural local sostenible, entendiendo al etnodesarrollo como una de las vas de promocin

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La comisin se conform inicialmente por representantes de la Coiab, la Pastoral de la Niez y tcnicos de los siguientes rganos pblicos: Ministerio del Desarrollo Agrario, Secretara de Agricultura Familiar (SAF-MDA); Fundacin Nacional del Indio (Funai/MJ); Departamento de Salud Indgena (Desai/Funasa); Coordinacin General de Poltica de Alimentacin y Nutricin del Ministerio de la Salud (CGPAN/MS); Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa); Subprograma Proyectos Demostrativos (PDA) del Ministerio del Medio Ambiente; y Coordinacin General de Apoyo a Escuelas Indgenas del Ministerio de la Educacin (CGAEI/Mec). 1 BRL (real brasileo) = 0.496032 USD (dlar estadounidense).

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El indigenismo brasileo en tiempos de multiculturalismo

del desarrollo, definido como una poltica de desarrollo que valoriza experiencias histricas y culturales, recursos naturales, respetando valores y aspiraciones para potenciar la capacidad autnoma de las poblaciones tnicamente diferenciadas. El etnodesarrollo surge tambin como uno de los 11 ejes temticos de la poltica de fomento y apoyo al etnodesarrollo en comunidades indgenas y quilombolas [descendientes de esclavos negros], con el objetivo de estimular el desarrollo etnosostenible de poblaciones indgenas y quilombolas,15 por medio de actividades educativas que promuevan el apoyo y la produccin diversificada, su tratamiento y comercio, gestin territorial, fortalecimiento de formas de organizacin y conocimientos tradicionales. Es decir, se incluyen en esa retrica prcticamente todos los artculos del ideario del indigenismo multiculturalista. Adems de acompaar los proyectos indgenas y de las ONG no indgenas financiadas por la Secretara de Agricultura Familiar, que totalizaron 1 015 millones de dlares a principios de 2006, el MDA expidi en febrero de ese ao un programa de apoyo orientado a

proyectos de capacitacin, asistencia tcnica y extensin rural para organizaciones indgenas e indigenistas no gubernamentales. Sin embargo, por mucho que se hayan incluido los indgenas como beneficiarios del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf),16 persiste la idea de que sera ms adecuado y viable crear un programa especfico para los pueblos indgenas, ya que por medio de l podran tener acceso a los programas de capacitacin, infraestructura y crdito sin la necesidad de someterse a la rigidez del Pronaf. Cuatro aos despus del inicio del dilogo respecto de la creacin de un Pronaf Indgena, la posibilidad de su real efectividad parece todava muy distante. Actualmente el gobierno analiza un posible acuerdo de cooperacin tcnica en los departamentos jurdicos de los ministerios del Desarrollo Agrario, Desarrollo Social, Agricultura, Medio Ambiente, Salud, Educacin, y en las fundaciones nacionales del Indio (Funai) y de la Salud (Funasa), con el objetivo formal de establecer las bases poltico-institucionales de cooperacin entre los participantes para promover y apoyar acciones de seguridad alimentaria, nutricional y el desarrollo sostenible con nfasis en actividades productivas. La coordinacin de las acciones quedara a cargo de la Funai, conjuntamente con una comisin formada por un representante de cada uno de los dems rganos gubernamentales implicados y cuatro representantes indgenas elegidos por las organizaciones indgenas de carcter regional y nacional.17 De naturaleza polmica, en especial porque se mantiene en el marco de las polticas para los indios, la iniciativa buscara responder a una de las principales crticas y reivindicaciones de sectores del movimiento etnopoltico indgena en Brasil, representados por organizaciones regionales como la Coordinacin de las Organizaciones Indgenas de la Amazonia Brasilea y la Articulacin de los Pueblos y Organizaciones Indgenas del Noreste, Minas Gerais y Espritu Santo. De cualquier modo, el problema de la falta de coordinacin entre los rganos gubernamentales hoy responsables de las polticas sectoriales de indigenismo en el Estado brasileo sigue siendo una tarea por cumplir.

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16 17

En este caso la categora quilombola se utiliza de conformidad con lo establecido en la Constitucin Federal de 1988, en el artculo 68 del Acta de Disposiciones Constitucionales Transitorias (ADCT), donde se atribuye al Estado nacional brasileo el deber de emitir la titulacin de las tierras quilombolas, siendo garanta de las comunidades el derecho de propiedad colectiva sobre la tierra: A los remanentes de las comunidades de quibombos que estn ocupando sus tierras le es reconocida la propiedad definitiva, debiendo el Estado emitir los respectivos ttulos. Vanse ODwyer (2002) y Arruti (2006). Decreto 3.991 del 30 de octubre de 2001. La minuta del acuerdo de cooperacin define que los representantes indgenas deben provenir uno de cada regin as definida: Amazonia Occidental, Amazonia Oriental, Regin Noreste/Este y Regin Centro-Sur.

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Ricardo Verdum

Consideraciones finales
Si aceptamos la premisa de que una ciudadana multicultural implica el reconocimiento jurdico de derechos polticos y sociales a los pueblos indgenas y con ello el derecho a la autonoma en la toma de decisiones, al autogobierno de sus territorios y recursos naturales all existentes, a la representacin poltica en instancias de poder legislativo y a tener un papel protagnico en la formulacin y el control de las polticas pblicas que tienen que ver con sus intereses y necesidades, en Brasil todava nos encontramos muy distantes del ideal de democracia y ciudadana que tal nocin conlleva. Aunque hayan pasado casi dos dcadas desde la promulgacin de la actual Constitucin (1988), que reconoci una serie de derechos a los pueblos indgenas, constatamos en la actualidad que concepciones que parecan enterradas en un pasado distante siguen an activas y orientan el discurso y la prctica de la administracin indigenista oficial. Una demostracin de la persistencia del indigenismo integracionista se encuentra, por ejemplo, en el Decreto 4.645 del 25 de marzo de 2003, que aprueba el estatuto de la Fundacin Nacional del Indio, en el que se explicita que la finalidad del rgano es garantizar la aculturacin espontnea, la evolucin socioeconmica y la progresiva integracin de los indgenas en la sociedad nacional. El riesgo de la continuidad del proyecto integracionista, elaborado e implantado a partir de la primera mitad del siglo pasado, es fuerte. Hasta hoy es posible verificar que nociones operacionales como inclusin productiva y proteccin social bsica como contrapuntos a otra nocin no menos problemtica para interpretar la condicin de los pueblos indgenas en Brasil: pobreza siguen informando y estructurando polticas y acciones en distintos sectores del indigenismo oficial. El recorrido que hemos realizado sobre el presupuesto federal de los ltimos cinco aos revela con claridad el carcter compensatorio y asistencial que viene adquiriendo la poltica indigenista gubernamental, con todos los riesgos que eso supone, en detrimento de los derechos territoriales originarios y de la autonoma indgena en la definicin de su proyecto de futuro. Convivimos todava (y nos movemos) en un rgimen tutelar y corporativista que con cierta periodicidad renueva sus estrategias para ejercer el viejo colonialismo interno con relacin a los indgenas. La crisis de legitimidad poltica y administrativa por la que pasan organismos como la Funai y la Funasa, y la rotacin del personal en esos y otros rganos del indigenismo oficial en los ltimos aos, muestran apenas la punta de una crisis ms profunda, que no se resolver con polticas

indigenistas parciales ni acciones paliativas. Se requiere una transformacin integral y profunda del Estado y de la sociedad nacionales, y un cambio de prioridades y del destino de las inversiones y los gastos gubernamentales. De lo contrario los grupos tnicos minoritarios, como los pueblos indgenas, continuarn subordinados por polticas econmicas ms rentables para el Estado y el capital, sometidos a agentes pblicos y privados interesados en la ocupacin productiva de sus territorios, y cada vez ms dependientes de la asistencia social para mitigar sus necesidades urgentes.

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