Rbpo PDF Rbpo Vol 1 Num 2

Volume 1 - Nmero 2
Associao Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Oramento
2011
Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs www.assecor.org.br/rbpo
Expediente
Editor Mrcio Gimene de Oliveira Equipe Editorial Leandro Freitas Couto e Eduardo Rodrigues Assessoria de Comunicao Camila Jungles Diagramao Leandro Celes
Revista Brasileira de Planejamento e Oramento ISSN: 2237-3985

Uma publicao da ASSECOR - Associao Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Oramento SEPN Qd.509 Ed. Isis 1. Andar Sala 114 - Asa Norte - Braslia/DF CEP. 70750-000 - Fone: (61) 3274-3132 / 3340-0195 - Fax: (61) 3447-9691 www.assecor.org.br
Sumrio
Artigos Crescimento econmico e planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias recentes e possibilidades a futuro* Economic growth and planning in Brazil (2003-2010): recent evidences and future possibilities
Jos Celso Cardoso Jr. <zcelsojr@gmail.com>
Denis Maracci Gimenez <maracci@ymail.com> De baixo para cima: o sentido da construo do planejamento para o desenvolvimento Bottom-up construction of the development planning
Leonardo Pamplona <leonardompp@yahoo.com.br>
21
Polticas de gerao de emprego e renda & desenvolvimento: um estudo do microcrdito em populao de baixa renda de Fortaleza Policies of employment and income generation & development: a study of microcredit in low-income population of Fortaleza
Alcides Fernando Gussi <agussi@uol.com.br> Rita Josina Feitosa da Silva <ritajosina@yahoo.com.br>
41
Integrao de bacias hidrogrficas e transposio da barragem de Itaipu: subsdios para reflexo a partir das contribuies de Albert Hirschman Integration of hydrographic basins and transposition of the Itaipu dam: subsidies from contributions from Albert Hirschman
Mrcio Gimene de Oliveira <gimene12@gmail.com>
51
Impactos fiscais e distributivos do regime prprio dos funcionrios pblicos do governo federal Fiscal and Distributive Impacts of the the Federal Government Public Pensions
Oliveira Alves Pereira Filho <oliveira.ap.filho@gmail.com>
71
As dez maiores economias e a energia nuclear: reflexes para o futuro do Brasil The ten largest economies and nuclear power: reflections for Brazils future
Carlos Augusto Feu Alvim da Silva <leosg@uol.com.br> Leonam dos Santos Guimares <leonam@eletronuclear.gov.br>
85
Comunicaes Plano Nacional de desenvolvimento: papis da sociedade e do Governo National development plan: the roles of Government and society
Marcio Pochmann
95
O segredo Chins, ou Indiano The Chinese secret, or Indian

Jos Carlos de Assis
103
Crescimento econmico e planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias recentes e possibilidades a futuro1*

Economic growth and planning in Brazil (20032010): recent evidences and future possibilities
Jos Celso Cardoso Jr. <zcelsojr@gmail.com>
Tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea. Braslia, Brasil.
Denis Maracci Gimenez <maracci@ymail.com>

Professor da Faculdade de Campinas (FACAMP) e pesquisador colaborador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Campinas, Brasil.
Recebido 29-set-2011 Aceito 03-out-2011 Resumo O presente estudo, realizado no mbito do convnio IPEA/CEPAL, uma sntese do trabalho de anlise de documentos oficiais elaborados pelo governo brasileiro entre 2003 e 2010, relativos ao planejamento econmico e social do pas. A pesquisa partiu da seguinte constatao: depois de mais de duas dcadas (dcadas de 1980 e 1990) de relativa estagnao econmica, o Brasil retomou certa capacidade de crescimento a partir de 2004. Tal retomada mostrou-se fundamental para a melhoria de uma srie de indicadores sociais e do mercado de trabalho no perodo recente e, ao mesmo tempo, explicitou a necessidade da sustentao do crescimento no longo prazo para fazer frente aos desafios colocados para a construo de um pas menos desigual e mais justo. Neste am-
* Este texto uma verso bastante resumida de Cardoso Jr. e Gimenez (2011). Os autores registram agradecimentos especiais ao convnio entre Ipea e Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), por meio do qual se viabilizou parte dos recursos destinados pesquisa de base que originou este texto. Como de praxe, os autores isentam ambas as instituies da responsabilidade pelas opinies aqui emitidas.
Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo
Jos Celso Cardoso Jr. / Denis Maracci Gimenez Crescimento econmico e planejamento no Brasi
biente de retomada do crescimento econmico e explicitao de dificuldades para a sua sustentao, vrios documentos foram produzidos pelo governo brasileiro entre 2003 e 2010, em seus diversos rgos, tratando da questo do desenvolvimento e do planejamento econmico. Assim, neste trabalho procurou-se produzir uma sntese e avaliao destes documentos, buscando averiguar em que medida eles so tributrios desta nova fase de crescimento, bem como em que medida eles prprios podem induzir a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado, mais robusto e organizado de crescimento. Palavras-Chave crescimento econmico, planejamento governamental, desenvolvimento.
Abstract This study, conducted under the agreement IPEA / CEPAL, is a synthesis of the work of analysis of official documents elaborated by the Brazilian government between 2003 and 2010, relating to economic and social planning in the country. The research was based on the following observation: after more than two decades (1980s and 1990) of relative economic stagnation, Brazil regained some capacity of growth from 2004. This recovery proved to be key to improving a range of social and labor market in recent years and at the sametime, explained the need for sustaining growth in the long run to face the challenges to building a country fairer and less unequal. In this atmosphere of renewed economic growth and difficulties in explanation of his support, several documents were produced by the Brazilian government between 2003 and 2010, in its various bodies, addressing the issue of development and economic planning. Thus, this study attempted to produce a synthesis and evaluation of these documents, seeking to ascertain the extent to which they are tributaries of this new phase of growth, and to what extent they themselves can induce the support of an extended cycle of time, more robust and organized growth. Key-words economic growth, government planning, development.
Introduo
Depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao econmica, o Brasil retomou a capacidade de crescimento de sua economia a partir de 2004. Tal retomada mostrou-se fundamental para a melhoria de uma srie de indicadores sociais e do mercado de trabalho no perodo recente. Ao mesmo tempo, explicitou a necessidade da sustentao do crescimento no longo prazo para fazer frente aos desafios colocados para a construo de um Pas menos desigual, que consiga prover de justia e bem-estar social os seus cidados. Neste ambiente de retomada do crescimento econmico e explicitao de dificuldades para a sua sustentao, entre 2003 e 2010, vrios documentos foram produzidos pelo governo brasileiro, em seus diversos rgos, tratando da questo do desenvolvimento e do planejamento econmico. O objetivo central deste artigo consiste, portanto, em produzir uma breve avaliao destes documentos. Busca-se averiguar em que medida eles so tributrios desta nova fase de crescimento,
bem como em que medida eles prprios podem induzir a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado, mais robusto e organizado de crescimento. Para tanto, foram analisados 30 documentos produzidos por ministrios e rgos de alto escalo do governo federal, representativos do planejamento econmico no Brasil entre 2003 e 2010, os quais se encontram listados no quadro 1. Metodologicamente, os documentos foram agrupados em funo de dois grandes recortes analticos. O primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou organiz-los estritamente para fins didticos em algumas reas especficas da atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo; ii) polticas de desenvolvimento habitacional; iii) polticas de desenvolvimento social; iv) defesa nacional e energia e v) infraestrutura e logstica. O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral no qual foram produzidos, isto , o ambiente relativo ao Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 e aquele relativo ao PPA 2008-2011. QUADRO 1: Documentos pesquisados, em ordem cronolgica.
Plano Plurianual 2004-2007 (Plano Brasil de Todos participao e incluso). Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2003. Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE) e Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica (Secom), 2004/2005. Orientao estratgica de governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2003. Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2003. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Braslia: Ministrio das Cidades, 2003. Poltica Econmica e Reformas Estruturais. Braslia: Ministrio da Fazenda - SPE, 2003. Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo. Braslia: Ministrio da Fazenda (MF/SPE), 2004. Poltica Nacional de Habitao. Braslia: Ministrio das Cidades, 2004. Poltica de Defesa Nacional (PDN). Braslia: Ministrio da Defesa, 2005. Plano Plurianual 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade). Braslia: Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), 2007. Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Braslia: Ministrio da Educao, 2007. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Braslia: Presidncia da Repblica, 2007. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Braslia: Ministrio da Integrao (MI), 2007. Plano Nacional de Energia PNE 2030. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia (MME) e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2007. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE/MC&T), 2008. Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2008. Agenda Social. Braslia: Casa Civil, 2008 (compreende aes e documentos de governo ligados aos seguintes programas principais: Programa Bolsa Famlia PBF, Territrios da Cidadania, Programa Mais Sade, Plano de Desenvolvimento da Educao PDE, Programa Cultura Viva Pontos de Cultura, Poltica Nacional de Juventude ProJovem, Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci, Direitos de Cidadania Mulheres, quilombolas,
povos indgenas, criana e adolescente, pessoas com deficincia, documentao civil bsica, povos e comunidades tradicionais). Estratgia Nacional de Defesa Paz e segurana para o Brasil. Braslia: Ministrio da Defesa, 2008. Plano Amaznia Sustentvel: diretrizes para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente (MMA), 2008. Plano Decenal de Expanso de Energia 2008-2017. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2009. Programa Minha Casa, Minha Vida. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Braslia: Presidncia da Repblica, 2010. A Inflexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. Nelson Barbosa e Jos A. Pereira de Souza, publicado em Emir Sader e Marco Aurlio Garcia (Orgs.). Brasil: entre o Passado e o Futuro. So Paulo: Boitempo, 2010. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia: Ipea, 2010. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. III Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3. Braslia: Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidncia da Repblica, 2010. Plano Nacional de Minerao PNM 2030. Braslia: Ministrio de Minas e Energia (MME), 2010. Projeto Perspectivas do Investimento no Brasil (PIB). Rio de Janeiro: BNDES; IE/UFRJ; IE/Unicamp, 2010. Brasil em 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), 2010.
Fonte: Elaborao dos autores. Nota: Embora consultados, os documentos de nmeros 2, 6, 7, 13, 15, 22, 24, 26, 27, 28, 29 e 30 no foram objeto de anlise explcita neste artigo.
As hipteses gerais para justificar cada um dos critrios mencionados, os quais organizam a prpria construo deste trabalho, so expostas a seguir: I. Critrio temtico ou setorial: conforme se tentar discutir ao longo do artigo, teria sido a retomada do crescimento econmico, em contexto de descrena em relao ideologia at ento dominante dos mercados eficientes, o fator principal a impulsionar a retomada do planejamento no Brasil em perodo recente. Sustenta-se aqui a tese de que teria sido a recuperao do crescimento em nveis mais elevados que aqueles prevalecentes ao longo das duas ltimas dcadas (motivado por fatores no provenientes de aes claramente planejadas do governo) o fator a deflagrar, e at mesmo a exigir, agora sim, aes de natureza setorial. Disto decorre a ideia de organizar os documentos segundo grandes setores ou reas correlatas de atuao governamental. Um sentido comum prevalecente nos documentos analisados consiste em diagnosticar os principais problemas em cada rea e, a partir disto, estruturar linhas diretivas de atuao setorial, geralmente segundo vises prospectivas de financiamento dos investimentos necessrios ou requeridos para saltos basicamente quantitativos nas respectivas capacidades de oferta ou produo em cada caso.
II. Critrio temporal ou transversal: tomando-se como pressuposto que os PPAs 2004-2007 (Plano Brasil de Todos Participao e Incluso) e 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade) foram os principais documentos globais de planejamento do pas no perodo conforme previsto pela Constituio de 1988 , as anlises foram feitas considerando-se tal diviso temporal, ou seja, a produo de documentos oficiais de planejamento nos marcos dos respectivos PPAs. Tendo esses dois aspectos em mente, o restante do artigo est organizado da seguinte maneira. Aps esta introduo, faz-se, na seo 2, uma recuperao rpida acerca da trajetria brasileira de planejamento, como forma de situar o momento presente no contexto histrico maior dentro do qual se enquadra. Assim, na seo 3, procede-se propriamente anlise do perodo recente (2003 a 2010), buscando-se respostas para as questes levantadas na introduo. Duas advertncias metodolgicas so necessrias: i) o levantamento e a escolha dos documentos frente sintetizados, em vez de se pretenderem exaustivos, procuraram identificar aqueles mais importantes em cada rea de atuao estatal, considerados tambm representativos das hipteses especficas levantadas; e ii) o objetivo geral deste trabalho consiste em analisar a retomada (ou no) de um ciclo recente de planejamento governamental no pas, expresso pela produo de documentos especficos de planejamento setorial, e no em comprovar ou contrastar os respectivos contedos e/ou resultados dos planos aos movimentos concretos observados em cada rea.2 Ao final, a seo 4 resume argumentos e planta dvidas acerca das condies e possibilidades para a reconstruo do planejamento governamental no Brasil.
Estado, planejamento e gesto pblica no desenvolvimento nacional

De acordo com o Quadro 2 abaixo, pode-se afirmar, linhas gerais, que ao longo do perodo republicano brasileiro, o Estado que se vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente orientado pela misso de transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao no sentido do desenvolvimento. A industrializao foi a maneira historicamente preponderante de se fazer isto. Ocorre que, em contexto de desenvolvimento tardio, vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se encontram constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio , a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel a pases
Ou seja: ainda que um trabalho especificamente destinado a buscar as correlaes entre diretrizes dos planos e seus resultados concretos seja indispensvel como teste de aderncia e consistncia final das hipteses, este esforo no foi ainda feito, exigindo recursos (sobretudo tempo) dos quais os autores ainda no dispem.
que enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecnolgicas que ento dominam o cenrio mundial.3 Isto, por sua vez, apenas se faz possvel em contextos em que os Estados nacionais conseguem dar materialidade e sentido poltico ideologia do industrialismo, como forma de organizao social para a superao do atraso. inescapvel, portanto, a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento governamental por meio dos quais a misso desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional. O sentido de urgncia que est associado referida tarefa faz com que o aparato de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, organize-se e avance de modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos estratgicos do Estado. Aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos sistemas devotados estruturao e ao gerenciamento da burocracia, bem como s funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo vm apenas a reboque, tardiamente frente ao planejamento. QUADRO 2: Periodizao para o estudo conjunto do planejamento governamental e da gesto pblica no Brasil (1889-2010).
Ciclos econmicos Padro de Estado Contexto econmico-estrutural Economia cafeeira voltada para o exterior. Dimenses do planejamento governamental Ausncia de planejamento. Excees: Convnio de Taubat e Crise de 1929. Contexto poltico-institucional Montagem do aparato estatal-burocrtico. Dimenses da gesto pblica Patrimonialista
1889-1930: Primeira Dominncia liberalRepblica desen-oligrquica volvimento para fora
1933-1955: Era Getlio Vargas nacional desenvolvimentismo
Dominncia nacional desenvolvimentista
Industrializao restringida; produo Planejamento no sistde bens de consumo mico. no durveis e deExcees: primeiras estapendncia financeitais e Plano Salte. ro-tecnolgica. Planejamento discricioIndustrializao nrio. pesada I, produo de bens de consumo Cepal: ideologia desenvolvimentista. durveis e monPlano de Metas de JK tagem do trip do (1956-1961). desenvolvimento. Industrializao pesada II, milagre econmico (1968-1973) e endividamento externo (1974-1989). Planejamento burocrtico-autoritrio. ESG: ideologia Brasil-potncia. PAEG (1964-1967) e II PND (1974-1979).
Montagem do sistema corporativista.
Patrimonial-burocrtica DASP (1938)
1956-1964: Era Juscelino Kubitschek internacionalizao econmica
Dominncia estatal-democrtica.
Acomodao e crise do modelo.
Patrimonial-burocrtica
1964-1979: Regime militar estatizao econmica
Dominncia estatal-autoritria
Consolidao institucional-autoritria.
Patrimonial-burocrtica PAEG (1967)
Este enquadramento terico e histrico est bastante bem desenvolvido em Aureliano (1981), Draibe (1985), Oliveira (1985), Mello (1998), entre tantos outros autores.
10
Ciclos econmicos
Padro de Estado
Contexto econmico-estrutural
Dimenses do planejamento governamental
Contexto poltico-institucional Redemocratizao e reconstitucionalizao.
Dimenses da gesto pblica Patrimonial-burocrtica CF/88
1980-1989: Redemocratizao crise Dominncia liberaldo desenvolvimen-democrtica tismo 1990-2006: Consolidao da democracia reformas estruturais
Elaborao dos autores.
Planos de estabilizao: Estagnao, inflao, Plano Cruzado (1986), e endividamento Plano Bresser (1987), Plaexterno (1974-1989). no Vero (1988) e Plano Malson (1989).
Dominncia liberal-democrtica
Estagnao, estabiPlanos de estabilizao: Consolidao dePatrimonial-burolizao e endivida- Plano Collor (1990), Plano mocrtica, reforma crtica, gerenciamento interno (1995 Real (1994) e PPAs (2000- gerencialista, experilista e societal em diante). 2011). mentalismo societal.
Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo praticamente de quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que obriga o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no longo e difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necessrias misso de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. Basicamente, fala-se, neste contexto, da montagem dos esquemas de financiamento e de apropriao tecnolgica isto , de suas bases materiais e da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto desenvolvimentista ou seja, suas bases polticas. A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica cotidiana do Estado, atividades to cruciais quanto as de planejamento para o desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com o DASP, como pelos militares, por meio do PAEG, ou, ainda, pelas inovaes contidas na CF/1988. apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de um lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento governamental, da forma como haviam sido constitudas ao longo das dcadas de 1930 a 1980, e, de outro, de dominncia liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica. Neste perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes. No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento, no sentido forte do termo, passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado mnimo, mas tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que se instaura. A nova concepo centra-se na ideia de que desenvolvimento algo que acontece a um pas quando este movido por suas foras sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente.
11
Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto , instncias, organizaes, instrumentos e procedimentos , faz-se justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo como se isto fosse possvel a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido estratgico. A funo planejamento passa a ser uma entre tantas outras funes da administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos funcionrios ou informatizar as reparties pblicas. Agendas de gesto pblica voltadas basicamente racionalizao de procedimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo , consideradas relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma do Estado. Supe-se, assim, que a eficincia fazer mais com menos seja suficiente para se chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com os limites oramentrios previstos.4
Documentos recentes (2003 a 2010) do governo brasileiro sobre planejamento: breve avaliao crtica
nesse contexto, descrito sumariamente at aqui, que se insere agora a discusso que visa contribuir para o movimento de atualizao e ressignificao do debate sobre planejamento governamental no Brasil, tanto por se acreditar que isto seja necessrio e meritrio em si mesmo, como porque se defende aqui a ideia de que o momento histrico nacional esteja particularmente propcio a tal empreitada.5
4 Com isto, no se quer dizer que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo, da segunda metade do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem-sucedidas. Em trecho retirado de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6), l-se que: o autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (Matus, 1972; 1977). Crticas elaboradas ao longo de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez executado, seu objetivo seria atingido.
Algumas caractersticas do momento histrico atual, consideradas importantes neste estudo para justificar tal crena, seriam: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes trouxeram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego das famlias e da arrecadao estatal, mas tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada do Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores puderam ser vislumbradas e se fortaleceram sem que a estabilidade monetria fosse ameaada, e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio das instituies.
12
Para tanto, procede-se, nesta seo, sntese e avaliao de documentos do governo brasileiro, produzidos entre 2003 e 2010, sintomticos de um possvel movimento de retomada da funo planejamento governamental no pas. Longe de querer conferir ao planejamento um status mgico ou superior, assume-se abertamente tratar-se de funo indelegvel do Estado, como o so tambm algumas funes clssicas (por exemplo: monoplios estatais do uso da fora, representao internacional soberana, formulao e implementao das leis, implementao e gesto da moeda, arrecadao tributria) e funes consideradas contemporneas (estruturao e gerenciamento da burocracia pblica, oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes e das polticas pblicas etc.). Em adio, como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no pode ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se que se realiza automaticamente de cima para baixo, pelas cadeias hierrquicas do Estado, at chegar aos espaos da sociedade e da economia. Em segundo lugar, com a multiplicao e a complexificao das questes em pauta nas sociedades contemporneas, e com a aparente sofisticao e tecnificao dos mtodos e procedimentos de anlise, houve uma tendncia geral, tambm observada no Brasil, sobretudo na dcada de 1990, de pulverizar e reduzir o raio de discricionariedade ou de gesto poltica da ao estatal; portanto, de planejamento no sentido forte do termo, de algo que precede, condiciona e orienta a ao estatal. Ento, se essas impresses gerais estiverem corretas, ganha sentido uma busca orientada a dar resposta s questes suscitadas neste trabalho. Afinal, se planejamento governamental uma instncia lgica de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento, no assunto menor ressignificar e requalificar os termos pelos quais, atualmente, deve ser conceituado e praticado o planejamento pblico governamental.
PPA 2004-2007 e PPA 2008-2010

De forma geral, pode-se afirmar que os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm um carter mais genrico, de diagnstico, com um grau de abstrao incompatvel com as necessidades concretas do planejamento. Este PPA, construdo a partir do programa de governo vencedor nas eleies presidenciais de 2002, com grande abrangncia de temas e questes, traz uma boa caracterizao dos problemas do pas no incio dos anos 2000. Ao faz-lo, num momento de grandes incertezas polticas, tem o mrito de sugerir uma estratgia de desenvolvimento associando crescimento com redistribuio de renda.
13
Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2008-2011, incluindo o prprio PPA, so visivelmente elaborados com um grau de concretude maior, um pragmatismo declarado, que busca responder, em geral, a demandas e elaboraes de setores ou de grandes empresas estatais. A anlise dos planos e programas em vrias reas revela tal evoluo entre o primeiro e o segundo perodos.
Polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo

Tomando como exemplo o setor produtivo industrial, o perfil mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de 2003, deu lugar ao declarado pragmatismo da Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento, de 2008, explicitando as diferenas entre o ambiente do PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011. No obstante, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo, entre 2003 e 2010, talvez seja aquela que melhor explicite as contradies entre o planejamento e a poltica econmica. De fato, a poltica econmica no acompanhou a evoluo do carter mais pragmtico da poltica de desenvolvimento produtivo. O planejamento que caminhou para o pragmatismo, com papel de destaque para o BNDES, conviveu com uma poltica econmica extremamente prejudicial aos objetivos de desenvolvimento da estrutura produtiva e tecnolgica nacional. No obstante, juros e cmbio desconectados dos esforos de planejamento do desenvolvimento no foram capazes de frear o crescimento no perodo 2003-2010, apoiado primeiro em taxas inauditas de crescimento do comrcio internacional particularmente das commodities e depois no mercado interno, pelo consumo assentado na expanso da renda e do crdito. Todavia, trata-se de um crescimento com limitado contedo de progresso tecnolgico e produtivo num perodo de intensa transformao da base tcnica e com um ponto de partida ruim, tendo em vista as heranas da industrializao, da crise nos anos 1980 e dos efeitos deletrios das polticas liberais dos anos 1990 sobre a estrutura produtiva nacional. Na verdade, sem contar com uma poltica econmica favorvel aos investimentos, ao desenvolvimento produtivo e inovao, com uma robusta poltica industrial integrada incluindo a defesa de certos setores industriais alm de outras externalidades benignas, o pas ter grandes dificuldades num cenrio internacional de crise econmica e exacerbao crescente da concorrncia.
Polticas de desenvolvimento habitacional

Se no setor produtivo industrial, o perfil mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior deu lugar ao pragmatismo da Poltica de Desenvolvimento Produtivo, no caso da Habitao, o carter diagnstico do Plano Nacional de Habitao, de 2004, deu lugar a aes concretas do Programa Minha Casa Minha Vida, de 2009. O ncleo de tal mudana a partir de 2007, em meio ao processo de retomada do crescimento econmico e da implementao do PAC,
14
foi a centralidade dada ao ponto nevrlgico da questo habitacional no Brasil desde os primrdios da industrializao: viabilizar moradias para a populao de baixa renda destinando grande volume de recursos. Dos R$ 503,9 bilhes previstos no PAC, R$ 170,8 bilhes foram destinados para a infraestrutura social e urbana, sendo desse total, R$ 106,3 para habitao. Foram eleitas para atendimento prioritrio 12 regies metropolitanas, as capitais e os municpios com mais de 150 mil habitantes, que concentram grande parte da populao de baixa renda sem moradia no Brasil. Dessa maneira, a poltica habitacional avanou entre 2008 e 2010 do ponto de vista do volume de recursos destinados, do planejamento da poltica pblica voltado para o centro do problema habitacional no pas a populao de baixa renda , e mais, articulou-se com o maior esforo concreto de planejamento do desenvolvimento do pas no perodo recente: o PAC. O Programa Minha Casa, Minha Vida parece representar bem essa inflexo na poltica habitacional nos ltimos anos.
Polticas de desenvolvimento social

Em relao ao planejamento voltado para a rea social no perodo 2003-2010, grandes diretrizes foram estabelecidas nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) no incio da dcada. Materializados por meio de aes do PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011, os ODM agregam-se como espaos para o estabelecimento de grandes diretrizes para a rea social. Ao mesmo tempo, observa-se a proliferao de planos, programas e aes ao longo do perodo em vrios setores da rea social, caminhando de um planejamento mais abstrato, para iniciativas com um grau de concretude maior, como o PDE, o Programa Minha Casa Minha Vida e o Bolsa Famlia. Entretanto, a proliferao de iniciativas em ateno s diretrizes gerais estabelecidas desde 2000 e, de forma mais ampla, desde a Constituio de 1988, mereceu ateno especial do centro estratgico e poltico do governo Lula, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, por meio da Agenda Social. Criada pela necessidade de coordenao integrada da poltica social, a Agenda Social, elaborada no segundo mandato do presidente Lula, pode ser caracterizada como um esforo de planejamento cujo objetivo no foi a criao de novos programas ou aes, mas a constituio de um espao de articulao e integrao institucional das polticas sociais a partir da Casa Civil.
Energia
Em outra linha, um dos setores em que o planejamento se apresenta de forma mais completa no Brasil o setor de energia. O Plano Decenal de Expanso de Energia 2008-2017 (PDEE), elaborado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) e pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE)
15
uma demonstrao dos esforos de planejamento em uma rea extremamente importante para o desenvolvimento do pas.6 Observando especificamente a evoluo do planejamento na rea de energia no Brasil entre 2003 e 2010, possvel perceber os efeitos da crise de desabastecimento de energia em 2001. Os esforos de planejamento na rea foram contnuos desde 2003, de modo que a criao da EPE, o PNE e o PDEE formam um continuum, posteriormente integrado aos esforos de planejamento do PAC. A importncia da Petrobras no setor outro fator impulsionador do planejamento, na medida em que a presena desta empresa, devido a seu porte e tradio, um grande instrumento para o planejamento do setor. Como tratado mais largamente em Cardoso Jr. & Gimenez (2011), deve-se destacar a importncia da presena de um rgo de planejamento setorial como a EPE, empresa pblica criada em 2004, que conta com dotao oramentria prpria, estrutura dinmica e corpo tcnico altamente qualificado, que utiliza um volume de recursos relativamente baixo frente fundamental tarefa do planejamento energtico do pas. Em torno do trabalho da EPE, investimentos decisivos para a sustentao do crescimento da ordem de R$ 800 bilhes sero realizados nas prximas duas dcadas.
Defesa nacional
Como na energia, a Defesa nacional uma rea marcada por certa continuidade. No caso dos dois principais documentos de planejamento da rea de Defesa nacional elaborados entre 2003 e 2010 a Poltica de Defesa Nacional (2005) e a Estratgia Nacional de Defesa (2008) , pode-se dizer que marcante a continuidade dos temas e dos pilares estruturantes. No se trata de uma continuidade somente de princpios gerais de afirmao da soberania nacional, como seria previsvel, mas do estabelecimento de vnculos entre o setor Defesa e polticas de desenvolvimento nacional. Destacam-se as complementaridades e sinergias, apontadas nos dois documentos, entre os esforos de reestruturao do aparato de defesa e o desenvolvimento da prpria poltica industrial no pas. Assim, importante destacar que a Estratgia Nacional de Defesa, de 2008, foi elaborada em um momento em que a prosperidade econmica e os esforos de planejamento da poltica industrial eram mais concretos com a PDP.
Na verdade, trata-se de uma rea com grande tradio de planejamento que remonta aos Planos Decenais.
16
Polticas de infraestrutura e logstica

Por fim, no que se refere aos PACs, em primeiro lugar, deve-se dizer que se trata das peas fundamentais do planejamento estatal no perodo de vigncia do PPA 2008-2011. So programas que abrigam novas aes de governo e organizam polticas j existentes sob um comando central ligado Casa Civil da Presidncia da Repblica. Importante notar que, ao contrrio dos exemplos anteriores, onde se observam mudanas em cada uma das reas entre o primeiro e segundo mandato do Presidente Lula, os dois PACs foram elaborados sob o esprito do segundo perodo, no curso de um maior pragmatismo. Cabe destacar que foram elaborados em condies distintas: o PAC-1, em 2007, veio para acelerar o crescimento de uma economia que vinha em expanso; o PAC-2, em 2010, foi elaborado sob os efeitos da crise internacional, integrando um leque mais amplo de polticas de recuperao econmica. Em condies distintas, em segundo lugar, ambos recolocam a centralidade do Estado para o desenvolvimento e seu planejamento. Em terceiro lugar, o legado fundamental deixado pelo PAC-1 foi colocar a questo dos investimentos na ordem do dia, com papel central do BNDES. O PAC-2 refora a centralidade dos investimentos em infraestrutura, j presente no PAC-1, com uma importncia ainda maior da Petrobras, tendo em vista a dimenso dos investimentos no pr-sal. Por fim, deve-se destacar que o PAC-2 integra um conjunto de investimentos planejados nas reas sociais no presentes no primeiro programa, visvel nos seis eixos de ao do programa: PAC Cidade Melhor, PAC Comunidade Cidad, PAC Minha Casa Minha Vida, PAC gua e Luz para Todos, PAC Transportes e PAC Energia. Trata-se de um avano em termos do enfrentamento de graves problemas diretamente relacionados questo social no Brasil.
CONSIDERAES FINAIS
Tudo isto posto, impe-se, doravante, questionar as razes relativas s peculiaridades do primeiro e segundo perodos que se manifestam nas diferentes reas analisadas. Para iniciar, parece acertado concluir que os documentos de planejamento do primeiro perodo estiveram profundamente condicionados pelos efeitos da estagnao que perdurou por mais de 20 anos na economia brasileira. Na realidade, a experincia de dcadas de estagnao econmica gerou para o pas a falta de demanda por aes mais amplas de planejamento, sem que isto tivesse, de certo modo, drsticos impactos. Neste perodo, o Estado tinha sua capacidade de gasto limitada pelos efeitos do baixo crescimento econmico sobre sua base de financiamento. A nova dinmica da economia brasileira entre 2004 e 2010, com a retomada do crescimento, impulsionou maiores esforos de planejamento a partir de 2007-2008. Sem ignorar as condicionalidades polticas do perodo recente, o fato que se imps a necessidade com o crescimento
17
econmico retomado a partir de determinaes alheias ao planejamento governamental de que este avanasse de forma mais concreta, e surgiram condies para este avano. A anlise dos documentos mostra que, de fato, o planejamento avanou no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011. O desafio que se coloca, ento, interpretar a forma como isto ocorreu. A hiptese construda a partir das anlises dos documentos que o planejamento avanou, fundamentalmente, por amplos setores da ao estatal e pelo curso dos investimentos. Tal hiptese implica compreender que a retomada do crescimento, ao abrir espaos polticos e econmicos, propiciou maior envergadura aos esforos de planejamento a partir de 2007-2008, e no o contrrio. Vale dizer: no foi o planejamento que criou condies para a retomada do crescimento, mas o crescimento que impulsionou o planejamento dos setores e das decises de investimento. No se trata de minimizar os esforos do governo brasileiro expostos em cada documento desde 2003, mas, apenas, traar criticamente um panorama da evoluo do planejamento no perodo sob anlise, apontando questes que devero ser examinadas com cuidado em algum estudo futuro. Fundamentalmente, deve-se dizer que este movimento aconteceu em mo dupla. Primeiramente, em quase todos os casos analisados, percebe-se uma tentativa das iniciativas setoriais de planejamento de romper com o incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao dos programas e aes tais quais os contidos no PPA. Em segundo lugar, tambm na maioria dos casos, percebe-se uma tentativa do planejamento setorial em romper com a precedncia e a primazia do oramento (vale dizer, com o conceito de poupana prvia) sobre o investimento e sobre a prpria noo de planejamento em sentido mais amplo e mais forte. Como consequncia, pode-se afirmar que a importncia recente das iniciativas de planejamento aqui sintetizadas, vindo concretamente dos setores e buscando destravar constrangimentos econmico-financeiros de grande porte, imps a necessidade de o governo avanar em sua capacidade global de coordenao setorial. Cabe dizer que, se o investimento acabou conformando uma estratgia de planejamento, tornava-se absolutamente necessria a coordenao dos ncleos fundamentais do investimento, como a Petrobras, os grandes bancos pblicos (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal), alm dos fundos de penso, tendo em vista a enorme concentrao das decises de investimento e da oferta de crdito em circuitos internos sob influncia do prprio Estado. Em sntese, pode-se afirmar que o planejamento foi retomado no Brasil entre 2003 e 2010, com as peculiaridades e dificuldades acima apontadas. Pode-se dizer tambm que o avano do planejamento conviveu, em maior ou menor grau, com uma limitada convergncia e grande assimetria entre as diferentes reas, com fragilidades nas estruturas de financiamento e da burocracia estatal, assim como com a manuteno de um padro de poltica econmica que impe srias dificuldades para o desenvolvimento.
18
Com efeito, pensando-se, por exemplo, na montagem do PPA 2012-2015, embora o governo atual parta de uma base muito mais favorvel do que aquela que amparou o PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011,7 as questes centrais a serem encaminhadas nos prximos anos, em termos do planejamento do desenvolvimento, dizem respeito ao financiamento de longo prazo no que tange sua amplitude e capacidade de garantir todo o crdito necessrio para sustentar o crescimento. Nestes termos, mais importante ainda, contar com uma poltica econmica favorvel ao invs de hostil ao planejamento e ao desenvolvimento e uma coordenao bem mais intensa de todas as estruturas internas de financiamento, preferencialmente dada a sua importncia , prxima ao comando central do Poder Executivo. Talvez isto seja expresso do que parece premente, em termos mais gerais no pas, para dar flego trajetria recente de crescimento: avanar no desenvolvimento das estruturas centrais de planejamento por meio de um profundo leia-se contnuo, coletivo e cumulativo reaparelhamento do Estado.
Referncias bibliogrficas
AURELIANO, L. No limiar da industrializao. So Paulo: Brasiliense, 1981. CARDOSO JNIOR, J. C.; PINTO, E. C.; LINHARES, P. T. (Ed.). Estado, instituies e democracia: desenvolvimento. Braslia: Ipea, 2010. v. 3. (Srie Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro). CARDOSO JR., J. C. & GIMENEZ, D. M. Crescimento econmico e planejamento no Brasil (20032010): evidncias e possibilidades do ciclo recente. In: CARDOSO JR., J. C. (org.). A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil. Braslia-DF: Srie Dilogos para o Desenvolvimento, volume 4, Ipea, 2011. DRAIBE, S. Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a constituio do Estado e as alternativas da industrializao no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985. MATUS, C. Estrategia y plan. Santiago de Chile: Editorial Universitria, 1972. ______. Planificacin de situaciones. Caracas: Cendes, 1977. MELLO, J. M. C. O capitalismo tardio. So Paulo: Brasiliense, 1998.
Isso tanto do ponto de vista da trajetria concreta herdada da economia quanto da existncia de largos e bons diagnsticos setoriais, compndios de diretrizes e metas para leque amplo de polticas pblicas em vrias reas de atuao do Estado.
19
OLIVEIRA, C. A. B. O processo de industrializao: do capitalismo originrio ao atrasado. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1985.
20
De baixo para cima: o sentido da construo do planejamento para o desenvolvimento

Bottom-up construction of the development planning
Leonardo Pamplona <leonardompp@yahoo.com.br> Economista da rea de Incluso Social do BNDES. Rio de Janeiro-RJ, Brasil.
Recebido 10-ago-2011 Aceito 30-set-2011 Resumo O artigo apresenta algumas experincias de polticas de desenvolvimento regional recentes, focando as diretrizes da integrao de polticas pblicas e da participao social na elaborao do planejamento, consideradas fundamentais para a plena efetividade daquelas polticas. A contextualizao desse cenrio subsidia a apresentao de pesquisa de campo a partir da qual, com base em entrevistas realizadas junto a gestores pblicos federais e representantes de territrios (poderes pblicos locais e sociedade civil), discute-se os avanos e desafios percebidos nas polticas mencionadas. Palavras-chave Integrao de polticas pblicas; participao social; planejamento; desenvolvimento.
Abstract The paper presents some recent experiences of regional development policies, focusing on the guidelines of the integration of public policies and social participation in the construction of planning, both considered essential for the full effectiveness of those policies. The context of this scenario subsidizes the presentation of field research from which, based on interviews with federal managers and representatives of territories (local authorities and civil society), we discuss the perceived progress and challenges in the mentioned policies. Key-words: Integration of public policies; social participation; planning; development.
Leonardo Pamplona De baixo para cima: o sentido da construo do planejamento para o desenvolvimento
Introduo
O desenvolvimento, em sua acepo plena, deve ser considerado como o processo de evoluo (crescimento) material e moral de uma sociedade, o que possvel apenas quando o crescimento ocorre de maneira equilibrada. Ao longo da histria, em especial a mais recente, o que se tem visto de maneira geral so processos de crescimento econmico desequilibrado, nos quais as desigualdades entre grupos sociais e regies so ampliadas e o estoque de bens naturais cada vez mais aceleradamente depredado, o que coloca em risco a sua disponibilidade para as geraes futuras. As crescentes tenses geradas por esses processos desequilibrados vm germinando, na academia e em alguns governos, propostas inovadoras de ao em prol do desenvolvimento regional e territorial, com base na busca pela legitimao do processo decisrio fundamentado em critrios mais democrticos. Isso significa o desafio de se conseguir uma maior aderncia entre a oferta e a demanda por polticas pblicas, e com isso maior efetividade na ao do Estado direcionada ao desenvolvimento dessas localidades. Essa legitimidade passa pela co-produo de polticas pblicas com base em um intenso e profcuo relacionamento entre o Estado e a Sociedade1. Trata-se, por um lado, de organizar e racionalizar a oferta de polticas pblicas e, por outro, organizar as instituies representativas da sociedade civil para que sejam capazes de planejar seu desenvolvimento e, assim, contribuir para que as melhores aes possveis sejam realizadas. Assim, aps uma breve contextualizao (1) da histria recente do Brasil sob um enfoque regional e (2) da emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento, sero apresentadas algumas polticas pblicas recentemente implementadas no pas, ao que se segue a apresentao dos resultados de pesquisa empreendida por Pamplona (2011) sobre a contribuio dos recentes programas federais de desenvolvimento regional e territorial para a racionalizao da oferta de polticas pblicas e para a capacitao da sociedade para a participao e o planejamento do desenvolvimento. Por fim, so elaboradas algumas consideraes finais.
Desigualdades regionais no Brasil

O Brasil viveu, entre 1930 e 1980, um perodo de grande crescimento econmico. O resultado do conjunto de polticas de crescimento baseado na industrializao, que considerava as polticas sociais como mero apndice compensatrio, foi a construo, em curto perodo histrico, da oitava economia do mundo, ao mesmo tempo em que, contraditoriamente, constituiu-se um dos mais graves quadros de desigualdades sociais e regionais observados no mundo (Arajo, 2003).
Em relao ao tema recomenda-se, na literatura internacional, Evans (1996), e na literatura nacional, Diniz (1995).
22
Desde o incio da colonizao at o sculo 19, o pas foi constitudo com um perfil rural, escravocrata e exportador de produtos primrios. Apenas no sculo 20 o pas consolidou seu carter urbano-industrial, processo iniciado timidamente no sculo anterior. A economia foi montada com base em plos dispersos em diversas regies, constitudos ao longo do litoral, como um arquiplago de regies que parcamente se comunicavam entre si dado seu perfil voltado eminentemente aos mercados externos (Arajo, 1999). Na Era Vargas, com a extino das barreiras fiscais estaduais que restringiam a circulao de mercadorias entre regies e a expanso dos investimentos em infraestrutura de transportes e energia, criaram-se condies para um forte crescimento do comrcio inter-regional e para o incio da construo de um mercado nacional integrado, no intuito de superar a lgica do arquiplago historicamente constituda at aquele momento (Cano, 2002: 276). A construo da base industrial nacional, favorecida pela capacidade de acumulao e diversificao do complexo cafeeiro paulista, e aliada constituio de um sistema de transportes em torno regio de So Paulo, tendeu a concentrar a produo na Regio Sudeste, que chegou a responder, em 1970, por 81% da atividade industrial, sendo que apenas So Paulo era responsvel por 58%. As distncias das demais regies em relao aos centros dinmicos do pas, ampliadas pela precariedade de infraestrutura, dificultavam bastante a sua ocupao e integrao (Campolina Diniz, 2002: 248). Nas dcadas de 1940 e 1950, observou-se o incio de um movimento de desconcentrao, por meio da ocupao da fronteira agropecuria no Sul e mais tarde na direo do Centro-Oeste, Norte e da parte oeste do Nordeste. Nessa poca, a criao de mecanismos de estmulo ao investimento nas regies menos desenvolvidas do pas possibilitou que houvesse, ainda que timidamente, uma desconcentrao industrial, revertendo, em algum grau, a polarizao em So Paulo2. A partir dos anos 1970, o processo de desconcentrao se expandiu para a atividade industrial. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (I e II PNDs) tiveram grande importncia para o processo de reverso da concentrao espacial da atividade produtiva nacional3.
A criao da Comisso do Vale do So Francisco CVSF (embrio da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf), da Companhia Hidreltrica do So Francisco CHESF, do Banco do Nordeste BNB, do Banco da Amaznia BASA e outros bancos estaduais, e de rgos como a Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste SUDENE e a Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia SUDAM so exemplos que demonstram o carter explcito das polticas para a reduo das desigualdades regionais a partir daquele momento. Segundo Arrais (2009), esse perodo, pautado na atuao dessas grandes agncias, caracterizou um padro de interveno vertical e autoritrio, subordinando as regies ao projeto de nao emanado do governo central. Para Campolina Diniz, quatro blocos de polticas, atuando de forma concomitante, devem analisados para uma avaliao dos resultados das polticas regionais (Campolina Diniz, 2001: 13). Em primeiro lugar, considera-se que a construo de Braslia foi o elemento de maior impacto na integrao econmica do territrio, a partir dos grandes troncos rodovirios que constituiu: Braslia-Belm; Braslia-Belo Horizonte; Braslia-So Paulo; Braslia-Cuiab; Braslia-Barreiras; e as respectivas ramificaes. Adicionalmente, os incentivos fiscais, a despeito dos casos de corrupo, foram de grande importncia para a atrao de projetos para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, resultando em expanso produtiva e no consequente aumento da oferta de emprego e renda. Alm disso, referindo-se ao terceiro e ao quarto blocos, tanto os investimentos em infraestrutura (estradas, energia eltrica, telefonia etc) quanto os investimentos pro-
23
O movimento de desconcentrao produtiva foi comandado a partir de So Paulo. Assim, a integrao produtiva do territrio nacional foi construda com base na expanso do plo paulista, vinculando as demais regies dinmica observada no plo concentrador (Arajo, 1999: 145)4. Na dcada de 1990, por conta da crise econmica e da crise do modelo estatista de interveno na economia, o Estado passou a ter crescentes dificuldades em implementar polticas regionais. Em 1990, a participao da regio Sudeste na indstria havia cado para 69%, e a de So Paulo para 49%. O setor tercirio tambm apresentou tendncia de desconcentrao, a reboque da agricultura e da indstria. Em suma, apesar de ainda apresentar uma estrutura produtiva fortemente concentrada regionalmente, o grau de concentrao naquele momento apresentava um nvel menor do que o de vinte anos antes5. As novas tendncias de polticas econmicas na dcada de 1990 reforaram as estratgias de especializao regional. O receiturio focava na atrao de investimentos com base nas condies de competitividade dos territrios, e enfraquecia o papel pr-ativo do Estado ao definir o mercado como o melhor alocador de recursos (Arajo, 1999: 152)6. Era a emergncia das teses sobre o poder local para enfrentar os desafios da globalizao (Cano, 2002: 281)7. Isso configurou, segundo Arajo (1999), a (re)emergncia de uma estratgia de criao de ilhas de dinamismo envoltas de pobreza e estagnao e a desconstruo do mercado interno nacional, contribuindo para um processo de desintegrao ou fragmentao do pas. Essa estratgia acabou por fomentar um processo de reconcentrao produtiva, pois os investidores, de modo geral, tendem a aplicar seus recursos nas regies mais dinmicas, deixando margem as regies com menor potencial.
dutivos das estatais (minrios, ao, petrleo, papel, petroqumica etc) ocorreram, em grande parte, nas regies menos desenvolvidas do pas, o que tambm deu impulso atividade econmica e desconcentrao produtiva. 4 Para Guimares Neto (1997 apud Ismael, 2008: 97), a desconcentrao econmica no resultou de nenhuma poltica explcita, mas do prprio processo de integrao produtiva das regies perifricas com o centro dinmico. Isso teria tornado as economias daquelas regies mais atreladas trajetria da economia nacional, tornando-as mais sensveis s polticas nacionais focadas nas regies mais industrializadas do pas. A desconcentrao entre as regies foi acompanhada, entretanto, de um processo de crescente concentrao intra-regies. As cidades de Salvador e Recife, no Nordeste, e de Manaus, no Norte, se transformaram nos plos concentradores nessas regies, espelhando o processo de concentrao e desigualdades observado em nvel nacional. Cano (2008) periodiza o processo de desconcentrao em trs momentos. O primeiro, na dcada de 1970, onde a desconcentrao foi virtuosa, pois ancorada num processo de alto crescimento de todas as regies, tendo a periferia superado o centro (So Paulo). Nesse perodo as conexes inter-regionais foram fortalecidas e a estrutura industrial se diversificou, com ampliao da produo de bens intermedirios de capital e de consumo durvel maior do que os bens de consumo no durveis. O segundo perodo, relativo dcada de 1980, com um cenrio de inflao alta e crescimento baixo, foi caracterizado por Cano como um perodo de desconcentrao espria, uma vez que a economia como um todo foi afetada pela crise, tendo a regio mais desenvolvida apresentado resultados piores que a mdia nacional. A dcada de 1990 (o terceiro perodo) tambm foi classificada como de desconcentrao espria, no contexto da permanncia das fragilidades macroeconmicas concomitantes a um processo de redefinio do modelo econmico, e tambm intensificao de um processo de rivalidade entre os estados, em busca da atrao de investimentos por meio de incentivos fiscais. Desenvolvimento local, empreendedorismo territorial, atrao de capitais, marketing urbano se transformam nos principais instrumentos de um planejamento estratgico que no faz seno preparar a submisso da nao fragmentada a uma globalizao que se projeta sobre os lugares (Vainer, 2007: 13).
24
O fomento a focos dinmicos voltados para a exportao, acabou tambm por colocar em segundo plano a integrao produtiva nacional, reforando o processo de concentrao nas regies mais competitivas. Ou seja, o interesse nacional foi colocado de lado em nome de interesses privados pouco afeitos s conseqncias em termos sociais e regionais dos seus investimentos. A atitude passiva do Estado gerou um cenrio de ausncia de polticas efetivas de desenvolvimento regional no pas (Arajo, 1999: 152), cuja marca a diminuio da sua importncia na estrutura do Estado8. Essa situao favoreceu um cenrio de disputa entre os estados pelos investimentos, por meio da guerra fiscal, na qual se buscava, de alguma maneira, criar condies de competitividade via reduo de tributos o que contribuiu para uma crise adicional, que chegava naquele momento s relaes federativas. Mais recentemente, algumas tentativas de entender e redesenhar a poltica regional brasileira foram empreendidas, com base no cenrio de esvaziamento poltico-institucional da SUDENE e da SUDAM, das dificuldades de manuteno da Zona Franca de Manaus, da guerra fiscal entre os estados e da prpria percepo dos exemplos de poltica regional empreendidos entre os pases da Unio Europia (Campolina Diniz, 2001: 12). Pode-se citar, por exemplo, Arajo (1999), em artigo que serviu de base para a elaborao, alguns anos mais tarde, da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Nesse artigo, a autora afirma que a tendncia de desintegrao produtiva nacional deveria ser combatida por meio da retomada das polticas ativas de desenvolvimento regional que, a partir de uma viso nacional, buscassem a reduo sistemtica das desigualdades regionais, sem deixar de lado questes como eficincia e competitividade. Segundo Arajo,
importante que, atravs de um projeto nacional, a nova poltica de desenvolvimento regional considere entre seus objetivos bsicos a integrao dos espaos regionais, atravs de uma diviso espacial de trabalho que articule no interior da economia nacional das diferentes regies, difundindo em todas elas os efeitos positivos do crescimento da economia e da insero cada vez maior do pas no mercado mundial (Arajo, 1999: 157).
A pasta de poltica regional perdeu o status de Ministrio no governo Collor (1990-1992), quando foi criada a Secretaria de Desenvolvimento Regional, e no 1 governo Fernando Henrique (1995-1998), em razo da criao da Secretaria Especial de Polticas Regionais, enfraquecendo, assim, sua relao com o Ministrio da Fazenda e demais membros do primeiro escalo do governo federal. (Ismael, 2008: 101).
25
Emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento

Sem pretender esgotar o tema, pode-se dizer que a emergncia da abordagem territorial possui quatro motivaes bsicas, quais sejam: a reemergncia do planejamento; a necessidade de reduo das desigualdades regionais; um movimento de reao s tendncias fragmentadoras da globalizao; e uma nova viso que se passou a ter das regies rurais. Em primeiro lugar, a importncia do planejamento preconizada pela Constituio Federal do Brasil9. Entretanto, no contexto de crise econmica vigente poca da sua promulgao, o tema do planejamento foi deixado de lado. Mesmo que no se possa afirmar, ainda, que exista um processo de planejamento adequado no Brasil, a partir de meados da dcada de 1990, com a estabilizao macroeconmica proporcionada pelo controle da inflao tida como causadora de instabilidades que impediam enxergar horizontes futuros com um mnimo de segurana foi possvel voltar a se pensar em planejamento. A retomada do exerccio de planejamento j considerava a dimenso territorial como ferramenta bsica para formulao de polticas pblicas, o que foi preconizado j na definio do PPA, cuja orientao era na direo de planos regionalizados10. A segunda motivao tambm est expressa na Constituio. No Artigo 3, Inciso III, est o objetivo fundamental de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Esse compromisso constitucional revela a magnitude do problema da m distribuio de riquezas no Brasil, processo construdo ao longo de sculos e que gerou uma situao de crescente insustentabilidade. Considerar efetivamente essa misso, no contexto vigente da poltica brasileira, um grande desafio. H indcios de que se ensaia um processo de superao desse quadro na medida em que h uma retomada, no incio do sculo 21, das polticas que visam a reduo das desigualdades regionais, (re)emergentes aps um perodo de ostracismo no qual a livre atuao das foras de mercado era vista como a nica sada para o desenvolvimento. Em contraposio ao cenrio fragmentador da dcada de 1990, apresentado na seo anterior, uma terceira motivao para a abordagem territorial relacionada com a emergncia de atores
9 Especificamente em seus artigos (a) 21, Inciso IX: elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; (b) 43: para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais; (c) 174, pargrafo primeiro: a lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento; e (d) 165, por meio do qual estabeleceu-se a necessidade da realizao dos planos plurianuais (PPA).
10 Segundo Pereira, devido crise econmica e inflacionria que assolava o pas, os primeiros PPAs elaborados ps1988 tiveram o intuito de cumprir um dispositivo legal e, por isso, chegaram a ser considerados peas de fico. De qualquer forma, o texto constitucional de 1988 j apontava na direo de que seria importante tomar o territrio o fundamento bsico de formulao de polticas pblicas. Portanto, a aposta no territrio j estava anunciada, mas diante das condies adversas ao planejamento, ela s veio de fato a se pronunciar a partir do PPA 1996-1999 (Pereira, 2010: 2).
26
locais ativos que buscavam se articular para a elaborao de estratgias soberanas de desenvolvimento local e regional11. A abordagem territorial foi a opo metodolgica escolhida na busca da construo desse novo paradigma do desenvolvimento, em contraposio a essa abordagem da desterritorializao, por considerar que o territrio tem como fundamento bsico a construo social, no podendo ser visto como mera plataforma de operao de um conglomerado multinacional (Arajo, 2009: 37). O que se props, a partir de ento, que a abordagem territorial surja de dentro dos prprios territrios, a partir das especificidades e potencialidades prprias de cada um, e no como fora imposta de fora. A instncia nacional tambm ganhou fora nesse contexto, uma vez que deve ser o lcus estratgico do planejamento do desenvolvimento, e que as estratgias locais devem dialogar entre si e com as escalas superiores no mbito de um projeto de Nao. Em relao quarta motivao mencionada, Favareto (2010) destaca a discusso, ao longo das dcadas finais do sculo 20, na Europa, sobre os conceitos de rural e urbano, derivada da interpenetrao das duas realidades12. A experincia italiana a mais destacada quando se trata de desenvolvimento territorial. Bagnasco (1977 apud Favareto, 2010) explica as condies que possibilitaram o desenvolvimento do territrio denominado de Terceira Itlia13, onde a existncia de uma diversidade econmica distribuda entre um grande nmero de pequenas empresas com forte base familiar, aliada a um padro de urbanizao que, por conta da geografia e do tamanho das cidades, facilitava a integrao entre a zona rural e a zona urbana, criou condies para o florescimento de uma dinmica econmica intensa e frutfera14. Considerando que as polticas de desenvolvimento regional tradicionais foram voltadas para a promoo do crescimento considerando a escala macrorregional, que no atende de forma satisfatria a complexidade do tema, a premissa das polticas desenhadas no perodo mais recente passou a ser a busca por novos recortes territoriais capazes de conferir maior eficcia s aes.
11 Uma das bases conceituais dessas estratgias de reao aos processos fragmentadores foi a do desenvolvimento sustentvel, que, alm de reforar a dimenso scio-ambiental, enfatizava a necessidade de afirmao das identidades locais, ameaadas pelas tendncias de vinculao subordinada dos territrios lgica do mercado global. 12 A notada insuficincia da interpretao do rural como foco de polticas exclusivamente agrcolas foi, assim, um dos marcos iniciais para a introduo da idia de desenvolvimento territorial. Ela pressupunha a existncia de um conjunto de polticas integradas que diversificasse a infraestrutura e a economia das zonas rurais, obviamente mantendo a agricultura como importante vetor econmico, ainda que no o predominante. As polticas voltadas ao desenvolvimento das zonas rurais deveriam servir tambm para regular os fluxos migratrios em direo s zonas ditas urbanas, sendo um lcus de qualidade de vida e proximidade com a natureza. 13 Regio italiana que se diferenciava do Norte desenvolvido e do Sul pobre daquele pas. 14 Abramovay (2000) aponta que os estudos sobre a Terceira Itlia tm em comum a nfase ao grau de enraizamento das atividades econmicas na teia relacional existente em dada base territorial. Em sntese, trata-se da conjugao entre uma viso do territrio e os efeitos da proximidade entre os agentes, e um elevado nvel de capital social que fortalece vnculos de interdependncia e estratgias de ao conjuntas. Sobre esse caso particular, Putnam (2002) uma referncia fundamental.
27
As duas principais premissas associadas abordagem territorial foram a integrao de polticas pblicas, considerando todas as necessidades relacionadas ao desenvolvimento dos territrios, e a participao da sociedade civil organizada no processo de elaborao e implementao das aes, uma vez que ela quem tem condies de apresentar com maior preciso os gargalos a serem solucionados.
Algumas experincias desenvolvidas no perodo recente

Sero apresentadas a seguir estudos e polticas de desenvolvimento regional e territorial elaboradas e implementadas nos anos recentes, especialmente pelos Ministrios da Integrao Nacional (MI), do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e do Desenvolvimento Agrrio (MDA), rgos cujas atribuies so as mais aderentes ao tema15. Considerando que a abordagem territorial apresentada traz como pressupostos centrais a integrao de polticas pblicas e a abertura participao da sociedade civil organizada, na forma de instncias deliberativas territoriais (IDTs), foi enfatizada, nessa contextualizao, a maneira como essas duas questes foram tratadas, bem como o grau de concretizao que apresentaram.
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

Em 2003, foi elaborada, pelo MI, a proposta de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), com o objetivo de promover estratgias de reverso das desigualdades regionais e explorar potenciais de desenvolvimento endgeno existentes nas diversas realidades locais16. O documento original divulgado em 2003 propunha trs diretrizes centrais, quais sejam, a integrao institucional no mbito governamental com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais; a estratgia multiescalar, em contraposio ao enfoque macrorregional tradicional; e a criao de uma poltica institucionalizada por lei, que se tornasse poltica de Estado17. A PNDR dava destaque ao conceito de mesorregio, uma escala menor do que a macrorregional entendida como importante, mas que no dava conta de tratar as desigualdades dentro dessas
15 O MI deve ser o responsvel, no governo federal, pelo estabelecimento de estratgias de integrao das economias regionais e pela ordenao territorial (Lei n 10.683/2003, de 28 de maio de 2003, Artigo 27, Inciso XIII), o MPOG pela participao na formulao do planejamento estratgico nacional (Idem, Inciso XVII ) e o MDA pela promoo do desenvolvimento sustentvel do meio rural constitudo pelos agricultores familiares (Idem, Inciso VIII). 16 Esse documento foi fruto da discusso ocorrida nos anos anteriores, cujo documento de referncia Arajo (1999) Por uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Somente depois de alguns anos a PNDR foi instituda como poltica, por meio do Decreto n 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. 17 Alm disso, foi proposta a recriao da SUDAM e da SUDENE (o que s se efetivou em 2007) e a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional FNDR (o que ainda no ocorreu), buscando recuperar a dimenso nacional do desenvolvimento regional.
28
regies. O atributo nacional representava um reforo do papel do governo federal na coordenao das aes em prol da reduo das desigualdades entre as regies18. Para implementar a PNDR foram criados trs programas especficos, com o objetivo de atender s diversas necessidades apontadas para o tema do desenvolvimento regional. Foram definidas, nesse sentido, Mesorregies Diferenciadas19 e reas especiais como o Semi-rido nordestino e a faixa de fronteira20. Os programas da PNDR possuem, em grande medida, o foco no apoio a atividades produtivas geradoras de emprego e renda, com base no conceito de APL, e contam com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) e dos fundos constitucionais (Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO; Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO)21 para realizar os investimentos. A viso da PNDR a de fomentar, com os recursos no reembolsveis do OGU, a estruturao de cadeias produtivas que, uma vez maduras, devero captar recursos para projetos de maior porte por meio dos fundos constitucionais. Segundo informaes obtidas em entrevistas com gestores do MI (Pamplona, 2011), o insucesso da aprovao do FNDR, proposto para ser a principal ferramenta de financiamento da PNDR, parece ter sido o principal motivo dos pequenos resultados apresentados pelos programas. Assim, dada a pouca disponibilidade de recursos do OGU, no foi possvel cumprir satisfatoriamente a
18 Foi empreendida uma anlise de indicadores scio-econmicos dos municpios brasileiros e construdo um mapa onde foram definidas quatro tipologias diferentes que traduziam diferentes estgios de desenvolvimento: regies (1) de baixa renda; (2) estagnadas; (3) dinmicas; e (4) de alta renda, sendo as regies de baixa renda e as estagnadas definidas como prioritrias para as aes da poltica. 19 A idia da mesorregio considerar uma escala inferior macrorregional como mais adequada implementao de polticas pblicas. A origem do mapeamento das mesorregies foi um estudo do Ministrio do Planejamento, por meio da Secretaria Especial de Polticas Regionais (o embrio do MI) de 1998. Esses territrios foram definidos com base nas microrregies definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que tambm estipulavam mesorregies, como conjuntos de microrregies. Por serem recortes diferentes dos estipulados pelo IBGE que foram denominadas, no mbito da PNDR, de mesorregies diferenciadas. 20 O Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO) busca induzir a atuao na escala das mesorregies, especialmente as que apresentam os piores indicadores econmicos e sociais, tendo como premissas a participao da sociedade civil e a articulao das aes governamentais, em prol da estruturao produtiva voltada para o crescimento econmico e com base no associativismo e no cooperativismo. Alm do PROMESO, foram criados o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) e o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (CONVIVER), com os mesmos objetivos do PROMESO. O PDFF tem foco especfico nas regies fronteirias, buscando ativar potencialidades no contexto da integrao com os demais pases da Amrica do Sul, e o CONVIVER voltado para o desenvolvimento da regio semirida nordestina. Cada programa estabelece a necessidade de criao de IDTs, para discutir as polticas a serem implementadas, com a participao de representantes dos governos locais e estaduais e da sociedade civil. Assim, foram criados Agncias das Sub-regies e Fruns das Mesorregies (doravante, FMR)Alm desses programas, foram elaborados planos regionais de desenvolvimento, tanto no nvel macro quanto no sub-regional, a exemplo do Plano Amaznia Sustentvel (PAS), no caso macrorregional e o Plano de Desenvolvimento da rea de Influncia do Projeto So Francisco, no mbito sub-regional, alm dos planos especficos das mesorregies. 21 A Lei n 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamentou o Artigo 159, inciso I, alnea c da Constituio Federal, de 1988, criou os Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO). A fonte de recursos para os Fundos Constitucionais corresponde a trs por cento da arrecadao federal (impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados art. 159, inciso I).
29
tarefa da estruturao de projetos para o acesso ao crdito dos fundos constitucionais, o que gerou descoordenao entre as duas ferramentas, como especificado adiante. A maior parte das aes dos programas foi realizada com recursos oriundos de emendas parlamentares, o que demonstra a fragilidade da sua institucionalizao. Em relao aos fundos constitucionais, uma das dificuldades foi a de efetivamente realizar investimentos que atendessem ao objetivo de desconcentrao, por conta talvez da ausncia de vinculao de recursos para as reas preferenciais (Leito, 2009: 188). Grande parte dos recursos dos fundos constitucionais, operados pelo Banco do Nordeste (BNB) e pelo Banco da Amaznia (BASA), vm sendo aplicados em territrios de renda acima da mdia e em empresas que poderiam acessar os recursos de outras fontes. Alm disso, com base na anlise do relatrio de gesto para o perodo 2007-2010 (MI, 2010b), a PNDR parece no ter avanado na medida das suas intenes quanto s diretrizes de integrao com as polticas de outros ministrios, tendo ficado restrita ao relacionamento com prefeituras e rgos estaduais.
Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento

No ano de 2006, por iniciativa do MPOG, foi iniciado um estudo da dimenso territorial com vistas a subsidiar a elaborao do PPA 2008-2011. A concepo bsica desse estudo a de que o olhar sobre o territrio facilita a ao sobre as desigualdades econmicas e sociais,
superando entraves importantes ao desenvolvimento, pois sintetiza e espelha as mltiplas potencialidades e problemas do desenvolvimento brasileiro. Para alcanar a condio de pas desenvolvido, o Brasil deve patrocinar uma maior coeso da populao e assegurar que os impulsos dinmicos do desenvolvimento encontrem melhor distribuio territorial, social e econmica (MPOG e CGEE, 2006: 1).
O contexto para tais mudanas foi relacionado s necessidades de adaptao a uma nova realidade, composta de crescente mobilidade dos investimentos produtivos e do comrcio22. O Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento, lanado em 2008, aborda, como diretriz fundamental, a viso territorial como metodologia de planejamento governamental, o que implica
22 O processo de globalizao tende a comprimir o espao-tempo e a reduzir a importncia do espao fsico com a desvinculao das relaes econmicas, sociais e polticas de suas condies locais e regionais prvias. Em oposio, a herana histrica e o capital imobilizado impedem, contrariam ou condicionam esse movimento (MPOG e CGEE, 2006: 11).
30
considerar a ao pblica desde a formulao, com base na identificao das demandas pelos cidados, at a avaliao dos resultados das polticas. O territrio considerado como plataforma de integrao de polticas pblicas, por ser base das demandas sociais, o que facilita o diagnstico das necessidades existentes e o ordenamento estratgico das aes a serem executadas, e contribui para a melhoria da eficincia e qualidade do gasto pblico (MPOG, 2008: 12). Assim, afirma-se que a dimenso territorial do desenvolvimento deve ter como bases um constante dilogo federativo e uma efetiva participao social na elaborao e controle da execuo das polticas pblicas. A viso estratgica proposta pelo estudo, com horizonte at o ano de 2027, apresenta um novo olhar sobre o territrio nacional, propondo um redesenho territorial que reflete a diversidade econmica do pas. Num contexto no qual vinham sendo elaboradas algumas polticas com enfoque territorial, como as apresentadas anteriormente, o estudo do MPOG teve dificuldades de aceitao junto aos ministrios afins ao tema da pesquisa, possivelmente por questes de ordem poltica envolvendo a prioridade do tema no mbito do Governo Federal. Um fator adicional que contribuiu para a baixa adeso ao estudo que o mesmo no considerou os acmulos tericos e prticos das polticas existentes, como a PNDR e o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT), a despeito de todos terem recebido contribuies de um mesmo grupo de especialistas. O baixo aproveitamento do estudo no diminui sua importncia como pea de planejamento, sendo uma referncia importante para qualquer reflexo que se faa sobre desenvolvimento regional no Brasil, considerando a necessidade de se alinhar com as demais polticas de desenvolvimento territorial e regional existentes.
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais

Echeverri (2010) aborda a evoluo institucional das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento territorial com foco nos territrios rurais. No Brasil, diversos estudos na dcada de 1990 introduziram o conceito de agricultura familiar na academia e nas polticas pblicas, cujo desdobramento principal naquele momento foi a criao, em 1996, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF. Uma das caractersticas centrais do PRONAF foi a descentralizao da execuo, num esquema de gesto que envolvia municpios e estados, em conjunto com os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural CMDR e Conselhos Estaduais do PRONAF posteriormente CEDRS e, no plano federal, o MDA e o Conselho Nacional do PRONAF, posteriormente Conselho Nacional de
31
Desenvolvimento Rural Sustentvel CONDRAF23. A esses Conselhos, inicialmente, foi dada uma atribuio consultiva, de apoiar a execuo dos recursos do PRONAF, por meio da aprovao de planos de investimento e ao das instituies relacionadas ao MDA (Echeverri, 2010: 86). As diretrizes polticas trazidas com o novo governo federal, a partir de 2003, trouxeram como princpios a ampliao da participao social e, especificamente para as regies mais atrasadas, a adoo de uma abordagem territorial que integrasse as diversas dimenses necessrias ao efetivo desenvolvimento dessas regies. O CONDRAF passou a ter responsabilidades de planejamento e definio das diretrizes gerais da poltica pblica, em suas mais diversas dimenses, sendo um marco importante na evoluo institucional das IDTs24. Isso significou a necessidade de se extrapolar o mbito municipal e passar a pensar as polticas pblicas num contexto intermunicipal, entendendo que essa escala espacial era mais adequada para potencializar o desenvolvimento rural. Como premissa para o sucesso dessa estratgia, foi apontada a necessidade de se ter Planos de Desenvolvimento Territorial, no sentido de pensar os projetos estruturantes com base na concertao entre os atores dos territrios. A emergncia da abordagem territorial fez com que fosse criada uma institucionalidade especfica para lidar com o tema, dentro do MDA, o que se deu ainda em 2003, com a criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT. Nesse contexto, o PRONAF muda o foco passando a privilegiar a escala territorial. Inicia-se ento um processo de definio de territrios, com base nas microrregies do IBGE, e em critrios de contigidade geogrfica, incluindo zonas rurais e urbanas (com nfase para a ruralidade), e caractersticas econmicas, ambientais e, sobretudo, scio-culturais, comuns, tendo como base a flexibilidade para se adequar s necessidades dos atores locais. A partir da definio dos territrios rurais (inicialmente 40, em 2003, atualmente 164), instituiu-se o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais PRONAT, que estabeleceu quatro reas de resultado, a saber: (1) o fortalecimento da gesto social; (2) o forta-
23 O PRONAF, juntamente com os CMDR, os Conselhos Estaduais do PRONAF e o Conselho Nacional do PRONAF foram institudos pelo Decreto n 1.946, de 28 de junho de 1996, do Governo Federal. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural CNDR, que substituiu o Conselho Nacional do PRONAF, o foi por meio do Decreto n 3.200, de 6 de outubro de 1999. Pelo Decreto n 3.508, de 14 de junho de 2000, o CNDR foi substitudo pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS, ocasio na qual os Conselhos Estaduais passaram a ser denominados, da mesma maneira, de Desenvolvimento Rural Sustentvel, tendo como sigla CEDRS. O Decreto n 4.854, de 08 de outubro de 2003, criou o CONDRAF, mantendo o nome anterior e alterando apenas a sigla do CNDRS. O PRONAF veio sendo aprimorado a cada nova reviso dos decretos. 24 O CONDRAF consolidou uma ampla presena de setores sociais, em especial organizaes rurais, na sua composio, diferentemente do Conselho original, cuja maioria era composta por representantes do Governo Federal. Enquanto o Conselho Nacional do PRONAF era composto por 10 membros, sendo que seis representantes do Governo Federal, um representante de todos os Estados e trs da sociedade civil, o CONDRAF, aps avanos ao longo das sucessivas atualizaes dos decretos, composto por 38 membros, sendo que 24 so representantes dos atores sociais. O Decreto de criao do CONDRAF tambm estabelece a necessidade de considerar o territrio rural como foco do planejamento e da gesto de programas, a partir das articulaes entre os espaos rurais e urbanos.
32
lecimento das redes de organizaes sociais; (3) a dinamizao da economia local; e (4) a articulao das polticas pblicas25. Destaque-se a primeira, que culminou na criao dos Colegiados de Desenvolvimento Territorial (CODETER), formados pelos atores representativos da sociedade civil local, em especial o pblico-alvo do MDA, que so os agricultores familiares, mas tambm por representantes dos poderes municipais, estaduais e federal. Houve aproveitamento do capital social existente e fomento a lideranas em locais menos articulados, para ampliar o nvel de participao e representatividade, respeitando o princpio da paridade entre governo e sociedade civil. Os CODETERs tiveram como primeira tarefa a elaborao dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS, que continham um diagnstico sobre a realidade dos territrios e estipulavam as necessidades de investimento para cada um. Estudo sobre o PRONAT (Dias e Favareto, 2007) aponta que os principais avanos ocorreram no nvel de controle social sobre a destinao dos recursos, devido maior transparncia decorrente da crescente participao da sociedade civil organizada nos anos recentes. Esses avanos dizem respeito evoluo do carter das IDTs, cujo papel anteriormente era geralmente fiscalizatrio. Por outro lado, o estudo afirma que os impactos das aes econmicas no vinham demonstrando potencial de alterao nas realidades locais, dada a pequena escala das atividades beneficiadas e a sua pouca capacidade de gerao de trabalho e renda. Dessa maneira, ressaltado que a limitao setorial do PRONAT agricultura familiar, a despeito da busca por integrao de polticas, seria insuficiente para levar a cabo um processo de desenvolvimento nesses territrios, pois no aparentavam ter potencial para proporcionar saltos qualitativos nos sistemas econmicos locais. A capacidade institucional do MDA de coordenar polticas pblicas era limitada multidimensionalidade que podia oferecer com base nas suas prprias polticas.
Programa Territrios da Cidadania

Uma forma de avanar na estratgia do PRONAT e ampliar seu foco na articulao de polticas, foi a criao do Programa Territrios da Cidadania PTC, em 2008. O objetivo foi unificar as aes de ministrios e rgos federais e priorizar a execuo nesses territrios rurais considerados mais pobres. A idia foi fazer as polticas necessrias aos mais pobres chegarem de uma s vez, trazendo oportunidades de um desenvolvimento pleno para as populaes rurais, aliado possibilidade de fazer valer suas demandas por meio dos processos participativos.
25 Considerada premissa fundamental para proporcionar ao integral nas regies mais pobres e o atingimento de resultados mais consistentes, lastreados nos processos de participao e deliberao existentes nos territrios.
33
O PTC trouxe como diretrizes o aprimoramento das aes sociais do governo, com foco nas regies mais pobres, o que pressupunha a melhoria da integrao das polticas pblicas e das relaes federativas26. Pela tica da oferta de polticas pblicas, o governo federal vem apresentando, a cada ano, uma matriz27 de aes, um conjunto de propostas ou de aes para os territrios, com dados de metas fsicas e financeiras para as aes de cada ministrio ou rgo. As aes so estruturadas em trs eixos principais: Apoio a Atividades Produtivas; Cidadania e Direitos; e Infraestrutura. Inicialmente, algumas crticas foram feitas em relao permanncia do duplo vis limitante do PRONAT no PTC, qual seja, o foco em aes de combate pobreza e o foco no pblico da agricultura familiar, o que, na viso de Favareto (2009), um fator restritivo para a dinamizao econmica dos territrios. O autor entende que, a despeito de a agricultura familiar ser a vocao natural desses territrios, as aes realizadas no so capazes de elevar o patamar produtivo e tecnolgico a ponto de se poder considerar que as economias locais esto dando um salto qualitativo no seu processo de desenvolvimento. ressaltado pelo autor que, para incorporar de maneira efetiva a abordagem territorial, necessria a superao da dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Em relao articulao de polticas pblicas, Favareto (2009) afirma, com base na anlise de diversas polticas com foco territorial, que persiste uma viso de falta de integrao de aes, como se os territrios fossem encarados ainda como meros repositrios de investimentos. Assim, os governos estariam simplesmente ofertando aes j definidas nos PPAs, no havendo espao para dilogo sobre o que poderia ser melhor ou como criar sinergia entre as diversas polticas ofertadas.
26 A definio dos primeiros 60 territrios da cidadania (doravante, TC) foi feita com base nos seguintes critrios: ser um territrio rural do PRONAT; menores ndices de desenvolvimento humano IDH; maior concentrao de agricultores familiares ou assentados da reforma agrria; maior concentrao de comunidades tradicionais (ribeirinhos, indgenas, quilombolas); mais baixo dinamismo econmico (considerando o critrio da PNDR anteriormente apresentado) e considervel capital social. O nmero de TCs foi ampliado para 120 em 2009. 27 A matriz deve ser debatida nos CODETERs que, luz do seu planejamento, devem definir as demandas prioritrias, e articular os poderes municipais ou estaduais para que possam servir de intermedirios para o atendimento dessas demandas. Da discusso sai um Plano de Execuo, base para o monitoramento e o controle social da realizao das aes pactuadas.
34
Outras polticas com enfoque no territrio

Favareto (2009) apresenta cerca de 60 polticas e programas ditos de desenvolvimento territorial no Brasil, agrupados de acordo com a seguinte tipologia: polticas nacionais ou estaduais, por um lado; e polticas de desenvolvimento territorial ou com denominao territorial mas enfoque setorial, por outro28. De acordo com o estudo realizado, as polticas, em geral, eram setoriais com enfoque territorial. No havia nenhum programa que adotasse, efetivamente, a abordagem territorial, ainda que algumas das experincias observadas trouxessem consigo, na viso do autor, potencial para se consolidar como poltica de desenvolvimento territorial. Uma dificuldade crucial levantada foi a de superar a lgica setorial dos programas e promover intervenes que contemplassem amplamente as necessidades dos territrios. Segundo Favareto (2009),
o que chama a ateno nestes programas o fato de que todos eles prevem: a) a elaborao de planos locais de desenvolvimento; e b) a constituio de fruns participativos para a gesto das polticas contidas nestes planos e que sero parcialmente apoiadas pelos programas. Contudo, inexiste qualquer tentativa de harmonizao dos planos ou de concertao entre os fruns criados (Favareto, 2009: 16).
O autor aponta que o movimento em direo a uma abordagem territorial do desenvolvimento representa mais uma inovao retrica do que uma mudana institucional, dadas as dificuldades existentes para se operar mudanas profundas na cultura organizacional do Estado e, tambm, para se alterar a cultura no mbito da sociedade civil, que no est acostumada deliberao pblica. (Favareto, 2010: 299). Dessa maneira, parece ocorrer uma incorporao de novas diretrizes que mantm velhos valores e hbitos de ao dos agentes sociais, o que chama de inrcia institucional, no mbito do conceito de dependncia da trajetria29. A despeito dessa mirade de iniciativas ainda estar num estgio inicial de desenvolvimento, importante ressaltar, como mrito, a emergncia da abordagem territorial em diversas organizaes pblicas, o que sinaliza a crescente preocupao com o tema. Parece natural, com o pequeno espao de tempo percorrido at o momento, considerando ainda a cultura setorial histrica na gesto pblica, a existncia de diversas polticas que a princpio no dialogam entre si. medida que avana a preocupao, a tendncia deve ser a crescente busca por convergncia.
28 Algumas experincias de mbito nacional so destacadas, como as do Ministrio da Integrao Nacional (MI) e as do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), j apresentadas, as do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e as do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). 29 O conceito de dependncia da trajetria preconiza que uma trajetria construda por sucesses de pequenos eventos geralmente restringe o conjunto de decises possveis no futuro. Assim, uma vez trilhando determinado caminho, existem foras que deixam-no cada vez mais rgido e difcil de ser alterado.
35
O autor enxerga que o PTC pode representar um salto de qualidade em relao s dificuldades apresentadas, a despeito do seu pouco tempo de existncia. Segundo ele, o programa,
embora no tenha superado o duplo vis limitante () traz uma condio indita na histria brasileira recente: pela primeira vez se reconhece a necessidade de uma poltica de grande envergadura para o Brasil rural, e pela primeira vez as polticas voltadas a este intuito so colocadas sob a gesto de uma instncia com real capacidade de articulao intersetorial e interministerial, a Casa Civil (Favareto, 2009: 4).
Por ter sido considerado a poltica de maior potencial integrador entre as analisadas, o PTC foi especialmente focalizado na pesquisa de campo apresentada a seguir. No obstante, foram consideradas as relaes do mesmo com outras polticas.
Pesquisa de campo realizada em territrios selecionados

Pamplona (2011) realizou pesquisa de campo sobre as recentes polticas de desenvolvimento territorial no Brasil30. Por um lado, a mesma confirmou algumas constataes apresentadas na literatura, no que diz respeito incipincia dos resultados concretos at o momento apresentados. Por outro lado, foi possvel perceber que a integrao de polticas pblicas e a participao social esto gradativamente sendo absorvidas pelos atores polticos e sociais, demonstrando que um caminho de evoluo est sendo trilhado. O processo de absoro de uma cultura democrtica, tanto pela populao em geral quanto pela classe poltica, ainda embrionrio, o que explica as dificuldades observadas na implementao das polticas de desenvolvimento territorial estudadas. O aparato estatal ainda carrega os vcios da tradicional forma de fazer poltica, ou seja, o patrimonialismo e o clientelismo, enquanto a sociedade permanece com dificuldade de enxergar caminhos pelos quais tenha o poder de ordenar o Estado para que atenda aos seus interesses. Mesmo as diversas reas do Estado onde h esprito pblico e compromisso com o desenvolvimento, ainda impera a cultura da fragmentao setorial, na qual cada agncia especfica compreende ser auto-suficiente e sem necessidade de dialogar com seus pares em busca de ampliar a racionalidade da ao estatal. Ainda menos comum a consulta sociedade quanto pertinncia das formulaes, j que corriqueira a viso de muitos burocratas de que, possuindo um nvel de conhecimento suficiente para estar em determinadas posies na hierarquia pblica, no esto sujeitos a questionamentos ou correes.
30 Foram entrevistados gestores federais, em Braslia; e representantes dos poderes pblicos e sociedade civil locais em trs territrios: Serid (Rio Grande do Norte), Vale do Ribeira (Paran) e Baixo Amazonas (Par).
36
A histria ensina que a resoluo de sculos de problemas polticos, sociais e econmicos acumulados no se d em curtos perodos de tempo. A construo da democracia no Brasil um processo ainda bastante recente. No conta ainda cinco dcadas a experincia brasileira com regimes democrticos, ainda assim de forma no contnua (o atual perodo conta 26 anos). Isso no quer dizer que no haja a possibilidade de que se realizem aes que contribuam para acelerar o processo. Segundo Pamplona (2011), a mensagem mais importante extrada da pesquisa a do imperativo do fortalecimento das institucionalidades, de uma maneira geral, para a efetivao de uma legtima poltica de desenvolvimento regional. Do ponto de vista mais macro, deve ser desenvolvida uma institucionalidade no mbito do governo federal que tenha poder de comando para articular as diferentes partes do todo e implementar polticas pblicas integradas e consistentes. Isso contempla um trabalho de convergncia de recortes territoriais, federais e estaduais31, e metodologias de interveno que racionalizem a utilizao de recursos pblicos e potencializem os resultados das aes implementadas. Descendo na escala geogrfica, a articulao com os demais nveis federativos fundamental para a citada convergncia. O estmulo participao dos estados e ao processo de consorciamento entre municpios, no intuito de ampliar a escala tcnica e financeira para a elaborao e execuo de projetos e a prpria viso do desenvolvimento territorial, deve ser prioritrio. Por fim, a institucionalizao da participao da sociedade civil organizada no planejamento e deliberao sobre o desenvolvimento territorial a tarefa mais importante de todo o processo. Cada recorte deve contemplar a existncia de institucionalidades capazes de conduzir um processo de discusso que englobe o poder pblico e a sociedade civil organizada, para identificar as grandes questes estratgicas para o desenvolvimento de cada territrio. Isso significa que cada microrregio deve ter a sua IDT, que indicar representantes para a discusso mesorregional que, por sua vez, indicar representantes para uma discusso estadual, cujos representantes discutiro em uma escala macrorregional e tambm compor uma discusso nacional. O prprio Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) poderia ter sua representatividade e legitimidade fortalecidas com a participao de representantes oriundos das discusses microrregionais, mesorregionais estaduais e macrorregionais. O investimento nas capacidades organizacionais e deliberativas da populao o caminho para o ordenamento e integrao das polticas pblicas, uma vez que o Estado no tem condies de
31 Essa coordenao deve estar amparada em um desenho do territrio, que seja de fcil compreenso, ou seja, apesar da possibilidade da existncia de diferentes recortes, deve haver complementaridade entre eles. Uma macrorregio, por exemplo, pode ser internamente dividida em mesorregies, que por sua vez, podem se dividir em microrregies. Todas as instituies pblicas devem ter em conta que, se for necessrio um recorte diferente, por exemplo, o de bacias hidrogrficas, no caso do meio ambiente, esse recorte deve dialogar com as meso e microrregies que esto inseridas nele.
37
conhecer profundamente as realidades locais e que, sendo pressionado por uma sociedade consciente das suas necessidades, apresenta maiores possibilidades de se estruturar para oferecer polticas pblicas melhores. Afinal de contas, est sujeito lgica eleitoral. O desdobramento dessa construo institucional o resgate do planejamento estratgico nacional de longo prazo. Essa uma diretriz constitucional ainda hoje no plenamente realizada, e que deve ser concretizada com base na estruturao das capacidades, tanto da sociedade civil, quanto da burocracia pblica, de se articularem em prol do desenvolvimento nacional.
Consideraes Finais
O presente artigo objetivou apresentar a evoluo recente de polticas pblicas de desenvolvimento regional e territorial. Essas polticas buscam, ao olhar o territrio e suas diversas necessidades, organizar e racionalizar a oferta de polticas pblicas e capacitar a sociedade organizada e geograficamente estabelecida com base em critrios culturais e de vocao produtiva, para planejar o seu desenvolvimento. Assim, de maneira articulada entre as diversas regies e territrios, possvel contribuir para um processo de desenvolvimento nacional efetivo, que s ocorrer quando o crescimento econmico for equilibrado entre as suas regies e, dentro delas, socialmente bem distribudo.
ABRAMOVAY, Ricardo. O capital social dos territrios repensando o desenvolvimento rural. Economia Aplicada, n 2, vol. IV, pp. 379-397, So Paulo, 2000. ARAJO, Tnia Bacelar de. Por uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. Revista Econmica do Nordeste, v. 30, n. 2. Fortaleza: Banco do Nordeste, abr.-jun./1999, pp. 144-161. _______. As Polticas Pblicas no Brasil: heranas, tendncias e desafios. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. et al. (orgs.). Polticas Pblicas e Gesto Local: programa interdisciplinar de capacitao de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003. ARRAIS, Tadeu Alencar. Apontamentos Metodolgicos sobre Desenvolvimento Regional. Revista Bibliogrfica de Geografa y Ciencias Sociales. Vol. XIV, n 849. Universidad de Barcelona, nov2009. Serie documental de GeoCrtica. Cuadernos Crticos de Geografa Humana. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ constitui%C3%A7ao.htm _______. Estudo da dimenso territorial do PPA. Resumo Executivo. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos e Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. Braslia: SPI/MP, 2006.
38
_______. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento. Volume I - Sumrio Executivo / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia: MP, 2008. CAMPOLINA DINIZ, Cllio. A questo regional e as polticas governamentais no Brasil. Texto para discusso n 159. CEDEPLAR/FACE/UFMG. Belo Horizonte, 2001. _______. Repensando a questo regional brasileira: tendncias, desafios e caminhos. In: CASTRO, Ana Clia (org.). Desenvolvimento em Debate: Painis do desenvolvimento brasileiro II, v. 3. Rio de Janeiro: Mauad / BNDES, 2002. CANO, Wilson. Questo regional e poltica econmica nacional. In: CASTRO, Ana Clia (org.). Desenvolvimento em Debate: Painis do desenvolvimento brasileiro II, v. 3. Rio de Janeiro: Mauad / BNDES, 2002. _______. Desconcentrao produtiva regional do Brasil. So Paulo: UNESP, 2008. DIAS, Marcelo; FAVARETO, Arilson. Um retrato preliminar dos colegiados territoriais no Brasil novas instituies para o desenvolvimento rural? Relatrio de pesquisa. Braslia: SDT/MDA, 2007. DINIZ, Eli. Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: Os Desafios da Construo de uma Nova Ordem no Brasil dos anos 90. Dados, v. 38, n3, pp 385-415. Rio de Janeiro, 1995. ECHEVERRI, Rafael. Emergncia e evoluo do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais e dos Territrios da Cidadania. In: Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, vol. 12. Polticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil: avanos e desafios. Braslia: IICA, 2010, pp. 81-114. EVANS, Peter. Government action, social capital and development: reviewing evidence on synergy. World Development, v. 24, n. 6, 1996, p. 1119-1132. FAVARETO, Arlson. Retrato das polticas de desenvolvimento territorial no Brasil. Documento de Trabajo n 26. Programa Dinmicas Territoriales Rurales. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural - Rimisp, Santiago, Chile, 2009. _______. Tendncias Contemporneas dos Estudos e Polticas Sobre o Desenvolvimento Territorial. In: Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, vol. 12. Polticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil: avanos e desafios. Braslia: IICA, 2010, pp. 15-46 (2010) FERNANDES, Ana Cristina e CANO, Wilson. O movimento do pndulo: justia social e escalas espaciais no capitalismo contemporneo. In: CAMPOLINA DINIZ, Cllio e LEMOS, Mauro Borges (orgs.). Economia e Territrio. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2005, pp 253-286. ISMAEL, Ricardo. O esvaziamento da dimenso territorial na redefinio do desenvolvimento brasileiro. Texto apresentado n 6 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, UNICAMP. Campinas, 2008. Disponvel em: http://publique.rdc.puc-rio.br/desigualdadediversidade/media/ Ismael_desdiv_n2.pdf LEITO, Karina Oliveira. A dimenso territorial do Programa de Acelerao do Crescimento: um estudo sobre o PAC no Estado do Par e o lugar que ele reserva Amaznia no desenvolvimento do pas. Tese de Doutorado. Universidade de So Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2009.
39
PAMPLONA, Leonardo. Polticas Pblicas Territoriais: uma nova viso sobre o desenvolvimento. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Economia. Programa de Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento, 2011. Dissertao de Mestrado. PEREIRA, Priscila de Ges. Territrio, Federalismo e Escala: implicaes para o processo recente de requalificao do planejamento governamental brasileiro. Universidad de Buenos Aires - UBA. XI Coloquio Internacional de Geocrtica 2010. Disponvel: http://eventos.filo.uba.ar/index.php/ geocritica/2010/paper/viewFile/422/178 PUTNAM, Robert. Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia Moderna. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. 3 edio. VAINER, Carlos. Planejamento Territorial e Projeto Nacional: Os desafios da fragmentao. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 9, n. 1, mai-2007, pp 9-23.
40
Polticas de gerao de emprego e renda & desenvolvimento: um estudo do microcrdito em populao de baixa renda de Fortaleza
Policies of employment and income generation & development : a study of microcredit in low-income population of Fortaleza
Alcides Fernando Gussi <agussi@uol.com.br> Antroplogo e doutor em Educao, Professor do Depto. de Economia Domstica, e Coordenador do Mestrado Profissional em Avaliao de Polticas Pblicas - MAPP, Universidade Federal do Cear UFC. Fortaleza-CE, Brasil. Rita Josina Feitosa da Silva <ritajosina@yahoo.com.br> Mestre em Avaliao de Polticas Pblicas pela UFC e tcnica do Banco do Nordeste BNB.
Recebido 09-ago-2011 Aceito 03-out-2011 Resumo Este trabalho tem como objetivo apresentar um estudo sobre os programas de microcrdito, como poltica de gerao emprego e renda, voltada para o desenvolvimento. A hiptese central seria a de que as experincias de microcrdito so mediadas pelos significados que os prprios atores sociais, envolvidos nos programas, atribuem ideia de desenvolvimento, aos quais estariam circunscritos os resultados do microcrdito. Partindo disso, realizamos uma pesquisa, de cunho etnogrfico, sobre o programa Crediamigo do Banco do Nordeste - BNB junto aos beneficirios de baixa renda de Fortaleza, verificando at que ponto o microcrdito promoveu mudanas nas condies de vida dessa populao. Como concluses, embora verificamos o aumento da renda dessa populao, no se pode afirmar que o acesso ao microcrdito resulta em melhorias significativas nas suas condies
Alcides Gussi / Rita Josina Silva Polticas de gerao de emprego e renda & desenvolvimento
de vida, o que aponta para os limites do alcance do microcrdito em promover mudanas rumo ao desenvolvimento social. Palavras-chave Polticas de Gerao de Emprego e Renda, Desenvolvimento, Microcrdito.
Abstract This article presents a study on microcredit programs of BNB - Banco do Nordeste and to build an evaluation of these programs. The central hypothesis would be that the experiences of microcredit are mediated by the meanings that social actors themselves involved in programs about to the idea of development, which would be confined to the results of microcredit. Based on this, performed an evaluation of impacts CrediAmigo, verifying through empirical research among low-income beneficiaries of Fortaleza like microcredit promotes changes in living conditions of the population. In conclusion, we found the increase of income of this population, but the access to microcredit does not result in significant improvements in living conditions, in general. This is points to the limits of the reach of microfinance in promoting changes changes towards social development. Key-words Evaluation, Microcredit, Development, Crediamigo, Banco do Nordeste.
Introduo
Este trabalho tem como objetivo apresentar os resultados de um estudo sobre os programas de microcrdito, como poltica de gerao de emprego e renda, visando a avaliao desses programas, a partir de um discusso acerca da relao entre microcrdito e desenvolvimento1. Para tanto, realizamos uma pesquisa, de carter etnogrfico, onde acompanhamos a trajetria do programa de microcrdito do Banco do Nordeste - BNB, o Crediamigo, por meio de uma investigao emprica entre os beneficirios de baixa renda de Fortaleza, verificando em que medida o microcrdito vem promovendo mudanas nas condies de vida desse segmento da populao, rumo ao desenvolvimento. Neste estudo, a pergunta que nos orienta : como o microcrdito vem promovendo o desenvolvimento e, de que desenvolvimento se trata? Dessa forma orientamo-nos pela noo de desenvolvimento de Furtado (1984), para o qual o desenvolvimento constitui um processo endgeno de transformao, como resultado da vontade coletiva e impulsionado pelo poder poltico. Trata-se de uma inveno, pois o desenvolvimento deve combinar o encontro criativo entre a cultura e identidade dos povos, e as possibilidades de transformao. Decorrente dessa noo, partimos do
Para um aprofundamento maior sobre fundamentos terico-metodolgicos deste estudo, remetemos a Gussi (2008, 2009, 2010), Gussi e Silva (2011) e Silva (2010). Ressalvamos que, para este artigo, especificamente, nos debruamos em analisar as interfaces entre microcrdito e desenvolvimento, partindo dos dados empricos de pesquisa junto populao de baixa renda de Fortaleza.
42
pressuposto de que o desenvolvimento refere-se a um processo multidimensional e, portanto, no pode ser estabelecido a partir de leis universais vlidas para todos os grupos sociais. Com esse ponto de partida, a nossa hiptese central seria a de que as experincias dos programas de microcrdito so mediadas pelos significados que os prprios atores sociais, envolvidos nas aes dos programas, atribuem ideia de desenvolvimento, aos quais estariam circunscritos os resultados do microcrdito, especificamente o caso aqui estudo, o programa Crediamigo do BNB, apontando para seus limites de possibilidades.
Reviso de literatura
Nas ltimas dcadas, tem se percebido uma maior ateno do poder pblico mundial e das sociedades em geral em adotar polticas de combate pobreza. Diante disso, contemporaneamente, programas de microcrdito tm se apresentado como alternativas de polticas de emprego e gerao de renda, voltadas para parcelas da populao em situao de excluso socioeconmica, vindo alinhar-se s polticas de desenvolvimento de vrios pases, inclusive do Brasil. Contudo, conforme Gussi (2009, 2010), sustentamos que as experincias contemporneas do microcrdito, seus impactos e limites, devem ser analisadas luz de processos contemporneos de excluso capitalistas, tais como: a seletividade da mundializao do capital financeiro e a excluso de pases, regies e grupos sociais (CHESNAIS, 1996, 1999); o neoliberalismo e o enfraquecimento da atuao do Estado (HARVEY, 2008); e as mudanas no mundo do trabalho, com a acumulao flexvel (HARVEY, 1992), a destituio da sociedade salarial (CASTEL, 2008) e a precarizao do trabalho (ANTUNES,1999). Nos delineamentos desses processos, a experincia pioneira de microcrdito na contemporaneidade, ou seja, a sua gnese, foi idealizada e implementada pelo bengals Muhammad Yunus, em 1974, por meio de um sistema de crdito para a populao de baixa renda de Bangladesh com intuito de combater a pobreza no pas, vindo a tornar-se, mais tarde, em 1983, com o Grameen Bank, um banco especializado em microcrdito (YUNUS, 2000). Para uma compreenso analtica acerca das experincias de microcrdito, sobretudo no contexto brasileiro, remetemos a Farranha (2005) e sua anlise da experincia do Grande Vitria Credisol, realizada a partir de seus aspectos gerais, quais sejam: grau de abertura das instituies, participao, orientao para desenvolvimento local, insero nas polticas contra a pobreza (FARRANHA, 2005, p.26). Segundo dados analisados, Farranha (2005) conclui que o microcrdito no tem beneficiado os setores de extrema pobreza em Vitria. Isso se deve a alguns fatores: a concesso do crdito no suficiente, pois no ancorada com base em um apoio tcnico quanto ao empreendimento; as aes no conseguem superar a lgica do mercado que leva informalidade; no se criou uma cultura da solidariedade, base para os emprstimos comunitrios; e se
43
no enfrentou a questo da excluso social, apenas lidando com a excluso no mercado de trabalho. Dessa forma, seu estudo remete a alguns paradoxos quanto aos limites das experincias de microcrdito como propostas de gerao de emprego e renda e, em ltima instncia, de incluso social, que se contrapem a Yunus e ao Grameen Bank. Essa concluso nos revela tenses entre os objetivos dos programas e os constrangimentos associados s estruturas econmicas e polticas que os limitam. Estas tenses e limites dos programas podem ser refletidos luz da discusso sobre as noes de desenvolvimento, que se coaduna hiptese central deste estudo sobre o microcrdito, qual seja: a de que as polticas de desenvolvimento orientariam a formulao, implementao e os resultados dos programas de microcrdito nos seus diversos contextos. A literatura sobre o tema do desenvolvimento permite que pensemos, antes de tudo, que se trata de uma noo que revela um carter polissmico, remetendo a construes tericas circunscritas aos diversos contextos histricos, polticos, institucionais e intelectuais. A questo inicial posta por essa literatura se o desenvolvimento orientado por um carter universal, vlido para todas as sociedades, ou se vlido, de forma particular, to somente s sociedades e aos grupos sociais especficos. Segundo Brando (2007), no se pode estabelecer leis universais acerca de um processo multidimensional e de estruturas qualitativas, a que se refere o desenvolvimento. Situemos Furtado, que norteia os pressupostos deste trabalho. Para Furtado, as dimenses histricas so tambm elementos chaves para a compreenso dos processos de desenvolvimento. Contudo, Furtado compreende que estes processos so resultados de condicionantes estruturais condies econmicas e sociais de reproduo das sociedades e histricas. Segundo Brando (2007), com essa abordagem estrutural-histrica de Furtado, h uma apreenso das dimenses estruturais e histricas na teoria do desenvolvimento e a incorporao das interfaces entre a macroeconomia e a microeconomia, nas quais a ltima revela campos de decises que interagem com as determinaes scio-econmicas estruturais. Trata-se de pensar heterogeneidades estruturais para situar, por exemplo, as economias perifricas e o subdesenvolvimento, em contraponto s economias centrais. Neste sentido, Furtado (1984) reconstri a ideia de que o desenvolvimento satisfao das necessidades bsicas da coletividade constitui um processo endgeno de transformao, como resultado da vontade coletiva e impulsionado pelo poder poltico. Para o autor, o desenvolvimento uma inveno, pois deve combinar o encontro criativo entre a cultura dos povos, ou seja, deve ser ancorada na sua identidade cultural, bem como as possibilidades de transformao. Ainda, segundo Furtado, o Estado - legitimado politicamente em torno de Vontades Coletivas constitui o agente privilegiado para conduzir macro-decises num contexto entre a macroeconomia e a
44
pluralidade de decises no nvel microeconmico, portanto, cabendo ao Estado promover polticas de desenvolvimento (BRANDO, 2007). Ancorado na perspectiva de Furtado, Brando (2007) faz algumas crticas sobre o debate atual acerca do desenvolvimento. Para este autor, o desenvolvimento adjetivado (econmico, sustentvel, social, ecolgico, local, regional, etc.), presente em algumas teorias contemporneas do desenvolvimento, encontra-se focado nos localismos e nas aes alternativas dos sujeitos, comunidades e instituies. Todavia, ainda segundo Brando (2007), essas teorias excluem as dimenses estruturais e a multidimensionalidade do processo de desenvolvimento, desconsiderando aspectos como o ambiente macroeconmico, os conflitos polticos, a estrutura de classes e as conformaes do espao nacional. O autor sustenta que h enquadramentos e hierarquias de poder entre microprocessos e microdecises e macroprocessos e microdecises, reveladores de mediaes entre o espao local e o global. Trata-se, portanto, de pensar a histria e as especificidades nacionais como mediadoras dos processos de desenvolvimento, que devem nortear as linhas gerais da implementao de polticas pblicas. O debate sobre as noes de desenvolvimento aponta para algumas variveis analticas contrapostas, significativas para a compreenso do alcance das polticas de microcrdito, a saber: entre o universal e o particular; entre a abstrao terica e a realidade concreta; entre os historicismos e as historicidades; entre a estrutura e os processos; entre a tcnica e os valores; entre a escala global, a nacional e a local; entre o centro e a periferia; e, finalmente, entre a transformao e a inveno. Essas variveis e suas tenses orientam este estudo sobre o Crediamigo do BNB.
Metodologia / materiais e mtodos

A pesquisa realizada tratou-se de uma investigao de carter etnogrfico. Este procedimento metodolgico permite apreendermos as representaes, a viso de mundo e a perspectiva dos atores envolvidos nos programas de microcrdito. Realizamos, nos termos de Geertz (1978), uma descrio densa, na qual se busca interpretar os diferentes significados acionados publicamente pelos atores ideia de desenvolvimento, elaborados nas aes do Crediamigo. Desta perspectiva etnogrfica, acompanhamos a trajetria do Crediamigo, inspirando-se na noo de trajetria de Bourdieu (1996). Parte-se da ideia de que o programa no tem um sentido nico e est circunscrito a re-significaes dos atores, segundo seus distintos posicionamentos nos contextos em que percorre o programa. Para tanto, acompanhamos a trajetria do programa Crediamigo a partir da perspectiva dos beneficirios do programa, tomando como perguntas iniciais: houve mudana nas condies de vida dos clientes que ingressaram no programa? E, se houve, em que medida essas mudanas tm relao direta com o Crediamigo?
45
Estrategicamente escolhemos como amostragem investigar os clientes localizados na jurisdio da Unidade do BNB do Bairro Montese, na cidade de Fortaleza, que ingressaram no programa h pelo menos trs anos. O pblico-alvo da pesquisa correspondeu ao universo de 47 clientes, classificados pelo banco, em 2006, como de baixa renda, com avaliao patrimonial menor que R$ 1.000,00 (um mil reais). Finalmente, combinamos procedimentos de pesquisa quantitativos e qualitativos, compreendendo vrias etapas da pesquisa, a saber: observao participante junto populao pesquisada, aplicao de questionrios com perguntas abertas e semi-abertas, e realizao de entrevistas com o intuito recuperar algumas trajetria de beneficirios do CrediAmigo por meio de suas histrias de vida2. Apresentamos, a seguir, os resultados da pesquisa.
Resultados e discusso
O Crediamigo iniciou-se com um projeto piloto, em 1997, passando efetivamente a operar em 1998 com a abertura de 45 unidades e, atualmente, est presente em 1.773 municpios do Nordeste, norte de Minas Gerais e Esprito Santo. O programa tem por finalidade fornecer emprstimos de R$ 100,00 a R$ 15.000,00, de acordo com a necessidade e o porte do negcio, realizando-se de forma no burocrtica para que micro-empreendedores financiem seus negcios em troca do chamado aval solidrio, uma garantia, oferecida pelo emprstimo, em nome de um grupo formado para tanto, de maneira que aquele no fornecido individualmente, mas sim a grupos de pessoas que se responsabilizam solidariamente por seu pagamento. O seu pblico-alvo, sobretudo o de baixa renda, constitudo por autnomos, donos de pequenos negcios e trabalhadores informais, que necessitam de crdito para gerar fonte de renda, no setor da indstria (mercearias, sapatarias, artesanato etc.), do comrcio (mercadinhos, armarinhos, farmcias etc.), ou de servios (sales de beleza, borracharias, oficinas mecnicas). Notadamente, os emprstimos concedidos so destinados formao capital de giro, o Giro Popular Solidrio, como para a aquisio de mquinas, equipamentos e realizao de reformas. Atualmente, os resultados do CrediAmigo, divulgados pelo BNB, indicam: um aumento sempre crescente nas contrataes e nos clientes ativos do Programa; que uma grande parte dos emprstimos tem sido destinada ao produto Giro Solidrio de sua carteira ativa; que a maior quantidade de emprstimos destinada s mulheres (62,35%), e, finalmente, que o estado do Cear apresenta-se como o maior beneficiado dos emprstimos e com maior nmero de clientes (http:// www.bnb.gov.br.).
Para uma discusso sobre os usos da histria de vida nas Cincias Humanas, remetemos a Gussi (2005).
46
Diversos autores tm estudado os resultados do Crediamigo como poltica de gerao de renda e emprego (MONZONI, 2007; NERI, 2008; SOUZA, 2008). Tratam-se de autores que apontam positivamente para o alcance do Crediamigo como uma poltica efetiva de combate pobreza. Tomamos uma postura menos entusiasta e mais cautelosa em relao a esses autores. Entendemos, como se ver adiante pelos resultados de nossa pesquisa, que as experincias de microcrdito tm demonstrado alguns limites, pois, se essas experincias tm se apresentado como alternativas de gerao de emprego e renda para grupos sociais em situao de excluso, essas devem ser contrapostas, efetivamente, sua potencialidade como poltica de desenvolvimento. Apresentamos, a seguir, resumidamente, os resultados dessa pesquisa entre os beneficirios do Crediamigo. Inicialmente, realizamos, com a amostra da populao escolhida, uma investigao sobre suas condies de vida atuais em relao ao perodo de tempo de emprstimo do Crediamigo a partir das seguintes variveis: trabalho, renda, associativismo, educao e qualificao profissional, domiclio e famlia, sade e lazer. Como segundo ponto, a pesquisa possibilitou a compreenso dos significados do Crediamigo para os beneficirios de baixa renda no tocante s mudanas de suas condies de vida. Dessa forma, os beneficirios relataram aspectos, manifestando suas representaes, vises e perspectivas sobre o programa, e seus resultados para suas vidas, refletindo sobre limites e possibilidades do mesmo. Sobre sua condio de vida atual, os beneficirios citaram vrios aspectos que consideram positivos e negativos. Assim, encontramos 47% que citaram aspectos positivos relacionados ao trabalho e situao financeira atual, 22% famlia, e os demais aspectos, referentes sade, moradia e alimentao, foram mencionados por 19%, 9% e 6% dos beneficirios, respectivamente. Quanto aos aspectos negativos, 16% indicaram trabalho e situao financeira, 12,5% referiram-se condio de moradia e 6% cidadania. A educao foi citada por 2% e os demais aspectos, referentes sade, lazer, transporte prprio e tempo, foram citados, cada um, por 3,13%. Os beneficirios citaram, ainda, aspectos que esto faltando para melhorar a sua condio de vida. As temticas com maior representatividade foram trabalho (34%), moradia (28%) e situao financeira (19%). A cidadania e a educao tambm foram apontadas por 12,5% dos entrevistados. Em suas falas, citaram aspectos positivos e negativos do programa Crediamigo. Embora prevalecendo aspectos positivos, os entrevistados apontaram para alguns itens que o programa no atende. Dentre os aspectos positivos citados, a maior parte (88%) referiu-se oportunidade de financiamento, incluindo-se a as condies de crdito oferecidas pelo programa. Outros aspectos considerados foram o crescimento no trabalho (25%), o atendimento s suas necessidades pessoais (22%) e a melhoria da situao financeira (22%). O programa foi citado tambm como instrumento de fortalecimento da amizade do grupo (16%). J os aspectos negativos referem-se falta de oportunidade de financiamento (19%), de capacitao (3%) e de credibilidade do programa (3%). Em suas falas, citaram aspectos relacionados s suas condies de vida antes de contrair o emprstimo do Crediamigo. Em relao ao perodo
47
anterior, citaram que no tinham dinheiro (25%), compravam a prazo (9%) e trabalhavam para os outros, ou seja, no tinham o seu prprio negcio (6%). Em relao condio de vida que tm hoje, depois dos emprstimos do Crediamigo, 88% citaram que essa melhorou no tocante ao trabalho e passaram a ter mais dinheiro. Finalmente mencionaram aspectos sobre o que falta ao programa para atender as suas expectativas de melhoria nas condies de vida. Dentre eles, 31% referem-se ao aumento de limite de crdito, 25% manifestam o interesse por emprstimo individual, 16% enfatizam que necessitam de capacitao e as demais (19%) abordam as condies do crdito oferecido. Como anlise dos resultados, consideramos que a participao dos beneficirios no Crediamigo apresentou um impacto na sua renda, favorecendo a ampliao de limites de crdito disponveis, bem como a ampliao ou mudana de suas atividades laborais e gerao de renda. No entanto, no se evidenciaram maiores alteraes nas condies de vida desses clientes, exceo do aumento da aquisio de bens de consumo domsticos. No mnimo, essas condies mantiveram-se estveis, o que implica dizer que, para os beneficirios, os impactos na renda no necessariamente resultaram em mudanas significativas em outros aspectos de suas vidas, tais como escolaridade, capacitao profissional, moradia, sade e lazer. Verificamos que essa assertiva foi apreendida pelos prprios beneficirios, pois, ao mesmo tempo em que afirmam passar a exercer a sua cidadania, alegando que compraram mais os objetos de consumo desejados, tambm indicaram a necessidade, por exemplo: de uma maior capacitao para o trabalho; melhor divulgao pelo BNB de informaes bsicas sobre o Crediamigo; de maiores conhecimentos para o exerccio das suas atividades laborais; e de uma melhoria nas suas condies de vida em geral, para alm do consumo de bens domsticos.
Consideraes finais
Como concluses deste estudo, entendemos que os resultados da pesquisa inferem acerca da ideia de desenvolvimento, a qual circunscreve a orientao e implementao do Crediamigo pelo BNB, institucionalmente posta pelas diretrizes do programa: o Crediamigo orienta-se, em primeiro plano, para a dimenso econmica, sobretudo para o aumento da renda individual, consubstanciada na aquisio de bens de consumo domsticos pelos beneficirios, o que implica na afirmao de uma concepo de desenvolvimento voltada para a incluso no mercado laboral e no consumo. Em decorrncia disso, haveria uma melhoria de outros aspectos das condies de vida dos beneficirios, levando, portanto, a um desenvolvimento de cunho social. Contudo, em se tratando de condies de vida - historicamente construdas - da populao de baixa renda e sua situao de vulnerabilidade e excluso social, essa ideia de desenvolvimento, que circunscreve institucionalmente o programa, aponta para os limites do alcance do Crediamigo
48
no tocante afirmao da incluso social dessa populao, postas nas demandas e expectativas dos beneficirios, ainda no alcanadas, expressas em suas representaes e vises de mundo elaboradas a partir das suas atuais condies de vidas. Como concluso geral, afirmamos que as experincias de microcrdito tm demonstrado alguns paradoxos, que apontam para os seus limites e possibilidades em relao aos objetivos a que essas se propem, sobretudo no tocante gerao sustentvel de emprego e renda, e, portanto, erradicao da pobreza, nos termos do prprio sentido original do microcrdito, preconizado na proposta de Yunus e o Grameen Bank (YUNUS, 2000). Assim, entendemos que os programas de microcrdito apresentam limitaes em termos de seu efetivo alcance social. Finalmente, retomamos a problemtica do desenvolvimento. Aquela nos orienta com duas perguntas investigativas que, cremos, possibilitam nortear futuros estudos e pesquisas neste campo: em que medida o microcrdito pode, efetivamente, ensejar-se como uma alternativa de desenvolvimento, tal como nos inspira Furtado (1984) e sua ideia do desenvolvimento como um processo conduzido entre a economia e a cultura e identidade dos povos, entre a transformao e a inveno? Os programas de microcrdito permitem construir, de fato, um novo paradigma de desenvolvimento, orientado para uma sociedade inclusiva, considerando que esses programas se implementam nos contornos das sociedades capitalistas contemporneas, estruturalmente excludentes?
ANTUNES, R. Os sentidos do trabalho: ensaio sobre a afirmao e a negao do trabalho. So Paulo: Boitempo, 1999. BANCO DO NORDESTE DO BRASIL. Acessvel em http://www.bnb.gov.br. Acesso em 20/05/2010. _______________Relatrio Anual Crediamigo 2009. Disponvel em www.bnb.gov.br. Acesso em 20/05/2010. BOURDIEU, P. A iluso biogrfica. In Amado, J. e Ferreira, M. M. Usos e abusos da histria oral. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996. BRANDO, Carlos A. Territrio e Desenvolvimento: as mltiplas escalas entre o local e global. Campinas: Editora da Unicamp, 2007 CASTEL, R. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio. Rio de Janeiro: Vozes, 1995. CHESNAIS, F. A mundializao do capital. So Paulo: Xam, 1996. __________. A mundializao financeira: gnese, custos e riscos. So Paulo: Xam, 1999. FURTADO, C. Cultura e desenvolvimento: em poca de crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984.
49
FARRANHA, A. C. Olhares sobre a pobreza: entre o global e o local a experincia de microcrdito no Municpio de Vitria/ES. Tese de Doutorado em Cincias Sociais. Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2005. GEERTZ, C. A interpretao das culturas. So Paulo: Zahar, 1978. GUSSI, A. F. Apontamentos terico-metodolgicos para avaliao de programas de microcrdito. Aval Revista de Avaliao de Polticas Pblicas. UFC, nmero 1, 2008, p. 29-37. ______. Microcrdito e dimenses de desenvolvimento. In. Anais... II Jornada Internacional de Polticas Pblicas, So Lus, Universidade Federal do Maranho, 2009 (CD-Rom). ______. Cultura, desenvolvimento e microcrdito. In. Anais Eletrnicos... IV Encontro nacional de pesquisadores em gesto pblica. Gesto social e gesto pblica: interfaces e delimitaes, 2010, Universidade Federal do Cear, Juazeiro do Norte, CE. _______. Pedagogias da experincia no mundo do trabalho: narrativas biogrficas no contexto de mudanas de um banco pblico estadual. 347f. Tese de Doutorado, Faculdade de Educao, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2005. GUSSI, A.F. e SILVA, R.J.F. Microcrdito e desenvolvimento: avaliao dos impactos do Programa Crediamigo em populao de baixa renda de Fortaleza. CAOS - Revista Eletrnica de Cincias Sociais, no. 16, maro/2001, p. 249-271. HARVEY, D. A condio ps-moderna. So Paulo: Loyola, 1992. _______. O neoliberalismo: histria e implicaes. So Paulo: Loyola, 2008. MONZONI, Mrio. Impacto em renda do microcrdito. So Paulo: Petrpolis, 2008. NERI, Marcelo. (org). Microcrdito: o mistrio nordestino e o Grameen brasileiro. Perfil e performance dos clientes do Crediamigo. Rio de Janeiro: FGV, 2008. SILVA, R. J. F. Avaliao dos impactos do Programa Crediamigo em populao de baixa renda de Fortaleza. Dissertao de Mestrado em Avaliao de Polticas Pblicas, Fortaleza, Universidade Federal do Cear, 2010. SOUZA, Maria Clia Garcia Ferreira. Avaliao do desenho do Programa Crediamigo do Banco do Nordeste: incluso social e mercado. Dissertao de Mestrado. Fortaleza: UFC, 2008. YUNUS, M. O Banqueiro dos pobres. So Paulo: Editora tica, 2000.
50
Integrao de bacias hidrogrficas e transposio da barragem de Itaipu: subsdios para reflexo a partir das contribuies de Albert Hirschman
Integration of hydrographic basins and transposition of the Itaipu dam: subsidies from contributions from Albert Hirschman
Mrcio Gimene de Oliveira <gimene12@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia-DF, Brasil.
Recebido 30-jul-2011 Aceito 02-set-2011 Resumo O objetivo deste artigo prover subsdios para reflexo sobre duas das mais importantes intervenes de infraestrutura a serem realizadas na Amrica do Sul: a integrao entre as bacias hidrogrficas do Orenoco, Amazonas e Prata e a transposio da barragem de Itaipu. Na primeira seo fao consideraes sobre a integrao de bacias, com destaque para as alternativas de construo de canais e os potenciais ganhos ambientais frente atual nfase no modal rodovirio. Na segunda seo analiso relatrio do Instituto ILOS sobre a viabilidade da transposio da barragem de Itaipu, que foi apresentado Itaipu Binacional em fevereiro de 2011. A terceira seo oferece, com base em proposies de Albert Hirschman, subsdios para futuras reflexes que no se pautem meramente por critrios mercantis de busca por lucros pecunirios, conforme tem sido recorrente entre consultores e acadmicos contratados para julgar a viabilidade de investimentos como os mencionados neste artigo. Breves consideraes finais encerram o artigo. Palavras-chave Bacias hidrogrficas, Itaipu, Albert Hirschman.
Mrcio Gimene de Oliveira Integrao de bacias hidrogrficas e transposio da barragem de Itaipu
Abstract This paper presents subsidies on two of the most important infrastructure interventions to be held in South America: integration between the hydrographic basins of the Amazon, Orinoco and Prata and the transposition of the Itaipu dam. The first section makes considerations for integrating basins, particularly the alternatives for the construction of canals and the potential environmental gains ahead of the current emphasis on road modal. In the second section I discuss the ILOS Institutes report on the feasibility of transposition of Itaipu dam that was presented to Itaipu Binacional in February 2011. Before the final considerations, the third section offers, based on propositions of Albert Hirschman, subsidies for reflections that are not merely ruled by market criteria in the search of pecuniary profits, as has been recurrent among consultants and academics hired to assess the feasibility of investments such as those mentioned in this article. Key-words Hydrographic basins, Itaipu, Albert Hirschman.
Introduo
As reas cortadas pelos rios mencionados neste artigo desfrutam de ampla disponibilidade de energia eltrica, minrio de ferro de Corumb, gs boliviano, terras frteis e facilidades de navegao que conectam o interior s reas mais populosas e industrializadas do continente. H toda uma expectativa de interiorizao do desenvolvimento de maneira harmnica com o meio ambiente que pode vir a ser estimulado por investimentos no modal hidrovirio. Tal perspectiva, contudo, vem sendo prejudicada pelo predomnio de anlises de viabilidade feitas por consultores e acadmicos que se pautam pela busca por lucros pecunirios de curto prazo. O objetivo deste artigo prover subsdios para reflexo sobre duas das mais importantes intervenes de infraestrutura a serem realizadas na Amrica do Sul: a integrao entre as bacias hidrogrficas do Orenoco, Amazonas e Prata e a transposio da barragem de Itaipu. Na primeira seo fao consideraes sobre a integrao de bacias, com destaque para as alternativas de construo de canais e os potenciais ganhos ambientais frente atual nfase no modal rodovirio. Na segunda seo analiso relatrio do Instituto ILOS sobre a viabilidade da transposio da barragem de Itaipu, que foi apresentado Itaipu Binacional em fevereiro de 2011. Antes das consideraes finais, a terceira seo oferece, com base em proposies de Albert Hirschman, subsdios para reflexes sobre o papel dos investimentos em capital fixo social (energia e transportes, especialmente) e em atividades diretamente produtivas nos pases subdesenvolvidos.
52
Integrao das bacias hidrogrficas do Orenoco, Amazonas e Prata

Ao longo da Histria diferentes povos investiram na construo de canais e demais intervenes voltadas para favorecer a navegao em seus territrios. Conforme apontam Lino, Carrasco e Costa (2008), no Egito do sculo XIX a.C. o fara Senusret II j havia determinado a abertura de canal entre um tributrio da foz do Nilo e o mar Vermelho. Uma nova ligao entre o Mediterrneo e o mar Vermelho teria que aguardar at o sculo XIX, com a abertura do Canal de Suez. J os chineses construram entre os sculos V a.C. e VII d.C. aquele que at hoje o maior canal de navegao singular em funcionamento no mundo: o Grande Canal Pequim-Hangzhou, com extenso de quase 1.800 km. Trata-se da artria vital da extensa rede hidroviria chinesa, a maior do mundo, com cerca de 124 mil km de vias navegveis e 900 eclusas. Na Europa, ao final do sculo VIII, o imperador Carlos Magno iniciou a construo de canal para ligar os rios Reno, Meno e Danbio, que s viria a ser concludo em 1992, no mbito da Unio Europeia. Com 170 km e 16 eclusas, o canal Meno-Danbio hoje uma das hidrovias mais navegadas do mundo. Na Frana destaca-se o canal Languedoc, promovido por Jean-Baptiste Colbert, a partir de projeto original de Leonardo da Vinci, ligando o rio Garonne (foz do Atlntico) ao Mediterrneo. J a Holanda possui a maior rede de canais proporcionalmente ao tamanho do seu territrio: cerca de 6.000 km de vias aquticas para uma rea de aproximadamente 41.000 km, sendo o porto de Rotterdam o mais movimentado da Europa. Na Inglaterra merece referncia a mania dos canais, entre 1770 e 1830, contribuindo para a industrializao acelerada do pas. Atualmente a Europa continental possui aproximadamente 37 mil quilmetros de hidrovias, com cerca de 700 eclusas. Nos Estados Unidos destacam-se o canal Erie, construdo entre 1798 e 1825, com quase 600 km, e a Autarquia do Vale do Tennessee, criada em 1933, paradigmtica ao tomar uma bacia hidrogrfica inteira como rea de planejamento para o desenvolvimento. Atualmente os Estados Unidos dispem de uma das mais eficientes redes hidrovirias do mundo, com 47 mil km e 250 eclusas. Merece referncia ainda o canal do Panam, que apesar de no estar em territrio estadunidense, foi construdo para atender aos objetivos geopolticos deste pas, viabilizando eficiente conexo entre os oceanos Pacfico e Atlntico. Tais exemplos internacionais deveriam servir de estmulo para o aproveitamento das potencialidades hidrovirias sul-americanas. Afinal, conforme pode ser visualizado no mapa a seguir, quando forem conectadas as bacias do Orenoco, Amazonas e Prata, sero cerca de 50 mil quilmetros de vias navegveis integrando os pases sul-americanos. Apenas o traado principal, que inclui os rios Orenoco, Negro, Amazonas, Madeira, Mamor, Guapor, Paraguai, Paran e Prata, apresenta extenso de cerca de 9.800 km.
53
Mapa 1: Bacias Hidrogrficas dos rios Orenoco, Amazonas e Prata
Fonte: Estellano, 2000, p.17.
Duas so as intervenes principais a serem realizadas. A primeira, ligao Orenoco-Amazonas, demanda construo de canais, alm de dragagem e obras de retificao relativamente simples. No mapa a seguir so indicados os canais com potencial para conectar os rios Orenoco e Negro, este ltimo j fazendo parte da Bacia do Amazonas. Mapa 2: Integrao das Bacias do Orenoco e do Amazonas
Fonte: Pereira, 2007, p.336.
54
J a ligao entre as bacias do Amazonas e do Prata mais complexa. Sua viabilidade foi anunciada em 1771, quando o governador da provncia de Mato Grosso e Cuiab, D. Lus Pinto de Souza Coutinho, fez passar um barco de 12 remos do rio Alegre, afluente do Guapor, ao Aguape, afluente do Paraguai. A travessia foi feita por terra, com uso de carro de bois. Seu sucessor, D. Lus e Albuquerque Melo Pereira e Cceres, chegou a iniciar a abertura de canal entre os dois rios, mas a empreitada fracassou porque o nivelamento saiu errado e o canal do rio Alegre ficou muito alto. (LINO, CARRASCO e COSTA, 2008) A expectativa de que os ajustes tcnicos fossem realizados fez com que a integrao entre estas trs bacias continuasse em pauta no Brasil nas dcadas seguintes, constando nos planos de viao de 1869, 1947, 1951 e 1973. Mais recentemente, os primeiros estudos da Corporao Andina de Fomento (CAF) e da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA) incluram o Orenoco-Amazonas-Prata como um dos principais eixos de integrao fsica da Amrica do Sul. No entanto, a IIRSA posteriormente deixou de lado esta perspectiva, o mesmo ocorrendo com o brasileiro Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), divulgado em 2007. O mapa a seguir indica os trechos de corredeiras a serem vencidas entre Porto Velho, no rio Madeira, e Guajar-Mirim, no rio Mamor. Mapa 3: Integrao das Bacias do Amazonas e do Prata
Fonte: Pereira, 2007, p.335.
55
A soluo destas passagens est associada construo de eclusas no chamado Complexo do Rio Madeira (formado por quatro usinas hidreltricas: Santo Antnio, Jirau, Ribeiro e Esperana). Como tem sido recorrente no Brasil, Santo Antnio e Jirau comearam a ser construdas em 2010 sem que sejam preparadas as eclusas, o que far com que as obras fiquem mais caras no futuro. Trata-se de problema frequente no Brasil, envolvendo viso de curto prazo que prioriza a gerao de energia eltrica em detrimento da construo de vias navegveis e indefinio entre o Ministrio dos Transportes e o Ministrio de Minas e Energia acerca da responsabilidade pelos custos de construo das eclusas. Ainda assim, mesmo que a um custo maior, a superao destes trechos relativamente simples. O mesmo mapa 3 indica duas possveis conexes entre as bacias do Amazonas e do Prata. A primeira seria mediante a construo de canal entre os rios Arinos e Paraguai. Esta possibilidade prejudicada pelo fato de a navegao do Paraguai s ser atualmente vivel de Cceres em direo ao sul. J a segunda opo a mais promissora, mediante a construo de canal entre os rios Alegre e Aguap. Esta tambm a alternativa preferencial, de acordo com estudo de Vasco Azevedo Neto (apud LINO, CARRASCO e COSTA, 2008), representado como opo A no mapa 4. O autor aventa ainda uma alternativa B, ligando os rios Barbado e Fortuna.
Mapa 4: Alternativas de Integrao entre as Bacias do Amazonas e do Prata
Fonte: LINO, CARRASCO e COSTA, 2008, p.62.
de fundamental importncia a realizao de estudos de viabilidade que atentem para as especificidades tcnicas e financeiras envolvidas em cada uma dessas alternativas. Em trabalho de
56
campo realizado em novembro de 2010, na cidade de Corumb, Mato Grosso do Sul, s margens do rio Paraguai, interroguei atores locais acerca das perspectivas de integrao das bacias hidrogrficas sul-americanas. A resposta padro foi que isso no aconteceria to cedo devido oposio de setores ditos ambientalistas. Informavam os entrevistados que mesmo as mais simples intervenes destinadas a facilitar a navegao do rio Paraguai se viam obstadas por aes no Ministrio Pblico, exigindo complexos estudos de impacto ambiental referentes a longos trechos do rio. Explicavam os entrevistados que o problema no era ser contra ou a favor do cuidado ambiental, at porque o transporte hidrovirio inegavelmente mais amigvel ao meio-ambiente do que a alternativa rodoviria1. A questo, diziam, era que os rgos ambientais e seus simpatizantes na sociedade civil no agiam para apontar solues e sim para criar dificuldades em um crculo vicioso de exigncias que muitas vezes serve apenas para gerar trabalhos de consultoria e correlatos. Paulo Henrique, gerente da Hidronave South American Logistics, comenta2, por exemplo, que a integrao entre as bacias do Amazonas e do Prata perfeitamente vivel e necessria: A se abriria um leque muito interessante. Voc poderia alimentar o Amazonas. Imagina voc ter uma hidrovia dessa e evitar a destruio da floresta para criar gado j que voc tem gado aqui? Poderia transportar madeira de extrao legal. Voc comea a criar uma hiptese de desenvolvimento de toda a Amrica do Sul. Quanto s questes ambientais, aponta o entrevistado: no Mississipi sim o americano destruiu os rios, acabou com vrias curvas, concretou um monte de margens. No entanto, pergunta: Ser que ns no somos capazes de fazer canais de forma inteligente para evitar dano ambiental? Ser que no existe tecnologia para isso? No Brasil ns temos uma cultura de que tudo impossvel. bvio que tem tecnologia. Aqui na hidrovia a gente cansa de tomar cacetada do pessoal do meio-ambiente. sempre no, no e no. Todos ns somos tcnicos, ento vamos discutir tecnicamente. Ns temos que nos adequar ao rio e no o rio a ns. Qual a realidade? Comboios menores, barcaas menores?. Certamente a sada passar pela adoo de comboios de tamanho reduzido e outros cuidados necessrios com o meio-ambiente. At porque existem compreensveis incertezas sobre as consequncias da integrao entre os ecossistemas amaznico e pantaneiro, com o decorrente trnsito de espcies vivas entre os dois sistemas. Essas incertezas, no entanto, conforme apontado pelo
De acordo com Brasil (2008), enquanto um comboio hidrovirio transporta em uma nica viagem 6.000 toneladas de carga, seriam necessrios para a mesma quantidade quase 3 comboios no modal frreo ou 172 carretas nas rodovias. Nas rodovias, estima-se que para transportar mil Toneladas por Quilmetro til - TKU so necessrios 15 litros de combustvel. Nas ferrovias, esse nmero seria de 6 litros, enquanto que nas hidrovias cairia para 4 litros. Alm disso, enquanto o sistema rodovirio emite 219 g de monxido de carbono (CO) a cada mil Toneladas por Quilmetro til TKU, o ferrovirio emite 104g e o sistema hidrovirio 74g. Em relao emisso de xidos ntricos, o sistema hidrovirio tambm mais vantajoso. Na hidrovia, so emitidos 755 g de xidos ntricos a cada mil TKU. No ferrovirio e no rodovirio, esse nmero chega a 1.053 g e 1.178 g, respectivamente.
Entrevista realizada em Corumb no dia 10 de novembro de 2010.
57
entrevistado, so passveis de solues. Em havendo engajamento para encontr-las, oportunidades nicas de utilizao do transporte hidrovirio podero ser viabilizadas. Claro que em uma viso primrio-exportadora este tipo de interveno soa despropositada, pois existem outras alternativas de escoamento j estabelecidas. A razo de ser de uma iniciativa como essa s se justifica sob o prisma da integrao nacional e continental. Conforme assinalado por Myrdal (1972, p.113), o caminho da integrao internacional reside na integrao nacional. Em outras palavras, a integrao entre as bacias do Orenoco, Amazonas e Prata abre perspectivas de integrao entre as cidades e pases sul-americanos e de diversificao das atividades produtivas, favorecendo a criao de mercados internos robustos, e no apenas o mero escoamento de produtos de baixo valor agregado em direo a outros continentes. Controvrsia semelhante recorrente quando se discute, por exemplo, a viabilidade da transposio da barragem de Itaipu. Dada sua relevncia, discuto o tema na prxima seo.
Transposio da barragem de Itaipu

Sabe-se que o custo de construo de eclusas aumenta quando elas so implantadas aps a construo da barragem. Este ponto relevante no caso de Itaipu, pois no foi reservada rea para instalao do sistema de transposio, apesar do prprio Tratado de Itaipu estabelecer, no item 11 do Anexo B: Obras para navegao - O Projeto incluir as obras que forem necessrias para atender aos requisitos do trfego de navegao fluvial, tais como: terminais e conexes terrestres, eclusas, canais, elevadores, e seus similares. Alm disso, no ficou explcito a quem caberia a responsabilidade por arcar com os custos das obras. Enquanto no Paraguai os grandes investimentos em infraestrutura no avanam sob alegao de falta de recursos, no Brasil, conforme mencionado a pouco, a instalao de eclusas tem sido objeto de controvrsias entre o Ministrio dos Transportes e o Ministrio das Minas e Energia sobre qual desses rgos deve ser o responsvel por arcar com os custos. O resultado que at agora as eclusas no foram implementadas. Enquanto isso, alguns estudos foram realizados no intuito de avaliar as melhores alternativas para a transposio da barragem. Nesta seo fao breves consideraes sobre o Relatrio Anlise de Pr-viabilidade da transposio e Conexo Intermodal das Hidrovias Tiet-Paran e Paran-Prata, elaborado pelo Instituto ILOS e apresentado empresa Itaipu Binacional em fevereiro de 20113. Este relatrio se beneficia de trabalhos prvios cujas principais caractersticas so resumidas na tabela seguinte.
3 O Relatrio resultado da Cooperao Tcnica No-Reembolsvel ATN/OC-11621-BR: Estudos de Pr-Viabilidade Econmica, Tcnica e Ambiental para a Conexo Hidroviria e Intermodal das Hidrovias Tiet-Paran e Paran-Prata, firmada entre a ITAIPU Binacional o BID Banco Interamericano de Desenvolvimento, em 14 de agosto de 2009. O intuito do estudo de pr-viabilidade foi diagnosticar a realidade atual e potencial da regio, tanto do lado brasileiro, como do lado paraguaio e, a partir da anlise desta realidade simular cenrios que possibilitem avaliar as possveis opes de transposio ou conexo das Hidrovias e assim subsidiar as autoridades do Brasil e Paraguai a definir os termos de referncia para um eventual estudo completo de viabilidade das obras de navegao, conforme foi manifestado nos itens 11 e 24 da Declarao Conjunta dos Presidentes dos dois pases, em 25 de julho de 2009. (ILOS, 2011)
58
Tabela 1: Comparao entre estudos sobre a transposio de Itaipu

Projeto Archimedes:Estudos de Transposio da Barragem de Itaipu 1) EPI Consultoria & Planejamento Ltda Autor 2) Posicionamento Consultores de Empresas 3)Hidrovia Arquitectura y Tecnologa Estructural SRL Data da Elaboao 2009 1998 Teve como base o estudo da Copel. Dentre 14 alternativas, analisou 2 diferentes traados de canais com eclusas 10 milhes de toneldas/ anos 2,5 milhes de toneladas no prImeiro ano seguido de incrementos estimados entre 2% e 6% anuais At 3,5 milhes de toneladas / ano 1997 12 alternativas diferentes de transposio conjugando planos inclinados, eclusas e elevadores mecnicos e um Plo Intermodal 1993 GEIPOT Anlise da Transposio de Itaipu Estudo da Transposio da Barragem de Itaipu e Plo Intermodal de Transporte do Paran 1) Governo do Estado do Paran 2) COPEL - Companhia Paranaense de Energia Navegao em Itaipu-Eclusas 1) Itaipu Binacional 2) Hidroservice - GCAP
Concepo tecnolgica
3 solues diferente que envolvem diferentes traados de canais e tecnologias de eclusas e elevadores 100 milhes ou 200 milhes de toneladas/ano
4 solues com diferentes traados e sistemas de eclusagem
Capacidade estimada Demanda estimada
42 milhes de toneladas / ano
Principais impactos
Demonstra que os impactos globais do uso da hidrovia so positivos quando comparados com o impacto local no rio e os aspectos comparativos ao crdito de carbono com a substituio de caminhes por barcaas.Avalia a relao entre a navegao e a gerao de energia. Entre US$ 632 milhes e US$ 1 bilho US$ 400 milhes Transposio tcnica e economicamente vivel com recomendao da soluo por eclusas por ser uma tecnilogia mais dominada
Avalia que a criao de um Plo Intermodal pode gerar benefcios sociais, econmicos e estratgicos regio. Entre US$ 347 milhes e US$ 401 milhes Transposio tecnicamente vivel com preferncia para os traados curtos
Investimentos previstos (1)
Entre US$ 150 milhes e US$ 300 milhes 10 das alternativas de transposiao so tcnicas e economicamente viveis com a possibilidade de investimento privado
Resultado
Transposio tcnica e economicamente vivel com a possibilidade de investimento privado 1. Tecnologias e solues de engenharia 2. Estudos de traados dos canais 3. Metodologia de previso de demanda 4. Anlise financeira-metodologia de anlise de receitas indiretas 5. Capacidade do ssitema 6. Mtodo de anlise do balano dos impactos socioambientais
Conhecimentos relevantes
1. Tecnologias e solues de engenharia 2. Anlise financeira do empreendimento
1. Tecnologias e solues de engenharia 2. Metodologia de previso de demanda 3. Capacidade do sistema
1. Tecnologias e solues de engenharia 2. Capacidade do sistema
Fonte: Elaborao prpria a partir de ILOS, 2011, Mdulo I, p.15. Obs (1): valores da poca de cada estudo.
59
No irei analisar cada um destes estudos separadamente, pois a tabela 1 j oferece um panorama geral satisfatrio para os propsitos deste artigo. Inicialmente preciso destacar que o relatrio do Instituto ILOS no contempla novos processos produtivos que poderiam ser alavancados pela transposio. Pela metodologia adotada foram selecionados produtos que seriam mais representativos, em volume e em valor (granis agrcolas - soja, trigo, milho, acar e adubos e fertilizantes; veculos; contineres; e carga geral - alumnio e celulose), e os fluxos que teriam maior potencial para interligao hidroviria (entre o Brasil e os pases do Mercosul e Chile e do Brasil e do Paraguai com outros pases extra Mercosul e Chile). A partir destas escolhas, foram consideradas quatro alternativas para transposio da barragem de Itaipu: duas por sistema de eclusas (margem direita e margem esquerda) e duas por polos intermodais (margem direita e margem esquerda). Para cada alternativa foi feita uma anlise financeira4 que tem por base a simulao de fluxos de caixa. Assim, como receitas foram computados os benefcios obtidos pelos embarcadores como resultado da reduo de custos logsticos com a transposio. E como despesas foram computados os custos de operao e manuteno das eclusas. Para a construo da eclusa na margem esquerda (territrio brasileiro) foi estimado um investimento de R$ 3,17 bilhes, enquanto para a margem direita (territrio paraguaio) o investimento estimado de R$ 2,41 bilhes. A anlise considera que o investimento realizado sem capital prprio. So adotadas no clculo uma taxa de emprstimo de 6,7 % ao ano, para um prazo de pagamento de 25 anos aps perodo de carncia de 10 anos, e uma taxa de desconto do fluxo de caixa de 10,25% ao ano (taxa Selic de novembro de 2010, poca em que o relatrio estava sendo concludo). A tabela a seguir resume os resultados encontrados.
No relatrio usa-se a expresso anlise econmica. Ressalto que deriva da confuso entre anlise econmica e anlise financeira a concluso de que nenhuma das quatro alternativas analisadas pelo Instituto ILOS considerada economicamente vivel, quando o mais preciso seria dizer que nenhuma das alternativas financeiramente vivel para investidores privados interessados em obter ganhos pecunirios. No o caso de aprofundar esta discusso aqui. Porm, em linhas gerais, a diferena principal que gostaria de destacar que na anlise financeira consideram-se apenas os aspectos passveis de serem valorados monetariamente em um sistema mercantil centrado na busca de lucros pecunirios. Algo totalmente diverso de uma anlise efetivamente econmica, ao menos se considerarmos a tradio que remonta a Aristteles. Este filsofo, em A Poltica e em tica a Nicmaco, popularizou a expresso economia, cunhada no sentido da administrao/gerncia (nmous) da casa/lar/unidade domstica familiar-produtiva (oikos). Assim, uma boa economia equivalia a uma boa administrao, a uma boa e ordenada gerncia-governo do Lar (CRUZ, 2002, p.41). Pela tradio aristotlica, atualmente representada pela escola cameralista de economia, a preocupao central est em disponibilizar infraestruturas que bem atendam coletividade e resultem em relaes harmnicas entre homem e espao. Da a proximidade desta tradio com a ecologia e os temas posteriormente tratados no mbito da geografia.
60
Tabela 2: Resumo dos resultados

Eclusa Margem Direita 4,9 MM de Ton 7,5 MM de Ton R$ 76 milhes R$ 122 milhes R$ 2,41 bilhes R$ 44,0 milhes 2015 2035 2015 2035 Eclusa Margem Esquerda 4,9 MM de Ton 7,5 MM de Ton R$ 76 milhes R$ 122 milhes R$ 3,7 bilhes R$ 53,4 milhes R$ 8,1 milhes R$ 13,1 milhes 134 milhes de litros 208 milhes de litros Atravessa pequeno trecho de APA (3) (R$ 1,3 bilhes) (R$ 1,24 bilhes) Plos Margem Direita 0,24 MM de Ton 0,39 MM de Ton R$ 2,68 milhes R$ 4,52 milhes R$ 64,0 milhes R$ 3,2 milhes R$ 42,3 milhares R$ 83,4 milhares 0,52 milhes de litros 1,01 milhes de litros Plos Margem Esquerda 0,24 MM de Ton 0,39 MM de Ton R$ 2,68 milhes R$ 4,52 milhes R$ 61,8 milhes R$ 3,09 milhes
Volume captado Diferena dos custos logsticos CAPEX OPEX Ganhos socioambientais (1) Ganhos socioambientais (2)
2015 2035 2015 2035
R$ 8,1 milhes R$ 13,1 milhes 134 milhes de litros 208 milhes de litros No apresenta grandes Risco ambiental riscos Mnimo (R$ 0,85 bilhes) Valor presente lquido Mximo (R$ 0,79 bilhes)
R$ 42,3 milhares R$ 83,4 milhares 0,52 milhes de litros 1,01 milhes de litros No apresenta grandes Atravessa zona urbana riscos (R$ 32,5 bilhes) (R$ 30,4 bilhes) (R$ 32,1 bilhes) (R$ 30,0 bilhes)
Fonte: ILOS, 2011, Mdulo IV, p.61. (1): Ganhos referentes a reduo do nmero de acidentes rodovirios e ao crdito de carbono potencial considerando o valor unitrio mximo - (2): Economia de combustvel em milhes de litros, no convertido em unidade monetria este ganho j est considerado na reduo de custos logsticos - (3): APA - rea de Proteo Ambiental - CAPEX = Capital Expenditure - OPEX = Operational Expenditure
A concluso do Instituto ILOS, com base nas premissas adotadas, que a transposio por eclusa no vivel, pois embora possa vir a captar um volume de 4,9 milhes de toneladas a partir de 2015, o investimento necessrio seria muito elevado. Os plos intermodais (que utilizam mais intensamente o modal rodovirio) necessitariam de investimento inferior, mas tambm no teriam se mostrado competitivos. Em se decidindo por efetivar a transposio por eclusas, a sugesto do relatrio de que seja adotada a alternativa da margem direita (territrio paraguaio), pois apresenta menores custos financeiros e restries ambientais. Para os plos intermodais, ao contrrio, a alternativa margem esquerda (territrio brasileiro) seria a mais indicada, pois alm de ser mais barata no pressupe passagem por rea urbana. Produtos de exportao que j dispem de corredores consolidados, como o acar de So Paulo e o milho e a soja da Argentina, por exemplo, no foram considerados no relatrio como passveis de serem capturados pela transposio de Itaipu. O mesmo vale para o minrio de ferro de Corumb que desce o rio Paraguai para abastecer as usinas siderrgicas paraguaias e argentinas, no sendo considerado factvel que tal minrio passe a subir o rio Paran aps a viabilizao da transposio de Itaipu. Raciocnio semelhante excluiu da anlise o gs boliviano, que j transportado por dutos em direo ao Brasil, o etanol, cuja concentrao prevista para produo encontra-se no interior do estado de So Paulo, assim como o biodiesel, avaliado pelo relatrio do Instituo ILOS como de baixa probabilidade de captao pela Hidrovia Paraguai-Paran. Nota-se, portanto, que a metodologia adotada pelo Instituto ILOS no se prope a mapear os fluxos previstos para as hidrovias Paraguai-Paran e Tiet-Paran, mas sim os potenciais fluxos adicionais de produtos selecionados que possivelmente se manifestaro com a transposio de
61
Itaipu. Esta escolha metodolgica se justifica na medida em que os autores do relatrio investigam se as rendas resultantes dos fluxos adicionais dos produtos selecionados seriam suficientes para pagar os custos da transposio. O relatrio no se prope a captar nem quantificar benefcios outros que a transposio eventualmente poder vir a proporcionar no mdio e longo prazo, como, por exemplo, aspectos difusos relacionados ao fomento de uma rede policntrica de cidades sul-americanas, interiorizao do desenvolvimento, diversificao produtiva e diversificao da matriz de transportes dos pases envolvidos, atualmente centrada nas rodovias. Os autores do relatrio apontam que estes aspectos difusos podem vir a justificar a alocao de recursos pelos governos nacionais para viabilizar a transposio. Afinal, alm dos produtos e volumes considerados no estudo, existiriam tambm aqueles que podem ser fomentados pela prpria interligao hidroviria. Nas palavras dos autores:
Mesmo em um cenrio onde prevalece a no viabilidade econmica do empreendimento h fatores geopolticos relevantes a serem levados em considerao. Alguns exemplos destes fatores so os acordos internacionais que visam a um melhor relacionamento entre os pases, as polticas de incentivo ao desenvolvimento do modal hidrovirio, que contribuem para maior aderncia com os compromissos assumidos por diversos pases para reduo da emisso de gases do efeito estufa, e um possvel aumento da integrao do continente sul americano, que pode ser alavancado pela interligao hidroviria. Em vistas destes argumentos, uma anlise que deveria ser aprofundada sobre as fontes do financiamento de capital para este investimento e a possibilidade dos governos assumirem papel viabilizador do empreendimento, algo que foge ao escopo deste estudo. O investimento total estimado para a transposio de 2,4 bilhes de reais [transposio por eclusas do lado paraguaio]. Entretanto, confrontando com os volumes captados, este investimento seria economicamente vivel caso fosse 70% mais baixo, 700 milhes de reais. Dessa forma, o entendimento que caso haja possibilidade de o governo assumir 1,7 bilhes de reais como forma de prover os benefcios geopolticos da interligao hidroviria o empreendimento se apresentaria vivel sem a necessidade de manter subsdios perenes hidrovia. Uma ao governamental desta natureza pode representar um investimento nos benefcios geopolticos e socioambientais da transposio ou at mesmo um custo a fundo perdido na construo de um sistema que, mais apropriadamente, deveria ter sido construdo em conjunto com a obra da barragem. (ILOS, 2011, Relatrio Executivo, pp.30-31)
Assim, em poucas palavras, o relatrio acaba concluindo exatamente o oposto daquilo que havia sugerido ao sentenciar a inviabilidade econmica das quatro alternativas estudadas. Afinal, evidente que uma interveno deste porte s pode ser efetivada por governos. Se fosse algo de interesse meramente privado, certamente j teriam surgido investidores dispostos a assumir o empreendimento. Importante destacar tambm que pela metodologia adotada foram assumidas taxa de emprstimo de 6,7 % ao ano e taxa de desconto do fluxo de caixa de 10,25% ao ano. So taxas excessivamente altas, que s fazem sentido em um raciocnio de investimento privado
62
pautado pela busca de ganhos pecunirios. Em sendo esta uma interveno tpica de governo, pode-se perfeitamente adotar a Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP, atualmente em torno de 6% ao ano e utilizada pelo Governo Brasileiro para a avaliao de projetos de grande vulto, seguindo recomendao da Comisso de Monitoramento e Avaliao - CMA, instituda pelo Decreto n 6.601, de 10 de outubro de 2008. Alm disso, mesmo aceitando a quantia de 1,7 bilho de reais como a conta a ser coberta pelos governos, basta lembra que este montante se torna quase irrelevante quando o comparamos aos mais de 230 bilhes de reais por ano que somente o governo brasileiro paga atualmente para remunerar os compradores dos seus ttulos pblicos. A distino acerca da viabilidade ou no da transposio, a partir da metodologia adotada, restringe-se, portanto, ao ponto de vista da perspectiva de reduo de custos de frete para beneficiar os interesses de agentes econmicos j estabelecidos. Neste artigo considero tais agentes como usurios potenciais nos anos imediatamente seguintes transposio. Entendo no ser adequado, no entanto, supor que os aspectos difusos acima mencionados possam vir a ser satisfatoriamente incorporados por alguma modelagem matemtica pretensamente capaz de arbitrar a viabilidade ou no de intervenes de infraestrutura como a transposio de Itaipu. A questo que se desdobra refere-se a como decidir se determinada interveno deve ou no ser priorizada frente a outras alternativas de alocao de recursos. Este ponto abordado na prxima seo sob tica baseada nas reflexes de Albert Hirschman (1958).
Investimento na tica de Albert Hirschman

Para responder a questo a pouco formulada precisaramos, em termos macroeconmicos, entrar em uma discusso terica sobre a natureza da moeda e do gasto pblico, o que fugiria ao escopo do presente artigo. Registro apenas que no senso comum difundiu-se incrvel confuso sobre a natureza dos gastos pblicos, como se estes fossem regidos pela mesma lgica de um oramento familiar. O fato primordial de que uma famlia no emite sua prpria moeda passa desapercebido aos que acreditam no discurso do equilbrio oramentrio. Muito embora certo equilbrio deva ser buscado especialmente para evitar endividamentos desnecessrios, h que se ter em mente que as moedas no so meros instrumentos para facilitar trocas privadas. Elas so manejadas pelos Estados nacionais para viabilizar seus objetivos de desenvolvimento, assim como o fazem com seus oramentos5. Ainda assim, mesmo que superemos a controvrsia macroeconmica que confunde oramento pblico com oramento familiar, possvel indagar sobre como decidir quais investimentos devem
5 O leitor interessado em aprofundar esse ponto pode faz-lo conhecendo a teoria das Finanas Funcionais difundida por Abba Lerner desde a dcada de 1940 e problematizada recentemente por trabalhos como Wray (2003) e Santos (2005).
63
ou no ser priorizados. Entendo, contudo, que essa pergunta no tem uma resposta matemtica. So tantas as variveis envolvidas que simplesmente impossvel incorpor-las em um modelo economtrico ou outro qualquer, sem que usemos tal artifcio meramente para tentar legitimar escolhas previamente j feitas. Decises como essas resultam de presses sociais que se impem em um mosaico complexo de interesses pblicos e privados. Evidente que incremento relevante de atividades produtivas deve ser esperado como consequncia de investimentos em transportes e energia para que estes sejam realizados. Por isso importante analisarmos as potenciais ampliaes e diversificaes produtivas decorrentes da maior oferta de servios de transportes. Afinal, conforme assinalado por Hirschman (1958, p.19), o desenvolvimento no depende tanto de encontrar tima confluncia de certos recursos e fatores de produo, quanto de provocar e mobilizar, com propsito desenvolvimentista, os recursos e as aptides, que se acham ocultos, dispersos ou mal empregados. Em vez de se concentrar exclusivamente na unio de escassos recursos, tais como o capital e a atividade empreendedora, seria mais adequado procurar presses e processos de incentivo que faro eclodir e mobilizar estes recursos. Consider-los irremediavelmente escassos e planejar a distribuio de recursos nesta base pode ter o sentido de estrangular o desenvolvimento (HIRSCHMAN, 1958, p.21). Central na anlise de Hirschman o investimento, que desempenha simultaneamente trs papis: gerar renda; criar capacidade; e regular investimentos adicionais. Isto , o investimento aumenta a capacidade e, se a economia se expande de modo tal a acomodar essa capacidade, o rendimento adicional, baseado na capacidade desenvolvida, redundar em maiores economias, que, por seu turno, permitiro investimentos adicionais. Assim, o efeito completivo do investimento , portanto, o mecanismo essencial atravs do qual novas energias so canalizadas para o processo de desenvolvimento e pelo qual o crculo vicioso, que parece confin-lo, pode ser desfeito. Dar o mximo de desempenho a este efeito deve ser por isso o primeiro objetivo da poltica desenvolvimentista (HIRSCHMAN, 1958, p.73). O autor ressalta ser possvel que o efeito completivo do investimento perca importncia medida que a economia alcance nveis mais altos de desenvolvimento:
Novos investimentos no mais encaminharo necessariamente uma cadeia de novos investimentos correlatos, uma vez que a economia esteja bem torneada, com todas as atividades perfeitamente malhetadas entre si. essa possivelmente a razo por que a anlise da qualidade completiva ficou relegada pela teoria econmica a microprocessos de equilbrio parcial; no que toca aos pases subdesenvolvidos, porm, merece um lugar de honra em qualquer anlise macroeconmica do processo de desenvolvimento. (HIRSCHMAN, 1958, p.74)
Importante ressaltar que Hirschman (1958, p.108) entende o processo de desenvolvimento como uma cadeia de desequilbrios: nosso objetivo deve ser antes conservar do que eliminar os dese-
64
quilbrios (...) o papel da poltica desenvolvimentista conservar as tenses, as despropores e os desequilbrios. Segundo ele, a seqncia que afasta do equilbrio exatamente uma norma ideal de desenvolvimento, em nosso ponto-de-vista; pois, cada movimento da srie induzido por um desequilbrio prvio e gera, por sua vez, um novo desequilbrio, que exige uma nova movimentao. Em outras palavras: o progresso isolado de um setor possvel, porm s por um perodo limitado; se no se pretender abaf-lo, deve-se fazer acompanhar de progresso em outra parte qualquer. Portanto, comparar os aumentos de produtividade resultantes de dois planos por exemplo, de educao e transportes um problema insolvel, no s na prtica, como na teoria. Assim, a questo da prioridade deve ser resolvida na base da avaliao comparativa do mpeto com que o progresso de um destes setores induzir o desenvolvimento do outro (HIRSCHMAN, 1958, p.125). No h, contudo, uma regra pronta a ser aplicada em qualquer contexto espacial: as seqncias eficientes variaro muito de uma regio a outra e de um a outro pas, dependendo da localizao e da persistncia das principais dificuldades do desenvolvimento (HIRSCHMAN, 1958, p.131, grifo meu). Dito isso, h que se destacar a distino feita pelo autor entre capital fixo social (CFS) e atividades diretamente produtivas (ADP). Ao CFS corresponderiam os servios bsicos mantidos ou regulados pela Administrao Pblica, sem os quais as atividades primrias, secundrias e tercirias no podem funcionar. Num sentido amplo, incluiriam todos os servios pblicos, desde a justia e a ordem, a educao e a sade pblica, at os transportes, comunicaes, suprimento dgua e de energia, sistemas de irrigao e drenagem etc. Num sentido mais restrito, aponta Hirschman, o ncleo do conceito refere-se aos transportes e energia: instalao de portos, ferrovias, sistemas hidreltricos etc. Sendo que seus benefcios no so de simples apreenso:
O investimento no CFS defendido no pelo seu efeito direto sobre a produo final, e sim porque permite e, de fato, incita a instaurao de ADP. O transtorno do CFS ou o seu vigor? que ele impermevel aos critrios de investimento que se destinam a trazer alguma racionalizao aos planos desenvolvimentistas. O computo das razes capital-produo apresenta, com freqncia, dificuldades estatsticas quase insuperveis (como no caso das ferrovias) e , alm do mais, considerado, de qualquer maneira, desnorteante, em virtude do efeito ignfero que se espera ter o investimento de CFS sobre ADP. Conseqentemente, o investimento de CFS sumamente uma questo de f na potncia desenvolvimentista de um pas ou de uma regio. (HIRSCHMAN, 1958, p.133, grifos meus)
Tal constatao implica no reconhecimento de que existem dificuldades cruciais para se fazer avaliaes objetivas sobre a pertinncia de projetos de investimento. Ainda assim, mesmo correndo-se o risco de equvocos, Hirschman (1958, p.134) ressalta que instalaes porturias, ferrovias
65
e at centrais eltricas subutilizadas nem aproximadamente representam o mesmo problema administrativo e de relaes pblicas que uma fbrica pouco produtiva, ou que tem prejuzos em razo da procura insuficiente, pois geralmente se trata de investimento diversificado no desenvolvimento geral da economia, antes que no desenvolvimento de uma atividade especfica. Hirschman (1958, p.135) esclarece: no resta absolutamente qualquer dvida de que o investimento CFS essencial ao desenvolvimento econmico. Todavia, a questo que lhe interessa at que ponto o investimento CFS lidera ou acompanha o investimento ADP. A resposta, segundo ele, no simples, podendo tanto uma quanto outra sequencia serem convenientes de acordo com as circunstncias. Naturalmente algum investimento em CFS se faz necessrio para viabilizar investimentos em ADP: o acesso a uma rea por via martima, terrestre, frrea ou area indispensvel antes que outras atividades econmicas possam ali desabrochar. Assim, com a expanso de CFS a produo de ADP torna-se menos custosa e um aumento de ADP pode se manifestar. Com a ampliao das atividades diretamente produtivas os produtores em algum momento tendem a perceber que obtero melhores ganhos com a instalao de maiores facilidades de CFS. Resulta da que presses para investimentos em CFS possivelmente se manifestaro, induzindo a sequncia dessa cadeia de investimentos. Dois aspectos so importantes retermos da anlise de Hirschman. O primeiro que o desequilbrio fundamenta as sequncias de investimentos. Em outras palavras, a verdadeira escassez dos pases subdesenvolvidos no reside nos recursos, e sim na capacidade de traz-los cena. Portanto, CFS e ADP no podem se expandir num tempo nico e simultneo. Ao contrrio, as decises de investimento em um ou outro devem responder esse desequilbrio de foras, que tensiona para que os investimentos de um lado estimulem os investimentos do outro. Espera-se que a capacidade excessiva de CFS, produzindo acima da procura, crie esta procura ao atrair para o pas, a regio, ou a cidade os investidores em ADP. Se, por seu turno, permite-se ou faz-se ADP passar frente de CFS, fortes presses se estabelecem para a proviso de CFS, no perodo subsequente. Assim, o desenvolvimento equilibrado de CFS e ADP no s inatingvel nos pases subdesenvolvidos, como pode at no ser uma poltica desejvel, porque no promove os incentivos e as presses que fomentam este dividendo das decises de investimento induzido (HIRSCHMAN, 1958, p.141). Hirschman (1958, p.146) sugere que dotar um pas subdesenvolvido de uma rede ferroviria de primeira categoria, de amplo sistema hidreltrico e de facilidades de irrigao no garante que as atividades agrcolas e industriais se expandiro na esteira desses melhoramentos. Por isso, o menos arriscado e mais econmico seria garantir o funcionamento destas atividades diretamente produtivas, mesmo que mediante subsdios que compensem as deficincias de infraestrutura, permitindo que as presses que se seguem determinem o dispndio apropriado para CFS e sua localizao. E aqui temos o segundo aspecto central a ser retido da obra de Hirschman: cabe ao Estado no somente prover a infraestrutura de transportes e energia, como tambm incentivar as atividades diretamente produtivas que demandaro, no futuro, novos investimentos em transpor-
66
tes e energia. Neste particular, o do ativismo de Estado na promoo das atividades produtivas, recomendvel ao leitor no familiarizado com esta literatura debruar-se tambm sobre as obras seminais de autores como List (1841), Myrdal (1956) e Chang (2004). Os trs abordam a temtica com base nas prticas adotadas ao longo do tempo pelas naes que vieram a ser tidas como desenvolvidas, e no com base no material de propaganda que seus governos estimularam nos momentos em que, j dispondo de satisfatria estrutura produtiva, passaram a propagar teses livre-cambistas para justificar trocas desiguais entre regies e pases centrais e perifricos. Estes autores lembram que o progresso econmico no se manifesta em toda parte ao mesmo tempo e que, uma vez que ele surja, foras poderosas promovem a concentrao espacial do desenvolvimento em torno dos pontos originrios iniciais. Da a necessidade de se fomentar polos de desenvolvimento distribudos espacialmente. Hirschman, no entanto, nos faz um alerta de particular interesse quando aponta que os pases subdesenvolvidos costumam dispersar espacialmente seus investimentos em grande nmero de pequenos projetos incapazes de oferecer as condies necessrias para o surgimento de polos de desenvolvimento. Ele atribui essa caracterstica ao que chama de imagem grupal da transformao, isto , o fato de se conceber o progresso econmico como uma fora que devesse afetar igualmente todos os membros e setores da comunidade. Onde quer que essa idia prevalea, os governos no esto preparados nem dispostos a fazer a seleo das prioridades e seqncias, que constituem a essncia dos planos desenvolvimentistas6 (HIRSCHMAN, 1958, p.286). Escolhidas as localizaes desejadas para os polos de desenvolvimento, faz-se necessrio, de acordo com Hirschman, fomentar a instalao de indstrias que apresentem encadeamentos para trs e para frente. Os encadeamentos para trs correspondem cadeia retrospectiva: cada atividade econmica no-primria induzir tentativas de suprir, atravs da produo interna, os insumos indispensveis para aquela atividade. J os encadeamentos para frente correspondem cadeia prospectiva: toda atividade que por sua natureza no atenda exclusivamente s procuras finais induzir a tentativas de utilizar a produo como insumo em atividades novas. Segundo ele, a falta de interdependncia e de encadeamento uma das caractersticas mais tpicas dos pases subdesenvolvidos. Naturalmente outras abordagens poderiam ser acionadas para dotar de maior complexidade as questes aqui tratadas. No entanto, para os propsitos deste artigo, considero que as percepes de Hirschman aqui resumidas so suficientemente convidativas para um debate mais apurado
Segundo Hirschman (1958, pp.286-287): Quando se difunde a sensao de que um erro o tratamento preferencial, ainda que temporrio, dispensado a algumas regies, o governo pode julgar perigoso, do ponto de vista poltico, no levar em considerao este fator. Finalmente, a forma dispersiva pode encontrar explicao em certas carncias que, geralmente, afetam os pases subdesenvolvidos. A elaborao dos inmeros projetos de pequena monta, em que, tipicamente, se divide o investimento pblico quando predomina esta norma, requer relativamente pouco talento para planejamento e engenharia, enquanto que os grandes planos de energia eltrica, transporte ou indstria bsica exigem muito maior capacidade do que aquela de que normalmente pode o governo dispor.
67
sobre o julgamento da viabilidade de investimentos em infraestrutura do que o atualmente prevalecente em uma poca marcada pelo iderio neoliberal.
Consideraes finais
As reas cortadas pelos rios mencionados neste artigo desfrutam de ampla disponibilidade de energia eltrica, minrio de ferro de Corumb, gs boliviano, terras frteis e facilidades de navegao que conectam o interior s reas mais populosas e industrializadas do continente. No presente artigo tratamos da temtica hidroviria, destacando duas intervenes que, em uma tica desenvolvimentista, na linha proposta por Hirschman, apresentam elevada expectativa de contribuio para o desenvolvimento regional. A integrao entre as bacias do Orenoco, Amazonas e Prata, se realizada com os devidos cuidados ambientais, pode vir a contemplar amplos segmentos dos povos sul-americanos. J a construo das eclusas de Itaipu pode contemplar interesses imediatos de produtores e consumidores brasileiros e paraguaios. Entendo que no se tratam de interesses excludentes, e sim complementares. Todavia, tal distino se faz necessria por uma questo prtica. Afinal, havendo acordo de quais so os investimentos que atendem prioritariamente os interesses de brasileiros e paraguaios, espera-se que lideranas destes dois pases se engajem em entendimentos bilaterais visando definir de forma compartilhada as responsabilidades pelos investimentos necessrios. J a integrao entre as bacias do Orenoco, Amazonas e Prata demanda entendimentos multilaterais entre o conjunto de pases sul-americanos, o que implica no compartilhamento de responsabilidades, especialmente financeiras. A integrao entre estas bacias, embora no seja tida como to consensual e factvel de ser realizada nos prximos anos quanto a construo das eclusas de Itaipu, ao menos amplia, para o mdio e longo prazo, as perspectivas de interiorizao de um modelo de desenvolvimento orientado por relaes harmnicas com o meio ambiente, particularmente no que se refere aos modais de transportes. Em outras palavras, seguindo a terminologia proposta por Hirschman, as atividades diretamente produtivas atualmente existentes no entorno da barragem de Itaipu j se encontram suficientemente estruturadas para motivar a ampliao do capital fixo social aqui representado pela construo de eclusas. Na medida em que tais investimentos forem realizados, de preferncia em conjunto com a ampliao da malha ferroviria, haver forte estmulo para a instalao, no interior do continente, de novas atividades produtivas. At que chegar um momento, provavelmente dentro de algumas dcadas, em que as atividades diretamente produtivas pressionaro para uma nova rodada de investimentos nos sistemas de transportes que viabilize a integrao entre as bacias hidrogrficas do Orenoco, Amazonas e Prata. Em que momento isso acontecer impossvel prever, pois se trata de dinmica scio-espacial com inmeras variveis. Ainda assim, analisando as caractersticas
68
fsicas e a dinmica da ocupao espacial sul-americana, natural que o anseio de integrao e a ampliao das trocas comerciais e culturais entre os povos venham a pressionar por novos investimentos em transportes, energia e nas atividades diretamente produtivas. Da a importncia de que sejam feitos e atualizados estudos de viabilidade que no se pautem meramente por critrios mercantis de busca por lucros pecunirios. A leitura de autores seminais como Hirschman em muito poder contribuir para que servidores pblicos de carreiras ligadas a planejamento e oramento encontrem subsdios para reflexo distintos daqueles atualmente predominantes entre os consultores e acadmicos contratados para julgar a viabilidade de intervenes como as mencionadas neste artigo.
BRASIL. Relatrio das Hidrovias Brasileiras Um novo tempo para as hidrovias. Braslia: ANTAQ, 2008. CRUZ, Murillo. Por que os grandes pensadores econmicos (no ortodoxos) no so ensinados nas faculdades de Economia? Oikos 1(1), pp.39-68, 2002. CHANG, Ha-Joon. Chutando a escada: a estratgia do desenvolvimento em perspectiva histrica. So Paulo: Editora UNESP, 2004. ESTELLANO, Gualberto Ruiz. Diagnstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en Amrica del Sur (DITIAS). Modo Fluvial (Cuenca del Plata). Montevideo: Associacin Latinoamericana de Integracin, septiembre de 2000. HIRSCHMAN, Albert. Estratgia do Desenvolvimento Econmico. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1960 [1958]. ILOS, Instituto. Anlise de Pr-viabilidade da transposio e Conexo Intermodal das Hidrovias Tiet-Paran e Paran-Prata. Relatrio apresentado a Itaipu Binacional, 2011. LINO, Geraldo, CARRASCO, Lorenzo e COSTA, Nilder. A hora e a vez das hidrovias: estradas para o futuro do Brasil. Rio de Janeiro: Capex Dei, 2008. PEREIRA, Carlos Patrcio Freitas. Geopoltica e o Futuro do Brasil: Amaznia Ocidental e Pantanal. Comunidade Sul-Americana. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito, 2007. SANTOS, Gustavo. Uma Releitura da Teoria das Finanas Funcionais. Tese de Doutorado. Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2005.
69
WRAY, L.Randall. Trabalho e Moeda Hoje: a chave para o pleno emprego e a estabilidade dos preos. Rio de Janeiro: Editora UFRJ/Contratempo, 2003. ZUGAIB, Eliana. A Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Funag, 2006.
70
Impactos fiscais e distributivos do regime prprio dos funcionrios pblicos do governo federal1
Fiscal and Distributive Impacts of the the Federal Government Public Pensions
Oliveira Alves Pereira Filho <oliveira.ap.filho@gmail.com> Analista de Planejamento e Oramento, Doutorando em Economia (UnB) e ex-Chefe de Gabinete da Secretaria de Polticas de Previdncia Complementar do Ministrio da Previdncia Social. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia-DF, Brasil. Recebido 29-jul-2011 Aceito 11-set-2011 Resumo Este levantamento buscou expor algumas questes de cunho fiscal e distributivo subjacentes ao RPPS Federal, como forma de buscar ateno tcnica e poltica para a proposta, ainda pendente de regulamentao, que prev a instituio de um regime de previdncia complementar em carter de capitalizao para os servidores pblicos civis federais. Verificou-se que no decorrer dos anos o RPPS acumulou distores e desequilbrios que eclodiram e adentraram a agenda dos formuladores de polticas pblicas aps o fim do processo inflacionrio dos anos 90. Nesse sentido, as reformas de 1998, 2003 e 2005 lograram relativo xito no controle do ento crescente dficit do RPPS e na busca por maior racionalidade no mesmo, contudo tal despesa se estabilizou ainda num patamar muito elevado quando a comparamos com os demais itens de gasto do Governo Federal. Adicionalmente a esse problema fiscal, enfatizou-se tambm que o RPPS federal traz consigo um alto componente de regressividade, pois custeia benefcios previdencirios bem acima da renda mdia do trabalho para um seleto grupo de funcionrios pblicos. Por fim, defendeu-se que a principal forma de se enfrentar tais distores (fiscais e distributivas) pela convergncia de longo prazo entre o RPPS e o seu co-irmo do setor privado, o RGPS, a qual s se iniciar depois que houver a instaurao do fundo de previdncia complementar dos servidores pblicos, conforme consta do Projeto de Lei n 1992/2007. Palavras-chave RPPS, previdncia complementar, dficit, setor pblico, equidade.
As ideias expressas neste texto representam posicionamentos apenas do autor e no das instituies referenciadas.
Oliveira Alves Pereira Filho Impactos fiscais e distributivos do regime prprio dos funcionrios pblicos do governo federal
Abstract This survey exposes some fiscal and distributional problems underlying the federal RPPS, especially which concerns the creation of a supplementary pension scheme for civil service employees. It was found that over the years, the RPPS accumulated distortions and imbalances that hatched and entered the agenda of policy makers after the end of inflation of 90 years. In this sense, the reforms of 1998, 2003 and 2005 have achieved relative success in controlling the growing RPPSs deficit and improving rationality on it, but such spending has stabilized at a level too high when compared with other spending items of Federal Government. In addition to this fiscal problem, is also emphasized that the federal RPPS component carries a high regressive standard. Finally, we advocated that the main way to face such distortions (fiscal and distributive) is the long-term convergence between the RPPS and his co-brother of the private sector, RGPS, which will begin only after the establishment of the pension fund for civil servants. Key-words RPPS, complementary security, deficit, public sector, equity.
Consideraes iniciais
No Brasil o tema previdncia social foi tratado pela Constituio Federal de 1988 CF 88 como uma espcie do gnero Seguridade Social, que ainda inclui, conforme previsto em seu art. 194, Assistncia Social e Sade. A Carta Magna ainda trouxe, resumidamente: i) equiparao dos benefcios urbanos e rurais; ii) diversificao da base de financiamento da Seguridade Social, com incluso do lucro e do faturamento; e iii) piso unificado igual a um salrio mnimo para todos os benefcios previdencirios e assistenciais. As repercusses desse reorientado foco social, dada sua complexidade e extenso, no sero objeto deste breve levantamento, no entanto, cumpre estabelecer que o ordenamento jurdico aplicado estrutura da previdncia brasileira fundamenta-se em torno de 4 situaes, a saber: Regime Geral de Previdncia Social RGPS (INSS); Regime Prprio dos Servidores Pblicos Civis RPPS Civil; Regime Prprio dos Servidores Militares RPPS Militar; e Regime de Previdncia Complementar RPC. No tocante previdncia do setor pblico civil, foco principal deste estudo, esta engloba, de acordo com o art. 40 da CF 88, redao dada pela Emenda Constitucional EC n 41, de 19 de dezembro de 2003, todos os nveis de governo, bem como todos os Poderes e no faz distino entre os diversos tipos de servidores existentes, incluindo no mesmo regramento tambm os magistrados e os membros do Ministrio Pblico:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previ-
72
dncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
Em termos histricos, o RPPS pr EC n 20, de 15 de dezembro de 1998, possua diversas caractersticas marcantes (algumas delas ainda vigentes) dentre as quais cabe destacar: i) filiao obrigatria; ii) benefcio definido (igual a ltima remunerao); iii) fonte de recursos provenientes do Oramento Pblico para um sistema de repartio simples2; e iv) administrao inteiramente estatal. Ainda nesse sentido, era trao marcante da gnese desse regime o seu entrelaamento com a despesa de pessoal, sendo em verdade uma continuao desta, pois, amparada nos ideais de um Estado paternalista, garantia-se aos servidores pblicos uma aposentadoria no como um direito verdadeiramente previdencirio, fundamentado em um perodo contributivo para sua aquisio, e sim numa espcie de renda vitalcia legitimada simplesmente pelo vnculo existente durante o perodo produtivo, sem custos, mesmo que parciais, para o funcionrio pblico beneficirio. De acordo com a publicao do Ministrio da Previdncia Social denominada Panorama da Previdncia Social Brasileira (BRASIL, 2007, p.45), a participao do servidor no RPPS da Unio restringia-se apenas ao financiamento dos benefcios garantidos aos seus dependentes, com destaque para o benefcio de penso por morte, o que representou ao longo dos anos uma contribuio aproximada de 6% do salrio do servidor3. Com o fim do perodo inflacionrio, que permitia ao Governo Federal, simultaneamente, financiar-se mediante o chamado imposto inflacionrio e ocultar suas reais necessidades fiscais de financiamento (contornadas at ento com mecanismos como taxas de juros negativas, maior indexao da receita em comparao com a da despesa, contingenciamentos oramentrios e represses fiscais), os nus financeiros advindos dos vcios de origem e da m gesto do RPPS passaram a compor a agenda de discusso fiscal, dado o seu crescente e inegvel impacto sobre o oramento pblico (importa lembrar que a mesma visibilidade tambm foi dada ao RGPS e, em menor medida, aos funcionrios militares). Nesse contexto, as alteraes estruturais trazidas pela referida EC n 20/1998 (e tambm pela Lei n 9.717, de 27 de novembro de 1998) inauguraram um ponto de inflexo no Regime ao buscarem
Baseia-se na solidariedade entre geraes de participantes de um dado sistema previdencirio, ou seja, as contribuies dos integrantes desse regime, empregados e empregadores, so utilizados para o pagamento das aposentadorias, penses e demais benefcios atuais. No caso da Previdncia Social, o Tesouro Nacional deve complementar financeiramente o sistema, caso as contribuies no sejam suficientes para cobrir os benefcios. Cabe ressaltar que esse mesmo sistema ainda vigente no caso dos militares, ou seja, a remunerao dos militares na inatividade (reformados e da reserva) total e integralmente custeada pelo Tesouro Nacional, sem contribuio, mesmo que parcial, dos mesmos (inciso X, 3, do Artigo 142, da CF 88). As contribuies vertidas pelos militares referem-se apenas a benefcios de penso (7,5%) e fundo de sade (3,5%).
73
racionalizar o RPPS, almejando-lhe um carter realmente previdencirio ao, por exemplo, tornar patente a obrigatoriedade do carter contributivo, bem como do equilbrio financeiro e atuarial. A essa reforma seguiram-se outras tambm com o intuito principal de tornar o RPPS vivel e menos oneroso para as finanas pblicas atuais e para as geraes vindouras, onde destacam-se aquelas constantes das ECs n 41/2003 e 47/2005, cujas principais inovaes so sintetizadas a seguir4: I. mudana da base de clculo das aposentadorias e das penses; II. teto para aposentadorias e penses; III. possibilidade de previdncia complementar para os servidores pblicos; IV. contribuio sobre aposentadorias e penses; V. regras de transio para aposentadorias por tempo de contribuio; VI. fim da paridade entre ativos e inativos/pensionistas; VII. definio de regra de reajuste de aposentadorias. Em verdade, mais do que rever todas as alteraes legais pelas quais passou o RPPS federal, importa-nos neste estudo apenas indicar algumas das questes de cunho fiscal e distributivo subjacentes ao atual formato do mesmo, a partir do que esperamos conseguir atrair as atenes para o necessrio debate em torno de uma das alteraes promulgadas pela EC n. 41/2003, notadamente aquela que previu para o RPPS a instituio de um regime baseado em dois pilares: uma parcela ainda calcada no padro de repartio simples e limitada ao teto do RGPS (atualmente em R$ 3.689,66) e um complemento formado por previdncia complementar (pendente de regulamentao) em carter de capitalizao, oferecendo aos seus participantes planos de benefcios somente na modalidade contribuio definida, entre outros pormenores constantes do Projeto de Lei n 1992/2007 em tramitao no Congresso Nacional. nesse contexto e com esse objetivo que este estudo se separa, alm desta breve introduo, em mais trs sees que trataro, respectivamente, da questo fiscal advinda da existncia do RPPS federal, das implicaes deste em termos distributivos e da proposta existente para a insituio de uma previdncia complementar para o servidor pblico civil da Unio. O presente levantamento conta ainda com uma ltima seo, a qual sumariza os entendimentos desenvolvidos.
Para um aprofundamento nessas alteraes constitucionais, vide BRASIL (2006).
74
O RPPS da Unio e o seu Financiamento Fiscal

Conforme explicitado na seo anterior, os aspectos contributivos e previdencirios do RPPS Federal so uma inovao recente, trazidos e mantidos no ordenamento jurdico brasileiro pelas ECs n 20/1998, 41/2003 e 47/2005. A interpretao da renda dos servidores pblicos na inatividade como uma decorrncia do contrato de trabalho acarretou, grosso modo, seguidos aportes manuteno e sustentabilidade do regime em questo, refletindo em verdade a atribuio do risco na manuteno dos benefcios desses funcionrios inteiramente ao Tesouro Nacional, independente das mudanas demogrficas que se fizeram sentir na sociedade brasileira em tempos recentes e/ ou dos sobressaltos fiscais a que a economia pblica est e sempre esteve sujeita. Dessa forma, muitos fatores conspiravam para o correto entendimento e acompanhamento desse tipo de despesa nos diversos oramentos pblicos5. No caso especfico da Unio, os desequilbrios fiscais em gestao no mbito do seu RPPS s puderam ser amplamente diagnosticados e elevados condio de poltica pblica relevante de ser debatida aps o controle do processo inflacionrio crnico que assolou nosso pas. Iniciou-se ento um novo ciclo em que a existncia do RPPS passou a ser vista dentro do conjunto das contas pblicas, analisando-se e questionando-se at que ponto a existncia de tal regime impactava o equilbrio financeiro federal, bem como suas repercusses no quadro de estabilidade macroeconmica que ali se almejava iniciar. Nesse sentido, podemos verificar, por meio da Tabela 1, que a importncia do RPPS no mbito das contas pblicas no deve ser subestimada6. Isso porque em 2010 esse regime sozinho movimentou pagamentos totais aos seus beneficirios nos diversos Poderes de R$ 73,9 bilhes, em face de receitas totais de R$ 22,7 bilhes, o que acarretou uma necessidade de financiamento de aproximadamente R$ 51,2 bilhes nesse mesmo ano (1,39% do PIB). Para o ano de 2011 h previso de que esse dficit em valores absolutos permanea relativamente estvel, chegando a R$ 51,0 bilhes, mas que decresa em termos do PIB (1,25%). Sob o ponto de vista das receitas, so inegveis os impactos fiscais positivos advindos da Reforma Previdenciria de 2003 (EC n 41/2003) que alm de instituir contribuio de 11% sobre os pagamentos previdencirios efetuados pela Unio a inativos e pensionistas que ultrapassassem o teto do RGPS (receita de R$ 2,1 bilhes em 2010), tambm uniformizou os procedimentos para o recolhimento e contabilizao da contribuio patronal (22%, ou seja, o dobro da contribuio
Bresser-Pereira (2006, p.247-248) enuncia ainda outras distores que oneraram o RPPS ao longo do tempo, com destaque para a transformao de mais de 400 mil funcionrios celetistas de fundaes e autarquias em funcionrios estatutrios, detentores de estabilidade e aposentadoria integral (sem os limites de teto antes impostos pelo RGPS e sem nenhuma compensao entre os regimes). Todas as informaes constantes da referida tabela, bem como os critrios assumidos para sua apresentao podem ser requisitados a qualquer tempo junto ao autor.
75
dos ativos7), trazendo com isso maior racionalidade ao financiamento do regime que legalmente agora conta com um verdadeiro carter contributivo para sua manuteno e sustentabilidade. Os militares, como dito anteriormente, no contribuem para o custeio de seus benefcios programados de inatividade e/ou reserva, fazendo-o apenas para o financiamento de seu sistema de penses (7,5% sobre os seus rendimentos).
Rubricas Receitas TOTAIS CPSS Servidor Ativo Inativo Pensionista CPSS Patronal Contribuio Penses Militares Despesas TOTAIS (Inativos e Penses) Executivo Civis Militares Ministrio Pblico da Unio Legislativo Judicirio Neces. Financiamento RPPS TOTAL - Preos Correntes Neces. Financiamento RPPS TOTAL (IPCA-Mdio 2010) % PIB
Tabela 1 - Regime Prprio de Previdncia Social da Unio - Valores Correntes (R$ Milhes)
2000 3.515,7 1.678,4 1.678,4 1.682,5 154,8 24.468,4 22.298,4 14.302,5 7.846,8 149,1 659,1 1.510,9 2001 4.124,6 1.642,6 1.642,6 1.838,7 643,3 28.103,7 25.744,1 14.673,9 10.874,2 196,0 715,3 1.644,3 2002 5.364,2 2.243,7 2.243,7 2.125,3 995,2 31.628,5 28.582,1 16.686,8 11.656,4 238,9 992,4 2.054,0 2003 5.297,5 2.087,1 2.087,1 2.243,3 967,1 36.538,2 32.921,1 20.311,5 12.285,6 324,0 1.165,4 2.451,7 2004 8.057,8 2.890,4 2.483,1 389,2 18,1 4.151,3 1.016,1 39.835,7 35.671,5 22.270,2 13.061,8 339,5 1.342,0 2.822,3 2005 11.468,7 4.188,9 3.198,9 769,4 220,6 6.218,3 1.061,4 43.731,1 39.247,2 24.690,9 14.250,9 305,4 1.588,7 2.895,2 2006 13.273,3 4.907,9 3.667,9 928,6 311,4 7.089,0 1.276,5 48.666,2 43.782,5 27.086,6 16.357,5 338,4 1.732,2 3.151,5
2007 15.216,7 5.648,8 4.224,9 1.059,9 364,0 8.263,6 1.304,3 52.591,9 47.252,1 29.238,0 17.658,2 355,9 1.812,5 3.527,3
2008 17.581,7 6.627,5 5.000,1 1.211,2 416,2 9.441,3 1.512,9 58.652,1 52.920,6 32.440,3 20.003,2 477,1 1.884,4 3.847,0 (41.070,4) (45.248,6) 1,35
2009 20.192,7 7.558,6 5.724,0 1.368,8 465,8 10.952,9 1.681,3 67.207,0 61.054,9 39.983,2 20.642,1 429,6 1.921,0 4.231,1 (47.014,3) (49.383,4) 1,48
2010 22.694,0 8.573,6 6.486,5 1.565,6 521,4 12.251,4 1.869,0 73.922,5 67.096,1 45.223,1 21.395,5 477,5 2.212,9 4.613,5 (51.228,5) (51.228,5) 1,39
2011 26.973,7 9.799,9 7.613,4 1.643,9 542,7 15.262,8 1.911,0 77.941,8 71.188,1 44.288,6 26.438,3 461,3 2.234,6 4.519,1 (50.968,1) (50.968,1) 1,25
(20.952,7) (39.886,4) 1,78
(23.979,1) (42.724,9) 1,84
(26.264,3) (43.150,5) 1,78
(31.240,6) (44.742,6) 1,84
(31.778,0) (42.695,1) 1,64
(32.262,4) (40.559,5) 1,50
(35.392,9) (42.708,3) 1,49
(37.375,1) (43.515,7) 1,40
Fonte: Receitas = Secretaria do Tesouro Nacional, exceto CPSS Patronal de 2000-2005 que provm da Secretaria de Oramento Federal. Despesas = De 2000-2002 Boletim Estatstico de Pessoal da Unio (janeiro de 2010). De 2003 a 2010 Militares e Total Civis = RREO-STN e as subdivises de Civis = SIAFI Gerencial. Previso 2011 = Secretaria de Oramento Federal (junho de 2011 realizado).
O grupamento das despesas, por sua vez, demonstra novamente os ganhos obtidos pela citada Reforma, no sentido de que o dficit total do RPPS em 2003 atingiu, aps uma tendncia de crescimento real ininterrupto desde 2000, a expressiva quantia de R$ 44,7 bilhes em reais constantes de 2010. Aps as modificaes constitucionais, tal tendncia se reverte, e os valores anuais de dficit se reduzem (inclusive em termos reais) e permanecem relativamente estveis at o ano de 2008, quando ento voltam a crescer por motivos abordados mais adiante. Ainda de acordo com a Tabela 1, possvel verificar que as mudanas introduzidas no RPPS a partir de 2003 permanecem sendo sentidas no decorrer dos anos quando comparamos o dficit do regime em proporo do PIB. Por esse critrio, verificamos que de um patamar mdio de 1,81% da renda nacional entre 2000 e 2003, tal indicador passa a se situar em torno de uma mdia de 1,37% do PIB entre 2008 e 2011 ou, se considerarmos todo o perodo de 2004 a 2011, num patamar mdio 1,44% do PIB. Essa tendncia de queda apresentada ps 2004 s no tem sido mais acentuada e duradoura devido basicamente a dois fatores, sendo o primeiro deles a anteriormente tangenciada recomposio salarial realizada nas principais carreiras pblicas federais. Por uma distoro do RPPS, que ainda levar dcadas para ser corrigida, benefcios salariais concedidos aos servidores pblicos da ativa (inclusive gratificaes de desempenho e produtividade)
Pela anlise pormenorizada da Tabela 1, possvel verificar que a CPSS Patronal no exatamente o dobro da contribuio dos servidores ativos. Isso se deve a acertos de contabilizao entre os regimes de caixa e de competncia que coexistem no oramento pblico.
76
so automaticamente repassados aos funcionrios inativos, condicionando, de certa maneira, a poltica de pessoal ao comportamento das contas previdencirias e vice-versa. O segundo componente a pressionar a relao dficit do RPPS/PIB, sobretudo no ano de 2009, foi a crise econmica que assolou no apenas o Brasil, mas todos os pases do mundo. Assim, o crescimento das despesas oramentrias com inativos e pensionistas, que so por natureza nominalmente rgidas para baixo, superou a variao do produto (que no ano citado inclusive decresceu). Em um exerccio pouco rigoroso, mas elucidativo, podemos ento calcular de quanto seria aproximadamente o dficit do RPPS caso o PIB de 2009 tivesse crescido na mesma magnitude de 2007 para 2008, o que nos traz um cenrio hipottico onde essa medida seria de 1,36% do PIB, referendando uma continuidade, ainda que suave, na tendncia de crescimento apresentada por essas despesas no perodo ps 2008. No obstante o comportamento de aumento verificado nesses ltimos anos, no h como se renegar os impactos financeiros benficos advindos da reforma de 2003, pois se projetarmos de maneira conservadora que o dficit do RPPS manteria-se nos prximos anos, caso no tivesse existido aquela reforma, na mesma proporo mdia em relao ao PIB de 2000 a 2003 (1,81%, de acordo com Tabela 1), teremos ento que a citada alterao constitucional economizou aos cofres pblicos, de 2004 a 2010, aproximadamente R$ 75,7 bilhes em preos constantes de 2010. Um resultado expressivo e que poderia, conforme nossas opinies mais adiante defendidas, ser potencializado no longo prazo pela regulamentao da previdncia complementar dos servidores pblicos federais (Projeto de Lei n 1992/2007). Outro ponto sobre os impactos da Reforma de 2003 diz respeito participao relativa de cada uma das naturezas de vnculo (militares e civis) no dficit total do RPPS. Como os militares no tiveram seu regime modificado, sua participao relativa no dficit tem aumentado na mdia dos ltimos anos, reiterando assim, agora sob outra tica, os benefcios j comentados da reforma realizada no setor de aposentadorias civil. Nesse sentido, a participao mdia dos militares no dficit entre 2000 e 2003 foi de 39%, ao passo que de 2004 a 2010 situou-se em 41,2%. possvel inferir ento que, se o sistema civil efetivamente se estabilizar no longo prazo (sobretudo se houver a aprovao de sua previdncia complementar), medidas corretivas (aumento na idade de inatividade, carter contributivo etc.) ainda devero ser tomadas no mbito do RPPS militar, objetivando a sua sustentabilidade financeira e a reduo do seu nus fiscal. Ainda em termos de custo fiscal, a principal comparao dos montantes gastos com o RPPS acaba naturalmente recaindo sobre o seu congnere da iniciativa privada, isto , o RGPS e, nesse sentido, o Grfico 1 nos mostra que a presso fiscal exercida pelo RPPS foi, em 2010, da ordem de 20% maior do que aquela proveniente do total das despesas do RGPS, o que sinaliza que a previdncia dos servidores federais tem se configurado em tempos recentes no maior problema fiscal/ oramentrio dentro do Regime de Previdncia Complementar, isso porque o RGPS urbano tem se mostrado inclusive superavitrio nos dois ltimos anos (R$ 7,8 bilhes em 2010) e o RGPS
77
rural (dficit de R$ 50,7 bilhes em 2010) , em verdade, uma poltica social progressiva, quase desprovida de carter contributivo, destinada em essncia a reduzir o flagrante abismo de pobreza e desigualadade de renda que h muito se faz presente no cenrio scioeconmico brasileiro8. Apenas para citarmos alguns outros exemplos numricos da presso fiscal que a previdncia do setor pblico exerce sobre as contas pblicas como um todo, temos, tomando-se como base o ano de 2010, que o dficit total do RPPS (R$ 51,2 bilhes) equivaleu: i) a 30,0% de toda a despesa de pessoal da Unio; ii) representou praticamente a mesma despesa (R$ 52,1 bilhes) gasta com o total de benefcios assistenciais (seguro desemprego, abono salarial, LOAS, RMV e legislao especial); iii) assim como foi 65,1% do valor do resultado primrio obtido nesse mesmo ano (R$ 78,7 bilhes); iv) 91,9% de todas as despesas de capital (investimentos e inverses financeiras) do oramento federal (exceto estatais); e v) custou, para finalizar, quase 4 vezes mais do que o programa Bolsa Famlia que atendeu em 2010 cerca de 12,7 milhes de famlias em estado de vulnerabilidade. Grfico 1 Evoluo dos Dficits dos Regimes Prprio e Geral da Unio em R$ Bilhes Constantes de 2010 (IPCA Mdio)
60,0 52,3 49,4 43,5 39,9 45,2 45,0
50,8 50,0 44,7 40,0 43,0 42,7 47,2 42,7
51,2
42,9
40,6
37,8
30,0
20,0
10,0
0,0
2003
2004
2005
2006 RGPS Total
2007 RPPS Total
2008
2009
2010
Fonte: Elaborao do autor a partir das informaes do MPS, STN e SOF.
Como agravante a esse quadro, veremos na seo seguinte que mesmo com uma necessidade de financiamento total menor, o nmero de beneficirios do RGPS (24,4 milhes em 2010, sendo 8,2 no rural e 16,2 no urbano) supera, e em muito, o total de cobertos pelo RPPS (996,8 mil), o que revela outros aspectos perniciosos da previdncia dos servidores pblicos da Unio, quais sejam, a baixa abrangncia dos seus gastos e o seu carter predominantemente regressivo.
78
Podemos concluir esta seo reafirmando que, em que pese a Reforma de 2003 ter estancado a tendncia de crescimento at ento vigente no RPPS da Unio, deve-se ter em mente que tal despesa se estabilizou ainda num patamar muito elevado quando a comparamos com os demais itens de gasto do Governo Federal, o que acarreta, tudo mais constante, uma permanente e onerosa necessidade de manuteno desse regime, o que no limite pode inviabilizar, dado seu custo de oportunidade, outras iniciativas mais prementes do Governo Federal em outras searas pblicas (investimentos, educao, sade, transferncias de renda s famlias etc.).
Questes Distributivas Inerentes ao RPPS da Unio

Afora os dilemas fiscais que envolvem o RPPS federal, brevemente discutidos na seo anterior, deve-se ainda considerar quando o tema a previdncia dos servidores pblicos federais a questo da existncia ou no de equidade nesse processo, isto , em que direo e em favor de quais grupos esto sendo aplicadas to relevantes transferncias de renda. Nesse sentido, a Tabela 2 traz a srie histrica (a preos constantes de 2010) dos benefcios mdios mensais (aposentadorias/ reformas/reserva e instituidores de penso) recebidos por cada um dos Poderes em nvel federal.
Tabela 2 - Benefcio Previdencirio Mdio Mensal por Poder - R$ 1,00 Constantes de 2010 (IPCA Mdio)
PODER Executivo Civis Militares Ministrio Pblico da Unio Legislativo Judicirio MDIA 2000 3.929,1 3.770,4 4.200,7 10.736,6 9.584,5 11.576,1 4.165,2 2001 3.964,0 3.290,0 5.374,3 17.942,1 10.203,4 11.696,2 4.191,4 2002 4.006,5 3.402,7 5.253,7 21.349,9 13.132,7 13.332,2 4.295,3 2003 3.954,8 3.544,9 4.767,8 18.188,7 12.829,5 13.437,7 4.249,8 2004 3.944,3 3.575,6 4.671,4 17.752,7 13.809,6 14.184,2 4.265,1 2005 4.059,8 3.739,0 4.682,8 14.944,0 16.800,4 13.664,6 4.384,6 2006 4.335,9 3.950,6 5.079,4 16.182,2 15.843,8 14.097,4 4.665,8 2007 4.502,5 4.109,8 5.257,3 16.421,8 15.995,4 15.099,2 4.850,9 2008 4.729,8 4.282,8 5.570,1 20.827,6 15.760,0 15.589,0 5.075,9 2009 5.659,5 5.300,3 6.409,8 17.879,6 17.287,1 14.532,5 6.005,8 2010 5.819,3 5.598,7 6.243,0 18.920,1 18.954,4 14.671,7 6.180,3
Fonte: Elaborao do autor com base nas informaes da STN, SOF, SIAPE/SRH e IBGE. Nota: Os inativos e insituidores de penso do Fundo Constitucional do Distrito Federal e dos ex-territrios foram includos na categoria "Civis".
Inicialmente, podemos verificar que a mdia geral desses benefcios ininterruptamente crescente desde 2003, quando atingiu R$ 4,3 mil por funcionrio, passando para R$ 6,2 mil por servidor em 2010 (crescimento real de 45,4%). Em seguida, chama ateno a magnitude da expressiva heterogeneidade existente entre os benefcios previdencirios concedidos pelo Poder Executivo (militares e civis, exceto Ministrio Pblico da Unio MPU) em relao aos seus congneres Legislativo e Judicirio. Enquanto o MPU, o Legislativo e o Judicirio pagaram em 2010 benefcios mdios de R$ 16,0 mil por pessoa inativa, o Executivo teve despesas mdias por servidor de R$ R$ 5,8 mil, sendo R$ 5,6 mil para servidores civis e R$ 6,2 mil para servidores militares. Esse aparente quadro de desfavorecimento do Poder Executivo deve ser relativizado por meio de uma anlise em um contexto mais amplo, que envolva toda a sociedade brasileira, visto ser esta quem mantm as atividades governamentais por meio da arrecadao tributria. Nesse sentido, dados da Pesquisa Mensal de Emprego PME (junho de 2011) esclarecem que o rendimento mdio real habitual dos empregados com carteira de trabalho assinada no setor privado foi estimado
79
em R$ 1,5 mil, isto , representa apenas 26,1% do menor dos benefcios previdencirios mensais pagos pelo RPPS em 2010 (Executivo civil). Se agora compararmos essa medida de rendimento nacional com os ganhos mdios dos demais Poderes o quadro de desigualdade se acentua profundamente, visto que as previdncias do MPU, do Legislativo e do Judicirio foram em 2010, em mdia, cerca de 11 vezes maiores do que o rendimento mensal exposto pela PME. Podemos ainda cotejar os valores pagos pelo RPPS com aqueles concedidos pelo seu referencial no setor privado, o RGPS, sendo ento que tal discrepncia se agrava, pois no INSS, tomando-se como base o ms de dezembro de 2010, o valor mdio dos benefcios foi, segundo o Boletim Estatstico da Previdncia Social, de apenas R$ 786,74 (R$ 867,12 no urbano e R$ 510,73 no rural), isto , a renda mdia paga pelo RPPS em 2010 (R$ 6,2 mil) foi quase oito vezes maior do que o valor mdio de aposentadoria praticado no Regime Geral. Em outras palavras, podemos dizer que a estrutura vigente no RPPS federal altamente regressiva porque, alm de impedir outros projetos pblicos dada a magnitude fiscal de seu dficit (seo anterior), tambm impe j desigual sociedade brasileira um agravamento em sua distribuio de renda. Isso ocorre devido s altas transferncias individuais de previdncia realizadas pelo Estado brasileiro (Tabela 2) em favor de um grupo reduzido de servidores pblicos (996,8 mil pessoas em 2010), estes financiados predominantemente pela estrutura tributria brasileira que, por ser baseada na tributao indireta, onera mais substantivamente os estratos mais pobres da populao.
A Previdncia Complementar para os Servidores Civis

nesse contexto fiscal e distributivo, tangenciado pelas sees anteriores, que as atenes dos formuladores de polticas pblicas e tambm dos contribuintes tm se voltado para a regulamentao da parte ainda pendente da Reforma de 2003, que pretende, entre outras medidas, promover uma convergncia de longo prazo, por meio da previdncia complementar do servidor pblico civil, entre o RPPS e o seu co-irmo do setor privado, o RGPS. De fato, a CF 88 clara em seu art. 40 ( 14) quando estatui que para que os trs nveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) possam estabelecer um teto para os benefcios dos seus respectivos RPPS (idntico ao do RGPS), devero necessariamente instituir um regime de previdncia complementar para os seus servidores titulares de cargo efetivo. Dessa forma, o Poder Executivo Federal encaminhou, ainda em 2007, o Projeto de Lei PL n 1992 que traz em seu texto uma proposta para a criao da chamada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico (FUNPRESP)9.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=366851>.
80
Essa nova entidade, em resumo, obedecer o ordenamento jurdico aplicvel previdncia complementar brasileira, isto , as Leis Complementares n 108 e 109 de 29 de maio de 2001, oferecendo planos de benefcios apenas na modalidade de contribuio definida. Alm disso, possuir personalidade jurdica de direito privado, mas com natureza pblica no que diz respeito s licitaes, contratos administrativos, concurso pblico para a contratao de pessoal e publicao anual de demonstrativos. A administrao dos recursos garantidores dever necessariamente ser terceirizada. A participao no novo regime de previdncia complementar do servidor pblico civil federal ser facultativa, ou seja, servidores que adentrarem os quadros da Unio aps o incio do funcionamento da FUNPRESP e que receberem acima do teto do RGPS podero optar por aderir ou no aos planos de benefcios oferecidos. Caso o faam, tero deduzidos de suas remuneraes, alm dos 11% obrigatoriamente destinados ao RPPS (agora limitados ao valor do teto do INSS), tambm um percentual de sua escolha sobre o restante dos seus ganhos que superaram o teto, os quais se juntaro aos montantes vertidos pelo seu empregador pblico (os mesmos do participante, mas com a limitao percentual mxima de 7,5% das verbas que excederem o referido teto) em uma conta de capitalizao individualizada. Aos servidores j em atividade quando da instaurao da FUNPRESP ficam integralmente resguardadas as regras vigentes do RPPS, com a opo de migrao para o novo regime complementar, desde que renunciem expressamente aos direitos previdencirios anteriores e aceitem receber, em conjunto com suas reservas capitalizadas em previdncia complementar, o chamado Benefcio Especial, calculado em funo dos seus anos de contribuio ao RPPS, sua idade e seu sexo. A matriz de incentivos advinda do Projeto de Lei n 1992/2007 pode ser sintetizada da seguinte maneira: i) para o servidor haver uma menor garantia de manuteno de uma renda de inatividade, a qual passar a ser parcialmente determinada pelos seus esforos de capitalizao, os quais podero gerar frutos at mesmo superiores aos ganhos atualmente proporcionados pelo RPPS, a depender da administrao desses recursos (o segurado possui maior poder de deciso sobre o seu futuro na inatividade, balanceado com uma maior exposio aos riscos); ii) ao passo que para o empregador estatal ocorrer uma mitigao dos impactos advindos de mudanas demogrficas e/ou de crises fiscais (reduo da responsabilidade estatal), juntamente com uma uniformizao no tratamento previdencirio concedido aos setores pblico e privado e, no longo prazo, reduo das despesas com o quadro de pessoal. Os principais bices existentes aprovao da FUNPRESP residem, em primeiro lugar, no interesse contrrio dos servidores pblicos que entendem ser a previdncia complementar efetivamente uma perda de direitos. Em segundo lugar, existe resistncia at mesmo dentro de alguns setores do prprio governo, pois a aprovao do Projeto de Lei n 1992/2007 implicar aumentos no custo fiscal de curto prazo do RPPS, conforme demonstrado no Grfico 2. De acordo com estudo realizado por Caetano (2008), os benefcios advindos da instaurao da previdncia complementar do
81
servidor s comearo a aparecer em meados de 2036, consolidando ganhos fiscais anuais em torno de 0,2% do PIB at o ltimo perodo pesquisado pelo autor (2080), tendo antes passado por um acrscimo anual no dficit do RPPS em meados dos anos 2010-2030 da ordem de 0,1% do PIB. Esse incremento inicial no custo fiscal do RPPS ocorrer porque, conforme comentado anteriormente, em um primeiro momento a Unio deixar de arrecadar 11% de contribuio previdenciria sobre os ganhos dos servidores entrantes que excederem ao teto do INSS, ao passo que iniciar de imediato o pagamento FUNPRESP de at 7,5%, tambm sobre as remuneraes que excederem o referido teto. Grfico 2 Custo de Transio da Previdncia Complementar dos Servidores Pblicos da Unio
Fonte: Caetano (2008, p.137).
Em uma sntese preliminar, pode-se inferir que em que pese o teto do INSS (R$ 3,7 mil) ainda ser alto para os padres da renda mdia do trabalho da sociedade brasileira, a sua imposio para os novos servidores pblicos tem sido entendida como de fundamental importncia para reduzir tanto o custo fiscal de longo prazo do RPPS quanto a regressividade citada na seo anterior. Ademais, os servidores pblicos que adentrarem o sistema aps tal regulamentao ainda podero auferir elevadas rendas de aposentadoria, as quais, no entanto, no sero mais diretamente providas e garantidas pelos cofres pblicos, mas sim fruto de uma capitalizao de reservas individuais, feita durante seus anos de trabalho produtivo e mediante contrapartidas atuarialmente equilibradas, vertidas sistematicamente pela parte interessada (modalidade contribuio definida).
82
Consideraes Finais
Este levantamento teve por objetivo expor algumas questes de cunho fiscal e distributivo subjacentes ao RPPS federal, como forma de buscar ateno para o necessrio debate em torno das alteraes promulgadas pela EC n 41/2003 e ainda pendentes de regulamentao, notadamente aquela que previu para o RPPS a instituio de um regime baseado em dois pilares: uma parcela ainda calcada no padro de repartio simples e limitada ao teto do RGPS (atualmente em R$ 3.689,66) e um adicional formado por previdncia complementar em carter de capitalizao (planos de benefcios na modalidade contribuio definida), entre outros pormenores constantes do Projeto de Lei n 1992/2007 em tramitao no Congresso Nacional. Verificou-se inicialmente que at meados dos anos 1990 a interpretao prevalecente na estrutura do RPPS era de que a renda dos servidores pblicos na inatividade simplesmente refletia uma continuidade do contrato de trabalho, a qual no guardava necessariamente relao com equilbrios financeiros e atuariais, bem como no se revestia de uma exigncia contributiva para seu eventual gozo. Com isso, distores e desequilbrios foram sendo gerados no seio desse regime, os quais eclodiram e adentraram a agenda dos formuladores de polticas pblicas aps o fim do processo inflacionrio que assolou nosso pas. Foi possvel depreender ainda que as reformas realizadas (EC n 20/98, 41/03 e 47/05) lograram relativo xito (sobretudo a partir de 2003) no controle do ento crescente dficit do RPPS e na busca por maior racionalidade no mesmo, seja pela instituio de novas fontes de financiamento para o regime (contribuio de ativos e inativos) ou pela imposio de novos critrios mais rgidos para a concesso de aposentadorias (idade mnima, tempo de servio e no cargo, entre outros). Em um exerccio contrafactual simples, esses ganhos financeiros advindos da Reforma de 2003 foram estimados, de 2004 a 2010, em aproximadamente R$ 75,7 bilhes (preos constantes de 2010). Alertou-se ainda que, em que pese a Reforma de 2003 ter estancado a tendncia de crescimento at ento vigente no RPPS da Unio, tal despesa se estabilizou ainda num patamar muito elevado quando a comparamos com os demais itens de gasto do Governo Federal, fator que, de acordo com nossas inferncias, refora a necessidade de que seja procedida a imediata regulamentao da previdncia complementar dos servidores pblicos federais (Projeto de Lei n 1992/2007), com a qual o Governo conseguir, no longo prazo, reduzir ainda mais o custo fiscal do RPPS, impedindo-o de inviabilizar, dado seu custo de oportunidade, outras iniciativas pblicas prementes (investimentos, educao, sade, transferncias de renda s famlias etc.). Por fim, enfatizou-se que o RPPS federal traz consigo um alto componente de regressividade, onde a tributao brasileira (que em geral onera proporcionalmente mais as classes mais pobres) utilizada para custear benefcios previdencirios bem acima da renda mdia do trabalho para um seleto grupo de funcionrios pblicos bem aquinhoados (com destaque para os do Poder Judici-
83
rio, do Legislativo, bem como os do Ministrio Pblico da Unio). Nessa seara, defendeu-se ento que a principal forma de se enfrentar (pelo menos parcialmente) tal distoro distributiva pela convergncia de longo prazo entre o RPPS e o seu co-irmo do setor privado, o RGPS, a qual s se iniciar depois que houver a instaurao do fundo de previdncia complementar dos servidores pblicos, condio para que estes tambm se sujeitem ao teto de remunerao do INSS (ainda pendente de regulamentao no PL n 1992/2007).
BRASIL. Relatrio Resumido de Execuo Oramentria. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/relatorio_resumido.asp>. Acesso em 20 de julho de 2011. ______. Boletim Estatstico da Previdncia Social. Ministrio da Previdncia Social. Disponvel em: <http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423>. Acesso em: 20 de julho de 2011. ______. Informe da Previdncia Social. Ministrio da Previdncia Social. Emenda Constitucional n 47/2005: Principais Alteraes. V. 18, p. 1-4, abr. 2006. ______. Panorama da Previdncia Social Brasileira. Ministrio da Previdncia Social. 2 ed. Braslia: MPS, 2007. 79p. ______. Pesquisa Mensal de Emprego. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Junho de 2011. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/ home/estatistica/indicadores/trabalhoerendimento/pme_nova/pme_201106pubCompleta.pdf>. Acesso em: 20 de julho de 2011. ______. Estatsticas Fiscais. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Disponvel em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/estatis_2010>. Acesso em: 20 de julho de 2011. ______. Boletim Estatstico de Pessoal. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Recursos Humanos. Disponvel em: <http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm>. Acesso em: 20 de julho de 2011. BRESSER-PEREIRA, L. C. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In BRESSER-PEREIRA, L. C. e SPINK, P. (orgs.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Traduo de Carolina de Andrade. 7 ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006, p.237-270. CAETANO, M. A. Previdncia Complementar para o Servidor Pblico no Brasil. Sinais Sociais. v. 3, n. 8, p. 120-149, set-dez. 2008.
84
As dez maiores economias e a energia nuclear: reflexes para o futuro do Brasil

The ten largest economies and nuclear power: reflections for Brazils future
Carlos Augusto Feu Alvim da Silva <leosg@uol.com.br> Editor da Revista Economia e Energia e&e http://ecen.com. Foi o primeiro Secretrio da Agncia Brasil Argentina de Contabilidade e Controle de 1992 a 1993. Rio de Janeiro-RJ, Brasil. Leonam dos Santos Guimares <leonam@eletronuclear.gov.br> Assistente do Diretor Presidente da Eletrobrs Eletronuclear S.A. e membro do Grupo Permanente de Assessoria em Energia Nuclear do Diretor-Geral da Agncia Internacional de Energia Atmica. Rio de Janeiro-RJ, Brasil.
Recebido 25-jul-2011 Aceito 13-out-2011 Resumo O artigo argumenta que em 2010 o Brasil era a oitava economia do mundo pelo critrio da paridade do poder de compra, e que essa dimenso do pas j foi incorporada nas relaes com o resto do mundo, fato que ainda no percebido pela populao brasileira. Expe que entre as dez maiores economias do mundo somente o Brasil no tem acesso, direta ou indiretamente, a armas nucleares. Por outro lado, o pas domina o ciclo de produo do combustvel para gerao nuclear de energia eltrica. Com exceo da Alemanha, que decidiu desativar as usinas nucleares at 2022, e da Itlia, que j desativou as suas, os demais pases desse seleto grupo continuam investindo em energia nuclear. Conclui que interessa ao Brasil apenas o uso pacfico da energia nuclear, o que lhe d um carter diferenciado junto s maiores economias do mundo, que pode ser utilizado politicamente em importantes negociaes em fruns internacionais. Assim, uma questo estratgica para o pas seguir explorando a energia nuclear com fins pacficos. Palavras-Chave energia nuclear, uso pacfico, geopoltica.
Carlos Augusto da Silva / Leonam Guimares As dez maiores economias e a energia nuclear
Abstract The article argues that in 2010 Brazil was the eighth largest economy in the world by the criterion of purchasing power parity. That position has already been incorporated in relations with the rest of the world, but has not yet understood by its own population. It states that among the ten largest economies in the world only Brazil does not have access, directly or indirectly, to nuclear weapons. On the other hand, the country dominates the production cycle of nuclear fuel to generate electricity. With the exception of Germany, that decided to disable nuclear plants until 2022, and Italy, which have already turned off theirs, the other countries of this select group have continued investing in nuclear energy. It concludes that Brazil is interesting only about the peaceful use of nuclear energy, which gives it a distinctive character among the worlds largest economies. In fact, this can be used politically in important negotiations at international forums. Thus, its a strategic issue for the country continues exploiting nuclear energy for peaceful purposes. Key-words nuclear energy, peaceful purposes, geopolitics.
O Brasil a oitava maior economia mundial, quando se usa o critrio de paridade de poder de compra (PPC), e a stima economia quando se considera o critrio do cmbio nominal. Ambas as apuraes so do Fundo Monetrio Internacional para o ano de 2010. O primeiro critrio representa melhor o valor da produo dos pases e independe das polticas cambiais nacionais e de suas oscilaes bruscas por problemas conjunturais. De qualquer forma, o Brasil est, para ambos os critrios, entre as oito maiores economias mundiais.
As maiores economias do mundo

Na Tabela 1 esto indicadas as dez maiores economias pelos critrios de PPC e de cmbio nominal. A tabela tambm inclui o Canad que apenas o 14 na lista por paridade do poder de compra, mas o 9 PIB nominal. Esta tabela tambm apresenta o PIB PPC per capita.
86
Tabela 1: Dez maiores economias pelos critrios de paridade de poder de compra (PPC) e cmbio nominal.
PIB em PPC US$ bilho EUA China Japo ndia Alemanha Rssia Reino Unido Brasil Frana Itlia Canad Mundo 14.658 10.086 4.309 4.060 2.940 2.223 2.173 2.172 2.145 1.774 1.330 74.265 Rank 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 14 % Mundo 19,7% 13,6% 5,8% 5,5% 4,0% 3,0% 2,9% 2,9% 2,9% 2,4% 1,8% 100% US$ bilho 14.658 5.878 5.459 1.538 3.316 1.465 2.247 2.090 2.583 2.055 1.574 62.909 PIB NOMINAL Rank 1 2 3 10 4 11 6 7 5 8 9 % Mundo 23,3% 9,3% 8,7% 2,4% 5,3% 2,3% 3,6% 3,3% 4,1% 3,3% 2,5% 100% PIB PPC/hab US$/ hab 47.284 7.519 33.805 3.339 36.033 15.837 34.920 11.239 34.077 29.392 39.057 10.886 Rank 9 94 24 129 19 52 21 71 23 28 12
Fonte: FMI 2010 (FMI in Wikipedia, 2010)
A metodologia de paridade de poder de compra busca indicar o PIB a preos equivalentes nos EUA. Por essa razo, os valores para esse pas so idnticos nas duas listas. Entre os dez maiores, as posies relativas variam muito para os dois critrios, sendo a maior variao a da ndia, que passa de dcimo para o quarto quando se considera a PPC. Na composio da lista das dez maiores economias do mundo, a Rssia substitui o Canad quando se passa do cmbio nominal para a PPC. A posio do Brasil varia muito pouco, sendo o stimo na lista do PIB ao cmbio nominal e oitavo, praticamente empatado no stimo lugar com o Reino Unido, pela paridade de poder A Figura 1 ilustra a posio dos maiores pases em PIB, medido em PPC e valor nominal. Os onze pases representados ocupam as dez primeiras posies no ranking mundial do PIB nominal ou em paridade de poder de compra.
87
Figura 1: As dez maiores economias mundiais em 2010 (PIB em PPC)
Quando se usa o critrio da renda per capita, a lista incluiria em seu topo uma quantidade de pequenos pases ricos. Dentre os maiores PIB, os EUA ficam em 9 lugar, o Canad em 12 e a Alemanha em 19. As demais maiores economias se encontram abaixo do 20 lugar. O Brasil, que recentemente ultrapassou a limiar da mdia mundial de PIB PPC per capita, est em 72 lugar. Note-se que a China est em 94 e a ndia em 129. Apesar do baixo valor da renda per capita desses pases, isso no reduz seu peso especfico no comrcio internacional e at mesmo o refora pelo potencial de mercado existente, numa viso de mais longo prazo. Assim, o Brasil j ocupa hoje posio dentre os dez mais da economia mundial, sendo ainda o quinto pas em termos de extenso territorial e em populao, conforme Tabela 2. Tabela 2: Posio do Brasil no ranking de populao e rea.
Populao mil hab EUA China Japo ndia Alemanha Rssia Reino Unido Brasil Frana Itlia Canad Mundo
Fonte: (CIA, 2011)
Superfcie % Mundo 4,5% 19,4% 1,8% 17,5% 1,2% 2,1% 0,9% 2,8% 0,9% 0,9% 0,5% 100% km2 9.826.675 9.596.961 377.915 3.287.263 357.022 17.098.242 243.610 8.514.877 643.801 301.340 9.984.670 148.680.365 Rank 3 4 61 7 62 1 79 5 42 71 2 % Mundo 6,5% 6,5% 0,3% 2,2% 0,2% 11,5% 0,2% 5,7% 0,4% 0,2% 6,7% 100%
Rank 3 1 10 2 16 9 22 5 21 23 37
313.232 1.336.718 126.475 1.189.172 81.471 138.739 62.698 203.429 65.312 61.017 34.039 6.922.600
88
Seus recursos naturais, fora de trabalho e produo diversificada de bens e servios permite projetar a ascenso futura do Brasil nessa lista, conforme vem sendo feito por alguns estudos econmicos internacionais. As projees de GOLDMAN SACHS, 2007 colocam o Brasil na quinta posio de PIB PPC em 2050, conforme Figura 2. Figura 2
O fato de nossa economia estar entre as dez maiores do mundo ainda no foi incorporado percepo dos brasileiros frente ao Mundo, mas j um fato concreto nas relaes internacionais. Antigamente tnhamos aquela incmoda sensao de que o Presidente do Brasil era quase um intruso nas fotos das cpulas mundiais. Agora j nos acostumamos a isso e, futuramente, sero os participantes do grupo denominado G8 que vo comear a sentir a falta de significado prtico de suas reunies com a ausncia de pases como China, Brasil e ndia. provvel que isto j esteja de fato ocorrendo.
Os dez mais e a energia nuclear

O critrio adotado para fixar os membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU que possuem o poder de veto (EUA, Rssia, China, Reino Unido e Frana), no foi o peso relativo dos pases na economia, na populao ou na superfcie mundial: foi o fato de serem os vencedores da 2 Guerra Mundial. Num primeiro momento, somente os EUA possuam armamento nuclear. Muito rapidamente, porm, os demais vencedores acederam posse dessas armas (GUIMARAES, 2010). Isso se justificava pelo contexto histrico em que esse critrio foi adotado, ou seja, imediato ps-guerra e, principalmente, ps-Hiroshima e Nagasaki. poca e nas dcadas que se seguiram, dominadas pela ideologia da Guerra Fria e da Mtua Destruio Garantida (Mutual Assured
89
Destruction MAD), o fator de peso relativo determinante era, inequivocamente, o poder militar, do qual as armas nucleares constituam fator fundamental de assimetria de poder pela fora bruta. Hoje, passados mais de 60 anos do fim da guerra, a posse de armamento nuclear e a persistente sobrevivncia da ideologia a ela associada parece ser o nico critrio objetivo para a manuteno desse status quo. Felizmente, a posse de armas nucleares e o prprio poder militar vem deixando de ser os determinantes bsicos da influncia dos pases no cenrio mundial. Os fatores econmicos se tornam cada vez mais determinantes do que a posse de armamentos nucleares para medir o peso poltico dos pases. A ascenso econmica da Alemanha e Japo e, em menor escala, da Itlia e demais pases europeus destrudos pela guerra, foram os primeiros sinais dessa mudana, ainda que mitigados pela nuclearizao da Frana e Gr-Bretanha (e posteriormente da China), pela criao da OTAN, que passou a permitir o compartilhamento das armas nucleares entre seus membros, e pela abertura do guarda-chuva de proteo nuclear americano sobre o Japo. Na Tabela 3 esto indicados os dez maiores pases em termos de PIB (em PPC) e sua situao quanto posse e o compartilhamento de armas nucleares. assinalada, para o Japo, a existncia do guarda-chuva de proteo nuclear oferecido pelos EUA. Tambm indicado na tabela o nmero de reatores nucleares de pesquisa em operao nesses pases, que um indicador do nvel da atividade de desenvolvimento cientfico e tecnolgico na rea nuclear e da produo de radioistopos para usos mdicos e industriais. Tabela 3: Armamentos nucleares e domnio do ciclo de combustvel nos dez pases de maior atividade econmica
Rank PIB PPPC 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pas EUA China Japo ndia Alemanha Rssia Reino Unido Brasil Frana Itlia Armamento Nuclear Prprio Prprio Guarda Chuva Prprio Compartilhado Prprio Prprio No Prprio Compartilhado Domnio do Ciclo de Combustvel Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Desativado Reatores de Pesquisa em operao 82 13 19 5 21 20 9 4 19 5
Fontes: (IAEA , 2010), (World Nuclear Association, 2011)
90
Dos dez maiores pases, seis possuem armamento nuclear prprio. Alemanha e Itlia so membros da OTAN, tendo armazenado em seus territrios numerosos artefatos nucleares compartilhados. As condies detalhadas de como se processa esse compartilhamento no so exatamente conhecidas. Sabe-se, no entanto, que, por exemplo, existem na Alemanha avies de combate Tornado da Fora Area Alem (Luftwaffe) prontos para, sob comando da OTAN, serem armados com artefatos nucleares (KRISTENSEN, 2005). Sabe-se ainda que cabe ao comandante da OTAN, ouvido o comando dos EUA junto quela organizao, a deciso sobre o uso do armamento nuclear compartilhado (GAO, 2011). O Japo tem um acordo com os EUA que garante um guarda-chuva de proteo nuclear que implica a existncia armas nucleares a uma distncia relativamente curta das potenciais ameaas. Isto faz crer na presena de armamento nuclear em embarcaes e aeronaves em guas territoriais japonesas, seno em seu prprio solo nacional, ainda que controladas pelos americanos. Ao menos no passado, existem indcios claros (documentos liberados em conseqncia do Freedom of Information Act FOIA dos EUA) de que armas nucleares estiveram nos espaos territorial, martimo e areo japons (KRISTENSEN, 1999). A contestao da eficcia desse guarda-chuva de proteo e a conseqente discusso quanto convenincia do pas ter sua fora nuclear prpria para defender-se de eventuais ataques tema recorrente na poltica interna do Japo, que recrudesce sempre que ocorrem tenses com a China (disputas territoriais por ilhas) e Coria do Norte (testes nucleares e de msseis de longo alcance). No que concerne ao domnio do ciclo nuclear e gerao eltrica nuclear, apenas a Itlia no mantm atualmente atividades na rea em virtude de deciso poltica tomada (referendum popular em 1987) sob a forte influncia emocional do acidente de Tchernobyl (1986), tendo sua ltima usina nuclear sido desligada definitivamente em 1990. No contexto de uma crise poltica interna do governo Berlusconi agravada pelo acidente de Fukushima, a retomada das atividades nucleares na Itlia foi rejeitada por recente referendum popular em junho de 2011. Por lei de 2001, a Alemanha se comprometeu ao desligamento definitivo de todas as suas usinas nucleares at 2022. O Governo da Chanceler Angela Merkel conseguiu aprovar no Bundestag nova lei que postergou tal deciso por 10 anos. Essa mudana deveu-se principalmente s dificuldades tcnicas que a Alemanha enfrenta para cumprir simultaneamente essa deciso poltica e as metas de reduo de emisses de gases de efeito estufa, bem como manter uma razovel segurana energtica nacional, minimizando importaes de eletricidade dos pases vizinhos e de combustveis fsseis, em especial gs natural da Rssia. Entretanto, aps o acidente de Fukushima (maro de 2011) e tambm no contexto de uma crise poltica interna ligada proximidade de eleies, esse mesmo governo voltou atrs recentemente, mantendo a data limite de 2022. Entretanto, o governo alemo no tem uma poltica de abandono das atividades ligadas ao ciclo do combustvel nuclear nem de banimento de armas nucleares de seu territrio, atitude essa no mnimo contraditria.
91
Essas decises polticas, porm, no impedem que Itlia e Alemanha importem significativas parcelas de seu consumo de eletricidade de pases geradores de energia nuclear, como Frana, Eslovnia, Hungria e Repblica Tcheca. Note-se que tanto a Itlia como a Alemanha estavam no caminho de desistir da renncia gerao ncleo-eltrica quando ocorreu o acidente de Fukushima num contexto de crise poltica interna, o que fez esses pases reafirmarem sua posio anterior de abandono das usinas nucleares. Na Tabela 4 esto indicados os dados de gerao de energia eltrica e da participao nuclear. A tabela tambm indica as reservas estimadas de urnio dos pases (s so indicadas as reservas relevantes do ponto de vista mundial). A posse de reservas de urnio , naturalmente, um fator a ser levado em conta nas decises sobre a energia nuclear no Pas. Tabela 4: Gerao de energia eltrica e participao nuclear nos dez pases de maior atividade econmica
Rank PIB PPPC 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fonte: (IAEA , 2010)
Pas EUA China Japo ndia Alemanha Rssia Reino Unido Brasil Frana Itlia
Usinas Nucleares em operao (+ em construo) 104 (+1) 11 (+20) 54 (+1) 18 (+5) 17 (em desativao) 31 (+9) 19 2 (+1) 59 (+1) 4 (desativadas)
Potncia Instalada Mw(e) 100.747 8.438 46.823 3.987 20.480 21.743 10.137 1.884 63.260 -
Participao na Gerao Eltrica 20% 2% 29% 3% 28% 17% 16% 3% 74% -
Reservas Urnio (ton de U) 339.000 67.900 x 72.900 x 545.700 x 278.400 x -
Cabe ressaltar que Brasil, Rssia e EUA so os nicos pases do mundo que possuem grandes reservas de urnio, domnio tecnolgico de todas as etapas de produo do combustvel nuclear e um parque de gerao eltrica nuclear em operao. Rssia e EUA, entretanto, possuem capacidade industrial instalada suficiente para garantir auto-suficincia na produo de combustvel nuclear. O Brasil tem tal capacidade nas etapas de minerao, beneficiamento e fabricao, faltando, porm, instalaes industriais como capacidade suficiente para atender as necessidades nacionais nas etapas de converso e de enriquecimento, apesar de possuir unidades piloto com capacidade de produo limitada desde o final dos anos 80.
92
Concluso
O Brasil , dentre as dez maiores economias mundiais, o nico que no possui, no armazena em seu territrio e nem considera a possibilidade de uso de armas nucleares estrangeiras na sua estratgia de defesa. Juntamente com Nova Zelndia, o Brasil o nico pas do mundo que proscreveu os usos no pacficos da energia nuclear na sua prpria Constituio Federal. O Brasil , portanto, signatrio do Tratado de No Proliferao Nuclear e do Tratado de Tlatelolco, este ltimo estabelecendo a Amrica Latina e Caribe uma zona livre de armas nucleares. O Acordo Brasil Argentina, que eliminou uma potencial corrida por armas nucleares na regio e que criou a Agncia Brasil Argentina de Contabilidade e Controle de materiais nucleares (ABACC) completa 20 anos em 2011. O Acordo assegurou o clima poltico favorvel para que o MERCOSUL fosse posteriormente instalado. Esse bloco econmico serviu de base para o avano da integrao econmica do Continente Sul-Americano. O espao econmico que assim se abriu de grande importncia para o continente. O comrcio com a Argentina, que era quase desprezvel, alou nosso vizinho posio de segundo maior parceiro comercial do Brasil. Ao Brasil interessa manter sua posio de uso apenas pacfico da energia nuclear. Isso d ao pas um carter nico junto aos dez mais da economia mundial, que se reflete numa autoridade moral e tica que pode ser explorada politicamente em diversas situaes como, por exemplo, a reforma do Conselho de Segurana da ONU e na arbitragem de crises internacionais. Essa vantagem competitiva muito mais valiosa do que a posse de armas nucleares que, ao final das contas, seriam feitas para nunca serem usadas. Entretanto, os quadros apresentados mostram de forma inequvoca a importncia estratgica do Brasil se manter ativo na explorao dos usos pacficos da energia nuclear, expandindo seu domnio tecnolgico e capacidade industrial instalada nos diversos setores associados, como produo de radioistopos para medicina e indstria, produo de combustvel nuclear e gerao eltrica nuclear. O Plano Nacional de Energia (PNE), que prev a concluso de Angra 3 at 2015 e a implantao de 4.000 MW nucleares adicionais at 2030, juntamente com as metas estabelecidas para a autosuficincia na produo do combustvel nuclear, que mantm nas duas prximas dcadas uma participao do nuclear na gerao eltrica prxima da atual, tambm , por necessidades de diversificao da matriz energtica, uma opo sensata do ponto de vista energtico.
93
CIA. The World Fact Book. Consultado em Julho de 2011, em http://www.cia.gov. FMI. citado na Wikipedia, 2010. consultado Junho 2011, em http://en.m.wikipedia.org. GOLDMAN SACHS. BRICS and Beyond - study of BRIC and N11 nations. Novembro 2007, disponvel em http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/book/BRIC-Full.pdf GUIMARAES, L. S. A (contra) Ameaa Nuclear. Revista Martima Brasileira vol 130, srie 04/06, maio de 2010. GAO. NUCLEAR WEAPONS - DOD and NNSA Need to Better Manage Scope of Future Refurbishments and Risks to Maintaining U.S. Commitments to NATO. Washington - DC - USA: United States Government Accountability Office, May 2011, disponvel em http://www.gao.gov/products/GAO-11-387 . IAEA. Nuclear Power Reactors in the World. Reference Data No. 2. Viena: International Atomic Energy Agency, 2010. KRISTENSEN, H. M. Japan Under the Nuclear Umbrella: U.S. Nuclear Weapons and Nuclear War Planning In Japan During the Cold War. Julho 1999. The Nautilus Institute for Security and Sustainable Development. KRISTENSEN, H. M. U.S. Nuclear Weapons in Europe: A Review of Post-Cold War Policy, Force Levels, and War Planning. Natural Resources Defense Council, Fevereiro 2005, diponvel em http:// www.nrdc.org/nuclear/euro/euro.pdf. WORLD NUCLEAR ASSOCIATION. World Nuclear Power Reactors & Uranium Requirements. Julho 2011. Consultado em julho 2011, em http://www.world-nuclear.org/info/reactors.html.
94
Comunicao
Plano Nacional de desenvolvimento: papis da sociedade e do Governo1

National development plan: the roles of Government and society
Marcio Pochmann Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea.
Bom dia. Uma saudao a todos que acompanham este momento de reflexo e dilogo a respeito do teor do desenvolvimento no planejamento. Vou dividir minha exposio em trs partes. A primeira sobre a problemtica do planejamento no desenvolvimento neste incio de sculo 21. Em segundo lugar quero chamar ateno para os desafios do planejamento diante das profundas transformaes que o capitalismo vem vivendo atualmente. E em terceiro lugar destaco elementos que considero fundamentais na perspectiva de planejar nosso processo de desenvolvimento. Talvez uma das nossas principais dificuldades seja a inexistncia de maioria poltica que trabalhe com a perspectiva de um plano de mdio e longo prazo. A sociedade brasileira no viveu experincias revolucionrias do ponto de vista de uma revoluo burguesa, como a Inglaterra, os EUA e a Frana tiveram. E revolues so muito importantes para alterar a estrutura do poder, impor prejuzos para determinados segmentos e oportunidades a outros. Ns no tivemos experincia de revoluo burguesa, muito menos socialista como tiveram China, Rssia e Cuba, para citar alguns casos. Especialmente pelo fato de no termos tido uma revoluo burguesa ns no construmos uma sociedade civil organizada comparvel a outros pases que tiveram experincias revolucionrias. Florestan Fernandes chamou ateno que a chamada Revoluo de 30 no foi de fato uma revoluo. Dessa poca at a crise da dvida externa de 1981 tivemos forte expanso da economia
1 Edio da palestra proferia em 7 de julho de 2011, em Braslia, no evento promovido pela ASSECOR para celebrar os lanamentos do Frum de Planejamento e Desenvolvimento Nacional - FPDN e da Revista Brasileira de Planejamento e Oramento - RBPO.
Marcio Pochmann Plano Nacional de desenvolvimento: papis da sociedade e do Governo
nacional. O Brasil fora o que a China hoje, um perodo longo de crescimento, um projeto de transformao de uma sociedade agrria para uma sociedade urbana industrial que feita sem passar pela experincia de uma revoluo ou mesmo de reforma. O professor Fiori tem uma tese que demonstra que a preocupao da maioria poltica construda em torno da Revoluo de 30 foi um conjunto de segmentos polticos perdedores durante a Repblica Velha por mais de 30 anos, que encontraram na depresso de 1929 a oportunidade de se juntar numa frente poltica ampla, que tinha de fascistas a comunistas, liderados por Getlio Vargas. Constituem uma maioria que no suficientemente forte e organizada para fazer com que o novo supere o velho. O dilogo entre a aristocracia paulista e mineira diante da contra-revoluo de 1932 com as foras revolucionrias de 30, lideradas por Getlio, deve ter sido um debate mais ou menos assim: Tudo bem, Dr. Getulio, o senhor quer construir esse negcio de indstria, cidades, trabalhadores, direitos... Mas v construir l na cidade. No me venha fazer nada no campo, na fazenda, por que se fizer aqui vai levar tiro. Ento ns vamos construir o novo longe do velho. O exemplo clssico disso a CLT, primeira experincia de direitos sociais brasileira, estabelecida em 1943, que estabelecida para algo que no existia. A CLT foi estabelecida para trabalhador urbano. Em 1940 ns tnhamos a cada 10 trabalhadores, 9 no campo. E a CLT foi feita para a cidade. Tudo bem que ela tem o valor estratgico que 50 anos depois a maior parte dos trabalhadores urbana e tem a perspectiva de ser includa no direito social e trabalhista que a CLT confeccionou. Um segundo aspecto importante de ser considerado dentro dessa tradio brasileira de no ter uma maioria de fato capaz de conduzir as transformaes que o que Fiori chamava ateno: o desenvolvimento brasileiro era o de empurrar os problemas para frente, e no resolv-los. Ns fomos transformando um pas agrrio em um pas urbano-industrial sem ter feito as reformas. Temos hoje acumulados 60 anos de experincia em reforma agrria. Desde o final dos anos 50 o Brasil faz reforma agrria e hoje a estrutura fundiria do Brasil muito pior que em 1920. Uma estrutura muito mais concentrada, que ainda piorada pela crescente participao do capital estrangeiro, comprando terras no Brasil em locais com recursos que ns brasileiros nem sabemos, mas certamente eles sabem, pois tm uma boa viso do nosso subsolo. Outra reforma que no fizemos foi a tributria. Ns continuamos sendo um pas que tributa fundamentalmente os pobres. Os ricos brasileiros no pagam impostos, por que no tm tributos ou por que tm uma srie de modalidades para fugir dos tributos. Formamos um fundo pblico que comeou a devolver aos pobres parte do que eles pagam. E muitos ainda, de forma preconceituosa, dizem que programas como o Bolsa Famlia so assistenciais. Imagina, ns estamos devolvendo uma parte do que eles pagam! Quem recebe at dois salrios mnimos no Brasil paga um salrio mnimo de imposto. Empresrios no pagam impostos no Brasil.
96
No fizemos a reforma tributria, tampouco fizemos a reforma social. No construmos um estado de bem estar social, com educao, sade, saneamento, transporte de boa qualidade para todos. Apesar de ns sermos uma Repblica Federativa por mais de 120 anos, a nossa escola ainda no republicana. Ns temos 3 milhes e 700 mil brasileiros de 4 a 17 anos fora da escola. Uma das questes chave a ausncia de uma maioria poltica capaz de conduzir um projeto de longo prazo. Diante disso tentamos resolver as emergncias do dia-a-dia. O Estado brasileiro funciona em grande parte como se fosse um pronto-socorro, com muito band-aid, muita atadura, mas pouca reflexo, pouco instrumental para trabalhar. Imagina se o presidente Fernando Henrique tivesse dito no seu planejamento que durante seus oito anos no haveria crescimento econmico, que o desemprego iria dobrar, que a concentrao de renda iria aumentar. Ele poderia dizer isso? Ou se o presidente Sarney tivesse dito em seu planejamento que a inflao aumentaria de x para y. No d pra dizer essas coisas, portanto acabam ficando ocultas. Nessa primeira dcada do sculo 21 ns estamos diante da formao de uma maioria poltica. Essa maioria que deu base para o presidente Lula e d para a presidenta Dilma uma maioria em construo, diferentemente daquela que se dissolveu pela recesso no Governo Militar. Em 1974 ns tivemos uma crise dramtica no capitalismo, elevao do preo de commodities, o preo do petrleo foi triplicado, vrios pases optaram por fazer recesso. Houve um debate no interior do Governo Militar, entre Reis Veloso e Mrio Henrique Simonsen. Mrio oferecia como receita fazer uma recesso por que os outros pases fizeram e precisvamos nos ajustar frente ao preo do petrleo. Veloso havia dito o seguinte: tudo bem, quer fazer uma recesso, mas ns vamos dissolver o regime militar, por que com recesso ns no vamos ter base de apoio. No se fez recesso, o que foi importante no pela continuidade da Ditadura, mas pelo fato que o Brasil fez um segundo plano nacional de desenvolvimento, que foi fundamental para avanar no processo de industrializao brasileira. Criamos o Pr-alcool, uma alternativa ao petrleo, e at lanamos as bases dos programas regionais de renda que temos hoje. Mas em 81, com Delfim Neto, no ltimo governo militar, h opo pela recesso. A idia era de que a recesso seria curta o suficiente para ajustar o pas s necessidades do pagamento da dvida, mas com um perodo de recuperao rpido para ganhar a eleio de 84. Ele errou no tempo, a recesso durou mais, trs anos, mas a economia cresceu to rapidamente em 84/85 que colocou em dvida inclusive a eleio em 84. Os imbrglios da poltica dificultaram a continuidade de um perodo maior. Ento, a maioria poltica que governou o pas da revoluo de 30 at o final dos anos 70 se dissolve com a recesso em 81/83. A ns vamos ter duas questes, como se sustenta a democracia brasileira de um lado e, de outro lado, como que voc apazigua os interesses do grande capital, pois no ter mais ele a
97
possibilidade de ter taxa de retorno em uma economia que no cresce, que foram os 25 anos que permanecemos numa situao de semi-estagnao no Brasil. Como que faz esse acordo? Como que mantm a democracia em um pas que no tem cultura democrtica? Temos mais de 500 anos de histria e nem temos 50 anos de democracia, estamos completando 26 anos. o perodo mais longo da nossa experincia democrtica. Como que se mantm o regime democrtico de um lado e de outro lado se apaziguam os interesses de um setor produtivo que no tem a possibilidade de ter uma taxa de lucro crescente em uma economia que vai crescer 2% na mdia. O que ocorre? Ocorre a constituio da macroeconomia financeira no Brasil. Ns temos menos de 170 bancos no Brasil e so os mais avanados do ponto de vista tecnolgico. J no incio dos anos 80 se criou o carto bancrio que permitia pegar dinheiro nas diferentes praas bancrias e girar a roda da macroeconomia financeira. Fez com que o Estado brasileiro, que comprometia 1,8% do PIB em pagamento de juros em 1980, comeasse a comprometer 9% do PIB para o pagamento de juros. Pra que isso? Para compensar aquilo que o setor produtivo no tinha na atividade produtiva. Como que ns sustentamos, do ponto de vista da democracia, do apoio da populao que tem demandas reprimidas, as bases da sustentao poltica em um pas que no vai crescer, que no vai ter emprego? Em 1980 o Brasil era a 8 economia do mundo e 13 no ranking do desemprego. No ano 2000 o Brasil a 14 economia do mundo e ocupa o 3 lugar em desemprego. Houve uma regresso social inegvel no Brasil. Como que se sustentou a democracia, o acordo com os grandes capitalistas brasileiros? O Estado serviu para isso. De que forma? Aumentando dramaticamente a carga tributria bruta, no a lquida. A carga tributria bruta saiu de 22% do PIB para 35%. Treze pontos percentuais ns aumentamos na carga tributria, em cima de quem? Dos ricos, da classe mdia? Imagina! Foi nos pobres. E essa carga tributria serviu para o que? Melhorar a educao, a sade, a habitao? No. A carga tributria lquida, que o que ns descontamos do grupo que arrecada em termos de taxas, impostos e contribuies, o que ns descontamos do pagamento do servio da dvida, e das transferncias sociais, o que sobra hoje 15,16% do PIB, que era o que ns tnhamos de carga tributria lquida em 1980. Mas esse diferencial entre o bruto e o liquido foi pra onde? Pagar servios da dvida de um lado, e por outro lado renncia fiscal e transferncias sociais. Ns sim, a classe mdia brasileira, fomos privilegiados com uma srie de subsdios. Como o caso daqueles que declaram imposto de renda e podem abater despesas com educao privada, sade privada, assistncia privada, previdncia privada. Tudo isso abatido do imposto de renda, s no Brasil. At empregado domstico podemos abater no imposto de renda. No ano passado, 5 bilhes de reais deixaram de vir para o cofre pblico para subsidiar a educao privada brasileira, atravs dos descontos, recibos que ns temos direito. Treze bilhes de reais deixaram de arrecadados na forma de pagamento da sade privada no Brasil. Sem falar na previdncia social e em programas como o Bolsa Famlia, que foram transferncias para a populao mais pobre. Ento so arranjos, no tem uma maioria poltica e ficamos nessa situao.
98
Nessa primeira dcada do sculo aparentemente aparece a constituio de uma outra maioria poltica, com qual sentido de pas ns no sabemos. H uma disputa dura no Brasil, essa nossa dificuldade de deciso do ponto de vista da maioria poltica. Qual o projeto de pas? A gente no tem projeto de pas, mas ele est em disputa. O projeto de pas do Brasil o pas da fama ou o Brasil do vcuo? Brasil da fama o Brasil da fazenda, da maquiladora e do minrio. Ou o Brasil do vcuo? Que do valor agregado do conhecimento. Essa a disputa. Ns vamos entrar em um ciclo de expanso, dependendo do que vai ocorrer no cenrio internacional, possivelmente de 20 anos. Daqui a 20 anos vamos ter um outro pas. Pode se um pas sustentado e cada vez mais pressionado por atender os interesses internacionais do ponto de vista da oferta de produtos primrios. Vamos continuar exportando pedra, pau e gua? nisso que ns somos especialistas. Ou vamos mudar o nosso modelo? Temos um desfio clssico do ponto de vista do planejamento que o seguinte: a existncia ou no de uma maioria poltica que conduza uma viso de longo prazo. Outro desafio do ponto de vista do planejamento entender as transformaes profundas do capitalismo nos dias de hoje. Ns temos uma deficincia crescente pela nossa formao ser cada vez mais assentada na especializao. Cada um de ns aqui especialista em alguma coisa. Especialista aquele que sabe cada vez mais de coisa nenhuma. As transformaes do capitalismo pressupem uma viso ampla, e essa uma lacuna que todos ns temos. Uma lacuna inclusive de entender o nosso pas, qualquer setor que viemos a tratar. O setor de sade um mundo, uma complexidade enorme. A educao outra complexidade muito maior. Ou seja, ns estamos num estado de complexidades e perdemos cada vez mais a viso do todo, do conjunto. Estamos prisioneiros das vises setoriais, das especializaes. Obviamente isso no uma crtica s especializaes, evidentemente necessrias, mas uma crtica nossa incapacidade de ter uma viso ampla, totalizante. E o capitalismo vem se transformando de forma contundente. Pela primeira vez desde 1930, a recuperao econmica mundial no puxada pelos pases centrais, os ricos. So os pases no desenvolvidos que puxam o crescimento da economia mundial. China, ndia e Brasil protagonizam essa recuperao. Ns estamos diante de um deslocamento inegvel do centro dinmico do mundo. Isso poucas vezes ocorreu. Ocorreu a partir do sculo 18 com a primeira Revoluo Industrial, que tirou o centro do mundo da China e da ndia. At o sculo 18 eram esses os pases que dominavam a produo. Eram sociedades agrrias e quem tinha mais terras e mais pessoas trabalhando tinha maior produo. E ainda tinha uma pr-manufatura, vamos dizer assim, do ponto de vista do artesanato existente nesses pases. A Revoluo Industrial vai permitir pela primeira vez que pases pequenos e com populaes pequenas sejam capazes de produzir muito mais do que as suas necessidades. A Revoluo Industrial vai permitir, portanto, que a produtividade do trabalho cresa a passos muito largos. Vai permitir que o tecido, feito pelo tear mecnico, tenha um custo menor e mais qualidade do que aquele feito a mo pelos indianos e chineses. Ento h uma inverso na revoluo industrial do trabalho com o deslocamento do centro dinmico da sia para a Europa, especialmente a Inglaterra.
99
A segunda revoluo industrial e tecnolgica energia eltrica, motor combusto, automvel, eletricidade etc vai permitir um novo salto na industrializao e o surgimento de pases que se colocam como possveis sucessores da Inglaterra. Ns vamos ter uma disputa durssima entre Estados Unidos e Alemanha. Duas grandes guerras mundiais para definir qual o pas que sucede a Inglaterra. O encerramento da segunda grande guerra deixa claro que os Estados Unidos sucedem a Inglaterra. E agora, na virada do sculo 20 para o 21, o que ns estamos vendo? O esvaziamento, uma decadncia dos Estados Unidos, que se transformou em uma economia oca, sem indstria. O neoliberalismo fez mais mal para os pases ricos do que para os pobres. Eles no tm base industrial, e h uma concentrao da manufatura, agora, na sia, especialmente na China. E h inegavelmente no sul da Amrica a possibilidade de o Brasil exercer a liderana de um outro projeto. Ento, est em disputa, digamos, nesse mbito das transformaes no inicio do sculo 21, as oportunidades de um outro desenvolvimento. Eu queria dizer quais so os desafios da perspectiva brasileira que ns precisamos considerar. O primeiro desafio de natureza demogrfica. O Brasil vem passando por uma transformao demogrfica muito rpida e, infelizmente, desde a transio da ditadura para a democracia, o tema demografia desapareceu das agendas. Os demgrafos h quinze anos imaginavam que o Brasil estaria em 2030 com 240 milhes de brasileiros. As estimativas atuais indicam que o Brasil talvez chegue a 207 milhes, talvez, por que a velocidade da queda da taxa de fecundidade enorme, as mulheres esto tendo cada vez menos filhos. E se ns chegarmos a 207 milhes de brasileiros em 2030, a partir da ns vamos entrar em uma fase de regresso absoluta do nmero de brasileiros. Talvez cheguemos em 2040 no com 207, mas 205 milhes de habitantes, dois milhes a menos. razovel um pas com dimenses continentais com 207/205 milhes de brasileiros? Ainda que no capitalismo pessoas no sejam iguais a consumidores, mas o tamanho da populao o potencial do mercado interno. O mais importante de levantar o tema da demografia, do ponto de vista das taxas de fecundidade, reconhecer a mudana substancial em sua composio. Ns vamos ser um pas fundamentalmente de negros, no brancos. Hoje ns temos 52% dos brasileiros que se declaram no brancos. Tendo em vista que a taxa de fecundidade da mulher branca quase duas vezes menos do que a da no branca, ns teremos uma mudana na composio dos brasileiros muito mais acentuada. Podemos fazer talvez com que 70% da composio dos brasileiros seja de no brancos em 2030. Eu no digo isso por uma questo racial, mas pelo fato que ns vemos hoje que a populao no branca a mais vulnervel. Com maior dificuldade de acesso s polticas pblicas, aos bons empregos, educao, dois teros dos extremamente pobres no Brasil so no brancos. Ou seja, vai ser necessrio muito mais que polticas de cotas, mas polticas universais que atendam fundamentalmente esses segmentos se quisermos um Brasil menos desigual. Sem falar na desestruturao das famlias. At pouco tempo as famlias tinham dois adultos e trs crianas. As famlias tinham condio de apoiar o envelhecimento do tio, do av, da sogra, sogro, dos pais. As famlias que ns estamos hoje conhecendo so monoparentais, de um adulto e uma criana. O adulto quando muito uma mulher ou ento um idoso. Essas famlias no tero
100
condies de apoiar o envelhecimento acentuado que ns estamos vivendo. Estamos entrando numa fase em que as pessoas no vo viver 70 anos, mas prximo dos 100 anos de idade. Como financiar essa nova circunstncia? Hoje ns temos 3 milhes de pessoas com 80 anos ou mais de idade. Em 2030 sero 20 milhes. O Brasil no est preparado para viver com isso. No tem condies de viabilizar uma mobilidade adequada nos dias de hoje. Alteram-se os gastos da sade, menos com crianas e mais com pessoas idosas. uma transformao brutal, o povo brasileiro daqui a duas dcadas ser totalmente diferente do que temos hoje. Temos ainda uma folga para tentarmos lidar com essa realidade. Segundo tema, no nosso modo de ver, fundamental, a disputa do pblico com o privado. Ns estamos vivendo uma fase do capitalismo em que no so mais os pases que tm empresas, mas empresas que tm pases. So 500 grandes corporaes transnacionais que dominam qualquer setor de atividade econmica. E essas grandes empresas so to fortes que o seu faturamento supera o PIB de pases. As trs maiores corporaes do mundo tm um faturamento que acumulado equivale ao PIB do Brasil, que o 7 do mundo. A Petrobras tem um faturamento maior que o PIB da Argentina. O Brasil tem a Petrobras ou a Petrobras tem o Brasil? Em 2020, ao se manter a explorao do Pr-sal, possivelmente a Petrobras responder por 40% do PIB brasileiro. Quarenta por cento dos engenheiros brasileiros esto vinculados Petrobras. H uma fraqueza do ponto de vista do Estado. Como que voc planeja em um universo que prevalece micro e pequenas empresas, mas as grandes tm cada vez mais fora, e elas so to grandes que no podem nem quebrar, por que se quebrar leva bancarrota o sistema econmico, como demonstrou o Lehman Brother nos Estados Unidos. E essas grandes empresas participam cada vez mais do oramento pblico, capturam o oramento pblico. Por fim, o desafio do planejamento exige ns considerarmos a mudana nas novas formas de riqueza. A riqueza se pronuncia cada vez mais pelo trabalho imaterial. No mais a sociedade do trabalho material, a sociedade da agricultura, da indstria, da construo civil. No que esses setores no sejam fundamentais. So muito importantes, mas os que mais crescem so os setores de servios. Setenta por cento dos empregos gerados hoje no Brasil j so do setor tercirio. Nossa principal cidade industrial, So Paulo, uma cidade de servios. A sociedade de servios muito diferente da sociedade urbano-industrial. Muda a forma de trabalho. Como h um processo de alienao enorme no Brasil, mas no s especialmente no Brasil, est havendo um avano na explorao do trabalho nunca antes visto. Sem conscientizao, sem crticas, pela presena do telefone celular, pela internet, pelo computador, todos esto trabalhando muito mais que a jornada oficial. Ns estamos levando o trabalho para casa, dormindo no trabalho, sonhando com trabalho, como ns no temos boas pesquisas no Brasil a gente nem sabe isso. Na Inglaterra, um estudo feito com trabalhadores de servios demonstra que j no existe mais o descanso semanal remunerado na Inglaterra. Para o cidado, o trabalho no acaba quando ele sai do local de trabalho. Ele importa o trabalho para casa. A pesquisa mostrou que as pessoas comeam a desligar do trabalho sbado tarde e j na tarde do domingo se reconectam novamente. Se h trabalho, h
101
riqueza. Essa riqueza no est sendo disputada pelo Estado e nem pelos sindicatos, que nem se do conta desse processo. um processo de alienao brbaro. comum inclusive o servidor ficar contente quando ganha um telefone celular corporativo: agora sou importante, tenho um telefone corporativo... Mal sabe ele que agora vai trabalhar muito mais. Vo ach-lo em qualquer lugar. Qual o impacto nas relaes familiares? Diziam que as tecnologias da informao nos dariam condies melhores de vida, maior produtividade, mais tempo, imagina... Ningum mais tem tempo para nada! H um processo de insolidariedade crescente. uma sociedade do individualismo, da solido, da escassez do espao pblico. O sonho dos prefeitos a 20/30 anos atrs era construir uma praa pblica, uma rea de entretenimento. Hoje o sonho do prefeito ter mais shopping center, aquele local igual em qualquer lugar do mundo, mas como no tem caladas d para as mulheres irem bem vestidas de sandlias, com jias, e passear com tranqilidade. um espao em que a gente pode ficar durante 6/7 horas circundados por pessoas e sem abrir a boca. Nunca se consumiu tanto como se consome hoje, uma sociedade doente. Portanto, so desafios do nosso planejamento, de reconhecer em que medida ns temos uma maioria poltica com viso de longo prazo. Em segundo lugar, reconhecer qual a possibilidade do reposicionamento brasileiro frente ao capitalismo de novas centralidades mundiais. Em terceiro, termos claro que, a despeito do subdesenvolvimento que carregamos at hoje, temos outras questes, demogrficas, de concentrao profunda do poder privado e das novas bases da expanso da riqueza. Muito obrigado pela oportunidade.
102
Comunicao
O segredo Chins, ou Indiano

The Chinese secret, or Indian
Jos Carlos de Assis
Diretor-presidente do Instituto de Estudos Estratgicos para a Integrao da Amrica do Sul Intersul.
Creio que algum que no seja economista, ou que no tenha ao menos conhecimentos elementares de economia, deve ficar impressionado com o fato de que a China apresenta no curso da crise financeira planetria iniciada em 2008 taxas to altas de crescimento, enquanto o mundo industrializado avanado esteja em virtual estagnao. Para desconcerto desses no economistas, os economistas profissionais que dominam a grande mdia neoliberal tambm no explicam o fenmeno. Na verdade, evitam o tema. Os no iniciados podem ficar tentados a dar uma explicao poltica simples: a China cresce porque uma economia basicamente socialista, embora tenha assumido tambm, nas ltimas trs dcadas, caractersticas capitalistas. A explicao no convence por causa de uma contraprova igualmente intrigante: a ndia tambm cresce a taxas prximas de 10%, e no entanto no uma economia socialista. Ao contrrio da China, uma economia basicamente capitalista com algumas caractersticas socialistas. Qualquer racionalizao econmica que explica a China tem que explicar tambm a ndia. So sociedades com mais de um bilho de habitantes, grande populao rural e, nos anos recentes e a despeito da crise mundial, com considervel apetite para crescer, independentemente de seu regime econmico principal. Alguma coisa est operando nos bastidores dessas duas economias, com fundamentos similares, que as impulsiona para frente e assegura taxas de crescimento compatveis com suas necessidades sociais. Tentemos identificar essa fora oculta de crescimento. Para isso, convm recuperar as iniciativas dos dois governos diante do desafio da crise financeira. O Governo chins, ainda em novembro de 2008, adotou um programa de investimentos de emergncia de US$ 540 bilhes e determinou
Jos Carlos de Assis O segredo Chins, ou Indiano
a seus bancos reduzirem drasticamente, de um patamar j baixo, as taxas de juros interbancrias e de emprstimo, a fim de alavancar a economia mediante amplos gastos, inicialmente, em grandes obras pblicas. Temos a uma relao direta entre deciso e execuo. O comando do Governo, a que o mercado se adapta. Na ndia, tambm em novembro, o Governo adaptou o programa de investimentos de seu plano quinquenal, definindo grandes obras pblicas de emergncia, e convocou uma reunio dos bancos oficiais, que respondem por 94% do crdito no Pas, determinando a eles uma reduo da taxa de juros de emprstimos para alavancar investimentos. Tambm aqui, h relao direta entre deciso governamental e execuo. O que diferencia esses pases dos demais no , pois, o regime econmico bsico, socialista ou comunista, mas o fato de disporem de um sistema de planejamento centralizado (imperativo ou indicativo) e um sistema bancrio pblico para, via poltica de financiamento, pr o plano em ao. Vejamos agora outra contraprova: no incio de seu mandato, em 2009, Barak Obama conseguiu fazer aprovar no Congresso democrata um ambicioso programa para enfrentar a crise, da ordem de US$ 786 bilhes. Em nmeros absolutos, maior que o chins. Parecia um programa keynesiano. Acontece que 45% desse valor se destinaram a devoluo de imposto de renda aos contribuintes. Como a populao estava super-endividada, usou o dinheiro para pagar dvida, e no para aumentar o consumo. Em consequncia, perdeu-se metade do vigor da injeo de recursos na economia, os quais acabaram no giro financeiro, para aliviar as instituies bancrias em dificuldade. Mas houve na verdade, est havendo algo ainda pior. A parte do programa de estmulo dedicada a investimentos de infra-estrutura, inclusive em energia limpa, que serviriam para expandir a gerao de emprego na economia, simplesmente empacou na burocracia governamental. O Governo federal norte-americano descobriu que no tem instrumentos institucionais para executar diretamente grandes obras pblicas, sendo que a execuo via setor privado demorada e sujeita a todo tipo de impedimento. O Governo federal descobriu tambm que no tem como transferir recursos para os Estados federados realizarem essas obras, por falta de base jurdica. Tambm, aqui, h uma diferena fundamental com China e ndia, e com o prprio New Deal do presidente Roosevelt, na Grande Depresso. Naquela poca, houve planejamento e financiamento pblico garantido, ficando as obras a cargo da Works Progress Administration, uma agncia federal. Para se ter uma idia do que isso significou em matria de construes e gerao direta de emprego, basta lembrar que foram construdos sob os programas do New Deal 820 mil quilmetros de rodovias, 125 mil pontes e viadutos, 120 mil prdios pblicos, 15 grades hidreltricas, saneamento de trs grades bacias hidrogrficas e regularizao para navegao dos cursos dos respectivos rios. Sem uma nica alegao de corrupo. E para dizer que essas iniciativas no foram para beneficiar apenas os grandes, os programas sociais do New Deal garantiram salrios at para msicos de jazz!
104
O planejamento do New Deal serviu de modelo para um exerccio em escala muito maior, que foi o planejamento econmico da guerra. Esse foi um sucesso espetacular. Usando a ferramenta da matriz de insumo-produto inventada por um imigrante polons, Leontief, o planejamento blico norte-americano teve tanto xito que gerou uma averso ideolgica cabal entre os conservadores, que viam nele a sombra do comunismo. Depois disso, s com o programa Apolo, da NASA, diante do desafio sovitico de dominar o espao, o Governo norte-americano encontrou um mecanismo de investir diretamente num projeto considerado prioritrio. Recentemente o presidente Obama sinalizou com a possibilidade de criar um banco de desenvolvimento, similar ao BNDES, mas evidente que, em face de sua derrota para os republicanos liberais nas ltimas eleies intermedirias, no ter base legislativa para implementar a ideia, a no ser que seja reeleito com maioria democrata, e que parte dos democratas no sejam liberais enrustidos (como em seu primeiro mandato). O sistema de planejamento/financiamento chins e indiano possibilita que o investimento pblico em grandes obras seja replicado nas cadeias produtivas da economia pelo setor privado, criando uma interao virtuosa que resulta em crescimento do emprego e do produto. Nos Estados Unidos, como mencionado, isso no acontece. Embora a liquidez esteja em nvel excepcionalmente elevado, com taxas bsicas de juros prximas de zero, o investimento privado no deslancha. que no h estmulo de mercado, e continuar no havendo enquanto o prprio investimento pblico no deslanchar, assegurando o crescimento do emprego e da renda, e a partir da da demanda. Na verdade, o sistema de investimento privado a partir de financiamento bancrio na economia norte-americana est num processo de entropia. Os grandes bancos esto lquidos, mas no emprestam para pequenas e mdias empresas, que concentram a criao de 65% a 70% do emprego na economia. que giram no mercado financeiro do pas cerca de 6 trilhes de dlares em hipotecas imobilirias, dos quais 3,5 trilhes de recepo duvidosa, e cerca de 1,5 a 2 trilhes de perda certa. Um truque contbil permitiu que os bancos no faam a marcao a mercado desses ttulos condenados ao calote, ou seja, eles podem mant-los nos balanos at o vencimento. Na hora do vencimento, porm, tero de registrar o prejuzo. Se no tiverem realizado lucro suficiente para fazer face ao prejuzo, ou tomado capital no mercado, iro quebra. Em consequncia, para maximizar os lucros, operam, sobretudo, no curto prazo: mercado cambial (4 trilhes de dlares ao dia), arbitragem com ttulos pblicos, intermediao de ttulos. Nada disso gera empregos, embora gere lucros altssimos. Compare-se isso ao sistema bancrio chins/indiano: ele tem que cumprir metas de um plano de investimentos, necessariamente fora da rbita especulativa. O diferencial no tanto o sistema econmico, como indicado, mas de instituies operativas. O banco pblico no tem ideologia; um instrumento excepcionalmente poderoso para irrigar a economia produtiva como um todo, seja pelo lado do prprio setor pblico, seja pelo lado privado. Quando o banco pblico se associa
105
um sistema de planejamento, em especial quando h ociosidade na economia e capacidade de importao, o potencial de crescimento vai ao limite. No preciso ir muito longe para se ter uma comprovao inequvoca disso. Depois de China e ndia, o Brasil teve em 2010 a melhor performance econmica entre os emergentes. No difcil concluir que isso se deu, basicamente, pelo fato de que tivemos uma restaurao parcial do planejamento pblico-privado, com o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, cujos investimentos foram assegurados pelo oramento governamental e pelo financiamento do setor bancrio pblico. O instrumento mais poderoso para isso foi a transferncia ao BNDES pelo Tesouro, para injetar no financiamento economia, de R$ 100 bilhes em 2009 e mais R$ 80 bilhes em 2010, assim como a forte mobilizao do Banco do Brasil e da Caixa Econmica Federal, alm de outros bancos pblicos. Tambm aqui, a despeito da gravidade da crise e do imperativo de confront-la com todos os meios disponveis, tivemos resistncias ideolgicas e mesmo operacionais. O presidente do Banco do Brasil resistiu a baixar juros e teve que ser demitido. E o ministro da Fazenda do Governo Sarney, justamente aquele que fez o pior de nossos planos econmicos (Vero) e entregou a economia com uma inflao de 84% ao ms, ganhou quase cinco minutos no Jornal Nacional da TV Globo para protestar contra a demisso, que a seu ver caracterizava uma indevida (!) interferncia do Governo no banco que este mesmo Governo controla acionariamente (!). Os bancos pblicos, no Brasil, representam menos de 50% do sistema bancrio. E o planejamento pblico-privado ainda parcial, restrito ao PAC. Se fosse abrangente, e se o sistema bancrio fosse totalmente pblico, poderamos apresentar crescimento chins ou indiano, sem ferir as regras bsicas do capitalismo e da economia de mercado. No auge da crise, em 2009, enquanto os bancos pblicos estavam expandindo o crdito a um ritmo de 27%, os bancos privados no iam alm de 4%. Obviamente, isso no ajuda ningum, sequer o capitalismo brasileiro. Adotemos agora a perspectiva sul-americana. No passado, em especial nos regimes autoritrios, alguns pases da Amrica do Sul por exemplo, o Peru adotaram sistemas de planejamento centralizado muito bem concebidos. Este foi o caso tambm do Brasil sob o autoritarismo, com o I e o II Plano Nacional de Desenvolvimento. O Pacto Andino chegou a uma fase avanada de planejamento integrado, do que resultou a CAF Corporacin Andina de Fomento. Fracassou por razes sobretudo polticas, enquanto os planos brasileiros foram muito bem-sucedidos economicamente, embora as metas tenham se revelado subestimadas no primeiro caso, e superestimadas no segundo. A Amrica do Sul dotada do maior reservatrio de recursos naturais do mundo, gua abundante, imenso potencial agrcola e de energia limpa, mo de obra jovem facilmente qualificvel, e um grande mercado potencial. Contudo, est em grande parte inexplorada, o que vai contra os interesses de sua prpria populao. evidente, porm, que para a maioria dos pases da Amrica do
106
Sul o desenvolvimento no pode ser garantido a partir de uma perspectiva exclusivamente local. Mesmo no Brasil e na Argentina, que atingiram nveis de industrializao relativamente mais avanados, e tm grandes mercados internos, sua perspectiva de crescimento depende em grande parte da integrao sul-americana. J se falou muito em integrao no continente. E como um dos primeiros passos concretos nessa direo foi o Mercosul, muita gente confunde tratados de livre comrcio com integrao. No . Integrao efetiva no se realiza pelo comrcio, que o ltimo e conclusivo passo no processo. Realiza-se pelos investimentos cruzados em infraestrutura, especializao industrial, articulao de cadeias produtivas, desenvolvimento de infraestrutura comum. o caminho sinalizado h mais de meio sculo pelo Mercado Comum Europeu, que, antes de ser mercado comum, foi Acordo do Carvo e do Ao, integrando indstrias bsicas e sistemas energticos, alm da infraestrutura. O fato que integrao efetiva exige algum grau de planejamento pblico-privado comum do investimento produtivo e de infraestrutura, e um sistema de financiamento adequado. Temos o esboo disso. A IIRSA, que uma listagem de pr-projetos de eixos logsticos na Amrica do Sul elaborada no Governo Fernando Henrique e absorvida pela Unasul, pode ser um ponto de partida para a articulao do planejamento da infraestrutura comum regional. Falta o planejamento de uma melhor articulao logstica dos mercados internos, j que prevalece nela o conceito de corredores de exportao. No caso dos investimentos privados, a entidade que dirijo, o Intersul Instituto de Estudos Estratgicos para a Integrao da Amrica do Sul, est propondo trs iniciativas fundamentais: primeiro, a tipificao legal do empreendimento de integrao na Amrica do Sul, para que lhes sejam atribudos incentivos e obrigaes (a fim de distingui-los de um investimento estrangeiro qualquer); segundo, o estabelecimento de uma orientao aos bancos pblicos regionais (BNDES, Banco do Sul, CAF) para que dem prioridade nos seus financiamentos aos projetos tipificados como de integrao; e terceiro, o estabelecimento de um sistema pblico-privado informal de planejamento, a partir de prospeco das prprias grandes empresas de atuao regional, para indicar aos setores privado e pblico os investimentos prioritrios de mercado. Isso o que teramos mais prximo de um sistema chins ou indiano, ou seja, planejamento centralizado comum e financiamento bsico por bancos pblicos. O setor privado produtivo seria claramente beneficiado pela maior facilidade do financiamento do investimento, sem que houvesse uma discriminao absoluta do setor financeiro privado. Ele poderia participar, mas debaixo de concorrncia com o setor pblico. Em termos de disponibilidade de recursos, nunca estivemos em melhor situao. O que falta hoje, quando temos taxas bsicas de juros nos pases avanados prximas de zero e farta liquidez internacional algo que se prolongar por muito tempo , no dinheiro, mas bons projetos. Dinheiro existe inclusive nos fundos soberanos: at 2014 eles devero acumular disponibilidades de 10 trilhes de dlares, recursos facilmente orientveis politicamente para a economia real, e no para a especulao. Se tiver bons projetos bem planejados
107
e integrados, com rentabilidade razovel e selo de qualidade de um banco como o BNDES ou o futuro Banco do Sul (com governana bem estruturada), a Amrica do Sul poder fazer explodir seu crescimento em nveis chineses e indianos.
108

Rbpo PDF Rbpo Vol 1 Num 2

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Rbpo PDF Rbpo Vol 1 Num 2

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Volume 1 - Nmero 2

Associao Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Oramento

Revista Brasileira de Planejamento e Oramento ISSN: 2237-3985

O segredo Chins, ou Indiano The Chinese secret, or Indian

Crescimento econmico e planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias recentes e possibilidades a futuro1*

Denis Maracci Gimenez <maracci@ymail.com>

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Estado, planejamento e gesto pblica no desenvolvimento nacional

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

1889-1930: Primeira Dominncia liberalRepblica desen-oligrquica volvimento para fora

1933-1955: Era Getlio Vargas nacional desenvolvimentismo

Dominncia nacional desenvolvimentista

Montagem do sistema corporativista.

Patrimonial-burocrtica DASP (1938)

1956-1964: Era Juscelino Kubitschek internacionalizao econmica

Acomodao e crise do modelo.

1964-1979: Regime militar estatizao econmica

Patrimonial-burocrtica PAEG (1967)

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Dimenses do planejamento governamental

Contexto poltico-institucional Redemocratizao e reconstitucionalizao.

Dimenses da gesto pblica Patrimonial-burocrtica CF/88

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

PPA 2004-2007 e PPA 2008-2010

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo

Polticas de desenvolvimento habitacional

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Polticas de desenvolvimento social

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Polticas de infraestrutura e logstica

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 5 - 20 www.assecor.org.br/rbpo

De baixo para cima: o sentido da construo do planejamento para o desenvolvimento

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Desigualdades regionais no Brasil

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Algumas experincias desenvolvidas no perodo recente

Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Programa Territrios da Cidadania

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo

Outras polticas com enfoque no territrio

Braslia Volume 1, n 2, 2011 pgs 21 - 40 www.assecor.org.br/rbpo