el camino del en El Salvador

Creando las bases de una sociedad democrtica, incluyente y equitativa

gobierno de el salvador

El camino del en El Salvador

Creando las bases de una sociedad democrtica, incluyente y equitativa

El camino del en El Salvador

Creando las bases de una sociedad democrtica, incluyente y equitativa

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 Gobierno de El Salvador San Salvador, mayo 2012. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicacin puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningn medio, ya sea elctrico, qumico, mecnico, ptico, de grabacin o fotocopia, sin permiso previo del editor.

ndice

Introduccin ................................................................................ 11 parte uno El diagnstico de la realidad que sustent la estrategia de cambio ............................................................. 17 parte dos La estrategia de cambio y sus fases de implementacin.... 31 parte tres Valoracin general del proceso de cambio en El Salvador ............................................................................. 49 Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y la democracia .......... 50 Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de redistribucin de la riqueza.................... 60 Los cambios en la gestin de riesgos socioambientales y en la poltica ambiental ..................... 82 Los cambios en los patrones de acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo y el ingreso ............................................................................ 88 Los cambios en el Estado y en el sector seguridad ......... 100 parte cuatro La agenda pendiente de cambios ............................................ 109 Notas ............................................................................................. 119

Introduccin

[1] Casi tres aos han pasado desde que el primer gobierno de izquierda elegido democrticamente lleg al poder en El Salvador. En ese entonces, una de las principales promesas de campaa que permiti aglutinar a amplios sectores revolucionarios, democrticos y progresistas alrededor de la candidatura de Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio estructural e institucional que, por una parte, contribuyera a solucionar de manera gradual los principales problemas que afectan a la poblacin, y por otra, posibilitara la construccin, en el mediano y largo plazo, de una sociedad ms justa, democrtica, inclusiva y solidaria, como la que soaron (y por la que muchos murieron y se sacri caron) cientos de miles de jvenes, hombres y mujeres a lo largo de la historia nacional. [2] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieron clara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria electoral y triunfo revolucionario y haba
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plena conciencia de que la nueva administracin gobernara e impulsara el proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en medio de la crisis ms profunda del capitalismo mundial en su fase de globalizacin. En consecuencia, se asumi desde el principio que la tarea histrica fundamental del primer gobierno de izquierda no era, como algunos sugieren, hacer la revolucin, sino ms bien desencadenar un proceso slido de cambio estructural e institucional que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobiernos comprometidos con el cambio pudieran seguir construyendo. [3] Por las razones anteriores, durante la campaa electoral y luego, en el perodo de transicin de mando, se hizo un anlisis constante de los contextos poltico, econmico y social, tanto nacionales como regionales e internacionales, en los que la nueva administracin ejercera el poder a partir de junio de 2009. Este ejercicio tuvo como objetivo de nir la naturaleza, el contenido y el alcance del cambio que de manera realista se poda aspirar. Al nal se concluy que el principal legado que el gobierno del presidente Funes podra dejarle al pas no era la transformacin total de la sociedad, sino otro ms modesto, pero fundamental en trminos histricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitiera modi car por primera vez en la historia del pas la forma de ejercer el poder, que profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo econmico y social. Esto supona, por supuesto, reformar de manera profunda el
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aparato gubernamental y ponerlo en funcin del proceso de transformacin. [4] Ahora que est por cumplirse el tercer ao de esta administracin y que el pas ha entrado en otro ciclo poltico electoral,2 es un momento propicio para realizar un recuento general sobre el cambio iniciado en junio de 2009, destacando la dimensin estructural y transformativa de dicho proceso, as como sus impactos de corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se pretende informar a la poblacin salvadorea sobre la labor del gobierno de la repblica, as como contribuir a un mayor entendimiento sobre el proceso poltico indito que ha tenido lugar en el pas. A la vez, se busca llamar la atencin de todas las fuerzas sociales y polticas comprometidas con la democracia y la justicia social sobre la necesidad de rea rmar y fortalecer las alianzas polticas y sociales que permitan impulsar y profundizar los cambios estructurales e institucionales necesarios para construir un mejor pas. [5] Con tales propsitos, el presente documento se ha dividido en cuatro partes. La primera incluye un breve resumen del diagnstico poltico, econmico y social que sirvi de base para la formulacin de la estrategia de cambio que impulsa el gobierno de la repblica desde junio de 2009. En la segunda, se presenta la estrategia global de cambio, sus objetivos estratgicos y sus fases de implementacin. La tercera aborda, desde una perspectiva estructural y transformativa, los principales cambios que
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ya han ocurrido o que estn teniendo lugar en las esferas del poder, de la economa y de la sociedad, as como sus implicaciones para el bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En la cuarta parte se presenta la agenda pendiente de cambios que la presente administracin pretende impulsar en lo que resta del mandato.

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p a r t e u n o

El diagnstico de la realidad que sustent la estrategia de cambio

[6] Durante el perodo de campaa electoral, el entonces candidato Mauricio Funes y su equipo de trabajo debatieron de forma constante la estrategia que se seguira para llevar a cabo el proceso de cambio estructural e institucional, en el caso de que se lograra llegar a la Presidencia de la Repblica.4 Se parti de un anlisis que incluy un diagnstico de la situacin socioeconmica as como una valoracin sobre la estructura de poder existente en el pas y sus implicaciones en trminos del tipo y del ritmo del cambio que en realidad se poda inducir. En particular, se analiz con cuidado cules seran los verdaderos mrgenes de maniobra que tendra el nuevo gobierno para la de nicin e implementacin de polticas pblicas y cmo dichos mrgenes podran modi carse en funcin de las actuaciones de los diferentes actores de poder, tanto nacionales como internacionales. Las conclusiones (e implicaciones) ms importantes del anlisis fueron las siguientes: a) En el plano del poder se parti de un hecho bsico: que el eventual triunfo en las elecciones y el acceso al con17

trol del rgano Ejecutivo no signi caba que la nueva administracin sera capaz de implementar todos los cambios estructurales e institucionales que el pas requera. Por el contrario, se asumi que la con guracin histrica de poder no solo continuaba intacta, sino que se haba fortalecido en las ltimas dcadas, y que por tanto era imprescindible establecer alianzas polticas y sociales (nacionales e internacionales) que modi caran la correlacin de fuerzas a favor del cambio. Se concluy adems que para modi car la estructura de poder sera necesario desarrollar una nueva forma de gobernar o, dicho de otro modo, de cambiar la forma de ejercer el poder en el pas. Este punto es fundamental para entender la actuacin del presente gobierno, ya que al contrario de otras visiones de izquierda, siempre se tuvo clara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria electoral y revolucin. b) Vinculado con lo anterior, se estableci de manera estratgica que las posibilidades de xito del nuevo gobierno dependeran de su capacidad de asegurar la gobernabilidad democrtica. Por esta razn se interioriz desde el inicio que el proceso de transformacin estructural e institucional se efectuara en el marco que de ne la Constitucin de la repblica; es decir, en el contexto del respeto del Estado social de derecho, del rgimen poltico democrtico y de la existencia de una economa de mercado, en donde el sector privado tiene un rol central en el proceso de inversin y de ge18

neracin de empleo. Este reconocimiento supona, por una parte, establecer un nuevo tipo de relaciones con el sector empresarial que no implicara la subordinacin del Gobierno a los intereses privados; y por otra parte, impona el reto de generar un clima mnimo de con anza para la inversin privada, tanto nacional como extranjera.5 c) En la dimensin econmica, se parti de la constatacin emprica de que el modelo econmico y social que se heredara estaba totalmente agotado,6 y que por tanto el reto fundamental del nuevo gobierno desde una perspectiva estratgica sera sentar las bases de uno nuevo, que estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversin productiva, en la existencia de una fuerza laboral cali cada y productiva y que fuera capaz de asegurar una distribucin equitativa de la riqueza.7 Adems, era seguro que la nueva administracin gobernara en medio de la crisis econmica y social ms grave desde la poca de guerra, y en el momento en que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontraban en la crisis nanciera ms profunda desde la gran crisis de los aos treinta del siglo pasado. Por ello, se concluy que para avanzar en el proceso de cambio prometido se requerira disear una estrategia novedosa y creativa que combinara medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y medidas estructurales cuyo impacto pleno solo se concretara en el mediano plazo.
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d) Relacionado con lo anterior, se proyect que durante todo el perodo de gobierno, y en particular en el primer ao y medio, los mrgenes para la de nicin e implementacin de polticas pblicas seran bastante reducidos. Esto debido a la persistencia de la crisis econmica interna8 e internacional, a la grave situacin scal resultante de la cada de los ingresos tributarios9 y a la adopcin de medidas populistas del ltimo gobierno de ARENA;10 a los escasos instrumentos de poltica econmica disponibles para lidiar con la crisis,11 y a la existencia de un aparato gubernamental obsoleto, ine ciente y centralizado que haba sido restructurado profundamente durante veinte aos por los cuatro gobiernos de la derecha a favor de algunos intereses empresariales y en detrimento de las tareas del desarrollo.12 e) Asimismo se previ que el nuevo gobierno enfrentara un entorno potencialmente adverso para la inversin privada: persista la crisis econmica internacional, regional y nacional; existan reservas y temores por parte de los sectores empresariales hacia el FMLN y haba incertidumbre, entre los grupos de poder econmico sobre el futuro manejo econmico, derivada de su prdida de control sobre el gabinete de gobierno espe13 cialmente el gabinete econmico . Adems, surgieron diferencias durante la campaa electoral entre el candidato presidencial y algunos miembros de la dirigencia del FMLN en lo concerniente a temas sensitivos
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para los empresarios, como es el caso de la dolarizacin, los tratados de libre comercio, los controles de precios y las relaciones internacionales, en particular con Estados Unidos y Venezuela.14 En n, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara durante toda la gestin la franca oposicin de una parte del sector privado organizado y de algunos empresarios vinculados histricamente al partido ARENA. Sin embargo, se consider que exista la posibilidad (y la necesidad) de establecer relaciones cordiales y de cooperacin con empresarios nacionales e internacionales y se constat que exista un importante sector empresarial comprometido con los cambios, con el que se podan establecer acuerdos y alianzas. f) En el mbito social, se anticipaba que la llegada del primer gobierno de izquierda al poder generara enormes expectativas de cambio que se traduciran en un aumento de las demandas sociales por muchas dcadas postergadas, sobre todo de parte de los sectores sociales organizados, que adems reclamaran una mayor participacin en la toma de decisiones de poltica pblica. Esta situacin coincidira con un aumento de la pobreza15 y la marginalidad provocada por la disminucin de las remesas familiares16 a causa de la crisis en Estados Unidos; por el aumento del desempleo17 y del subempleo, derivado de la cada de la produccin nacional; por la existencia de un de ciente sistema de servicios sociales bsicos, sobretodo en el mbito de la
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salud pblica y por la ausencia de una poltica social efectiva que protegiera a la poblacin ms vulnerable del impacto de la crisis econmica. g) Respecto a los retos que enfrentara la futura gestin gubernamental se identi caron, entre otros: la falta de experiencia de muchos de los futuros funcionarios y funcionarias de alto nivel en las labores pblicas; la existencia de una burocracia estatal no necesariamente identi cada con el proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del partido ARENA y la composicin del Gobierno, que re ejara en buena medida la poltica de alianzas electorales del candidato Funes, lo que poda traducirse en potenciales problemas de coordinacin interinstitucional. Adems, no se descartaban con ictos entre el Gobierno y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en temas como la agenda econmica y la agenda internacional, y a la forma en que cada uno entenda el concepto y el alcance del cambio y la forma de gobernar. h) Ante la nueva composicin de la Asamblea Legislativa, que le otorgaba veto a los dos partidos mayoritarios en las decisiones que requeriran mayora cali cada el FMLN obtuvo 35 y ARENA 32 , se concluy que la nica manera de evitar la ingobernabilidad y de no quedar atrapado en los intereses partidarios era mediante la adopcin de una poltica de alianzas realista y pragmtica con todos los institutos polticos que
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constituan ese rgano. Se tena la plena conviccin de que solo de esta manera se poda asegurar la gobernabilidad democrtica del pas, avanzar en la agenda de cambios y acceder a los recursos externos requeridos para nanciar la inversin pblica.18 La experiencia legislativa de los ltimos tres aos ha mostrado la validez de este planteamiento. Dada la recomposicin de la Asamblea Legislativa luego de la divisin del partido ARENA, el gobierno de la repblica tuvo que desarrollar una poltica de alianzas pragmtica pero responsable, tanto con el partido FMLN como con otros partidos de derecha, para alcanzar las mayoras necesarias que permitieran impulsar la agenda de cambios y asegurar la gobernabilidad democrtica. i) En el plano internacional se consider que era factible que un eventual gobierno de izquierda tuviera muchas simpatas y virtuales aliados, lo que representaba una oportunidad nica para construir una coalicin internacional que por una parte sirviera de contrapeso a los poderes fcticos internos que se opondran a los cambios; y por otra, contribuyera a ampliar los mrgenes de maniobra del Gobierno mediante la obtencin de nanciamiento externo fresco y el apoyo tcnico y poltico de la comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos, no caba duda de la importancia estratgica de reforzar las relaciones con ese pas,19 pero sin caer en la poltica de sumisin practicada por los gobiernos de ARENA. Igualmente se de ni
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Cuadro 1. El Salvador, daos causados por desastres naturales recientes

Tormenta Ida (2009)
Fallecidos Afectados Albergados Nivel mximo de agua acumulada Promedio nacional de agua acumulada Daos y prdidas estimadas Agricultura 198 122 000 4 200 483 mm (19 in) 248 mm (9.7 in) 314.8 millones de dlares (1.44% del PIB) Daos en cosechas de granos bsicos y en cultivo del caf por 27.5 millones de dlares Zona central, en especial, San Vicente y La Paz 55 daados, 24 colapsados 2 350 132 carreteras 111 28

Tormenta Agatha (mayo 2010)

12 120 000 14 800 672 mm (26.4 in) 274 mm (10.7 in) 112.1 millones de dlares (0.5% del PIB) Daos en cultivos, granos bsicos y otros por 11.4 millones de dlares Buena parte de la zona oriental y costera 25 daados 8 272 61 carreteras 378 20

Depresin tropical 12E (octubre 2011)

34 500 000 56 000 1 513 mm (59.5 in) 747 mm (29.4 in) 902.4 millones de dlares (4% del PIB) Daos en cultivos, granos bsicos y otros por 105.3 millones de dlares Daos en 181 municipios (70% del pas) 26 daados 8 colapsados 8 188 40% de la red vial 947 19 hospitales y 238 unidades de salud

Territorios afectados

Puentes Viviendas daadas y en riesgo Daos en carreteras Escuelas daadas Unidades de salud daadas

F : Elaborado a partir de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe y Secretara Tcnica de la Presidencia, 2012.

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desde el principio que se profundizaran las relaciones con Centroamrica, el resto de Amrica Latina y el Caribe, se reanudaran las relaciones con Cuba y se fortaleceran las relaciones con Venezuela pero que no se formara parte de la iniciativa ALBA. [7] Con base en el anlisis anterior se de ni una estrategia poltica que comenz a implementarse durante la campaa electoral y que se termin de a nar en la fase llamada de transicin, es decir, desde el momento en que se conoci la victoria electoral hasta el momento que se asumi formalmente el control del rgano Ejecutivo, el 1 de junio de 2009. [8] El diagnstico realizado fue esencialmente correcto, aunque incompleto. Adems, desde junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos imprevisibles que han complicado la labor gubernamental, incidiendo de manera negativa en la actividad econmica y afectando las condiciones de vida de la poblacin. Sin duda alguna el hecho ms notable que nadie en el pas poda haber anticipado ha sido el impacto negativo de los eventos naturales ocurridos durante la presente administracin. En efecto, El Salvador ha sufrido cinco fenmenos climticos de gran magnitud en apenas tres aos: cuatro tormentas tropicales Ida, Agatha, lex y Mathew y la depresin tropical 12E. Juntas ocasionaron 244 muertes, afectaron a ms de medio milln de personas y obligaron a albergarse a ms de 86 mil. Los daos materiales ocasionados por estos
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fenmenos han sido enormes: solamente las tormentas Ida y Agatha, y la depresin tropical 12E, ocasionaron daos y prdidas por un monto de 1267.3 millones de dlares, que equivale al 5.9% del producto interno bruto (PIB). Adems, los daos ocasionados en la produccin nacional impidieron alcanzar las metas proyectadas de crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresin tropical 12E sobre la produccin sobre todo agropecuaria fue de alrededor de 1% del PIB. Esta fue la razn por la que la tasa de crecimiento del PIB del ao 2011 fue de solo 1.5% y no 2.5%, como estaba originalmente programada. [9] De manera simultnea a estos eventos naturales, en el transcurso de la presente administracin, hubo dos choques econmicos externos: uno de oferta, provocado por la crisis internacional, y particularmente de Estados Unidos, en los aos 2008 y 2009, que llev al pas a la crisis econmica ms grave desde la poca de guerra y que ocasion aumento notable del desempleo; y uno de precios, entre 2010 y 2011, provocado por el aumento internacional de los precios de los alimentos y del petrleo y sus derivados, que se tradujo en un aumento de la in acin interna, lo que a su vez afect negativamente el costo de la vida y los costos de produccin de las empresas. [10] En suma, desde el ao 2009 hasta la fecha, los choques internos y externos de naturaleza econmica y extra econmica que han afectado negativamente al pas y las condiciones de vida de la poblacin, han reducido los mrgenes de
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maniobra de la presente administracin para la de nicin e implementacin de polticas pblicas, ya que han puesto presiones adicionales a las nanzas pblicas, y han obligado a reorientar recursos que estaban destinados a otras prioridades nacionales. De manera que se ha retrasado el diseo y el desarrollo de programas y proyectos estratgicos para procurar el cambio estructural e institucional.

Gr co 1. El Salvador, evolucin de los precios internacionales de los alimentos y del barril de petrleo (dlares/tonelada y precios promedios)
800 700 600 500 400 300 200 109.1 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 582

356

333 318

Maz amarillo Maz blanco

Trigo Arroz blanco

Precio promedio barril de petrleo

F : Datos de la Confederacin Nacional de Asociaciones de Productores Agropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2012.

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p a r t e d o s

La estrategia de cambio y sus fases de implementacin

[11] Adems del objetivo obvio de ganar las elecciones presidenciales la estrategia poltica implementada en la campaa electoral tambin busc generar las condiciones mnimas que posibilitaran la gobernabilidad del pas y la ampliacin de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis econmica y scal una vez se accediera al gobierno. Con eso en la mira se tomaron acciones para reducir la incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresariales y de algunos sectores medios y profesionales, as como para evitar una fuga masiva de capitales. El compromiso del candidato Funes con la democracia, de respetar el orden constitucional y por tanto la propiedad privada en funcin social y el Estado de derecho ; la de nicin precisa y contundente sobre temas sensibles como la dolarizacin, los tratados de libre comercio, las privatizaciones, los controles de precios, las relaciones con Estados Unidos y Venezuela, y la conformacin, en la etapa de transicin, del equipo econmico20 formaron parte de esta estrategia.21

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[12] La estrategia poltica se resumi en el concepto de cambio seguro, en el sentido de que el proceso de cambio estructural e institucional que se impulsara se caracterizara por su gradualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el orden constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un asunto de campaa, sino que re ejaba el pensamiento poltico y democrtico del candidato Funes y su equipo de asesores y tena como fundamento el diagnstico sobre el poder recin expuesto. Ya en el gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvi de marco general para la elaboracin del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. [13] Una vez conocido el resultado electoral se comenz a preparar la transicin. Esta etapa era decisiva debido a la necesidad imperiosa de que el gobierno saliente tomara medidas scales que ampliaran los mrgenes de maniobra del nuevo para lidiar con la crisis scal, que en ese momento estaba fuera de control. De hecho, en junio de 2009, cuando el presidente Funes asumi el control del rgano Ejecutivo, el d cit scal era de 1329.3 millones de dlares, cantidad equivalente al 6.3% del PIB. Pero lo ms grave era la crisis de liquidez, que se expresaba en una incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de corto plazo, incluido el pago de la planilla salarial, la provisin de bienes y servicios bsicos y el pago de la deuda. [14] Por otra parte, el perodo de transicin era fundamental para asegurar una estabilidad social y poltica mnima
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que favoreciera el inicio de la nueva gestin, y por el hecho de que era la primera vez en la historia del pas que ocurra una alternancia entre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte aos en el poder) y uno de izquierda elegido democrticamente. Desde otra perspectiva, la transicin tambin era esencial para el presidente electo y su equipo de trabajo, quienes tenan la tarea monumental de de nir un programa de corto plazo para enfrentar la crisis econmica y social y el reto histrico de cambiar, desde el mismo inicio, la forma de gobernar. [15] En trminos del proceso de cambio, los hechos ms relevantes de la fase de transicin fueron al menos tres. El primero fue sin duda haber logrado una notable estabilidad poltica,22 que a su vez evit la fuga de capitales y posibilit que el pas continuara funcionando sin sobresaltos. El segundo fue la negociacin e implementacin de medidas scales relacionadas con el manejo de la deuda pblica interna y externa, acordadas por los equipos de transicin del gobierno saliente y del entrante, y promulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo de todos los partidos polticos all representados.23 Estos acuerdos no solo ampliaron los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno en el rea scal sino que adems contribuyeron a aumentar la con anza de la comunidad internacional, ya que representaban una prueba concreta del compromiso del presidente Funes con la estabilidad macroeconmica y scal.

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[16] De manera complementaria el equipo econmico del presidente Funes estableci contactos y negociaciones con los organismos nancieros internacionales, particularmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el que el gobierno de Antonio Saca haba rmado un acuerdo Stand-by que en el momento de la campaa electoral no estaba vigente debido al incumplimiento de las metas scales. En una reunin crucial realizada en Guatemala, el equipo econmico del gobierno electo hizo una renegociacin con las autoridades del FMI. El nuevo acuerdo tendra una duracin de tres aos, lo que le permitira al nuevo gobierno manejar las nanzas pblicas y la deuda desde una perspectiva de mediano plazo. Por el lado del gasto se acordaron medidas poco ortodoxas, como el aumento de la inversin social para proteger a la poblacin ms pobre de los efectos de la crisis econmica nacional e internacional y la utilizacin de la inversin pblica como un instrumento contracclico para generar empleos y coadyuvar a la reactivacin de la economa durante la crisis. Como puede observarse, el acuerdo negociado con el FMI est lejos de ser un programa ortodoxo y neoliberal, como sostienen algunos detractores del Gobierno, ya que los programas tradicionales de ese instituto propugnan por un ajuste scal basado en la reduccin del gasto (incluido el gasto social) y de la inversin pblica, lo que suele acarrear grandes costos sociales, sobre todo para la poblacin ms pobre. [17] El tercer hecho importante de la transicin fue la elaboracin del Plan Global Anti Crisis. Una vez ampliados los
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espacios scales y asegurada la gobernabilidad en el corto plazo, el equipo econmico del nuevo gobierno se concentr en disear la estrategia de cambio estructural que se impulsara a partir del 1 de junio de 2009. Con base en la nueva informacin econmica y scal proporcionada por el gobierno saliente y por los organismos nancieros internacionales que indicaba que la crisis econmica y la situacin scal era mucho ms grave de lo que se crey en un inicio y tomando en consideracin el diagnstico elaborado en la campaa electoral, se procedi a disear un programa de dieciocho meses, que se denomin Plan Global Anti Crisis. Lo novedoso de este programa era que combinaba medidas de corto plazo destinadas a lidiar con la crisis econmica y a proteger a la poblacin ms vulnerable, con medidas de naturaleza estructural diseadas para iniciar, an en medio de la crisis, el camino del cambio estructural e institucional (ver recuadro 1).24 Debido a la emergencia provocada por los fenmenos naturales adversos (particularmente por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la implementacin de algunas medidas contempladas en el Plan que seran impulsadas durante el primer ao y medio. Tal es el caso, por ejemplo, de la banca estatal de fomento y la elaboracin de polticas pblicas sectoriales. Adems, algunos programas sociales estratgicos sufrieron recortes importantes porque se hizo una reorientacin de recursos nancieros hacia la emergencia y la reconstruccin. [18] Como ya se mencion, de manera simultnea al proceso de elaboracin del Plan Global Anti Crisis en la fase de
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Recuadro 1. El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009-diciembre 2010

Componentes
Apoyo a la produccin y generacin de empleo

Medidas
Creacin de la banca estatal para el fomento productivo Creacin del sistema de garantas estatales para el acceso a crdito productivo Importacin y distribucin a precio de costo de fertilizantes a pequeos y medianos productores agrcolas Introduccin del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Ampliacin y mejoramiento de servicios pblicos e infraestructura bsica en 32 comunidades de extrema pobreza severa Programa de construccin y mejoramiento de viviendas de inters social Ampliacin y fortalecimiento del programa Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas) Creacin del programa de atencin integral de salud y nutricin Ampliacin del Programa de Alimentacin Escolar a centros educativos urbanos Dotacin gratuita de uniformes y tiles escolares Garanta y extensin temporal de servicios de salud del Instituto Salvadoreo del Seguro Social Eliminacin de cuotas en el acceso a servicios de salud pblica Dotacin de medicamentos esenciales Austeridad del gasto Combate a la elusin, la evasin, el contrabando y la corrupcin Racionalizacin de los subsidios Reestructuracin del aparato del Estado Promocin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica Convocatoria a dilogo nacional Creacin del Consejo Econmico y Social Creacin de consejos sectoriales Elaboracin de polticas de estado en temas estratgicos

Sistema de Proteccin Social Universal

Fortalecimiento de las nanzas pblicas

Construccin de polticas de estado para el desarrollo

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2010.

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transicin se de ni la estrategia de cambio estructural e institucional que se impulsara durante la administracin del presidente Funes. Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social. Por esta razn, el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 est estructurado alrededor de estos dos pilares estratgicos. [19] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se espera alcanzar al nal de la presente administracin es avanzar de forma signi cativa en la democratizacin del ejercicio del poder mediante la creacin y fortalecimiento de una institucionalidad que garantice la participacin activa de la sociedad civil en la de nicin, implementacin y scalizacin de las polticas pblicas; que fortalezca el Estado social de derecho y la convivencia democrtica y que consolide el sistema de pesos y contrapesos, propio de un sistema en verdad democrtico. [20] Con respecto al nuevo modelo econmico y social la apuesta principal del gobierno de la repblica es dejar sentadas sus bases y avanzar en la solucin de los principales problemas que afectan a la poblacin, sobre todo la ms pobre y excluida y los sectores medios. Esto supone generar procesos sostenidos de cambio estructural e institucional en las siguientes reas: a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la solucin de los principales problemas que afectan a la
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poblacin salvadorea, en especial los relacionados con la falta de empleos e ingresos, la pobreza y la desigualdad, y la inseguridad y el crimen. b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratgicas de desarrollo de nidas por la presente administracin: convertir El Salvador en un pas productor neto de alimentos y en un centro regional e internacional de servicios logsticos, tursticos e industriales, fundamentado en la calidad del trabajo de su gente. c) Generar las condiciones para desencadenar un proceso sostenido de inversin productiva en el mediano y largo plazo, con el n de terminar con el actual patrn de crecimiento basado en el consumo y la especulacin y con el crculo vicioso de bajo crecimiento-baja inversin-bajo nivel de empleo asociado a ese modelo. d) Crear las bases institucionales y econmicas que favorezcan y promuevan el surgimiento y fortalecimiento de todos aquellos agentes econmicos que sern, en el mediano plazo, junto con los empresarios y empresarias de todos los tamaos, uno de los actores principales sobre los que se sustentar el nuevo modelo econmico y social. Estos actores son las micro, pequeas y medianas empresas, los productores individuales y asociativos, el sector cooperativo y las mujeres productoras.
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e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribucin del excedente econmico que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza. Esto signi ca devolverle al Estado su funcin redistributiva por medio de la implementacin de una poltica scal globalmente progresiva y de una nueva poltica social basada en derechos y en el principio de la universalidad. Implica, a su vez, promover la generacin de empleos bien remunerados y de calidad. f) Sentar las bases de una nueva reinsercin internacional de la economa salvadorea mediante la reduccin gradual de la excesiva dependencia de pocos productos de exportacin y de pocos mercados de destino de estos. Esto supone avanzar en la diversi cacin del sector exportador y en el fortalecimiento de las relaciones econmicas y comerciales con Centroamrica, Amrica Latina y los pases emergentes como Brasil, China e India. g) Promover la participacin de la sociedad civil en la plani cacin del desarrollo econmico y social, lo que comporta la conformacin de un sistema de plani cacin que involucre a la ciudadana en la de nicin e implementacin de polticas pblicas y que haga propuestas en las discusiones sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en los diferentes territorios. [21] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de trabajo identi caron que era necesaria una profunda
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restructuracin, modernizacin y fortalecimiento del Estado, en particular del rgano Ejecutivo, que era donde se tendra mayor control. Era indudable que con el aparato gubernamental existente era en la prctica imposible impulsar los cambios estructurales e institucionales que el pas requera. Por ello, en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 se apuesta por la construccin, en el mediano plazo, de un Estado fuerte, moderno y e ciente que cumpla con las funciones que la Constitucin de la repblica le otorga. [22] Con base en lo anterior, se hizo un anlisis minucioso y realista sobre el tipo de reforma del Estado que poda implementarse dada la estructura de poder existente, sin poner en riesgo la gobernabilidad del pas y sin crear una paralizacin de la nueva gestin gubernamental, que adems tena poca experiencia en el manejo de los asuntos pblicos. Al nal se descart una reforma radical y abrupta del Estado, como algunos sugeran, debido a los altos costos nancieros y polticos que implicara. [23] En su lugar se apost por una reforma del Estado gradual y progresiva, haciendo nfasis en la estabilidad laboral de los empleados pblicos,25 en el fortalecimiento nanciero y la transparencia en el uso de los recursos pblicos, en la restructuracin vinculada con el diseo e implementacin de las polticas pblicas y en la creacin de espacios de dilogo social y de participacin ciudadana. En suma, lo que se persegua era mejorar la capacidad de gestin pblica y democratizar el Estado. De esta manera
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se rompera con el monopolio que histricamente haban ejercido los grupos de poder en las decisiones de poltica pblica. Se de ni adems que en una fase posterior, si las circunstancias lo permitan, se instalara el Sistema Nacional de Plani cacin, como el instrumento articulador de la restructuracin y modernizacin del Estado. [24] Una vez de nido el contenido de la agenda del cambio estructural e institucional la estrategia de implementacin se dividi en dos grandes fases, vinculadas a distintos momentos del perodo gubernamental. La primera fase comprendera el primer ao y medio de gobierno entre junio de 2009 y diciembre de 2010 , que coincida con la duracin del Plan Global Anti Crisis. La segunda fase, por su parte, abarcara el resto de la gestin gubernamental, de enero 2011 a mayo 2014. [25] Con la consciencia de que, al asumir el control del rgano Ejecutivo, el reto principal de la gestin sera lidiar en el corto plazo con la crisis socioeconmica ms grave de los ltimos treinta aos sin abandonar la visin estratgica de largo plazo, durante la primera fase la estrategia de cambio tena los siguientes objetivos: a) Detener y revertir la crisis econmica que se haba agravado desde el ltimo semestre de 2008 y que se tradujo en una cada vertical de la produccin, el empleo y los ingresos; y superar la aguda crisis scal con el propsito de preservar la estabilidad macroecon41

mica y de sentar las bases materiales que asegurara, a partir del ao 2011, el nanciamiento y la sostenibilidad del proceso de cambio. La superacin de la crisis scal permitira adems usar el gasto y la inversin pblica como una herramienta contracclica para contrarrestar en parte la cada de la inversin privada. b) Proteger a la poblacin ms vulnerable de los efectos de la crisis socioeconmica. Para superar la visin cortoplacista de administracin de crisis se decidi poner en marcha de manera inmediata y progresiva el nuevo Sistema de Proteccin Social Universal, que constitua a su vez uno de los componentes distributivos fundamentales del nuevo modelo econmico y social que se pretenda instaurar en el mediano plazo. c) Construir las bases sociales y polticas que permitieran cambiar la correlacin de poder a favor de los cambios, mediante una nueva forma de gobernar basada en el dilogo y la negociacin y con el apoyo a sectores sociales y econmicos por siempre marginados, que a su vez eran considerados fundamentales para el nuevo modelo econmico y social que se pretenda construir en el mediano plazo. Esto supona iniciar una reforma institucional que permitiera abrir nuevos espacios de dilogo en torno de la de nicin de polticas pblicas y que coadyuvara a mejorar la coordinacin dentro del Gobierno y entre este y el resto de la institucionalidad estatal. As se contribuira a que el Estado tuviera mayor autonoma con respec42

to de las elites econmicas, a la vez que se daban pasos importantes en la democratizacin real. d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elaboracin del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, que incluira en detalle las polticas, programas y proyectos estratgicos que se implementaran en el perodo de gobierno para materializar el proceso de cambio, as como el establecimiento de las brechas nancieras que sera preciso cubrir con recursos internos provenientes de la aplicacin de una reforma scal integral y de una mayor movilizacin de recursos externos. Como parte de este proceso se contemplaba el diseo de los principales instrumentos de poltica que posibilitaran, en la segunda fase, generar las transformaciones estructurales e institucionales. Tal eran los casos, por ejemplo, del nuevo sistema nacional de desarrollo productivo y del diseo de las polticas sectoriales estratgicas, que constitua uno de los principales cambios en trminos del manejo econmico. Se contempl adems el diseo del Sistema Nacional de Plani cacin y del Sistema Nacional de Estadsticas e Indicadores. [26] En resumen, la estrategia de cambio que se de ni para el primer ao y medio de gobierno intentaba, adems de lidiar con la crisis econmica y proteger a la poblacin ms vulnerable, sentar las bases materiales, sociales y polticas que permitiran a partir del ao 2011 impulsar un proceso de cambio sostenible, a la vez que buscaba de forma
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deliberada cambiar las reglas con que histricamente se haba ejercido el poder en El Salvador, lo que supona sin duda, asegurar una mayor autonoma del Gobierno con respecto de los grupos de poder econmico en todo lo concerniente a la de nicin e implementacin de polticas pblicas. [27] La segunda etapa de la estrategia de cambio comprenda, como ya se ha apuntado, el perodo comprendido entre enero de 2011 y mayo de 2014. Esta fase fue considerada como el desarrollo pleno y la consolidacin del proceso de cambios, ya que se parta del supuesto de que para ese entonces la implementacin del Plan Global Anti Crisis habra dado sus frutos, es decir, que la economa estara estabilizada y en vas de recuperacin y reactivacin, que las cuentas scales estaran ordenadas y que las principales polticas, programas y proyectos estaran diseados, debidamente nanciados y en completa ejecucin. En este sentido, para los aos 2011 y 2012 se estimaba que comenzaran a desarrollarse (y a dar resultados concretos) las principales iniciativas de cambio. [28] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del control del gobierno de la repblica (y del pas) como son los casos de los fenmenos naturales adversos, de los choques econmicos externos y de la oposicin poltica al proceso de cambio, la estrategia de cambio presentada con anterioridad se ha atrasado cerca de un ao. Y si se agrega a esto lo complejo que es llevar a cabo cambios estructurales

en una sociedad como la salvadorea, se puede explicar en buena medida que el ritmo haya sido ms lento que lo plani cado en un principio. No obstante, como podr verse a continuacin, durante los casi tres aos de la gestin del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos que sin duda estn contribuyendo a la construccin de una sociedad ms democrtica, ms justa, ms incluyente y ms equitativa.

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p a r t e t r e s

Valoracin general del proceso de cambio en El Salvador

[29] En las pginas que siguen se sistematizan los principales procesos de cambio estructural e institucional ocurridos durante la presente administracin. Tambin se hace un anlisis preliminar sobre los resultados concretos en funcin de los objetivos estratgicos que se espera lograr al nal de este perodo gubernamental: profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social, avanzando de manera simultnea en la creacin de una nueva institucionalidad estatal y en la solucin progresiva de los principales problemas que aquejan a la poblacin, principalmente a la ms vulnerable, pobre y marginada. [30] Por razones metodolgicas y de presentacin el anlisis de los procesos de cambio estructural e institucional se han agrupado en cinco grandes categoras: - Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia. - Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de distribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos
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en la pobreza, la inclusin y la equidad. - Los cambios en el manejo de emergencias y prevencin de riesgos y en la poltica ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental. - Los cambios en los patrones de acumulacin de capital y de produccin y sus efectos en la inversin, el empleo y el ingreso. - Los cambios en el Estado y en el mbito de la seguridad y sus implicaciones para la democracia y el desarrollo.

Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poder y en la democracia

[31] Sin duda uno de los cambios ms importantes ocurridos en El Salvador desde junio de 2009 est relacionado con el poder. El triunfo electoral y el posterior acceso al rgano Ejecutivo de una coalicin encabezada por el presidente Mauricio Funes signi caron una modi cacin importante de la matriz tradicional de poder, ya que supuso la emergencia de actores polticos dispuestos a disputarle poder a los sectores histricamente dominantes y a modi car, a partir del control del aparato gubernamental, las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer su hegemona. [32] El primer cambio importante en la esfera del poder es la constitucin misma de la actual administracin gubernamental, que se caracteriza por su amplia participacin y por
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estar conformada por una coalicin de fuerzas polticas y sociales y de personas provenientes de las ms diversas tendencias y orgenes, incluyendo exfuncionarios y exfuncionarias que trabajaron en gobiernos pasados, excomandantes guerrilleros, profesionales e intelectuales. En este sentido, este es un gobierno de unidad nacional, en tanto representa en buena medida la diversidad de la sociedad salvadorea. [33] Otro cambio fundamental impulsado por el gobierno de la repblica es la puesta en prctica de una nueva forma de gobernar, en la que las decisiones fundamentales que afectan a la economa y a la sociedad se toman en funcin de lo que se considera mejor para los intereses generales del pas y privilegiando hasta donde es posible a la poblacin ms pobre y vulnerable y a los sectores populares en general, pero sin vulnerar los derechos del resto de sectores de la sociedad. Por lo tanto, y a diferencia del pasado, no se gobierna en funcin de intereses partidarios o de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez en la historia reciente del pas, el Gobierno no le pide permiso a ningn grupo de poder para tomar decisiones estratgicas, y no se permite a ningn sector social, econmico o poltico ejercer ningn tipo de veto sobre las decisiones relacionadas con las polticas pblicas. [34] Por supuesto que este proceder ha disgustado a algunos sectores de izquierda, que queran convertir al gobierno nacional en un simple instrumento partidario. Y ha generado malestar y enojo en aquellos sectores de derecha
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que solan utilizar el aparato gubernamental para bene cio propio. Esta mayor autonoma del gobierno representa un cambio histrico en el pas y deja ver que el sistema de poder construido con base en el control patrimonial del Estado ha sido modi cado de manera sustancial. Este cambio en la matriz de poder explica la oposicin sistemtica, radical y desmesurada de la derecha poltica, de algunas cmaras empresariales y de algunos medios de comunicacin a la actual gestin. Estos sectores han perdido el control del aparato gubernamental y han visto reducida su in uencia en las decisiones que este toma. Por eso otorgan gran importancia a las elecciones presidenciales del 2014, en las que esperan ganar, retomar el control del Gobierno y ponerlo nuevamente a su servicio. [35] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducido en una manera diferente y novedosa de participacin ciudadana en la de nicin e implementacin de polticas pblicas. Desde el inicio de su gestin el presidente Funes instruy que durante su administracin se desarrollara un dilogo social intenso con diferentes sectores de la sociedad civil.26 Como resultado de este proceso, desde el segundo semestre de 2009 se abrieron mesas de dilogo bilaterales, la mayora de la cuales se mantiene hasta hoy;27 en ellas se discuten, adems de la agenda reivindicativa de cada sector, polticas pblicas, programas y proyectos de trascendencia nacional y se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen entre los diferentes sectores y el gobierno nacional.
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[36] Si bien estos procesos han enfrentado di cultades y obstculos debido a la poca experiencia de los participantes en este tipo de iniciativas y por las diferentes expectativas que cada uno de los sectores tiene de estos espacios , han mostrado ser un mecanismo e ciente para prevenir y administrar con ictos y para alcanzar acuerdos alrededor de polticas pblicas sectoriales. A la vez han servido para fortalecer la organizacin y la capacidad de interlocucin de los sectores sociales. Los acuerdos alcanzados con la Mesa Agropecuaria28 y con las organizaciones de veteranos y veteranas de guerra del FMLN29 sobre polticas que conciernen a ambos sectores son evidencias claras de las potencialidades que tiene esta nueva forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que descartaron el dilogo y recurrieron de manera frecuente a la imposicin para de nir e implementar las polticas pblicas.30 [37] La conformacin de espacios bilaterales de dilogo ha sido acompaada por procesos participativos de construccin de polticas pblicas con sectores empresariales especcos, que han establecido una nueva forma de relacin con el Gobierno, basada en el dilogo y la negociacin. Bajo esta modalidad se han elaborado un conjunto de polticas sectoriales, como es el caso de la industrial y la de fomento a la produccin. Tambin se ha llegado a acuerdos importantes relacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin y la Ley de Turismo, entre otras. En esa direccin, el gobierno de la
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repblica, junto con otros actores sociales, formul la poltica nacional de medio ambiente, los lineamientos para una propuesta nacional de desarrollo territorial y una propuesta de estrategia nacional de descentralizacin y se analizaron posibles regiones piloto. [38] De manera simultnea, el gobierno de la repblica ha fomentado una poltica deliberada de construccin de espacios institucionales de dilogo. Esta motivacin tiene el doble propsito de promover la participacin organizada de la sociedad en la de nicin de polticas pblicas y de generar contrapesos a la participacin empresarial en las instancias gubernamentales.31 Uno de los esfuerzos ms importantes en este sentido es la creacin del Consejo Econmico y Social (CES), conformado por representantes del sector empresarial organizado, diversas organizaciones sociales, parte del movimiento sindical, el sector acadmico y el Gobierno.32 [39] Pese al boicot explcito de ciertos sectores de izquierda radical, de la derecha y de algunas cmaras empresariales,33 el CES ha demostrado ser un instrumento muy valioso para administrar con ictos y para alcanzar consensos sobre la visin de pas y sobre polticas estratgicas. Por ejemplo, el primer acuerdo que se logr en el CES fueron las apuestas estratgicas de pas de largo plazo, que fueron incluidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. Tambin se alcanzaron acuerdos importantes sobre el proyecto de ley de la banca de desarrollo y del proyecto de ley
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de asocios pblico-privados, que se encuentra en la Asamblea Legislativa para su discusin y aprobacin. Actualmente el CES est trabajando en propuestas de polticas promovidas por los sectores no gubernamentales y existe el compromiso de colaborar con el gobierno en la de nicin del contenido y el alcance del proyecto Fomilenio II,34 que comenzar a ejecutarse en la zona costero-marina a partir del primer trimestre del prximo ao. [40] Adems del CES, el gobierno de la repblica ha creado nuevos espacios institucionales sectoriales, donde se discuten polticas espec cas. Por ejemplo, el Ministerio de Educacin cre el Consejo Nacional de Educacin; el Ministerio de Agricultura y Ganadera, el Consejo Agropecuario, y el Ministerio de Economa, en cumplimiento con un mandato legislativo, conform el Consejo Nacional de Energa. En todas estas instancias participan representantes de la sociedad civil y del Gobierno. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores desarrolla un dilogo permanente con organizaciones no gubernamentales en el que se discuten temas relacionados con la cooperacin internacional. [41] Los esfuerzos anteriores han sido acompaados de otro con igual importancia: la creacin de mecanismos institucionales de participacin ciudadana en la de nicin de las polticas pblicas en los territorios. Es as como surgi la iniciativa Territorios de Progreso, que busca coordinar de mejor manera el trabajo de las instituciones gubernamentales y promover la participacin ciudadana
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organizada en la plani cacin local. El primero de ellos ha comenzado a funcionar en la baha de Jiquilisco,35 donde ya se constituy el Consejo del Territorio.36 En este programa los gobernadores departamentales tienen un rol determinante, ya que de acuerdo a sus nuevas funciones son los encargados de coordinar los comits de gestin departamental y se han convertido en los representantes del gobierno central en los territorios. Su labor principal es contribuir a la coordinacin entre las entidades pblicas y entre el Gobierno y el resto de la sociedad. De esta manera los gobernadores y gobernadoras han dejado de ser los o ciales polticos del partido en el gobierno como ocurra en el pasado. [42] Asimismo se ha instaurado el proceso de plani cacin estratgica participativa en los municipios, que se est desarrollando con el proyecto de fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratgica es establecer, en ms de cien municipios, mecanismos permanentes de participacin ciudadana, amplios y plurales, con representatividad territorial y sectorial, que garanticen la continuidad y sostenibilidad de los procesos y planes luego del cambio de gobierno local. Tambin se estn acompaando procesos participativos de gestin del desarrollo en las regiones cuenca del ro Torola, baha de Jiquilisco y golfo de Fonseca. [43] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobierno est relacionado con el balance de poder entre los di56

ferentes rganos del Estado. Tradicionalmente ha existido en la prctica una subordinacin de los poderes judicial y legislativo al ejecutivo, de manera que desde la Presidencia de la Repblica el partido en el gobierno impulsaba sus agendas particulares, con lo que se violentaba el precepto constitucional de la divisin de poderes. Esta vieja prctica ha cesado, y en su lugar se ha promovido una poltica de respeto y promocin de la independencia de los tres poderes del Estado, que se ha traducido en una consolidacin de la democracia ya que cada rgano toma decisiones atendiendo a sus propios criterios y mandatos, fortalecindose de esta manera el sistema de pesos y contrapesos. Es debido a este cambio que en el transcurso de la presente administracin, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado decisiones importantes que no necesariamente re ejan la posicin del rgano Ejecutivo y que incluso han afectado de modo negativo la labor del Gobierno. [44] Finalmente, se debe subrayar otra dimensin fundamental de la nueva forma de gobernar impulsada por la presente administracin: el respeto escrupuloso de los derechos humanos y de los compromisos del Estado salvadoreo en este campo, derivados de la Constitucin de la repblica y de tratados internacionales. Ha habido una ruptura con las visiones de los gobiernos anteriores y se ha integrado el enfoque de derechos humanos (y de gnero) en las polticas pblicas. El gobierno de la repblica ha reconocido los derechos de las vctimas de las graves
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violaciones cometidas durante la guerra y la decisin de implementar medidas adecuadas de reparacin. Esta obligacin est estipulada en los Acuerdos de Paz y no haba sido atendida; al contrario, se adopt una posicin que negaba la historia y rechazaba la responsabilidad estatal en los crmenes de lesa humanidad perpetrados en aquel perodo. Es as como en enero de 2010 se cre por decreto ejecutivo la Comisin Nacional de Bsqueda de Nios y Nias Desaparecidos durante el Con icto Armado Interno. Esta entidad goza de autonoma tcnica y apoyo presupuestario por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Comisin se encuentra ya en funcionamiento y est rindiendo los primeros resultados favorables. [45] Por otra parte, el presidente Funes, en su calidad de jefe de Estado, ha reconocido en actos pblicos la responsabilidad estatal y ha pedido perdn a las vctimas que sufrieron graves violaciones a los derechos humanos durante la guerra. Destacan los actos de desagravio por las violaciones a los derechos humanos a las vctimas de la guerra en general (18 aniversario de los Acuerdos de Paz); por el asesinato de monseor scar Arnulfo Romero (30 aniversario de su martirio) y por la masacre del El Mozote (20 aniversario de los Acuerdos de Paz). Actualmente una mesa de dilogo permanente, bajo la coordinacin de la Secretara Tcnica de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, promueve la creacin de un registro de vctimas de la masacre y disea en conjunto con las comunidades afectadas, una poltica espec ca de reparaciones colectivas, con el n
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de procurar la preservacin de la memoria histrica y generar obras de desarrollo econmico y social en la zona. [46] Incluso se ha girado una invitacin abierta para que los mecanismos especiales del Consejo de Derechos Humanos visiten el pas, especialmente los relatores especiales; y se ha iniciado un proceso de consultas nacionales para avanzar en la suscripcin y eventual rati cacin de diversos tratados an no suscritos por El Salvador. De igual forma, el gobierno de la repblica ha aceptado la responsabilidad por casos tramitados ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se han abierto espacios de dilogo permanente con las vctimas y se han institucionalizado diversos procesos espec cos de reparacin, en cumplimiento con informes de fondo o sentencias impulsadas por esos organismos. Destacan diversos casos de niez desaparecida durante el con icto armado, como los de las hermanas Serrano, Contreras, Meja y Ramrez. Igualmente el caso de monseor Oscar Arnulfo Romero y el caso de la masacre de El Mozote, antes citada. [47] Es importante sealar, adems, que en la actual administracin se ha adoptado un enfoque de proteccin consular a los derechos humanos de los salvadoreos y las salvadoreas en el exterior. Esto responde a la alta vulnerabilidad que enfrentan durante su trnsito terrestre hacia el norte del continente. En el marco de la Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares, este trabajo se ha
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dirigido por medio de la red de o ciales consulares en los Estados Unidos Mexicanos. [48] En conclusin, y de acuerdo al anlisis que se ha planteado, en la esfera del poder han ocurrido cambios fundamentales a partir de junio de 2009, sobre todo en lo que tiene que ver con el uso patrimonial del Estado, con la formulacin de las polticas pblicas, con la independencia de poderes y con el respeto de los derechos humanos y de las libertades individuales. En trminos prcticos, estos cambios han supuesto una profundizacin de la democracia en la sociedad y en el Estado, ya que han contribuido a contrarrestar la estructura de poder con signos claramente autoritarios y antidemocrticos que se haba ido con gurando en los veinte aos previos a esta gestin. El reto que queda por delante es consolidar estos procesos mediante reformas institucionales que aseguren su continuidad y su sostenibilidad ms all de 2014.

Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de redistribucin de la riqueza

[49] El gobierno de la repblica ha impulsado, desde el inicio de su gestin, polticas destinadas a combatir la pobreza, a corregir la desigualdad en sus distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusin social y a crear nuevos mecanismos institucionales que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza y de los bene cios del crecimiento
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econmico. Para tales propsitos, el primer cambio sustantivo que se hizo fue reivindicar la funcin redistributiva del Estado salvadoreo, que a pesar de estar consignada en la Constitucin de la repblica no fue cumplida por los gobiernos anteriores por considerarla contraria a los intereses de corto plazo de los grupos tradicionales de poder y porque imperaba una ideologa antiestatista y antiintervencionista caracterstica de los grupos dominantes del pas. [50] La funcin redistributiva del Estado se est ejecutando por medio de una nueva poltica social basada en derechos y que devino en la creacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU), con el que se espera proporcionar en el mediano plazo un conjunto de servicios sociales bsicos a todos los salvadoreos y las salvadoreas, independientemente de su posicin social. Este es el mecanismo institucional que se encarga de redistribuir entre la totalidad de la poblacin en especial la ms pobre y vulnerable el excedente econmico captado por el Estado por medio de los impuestos. Es por eso que se ha convertido en uno de los pilares centrales del nuevo modelo econmico y social que se est con gurando. [51] El Sistema de Proteccin Social Universal est basado en la nocin de derechos y toma en consideracin el ciclo de vida de las personas (prenatal y primera infancia, niez, adolescencia, juventud, adultez, vejez). Se caracteriza por la integralidad y por la diversidad de instrumentos que lo conforman. Como puede observarse en el esquema 1, se
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Esquema 1. Esquema general del Sistema de Proteccin Social Universal

Acciones universales Poltica econmica y secotiral

Poltica social

Seguridad alimentaria y nutricional

Educacin

Asistencia social

Vivienda social

Infraestructura social bsica

Salud

Formacin laboral y empleo

Desarrollo productivo

Seguridad y prevencin de la violencia

Comunidades Solidarias Rurales Comunidades Solidarias Urbanas Ciudad Mujer Acciones selectivas para grupos vulnerables Programa de Atencin Integral de la Persona Adulta Mayor Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Otras poblaciones en riesgo Equidad de gnero Inclusin social Seguridad social Participacin comunitaria Desarrollo local Inversin en capital humano Inversin en capital para el trabajo Inversin en capital fam. comunitario

Ejes transversales:

F : Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, Segunda edicin, San Salvador, 2010.

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compone por polticas sectoriales destacan las de educacin, de salud, de seguridad alimentaria y de asistencia social y por programas especiales que buscan bene ciar a poblaciones espec cas que se encuentran en condicin de pobreza y gran vulnerabilidad, como es el caso de Comunidades Solidarias (Rurales y Urbanas), Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) y Ciudad Mujer, entre otros. Sus ejes transversales son la equidad de gnero, la inclusin y la seguridad social, la participacin comunitaria y el desarrollo local.37 [52] El Sistema de Proteccin Social Universal comenz a implementarse el segundo semestre del ao 2009 como parte del Plan Global Anti Crisis. Desde entonces ha habido avances signi cativos en la concrecin de sus distintos componentes y en su despliegue territorial. Debido a las severas restricciones presupuestarias e institucionales que ha padecido la actual administracin, dentro del Sistema se han privilegiado aquellas polticas y programas que produzcan impactos positivos en el bienestar de la poblacin ms pobre y ms vulnerable, especialmente nias y nios, personas adultas mayores, mujeres jefas de hogar y jvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educacin. De ah el nfasis que se ha puesto en los programas especiales como es el caso de Ciudad Mujer que representa por s mismo un reconocimiento a los derechos de las mujeres y cuya novedad y e cacia ha sido reconocida en el mbito internacional, y en ciertas polticas sectoriales, como es el caso de la reforma integral de salud.
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[53] La implementacin del Sistema de Proteccin Social Universal ya ha comenzado a rendir frutos. Desde que comenz a caminar, se han ampliado o creado programas de atencin como: las transferencias monetarias condicionadas de educacin y salud, que se entregan a las familias pobres a cambio de que enven a los nios y las nias a la escuela y reciban un cuidado adecuado; la Pensin Bsica Universal, una ayuda de 50 dlares mensuales que reciben las personas de 70 aos y ms;38 el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, que brinda una asistencia por seis meses a mujeres y a jvenes;39 Ciudad Mujer, que da atencin integral a mujeres; los Programas de dotacin de tiles escolares, uniformes y zapatos, de Alimentacin Escolar y de Vaso de Leche, que favorecen a estudiantes de escuelas pblicas, y el Programa de Dotacin de Semillas, que subvenciona a campesinos y campesinas pobres. [54] Con la puesta en funcionamiento de estos programas solamente en el ao 2011 se bene ci a cerca de 4 millones de personas, es decir, a ms de la mitad de la poblacin total del pas. El total de recursos invertidos ese mismo ao ascendi a 167.7 millones. Hay que resaltar que la mayora de estos programas sociales no exista antes de que iniciara la actual administracin y la inversin en este tipo de iniciativas era mnima.40 Esto evidencia en su justa dimensin la trascendencia del cambio registrado y de los esfuerzos realizados.

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[55] La mayor inversin en las personas se puede constatar por los cambios registrados en la composicin de la inversin social ejecutada por el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local. En 2011, el Fondo destin 101.3 millones de dlares a los proyectos que ejecuta, monto que representa el doble de lo que haba colocado en 2008 (50.3 millones de dlares). La inversin en capital humano ha crecido mucho ms rpido que la inversin en capital fsico. El porcentaje de la inversin en la gente dentro de la inversin total aument de 33% en 2008 a 44% en 2011.
Gr co 2. El Salvador, composicin de la inversin del Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local
100 98% 83% 80 78% 67% 62% 60 49% 40 33% 22% 51% 44% 38% 56% 50% 50%

20

17%

2% 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (proyectado)

Capital humano

Infraestructura

: Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, 2012.

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[56] Adems del impacto positivo de los programas anteriores en el bienestar social, la introduccin del Sistema de Proteccin Social Universal es una evidencia rotunda del cambio que ha ocurrido en el pas en trminos del reconocimiento y atencin, por parte del gobierno de la repblica, de grupos poblacionales histricamente marginados de la accin gubernamental: nias y nios, jvenes, mujeres y personas de la tercera edad. En este sentido, la constitucin del Sistema representa un paso rme hacia la construccin de una sociedad ms inclusiva y solidaria. Conviene destacar en este punto la creacin de la Secretara de Inclusin Social que, entre otras labores, coordina las polticas de atencin a la niez y la juventud, a las personas con discapacidad, a las personas con orientaciones sexuales diversas, a las personas adultas mayores, a los pueblos indgenas (hoy a cargo de la Secretara de Cultura) y a las mujeres, en coordinacin con el Instituto de Desarrollo de la Mujer. [57] Adems del impacto positivo en trminos de bene cios econmicos y sociales tangibles para la poblacin, algunos de los programas sociales han contribuido a dinamizar las economas locales y al surgimiento y/o fortalecimiento de nuevos empresarios y empresarias. Por ejemplo, en el Programa de Dotacin de tiles Escolares, Uniformes y Zapatos, durante los aos 2011 y 2012, se contrataron 10 395 empresas la gran mayora de ellas, micro, pequeas y medianas , por un monto total de 94.6 millones de dlares, y se han creado alrededor de 93 000 empleos directos.
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Asimismo en los lugares donde opera el programa Vaso de Leche se ha contribuido a la reactivacin de la ganadera; se han contratado 2300 ganaderos para que proporcionen la materia prima (leche fresca). [58] Junto a los programas especiales, el gobierno de la repblica ha impulsado la reforma de salud ms sustancial y ambiciosa de la historia del pas. Su objetivo estratgico es sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud que permita a todos los habitantes del pas acceder de manera oportuna a servicios de salud, equitativos, universales y de alta calidad. La importancia de esta reforma se re eja en los recursos nancieros asignados al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto se increment en 171.8 millones desde 2009, que representa un aumento del 43%. [59] Unos de los cambios sustantivos en el rea de salud desde que inici la implementacin de la reforma es la ampliacin signi cativa de la cobertura de los servicios, sobre todo en el primer nivel de atencin. Antes de junio de 2009 el primer nivel de atencin del Ministerio de Salud contaba con una capacidad instalada de 377 unidades de salud en todo el pas y con un modelo de atencin basado en la dimensin curativa. Tambin haba algunos equipos mviles rurales que ofertaban un paquete bsico de salud materno infantil con visitas de una vez por mes a las comunidades. Actualmente existen 624 Unidades Comunitarias de Salud Familiar en todo el pas, categorizadas como bsicas, intermedias y especializadas.
67

Cuadro 2. El Salvador, montos invertidos, participantes y cobertura de los principales programas sociales
Beneciados Programas sociales 2008
Programa Vaso de Leche1 Programa Alimentacin Escolar2 Programa de dotacin de tiles escolares, uniformes y zapatos3 Programa de Apoyo Temporal al Ingreso4 Programa Comunidades Solidarias5 Ciudad Mujer6 Paquetes Agrcolas7 TOTAL 437 990 820 490 552 415 1 902 606 519 256 3 257 674 382 500 475 191 875 000 892 500 1 377 113

2009

2010

2011
250 000 1 330 000 1 386 767

Proyeccin 2012
499 819 1 334 000 1 386 767

650 468 155

13 278 425 418 35 614 485 000 3 926 077

23 000 516 358 45 000 485 000 4 289 944

1. Datos de Ministerios de Agricultura y Ganadera y de Educacin con proyecciones 2012. 2. Datos de Ministerio de Educacin con proyecciones 2012. 3. Datos de Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa con proyecciones 2012. 4. Datos de Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local con proyecciones 2012. 5. Incluye todas las atenciones Rurales y Urbanas. Para bono de Educacin y Salud Comunidades Solidarias Urbanas se ha hecho un clculo de acuerdo con promedio segn el VI Censo Nacional de Poblacin 2007 (en el rea urbana hay 3.9 personas por hogar y en el rea rural, 4.5).

68

Inversin, montos en dlares 2008

21.0

2009
27.0 76.3

2010
2.0 28.0 71.3

2011

Proyeccin 2012
4.0 30.0 73.5

11.2 24.3 35.4

19.2 31.3 71.5

1.0 28.7 25.9 158.9

13.4 30.6 2.6 22.4 170.3

22.8 45.9 3.1 22.4 201.7

6. Informacin proporcionada por Secretara de Inclusin Social. 7. Datos de Ministerio de Agricultura y Ganadera.

69

Cuadro 3. El Salvador, participantes en el Programa de dotacin de uniformes, zapatos y tiles escolares, y total de empleos
tiles escolares Programas sociales 2011
Microempresa Pequea empresa Mediana empresa Gran empresa TOTAL * ** Productores y distribuidores Datos estimados 222 218 250 28 1167

Calzado* 2011
179 327 74 8 588

2012**
496 32 6 0 534

2012**
508 36 2 0 546

: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, 2012.

[60] Tambin se ha hecho un despliegue territorial de los Equipos Comunitarios de Salud (ECOS),41 que pretenden extender la cobertura primaria de salud en todo el territorio nacional para que sea ms accesible a la poblacin ms pobre. En el perodo 2009-2011 se conformaron 422 ECOS Familiares y 28 ECOS Especializados42 en 153 municipios, entre los que se encuentran los 100 municipios ms pobres del pas. Para el funcionamiento de los ECOS se han contratado 2576 nuevos recursos humanos, que incluyen mdicos generales, pediatras, ginecobstetras, internistas, enfermeras, nutricionistas, odontlogos, psiclogos, educadores para la salud, promotores de salud y otros. Este aumento de personal ha propiciado por primera vez la
70

Uniformes escolares 2011

3611 557 28 9 4205

Total empresas 2011

4012 1102 352 45 5511

Total de empleos 2010 2011 2012**

2012**
3795 9 0 0 3804

2012**
4799 77 8 0 4884

40 000

53 000

53 000

contratacin de mdicos especialistas con contrato de 8 horas en el primer nivel de atencin. [61] Con esta nueva infraestructura de salud se ha aumentado la cobertura de atencin en zonas rurales tradicionalmente abandonadas y marginadas. Solo en el ao 2011 se atendieron 1 651 796 personas de forma directa en los ECOS familiares. Ese mismo ao 335 684 familias estaban adscritas a los ECOS familiares. [62] Se ha mejorado, adems, la calidad de la red hospitalaria. Antes de que iniciara esta administracin se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada y presentaba serias
71

de ciencias de gestin en la mayora de procesos de atencin, de apoyo y de sistemas de control. Por otro lado, se cobraba una cuota voluntaria que aportaba a la red hospitalaria un monto anual de 12 millones de dlares, pero que en la prctica impeda el acceso a los servicios de salud a la poblacin pobre. El pago de esta cuota fue eliminado en el Plan Global Anti Crisis y el gobierno de la repblica asumi estos costos. El impacto positivo de esta medida fue inmediato. La demanda de servicios de salud aument de forma considerable. En el ao 2011 se alcanz un total de 3.22 millones de consultas externas, que equivalen a 436 798 consultas adicionales a las que se brindaron en 2008.
Cuadro 4. El Salvador, comparacin de la implementacin de los Equipos Comunitarios de Salud Familiar (ECOS-Familiares) y Especializados (ECOS-Especializados), 2009-2011
Indicador
Municipios intervenidos con la reforma de salud Poblacin atendida con ECOS Familiares Familias atendidas con ECOS Familiares ECOS Familiares instalados ECOS Especializados instalados Recursos humanos en el primer nivel de atencin Unidades Comunitarias de Salud Familiar (unidad de salud) Presupuesto para el primer nivel de atencin

2009
0 0 0 0 0 7724 377 108 929 691

2011
153 1 651 796 335 684 422 28 10 300 624 140 034 390

: Ministerio de Salud, 2012.

72

[63] Igualmente, se ha invertido en la infraestructura de salud. Se ha mejorado el Hospital Nacional Especializado Rosales y se han construido y equipado cuatro nuevos hospitales (Hospital Nacional General Santa Gertrudis, de San Vicente; Hospital Nacional General Santa Teresa, de Zacatecoluca; Hospital Nacional General San Pedro, de Usulutn y Hospital Nacional Regional San Juan de Dios, de San Miguel). Adems, se est construyendo el Hospital Nacional Especializado de Maternidad Doctor Ral Argello Escoln y est por iniciar la construccin del Hospital Nacional General de La Unin. El monto total destinado a estas nuevas instalaciones asciende a 130.5 millones de dlares. Es importante mencionar adems que se han construido o ampliado 46 unidades de salud y se han invertido alrededor de 13 millones de dlares en la adquisicin de equipo mdico, quirrgico e industrial para 30 hospitales y se ha dotado a 17 hospitales con equipo especializado (rayos X, tomografa axial y computarizada, resonancia magntica, entre otros (la inversin ha sido de 4.8 millones de dlares). [64] La e cacia de este nuevo sistema de salud puede veri carse en el hecho de que algunos indicadores de salud han mejorado en los ltimos dos aos. De acuerdo con informacin preliminar de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, el porcentaje de la poblacin que se enferm disminuy de 16% en el ao 2009 a 14% en el ao 2010. Por otra parte, la proporcin de la poblacin que se enferm que tuvo acceso a los servicios de salud aument de 52%
73

Cuadro 5. El Salvador, atenciones realizadas por los ECOS Familiares y ECOS Especializados, 2009-2011
Indicador
Nro. de consultas por morbilidad Nro. de atenciones preventivas Cobertura de inscripcin de nios menores de 1 ao antes de los 8 das Cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal inscritas antes de las 12 semanas Atencin psicolgica Promocin de la salud

2009
1 585 782 984 812 N/D 53.27% 3462 277 944

2011
1 995 902 1 604 675 52.30% 64.75% 13 057 1 347 696

: Ministerio de Salud, 2012.

en el ao 2009 a 65% en 2010, y se bene ci sobre todo a la poblacin ms pobre. Adems, debe destacarse que la tasa de mortalidad materna por cien mil nacidos vivos disminuy de 56% en 2009 a 51% en 2011 y la tasa de mortalidad infantil por mil nacidos vivos disminuy de 7% a 6% en el mismo perodo. Otros logros importantes registrados son el aumento de la cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal inscritas antes de 12 semanas que pas del 53% en el ao 2009 al 65% en 2011, y el aumento de partos atendidos por personal cali cado que aument de 76 672 partos en 2009 a 80 825 partos en el ao 2011. [65] Otro instrumento redistributivo utilizado por la presente administracin ha sido la poltica scal. En esta rea se busca avanzar en la construccin de un sistema
74

scal globalmente progresivo. Esto signi ca que tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos el sistema bene cie proporcionalmente a la poblacin que percibe menores ingresos. En n, lo que se persigue es redistribuir de manera equitativa la parte de la riqueza nacional que obtiene el Estado a travs de los tributos. Para ello, se han realizado varias acciones importantes durante la presente gestin gubernamental. [66] En primer lugar, dentro de la inversin pblica se han priorizado proyectos destinados a favorecer a las regiones menos desarrolladas y ms aisladas, las reas de mayor riesgo en trminos socioambientales y aquellos proyectos relacionados con el mejoramiento o extensin de la infraestructura bsica econmica y social. A esta poltica se le ha sumado un mayor apoyo por parte del Estado a la produccin agropecuaria y a las actividades productivas no agrcolas que se desarrollan en el campo. De esta manera se ha coadyuvado a un mejoramiento del clima de inversiones en las reas rurales. [67] En segundo lugar, se ha implementado una poltica de revisin y eliminacin de privilegios, de exenciones y de exoneraciones que se otorgaba a algunos contribuyentes; como resultado, se han eliminado instrumentos que beneciaban a unas pocas empresas grandes y que signi caban erogaciones importantes por parte del sco.43 Esta poltica ha sido acompaada de un combate frontal a la evasin, la elusin scal y el contrabando, que se ha traducido en una
75

Gr co 3. El Salvador, tasa de evasin, 2000-2010

50%

40%

30%

20%

10%

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

: Ministerio de Hacienda, 2012.

mayor recaudacin y en una reduccin de la evasin de los principales impuestos. Por ejemplo, durante los ltimos aos del gobierno anterior la tasa de evasin del impuesto al valor agregado aument considerablemente, pas de 30.4% en el ao 2006 a 36.3% en el ao 2008. En 2009 esta tasa alcanz 39.2%. Pero en 2010 la tasa de evasin se redujo a 33.1%, esto se ha debido a las medidas de scalizacin implementadas por el Ministerio de Hacienda. [68] En tercer lugar, se ha revisado la poltica generalizada de subsidios, que adems de ser sumamente costosa, constituye una de las que ms genera desigualdad, ya que al
76

no discriminar entre los diferentes bene ciarios, favorece a los que ms tienen en detrimento de los ms pobres. Por esta razn, se ha impulsado una poltica de racionalizacin, para que los bene cios los reciban quienes realmente los necesitan: la poblacin pobre y parte de los sectores medios. El Gobierno es consciente de que esta poltica resulta antipopular debido a que afecta negativamente a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo, es una cuestin de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estara renunciando a uno de los distintivos de un gobierno de izquierda responsable: su compromiso con la justicia social y en contra de la desigualdad. Adems, existe una razn econmica para avanzar en la racionalizacin: entre ms generalizados son los subsidios ms costosos resultan,44 lo que obliga a desviar recursos que en otras circunstancias podran ser utilizados en la ejecucin de proyectos de desarrollo econmico y social destinados para la poblacin ms necesitada. [69] En cuarto lugar, se ha implementado una importante reforma tributaria destinada a aumentar los ingresos tributarios (para poder as contar con mayores recursos y dedicarlos a programas prioritarios) y a disminuir la regresividad que caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. En este campo se han logrado avances notables: los ingresos tributarios se han incrementado de forma sustancial. Esto ha posibilitado aumentar la carga tributaria (relacin ingresos tributarios/PIB) a niveles nunca registrados en la historia reciente del pas.
77

Gr co 4. El Salvador, evolucin de la carga tributaria e ingresos tributarios, 2000-2011

3 500 15%

3 000 12% 2 500 9%

2 000

1 500

6%

1 000 3% 500

0 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 Ingresos tributarios (brutos) Carga tributaria

: Ministerio de Hacienda, 2012.

[70] Por otro lado, la nueva poltica social y redistributiva se ha complementado con acciones enfocadas a mejorar y transparentar el uso de los recursos pblicos y a disminuir los niveles de corrupcin. Mientras los gobiernos anteriores se caracterizaron por un manejo poco transparente de los recursos pblicos, lo que favoreci la corrupcin y el despilfarro, esta administracin ha promovido y apoyado la Ley de Acceso a la Informacin Pblica,45 que fue aprobada por la Asamblea Legislativa en el ao 2011 y que entrar en vigor en el presente mes de mayo. Asimis78

mo se ha fomentado una poltica de rendicin de cuentas de las entidades gubernamentales. [71] En el primer ao de gestin gubernamental, 37 entidades del rgano Ejecutivo rindieron cuentas a la ciudadana en audiencias pblicas. En el ao 2011 la cantidad de instituciones que participaron en este ejercicio se elev a 72. Tambin se han hecho ejercicios de rendicin de cuentas especiales, como es el caso de la relacionada con la atencin de la emergencia ocasionada por la depresin tropical 12E. A partir del ao 2010 el Ministerio de Hacienda estableci un Portal de Transparencia Fiscal, que permite a cualquier ciudadano acceder a la informacin completa relacionada con las nanzas pblicas. Y debe subrayarse la iniciativa desarrollada por el Ministerio de Obras Pblicas que consiste en el establecimiento de un observatorio independiente de la obra pblica, que es desarrollado por el captulo nacional de la organizacin Transparencia Internacional. Ya se publicaron diversos informes sobre la probidad con que se implementan proyectos de infraestructura vial, en especial del emblemtico proyecto de construccin nal del bulevar Diego de Holgun, que en el pasado qued inconcluso y fue sujeto de cuestionamientos y demandas por actos de corrupcin. [72] Una de las promesas de campaa fue combatir la corrupcin en el sector pblico. Consecuente con ese compromiso, durante la presente administracin se han elaborado y presentado ante la Fiscala General de la Re79

pblica 75 avisos y denuncias relacionados con presuntos casos de corrupcin. Entre estos se encuentran: el del bulevar Diego de Holgun, que caus prdidas por 23 millones de dlares al erario pblico; el vinculado con la reconstruccin de hospitales (proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la reforma agraria por parte de exfuncionarios del ISTA. De esta manera, el gobierno de la repblica ha cumplido con la promesa de combatir la corrupcin en la parte que le corresponde. La potestad de investigar los casos y llevarlos ante la justicia no es atribucin del rgano Ejecutivo, sino de la Fiscala General de la Repblica. Asimismo, y como parte de la poltica anticorrupcin, en el ao 2011 el presidente Funes sancion una importante reforma a la Ley de tica Gubernamental, que posibilita que su organismo rector investigue de o cio acciones de funcionarios pblicos y de exfuncionarios hasta con cinco aos de retroactividad y establece multas de hasta 9000 dlares a los infractores. [73] Como puede deducirse del anlisis precedente, los cambios en los mecanismos de distribucin y redistribucin han permitido, por primera vez en la historia del pas, atender y bene ciar a sectores poblacionales histricamente marginados. Adems, la reforma scal implementada ha permitido aumentar de manera importante la proporcin del excedente econmico que el Gobierno recibe en concepto de impuestos, lo que a su vez ha contribuido a fortalecer nancieramente al Estado en su conjunto.
80

Gr co 5. El Salvador, evolucin de la pobreza 2000-2010

50%

40%

30%

20%

10%

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

% de poblacin en pobreza

: Ministerio de Hacienda, 2012.

[74] En suma, mediante la nueva poltica social y redistributiva desarrollada por la presente administracin, se han comenzado a sentar las bases de una sociedad ms justa, inclusiva y equitativa. Si bien su impacto se ver en toda su plenitud en el mediano plazo, no obstante, aun en el corto plazo los bene cios ya comienzan a manifestarse en trminos de una reduccin de la pobreza y de la desigualdad. El reto en este campo, como en otros, es consolidar lo que se ha logrado hasta hoy y avanzar sobre los cambios pendientes en lo que falta de la actual administracin.
81

Cuadro 6. El Salvador, evolucin de la desigualdad, 1992-2010

Participacin en el ingreso por 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 quintil de hogares (%)
1 quintil* 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 quintil** * **
4.0 9.4 14.8 22.2 49.6 3.9 9.5 14.6 21.8 50.3 4.3 10.2 15.5 22.3 47.7 4.8 11.1 16.0 22.0 46.0 6.0 11.6 16.8 24.5 41.1 6.4 11.8 15.7 21.1 45.0 5.0 9.9 13.8 18.6 52.7 6.0 10.8 15.3 21.8 46.0 5.9 10.8 15.7 21.4 46.3 6.4 11.5 16.1 22.6 43.5

(20% ms pobre) (20% ms rico)

Fuente: Clculos realizados con base en datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 1992-2010, Direccin General de Estadstica y Censos.

Los cambios en la gestin de riesgos socioambientales y en la poltica ambiental

[75] El Salvador es considerado uno de los pases ms vulnerables del mundo en trminos socioambientales, y a lo largo de la historia ha sufrido constantes y recurrentes eventos naturales que han causado destruccin y muerte (terremotos, tormentas y depresiones tropicales, etctera). Sin embargo, ningn Gobierno haba desarrollado polticas integrales para lidiar con ellos. Con la llegada de la presente administracin se comenz a incorporar de manera
82

estratgica en el diseo e implementacin de las polticas pblicas la prevencin integral de riesgos y la dimensin del medio ambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar la institucionalidad relacionada con las emergencias. Esto se comenz a hacer a partir del segundo semestre de 2009. [76] Una de las apuestas estratgicas del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 es revertir la degradacin ambiental y reducir la vulnerabilidad frente a los fenmenos naturales y a las acciones humanas depredadoras, ya que se han convertido en una amenaza para el desarrollo. Por eso se estn incorporando medidas de adaptacin al cambio climtico en los programas sectoriales. Unos ejemplos son: la creacin de una Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico y Gestin Estratgica del Riesgo en el Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano; la formulacin de una Estrategia Ambiental de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico en el Ministerio de Agricultura y Ganadera; el establecimiento de un sistema de monitoreo bioclimtico que permita fortalecer la respuesta en salud a la variabilidad climtica por parte del Ministerio de Salud en conjunto con el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la formulacin que hizo este ltimo del Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes. En el transcurso del presente ao, estas iniciativas y otras se integrarn en un Plan Nacional de Cambio Climtico. Hay que destacar que El Salvador actualmente es lder en la regin centroamericana
83

en lo referente al enfoque y perspectiva con que aborda esta situacin, incluso ha contribuido a uni car la posicin internacional de la regin en temas sustantivos de la agenda de negociacin de cambio climtico y ha logrado que se proyecte con una voz uni cada para lograr el reconocimiento internacional de su vulnerabilidad frente al cambio climtico. [77] Otro cambio relevante es que el pas cuenta por primera vez en su historia con una Poltica Nacional del Medio Ambiente, elaborada en el marco de una amplia consulta ciudadana y que busca articular los esfuerzos del Estado, la ciudadana y el empresariado para avanzar en cuatro objetivos espec cos: revertir la insalubridad ambiental mediante acciones integrales de saneamiento; revertir la degradacin de los recursos naturales y ecosistemas; fomentar una cultura de responsabilidad y cumplimiento ambiental y reducir el riesgo climtico. [78] Se debe resaltar adems que se ha creado en el pas la Red de Monitoreo de Amenazas Naturales, que constituye una de las ms importantes y modernas de Amrica Latina. Esto se ha logrado gracias a las siguientes acciones: se duplic el nmero de estaciones de monitoreo de todo tipo de amenazas naturales (lluvia, niveles de ros, sismos, oleaje, etctera); se instalaron ocho radares meteorolgicos y se estableci un Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas que funciona las 24 horas del da y los 365 das del ao. Este centro coordina, por medio de so sticados
84

equipos informticos y el apoyo de unos 600 observadores locales, los Centros de Pronstico Meteorolgico: el Hidrolgico, que alerta de inundaciones; el Centro de Monitoreo para Deslizamientos y la Central Ssmica Nacional, que tambin monitorea el comportamiento de los volcanes y las condiciones del ocano para alertar sobre oleajes fuertes o posibles tsunamis. De esta manera, el Sistema de Proteccin Civil y la poblacin cuenta con informacin vital y sobre todo oportuna para responder con rapidez a emergencias relacionadas con fenmenos naturales. En el transcurso del presente ao el Centro se conectar con o cinas ministeriales, con 59 alcaldas en situacin de alto riesgo y con las 14 gobernaciones, para enviarles la informacin particular ms relevante de la evolucin de las amenazas. [79] Por otra parte, y tambin por primera vez en la historia reciente del pas, se ha desarrollado una verdadera estrategia integral de restauracin y conservacin inclusiva de ecosistemas. Con la designacin de nuevas reservas de bisfera y la declaratoria de sitios Ramsar (humedales de importancia internacional), se ha logrado incrementar del 10% al 25% el porcentaje del territorio sujeto a alguna forma de proteccin, bajo un esquema que incorpora a las comunidades en la proteccin y restauracin. En reconocimiento internacional a estos avances, El Salvador ostenta actualmente la vicepresidencia de la Red Iberoamericana de Reservas de Bisfera, auspiciada por la Unesco. De igual manera, se han formulado el Programa Nacional de Humedales y el Programa Nacional de Restauracin de
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Ecosistemas y Paisajes, ambos de gran importancia en el apoyo a estos esfuerzos. [80] En cuanto al manejo de desechos slidos, el gobierno de la repblica ha promovido el cumplimiento del Artculo 52 de la Ley de Medio Ambiente, que le obliga a impulsar un programa de manejo integral de desechos slidos. Cuando se asumi el poder a mediados de 2009, el 85% del negocio de residuos slidos en el pas perteneca a una sola empresa, lo que se haba traducido en costos desmedidos, que sumados a la de ciente distribucin territorial de los rellenos, suponan un gasto insostenible en transporte y en servicios, para muchas municipalidades. Por esta razn, se ha iniciado la implementacin del Programa de Manejo Integral de Desechos Slidos, que busca fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales y su institucionalidad y que se propone construir 5 rellenos sanitarios, 3 ampliaciones y 42 plantas de compostaje. Actualmente ya ha sido construido el primer relleno sanitario, dos estn en construccin y uno est siendo ampliado. Adems ya estn funcionando 11 plantas de compostaje. Con estas obras se han bene ciado 62 alcaldas de todos los partidos polticos y a ms de medio milln de habitantes, y a la vez se han dinamizado las economas locales y se han promovido mercados de intercambio de residuos. [81] Otros avances estn relacionados con la prevencin y el manejo de riesgos, dimensin que nunca haba sido atendida de manera responsable por los gobiernos de turno. Por
86

el contrario, estos desmantelaron la poca institucionalidad estatal vinculada con el manejo y prevencin de riesgos y nunca apoyaron de manera decisiva a la instancia encargada de la proteccin del medio ambiente. Como resultado de la emergencia provocada por la tormenta Ida a nes de 2009, el gobierno de la repblica tom una decisin fundamental para el futuro del pas y de las nuevas generaciones de salvadoreas y salvadoreos: enfrentar de modo integral y responsable, en la medida que lo permitan las capacidades nancieras e institucionales, el problema estructural relacionado con la recurrencia de fenmenos naturales adversos. Para ello, el presidente Funes gir instrucciones precisas para que se elaborara una poltica integral de prevencin y manejo de riesgos medioambientales que incluyera el fortalecimiento de la institucionalidad estatal y nacional responsable del manejo de las emergencias y de los temas medioambientales, la modernizacin de los sistemas de alerta temprana y el aumento de la inversin pblica en zonas de alto riesgo. [82] Como resultado de la implementacin de tales acciones en el pas se ha fortalecido y ampliado la institucionalidad estatal vinculada con el manejo de emergencias, lo que ha posibilitado salvar un mayor nmero de vidas humanas. En efecto, durante la presente administracin se cre la Secretara para Asuntos de Vulnerabilidad, se conform el Comit de Reconstruccin y se ha fortalecido la Direccin General de Proteccin Civil que ha incrementado su personal de 33 a 233, lo que ha permitido consolidar el Sistema
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Nacional de Proteccin Civil en todo el territorio nacional a travs de una e ciente coordinacin interinstitucional, intersectorial y multidisciplinaria antes, durante y despus de las emergencias. Este Sistema cuenta en la actualidad con 14 Comisiones Departamentales, 262 Comisiones Municipales y 2062 Comisiones Comunales de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres. Este cambio institucional en la gestin integral de riesgos ha recibido el reconocimiento de Naciones Unidas en la atencin de las emergencias, ya que nuestro pas ha superado los estndares internacionales en este campo, convirtindose en un ejemplo de buenas prcticas en el mbito mundial.

Los cambios en los patrones de acumulacin de capital y sus efectos en la inversin, el empleo y el ingreso
[83] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en donde el Gobierno ha incidido de forma directa para producirlos o profundizarlos mediante la implementacin de polticas pblicas, los cambios en los patrones de acumulacin de capital en una economa de mercado solo pueden ser originados (y sostenidos) por los diferentes agentes econmicos, particularmente por los empresarios con capacidad de invertir. Por supuesto, existen casos en que los Estados por su fortaleza econmica y nanciera pueden inducir por s mismos procesos de acumulacin de capital en reas estratgicas que estos Estados controlan. Tal es el caso
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de los pases que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado, como el petrleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente este no es el caso de El Salvador, que adems de carecer de recursos naturales estratgicos posee un Estado nancieramente dbil que impide convertir a la inversin pblica en un factor determinante de dinamismo econmico de mediano y largo plazo. Desde otra perspectiva, conviene tener en cuenta que los cambios estructurales en la dimensin econmica son los ms complejos y los que enfrentan mayores di cultades. No es casualidad que sea en el mbito econmico donde la mayora de gobiernos de izquierda de Amrica Latina han encontrado ms obstculos para avanzar en los cambios prometidos. En buena medida, esto se debe a la oposicin frrea de aquellos sectores sociales polticos y econmicos que se bene cian del orden que se quiere cambiar y que generalmente tienen poder su ciente para poner trabas en el proceso de cambio ya sea con medios directos o indirectos.46 [84] Tomando en cuenta lo anterior, el gobierno de la repblica ha diseado una estrategia econmica concentrada en tres reas fundamentales: en crear las condiciones macroeconmicas que favorezcan la inversin privada productiva, en disear e implementar polticas sectoriales de fomento productivo y nuevos instrumentos nancieros e institucionales de apoyo a los sectores empresariales y en promover y alentar el surgimiento y fortalecimiento de nuevos actores econmicos con el propsito de ampliar y diversi car la base empresarial del pas. En trminos de
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objetivos espec cos los esfuerzos se han centrado en revertir la crisis econmica que se hered a mediados de 2009 y que se tradujo en una cada pronunciada de la produccin, la inversin, el empleo y el ingreso; en romper el crculo vicioso de baja inversin-bajo crecimiento que ha caracterizado a la economa salvadorea en el ltimo cuarto de siglo y desde una perspectiva estratgica en sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social.

Gr co 6. El Salvador, evolucin del crecimiento anual del PIB real y PIB per cpita real, 2000-2011
4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% -1.0% -2.0% -3.0% -4.0% Producto interno bruto por habitante a precios constantes de 1990 (millones de dlares- miles de habitantes). Evolucin porcentual a precios constantes. Producto interno bruto a precios constantes de 1990 (en millones de dlares). Evolucin porcentual a precios constantes.

2000

2001

2002

2003

2004 2005 p/ 2006 p/ 2007 p/ 2008 p/ 2009 p/ 2010 p/ 2011p/

: Banco Central de Reserva, 2012.

90

[85] Algunas de las acciones que buscan lograr estos objetivos han sido el diseo e implementacin del Plan Global Anti Crisis, que, como ya se ha sealado incluy medidas de corto plazo y polticas que tendrn su impacto decisivo en el mediano plazo. En la actualidad el objetivo de detener y revertir la cada de la produccin y el empleo registrada en los aos 2008 y 2009 ha sido plenamente alcanzado. De hecho, desde el ao 2010 la economa comenz a crecer, los empleos perdidos durante la crisis han sido recuperados e incluso superados y la pobreza y la desigualdad, que aumentaron en los aos de crisis, han comenzado a disminuir. [86] Para romper el crculo vicioso de baja inversin-bajo crecimiento los esfuerzos se han centrado en el diseo e implementacin de un nuevo marco de incentivos econmicos y nancieros que promueva la inversin productiva y desaliente la inversin especulativa; en el apoyo resuelto al sector agropecuario, para aumentar la produccin de alimentos; en la formulacin de proyectos de inversin estratgicos y en la asistencia a los actores econmicos histricamente marginados, como es el caso de las micro, pequeas y medianas empresas, el sector cooperativo, los productores individuales y las mujeres productoras. Para ello se ha introducido un cambio en el rol del Estado ya que se le ha devuelto su papel de promotor del desarrollo econmico y se ha introducido una nueva plani cacin econmica, acompaada del diseo e implementacin de polticas sectoriales de apoyo a los diferentes sectores productivos, tareas que los gobiernos
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Cuadro 7. El Salvador, evolucin trimestral del nmero de trabajadores inscritos en el Instituto Salvadoreo del Seguro Social, 2008-2011
Ao
2008 Marzo Junio Septiembre Diciembre 2009 Marzo Junio Septiembre Diciembre 2010 Marzo Junio Septiembre Diciembre 2011 Marzo Junio Septiembre Diciembre

Mes

Sector privado
576 415 582 933 583 448 563 246 558 029 549 482 549 173 541 955 553 649 559 496 565 880 567 142 566 187 573 043 573 964 578 607

Sector pblico
124 298 127 593 126 516 126 636 129 090 129 521 132 732 130 146 135 739 136 712 138 342 139 438 143 713 151 059 151 217 149 642

Total
700 713 710 526 709 964 689 882 687 119 679 003 681 905 672 101 689 388 696 208 704 222 706 580 709 900 724 102 725 181 728 249

F : Sistema de Estadsticas del Instituto Salvadoreo del Seguro Social, 2012.

de ARENA abandonaron de modo deliberado debido a la adopcin sin ninguna crtica del paradigma neoliberal que propugnaba por una reduccin drstica de la participacin del Estado en la economa y a la visin antiestatista que ha prevalecido histricamente entre los sectores dominantes.
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[87] De esta manera, ha tenido lugar un cambio sustantivo en la concepcin del manejo econmico y en la forma de intervenir en la economa por parte del Estado, ya que actualmente el pas cuenta con un nuevo marco de polticas pblicas destinadas a apoyar de manera directa las iniciativas empresariales. En efecto, durante la presente gestin se han introducido las polticas sectoriales de fomento, que constituyeron una importante oferta de campaa del presidente Funes. Destacan la poltica industrial, la poltica de fomento de la produccin, la poltica de ciencia y tecnologa y la poltica agropecuaria. Tambin se han promovido nuevas leyes destinadas a fomentar la inversin privada nacional e internacional en sectores y actividades estratgicas. Las ms relevantes son la Ley de Concesin del Puerto de La Unin y la Ley de Asocios Pblico-Privados, actualmente en discusin en la Asamblea Legislativa. En el aspecto nanciero, se ha generado un cambio fundamental al impulsar la creacin del Sistema Nacional Financiero de Fomento, que incluye la creacin del nuevo banco estatal: el Banco de Desarrollo de El Salvador, que ya inici sus operaciones y que cuenta con una oferta de ms de 40 lneas de crdito destinadas a nanciar las diferentes actividades productivas, as como la inversin en capital humano y la innovacin. [88] Todos estos instrumentos de poltica econmica corresponden a una nueva visin de desarrollo que promueve la inversin productiva y la generacin de empleo de calidad y son parte del uso de la plani cacin como un instrumento estratgico para promover el desarrollo econmico
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y social en el corto, mediano y largo plazo. En el mes de junio comenzar a implementarse formalmente el nuevo Sistema Nacional de Plani cacin que depender directamente de la Presidencia de la Repblica y que constituye otra de las promesas de campaa del presidente Funes.47 [89] De manera complementaria a la creacin de estos nuevos instrumentos de poltica, la presente administracin ha trabajado en otras iniciativas para promover el crecimiento econmico a travs del fomento de la inversin privada nacional e internacional. Una de las ms importantes ha sido la suscripcin con el gobierno de Estados Unidos del Asocio para el Crecimiento, que busca remover los principales obstculos que en el corto plazo obstaculizan el crecimiento econmico. Mediante esta iniciativa, los gobiernos de El Salvador y de Estados Unidos desarrollarn, en un perodo de cinco aos, una serie de acciones encaminadas a promover la inversin productiva mediante el mejoramiento de las condiciones de seguridad y el aumento de la productividad de la economa, de forma particular de los sectores comercializables internacionalmente. En el marco del asocio para el crecimiento, la Corporacin Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en ingls), de Estados Unidos, le otorgar al pas una segunda donacin nanciera que ser utilizada para la formacin de capital humano cali cado, para mejorar el clima de negocios y para promover la inversin productiva en los activos estratgicos localizados a lo largo de la zona costero-marina. La apuesta principal con esta iniciativa es desencadenar
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un proceso sostenido de inversin privada, tanto nacional como internacional, que contribuya a mejorar el bienestar de la poblacin, a romper el crculo vicioso de bajo crecimiento-baja inversin que registra la economa,48 y a promover nuevos patrones de acumulacin en actividades dinmicas, incluyendo el turismo, los servicios logsticos, la agroindustria y el sector pesquero. [90] Desde otra perspectiva, una apuesta estratgica del gobierno de la repblica ha sido la promocin de nuevos actores econmicos, que estn llamados a ser uno de los principales protagonistas del nuevo modelo econmico y social que se est impulsando. Con este propsito se han dedicado enormes esfuerzos y una cantidad importante de recursos tcnicos y nancieros a apoyar la organizacin y el fortalecimiento de actores econmicos tradicionalmente excluidos de la accin estatal, como es el caso de las micro, pequeas y medianas empresas, los productores individuales, el sector cooperativo y las mujeres productoras. Como resultado de esta acciones, en los ltimos aos se ha registrado un aumento considerable de micro, pequeas y medianas empresas as como un fortalecimiento del sector cooperativo nacional. De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreo de Fomento Cooperativo, el nmero de cooperativas inscritas y operando normalmente aument de 513 en junio de 2009 a 692 en el mes de marzo del presente ao, lo que representa un incremento del 35%. El nmero de asociados se increment de 212 814 a 227 866 en el mismo perodo, es decir, un total de 15 052 personas ms (7%).
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En cuanto a los activos totales del sector cooperativo, estos aumentaron de 656.6 millones de dlares en junio de 2009 a 772.3 millones de dlares en el mes de marzo de 2012, que representa un aumento del 18%. As mismo, durante la presente administracin se han constituido 343 nuevas cooperativas de produccin agropecuaria. [91] Por su importancia en trminos de la promocin de nuevos actores econmicos y desde el punto de vista de la seguridad jurdica, conviene sealar el cambio radical ocurrido en la poltica de titulacin de tierras en manos de campesinos y campesinas pobres. En esta rea ha ocurrido un cambio notable ya que en menos de tres aos se han entregado ms ttulos de propiedad que los que otorgaron los gobiernos de ARENA en los veinte aos de su gestin. [92] Como ya se ha sealado, tambin han surgido nuevas micro, pequeas y medianas empresas y se han reactivado otras como resultado de la implementacin de una poltica deliberada de apoyo gubernamental a travs de programas que dan prioridad a la contratacin de este tipo de empresas, como es el caso del Programa de Dotacin de Uniformes, tiles Escolares y Zapatos, el Programa de Vaso de Leche ya mencionados. Conviene destacar la nueva poltica de contratacin del Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano que adems de dinamizar la industria de la construccin, ha coadyuvado a un aumento signi cativo de la participacin de las pequeas y medianas empresas en la construccin y mantenimiento de obras.
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Gr co 7. El Salvador, nmero de escrituras entregadas por el ISTA

50 000 48 273

40 000 34 089 30 000 22 650 20 000 13 594 10 000 2 667 0 1990-2008 2009 2010 2011 2012 Total acumulado (proyectado) junio 2009-2012 9 362 34 674

Personas beneciadas por los Acuerdos de Paz Personas beneciadas por gestin Funes

Personas beneciadas por gobiernos de ARENA

: ISTA con proyecciones 2012.

Est poltica, adems de alentar el surgimiento de nuevas empresas y de generar nuevos empleos, ha contribuido a promover una sana competencia en el sector de la construccin. Por lo dems, esta apuesta estratgica a la promocin de nuevos agentes econmicos se expresa con claridad en el apoyo decidido que esta administracin le ha proporcionado a las micro y pequeas empresas a travs de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, que ha proporcionado 47 045 servicios de capacitacin y asistencia empresarial a 48 250 emprendedores y empresarias.
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Cuadro 8. El Salvador, nmero y tipo de empresas contratadas por el Fondo de Conservacin Vial de El Salvador, 2008-2012
2008
Gran empresa Mediana empresa Pequea empresa Microempresa Totales 17 15 15 6 53

2009
16 19 18 6 59

2010
27 28 38 31 124

2011
18 18 28 35 99

2012
21 29 35 62 147

F : Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 2012.

[93] Luego de casi tres aos de implementacin de la nueva poltica econmica, los resultados positivos han comenzado a concretarse. En primer lugar, y como ya ha sido sealado, se logr superar la crisis econmica y scal que se hered de la administracin anterior y a partir de 2010 la economa ha crecido a tasas positivas, aunque todava bajas. Es importante subrayar que la recuperacin ha tenido lugar en sectores intensivos en mano de obra, como es el caso del sector construccin, que registr un crecimiento real de 8.5% en el ao 2011; la industria maquiladora y en parte en el sector agropecuario, pese al impacto negativo que ha tenido la ocurrencia peridica de fenmenos naturales adversos. En realidad, la recuperacin de la economa hubiera sido mucho mayor de no ser por las prdidas en la produccin, sobre todo agropecuaria, ocasionadas por la depresin tropical 12E, que produjo una reduccin de cerca del 1% del PIB.
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[94] Otro logro importante que se ha conseguido en trminos de la construccin de un nuevo modelo econmico y social tiene que ver con los avances registrados en la seguridad alimentaria del pas. En efecto, como resultado de la nueva poltica agropecuaria el pas se ha vuelto menos dependiente de la importacin de semilla certi cada de frijol, a tal punto que en los dos ltimos aos agrcolas se ha producido en el pas prcticamente el 100% de dicha semilla, lo que ha signi cado ahorro de divisas y una menor dependencia de las importaciones. Este logro es mucho ms signi cativo si se considera que la produccin de semilla la realizaron pequeos productores y el sector cooperativo. Las manzanas cultivadas de semilla certi cada de frijol pasaron de 365 en el ao agrcola 2007-2008 a 1550 en el ao 2010-2011, un incremento de ms de 400%. En ese mismo perodo, la produccin de semilla certi cada de frijol pas de 3000 quintales a 27 527 quintales. Para el ao 2011-2012 se espera una produccin de 40 000 quintales y un total de rea sembrada de 1536 manzanas. En el caso del maz certi cado, las manzanas cultivadas pasaron de 561 en el ao agrcola 2007-2008 a 635.5 en el ao 2010-2011, que signi ca un aumento de 13%. En este mismo perodo la produccin pas de 32 017 a 34 178 quintales. Para el ao 2011-2012 se espera una produccin de 55 534 quintales. [95] De acuerdo a la estrategia econmica diseada el ao 2012 ha sido de nido como un ao estratgico. Esto debido a que es precisamente en este ao donde comenzarn a ejecutarse plenamente las poltica sectoriales de fomento
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y los grandes proyectos de inversin, como es el caso de la construccin del sistema metropolitano de transporte,49 la modernizacin del Aeropuerto Internacional El Salvador, la negociacin del segundo compacto (Fomilenio II), la creacin del fondo para nanciar grandes proyectos de infraestructura y el comienzo de operaciones del Banco de Desarrollo de El Salvador. En conjunto, todas estas iniciativas sin duda contribuirn a propiciar un clima apropiado para el fomento de la inversin productiva, a ampliar la capacidad instalada de la economa y a sentar las bases del nuevo modelo econmico y social.

Los cambios en el Estado y en el sector seguridad

[96] El anlisis realizado en las secciones precedentes evidencia un cambio fundamental impulsado por la presente administracin: la transformacin del Estado salvadoreo. Y es que no poda ser de otra manera, ya que los cambios estructurales e institucionales en la sociedad solo pueden impulsarse mediante la transformacin misma del Estado. Desde la campaa presidencial se haba concluido que con el Estado y el tipo de administracin pblica que se heredara no se podra iniciar un proceso de cambio slido y sostenible. Sin embargo, se de ni una estrategia de transformacin gradual del Estado y particularmente del aparato gubernamental, que evitara la paralizacin y que a su vez permitira ir construyendo una nueva institucionalidad estatal moderna y funcional.
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[97] Un recuento breve de lo que se ha realizado en trminos de modernizacin y restructuracin del Estado conrma el gran cambio institucional que est en marcha en El Salvador y que busca restituirle al Estado su funcin principal, que es de servir como elemento cohesionador de la sociedad. Para ello, ha sido preciso liberarlo de las ataduras a las que ha estado histricamente sometido, tanto por parte de los grupos de poder como de los partidos polticos, y as ponerlo al servicio de los intereses nacionales y en funcin de la construccin de una sociedad ms democrtica, justa, inclusiva y equitativa. Consecuente con este n, el segundo cambio ha sido otorgarle nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con e ciencia las responsabilidades que le asigna la Constitucin de la repblica, particularmente las relacionadas con la promocin del desarrollo socioeconmico y con la bsqueda de una distribucin equitativa de la riqueza nacional. [98] Los avances, aunque todava en progreso, son notables, si se considera el poco tiempo transcurrido. En primer lugar, como ya se ha mostrado, el Estado ha ganado autonoma respecto a los grupos dominantes de poder y se ha democratizado en todo lo concerniente a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. En segundo lugar, se ha fortalecido en su capacidad de gestin de esas polticas, sobre todo en su diseo y ejecucin, y en todo lo relacionado con la coordinacin y la plani cacin del desarrollo econmico y social. En tercer lugar, se ha acercado ms a la poblacin y a los territorios y se ha comenzado
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a desconcentrar y descentralizar. En cuarto lugar, se ha fortalecido nancieramente como resultado de la reforma scal que se ha implementando. En quinto lugar, se ha vuelto ms transparente y se ha reducido la corrupcin y el despilfarro. [99] Por las razones anteriores, puede a rmarse que el gobierno de la repblica ha desarrollado un proceso de rescate de la institucionalidad estatal, que constituye un requisito esencial para avanzar hacia una democracia plena. Por supuesto, este proceso est todava lejos de ser completado. Por ello, el presidente Funes ha dado instrucciones precisas para que en lo que resta de su administracin se profundice y se consolide, hasta donde sea posible, la reforma del Estado, la que a partir del segundo semestre del presente ao se realizar a partir de la implementacin del Sistema Nacional de Plani cacin, que servir de eje articulador de dicha reforma. [100] En el proceso transformador del Estado vale la pena mencionar los cambios sustanciales que han tenido lugar en el sector de seguridad. En primer lugar, se ha cambiado la concepcin acerca de la poltica estatal de seguridad ciudadana. En efecto, El Salvador, hasta mediados de 2009, contaba con ms efectivos de seguridad de las empresas privadas que de la Polica Nacional Civil (PNC). Eso signicaba que los sectores de mayores ingresos contaban con proteccin propia, pero el Estado no brindaba seguridad a la gran mayora de la poblacin, en momentos en que las
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Recuadro 2. El Salvador, principales reformas del Estado efectuadas, 2009-2011

a) Nuevas leyes
Ley de Fomento de la Produccin Ley de Reintegro de Derechos Arancelarios Ley de Creacin del Centro de Trmites de Importaciones y Exportaciones Ley de Creacin del Sistema Salvadoreo para la Calidad Ley del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo Ley de Supervisin y Regulacin del Sistema Financiero Ley de Concesin de la Terminal Portuaria Multipropsito Especializada en Contenedores, FASE I, del Puerto de La Unin Centroamericana Ley del Sistema de Tarjetas de Crdito Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para la Mujeres Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Ley General de Prevencin de Riesgos en los Lugares de Trabajo Ley de Acceso a la Informacin Pblica

b) Reformas a leyes ya existentes

Reformas a la Ley de Turismo Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica Reformas a Ley de Creacin de FOSALUD Reformas a la Ley Orgnica del Banco Central de Reserva de El Salvador Reformas a la Ley de Bancos Reformas a la Ley del Mercado de Valores Reformas a la Ley de tica Gubernamental

c) Decretos ejecutivos
Decretos Ejecutivos de reforma al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo Decreto Ejecutivo de Creacin PROESA Decreto Ejecutivo de Creacin del CES Decreto Ejecutivo de Creacin del CONASAN Decreto Ejecutivo de Creacin de los Gabinetes de Gestin Decreto Ejecutivo de Creacin del Consejo para el Crecimiento Decreto Ejecutivo de reforma al Decreto Ejecutivo de Creacin del CONIP Decreto Ejecutivo que contiene disposiciones para evitar toda forma de discriminacin en la administracin pblica, por razones de identidad de gnero y/o de identidad sexual

: Secretara Tcnica de la Presidencia, 2012.

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pandillas crecan exponencialmente en nmero y actividad criminal. Adems, exista una visin de corto alcance del fenmeno de seguridad. No se entenda que se estaba ante una amenaza regional desde Bolivia hasta la frontera mexicana-estadounidense que corroa y corrompa a las instituciones. [101] A diferencia de gobiernos anteriores, la presente administracin elabor un Plan de Seguridad Pblica fundamentado tanto en el trabajo conjunto en el mbito centroamericano como en el que se tiene con Mxico, Colombia y Estados Unidos para hacer frente a un fenmeno transnacional de gran poder econmico. Y en lo interno se inici un proceso de fortalecimiento del aparato de prevencin y represin del delito y de depuracin de las instituciones, esencialmente la PNC y la Direccin de Centros Penales, para remover de las mismas a elementos corrompidos por las organizaciones criminales. Adems, se han hecho constantes llamados al Ministerio Pblico y al rgano Judicial para que procedan de igual manera. Un hecho de relevancia ha sido la audaz decisin presidencial de sumar a la Fuerza Armada en colaboracin de la PNC a la lucha contra el crimen organizado. Unos 7 mil efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales engrosaron las fuerzas de seguridad para dar cobertura y proteccin a cada vez ms zonas en todo el territorio nacional. Se aument el nmero de vehculos, de sistemas y aparatos de comunicacin, se mejor el ingreso de los agentes y sus condiciones de trabajo. Todo esto fue posible debido al aumento signi cativo
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que ha registrado el presupuesto del sector de seguridad. Los resultados, al cabo de tres aos de labor, comienzan a verse y el Plan a dar los frutos esperados.

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partecuatro

La agenda pendiente de cambios

[101] El gobierno de la repblica est a punto de completar su tercer ao de mandato. Por ello, el presidente Funes instruy a la Secretara Tcnica de la Presidencia a coordinar un proceso de revisin y actualizacin de la agenda de cambios estructurales e institucionales que se requiere implementar en lo que resta de su mandato, teniendo en cuenta varios contextos (econmico, social y poltico) en los que se desarrollar la gestin gubernamental en los prximos dos aos. Lo que se persigue es alcanzar los grandes objetivos estratgicos que el gobierno se propuso al inicio de la gestin: profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social, a la vez que se avanza en la solucin gradual de los principales problemas que afectan a la poblacin. [102] El ejercicio de actualizacin de la agenda pendiente de cambios se realiz en el marco del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, en el que encuentran de nidas las apuestas, las prioridades y las metas del quinquenio. Luego de un anlisis riguroso del estado de avance de dicho
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plan, y tomando en consideracin las restricciones nancieras, institucionales y temporales, as como las limitaciones derivadas de los diversos entornos (nacional, regional e internacional), el gobierno de la repblica ha de nido la agenda pendiente de cambios que impulsar en los ltimos dos aos de gestin, y para lo cual se espera contar con el apoyo decidido de los sectores democrticos, progresistas y revolucionarios que aspiran a la construccin de una sociedad ms democrtica, justa, inclusiva y solidaria. Se espera adems, el acompaamiento solidario de la comunidad internacional en esta tarea histrica. [103] La agenda de cambios estructurales e institucionales que se desarrollar en lo que resta de la presente administracin es la siguiente: a) La promocin y bsqueda de un acuerdo nacional sobre el contenido, alcance e implementacin de la poltica de seguridad ciudadana y la lucha contra el crimen y el narcotr co. El gobierno de la repblica est plenamente consciente de que la persistencia de la inseguridad ciudadana, la violencia y el crimen es el principal obstculo que impide la paz social, la convivencia pac ca y el crecimiento econmico. Por ello, en lo que resta de su mandato, har todo lo que sea necesario para construir e implementar una poltica de Estado integral en el rea de seguridad que se caracterice por garantizar un balance adecuado entre las medidas de represin y aquellas de carcter preventivo. Para lograrlo se promover
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y buscar un amplio acuerdo nacional que posibilite atender las causas econmicas y sociales que estn en la base del problema de la violencia y el crimen, principalmente la falta de oportunidades de empleo y de educacin para los jvenes, sin descuidar por ello la dimensin represiva. De manera simultnea, se intensi carn los cambios que ya han comenzado a operarse en el sector de seguridad, sobre todo en lo relacionado con la modernizacin, la profesionalizacin, la despartidizacin y el fortalecimiento de la Polica Nacional Civil, la coordinacin de las distintas agencias de inteligencia, la coordinacin interinstitucional en lo referente a la prevencin de la violencia, la ampliacin y modernizacin del sistema carcelario y la depuracin de las distintas instituciones del sector de seguridad. Las metas concretas en esta rea son reducir de manera permanente los homicidios y las extorsiones, generar oportunidades de trabajo y de educacin para los jvenes y mejorar las condiciones de vida y de seguridad en las zonas de mayor persistencia delincuencial. b) La promocin del crecimiento econmico y del empleo de calidad mediante el fomento de la inversin productiva y de las exportaciones. Para ello, se profundizarn los cambios en las siguientes reas: - La implementacin plena del Sistema Nacional Financiero de Fomento, particularmente la consolidacin del Banco Nacional de Desarrollo (BANDESAL). Esta accin
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ser acompaada por la ejecucin del Sistema Nacional de Desarrollo Productivo, que busca apoyar y asesorar a las empresas micro, pequeas y medianas, al sector cooperativo, a los propietarios individuales y a las mujeres productoras en el proceso de formulacin de proyectos slidos que puedan ser nanciados por la banca estatal y en la implementacin de dichos proyectos una vez hayan obtenido el nanciamiento de la banca estatal. Para impulsar adecuadamente este Sistema se proceder a fortalecer la coordinacin interinstitucional y se procurar una transformacin del Ministerio de Economa, de tal manera que se convierta en un verdadero promotor del desarrollo productivo del pas. - La consolidacin de la reforma de la institucionalidad vinculada con el sector agropecuario y la implementacin plena del Programa de Agricultura Familiar; se incluir el desarrollo del sistema de abastecimiento de granos bsicos y el fortalecimiento de las instituciones de apoyo tcnico al sector. Adems, se apoyar decididamente la produccin de alimentos para que el pas siga avanzando en el objetivo de lograr la seguridad alimentaria. - La aceleracin de la ejecucin de las polticas sectoriales de fomento y la implementacin de un nuevo sistema de incentivos econmicos a la inversin privada nacional y extranjera. Con este propsito, en los prximos meses
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se presentarn ante la Asamblea Legislativa, para su discusin y aprobacin, un conjunto de reformas a la legislacin vinculada con la promocin de las inversiones y las exportaciones. Entre ellas se encuentran las reformas a la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin, a la Ley de Servicios Internacionales, a la Ley de Inversiones y se promovern nuevas leyes como son los casos de la Ley de Estabilidad Jurdica, la Ley de Firma Electrnica, la Ley de Garantas Mobiliarias y la Ley de Insolvencia. Adems, en lo que resta de la presente administracin se fomentar una reforma institucional que permita reducir y simpli car los procesos administrativos relacionados con el proceso de inversin privada. Esta poltica ser acompaada de una revisin de la legislacin antimonoplica, con el propsito de promover la competencia leal. - La concrecin de proyectos emblemticos que involucran inversiones importantes, como es el caso de la concesin del Puerto de La Unin, la modernizacin del Aeropuerto Internacional El Salvador, la construccin del primer tramo del nuevo Sistema de Transporte Metropolitano y el desarrollo, a partir de 2013, del proyecto Fomilenio II en la zona costero- marina. En esta misma direccin, se revisar el marco legal e institucional del sector energtico con el propsito de promover las inversiones en dicho sector y de asegurar un precio competitivo de la energa.
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- El apoyo tcnico, nanciero e institucional a las micro, pequeas y medianas empresas, al sector cooperativo, a los productores individuales y a las mujeres productoras. En los prximos veinticuatro meses el gobierno de la repblica har todo lo que est a su alcance para fortalecer a estos sectores, incluyendo programas de apoyo espec cos que permitan convertirlos en verdaderos agentes del desarrollo econmico y social. En el contexto de estas polticas se promover la Ley de Pequeas y Medianas Empresas, se fortalecer el movimiento cooperativo, incluyendo las organizaciones de mujeres productoras, y se de nir, conjuntamente con las organizaciones de veteranos y veteranas del FMLN, el programa de apoyo integral a dicho sector, el que quedar plasmado en un proyecto de ley que ser presentado a la Asamblea Legislativa para su discusin y aprobacin. - La consolidacin de la reforma scal, que permita el fortalecimiento de las nanzas del Estado y la creacin de las bases materiales para la construccin del nuevo modelo econmico y social. En particular, se profundizar la lucha contra la evasin, la elusin y el contrabando, se continuar ampliando la base tributaria y se avanzar en una mayor racionalizacin y e ciencia del gasto pblico, con lo que se evitar afectar la inversin social

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c) La consolidacin y la institucionalizacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU) y de la reforma de salud. Este proceso incluir la implementacin acelerada y la ampliacin de la cobertura del programa Comunidades Solidarias en las zonas urbanas, con el propsito de combatir la pobreza y la exclusin en los asentamientos urbanos precarios y de ayudar a los jvenes en su insercin laboral y educativa. Adems se ampliar el programa Ciudad Mujer mediante la construccin y funcionamiento de sedes adicionales en lugares estratgicos del territorio nacional y se completar el equipamiento de la red de hospitales y la nalizacin de la reconstruccin y ampliacin de unidades de salud y la construccin del Hospital Nacional Especializado de Maternidad Doctor Ral Argello Escoln. d) La profundizacin de la reforma de la educacin, que har nfasis en la calidad, en la innovacin y en el mejoramiento de la infraestructura educativa. En esta direccin se implementar con fuerza la nueva poltica de innovacin, ciencia y tecnologa y, en el marco del proyecto Fomilenio II se fortalecer la educacin primaria y secundaria de la zona costero-marina del pas y se desarrollarn programas de capacitacin y formacin laboral para la poblacin de dicha zona, incluyendo un programa integral de becas para jvenes y mujeres. e) La promocin e impulso de nuevas reformas polticas que fortalezcan la gobernabilidad democrtica, el sistema democrtico
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y consoliden el Estado social de derecho. Con este propsito, en lo que resta de la presente gestin se promover la Ley de Partidos Polticos y se elaborarn y se impulsarn propuestas de reforma para asegurar la despartidizacin del Tribunal Supremo Electoral y de otros rganos del Estado. Adems, se contribuir a acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de los salvadoreos en el exterior y se continuar promoviendo la independencia de poderes del Estado y la participacin activa de la sociedad civil en la de nicin e implementacin de polticas pblicas. f ) La profundizacin de la reforma del Estado mediante la implementacin gradual, a partir del mes de junio del presente ao, del Sistema Nacional de Plani cacin. El nuevo Sistema Nacional de Plani cacin tiene cinco reas estratgicas, en las que se centrarn los esfuerzos en los prximos veinticuatro meses: la plani cacin econmica y social, la inversin pblica, la cooperacin internacional, la modernizacin del Estado y la planicacin territorial. Adems se priorizar la creacin y consolidacin de los espacios institucionales que aseguren la participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos y se impulsar la reforma de la Ley de Servicio Civil que busca modernizar la administracin pblica y asegurar la estabilidad laboral de los servidores pblicos. Como parte de la reforma del Estado se profundizar la lucha contra la corrupcin y la impunidad.
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g) La profundizacin y fortalecimiento de las relaciones polticas, econmicas y comerciales con los pases de Centroamrica, Amrica Latina y los pases emergentes, como es el caso de Brasil, China e India. Adems se profundizarn las relaciones econmicas y comerciales con los pases de Asia y de Europa. El objetivo estratgico en esta rea es diversi car los mercados para nuestros productos y servicios y atraer inversin extranjera. h) Completar la construccin de un Sistema de Medios Pblicos consistente en el fortalecimiento y transformacin de los actuales medios de comunicacin propiedad del Estado en medios pblicos, con una programacin inclusiva, de calidad y de servicio. Este sistema, al que ya pertenecen Canal 10 de Televisin y Radio Nacional, incorporar a otros medios de comunicacin que sern creados en un futuro prximo. Los medios pblicos de comunicacin del pas adoptarn cdigos de tica y guas prcticas que garanticen la libertad de expresin, sern accesibles y su agenda responder a los temas de genuino inters de la poblacin: democracia y sus valores fundamentales, cultura de paz, derechos humanos, migracin, construccin de ciudadana, medios ambiente e identidad nacional sern los principales ejes transversales de su programacin. Adems adoptarn polticas editoriales que piensen ms en el ciudadano, antes que en el militante y antes que ser portadores de ideologa. Los medios pblicos proporcionarn un adecuado cauce para la discusin y la convivencia, y procurarn la cohesin social y la solidaridad.
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Notas

1. Durante la campaa electoral se conform una amplia alianza electoral que posibilit el triunfo del presidente Mauricio Funes. En esta alianza participaron el FMLN, el Movimiento Ciudadano Amigos de Mauricio, el Partido Cambio Democrtico (CD), el Partido Social Demcrata (PSD, en formacin) y diversas organizaciones sociales. 2. Este ciclo comenz con las recientes elecciones de diputados y alcaldes en marzo de 2012 y culminar en marzo de 2014, con la celebracin de las elecciones presidenciales. Adems, para 2015 estn programadas nuevas elecciones de diputados y alcaldes. 3. En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto plazo sobre la evolucin de los principales indicadores econmicos y sociales, aunque se hace referencia a ellos en el contexto del anlisis estructural. 4. Esta fue una preocupacin permanente durante la campaa y se sustentaba en dos premisas bsicas: a) que el triunfo electoral era posible, y que por tanto haba que trabajar no solo en ganar las elecciones sino tambin en cmo gobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la historia en el pas
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no poda dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tena el reto de iniciar un proceso de transformacin estructural e institucional. 5. En una economa de mercado existe una dependencia estructural del sector privado, ya que son los empresarios los que determinan al nal el nivel de inversin y de empleo. Por supuesto, esta dependencia vara de pas a pas en funcin de la capacidad econmica de los Estados para desarrollar procesos de crecimiento mediante la inversin pblica y/o el control de activos estratgicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las nanzas pblicas y a la escasez de recursos naturales estratgicos, esta capacidad es muy limitada. 6. Un anlisis sobre el agotamiento del modelo econmico y social actual se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (Gobierno de El Salvador, 2a. ed., San Salvador, 2010). 7. La apuesta estratgica para el ao 2024, consensuada por el Consejo Econmico y Social referida al nuevo modelo econmico y social es la siguiente: Tener vigente, en el marco del rgimen de libertades que la Constitucin de la repblica establece, un modelo de crecimiento y desarrollo integral, sostenible, e ciente, equitativo e incluyente, basado en el ordenamiento y la integracin territorial y productiva interna, en el aumento de la productividad proveniente de la innovacin, la tecnologa y el conocimiento, en el fortalecimiento del mercado interno, en la integracin con el resto de Centroamrica, y en la profundizacin y diversi cacin de las relaciones comerciales, fomentando el dinamismo de un sector exportador diversi cado, consolidado y competitivo. Ver Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, p. 48.

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8. La cada vertical de la produccin nacional comenz en el segundo trimestre de 2008, y lleg a su punto ms bajo en el tercer trimestre del ao 2009. 9. Los ingresos tributarios disminuyeron 253.5 millones de dlares en el ao 2009 con respecto al ao 2008 como resultado de la reduccin de la actividad econmica y del aumento de la evasin. 10. En los ltimos meses de gobierno, la administracin de Antonio Saca aument algunos subsidios y redujo la tarifa del transporte pblico, todo con el propsito de aumentar las posibilidades de triunfo de ARENA en las elecciones de 2009. 11. En una economa dolarizada, la nica herramienta disponible para lidiar con las crisis es la poltica scal, ya que la poltica cambiaria y monetaria desaparecen. 12. La administracin de Alfredo Cristiani, por ejemplo, elimin la plani cacin como herramienta de gestin pblica para el desarrollo, y por tanto desapareci el Ministerio de Plani cacin. Los cuatro gobiernos de ARENA, por otra parte, abandonaron las polticas de apoyo sectoriales, por considerarlas intervencionistas y dainas para el funcionamiento del mercado y sustituyeron la poltica social con visin universal, por una versin reduccionista y asistencialista, basada en la focalizacin. Como consecuencia de todo esto el aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el sector agropecuario) y reestructurado a favor de la acumulacin de capital de algunas empresas y en detrimento de las pequeas y medianas, de los productores individuales, del sector cooperativo e incluso de los empresarios tradicionales que no formaban parte del crculo de poder de ARENA y de los diferentes gobiernos de turno.

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13. Los grupos de poder econmico siempre incidieron de forma directa en la composicin del gabinete econmico. Escogan a personas de su con anza o incluso a personajes que respondan de forma directa a sus intereses particulares o gremiales. 14. En la campaa electoral salieron a la luz pblica las diferencias entre algunos voceros del FMLN y el candidato Funes y su equipo alrededor de estos temas. Eso gener dudas e incertidumbre en el sector privado organizado. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple instrumento que estaba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder y a partir de ah impulsar su proyecto histrico. 15. En el ao 2008 la proporcin de personas viviendo bajo la lnea de pobreza aument 6.3% con respecto 2007, ya que pas de 40.1% a 46.4%. En trminos absolutos, este aumento signi c que 22 783 personas ingresaran a la pobreza en el ao 2008. 16. En el ao 2009, debido a la crisis en Estados Unidos, las remesas familiares disminuyeron 354.9 millones de dlares, lo que represent una reduccin de 9.5% con respecto al ao 2008. 17. De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreo del Seguro Social, entre julio de 2008 y agosto de 2009 se perdieron 39 208 empleos en el sector privado. 18. Debido a la baja recaudacin tributaria desde hace varias dcadas la mayora de la inversin pblica se nancia con recursos externos, en especial prstamos, los que tienen que ser aprobados y rati cados por mayora cali cada en la Asamblea Legislativa.

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19. Esta decisin fue el resultado de un anlisis pragmtico basado en el hecho de que vive alrededor de un tercio de la poblacin salvadorea en Estados Unidos, de la importancia de los ujos de remesas familiares generados en ese pas para la economa nacional y familiar y de la constatacin emprica de que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras exportaciones; y que en la composicin de la inversin extranjera, la norteamericana tiene un peso fundamental. 20. Este equipo lo componan Carlos Acevedo, futuro presidente del Banco Central de Reserva; Carlos Cceres, futuro ministro de Hacienda; Hctor Dada Hirezi, futuro ministro de Economa, y Alexander Segovia, quien coordinaba el equipo de transicin y sera secretario tcnico de la Presidencia. Tambin form parte del equipo el economista Luis Membreo. 21. Paradjicamente, estas de niciones crearon con ictos con algunos dirigentes del FMLN, quienes interpretaron estas posturas como continuidad y como neoliberales. 22. La gobernabilidad democrtica del pas se asegur la misma noche del triunfo por dos hechos relevantes: el discurso mesurado y conciliador del presidente Funes horas despus de haber terminado el proceso electoral y el rpido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte del presidente Saca, quien funga a su vez como el presidente de ARENA. Estos dos hechos incidieron de un modo positivo en la construccin de un ambiente de estabilidad poltica y social en la etapa de transicin. 23. Los acuerdos incluyeron la aprobacin de dos prstamos internacionales por 950 millones de dlares y la emisin y colocacin de ttulos valores de crdito por 1803.5 millones de dlares (350 millones para la liquidacin del Fideicomiso

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para Educacin y Seguridad, 800 millones para la conversin de deuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisin de bonos para amortizar los eurobonos que vencan en 2011, a plazos entre 10 y 30 aos). 24. El Plan Global Anti Crisis se hizo pblico el 18 de junio, dieciocho das despus de asumir el nuevo gobierno. 25. Como resultado de una valoracin poltica estratgica relacionada con la gestin pblica y con la gobernabilidad, se opt por garantizar la estabilidad laboral de todos los empleados pblicos. Esta posicin nunca fue comprendida por aquellos que abogaban por una especie de purga, que consista en efectuar despidos masivos de funcionarios pblicos que fueran militantes o simpatizantes del partido ARENA. 26. En su primera reunin de trabajo, el Consejo de Ministros aprob reformas al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo que facultan al secretario para Asuntos Estratgicos y al secretario tcnico de la Presidencia para desarrollar procesos de dilogo con diferentes sectores sociales. En cumplimiento de este mandato, en la Secretara Tcnica de la Presidencia se cre la Unidad de Dilogo Social. 27. Durante la primera mitad de la gestin gubernamental, desde la Presidencia se establecieron mesas de dilogo con diferentes actores. Secretara Tcnica de la Presidencia abri mesas bilaterales con los siguientes sectores: Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP); Mesa Agropecuaria; Movimiento Social por un Nuevo Pas; Concertacin Popular por el Cambio; Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador; Sector de Veteranos y Veteranas de Guerra del FMLN; Sector de Veteranos de la Fuerza Armada; sector de transporte pbli-

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co de pasajeros. En la actualidad, todos los dilogos bilaterales continan, con la excepcin del dilogo bilateral con ANEP. La Secretara para Asuntos Estratgicos, por su parte, tambin ha abierto mesas de dilogo con distintos sectores, como es el caso de los empleados pblicos organizados; adems, esta secretara es la responsable de lidiar con los con ictos laborales y sindicales. 28. Existe una alianza estratgica entre el Gobierno y los sectores rurales y agrcolas aglutinados en la Mesa Agropecuaria alrededor de la poltica agropecuaria de nida en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. 29. Entre los principales acuerdos logrados por la mesa de veteranos y veteranas del FMLN se encuentran la elaboracin del censo de veteranos, que est sirviendo de base para disear el Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Veteranas de Guerra que el gobierno y las organizaciones de veteranos estn trabajando y que prximamente presentarn a la Asamblea Legislativa para su discusin y aprobacin. Por lo dems, en dicha mesa se han acordado medidas de apoyo a la poblacin ms vulnerable del sector. 30. Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprob la dolarizacin y el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritaria de ejercer el poder. 31. ANEP forma parte de las juntas directivas u rganos de decisin en ms de cuarenta instituciones gubernamentales, mientras que el resto de la sociedad civil tiene una participacin marginal. Este desbalance re eja la estructura de poder que ha prevalecido en el pas a lo largo de su historia.

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32. El CES fue creado mediante decreto ejecutivo y est compuesto por los siguientes sectores: 30 miembros de la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP); 20 miembros del sector social, representado por el Frente Social por un Nuevo Pas y la Concertacin Popular por el Cambio; 10 miembros del sector sindical, representado por el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador y 8 miembros del sector acadmico representado por FUSADES, FUNDAUNGO, FLACSO, FUNDE, UES, UCA, la Universidad Don Bosco y la Universidad Jos Matas Delgado. El CES lo coordina el gobierno de la repblica por medio del secretario tcnico de la Presidencia. El PNUD contribuye con la administracin y operatividad de dicha instancia. 33. Dicho boicot se ha efectuado de diversas formas: mediante una poltica de desprestigio del CES, cuestionando la representatividad de algunos sectores participantes, utilizando tcticas dilatorias para evitar que se obtengan resultados concretos y, algunas veces, mediante el boicot directo. 34. En diciembre de 2011, la Corporacin de la Cuenta Reto del Milenio anunci que El Salvador haba sido elegido para un segundo compacto (el primero se est desarrollando en la zona norte del pas e incluye, entre otros aspectos, la construccin de la carretera longitudinal del norte). En la actualidad se trabaja en el diseo del proyecto, y ya ha comenzado la fase de consulta que se llevar a cabo a lo largo de los prximos tres meses. 35. El segundo Territorio de Progreso se desarrollar en la zona norte de los departamentos de San Miguel, Morazn y La Unin. 36. El Consejo del Territorio est compuesto por 120 miembros: 60 representantes de la sociedad civil y 60 representantes

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del sector pblico; se incluyen los seis alcaldes de los municipios en donde se desarrolla la iniciativa. 37. Una explicacin amplia del Sistema de Proteccin Social Universal se encuentra en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, pp. 63-72. 38. A partir del mes de abril del presente ao se incluy como bene ciarios de la Pensin Bsica Universal a todos los veteranos y veteranas del FMLN inscritos en el censo de veteranos. 39. Los participantes del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) reciben 100 dlares mensuales y capacitacin laboral. A cambio, cooperan en proyectos comunitarios que favorecen a la poblacin local. 40. Por ejemplo, la administracin de Antonio Saca implement el programa Red Solidaria, que inclua el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas a familias rurales de los 77 municipios ms pobres, y el programa de entrega de semilla mejorada, que se otorgaba de manera discriminada y en funcin de intereses partidarios. El monto total invertido en dichos programas el ao 2008 fue de solamente 35.43 millones de dlares (11.17 millones en Red Solidaria y 24.25 millones en semilla mejorada). 41. Los ECOS son de dos tipos. Los ECOS familiares estn integrados por tres profesionales en salud (medicina, enfermera y auxiliar de enfermera), promotores de salud (segn la poblacin total a cargo) y un polivalente; y los ECOS especializados, que estn conformados por nueve profesionales (pediatra, ginecobstetricia, medicina interna, sioterapia, educacin para

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la salud, nutricin, psicologa, enfermera, auxiliar de enfermera), dos laboratoristas clnicos y tres o cuatro profesionales en odontologa segn el rea. 42. En Ciudad Mujer, de Lourdes, Coln, funciona un ECOS especializado con nfasis en salud sexual y reproductiva; y en el Bajo Lempa, Usulutn, existe otro que se especializa en enfermedad renal crnica, ya que hay una elevada incidencia en esa zona. 43. Este es el caso, por ejemplo, del draw back, que fue eliminado en el ao 2010 y que representaba un costo scal de alrededor de 25 millones de dlares al ao. 44. En el ao 2008, el costo de los subsidios ascendi a cerca de 400 millones de dlares. 45. La Ley de Acceso a la Informacin Pblica es considerada por el Centre for Law and Democracy de Canad como la cuarta mejor ley de su tipo entre 89 pases del mundo. 46. En algunos casos la oposicin al cambio se ha traducido en golpes de Estado o en procesos de inestabilidad social y poltica impulsados por actores internos, muchas veces con la complicidad o el involucramiento directo de actores internacionales. En otros casos, en prcticas sistemticas de oposicin a los gobiernos que promueven e impulsan dichos cambios, con el propsito de desprestigiarlos y desgastarlos. En ambas situaciones, algunos medios de comunicacin tienen un rol central. 47. En las reformas realizadas al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo, se le asign a la Secretara Tcnica de la Presidencia la responsabilidad de organizar y coordinar el Sistema

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Nacional de Plani cacin y el Sistema Nacional de Estadsticas e Indicadores. Ambos sistemas estn diseados y su implementacin comenzar en el segundo semestre del presente ao. 48. Actualmente se est negociando con la MCC el contenido y alcance global del proyecto Fomilenio II, cuyo convenio se espera rmar a nales del presente ao y cuya implementacin est prevista para 2013. 49. En el mes de junio iniciar la construccin de la infraestructura del primer tramo con nanciamiento proveniente de un prstamo de 50 millones de dlares del Banco Interamericano de Desarrollo.

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El camino del cambio en El Salvador. Creando las bases de una sociedad democrtica, incluyente y equitativa, se termin de imprimir a los veinticuatro das del mes de mayo de 2012 en Impresos Mltiples, San Salvador, El Salvador. En su composicin se usaron tipos Palatino Linotype 12/16, 10/13; Frutiger LT 9/11 y St Ride 16/18 pts. Para la impresin de los interiores se us papel Ledger de 24 g; y para los forros, cartulina foldcote c-14 laminada mate. La edicin consta de 5000 ejemplares.

asi tres aos han pasado desde que el primer gobierno de izquierda elegido democrticamente lleg al poder en El Salvador. Los avances, aunque todava en progreso, son notables, si se considera el poco tiempo transcurrido. El Estado se ha fortalecido en su capacidad de gestin de polticas pblicas y en todo lo relacionado con la coordinacin y la planificacin del desarrollo econmico y social, se ha acercado ms a la poblacin y a los territorios, se ha fortalecido financieramente como resultado de la reforma fiscal que se ha implementando y se ha vuelto ms transparente y se ha reducido la corrupcin y el despilfarro.