Uma anlise comparada das interaes entre a sociedade civil, a sociedade poltica e as polcias

A comparative analysis of the interactions between civil society, political society and the police

As reformas nas polcias e seus obstculos

The police reforms and their barriers

Arthur Trindade Maranho Costa*

Resumo: Este trabalho analisa as dinmicas sociais e polticas relacionadas s reformas das polcias. Para compreender os sucessos e fracassos destas reformas necessrio analisar comparativamente as interaes entre a sociedade civil, a sociedade poltica e as polcias. Discutem-se inicialmente as caractersticas e o papel de cada um desses atores polticos nas reformas. Nas sees seguintes, analisamos as tentativas de reformas das Polcias do Rio de Janeiro (Brasil) e Nova York (EUA) buscando ressaltar as particularidades destas interaes. Argumentamos que as reformas tm sido condicionadas pelo crescimento da violncia urbana. Para tal, nos baseamos em fontes documentais e entrevistas realizadas pelo autor com lideranas polticas e policiais envolvidas nesses processos de reformas. Finalmente, conclumos que a implantao de reformas implica na redefinio do papel das polcias numa estrutura estatal de controle social.
Palavras-chave: Reformas das polcias; Violncia urbana; Controle social

Abstract: This study examines the dynamics related to social and political reforms of the police. To understand the successes and failures of these reforms is necessary to analyze comparatively the interactions between civil society, political society and the police. It was initially discussed the characteristics and role of each of these political actors in reforms. In the following sections, we analyze the attempts to reform the Police of Rio de Janeiro (Brazil) and New York (USA) seeking emphasize the particularities of these interactions. We argue that the reforms have been conditioned by the growth of urban violence. To do this, we rely on documentary sources and interviews conducted by author with political leaders and police involved in these reform processes. Finally, we mean that the implementation of reforms involves redefining the role of a police state structure of social control.
Key words: Reforms of the police, Urban violence, Social control

* Arthur Costa professor de Sociologia Nevis/UnB, Braslia, Brasil. <arthur@unb.br>

Civitas Porto Alegre v. 8 n. 3 p. 409-427 set.-dez. 2008

410

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

Introduo
Apesar das transies polticas da dcada de 1980, em vrios pases da Amrica Latina as relaes entre o estado e a sociedade, em especial os segmentos mais pobres, continuam sendo marcadas pelo exerccio arbitrrio e, muitas vezes, ilegal do poder.1 Dentre as prticas polticas que persistem no cotidiano latino-americano, a violncia policial chama ateno, uma vez que cometida pelo estado e seus agentes contra os cidados. A violncia e o abuso de autoridade cometidos por policiais contra cidados comuns refletem uma sria deficincia dos regimes polticos implantados na regio. Tais prticas traduzem o desrespeito por parte do estado a alguns dos direitos mais elementares presentes na idia de cidadania que so os direitos civis. Em funo destes problemas, algumas das recm (re)estabelecidas democracias da Amrica Latina tm enfrentado o desafio de reformar suas foras policiais. Os esforos se concentraram na criao de mecanismos institucionais de responsabilizao e controle, estimulando as polcias a se submeter ao estado de direito e a respeitar as liberdades civis. Dentre as vrias medidas que vem sendo propostas e implantadas, podemos destacar: a ampliao das competncias judicirias, a criao de ouvidorias de polcia e as mudanas no treinamento policial a fim de incorporar os princpios de direitos humanos. Processos de reformas foram iniciados na Argentina, Brasil, Colmbia, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Mxico e Nicargua. Apesar dos esforos, as reformas implantadas no lograram o xito esperado. Este trabalho analisa as dinmicas sociais e polticas relacionadas s reformas das polcias. Para compreender os sucessos e fracassos destas reformas necessrio analisar comparativamente as interaes entre a sociedade civil, a sociedade poltica e as polcias. Discutem-se inicialmente as caractersticas e o papel de cada um desses atores polticos e sociais nas reformas. Nas sees seguintes, analisamos as tentativas de reformas das Polcias do Rio de Janeiro (Brasil) e Nova York (EUA) buscando ressaltar as particularidades destas interaes. Argumentamos que as reformas tm sido condicionadas pelo crescimento da violncia urbana. Para tal, nos baseamos em fontes documentais e entrevistas realizadas pelo autor com lideranas polticas e policiais envolvidas nesses processos de reformas. Finalmente, conclumos que a implantao de reformas implica na redefinio do papel das polcias numa estrutura estatal de controle social.
1

Para uma viso geral do tema ver Mendez et al. (2000).

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

411

Sociedade civil, sociedade poltica e polcias

A relao entre o modelo estatal de controle social e as prticas cotidianas das polcias deve ser mais bem entendida. A forma de atuao das polcias e suas tarefas cotidianas esto relacionadas a um modelo especfico de controle social como vimos na seo anterior. Desse modelo deriva uma srie de prticas policiais, algumas delas consagradas nos estatutos, regulamentos e manuais de polcia. Outras, no menos importantes, incorporam-se cultura institucional e so transmitidas pelos processos de socializao a que esto submetidos os membros das organizaes policiais. Mudar algumas destas prticas, formal ou informalmente institucionalizadas, o principal objetivo das reformas que estamos discutindo neste trabalho, principalmente as que dizem respeito relao entre polcia e sociedade. O processo de institucionalizao implica na idia que elas devem persistir no tempo e que so de difcil mudana. A institucionalizao de determinadas prticas, sem dvida, confere maior estabilidade s relaes sociais no interior das polcias, uma vez que impe limites e padres s aes individuais. Alm disso, tais prticas moldam os valores e as identidades policiais. Em outras palavras, elas ajudam a definir o que ser policial. Sem dvida, a institucionalizao de determinadas prticas dificulta os processos de reforma policial. Estas dificuldades no se resumem simplesmente vontade dos indivduos, mas surgem tambm do processo cognitivo de formao da identidade policial. Entretanto, isso no significa dizer que no se possa reformar as polcias, mas sim que esse processo difcil. Algumas mudanas polticas e sociais podem ajudar nesse processo de reforma institucional. Os processos de industrializao, inicialmente verificados na Europa e mais tarde em alguns pases da Amrica Latina, criaram condies para o surgimento de novas identidades polticas, alterando o equilbrio de foras previamente estabelecido. Da mesma forma que os processos de democratizao abriram novos espaos para manifestaes polticas, criando novas condies para a organizao e a articulao das demandas. No entanto, tais transformaes, embora necessrias, no so suficientes para levar adiante os processos de reforma nas instituies policiais. Esse processo de reforma ir depender tambm da forma como a sociedade civil, a sociedade poltica e as lideranas policiais iro interagir, criando as condies necessrias para romper com essas prticas institucionalizadas.2
2

Sobre essas interaes e as condies para as reformas policiais ver Stepan e Costa (2001).

412

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

Analisando alguns processos de reforma policial, verificamos que estes normalmente comeam com protestos e manifestaes da sociedade civil. Grupos de direitos humanos, associaes de advogados, movimentos sociais e diversas outras organizaes da sociedade civil desempenham papel fundamental nessa tarefa. Alm das manifestaes contra a violncia policial, a sociedade civil tambm capaz de prover informaes e documentao que comprovem essa violncia. No raro, casos de abuso de autoridade e de violncia policial so retratados em relatrios sobre as condies dos direitos humanos num dado pas. Bem como registros de violncia policial podem ser sistematizados por essas organizaes. Em alguns casos, o trabalho permite a elaborao de estatsticas, possibilitando comparaes com outras foras policiais. Tambm freqente o uso de pesquisas de opinio para retratar como o trabalho policial percebido pela populao. Essa tarefa de coleta e produo de informaes no , necessariamente, exclusiva da sociedade civil. Outros rgos estatais podem tambm realizar essa funo. Entretanto, quando a violncia policial est institucionalizada nas polcias, tais prticas so vistas como normais e rotineiras e, portanto, no necessitam de ateno especial. O mesmo ocorre quando o estado no admite o uso de prticas ilegais por parte dos seus agentes. Nesse caso tambm importantes informaes deixam de ser coletadas e sistematizadas. Alguns grupos e ativistas internacionais de direitos humanos propiciam condies materiais, bem como importante acesso aos meios de comunicao. A existncia de uma rede internacional, cujo principal papel difundir essas informaes externamente, aumenta a capacidade de presso dessas organizaes.3 Embora importante esse apoio externo por si s tem-se mostrado insuficiente para forar reformas nas polcias. Nesse ponto, a presso dos movimentos sociais internos continua sendo fator fundamental. Num primeiro momento as demandas da sociedade civil so importantes para iniciar o processo de reforma policial. Mas alm de pressionar por mudanas, preciso tambm sugerir novas direes a serem tomadas. necessrio produzir conhecimentos novos sobre a atividade policial, conhecer polticas alternativas s normalmente implantadas e entender as demandas da populao. Nesse ponto, as universidades e os centros de pesquisas tornam-se importantes atores polticos, capazes de impulsionar o processo de mudana institucional.
3

Sobre essas redes internacionais ver Margaret Keck e Kathryn Sikkink (1998), cap. 3.

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

413

Entretanto, esse papel da sociedade civil pode ser alterado, quando se estabelece uma dinmica do tipo sociedade contra o estado (Linz e Stepan, 1996). Embora tenha desempenhado importante papel na queda dos regimes no-democrticos, a sociedade civil pode no reconhecer a sociedade poltica como arena legtima para a articulao e organizao de interesses, bem como pode rejeitar a possibilidade de cooperao com o estado e seus rgos, principalmente em reas sensveis como o aparato coercitivo. Pode ocorrer tambm que a sociedade poltica, ou algumas autoridades governamentais no reconheam estas entidades da sociedade civil como interlocutores legtimos para debater e propor mudanas no aparato coercitivo estatal. Estas situaes podem ser observadas em alguns estados da federao brasileira, onde ONGs, movimentos sociais, universidades e centros de pesquisa pouco interagem com autoridades governamentais. Ao assumir a impossibilidade de cooperao com o estado, principalmente nessas reas sensveis, a sociedade civil acaba furtando-se do seu papel no processo de reforma policial. Novos conhecimentos deixam de ser produzidos, deixando as opes de mudanas limitadas s prticas j conhecidas e largamente aceitas nas foras policiais. Pior, cria-se uma situao onde, por um lado se demanda por mudanas, mas por outro no se sabe exatamente que tipo de mudana. A sociedade poltica, aqui entendida como a arena onde a polis se organiza para a contestao e o exerccio do poder poltico, tambm exerce um papel importante nesse processo de mudana institucional. Inclui partidos polticos, normas e prticas eleitorais, processo legislativo, lideranas polticas e alianas interpartidrias. Em termos de reforma policial, a sociedade civil pode propor mudanas, mas s a sociedade poltica pode dispor sobre o tema. Nesse sentido, a sociedade poltica pode tomar uma srie de medidas para reformar as instituies policiais. Dentre elas est a deciso de no criar ou tolerar foras paramilitares. No raro, as lideranas polticas, acabam por criar, ou mais freqentemente, tolerar foras paramilitares a fim de aliviar as presses populares por segurana e proteo. Isso acaba por propiciar condies para prticas violentas de difcil controle. No raro, essas foras paramilitares ameaam a prpria legitimidade do regime. Outra deciso importante a de usar preferencialmente a polcia, e no o exrcito, como instrumento de manuteno da ordem. A polcia deve ser dotada de uma cadeia de comando poltica e no militar, o que significa colocar as polcias sobre controle civil. Para tal, os policiais devem estar submetidos s leis, normas e tribunais civis.

414

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

Se um sistema organizado na forma de federao, nenhuma fora policial pode violar os direitos individuais estabelecidos pela constituio federal, em nome, ou sob a proteo das prerrogativas federativas dos estados membros. Em alguns estados do sul dos EUA, violaes dos direitos civis por parte das foras policiais sob a proteo das autonomias estaduais eram comuns at a dcada de 1960. O mesmo ocorre em alguns estados do Brasil e da Rssia hoje em dia. Finalmente, cabe sociedade poltica implementar um sistema de controle institucional da atividade policial. O que implica a criao ou reforma no sistema de justia, nos cdigos de processo penal, das normas internas de conduta policial. Todas as decises aqui mencionadas so prerrogativas da sociedade poltica. As dificuldades de implementar essas decises no so desprezveis e iro depender fundamentalmente das caractersticas da sociedade poltica. Dentre vrias dificuldades, destaco duas. A primeira diz respeito forma como a sociedade poltica est estruturada. As decises devem seguir normas especficas, que por vezes se tornam obstculos s reformas. Em todas as sociedades polticas democrticas, procura-se proteger alguns direitos das minorias politicamente representadas, normalmente atravs do poder de veto, da vontade da maioria. Entretanto, o grau de proteo aos direitos das minorias polticas varia bastante.4 Quanto maior o poder de veto conferido s minorias polticas, maior a dificuldade de aprovar tais reformas. Outro obstculo reforma policial diz respeito relao entre a sociedade poltica, principalmente o sistema partidrio, e as foras policiais.5 Quando as foras policiais tornam-se objeto de cobia partidria, tornando verdadeiros instrumentos polticos da mquina partidria, as possibilidades de reformas diminuem consideravelmente. Em outras palavras, quanto maior a ingerncia do sistema partidrio nas instituies policiais, menor a possibilidade de que a sociedade poltica promova as reformas institucionais necessrias. Normalmente essa ingerncia partidria nas polcias envolve a nomeao poltica de grande parte dos postos de comando, a criao de lealdades partidrias e a subordinao das normas institucionais aos interesses partidrios. Por um lado, sustentamos a necessidade de subordinao das foras policiais ao poder poltico, por outro argumentamos que a demasiada
4

Sobre os mecanismos de proteo das minorias polticas em estados federativos e como esses mecanismos variam ver Stepan (1999); sobre as relaes entre Poder Executivo e Legislativo na Amrica Latina, ver Mainwaring e Shugart (1997). Para uma viso mais ampla de como a relao entre o sistema partidrio e a burocracia estatal condicionam as possibilidades de reforma ver Geddes (1994).

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

415

ingerncia poltica constitui-se num obstculo s reformas. Entretanto, embora possa parecer, esse argumento no contraditrio. Subordinao poltica significa dizer que as decises, as estratgias e as normas de condutas policiais sero submetidas ao poder poltico. Entretanto, as normas internas de promoes, nomeaes e transferncias no devem basear-se nas lealdades polticas. A relao entre a sociedade poltica e as foras policiais que melhor traduz os anseios de mudana e controle : subordinao poltica e independncia administrativa. O inverso se constitui num obstculo s reformas. Finalmente, cabe destacar o papel das lideranas policiais nos processos de reforma institucional. Embora a sociedade civil e a sociedade poltica desempenhem papis importantes, nenhuma reforma policial pode ser implementada sem o apoio de algumas lideranas policiais. Uma reforma iniciada sem o mnimo de apoio interno ter poucas chances de ser bem sucedida. Afinal de contas, as reformas institucionais sero implementadas, em ltima instncia, pelas prprias policias. Quem j trabalhou numa instituio altamente burocratizada e hierarquizada sabe que h muitos meios e truques para tornar uma reforma institucional sem efeitos prticos. Nesse ponto, as lideranas policiais ajudam a driblar esses obstculos, bem como conferem legitimidade ao processo de reforma. Obviamente, no se trata do apoio e do compromisso da instituio policial como um todo, o que seria difcil de conceber. Mas sim, de reconhecer as diferenas e os conflitos entre os diferentes grupos das foras policiais. A aproximao de determinados grupos de policiais com organizaes da sociedade civil, universidades e centros de pesquisa, por exemplo, serve para disseminar as idias de mudanas, que dificilmente poderiam ser pensadas exclusivamente dentro das polcias. Essa aproximao revela-se til tambm quando permite uma maior troca de informaes e conhecimentos entre civis e policiais, conferindo maior aplicabilidade s propostas de reforma. importante, tambm, que essas lideranas policiais recebam apoio da sociedade poltica, ou pelo menos dos governantes. Sem um verdadeiro compromisso de reforma entre os governantes e as lideranas policiais dificilmente o processo de mudana institucional ter sucesso. Esse apoio pode ser traduzido de duas formas. De um lado, cabe aos governantes livrar seus chefes de polcia das presses contrrias vindas do sistema partidrio e das outras agncias estatais. De outro lado, as lideranas policiais necessitam de razovel grau de autonomia para implementar as mudanas necessrias.

416

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

Estamos argumentando sobre a necessidade de apoio dos governantes s reformas policiais. Entretanto, no podemos esquecer que essas lideranas polticas sobrevivem, em termos polticos, dos resultados das suas polticas pblicas. Polticos precisam de votos, pelo menos nos regimes democrticos. Portanto importante mostrar os resultados satisfatrios das reformas policiais. Aqui est um dos grandes problemas desses processos de reformas policiais. As reformas que visam aumentar o grau de controle sobre a atividade policial no necessariamente implicam na melhoria da performance dessas instituies no que diz respeito criminalidade. Um grande problema iniciar um processo de reforma nas policias para acabar com as prticas violentas e os abusos de autoridade, prometendo melhorar a eficincia institucional cujo apelo eleitoral sempre muito alto. Esse no exatamente o objetivo desse tipo de reforma. O grande apelo poltico de tornar as polcias menos violentas e autoritrias propor torn-las mais confiveis e teis populao. A seguir analisaremos as interaes entre a sociedade civil, a sociedade poltica e as polcias em dois casos: Rio de Janeiro e Nova York. Nos concentraremos no estudo das tentativas de reformas feitas no governo de Leonel Brizola, no Rio de Janeiro, e de John Lindsay em Nova York.

A violncia urbana e a sociedade civil no Rio de Janeiro

A violncia policial prtica corrente nas foras policiais do Brasil de forma geral e do Rio de Janeiro em particular. A prtica de tortura, famosa durante os anos do regime militar (1964-1985), bem como maus-tratos de prisioneiros, continuam sendo recorrentes nas instituies policiais do estado, especialmente nas delegacias da polcia civil.6 So comuns tambm os relatos de execues de pessoas sob custdia policial, bem como o abuso da fora letal (Cano, 1996). A violncia policial no novidade, ao contrrio, resultado de uma longa tradio de prticas autoritrias do estado contra os segmentos mais pobres da sociedade. A implantao de um regime democrtico, a partir de 1985, no coibiu a perpetuao dessas prticas. Em funo destes problemas, desde meados da dcada de 1980, o Rio de Janeiro tem assistido a inmeras tentativas de reformar as polcias a fim de submet-las ao estado de direito, tornando-as menos violentas e
6

Ver Human Rights Watch (1997) e Anistia Internacional (2001). Ver tambm os relatrios do Movimento Nacional dos Direitos Humanos.

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

417

mais prximas do cidado. Infelizmente, aps duas dcadas de debates e propostas, no se pode dizer que o quadro tenha mudado. As propostas de reformas nas polcias do Rio de Janeiro tm sido condicionadas pelo crescimento da violncia. Da mesma forma que o restante do pas, tanto o estado quanto o municpio do Rio de Janeiro verificaram um drstico aumento dos ndices de violncia letal a partir da dcada de 1980. No municpio do Rio de Janeiro essas taxas saltaram de 35,5 em 1983 para 53,6 em 1.000 habitantes, em 2000.7 Nesse perodo, as estatsticas disponveis mostram o crescimento contnuo dos homicdios at 1994, quando houve uma diminuio dos indicadores. Desde ento a taxa estabilizou-se acima dos 50 homicdios por 100 mil habitantes.8 Parte significativa da populao do Rio de Janeiro v na ao enrgica das polcias a soluo para o problema de violncia urbana. Nesse sentido, a violncia policial tolerada por muitos. Pesquisa realizada pela Fundao Getlio Vargas e pelo ISER (Instituto de Estudos da Religio) em 1997, mostrou que cerca de 44% da populao da cidade aceitava o uso de mtodos violentos pela polcia. Esse apoio ou tolerncia da sociedade civil com relao violncia policial um dos principais obstculos reforma das polcias no Rio de Janeiro. Tal apoio materializa-se de diversas formas. Alguns polticos, notrios defensores da violncia policial, tm constantemente recebido apoio eleitoral. Foi o caso do deputado estadual Emir Laranjeiras, ligado ao grupo de policiais conhecido como Cavalos Corredores, famoso por suas prticas violentas. Bem como, o caso do deputado estadual Sivuca, autor da frase bandido bom bandido morto. Alm desses casos mais flagrantes, o discurso de maior rigor policial no combate criminalidade tem um fortssimo apelo eleitoral. Tambm da sociedade civil que vm o apoio aos grupos de extermnios ou esquadres da morte. Esses grupos, normalmente compostos por pessoas ligadas polcia, so financiados por empresrios e comerciantes. Na dcada de 1980, a atuao do grupo conhecido como Mo Branca ficou famosa na rea da baixada fluminense.
7

O clculo das taxas de homicdios baseou-se nos dados do Ministrio da Sade. Foram considerados homicdios as mortes por causas externas intencionais e de intencionalidade desconhecida. Utilizando o mtodo de Lozano, uma proporo das mortes de intencionalidade desconhecida foi considerada no clculo da taxa de homicdios. Para uma comparao da magnitude destes nmeros vale destacar que cidades como Paris, Londres, Madrid e Milo apresentaram taxas inferiores a 2/100.000 habitantes em 2000. No mesmo ano Nova York e Buenos Aires registraram menos de 7/100.000 habitantes. No Brasil, segundo o Ministrio da Sade, somente Recife, Vitria, Cuiab e So Paulo anotaram ndices superiores aos do Rio de Janeiro.

418

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

A tolerncia com a violncia policial no se d apenas atravs do apoio eleitoral e do financiamento de grupos de extermnio. A mdia tambm desempenha um papel fundamental. Freqentemente operaes policiais em favelas acabam por ferir e matar pessoas inocentes. Por vezes, esses incidentes provocam uma explosiva reao por parte dos moradores dessas comunidades. Nessas ocasies, a populao favelada desce o morro para protestar contra estas mortes. Quando relatados pela mdia, estes fatos aparecem como estratgias dos narcotraficantes para coibir a ao policial. Dificilmente a violncia policial, deliberada e gratuita, analisada como a principal causa dos protestos. Nesse sentido, alm de tolerar a violncia policial, a sociedade civil tambm se nega a ver os seus efeitos mais perversos. A partir de meados da dcada de 1990, a idia de que a violncia policial seria a frmula para conter a escalada da criminalidade urbana passou a ser contestada por alguns. Apesar da violncia e arbitrariedade policial, os indicadores de criminalidade continuaram aumentando. Alm disso, diversos incidentes de violncia policial serviam para demonstrar a precariedade e a ausncia de controle sobre a atividade policial.9 nesse contexto que algumas lideranas da sociedade civil comearam a articular-se para propor um novo modelo de atuao das polcias. O surgimento do movimento Viva Rio significou uma mudana de postura de uma parte da sociedade civil organizada. O movimento foi criado em 1993 e a partir da transformou-se numa organizao no-governamental, voltada para discutir os problemas da cidade atravs da incorporao dos seus mais diversos atores sociais. Em torno do Viva Rio, reuniram-se expressivas lideranas da sociedade civil carioca. Na rea de segurana pblica, a idia era apoiar iniciativas que abordassem o problema de forma mais ampla, fugindo do esquema violncia urbana-violncia policial. 10 Apesar disso, importante notar que o movimento surgiu muito mais como uma reao escalada da violncia urbana do que persistncia da violncia policial. Nesse sentido, a reforma nas polcias seria condicionada idia de maior eficincia no trato com a criminalidade. A necessidade de aperfeioar os mecanismos de controle da atividade policial seria subsidiria a esta idia principal. No Rio de Janeiro, as primeiras tentativas de reformar as relaes entre a polcia e a sociedade ocorreram no primeiro governo de Leonel Brizola
9 10

Talvez os incidentes mais famosos tenham sido o extermnio dos meninos de rua nas escadarias da Igreja da Candelria e o massacre de uma famlia na favela de Vigrio Geral em 1993. Sobre a criao e organizao do Viva Rio ver Miranda (1998).

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

419

(PDT). Nos dois mandatos de governador (1983 a 1986 e 1991 a 1994) algumas mudanas institucionais foram promovidas visando restabelecer o controle civil sobre o aparato policial e coibir a violncia policial. Foram proibidas as blitze de trnsito, bem como as prises sem flagrante delito. Tambm foram proibidas as operaes nas favelas que envolvessem arrombamentos de casas sem ordem judicial, tradicionalmente conhecidas como p na porta. Da mesma forma que fora suspensa a represso s manifestaes populares, greves e passeatas.11 Apesar dessas iniciativas, a poltica de segurana pblica no primeiro governo Brizola fora bastante criticada, uma vez que no conseguira reduzir as taxas de criminalidade. Tampouco fora capaz de coibir de fato a violncia policial. Como admitiu o Comandante Geral da Polcia Militar, coronel Carlos Magno Nazareth Cerqueira: certo que falhamos. No conseguimos implantar o modelo democrtico que defendamos. No soubemos prender traficantes nas favelas sem invadir barracos, sem colocar em risco a vida de terceiros; no soubemos fazer a polcia investigar para prender; no soubemos fazer a polcia entender que a sua principal tarefa era prender e no matar (Cerqueira, 2001, p. 49-50). No de admirar, portanto, que, a partir de 1994, surgissem presses para que o governo federal interviesse na segurana pblica do Rio de Janeiro. Em 1992, as foras armadas responsabilizaram-se pela coordenao e operao da segurana das lideranas polticas mundiais que compareceram conferncia sobre meio ambiente na cidade (ECO-92). Respaldadas pelo exemplo da ECO-92, inmeros setores da cidade passaram a pressionar por uma interveno das foras armadas no estado. As presses vinham de vrias direes. Da parte da sociedade poltica, diversas lideranas estaduais e federais defendiam a tese de interveno federal. Por ser um ano eleitoral, o tema ganhou enorme destaque, servindo de plataforma de campanha para muitos candidatos. O principal candidato da oposio ao governo do estado, Marcelo Alencar (PSDB), defendia publicamente a utilizao de tropas federais na segurana pblica. Diversos outros candidatos, valendo-se do discurso de lei e ordem apelavam para que os militares fossem para as ruas do Rio de Janeiro proteger a populao contra os criminosos. Na sociedade civil, inmeras entidades apoiavam a interveno federal. Os principais veculos de informao passaram a atacar a ineficincia da
11

Para uma viso geral das polticas de segurana pblica nos dois governos de Brizola ver Cerqueira (1998).

420

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

polcia e a sugerir a cooperao de pessoas ligadas ao governo com o jogo do bicho. Alm da mdia, apoiavam abertamente a interveno a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Federao das Indstrias do Estado (Firjan) e a Associao Comercial do Rio de Janeiro. O movimento Viva Rio, inicialmente colaborador das polticas de segurana pblica do governo Brizola, tambm apoiou a interveno. Dadas estas presses, foi firmado um convnio entre o governo do estado e o governo federal para atuao das foras armadas na represso aos crimes federais (narcotrfico e contrabando de armas).12 Entre novembro de 1994 e janeiro de 1995, foi executada a chamada Operao Rio, onde foras militares e policiais cercaram morros a fim de coibir o comrcio de drogas e o contrabando de armas. Por vezes, algumas favelas foram ocupadas temporariamente para que fossem executadas operaes de busca e apreenso. Os resultados da operao no foram muito encorajadores. Foram realizadas poucas prises de figuras-chave do narcotrfico e do contrabando de armas. Tampouco se pode afirmar que os ndices de violncia tenham baixado. Ao contrrio, foi verificado um aumento no nmero de homicdios durantes os meses da Operao Rio (Soares, 1996, p. 275). Uma anlise do significado da Operao Rio deve levar em conta a estrutura de controle social implantada no Rio de Janeiro ao longo do sculo 20. Tradicionalmente, o controle social na cidade, principalmente no que diz respeito s classes mais pobres, baseou-se essencialmente na utilizao do aparato coercitivo estatal. O apelo ao emprego das foras armadas insere-se nessa idia. Uma vez que as policias deixaram de ser confiveis aos olhos das classes dirigentes seria necessrio apelar aos militares para restabelecer a lei e a ordem. Nesse sentido, a Operao Rio significou uma tentativa de restabelecimento do antigo modelo de controle social baseado fundamentalmente no uso da fora. Na anlise do caso do Rio de Janeiro, fica claro como o aumento da criminalidade tm condicionado as tentativas de reforma no aparato policial. A sociedade civil sente-se cada vez mais ameaada e, em boa medida, apia ou tolera as prticas policiais violentas. Propostas de endurecimento no combate criminalidade tm freqentemente encontrado respaldo em parte significativo da opinio pblica e do eleitorado. Outra parte da sociedade civil apia reformas democrticas nas polcias, mas condiciona este apoio reduo da criminalidade urbana.
12

Leonel Brizola havia deixado o governo do estado para concorrer as eleies de outubro de 1994. Em seu lugar assumiu o vice-governador Nilo Batista.

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

421

Alm do apoio da sociedade civil, tambm fundamental o apoio da sociedade poltica, em especial dos governadores, para implementar tais reformas. Aqui se pe o dilema poltico das reformas da polcia no Brasil: como ampliar o apoio junto opinio pblica e ao eleitorado para as reformas que visem diminuir a violncia e a arbitrariedade policial? Sabe-se que tais reformas, em curto prazo, tm pouco impacto sobre os ndices de criminalidade. Como, portanto, fugir da armadilha reforma policial/reduo da criminalidade?

Sociedade poltica e reforma em Nova York

A partir da dcada de 1970, iniciou-se um longo processo de reforma na polcia de Nova York. Esse processo estendeu-se por quase 30 anos, implicando inicialmente em mudanas nas normas de conduta da atividade policial. Mais adiante, novas formas de policiamento, baseadas na filosofia de policiamento comunitrio, foram introduzidas no New York Police Departament NYPD. No final da dcada de 1960, as relaes entre a polcia de Nova Iorque e a comunidade eram bastante tensas em funo do histrico policial de violncia e corrupo. Entretanto foram exatamente esses dois fatores, violncia e corrupo, que propiciaram as condies que permitiram o apoio da sociedade civil s mudanas no departamento de polcia. A relao da polcia com as comunidades negras era caracterizada pelo desrespeito essas comunidades. Os policiais viam essas comunidades como hostis ao seu trabalho e lhes tratavam como inimigas. Alm da linguagem agressiva, as comunidades negras queixavam-se que os policiais abusavam da sua autoridade legal. Os policiais abordavam e revistavam pessoas na comunidade, com base na autoridade que lhes fora conferida, para intimidar os grupos e as pessoas vistas como suspeitas. Via de regra, essa demonstrao de autoridade no encontrava respaldo legal, uma vez que no existiam razoveis suspeitas contra essas pessoas e grupos. Os espancamentos e o uso de armas de fogo contra cidados indefesos no eram casos raros nessas comunidades (Chevigny, 1969). Outro problema policial que inquietava a populao da cidade, no final dos anos 1960, era a corrupo policial. Depois de uma srie de escndalos de corrupo envolvendo policiais, foi instaurada uma comisso parlamentar independente para investigar o NYPD, presidida pelo respeitado promotor pblico Whitman Knapp. Dada a importncia do tema, as reunies e

422

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

audincias pblicas da comisso Knapp recebiam ampla cobertura da mdia e despertavam profundo interesse na populao, que acompanhava cada nova denncia com grande indignao. Enquanto a violncia policial afetava mais diretamente a comunidade negra, a corrupo incomodava a todos os outros segmentos sociais. Tanto os segmentos mais desprivilegiados quanto os mais favorecidos apoiavam e demandavam por reformas na polcia. Restava s lideranas polticas aproveitarem esse apoio. Durante as dcadas de 1970 e 1980, Nova Iorque ganhou a fama de ser uma cidade violenta e perigosa. Embora ferisse o orgulho dos seus cidados, essa fama encontrava respaldo nas estatsticas criminais. Em 1970, a cidade apresentou menos de 15 homicdios por 100.000 habitantes. De 1971 a 1985, a taxa de homicdios manteve-se entre 20 e 25 casos por 100 mil habitantes. Essa taxa voltou a subir a partir da metade da dcada de 1980, alcanando seu pico em 1990 (30,8). Foi nesse contexto que o prefeito John Lindsay, um poltico republicano que aspirava presidncia da Repblica, decidiu que algo deveria ser feito para colocar o departamento de polcia sob controle. Lindsay j havia tentado implantar um rgo de superviso externo ao NYPD em 1966, mas fora derrotado. Portanto, sabia das dificuldades de realizar mudanas na polcia. Depois de tentar sem sucesso inmeros nomes para substituir Howard Leary como comissrio de polcia, Lindsay convidou Patrick V. Murphy, que de pronto aceitou a tarefa. Filho de um sargento de polcia e irmo de outros dois policiais, Murphy fizera carreira no NYPD, onde se destacara como instrutor da academia de polcia. Uma vez aposentado, assumiu a chefia do departamento do polcia de Syracuse (NY), posteriormente chefiou as polcias de Washington (DC) e Detroit (MI). Em todos esses lugares ganhara a fama de reformador. A tarefa de Murphy era colocar o NYPD sob controle e resgatar sua credibilidade. Nas suas palavras: minha tarefa era mudar o departamento a fim de restaurar a confiana da populao antes que ela fosse irremediavelmente perdida (Murphy e Plate, 1977, p. 13). Diferente de outros reformadores, Murphy no prometeu populao drsticas redues nos ndices de criminalidade, mas sim melhoria no controle da polcia. Concentrou seus esforos na implantao da idia de accountability em todos os quadros e setores do departamento (Murphy e Plate, 1977, p. 147). Murphy sabia que reformar o NYPD no seria uma tarefa agradvel e que encontraria enorme resistncia dentro do departamento. Alguns j haviam tentado e falharam, tornando mais forte a impresso de que era

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

423

impossvel mudar as coisas. Sabia, portanto que necessitava de grande apoio poltico por parte do prefeito. As relaes do prefeito com o NYPD eram tensas, uma vez que o alto escalo da polcia no aceitava as intromisses dos seus assessores diretos nos assuntos internos do departamento. Por outro lado, as relaes da polcia com o sistema partidrio eram intensas e bastante prximas. As nomeaes e promoes aos cargos mais importantes do departamento tinham que contar freqentemente com algum tipo de apoio poltico. Essa situao configurava um padro de relao entre a polcia e o sistema partidrio bastante conhecido para os que estudam as instituies policiais: autonomia operacional e interferncia poltica. O NYPD possua grande autonomia operacional, de forma que no prestava contas das suas operaes, procedimentos e normas de conduta e estava submetido interferncia poltica na sua estrutura de comando. Para levar frente seu programa de reformas e estabelecer novas normas de conduta, Murphy pretendia nomear policiais da sua confiana para os principais cargos de chefia do departamento. Portanto, se o sistema poltico continuasse a intervir nas polticas de promoo e nomeao do departamento, todo seu programa de reformas estaria comprometido. Da parte do prefeito, Murphy no teve muitos problemas, mas com relao ao sistema poltico, a situao teria que ser mais bem negociada, uma vez que boa parte dos ocupantes desses cargos possua algum tipo de apoio poltico. Essa situao ficou clara no caso da substituio de John Walsh, primeiro-comissrio do NYPD, cargo mais alto da carreira policial (os demais cargos do alto escalo no eram exclusivos de policiais). Murphy gostaria de substituir Walsh por algum da sua estrita confiana, mas para isso teria que quebrar a resistncia do influente promotor pblico (District Attorney) de Manhattan, Frank Hogan, padrinho poltico de Walsh.13 Aps uma srie de atritos entre o promotor de justia e o comissrio de polcia, Murphy fez Hogan ver que contava com o apoio poltico irrestrito do prefeito e que seria intil tentar qualquer tipo de medida contraria ao processo de substituies iniciado no departamento. A partir desse episdio, as substituies foram feitas da forma com que Murphy planejara. Assim foi possvel introduzir uma srie de medidas duras para aumentar o controle sobre as atividades policiais, tais como: criao de
13

No sistema norte-americano, os District Attorneys so eleitos pelo voto popular. So comuns as carreiras polticas comeam dessa forma. Foi a caso, por exemplo, de Rudolph Giuliani, que ganhou notoriedade como District Attorney de Manhattan.

424

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

normas de condutas, responsabilizao dos comandantes imediatos pelos desvios de condutas dos seus subordinados, punies internas para aqueles que desrespeitassem essas normas de condutas, mudanas no treinamento dos policiais e criao de um novo sistema de superviso.14 No h dvida de que o apoio do prefeito e a quebra das resistncias do sistema partidrio com relao s reformas foram fatores fundamentais para o sucesso alcanado por Murphy. Entretanto importante entender como fora possvel quebrar essa resistncia poltica e, ao mesmo tempo, manter o apoio do prefeito. A explicao pode estar nas prprias palavras de Murphy: no intimo, eu sentia que eu precisava da Comisso Knapp, e que sem ela uma verdadeira reforma no seria possvel (Murphy e Plate, 1977, p. 162). De fato, a existncia de um corpo estranho, investigando a corrupo policial, geraria problemas inevitveis para o alto escalo da polcia e para o sistema poltico. Em momentos como esse, a polcia torna-se um problema e as mudanas institucionais so umas das formas de responder satisfatoriamente opinio pblica. Da mesma forma, a violncia policial contra as minorias negra tornara-se tambm um problema para qualquer poltico com maiores ambies. Nenhum prefeito gostaria de ser acusado de ter precipitado uma nova onda de revoltas urbanas. Ironicamente, foram exatamente os incidentes entre a polcia e a comunidade negra, bem como novos escndalos de corrupo que acabaram com as ambies da dupla de reformadores. Lindsay desistiu de concorrer presidncia pelo partido democrata e tambm decidiu no concorrer reeleio. Murphy decidiu afastar-se da chefia do NYPD em 1973 para assumir a presidncia da Police Foundation, em Washington, uma organizao mantida pela Fundao Ford para estudar e pesquisar temas relacionados s polcias. Das reformas implantadas por Murphy, ficou clara a idia que seus efeitos so sentidos a longo prazo.15 Porm os problemas que esse tipo de reforma geram fazem-se perceber de imediato. Como tambm, a anlise do contexto no qual se deu a mudana mostra como, sob algumas condies especiais, possvel conseguir apoio poltico para as reformas, mesmo que estas contrariem a lgica das relaes entre o sistema poltico e a polcia.
14

15

Alm das normas para a utilizao de armas de fogo, foram introduzidas normas para o tratamento de detidos e para abordagem de cidados. Tambm foram introduzidos manuais para interveno policial em situaes de emergncia, como por exemplo, nos casos de motins em penitencirias. Sobre o legado das reformas de Murphy ver Silverman (1999).

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

425

Consideraes finais
Nas sees anteriores tentamos demonstrar como as demandas para incrementar o combate criminalidade tm atrapalhado as tentativas de reforma nas polcias, submetendo-as ao estado de direito. O sucesso das reformas depende das interaes entre a sociedade civil, a sociedade poltica e as polcias. Entretanto, estas interaes so condicionadas pela capacidade do estado realizar o controle social. Dado o carter poltico tanto da forma de controle social quanto dos limites impostos atividade policial, esta relao ir variar em funo das caractersticas do estado e do tipo de regime poltico. Aqui fundamental fazer uma distino analtica entre esses dois conceitos. O estado moderno, como destacou Max Weber, uma estrutura e dominao do homem sobre o homem. O que o distingue das outras estruturas de dominao sua pretenso de exercer o monoplio do uso legitimo da violncia fsica (Weber, 1996). O que no quer dizer que esta dominao ser mantida exclusivamente atravs do aparato coercitivo estatal, pelo uso da violncia. A forma de dominao estatal produto, tambm, da sua capacidade de estender os valores e comportamentos pretendidos sobre todos os segmentos da sociedade. Depende, portanto, tanto das caractersticas do aparato coercitivo quanto da sociedade civil. J o regime poltico caracterizado por conjunto de prticas e instituies polticas que definem a disputa e o exerccio do poder. Assim definido, podemos tomar um regime democrtico como aquele que permite uma extensa e significativa competio entre indivduos e grupos organizados pelas principais posies numa arena decisria, um alto grau de participao na seleo dos lderes e das polticas a serem adotadas. O que significa dizer que nenhum grupo social pode ser excludo tanto das eleies quanto do debate poltico, e onde o exerccio do poder por parte de servidores eleitos segue os limites e os critrios impostos pela sociedade na forma de lei. O restabelecimento das eleies democrticas e com elas a ampliao da participao poltica por si s no preenchem os requisitos de um regime democrtico. necessrio tambm que o poder seja exercido dentro dos limites da lei. Para tal, a existncia e efetividade de mecanismos de controle da atividade estatal torna-se fundamental para a realizao desse ideal democrtico. Nos regimes democrticos, a atividade policial requer um equilbrio entre o uso da fora e o respeito aos direitos individuais. Nesse sentido, podemos afirmar que a especificidade da atividade policial nos regimes democrticos a necessidade de controlar e limitar o uso da fora.

426

Civitas, Porto Alegre, v. 8, n. 3, p. 409-427, set.-dez. 2008

O papel das polcias nessa estrutura de controle social moderna ir variar muito. Em alguns casos a polcia o principal instrumento de controle social, noutros apenas uma das diversas agncias encarregadas de produo e manuteno da ordem. Nesse caso as polcias completam o papel do sistema de justia, de educao e produtivo nas tarefas de controle social. As polcias podem concentrar-se principalmente na manuteno da ordem poltica, como podem tratar exclusivamente das questes ligadas criminalidade. O que nos interessa nessa discusso mostrar que o papel da polcia depende da forma como o estado pretende exercer o controle social. A realizao do trabalho policial no condicionada apenas pelo modelo de controle social. De fato, a atividade policial moldada pelos mecanismos de controle institucional que apontam o papel das polcias na estrutura de controle social. Tais mecanismos incluem cdigos penais e de processo penal, leis orgnicas, cadeias de comando, regulamentos internos, rgos de superviso externa e interna e sistema de justia. Esses mecanismos conferem discricionariedade aos policiais em determinados assuntos, limitam seu poder em outros, bem como determinam sua organizao, seu treinamento, sua avaliao e superviso. O tipo de controle social e a forma de atuao das polcias so aspectos interligados. A alterao num deles implica em profundas mudanas no outro. No h como dissoci-los. dessa relao que advm as maiores dificuldades de reformar o aparato policial no sentido de impor-lhe mais limites e controles. A implantao de reformas institucionais para a criao e aperfeioamento de mecanismos que efetivamente controlem a atividade policial ir depender, portanto, do tipo de controle social pretendido numa sociedade. Em alguns casos, a introduo desses mecanismos implica na redefinio do papel das polcias numa estrutura de controle social.

Referncias
ANISTIA Internacional. Tortura e maus-tratos no Brasil: desumanizao e impunidade no sistema de justia criminal. Londres: Anistia Internacional, 2001. CANO, Igncio. Letalidade da ao policial no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Iser, 1996. CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. As polticas de segurana pblica do governo de Leonel Brizola. Arch, v. 7, n. 9, maio 1998. ______. O futuro de uma iluso: o sonho de uma nova polcia. Rio de Janeiro: Freitas Bastos Editora, 2001. CHEVIGNY, Paul. Police power: police abuses in New York City. New York: Pantheon, 1969.

A. Costa As reformas nas polcias e seus obstculos

427

GEDDES, Barbara. Politicians dilemma: building state capacity in Latin America. Berkeley: University of California Press, 1994. HUMAN RIGHTS Watch. Police brutality in urban Brazil. New York: Human Rights Watch, 1997. KECK, Margaret; SIKKINK, Kathryn. Activists beyond borders: Advocacy Networksin International Politics. Ithaca: Cornell University Press, 1998. LINZ, Juan J.; STEPAN, Alfred. Problems of democractic transition e consolidation: Southern Europe, South America, and post-communist Europe. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996. MAINWARING, Scott e SHUGART, Matheu S. Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. MENDEZ, Juan; PINHEIRO, Paulo Srgio; ODONNELL Guillermo (Orgs.). The (un) rule of law & the underprivileged in Latin America. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 2000. MIRANDA, Napoleo. Sociedade civil e cidadania: a experincia do Viva-Rio. Tese de Doutorado, Iuperj, 1998. MURPHY, Patrick; PLATE, Thomas. The commissioner: a new from the top of American Law Enforcement. New York: Simon and Schuster, 1977. SILVERMAN, Eli. NYPD: crime battles; innovative strategies in policing. Boston: Northeastern University Press, 1999. SOARES, Luiz Eduardo Soares. Violncia e poltica no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Relume-Dumar/Iser, 1996. STEPAN, Alfred. Federalism and democracy: beyond the US model. Journal of Democracy, v. 10, n. 4, 1999. STEPAN, Alfred; COSTA, Arthur. Democratisation and the police; crafting in five democratic arenas: civil society, political society, rule of law, useable state, and economic society, trabalho apresentado na Conference on Democratic Transition and Consolidation, Fride and the Gorbachev Foundation, Madrid, 18 a 21 de outubro, 2001. WEBER, Max. Cincia e poltica: duas vocaes. So Paulo: Cultrix, 1996.
Recebido em: 17 jul. 2008 Aprovado em: 11 set. 2008