REGIONALIZACIN Y CONCESIONES PPP: CONSTRUYENDO LA DESCENTRALIZACIN SUSTENTABLE

EUGENIO DMEDINA*
La descentralizacin es poltica de Estado y uno de los ejes de la reforma. Su sostenimiento, permanencia e irreversibilidad depender de la doble posibilidad de anclarla al desarrollo de la competitividad y de apoyarla en la regionalizacin y en el fortalecimiento de los gobiernos regionales, en la medida en que la escala de operacin capaz de impulsar proyectos de gran impacto excede la capacidad de los municipios. La generacin de mayor competitividad depende del desarrollo de infraestructuras econmicas pblicas, las cuales, al propio tiempo, son sustento de proyectos de alcance interdepartamental que constituyen bases slidas para la integracin regional. Sin embargo, ante los exiguos presupuestos pblicos, el desarrollo de infraestructuras enfrenta severas restricciones financieras que solo pueden ser levantadas con modelos de financiamiento basados en concesiones que configuran proyectos de Participacin Pblico-Privada (PPP). La formacin de regiones debe ser un proceso que no solamente aglutine espacios territoriales, sino colectivos poblacionales capaces de generar sinergias para la competitividad y convertirse as en motores de su propio desarrollo.

La reconversin institucional que constituye la reforma del Estado implica su redimensionamiento y se sustenta en dos ejes estratgicos: la modernizacin y la descentralizacin1. La reforma implica un Estado moderno, eficiente, que pueda hacer lo mismo con menos recursos o ms con los mismos, y descentralizado, eficaz, que llegue a atender las demandas de las poblaciones ms alejadas. La generacin de riqueza es indispensable para vencer a la pobreza y para impulsar esta reforma. La descentralizacin es una proclama liberal en tanto propugna la expropiacin del poder de un Estado central para beneficiar la participacin de los individuos en la gestin de los asuntos pblicos, de la forma ms cercana posible2. Richard Posner postula que un gobierno de alcance nacional tiene un

poder monoplico superior al de uno subnacional, lo que implica que un gobierno subnacional genera condiciones de gobierno ms competitivas que el gobierno central3. Es un proceso de naturaleza poltica porque afecta relaciones y cuotas de poder. Descentralizacin es transferencia definitiva de segmentos de poder gubernamental, expresados en activos, competencias, funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, de origen nacional o extranjeros, desde el gobierno central sus entidades hacia los gobiernos subnacionales, a efectos de distribuir los recursos y los servicios, segn las necesidades de las circunscripciones territoriales para coadyuvar a su desarrollo. El proceso de descentralizacin iniciado en el ao 2002 con la dacin de la Ley de Bases de

Revista de Economa y Derecho, Vol. 2, N 8 (Primavera 2005). Copyright Sociedad de Economa y Derecho UPC. Todos los derechos reservados. * Profesor de la Facultad de Economa de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC).

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Descentralizacin4 y puesto en operacin en enero de 2003, con el inicio de funciones de los gobiernos regionales como nuevos actores del proceso, est entrando en una fase de consolidacin con la formacin de regiones sobre la base de la integracin de departamentos. Esto es la regionalizacin.

1. DESCENTRALIZACIN: PARA QU?

La descentralizacin es un instrumento de desarrollo. Sus detractores pueden aducir que conlleva algunos problemas y riesgos, no solo de tipo poltico, que pueden desencadenar ingobernabilidad del pas sino otros relacionados a prdida de economas de escala. Pero hay beneficios que los contrapesan y que deben precisarse para no exigir a la descentralizacin resultados exagerados que superen sus posibilidades, pues, como todo instrumento, depende de cmo se utilice. Si la descentralizacin no se traduce en una mejora sustancial y acelerada del nivel de desarrollo de la poblacin peruana, especialmente de los amplios bolsones de pobreza, se habr vuelto a fracasar en el intento de romper con el centralismo. Ser la mejora del bienestar individual el verdadero indicador de lo exitoso del proceso. Este desarrollo trasciende la visin economicista que lo identificaba con la conjuncin de crecimiento del producto bruto interno (PBI) con equidad distributiva. La visin moderna, propugnada por Amartya Sen, identifica el desarrollo como la expansin de capacidades y derechos como pilares del bienestar individual5. Las capacidades aluden a combinaciones alternativas de funcionamientos o realizaciones que representan lo que un individuo logra hacer o ser durante su existencia. La calidad de vida, segn este enfoque, deber valorarse en trminos de las capacidades para lograr realizaciones. Las capacidades conllevan derechos que posibilitan las realizaciones. El desarrollo implica la expansin de las capacidades y, por tanto, de esos derechos, lo que lleva, en el tiempo, a un mayor nmero de capacidades. El desarrollo debe permitir que, una vez alcanzadas las capacidades que corresponden a los derechos de satisfaccin de las necesidades bsicas, las personas adquieran derechos de satisfacer otras necesidades ubicadas en una escala superior. Sin embargo, aun el desarrollo as conceptuado implica atravesar etapas, la primera de las cuales lo ubica en el mbito de las capacidades bsicas que estn ntimamente relacionadas con el concepto del desarrollo econmico. En el Per, la brecha entre necesidades bsicas no cubiertas por la oferta en amplios bolsones de pobreza hace imperativo atacar

primero al problema del subdesarrollo econmico, con mayor crecimiento y con equidad. Y el motor de ese crecimiento tiene que ser, en una economa moderna y globalizada, la mejora continua de la capacidad de ser competitivos. Por tal razn, la descentralizacin en el Per debe basarse en la regionalizacin y en el fortalecimiento de los gobiernos regionales, en la medida en que la escala de operacin capaz de impulsar proyectos de gran impacto excede la capacidad de los municipios. Y la profunda brecha entre necesidades y capacidad de satisfacerlas hace imperativo alcanzar esta escala. Entonces, debe entenderse a la regin no solo como territorio sino, adems, como espacio social que integra y articula relaciones sociales, econmicas y culturales entre individuos pertenecientes a colectivos poblacionales. Por consiguiente, es preciso acometer el doble desafo de establecer el adecuado empowerment a los gobiernos regionales y configuraciones regionales que fortalezcan esta presencia, para orientarlos a metas de desarrollo en plazos acelerados.

2. FORMULACIN ESTRATGICA DEL DESARROLLO

REGIONAL

Para que el desarrollo sea sostenido, uno de los pilares que debe regir el proceso de descentralizacin es la autosustentabilidad temporal, entendida como la capacidad de manejo de las responsabilidades regionales, segn acreditaciones de capacidades pertinentes, incluyendo las de orden gerencial y financiero. Los cambios deben ser intensos, pero tambin graduales y contra las acreditaciones de competencias que cada gobierno regional deber exhibir para hacer efectiva una determinada transferencia, en funcin a sus capacidades de gestin6. Con este enfoque, es importante la planeacin estratgica. El Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) se cre en 2002 en el marco de la Ley de Bases de la Descentralizacin7, con la misin de conducir el proceso y establecer una poltica integral y multisectorial de descentralizacin de largo plazo. Aunque en los primeros tres aos su labor no ha sido muy auspiciosa, ms all de algunas transferencias y algunos programas de capacitacin8, el CND dise el Plan Nacional de Inversin Descentralizada (PNID) que propone un modelo de desarrollo basado en el conocido concepto de ejes y corredores econmicos9. Esto sustenta una estrategia sectorial de transferencias, que debe estar vinculada al diagnstico y determinacin de estas capacidades y en el marco de una visin estratgica nacional de desarrollo, coordinada con las entidades del gobierno central

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involucradas. Y debe ser calibrada segn las caractersticas de cada sector y diferenciada por regiones. Los gobiernos regionales estn tambin involucrados en este esfuerzo. La planeacin estratgica regional debe ser un proceso orientado a que los gobiernos regionales definan claramente sus prioridades congruentes con su visin de desarrollo en el mediano y largo plazo, constituyndose en una herramienta para la adaptacin de la organizacin a entornos exigentes, cambiantes y dinmicos, con el mximo de eficiencia, eficacia y calidad en la prestacin de sus servicios. Los Planes de Desarrollo Regional Concertados son estratgicos porque deben consignar prioridades, objetivos, polticas, planes y proyectos, adems de los instrumentos para llegar a conseguirlos de una manera eficaz y eficiente. Deben trascender diagnsticos y listados de requerimientos para que sean herramientas tiles. Y deben ser realistas para cuantificar objetivos y medir posibilidades de alcanzarlos y teniendo especialmente en cuenta las barreras financieras. En la prctica, muchas veces no ha ocurrido. El liderazgo es clave para el planeamiento estratgico, pues, a diferencia de la planificacin vertical propia de regmenes estatistas, no est reservado a una elite de poder. En cambio, debe comprometer a los individuos, pues su legitimidad y la adhesin que concite en ellos dependern del nivel de participacin con que se implemente. Su naturaleza es horizontal, participativa, concertada. La descentralizacin no es simple distribucin de recursos del gobierno central. Los gobiernos regionales deben centrar todos sus esfuerzos en atraer recursos financieros, sea con una adecuada formulacin de proyectos de inversin para lograr la aprobacin estatal y/o volvindose atractivos como espacios de generacin de negocios privados. Los presupuestos regionales, articulados a los planes estratgicos, deben ser herramientas para potenciar las posibilidades de desarrollo econmico de cada regin, a base de creatividad para impulsar nuevas formas de financiamiento a travs del sistema financiero o de la asociacin con inversionistas privados.

3. CONDICIONES DE SOPORTE DE LA DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin tiene cuatro componentes clave: 1) Poltico-institucional. Eleccin directa y democrtica de autoridades subnacionales. En el Per se realizaron elecciones de autoridades regionales y municipales en noviembre de 2002, quienes

asumieron sus cargos el 1 de enero de 2003 y cuyo periodo de gobierno es de cuatro aos. 2) Financiero-fiscal. Recursos financieros para que los gobiernos subnacionales ejecuten sus acciones de gobierno. Estos recursos, si bien pueden ser generados en los mbitos regionales y municipales va impuestos, tasas y derechos, se suman a aquellos provenientes de rentas nacionales va transferencias, desde del gobierno central, regulados formalmente y no de manera discrecional. 3) Administrativo-funcional. Facultad legal de los gobiernos subnacionales para realizar acciones y proveer servicios a la poblacin en los mbitos territoriales que les correspondan y de acuerdo con las atribuciones y competencias que la ley les faculte. 4) Cognitivo-tecnolgico. Conocimientos y tecnologa adecuados para que los gobiernos subnacionales puedan ejercer la gestin pblica con eficiencia y eficacia. Estos componentes son indispensables para llevar adelante una descentralizacin integral y sostenida. Si falta alguno, ser un proceso incompleto y limitado, y corre el peligro de volverse reversible en el futuro. Esto es particularmente crucial en un pas como el Per, que tiene una tradicin institucional relativamente dbil. Entre ellos, el componente financiero-fiscal es particularmente vital. Por ello, es imprescindible, por un lado, un manejo de fondos honesto y eficiente en los gobiernos regionales y apoyarlos en el fortalecimiento de cuadros tcnicos10. Por otro lado, deben descentralizarse las decisiones sobre los grandes proyectos que puedan ser susceptibles de captar inversin privada. Esto es particularmente crucial para las infraestructuras de servicios pblicos. Un elemento importantsimo de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la Ley de Promocin de la Inversin Descentralizada y la Ley de Incentivos para la Conformacin e Integracin de Regiones11 es la facultad de las autoridades regionales para crear mecanismos que promuevan la inversin privada nacional y extranjera, de modo que pueden otorgar concesiones y celebrar cualquier otra modalidad contractual siempre que estn entre sus competencias. Lamentablemente, en la gran mayora de casos, los activos sujetos de competencia regional no poseen potencial para ser adjudicados en concesin.

4. COMPETITIVIDAD Y DESCENTRALIZACIN
La descentralizacin es un concepto que abarca mucho ms que una regionalizacin. Esta ltima se refiere a una subdivisin poltica que establece

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instancias intermedias de gobierno pero que por su sola creacin no garantiza necesariamente cambios fundamentales en la forma de gobernar un pas. Tampoco es sinnimo de transferencia, concepto que alude al proceso de traspaso de ciertos activos de una autoridad central a otra subnacional, sin importar la forma ni los tiempos ni las capacidades ni menos an criterios integrales de desarrollo. La descentralizacin es un medio para alcanzar el desarrollo, del cual un componente necesario es el crecimiento del producto. Para alcanzar este objetivo, en un mundo globalizado12, es indispensable ser ms competitivos como pas. Para serlo, es preciso potenciar cuatro elementos: i) innovacin y creatividad; ii) desarrollo tecnolgico; iii) educacin y formacin de capital humano; iv) infraestructuras econmicas. Competitividad es la capacidad de aprovechamiento de condiciones, internas y externas, que permite abordar con ms xito los mercados objetivos. En el contexto de la descentralizacin, alude a dos dimensiones. Por un lado hay una dimensin que comprende a la competitividad de los actores de la produccin regional, que, bajo el nuevo esquema de gestin pblica, deberan ser apoyados por los gobiernos regionales para potenciar sus posibilidades de acceder a los mercados de consumidores. Esto incluye la posibilidad de esquemas que involucren inversin privada y soluciones de mercado. Por otro lado, existe una dimensin ms amplia, que se expresa en una competitividad regional que genere incentivos para que las regiones se conviertan no solo en espacios de desarrollo empresarial sino en motores del desarrollo integral de sus pobladores, materializado en un crecimiento econmico como condicin necesaria. El proceso de descentralizacin peruano debe considerar un enfoque de competitividad a nivel del pas construida desde un Estado redimensionado. Esto es claro desde el diagnstico de partida caracterizado, entre otras cosas, por la carencia de recursos financieros de la caja fiscal, que har difcil el manejo de la gestin regional, al menos en los primeros aos. Esto ser ms delicado si se tiene en cuenta el embalse de expectativas de las diversas poblaciones del interior, as como la errnea idea de que la descentralizacin, por s sola, resolver los grandes problemas de pobreza y subdesarrollo en un tiempo relativa y razonablemente breve. La descentralizacin no debe sustentarse en la redistribucin discrecional de ingresos fiscales desde la autoridad central, sino en un enfoque de generacin de sinergias por las autoridades subnacionales, basadas en incentivos para la aparicin de oportunidades de

negocios que generen excedentes financieros y econmicos, sea directamente o a travs de efectos multiplicadores o de eslabonamientos horizontales y/o verticales. Estas sinergias pueden aparecer por la agregacin de industrias que se articulen vertical u horizontalmente as como por la agregacin de departamentos que tengan intereses comunes que justifiquen su fusin13. La competitividad debe enfocarse a un nivel macrorregional y a otro microrregional, adems de hacerlo por sectores productivos y regiones. En el primer caso estamos en el mbito de los ejes de desarrollo geoeconmicos. En el segundo, en el campo de los productores diferenciados por rama de actividad y apoyo a la actividad empresarial. Este modelo debe estar fuertemente ligado a vectores de desarrollo nacional que se pueden impulsar como plan de largo plazo, de modo que los planes regionales concertados respondan a una concepcin unitaria. Adems, debe constituirse a partir de la identificacin de espacios territoriales para identificar filones de explotacin productiva generadores de excedente econmico. Las sinergias que se buscan generar sobre estos espacios o ejes de desarrollo, en la prctica, dependern del grado de articulacin real entre las unidades de negocio que constituyan estos ejes.

5. INFRAESTRUCTURAS Y COMPETITIVIDAD 5.1. Descentralizacin, crecimiento e infraestructuras

La competitividad en las regiones y la percepcin ciudadana de la descentralizacin se sustenta, en gran medida, en el desarrollo de infraestructuras14. La experiencia de los tres primeros aos lo ratifica. Existe una relacin muy estrecha entre la cantidad y la calidad de infraestructura, y el crecimiento y el desarrollo. Una deficiente infraestructura no permite que las fuerzas productivas se potencien al mximo por el incremento de los costos de transaccin y los costos sociales que tienen impacto en los retornos privados. Por otro lado, cuando un pas crece intensamente, lo primero en colapsar es la infraestructura. Cuando se espera que un pas experimente un crecimiento sostenido durante un horizonte prolongado, es fundamental invertir en infraestructura para hacerlo sostenible. Una considerable reduccin de la inversin en infraestructura, como la de fines de la dcada de 1980, resultar en un freno al crecimiento del pas, en general, y de las regiones, en particular. Las infraestructuras son pilares de cualquier estrategia de desarrollo y un proceso de descentralizacin

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sustentado en la competitividad. Por ejemplo, la necesidad de conexin entre las poblaciones y su impacto en las actividades productivas, financieras, educativas, de salubridad y de seguridad hace imperativo que el desarrollo de un pas se interrelacione ntimamente con su infraestructura, por estar cerca de los requerimientos de las poblaciones por razones tecnolgicas y de poder adquisitivo. Antiguamente, los bienes y servicios pblicos tenan carcter marginal, porque eran suministrados a los niveles mnimos aceptables de manera gratuita, en vista de que las poblaciones beneficiarias eran relativamente reducidas. Los requerimientos crecientes de grandes poblaciones que, a la par de una evolucin en sus expectativas de bienestar, demandan bienes pblicos de mayor calidad, exigen ahora que estos provean mayores y mejores niveles de servicio, con independencia de quien se encargue de la prestacin. El servicio pblico ms caro es el que no existe15. El moderno rol del Estado lo obliga a garantizar la provisin del servicio, mas no impide que la prestacin sea realizada por agentes privados, dado que los usuarios estn interesados en que esta se haga a los estndares de precio, calidad y cantidad que estn dispuestos a pagar.

5.2. Las concesiones como alternativa: proyectos PPP

Las demandas por ms y mejores infraestructuras se contrastan con la limitada capacidad de oferta estatal ante las fuertes restricciones fiscales y los ingentes recursos necesarios para su desarrollo. El Estado tiene capacidad de maniobra para realizar estos grandes proyectos si recurre al endeudamiento pblico, pero este tiene tambin lmites explcitos e implcitos. Si a esto se aade la necesidad de implementar nueva infraestructura bajo un contexto de restricciones fiscales altamente rgidas, es claro que el nico camino para: i) conservar adecuadamente la infraestructura recuperada, ii) construir las nuevas obras requeridas y iii) reducir sustancialmente el endeudamiento pblico externo por concepto de infraestructuras, es la incorporacin de la inversin privada a la tarea de aumentar y mejorar la oferta que el pas requiere para apuntalar su crecimiento y desarrollo sostenido. Esto abre paso a los proyectos de Participacin Pblico-Privada (PPP o Public-Private Partnership), cuya aplicacin a problemas de dficit de infraestructura vienen dando resultados favorables en el mbito mundial, con las condiciones adecuadas, que se materializan principalmente a travs de concesiones.

Un proyecto PPP es una asociacin contractual de largo plazo entre una entidad pblica y una entidad privada con el objeto de desarrollar infraestructuras generadoras de un bien o servicio cuya provisin recae en la responsabilidad del sector pblico y cuya jurisdiccin y ejecucin tradicionalmente le ha correspondido, y en que las inversiones, costos de operacin y mantenimiento, responsabilidades y riesgos asociados al desarrollo del proyecto son transferidos, total o parcialmente, al sector privado por un tiempo definido, bajo condiciones de negociacin y beneficios mutuos16. Los esquemas PPP incluyen un continuo de opciones ubicadas entre casos extremos, como el de la venta de activos pblicos o la administracin pblica directa. Entre ellas, estn los Contratos de Operacin y Mantenimiento (OMC), los Contratos de Construccin-Transferencia-Operacin (BuildTransfer-Operate, BTO), los Contratos de Arrendamiento, Operacin y Transferencia (Lease-OperateTransfer, LOT), los Contratos de ConstruccinOperacin-Transferencia (Build-Operate-Transfer, BOT) y los Contratos de Construccin-OperacinPosesin (Build-Operate-Own, BOO). Aunque todo lo que est en el nterin de esta continuidad es un esquema asociativo pblico-privado, usualmente se designa como PPP a aquellos que pueden ser catalogados ms propiamente como concesiones, tpicamente los de modalidades BOT y BTO.

5.3. Bajo qu condiciones es aplicable un proyecto PPP?

Lo primero que se debe tener en claro es que, para la existencia de un proyecto PPP, es necesario que existan intereses convergentes entre el Estado y el sector privado. Para el Estado y el sector privado es bsica una adecuada infraestructura para generar crecimiento que permita, por una parte, la satisfaccin de necesidades de la poblacin y, por otra, asegurar un espectro de negocios. Cuando una infraestructura tiene alto retorno social a un determinado estndar de calidad de servicio, cuyo desarrollo es de crtico inters para el pas, pero que por restricciones presupuestarias pblicas haran necesaria una postergacin en el tiempo, con los consecuentes perjuicios para la sociedad, surge la posibilidad de ejecutarlo mediante esquemas PPP. En la medida que estos proyectos generen, por s mismos, los retornos privados adecuados, mediante tarifas, es factible su ejecucin con recursos completamente privados. Si generan retornos privados insuficientes, pueden justificarse soportes estatales al

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proyecto que se quiere desarrollar bajo un esquema de concesin, teniendo en cuenta que no deben exceder a los recursos que el Estado tuviera que desembolsar bajo un esquema tradicional de ejecucin por administracin directa17. Este punto merece destacarse. En infraestructuras pblicas no solo importa estudiar posibilidades de concesin en aquellos que generan retornos privados aceptables mediante cobro directo. Tambin es importante estudiar estas posibilidades en proyectos no susceptibles de tarifas total o parcialmente, como en el caso de puertos o carreteras financieramente deficitarios en los cuales, si el Estado los desarrollara por concesin con una asignacin de riesgos orientada al actor mejor preparado para enfrentarlos, podra ser menor la prima por riesgo y los costos de las inversiones seran menores para el Estado, ya que no tendra que desembolsar la totalidad de lo requerido. En adicin, mayor la calidad y oportunidad del servicio para el usuario. Esto significa que el campo de aplicacin de los modelos PPP se extiende a una diversidad de proyectos, independientemente del grado de sostenimiento financiero de los mismos. Lo que se requiere, en ltima instancia, es la expresin de compromiso del Estado y una adecuada distribucin de riesgos entre los sectores pblico y privado para llevarlo adelante, en la medida que sean proyectos generadores de desarrollo. Sin embargo, debe procederse con criterios razonables al decidir por estos compromisos estatales. Ralf Dahrendorf advierte que los proyectos PPP que reciben soporte estatal enfrentan dos riesgos de gran impacto poltico18. Por un lado, puede que los soportes estatales cuesten ms que las promesas de los ministros si el negocio colapsa, en cuyo caso se salvarn con dinero de los contribuyentes19. Si estos arreglos no son transparentes para los ciudadanos, podran configurar lo que John Locke adverta, tres siglos antes, como una violacin del derecho de propiedad, al referirse a los impuestos no consentidos por la mayora20. Por otro lado, segn Dahrendorf, tales asociaciones que sobreviven por los aportes estatales, convierten a las entidades privadas en agentes efectivos del Estado, lo que fortalece a los gobiernos en una nueva forma de centralizacin, generando poder estatal sin responsabilidad. Esto, sin embargo, no debe confundirse con la labor reguladora que el Estado debe realizar en los proyectos PPP por el hecho de constituirse, casi siempre, en monopolios naturales21. Friedrich Hayek manifestaba que en tales situaciones era aceptable que el Estado regule el precio aunque los servicios de las empresas monopolsticas fueran menos satisfactorias22.

5.4. Aspectos crticos de los proyectos PPP a la luz de los objetivos pblicos
En los proyectos PPP existen aspectos crticos que pueden determinar su aplicacin solo a ciertos proyectos. Entre ellos, destacan las economas de proyecto (project economics), los problemas de agencia y la asignacin ptima de riesgos. Los project economics se vinculan a las variables que impactan en el equilibrio econmico-financiero del proyecto: ingresos (recaudacin de tarifas, peajes, etctera), egresos (operacin, mantenimiento, seguros y otros) y financiamiento (servicios de deuda, tasas de inters, covenants, etctera). Los problemas de agencia se refieren a: i) seleccin adversa, por informacin oculta respecto a las condiciones de la demanda, los costos y a la propia capacidad del concesionario, incluyendo comportamientos que pueden derivar en lowballing23; y/o ii) riesgo moral (moral hazard), por accin oculta debido a gestin inadecuada de ingresos y costos cuando el contrato ya est en ejecucin. En ambos casos, tarde o temprano, se llegar a renegociar el contrato o a resolverlo. Los riesgos24 son diversos. Su asignacin y adecuada regulacin en los contratos son claves en la definicin del mix riesgo-retorno que permita atraer capitales privados a la infraestructura pblica. En trminos agregados, desde el punto de vista estatal, mantener una relacin contractual de largo plazo con una entidad privada es fuente inevitable de conflictos, en la medida que el contrato estar sujeto a revisin. Esto es especialmente vlido en pases en desarrollo, donde los ciclos econmicos son ms pronunciados y agravados por cambios polticos, en ocasiones drsticos. Luego, es esperable que el privado, en salvaguarda de sus intereses, presione por modificaciones contractuales. Desde la perspectiva privada, ms all de los riesgos propios del negocio, existirn riesgos asociados a los cambios en la evolucin de la economa y en los actores polticos relevantes que son difciles de mitigar. Si no hay disposicin y comprensin de las autoridades acerca de las dificultades de previsin que tiene un contrato de esta naturaleza, puede enfrentarse prdidas mayores.

6. FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS REGIONALES PPP: DESAFOS Y OPCIONES 6.1. Condiciones de viabilidad de los proyectos PPP
Los modelos de proyectos PPP exhiben ventajas principalmente cuando involucran activos estatales cuya venta es polticamente poco viable. Un anlisis de ventajas de los proyectos PPP para las regiones

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puede hacerse desde dos ngulos. En un lado, por la problemtica de la escasez de recursos pblicos. Aqu el criterio es quien tiene el dinero tiene el proyecto. En otro lado, por las ventajas comparativas y competitivas que tiene un sector respecto de otro y que, en algunos casos, determinarn que ciertas actividades sean realizadas en forma ms eficiente por los privados, y en otros casos por el Estado. Aqu el criterio es quien lo hace mejor hace el proyecto. Para aprovechar las ventajas, se precisa, a nivel de la regin y a nivel del pas, un entorno poltico-legal suficientemente promotor y estable para asegurar condiciones que permitan albergar inversiones de larga maduracin como los proyectos PPP. Luego, ms all de las salvaguardas propias del negocio25, importantes para la viabilidad privada, deben considerarse las trabas que pueden surgir de la economa poltica de las concesiones, vinculadas principalmente a la resistencia e incomprensin de usuarios y stakeholders26. Para enfrentarlas, se precisa una eficaz estrategia comunicativa sobre los beneficios de las concesiones, incluyendo claramente por qu el pas enfrenta la necesidad de incorporar elementos privados de gestin y financiamiento en infraestructuras, en un contexto de requerimientos crecientes del aparato productivo y restricciones presupuestarias cada vez ms severas. Cumplido este gran prerrequisito, es preciso implementar dos condiciones adicionales, ya enfocadas al financiamiento del proyecto en s: i) esquemas de financiamiento de proyectos altamente dependientes de los flujos econmico-financieros y de una adecuada asignacin de riesgos, que se conocen como project finance; y ii) mercados financieros profundos que adecen la provisin de recursos en montos y plazos acordes a las caractersticas temporales de los flujos de los proyectos a financiar. En el Per se estn desarrollando ambos elementos. Por un lado, al haber iniciado el Per en la dcada de 1990 un proceso de concesiones en varios sectores27, existe acceso a la tecnologa que sustenta un project finance y se est generando expertise con casustica concreta. Los esquemas project finance exigen capacidades tecnolgicas de ingeniera financiera para disear proyectos atractivos desde la perspectiva privada, tomando en cuenta algunos aspectos esenciales como: i) las obras de infraestructura no son propiedad del concesionario sino del Estado, lo que impide utilizar los activos de la concesin para apalancar recursos de endeudamiento, habilitando, por ejemplo, alguna garanta; ii) los plazos de las concesiones, para permitir la recuperacin a los retornos esperados, se encontrarn posiblemente en rangos de 20 a 30 aos28, o en algunos casos

alrededor de los diez aos, lo que es muy superior a los plazos normales de financiamiento que otorga la banca comercial peruana, incluso para sus colocaciones de largo plazo, cuyos horizontes rara vez exceden de cinco aos; iii) la gran cantidad de agentes que participan en una concesin Estado, concesionarios, financistas y otros requiere que el mecanismo de financiamiento sea accesible, claro y que exista acuerdo en sus trminos. Por otro lado, el mercado de capitales peruano viene adquiriendo, desde fines de la dcada de 1990, una creciente profundidad, por la aparicin de instrumentos de deuda, particularmente bonos, emitidos por empresas que estn desarrollando proyectos de infraestructura29. La funcionalidad de los mercados financieros para proyectos de infraestructura requiere desarrollos institucionales fundamentalmente en los mercados de capitales, a fin de ganar en profundidad y asegurar la disponibilidad de recursos. Desde la dcada pasada el sistema financiero peruano, y en particular el mercado de capitales, ha experimentado un crecimiento notable que sita al Per no solo en la categora de emerging market, sino que se encuentra bien perfilado para obtener investment grade en los prximos aos, de persistir o mejorar la actual performance. Esto se refleja, por ejemplo, en las posibilidades reales de acceder a capitales para financiamiento de proyectos30.

6.2. Financiacin de proyectos PPP regionales

La financiacin de un proyecto de concesin regional requiere que: i) los flujos del proyecto generados por las lneas de negocio produzcan una rentabilidad atractiva al capital de riesgo; ii) las garantas, colaterales y seguros comprometidos provean confianza a los acreedores en cuanto al pago de los compromisos y deudas; y iii) la estructuracin financiera sea capaz de independizar los riesgos del proyecto de los riesgos de los sponsors. Como condicin previa a estos tres requisitos, es necesario que en el pas donde se impulsa una concesin exista financiamiento en cantidad y calidad. Las fuentes de financiamiento privado para proyectos de concesin en el Per provienen de los mercados financieros, bancario y, muy en especial, del mercado de capitales. El problema con el financiamiento bancario es que se enfoca bsicamente en deuda de corto y mediano plazo, menor de cinco aos, mientras que los proyectos de concesin requieren financiamiento de plazos mayores. Las dos condicionantes indispensables son las tasas de inters activas y los plazos de los prstamos. Los bancos comerciales, con el objetivo de reducir el

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riesgo de la recuperacin del crdito, probablemente exigiran garantas de ingresos mnimos otorgados por el Estado al concesionario, u otros colaterales que garanticen dichos ingresos, los que se constituirn en garanta total o parcial de su obligacin ante la respectiva entidad crediticia. Y todo esto derivado de su escasa propensin al otorgamiento de crditos de plazos prolongados debido a sus propios calces de activos y pasivos, por la naturaleza misma del negocio bancario. El resultado es que, aun en el caso de existir la disponibilidad de recursos por va del crdito bancario, es esperable que este pueda llegar a ser tan caro que haga inviables financieramente a las concesiones. De ah la urgencia de profundizar el desarrollo de los mercados financieros locales. En concesiones de infraestructuras es altamente deseable la participacin de diferentes agentes financieros para diversificar ptimamente los riesgos y facilitar los refinanciamientos que sean necesarios. La profundidad de los mercados financieros define un espacio en el cual conviven agentes que tienen diferentes horizontes de planeacin de sus inversiones y ahorros y diferentes grados de aversin al riesgo. Donde existe un vasto terreno por abarcar en trminos de profundizacin, es en el mercado de capitales. Una condicin necesaria, pero no suficiente para que un mercado de capitales funcione en condiciones adecuadas, es su nivel de profundidad local. Es as como la existencia de inversionistas de largo plazo, principalmente fondos institucionales que buscan rentas fijas en periodos largos, ayudan a este objetivo. Aunque el mercado financiero peruano corresponde mayormente al mercado bancario, el mercado de capitales va adquiriendo mayor profundidad con la presencia de nuevos instrumentos de largo plazo que proyectan una fuerte masa crtica de fondos31. Esto facilitar el financiamiento de proyectos de infraestructuras que requieren apalancarse a largo plazo. Las condiciones para desarrollar concesiones bajo esquemas project finance, con financiamiento del mercado de capitales local, abre las posibilidades para los bonos de infraestructura especialmente adecuados para estos proyectos, lo que sera una innovacin financiera de alto impacto en el dinamismo del mercado de concesiones y del mercado de capitales peruano. El impulso a las infraestructuras requiere intensificar reformas para que los mercados de capitales se conviertan en la principal fuente de financiamiento de largo plazo, segmentando as claramente el mercado financiero. Es importante que desde las propias regiones se exploren mecanismos legales que promuevan la aparicin de nuevos instrumentos financieros atractivos para los inversionistas institucionales que

profundicen estos mercados. Y otros como la integracin regional que permitan aprovechar economas de escala y desarrollen fondeo de nuevos recursos desde las regiones.

7. PARTICIPACIN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES EN ESCENARIOS DE PROYECTOS

PPP

Implementar un esquema de proyecto PPP para infraestructura, desde un gobierno regional, exige una forma de establecer redes de comunicacin y definicin de polticas que sean consistentes con el objetivo de atraer inversin privada en volmenes importantes. El esquema de relaciones involucradas en la implementacin de un modelo de desarrollo por PPP implica que el gobierno regional sostiene simultneamente tres frentes, los cuales tienen que estar en absoluto equilibrio para tener xito. El primero es el frente poltico, que se vincula a la negociacin de competencias y de funciones establecidas en la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales. Este frente es vital porque define la condicin necesaria para la implementacin de proyectos PPP desde la gestin regional. El gran contrasentido es que mientras la normativa sobre descentralizacin postula extensivamente que los gobiernos regionales deben constituirse en promotores de la inversin privada, en la prctica las infraestructuras que pueden ser sujetas a ser atractivas a los privados no estn por lo general bajo jurisdiccin de los gobiernos regionales. Una excepcin puede estar en los proyectos especiales de infraestructura hidrulica y riego32 que tienen escalas importantes, aunque, aun as, la mayora no son autosustentables financieramente, pues no pueden sostener una tasa de retorno privada mnima atractiva por las propias operaciones del negocio33. Sin embargo, por ejemplo la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales solo da jurisdiccin a las autoridades regionales sobre la Red Vial Departamental, mas no sobre la Red Vial Nacional, que es la que podra tener alguna posibilidad de ser concesionada por los volmenes de trfico. Tambin la normativa solo da jurisdiccin a los gobiernos regionales sobre puertos y aeropuertos de alcance regional, lo que en la prctica se traduce en puertos caleteros y aerdromos, ambos tipos de infraestructuras de limitadsimas posibilidades de atraer inversiones privadas. El resultado es que los gobiernos regionales no pueden, desde su total autonoma, involucrarse decididamente en procesos de proyectos PPP, salvo que intervengan en

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infraestructuras de mayor alcance es decir, caminos nacionales y puertos y aeropuertos de alcance nacional, las cuales estn bajo la competencia del gobierno nacional. Por tal motivo, si algunos proyectos no se consignan entre las prioridades del gobierno central, los gobiernos regionales pueden apelar al dispositivo de delegacin de funciones del Ejecutivo34, de manera que puedan ejercer funciones sobre infraestructuras que no pertenecen a su jurisdiccin mediante convenios con entidades del gobierno central. Esta negociacin fina tiene que ser parte del frente poltico y depender de numerosos factores entre ellos, la importancia relativa de la infraestructura en el orden de prelacin estratgica del gobierno central, el estado de las relaciones institucionales entre el gobierno regional y el gobierno central, el clima poltico general, entre otros, pero lo que queda claro es que el soporte fundamental para gestionar esta delegacin es la acreditacin de capacidades de gestin sobre la infraestructura solicitada por parte del gobierno regional que la pide, tal y como explcitamente lo seala el dispositivo legal aludido. Qu significa esto y qu implicancias tiene para la gestin regional? Que el gobierno regional tiene que aprovisionarse de la tecnologa necesaria para realizar proyectos de esta envergadura, cuya complejidad no es solamente de ingeniera civil o industrial, sino de ingeniera financiera. La experiencia internacional ensea que la forma ms eficiente de captar la tecnologa adecuada es mediante outsourcing, por el cual se contratan especialistas en los sectores a los que pertenecen las infraestructuras a implementar y en el desarrollo de negocios que implica un proyecto PPP. Esto es importante de considerar, porque las entidades pblicas en general, al estar enfocadas en problemticas de gestin sectorial o geogrfica, no desarrollan el tipo de visin y tecnologa que un tratamiento especializado puede brindar para el ptimo diseo de un proyecto PPP aplicado al desarrollo de una infraestructura35. El segundo es el frente social, relacionado en primer lugar con la responsabilidad de proveer los servicios pblicos a los usuarios de la infraestructura y, adems, a los impactos que este desarrollo puede generar en los stakeholders. En el manejo de este frente, no debe perderse de vista que la responsabilidad primordial del encargado de manejar una determinada infraestructura es la provisin del servicio derivado de ella. Los stakeholders son importantes tambin, empezando por los que pueden ser pasibles de ser afectados por externalidades derivadas de acciones contaminantes provenientes del uso de la infraestructura. Aqu es fundamental actuar en coordinacin

con los organismos reguladores. Tambin es importante considerar que un cambio de modelo de administracin directa hacia una concesin implica una modernizacin de procesos que impactar en los costos laborales. Este es el tema ms espinoso de acometer desde el frente social. Afortunadamente, existen en Amrica Latina y en el mundo experiencias en este tipo de conflictos y en la forma de mitigarlos, que incluyen soluciones socialmente viables. Precisamente la presencia del gobierno regional en este punto es til para reducir posibles impactos negativos en el bienestar de los trabajadores y, al propio tiempo, vital para que los sindicatos asimilen las ventajas de la modernidad necesaria en el marco de una estrategia de desarrollo regional competitiva, que debe conllevar un proyecto PPP. Para tal fin, es importante su intervencin en la construccin de mecanismos de mitigacin, como la promocin de actividad empresarial pequea y mediana en eslabonamientos comerciales con la infraestructura en concesin, impulso a la creacin de clusters articulados a los servicios de la misma, la capacitacin profesional para adecuarse a la nueva tecnologa, o, finalmente, para reorientar los excedentes laborales eventuales hacia otras actividades que pudiera promover en otros segmentos de la economa regional. El tercero es el frente empresarial, que es particularmente delicado por el efecto sensibilidad de la inversin privada debido al entorno. La construccin de un entorno empresarial apropiado para la inversin retroalimenta la competitividad que, a su vez, genera un efecto multiplicador sobre ese clima favorable. Este manejo relacional, en presencia de una agencia de promocin de la inversin privada, debiera ser una responsabilidad primordial de esta entidad. Para optimizar esta actividad, es preciso atacar el frente desde una doble perspectiva: la de los inversionistas existentes, esto es, aquellos que radican en el mbito regional y que ya estn operando en varios sectores relacionados a las infraestructuras por desarrollar, pero que no son el grupo objetivo necesariamente para operar directamente a las mismas directamente; y la de los inversionistas potenciales, que hay que atraer precisamente para incorporarlos a la operacin principal de la infraestructura que se quiere desarrollar. En adicin, el gobierno regional puede establecer alianzas estratgicas con diversas entidades privadas y pblicas, entre ellas con otros gobiernos regionales, especialmente con aquellos con los que el gobierno regional haya suscrito juntas de coordinacin interregional (JCI) y que puedan estar en el mbito de influencia de las infraestructuras por desarrollar.

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Tambin con entidades como la Agencia de Promocin de la Inversin Privada (Proinversin) y el CND, que pueden proveer ciertos soportes de asesoramiento o facilitacin. Adems se tiene a entidades de los mercados financieros, incluyendo a la Corporacin Financiera de Desarrollo (Cofide) y a actores del mercado de capitales. Pueden incluirse organismos multilaterales de crdito como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, la Corporacin Andina de Fomento (CAF) o la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) y hasta otros gobiernos nacionales y subnacionales de pases que pueden favorecerse de las infraestructuras que se quieren impulsar. En todos los casos, debera ser una potestad de los gobiernos regionales establecer estas alianzas estratgicas. Una vez cubiertos estos frentes, queda implementar la concesin propiamente dicha. Tomando como referencia el modelo ms usado para las concesiones de infraestructuras en el mundo, es decir, el modelo BOT36, el concesionario establece relaciones contractuales con diversos actores: Estado (gobierno nacional y gobierno regional), usuarios (clientes), operadores, contratistas, aseguradoras y financistas. A estos habra que aadir a los stakeholders de cada proyecto37. El concesionario suscribe un contrato de concesin con los entes concedentes, entre los que se encuentra el gobierno regional. Pero, adems de los entes concedentes, otro actor clave en el proceso es el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), por estar a cargo de las autorizaciones presupuestarias que cubrirn los soportes financieros de la concesin. Estos son: i) los desembolsos del canon para el gobierno regional que podran ser utilizados como contrapartida de la inversin; ii) las emisiones de deuda pblica directa del Tesoro que pudieran ser pactadas para apoyar financieramente a la concesin con cargo a entidades del gobierno nacional; iii) los desembolsos programados desde el presupuesto nacional para el mismo fin en la forma de pagos diferidos38; iv) los avales para operaciones de endeudamiento del gobierno regional; y v) las garantas y contragarantas financieras39 para asegurar un flujo comprometido al concesionario en forma de pagos diferidos en el tiempo. La relacin del concesionario con los usuarios es a travs del servicio prestado con la infraestructura, para lo cual su compromiso fundamental es brindar un estndar de servicio adecuado a la demanda. La contraprestacin de los usuarios es el pago de tarifas. El regulador verifica que las tarifas y el nivel de servicio sean adecuados a lo comprometido en el contrato de concesin. Para que todo marche bien a nivel del servicio, el concesionario suscribe contratos

con operadores y contratistas constructores que, a su vez, son sujetos de intervencin del regulador. Lo que s es trato directo del concesionario es su relacin con los aseguradores y los financistas. Los primeros son importantes para atenuar los riesgos del proyecto y de la operacin en general. Existen numerosos tipos de riesgos tanto en la fase constructiva cuanto en la fase de explotacin (posconstruccin). Los segundos son cruciales para la supervivencia del negocio. El concesionario se financia de estos proveedores de recursos financieros de acuerdo con la mezcla de riesgo-retorno que est dispuesto a asumir y, como hemos visto en este trabajo, el tratamiento es tanto a nivel de bancos cuanto de inversionistas institucionales administradoras privadas de fondos de pensiones (AFP), empresas de seguros, etctera, estos ltimos a travs del mercado de capitales local. La implementacin de un proyecto PPP se puede comprender mejor con el ejemplo de una concesin BOT que no sea superavitaria o autosustentable financieramente a lo largo de su horizonte. En el escenario de mayor autonoma, un gobierno regional podra gestionar, mediante un convenio, la delegacin de competencias desde una entidad del gobierno central. En un escenario de menor autonoma, el gobierno regional participara como parte de pool de entes concedentes. Independientemente de estos arreglos institucionales, ser importante la presencia del gobierno regional en el proceso. Para simplificar, se asume que quedan resueltos los arreglos institucionales de manera que, bajo cualquiera de ellos, el gobierno regional que impulsa la concesin tiene presencia efectiva. En este esquema, el gobierno regional con autonoma total o participando conjuntamente con otras entidades gubernamentales suscribe un contrato de concesin con la sociedad concesionaria ganadora de la licitacin correspondiente, en virtud del cual se generan relaciones del concesionario con los actores, conceptundolos ahora como acreedores de la sociedad concesionaria (operadores, contratistas, proveedores, financistas bancarios e institucionales y patrocinadores). Si el proyecto fuera autosustentable financieramente, el cobro de tarifas bastara para cumplir los compromisos con estos acreedores y, adems, generar un excedente neto que se traducira en un valor actual neto estrictamente positivo. Pero asumiendo el escenario duro, se parte de que el proyecto no sea autofinanciable. En este caso, podra ser apoyado financieramente con aportes del Estado para hacerlo rentable privadamente, siempre que tenga un retorno social positivo.

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El gobierno regional puede constituirse en parte de ese apoyo. Si bien es cierto que el soporte estatal podra venir del gobierno central, puede que no se obtenga totalmente de dicha fuente, especialmente si existieran prioridades divergentes entre el gobierno central y el regional. En tal caso podran existir inyecciones financieras alternas. Por ejemplo, se abre la posibilidad de que parte del canon que perciben ciertos gobiernos regionales sea derivado para soportar el proyecto con aporte privado. Se puede asignar parte del canon que correspondera al gobierno regional y al gobierno provincial involucrado en porcentajes por definir. Y tambin podra derivarse parte del presupuesto de otros gobiernos regionales y municipios que se beneficien de determinado proyecto conjunto, dependiendo de las negociaciones que se realicen en funcin a los beneficios esperados para cada cual. Esto corresponder a arreglos institucionales que quedan por definir en el marco de la transaccin. En cualquier caso, se podra contar con un flujo que, aparte de ser grande, sea predecible y pueda ser un importante elemento para soportar un esquema de financiamiento a travs del mercado de capitales para el proyecto. La utilizacin de recursos de canon hace partcipe al MEF de la operacin. El soporte estatal opera de diversas formas, tales como tarifas sombra, subsidios al mantenimiento, cofinanciamientos sobre la inversin de obra, etctera. En nuestro anlisis vamos a asumir que el proyecto es cofinanciado con pagos diferidos en el tiempo (PDT), es decir, desembolsos que hace el Estado, en un perfil de flujo durante todo o una parte del horizonte de la concesin41. En este modelo cobra importancia el fideicomiso, un fondo que es administrado por una entidad independiente para efectos del manejo financiero de estos aportes. El concedente se compromete a desembolsar este pago autorizando al MEF a que deposite parte del canon en un fondo fideicomiso, al cual va tambin la recaudacin tarifaria segn convenio con el concesionario. El fondo paga primero a los acreedores, empezando por operadores y contratistas para garantizar, primero que nada, el servicio a los usuarios y luego a los proveedores de financiamiento. Los remanentes son sujetos de gerencia financiera para optimizar retornos. Aunque el concesionario suscribe un contrato de fideicomiso con el fondo, persiste una duda: si el proyecto se sustenta financieramente en el aporte estatal, en conjuncin simultnea con capitales privados, qu garantiza al concesionario que se va a generar este pago del Estado al fondo fideicomiso? La duda sobre la ejecutoria y la oportunidad de los

desembolsos del Estado introduce un nuevo riesgo en la concesin: el riesgo de impago diferido. En este caso, el Estado, a travs del MEF, contrata una garanta con algn multilateral como puede ser el BID o el Banco Mundial destinada a pagar al concesionario el desembolso comprometido en forma de PDT, en caso se interrumpa por alguna causa. La Repblica del Per ser el garantizado y potencial prestatario en caso del siniestro de la garanta. Para ello, se suscribe un contrato entre el multilateral, como garante, y la Repblica del Per, como garantizado. Adems, un convenio de contragaranta entre el multilateral y la Repblica del Per. El MEF suscribir estos instrumentos en representacin de la Repblica del Per y en calidad de organismo ejecutor de la garanta, responsable de incorporar los pagos previstos al concesionario en las respectivas vigencias presupuestarias y de notificar al multilateral ante el siniestro del acuerdo. Al momento de hacerse efectiva la garanta, el monto desembolsado por el multilateral se convertir en un crdito a plazo, en el cual el prestatario sera la Repblica del Per, a travs del MEF. Durante un plazo a convenir, los recursos de la garanta se mantendrn disponibles para respaldar las obligaciones del gobierno por el PDT. La garanta puede incluir el reconocimiento por obras parciales en caso de terminacin anticipada de la concesin. Si el total de la garanta fuera hecha efectiva y no reinstalada previa a este plazo, la misma dejara de tener vigencia. El costo de la garanta est dado por i) el costo financiero del dinero que representa en un eventual pago; ii) la comisin de disponibilidad de la garanta; y iii) el costo de la negociacin de la garanta. La garanta se otorga respaldada por un crdito contingente, con una contragaranta del Gobierno peruano, que consistir en documentar como prstamos del organismo multilateral contra la Repblica del Per cualquier desembolso que el multilateral realice debido al siniestro de la garanta. Estos desembolsos se convertirn automticamente en prstamos a plazo, pagaderos al multilateral y que asume como obligacin principal la Republica del Per, conforme a las condiciones financieras de los prstamos de capital ordinario del multilateral y con las salvedades estipuladas en el contrato de garanta42. Estos prstamos tendran como plazo el remanente del plazo de la garanta. La garanta entrar en vigencia al momento de suscripcin del contrato de garanta, una vez que se adjudique la concesin. Se mantendr disponible por un periodo definido contractualmente. La

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garanta puede negociarse para que sea elegible una vez producida la terminacin de las obras segn lo certifique el ente concedente. La ejecucin de la garanta entra en vigencia ante un evento de incumplimiento de pago del PDT, siempre que la obra haya sido aceptada por el gobierno y si no excede el monto garantizado. Por lo dems, el esquema de la transaccin es similar al caso sin garantas, ya que el fideicomiso contina en vista que la garanta sirve solo para brindar cobertura al riesgo de incumplimiento del Estado, pero el fideicomiso asegura que el dinero, aunque el Estado cumpla, no se destine a otros rubros fuera del proyecto. La implementacin de esquemas de proyectos PPP requiere un nuevo enfoque de la gestin regional que debe ser capaz de compatibilizar las posibilidades de generar negocios rentables privados con los objetivos estratgicos del desarrollo regional. En adicin a la estrategia de desarrollo regional, tambin debe estar clara la estrategia misma de la implementacin de un proyecto PPP, pues es un dato de la realidad que esta clase de modelos suelen despertar fuertes oposiciones polticas.

8. HACIA UNA NUEVA GESTIN REGIONAL EN EL MARCO DE LA REGIONALIZACIN

La regionalizacin, elemento clave de la descentralizacin, constituye un proceso largo y complejo y un nuevo desafo. La normatividad43 establece un proceso de etapas, la primera de las cuales es la constitucin de las JCI, conformadas por dos o ms gobiernos regionales, y cuyo objetivo es la gestin estratgica de la integracin para: i) la constitucin de regiones sostenidas; y ii) el impulso de proyectos de impacto macrorregional43. Luego, la constitucin de una JCI no necesariamente tiene que derivar en un propsito de constitucin de una regin sobre la base de circunscripciones departamentales contiguas, aunque puede ser interesante y deseable explorar esta posibilidad. Una JCI puede trazarse como objetivo primario el impulso de proyectos productivos y de servicios (incluyendo los de infraestructura) y, a partir de ese tipo de integraciones, explorar la conveniencia de eventuales fusiones regionales. Todo esto sin perjuicio de una eventualidad de configuracin de una regin. Puede o no haber ventajas de la constitucin de una JCI y de la conformacin de una regin integrada. La decisin de acceder a estos beneficios es poltica y cae en el mbito decisorio de los presidentes de los gobiernos regionales44.

Esta capacidad de iniciativa no es exclusiva ni excluyente de los presidentes regionales, puesto que similar capacidad la tienen los partidos polticos y movimientos regionales respaldados por los ciudadanos y los propios ciudadanos mediante el sustento de firmas verificadas por la ONPE45. El actual marco legal favorece la constitucin de las JCI para aprovechar los beneficios de corto plazo que permitan atender la urgencia e importancia de desarrollar proyectos de inversin necesarios, ms an teniendo en cuenta que los gobiernos regionales estn prximos a cumplir la mitad de su periodo de gestin y los horizontes se acortan. En especial, considerando que estas JCI no comprometen a los gobiernos regionales a constituirse en regiones integradas. La presencia de una JCI genera un cambio en el enfoque de la gestin regional. En particular, la experiencia de los tres primeros aos ensea que las actividades necesarias para echar a andar a los gobiernos regionales terminan absorbiendo los esfuerzos ms valiosos de las gerencias, produciendo como resultado la prdida de enfoque y de esfuerzos en el desarrollo de los grandes proyectos. Esta situacin se agudiza por: i) el agotamiento del discurso poltico promotor de la regionalizacin por parte del Ejecutivo y las consecuentes marchas y contramarchas; ii) el casi nulo margen de maniobra para expandir los presupuestos asignados a las regiones, especialmente a inversin; y iii) la creciente complejidad del trabajo a realizar en Lima ante las instituciones contrapartes sectores como la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), inversionistas, medios de prensa, que hace inminente una respuesta organizacional coordinada y dinmica que incluya una reformulacin total del concepto de las oficinas de enlace regional, que han sido ampliamente excedidas. Este cambio de enfoque es recogido por la ley al establecer que las JCI deben formar una secretara tcnica, que no solo tiene a su cargo la preparacin del expediente tcnico de sustento de propuestas de constitucin de regiones, sino tambin la promocin, el diseo, la administracin de recursos y la gestin de los proyectos de inversin autorizados por la JCI. La secretara tcnica no necesariamente tiene que estar orientada a la integracin regional, sino tambin al objetivo de impulso de proyectos de inversin, de modo que pueda separarse la gestin de estos proyectos de las actividades cotidianas de soporte del funcionamiento de los gobiernos regionales realizadas por sus respectivas gerencias generales. As se

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gana en eficiencia porque las gerencias regionales no pierden autonoma y pueden enfocarse en la resolucin de sus respectivos problemas46. La necesidad de impulsar inversiones hace conveniente implementar las JCI con una secretara tcnica que, adems de la gerencia de promocin de inversiones de los gobiernos regionales que la constituyan, tenga a su cargo la tarea de fortalecimiento de la imagen institucional, bajo una lgica de gestin empresarial orientada a: i) captar recursos financieros frescos provenientes de inversiones nacionales y extranjeras para los proyectos de las regiones constituyentes de la JCI y ii) promover intensamente la imagen de los gobiernos regionales y de las regiones entre la comunidad empresarial y poltica nacional e internacional.

9. CONCLUSIONES
Aunque la descentralizacin va ms all de las transferencias, es inevitable que la poblacin pueda hacer esa identificacin. Las transferencias son necesarias pero no suficientes para la descentralizacin. Las transferencias tienen que acompaarse de empoderamiento, de modo que se transfiera aquello para lo cual se han acreditado competencias de gestin por parte de los gobiernos regionales, pero que, al propio tiempo, se construyan estas capacidades con soporte del gobierno central. Si se procede de otra forma, las regiones pueden colapsar, tanto en lo financiero cuanto en lo gerencial. Es necesario un calendario claro para estas transferencias, adecuando tiempos y capacidades en el tiempo segn las diferenciaciones regionales. Esto supone trazar horizontes de corto, mediano y largo plazo por cada sector a ser descentralizado. Es importante la titulacin para los gobiernos regionales que les confiera derechos sobre activos que puedan generar modelos de negocio privados. Una vez premunidos de estos derechos, sern capaces de darles valor de mercado y generar excedentes. En caso contrario, la descentralizacin ser dbil y el riesgo poltico ser tan grande como para hacerla peligrar, afectando la gobernabilidad del pas e inclusive la vigencia del propio sistema democrtico. La descentralizacin debe producir mayor crecimiento con equidad. De otro modo, se juzgar que fracas. Esto debilitar primero a los gobiernos regionales, pieza clave en el proceso. Seguidamente lo har con el gobierno central, ya que el descontento se traducir en agitacin social. Esto incidir en el riesgo pas y har que los inversionistas potenciales

ajusten al alza sus tasas mnimas atractivas de retorno esperadas, limitando las posibilidades de captar nuevos capitales para las regiones. Aunque existan elementos tcnicos involucrados que establecen lmites importantes, la descentralizacin es un proceso fundamentalmente poltico que requiere de un liderazgo fuerte y sostenido, desde las ms altas esferas de gobierno, a todos sus niveles. Esto supone construir espacios de coordinacin con los gobiernos regionales, con un manejo poltico de los intereses en juego para que no se desborde el proceso y se acte bajo una lgica unitaria47. Es clave hallar alternativas al presupuesto pblico para levantar recursos. Las regiones no tendrn fondos suficientes para su desarrollo, como lo demuestran los presupuestos asignados en los tres primeros aos y los proyectados. Esto no puede cambiar porque una excesiva presin fiscal producir desequilibrios macroeconmicos. Los gobiernos regionales deben contar con infraestructuras factibles de concesin para generar excedentes econmicos a travs de mecanismos de mercado. As se paliar la falta de recursos presupuestarios y se darn seales claras de intencin de descentralizar de manera firme y sostenida. La regionalizacin, que va a cambiar el mapa poltico del Per, debe sustentarse en estas posibilidades concretas y efectivas de los proyectos de alcance interdepartamental. Luego, es un proceso complejo que trasciende los incentivos presupuestarios y no puede convertirse en un mercadillo de transacciones territoriales a cambio de incentivos fiscales. Lamentablemente, esta es la direccin en que se est encaminando el proceso y se ha desviado la atencin que debera enfocarse en los principales propsitos de la regionalizacin potenciar espacios territoriales sostenibles sobre bases econmicas y socioculturales hacia otros objetivos puramente de caja fiscal. Esto es producto del apresuramiento del Ejecutivo por mostrar cualquier tipo de resultados y del afn del aprovechamiento poltico de algunos actores regionales. Es tambin un mercantilismo a escala macrorregional, donde los favores de los incentivos someten a las regiones al facilismo de cumplir un trmite para acceder a beneficios fiscales. El contraataque mercantilista ante una reforma liberal como la descentralizacin, basada en la autodeterminacin ciudadana y las potencialidades de la competitividad productiva, asume ahora un nuevo rostro. Si la descentralizacin debiera hacer menos fuerte al Estado centralista, el mercantilismo poltico lo pretende fortalecer y convertir en omnipotente. Es complejo, duro y, a veces, desilusionador el proceso de encontrar las uniones factibles. El proceso de

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regionalizacin tiene etapas, una de las cuales es precisamente la de las JCI. No es fcil construir regiones, mucho menos cuando se quiere reducir el problema a un tema de dinero para hacer obras pequeas en tal o cual provincia por motivos electoreros. Mucho menos en presencia de un Estado mercantilista que negocia beneficios fiscales, financiados con impuestos, para acomodar uno que otro arreglo territorial al antojo planificador centralista. Hay que lidiar con todo esto. El nico antdoto a la descentralizacin mercantilista es hacerla autosustentable. Para ello, regionalizacin y concesiones tienen que ser polticas aliadas estratgicas que sustenten la descentralizacin.

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NOTAS
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La descentralizacin tiene categora de poltica de Estado. Ver Acuerdo Nacional, Octava poltica de Estado: Descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armnico y sostenido del Per (suscrito el 5 de marzo de 2002, en Lima). Faustino Snchez Carrin, prcer de la descentralizacin en los inicios del siglo XIX y uno de los fundadores de la Repblica, fue defensor de la postura liberal frente a la autocracia imperante posindependentista. Ver Planas, Pedro, La descentralizacin en el Per republicano (18211998) (Municipalidad Metropolitana de Lima, Lima, 1998). La razn est en los costos de transaccin. Segn Posner: Entre ms grande y heterognea sea la composicin poltica, mayores sern los costos de transaccin de organizar una coalicin dominante. Y refirindose al caso de Estados Unidos, concluye: Quiz sea por ello que la separacin de poderes, que hace ms difcil lograr el monopolio poltico, sea ms refinada al nivel federal que en cualquier estado. Ver Posner, Richard A., El anlisis econmico del derecho (Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998, p. 594). Una completa compilacin de la normativa sobre descentralizacin peruana vigente, adems de una revisin analtica, puede encontrarse en Alejos, Walter y Johnny Zas Friz: Concertando la descentralizacin. Balance del diseo normativo (Fondo Editorial del Congreso del Per, Lima, 2005). Premio Nobel de Economa 1998. Se plantea que cuando se trabaja con colectivos humanos, ante la variabilidad de las valoraciones individuales de determinados funcionamientos complejos, es til metodolgicamente enfocarse en algunos funcionamientos importantes y de las capacidades correspondientes. Este es el caso de la habilidad para conseguir una buena nutricin y una buena vivienda, la posibilidad de evitar la morbilidad y la mortalidad

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prematura, etctera. Uno de sus mayores aportes es la introduccin de una nueva medida del desarrollo que va ms all del clsico PBI per cpita, basada en indicadores no monetarios como la expectativa de vida, el analfabetismo y las tasas de mortalidad infantil, que inspir a las Naciones Unidas a elaborar su ndice de Desarrollo Humano (IDH), utilizado ampliamente hoy en da. Ver Sen, Amartya, Choice, Welfare and Measurement (Basil Blackwell, New York, 1982). Esto est normado en la Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales (Ley 28273). Artculo 23 de la Ley 27783. Los mayores logros del CND se dieron en el primer ao del proceso (2003), en los que se produjeron las transferencias ms importantes, como buena parte de los proyectos hidrulicos del Instituto Nacional de Desarrollo: Inade (Chavimchic, Olmos-Tinajones, Majes-Siguas y ChiraPiura, entre otros) y un nmero de caminos departamentales y vecinales que estaban bajo la administracin de Provas Rural. Desde 2004, la presencia del CND se ha limitado prcticamente a ser una instancia de trmite, como en el caso de la constitucin de las JCI y la autorizacin para los expedientes de sustento a la conformacin de regiones. Esta prdida de presencia en el escenario poltico llev a que los gobiernos regionales se hayan ido distanciando de esa institucin y busquen coordinacin directa con las entidades del gobierno central vinculadas a los sectores de su inters. Ver Consejo Nacional de Descentralizacin, Plan Nacional de la Inversin Descentralizada (Consejo Nacional de Descentralizacin, Lima, 2004). Este documento fue preparado sobre la base del anterior Plan Nacional de Acondicionamiento Territorial que prepar el propio CND en 2003. Con la reciente creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, se puede esperar que se construya un nuevo plan de desarrollo. Lo importante es que estos planes no se conviertan, en la prctica, en instrumentos de intervencionismo mercantilista, como pareciera el caso con el manejo del proceso de conformacin e integracin de regiones. Incluyendo apoyo con recursos del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE). Leyes 27867, 28059 y 28274, respectivamente. Segn el ndice de Globalizacin elaborado por la consultora A. T. Kearney, que mide el grado de incorporacin de 62 pases a la globalizacin, los cuales representan el 96 por ciento del PBI mundial y el 85 por ciento de su poblacin, en 2004 el Per ocup el puesto 53. En Amrica Latina, Panam (24) fue por cuarto ao consecutivo el pas ms globalizado de la regin, seguido por Chile (34). Brasil es el pas menos globalizado del continente y Argentina retrocedi 13 ubicaciones respecto de 2003.

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13 Puede haber ganancias de economas de escala y de mbito en este ltimo caso. De paso, esta es una fuente potencial impulsora de fusiones entre regiones a largo plazo. El noveno lineamiento de la Estrategia Nacional de Competitividad consiste en incrementar la dotacin y mejorar la calidad de los servicios de la infraestructura pblica y privada. Los objetivos especficos para lograrlo son i) fomentar la participacin del sector privado en la provisin de infraestructura de uso pblico mediante mecanismos como las concesiones y, en aquellos casos que requieran de un cofinanciamiento estatal, mediante esquemas de Participacin Pblica-Privada (PPP), y ii) fortalecer el marco regulador e institucional para facilitar la participacin de la inversin privada en la infraestructura del pas. Un ejemplo directo, cercano y viviente es el clamor de segmentos de la poblacin de menores recursos que pagan agua ms cara en la periferia de Lima que la que se paga en los distritos tradicionales. Su exigencia es por ampliar las redes de agua, sin importar si la prestacin es pblica o privada. Con esto se rompe un mito. Para un anlisis conceptual de todos los elementos que rodean a los proyectos PPP se sugiere revisar Internacional Monetary Fund, Public-Private Partnertships, informe preparado en junio de 2004 por el Fiscal Affairs Department del Fondo Monetario Internacional (FMI) en coordinacin con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Un caso emblemtico de esta clase de proyectos que requieren fuertes soportes de cofinanciamientos estatales son el Amazonas Norte y la Interocenica Sur. Ver Dahrendorf, Ralf, Ni pblico ni privado (en La Vanguardia, Barcelona, 23 de junio de 2002). Esto es parte de lo que constituye la polmica por las concesiones de los ejes IIRSA peruanos, en especial, de la Interocenica Sur. La Iniciativa para la Integracin Regional Sud Americana (IIRSA) es un acuerdo multinacional, multisectorial y multidisciplinario para impulsar y desarrollar la integracin de Sudamrica. Contempla mecanismos de coordinacin entre los gobiernos nacionales, entidades financieras multilaterales y el sector privado; para coordinar la visin poltica y estratgica de Amrica del Sur, coordinar los planes y programas de inversin y priorizar ejes de integracin y desarrollo, as como los proyectos especficos que los componen. Esta iniciativa, que se origin en la Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur de Brasilia, desarrollada del 30 de agosto al 1 de setiembre de 2000, busca hacer a Sudamrica ms competitiva y desarrollar su espacio geogrfico-territorial. Ver Locke, John, Segundo tratado sobre el gobierno civil (Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000). El monopolio natural ocurre cuando existe un solo ofertante debido a ventajas estructurales en los costos, de manera que pueda abastecer a todo el mercado a precios

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menores que si se ofreciera bajo una estructura de mercado competitivo. Ver Hayek, Friedrich, Camino de servidumbre (Alianza Editorial, Madrid, 2002). Hayek aade: Personalmente, yo preferira con mucho tener que soportar alguna ineficiencia de esta clase que ver intervenidos todos los caminos de mi vida por el monopolio organizado (ibdem). Es decir, una prctica que consiste en aceptar un contrato de concesin en condiciones que se saben inadecuadas para el sostenimiento del proyecto por desfavorables, con el fin de presionar por una renegociacin posterior cuando la ejecucin ya est en marcha y las posibilidades de presionar por mejores condiciones son mayores para el concesionario. Para una revisin de los riesgos y sus mecanismos de mitigacin en concesiones de infraestructura ver DMedina Lora, Eugenio, La privatizacin de servicios pblicos a travs del sistema de concesiones (en Iux Et Vritas, nro. 22. Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2000). Estas salvaguardas estn principalmente relacionadas al equilibrio econmico-financiero y a la asignacin adecuada de los riesgos. Los stakeholders son los actores del proceso PPP que se ubican en el mbito de impacto del proyecto y que, por consiguiente, son, efectiva o potencialmente, afectados por l. Un ejemplo que est destinado ya a ser un clsico de lo que es un psimo manejo de stakeholders, hasta el punto de haber paralizado por aos toda una poltica de desarrollo nacional, es el caso de la Empresa de Generacin Elctrica de Arequipa S. A. (Egasa) de principios de esta dcada. Casos emblemticos son los ejes transocenicos componentes del IIRSA, el Amazonas Norte y la Interocenica Sur, adems la Autopista Lima-Huacho-Pativilca (Red Vial 5) y la Autopista Lima-Pucusana-Ica (Red Vial 6). En adicin, la Carretera Arequipa-Matarani, que fue la primera en adjudicarse en concesin a mediados de la dcada de 1990. Todas pertenecen al sector vial. Hay otras concesiones en otros sectores de infraestructura. Entre ellas, la del aeropuerto Jorge Chvez (aeroportuario), el puerto de Matarani (portuario), los ferrocarriles Central y del Sur (ferroviario), la lnea de transmisin Mantaro-Socabaya (energtico), la planta abastecedora de agua potable del Chilln (saneamiento) y el proyecto Olmos (hidrulico). La normativa sobre inversin privada establece como plazo mximo legal para las concesiones el horizonte de 60 aos. En general, los dispositivos bsicos para la inversin privada en el Per son: i) el Decreto Legislativo 662 (agosto de 1991), que establece reglas y seguridades para el desarrollo de inversiones extranjeras en el pas, ii) el Decreto Legislativo 757, que complementa el anterior consignando la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, y iii) el Decreto Supremo 162-92-EF, que consigna el Reglamento de los Regmenes de Garanta a la Inversin Privada.

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29 Para ilustrar el punto, considrese las emisiones de categora AAA vigentes al ao 2005 en el mercado local de capitales y correspondientes a empresas de servicios pblicos: i) Transportadora de Gas del Per (TSP), ejecutora de Camisea, por 200 millones de dlares y 236,6 millones de soles, ii) Red de Energa del Per (REP) por 50 millones de dlares y 69,5 millones de soles, iii) Transmantaro por 50 millones de dlares, iv) Duke Energy Internacional (Egenor) por 40 millones de dlares, v) Consorcio Agua Azul (CAA) por 34 millones de dlares, vi) Telefnica por 65 millones de dlares y 774.1 millones de soles, vii) Luz del Sur por 523,6 millones de soles, y viii) Edelnor por 688 millones de soles. Ver los reportes de las clasificadoras de riesgo que operan en el Per. De paso, esta situacin es un reflejo de la reduccin del riesgo pas, que ha hecho que en el ao 2005 el Per presente el tercer menor riesgo pas de Amrica Latina, despus de Chile y Mxico. Una manera de medirlo es mediante el ndice de Acceso al Capital (CAI), que es un ndice construido sobre la base de cinco indicadores: i) entorno macroeconmico, ii) desarrollo bancario, iii) profundidad de los mercados financieros, iv) ambiente institucional, y v) represin financiera. De acuerdo con la clasificacin de 98 pases en relacin con el CAI, el Per ocupa la posicin 42 para el ao 2004, mostrando una ligera mejora en el periodo 2001-2004. Esto lo coloca por encima de varios pases de la regin, incluyendo a las tres economas ms grandes de Amrica Latina: Mxico (43), Brasil (45) y Argentina (49). Y bastante adelante de pases como Bolivia (80), Uruguay (83), Ecuador (84) y Paraguay (86), as como de la totalidad de pases centroamericanos. Solo Chile (26) est mejor posicionado. Ver Milken Institute, Capital Access Index 2004. Este desarrollo est muy unido al crecimiento de los fondos de pensiones, cuyas administradoras privadas se han convertido largamente en los inversionistas institucionales ms importantes. Se espera que estos pasen de ocho mil millones de dlares que suman actualmente a 16,5 mil millones en el ao 2010, segn estimaciones de la Superintendencia de Banca y Seguros del Per. Que pertenecieron antes del proceso de descentralizacin al Instituto Nacional de Desarrollo (Inade) y que muchos fueron transferidos a los gobiernos regionales en 2003 y 2004. Prueba de ello es que el Proyecto Olmos, en Lambayeque, ha sido el nico adjudicado en concesin hace muy poco tiempo, para lo cual ha requerido un convenio entre el Gobierno Regional Lambayeque y el gobierno central, por el cual este ltimo ha cofinanciado en gran medida la inversin del operador privado. Vista en contexto de lo desarrollado en este trabajo, se comprende que el apoyo especial que ha merecido Olmos que inclusive fue exonerado de evaluacin en el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), definido en la Ley 27293 es parte de la prioridad que las autoridades centrales vienen dando al

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desarrollo de la zona transversal articulada a lo largo del Amazonas Norte. Esto est normado en el artculo 52 de la Ley 27783. Esto est muy relacionado al nivel de complejidad que implica un proyecto PPP y que se explica ms adelante. De hecho, es el modelo prevaleciente en las concesiones que se han implementado en el Per hasta la fecha. Adems, la relacin con los stakeholders no involucra necesariamente vinculaciones contractuales. Como en el caso de la concesin del Amazonas Norte. Que se negocian con multilaterales de crdito, como en el caso del Amazonas Norte o Interocenica Sur. Se asume este mecanismo para efectos del ejemplo por ser el utilizado en la actualidad en las concesiones de los dos ejes pertenecientes al IIRSA, recientemente adjudicadas: el Amazonas Norte y la Interocenica Sur. En el caso concreto de las garantas financieras que se pactaron entre el Gobierno peruano y el BID para la concesin del Amazonas Norte se estableci lo siguiente: i) que no tendr periodo de gracia, ii) que no contemplara comisin de vigilancia o comisin de compromiso, toda vez que el Gobierno peruano estar al mismo tiempo pagando comisin de garanta, y iii) se podr prepagar anticipadamente la totalidad del respectivo desembolso dentro de los 30 das siguientes al mismo, en cuyo caso dichas cantidades revertirn al monto total de la garanta disponible. Dada por la Ley 28274 y su Reglamento (Decreto Supremo 063-2004-PCM). Artculo 3, numeral 3.1 de la Ley 28274. Artculo 16, numeral 16.1 de la Ley 28274. Los beneficios solo podan aprovecharse en el ao 2005 si se presentaban las propuestas de integracin regional hasta el ltimo da til de abril de este ao, pasada la cual no se podr acceder a similar posibilidad hasta el ao 2009. El Reglamento de la Ley 28274 establece que la JCI puede asignarle a la Secretara Tcnica la funcin de promocin de la inversin privada en el mbito interregional de su competencia [...], en cuyo caso [...] ejercer las funciones de la Agencia de Promocin de la Inversin Privada. Ver el artculo 10, numeral 10.2. Las disonancias en el manejo del problema de la hoja de coca de gobiernos regionales como los de Cuzco, Hunuco y Puno, con respecto al gobierno central, son un ejemplo en contrario. Esto ha desencadenado inclusive que muy recientemente el gobierno central entable una demanda al gobierno regional de Cuzco ante el Tribunal Constitucional.

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