Les notes mthodologiques

Direction Scientifique GRET

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Dveloppement local et dcentralisation Points de vue

Daniel Neu (Gret) Mai 2003

La locution dveloppement local est la mode dans notre milieu professionnel. Elle est trs souvent employe dans des sens diffrents. Les quelques dfinitions et rflexions proposes ici, nont pas dautres ambitions que de contribuer clarifier les enjeux et les approches.

Dveloppement local

Projet de dveloppement local

Territoire, participation, consensus autour dun projet Un projet de dveloppement local1 est un projet qui sefforce de changer la situation dun territoire et de ses habitants. Il tente den valoriser les qualits (ressources, atouts, valeurs), den minimiser les handicaps, den contourner les contraintes. Il est initi et mis en uvre par et avec, la participation de ses habitants et de leurs institutions . Il tente de rpondre leurs aspirations, et de valoriser leurs richesses collectives. Un territoire est un espace gographique dfini par la relation quentretiennent ses habitants avec lui. On parle de territoire quand cette relation est un lment dterminant de lidentit collective des populations qui y vivent ou qui en sont originaires. Cette espace est une rfrence impor-

Il vaudrait mieux parler de processus de dveloppement territorial : un projet est souvent dcrit comme ayant un ensemble doprations programmes lavance, ayant un objectif prcis, un dbut et une fin. En matire de dveloppement, il sagit plutt dvolutions continues, ventuellement rythmes par des projets successifs ; Local fait penser localit, dans le sens dunit gographique de petite dimension, le village ou le quartier. Nous pensons au contraire quil faut concevoir le dveloppement territorial sur des espaces plus vastes. Mais il ne sagit pas ici de jouer les puristes.

tante dans leur histoire. Il structure leurs activits conomiques, leurs pratiques sociales, leurs joutes politiques Un projet de dveloppement local fonctionne partir de ce sentiment identitaire, de ce sentiment dappartenance, susceptible de gnrer des dynamiques collectives, de produire des consensus ou des compromis, dentretenir des solidarits entre des habitants et des institutions locales, qui ont par ailleurs des intrts divergents, voire concurrents. Quatre conditions Un projet de dveloppement local doit se drouler sur un territoire qui fonctionne comme tel. Sa conception doit reposer sur un consensus explicite qui sexprime travers un ensemble de priorits, ou dobjectifs. Sa mise en uvre doit associer ses habitants. Il doit tre conduit par des institutions ou des dispositifs qui sont la dimension du territoire o il sapplique. Territoires embots Il nexiste gure de groupe social qui sidentifie un seul territoire, structurant lensemble de ses activits et de sa vision du monde . Nous vivons tous sur plusieurs territoires embots les uns dans les autres qui contribuent chacun faonner nos activits et notre identit2 : le territoire national, notre rgion culturelle, des circonscriptions administratives, communes, villages ou quartiers. Chacun de ces territoires peut avoir une pertinence en termes de dveloppement , despace de mise en uvre de politiques publiques sectorielles ou dinterventions de type projet , qui toutes se dclinent en gnral sur plusieurs chelles gographiques ou chelons administratifs. Un projet de dveloppement local peut parfois cibler plusieurs niveaux de territoires embots (village, commune lintrieur dune petite rgion) ou se limiter un seul. Mais il ne peut jamais tre conu sur un mode autocentr. Il prend toujours en considration la relation entre son territoire cible et ses voisins, entre lui et ceux qui le constituent, et ceux dans lesquels ils se situent.

Quand on demande un Antadroy do il est originaire, si on lui pose la question ltranger, il rpondra probablement de Madagascar , si on la lui pose Antananarivo il rpondra de lAndroye , Ambovombe, il rpondra sans doute par le nom de sa commune ou de son fonkontany

Le consensus nest pas inn Le consensus explicite voqu ci-dessus comme une des conditions de la faisabilit dun projet de dveloppement local nest pas inn. Il est plus souvent un des produits des premires phases dune dmarche dappui. Les diffrents groupes sociaux qui composent sa population ont en effet rarement les mmes intrts. Ce consensus se construit. De plus, souvent, le territoire dpend dacteurs extrieurs ou trangers pour conduire son projet. Le consensus doit alors associer non seulement ses forces vives, mais aussi ses partenaires incontournables, bailleurs, autorits administratives, organismes dappuis Ces derniers ont galement leurs propres intrts et leurs propres visions .

Accompagner un projet de dveloppement local

Accompagner un processus Un projet de dveloppement local sinscrit toujours dans lhistoire du territoire. Dans sa priode la plus rcente celle-ci est souvent marque par des interventions dites de dveloppement importes de lextrieur, ou inities par des acteurs locaux. Il est important de resituer laccompagnement dans cette histoire. Un processus de dveloppement se concrtise par une srie de projets et dapprentissages, qui aboutissent un ensemble de ralisations. Au dpart, lenjeu principal nest pas la cohrence de cet ensemble, mais dabord la dynamique quengendre les premires ralisations. La ncessit dinscrire le processus dans une vision globale et cohrente apparat ensuite. Laccompagnateur peut arriver diffrents stades dun processus. Il doit videmment adapter son intervention initiale aux caractristiques des dynamiques en cours. Accompagner des acteurs Pour lessentiel, accompagner un processus de dveloppement revient accompagner les acteurs de ce processus. Ces acteurs sont varis. Ce sont des acteurs privs (familles, oprateurs conomiques) communautaires, associatifs, publics... Laccompagnement vise dune part accrotre les capacits de chacun (ou plus particulirement de certaines catgories dentre eux). Mais il sintresse au renforcement de leurs capacits collectives (visions communes, synergies et cohsion, institutions communes, nouvelles ou anciennes).

Questions de mthodes Laccompagnement des projets de dveloppement local requiert trois qualits : il doit tre itratif, ses mthodes et ses outils doivent voluer au fur et mesure de la progression du projet. Sa conception est continue. Elle nest pas dfinitivement arrte lavance ; il doit tre ractif, et sadapter aux volutions des acteurs du projet ;

il doit tre ngoci au fur et mesure avec ces derniers. La stratgie adopte doit souvent rpondre quatre questions majeures : quelles sont les bons dcoupages territoriaux et les bons niveaux de territoire prendre en compte ? comment favoriser les dynamiques et les consensus entre acteurs ? comment associer durablement les populations et les institutions locales au processus, notamment quand on intervient sur des territoires importants. Quels systmes de pilotage favoriser lchelle du territoire ? Le diagnostic participatif est souvent un bon outil pour rpondre ces questions. Il favorise la mise en mouvement. Le consensus sur le diagnostic facilite laccord ultrieur pour et dans laction. Il permet de tester, sans enjeu, des formes dorganisations et de collaborations. Mais il ne peut pas toujours tre un trop long pralable laction. Le positionnement, une question majeure Mais une des questions centrales est celle du positionnement de laccompagnateur de sa lgitimit, et de ses rapports aux autorits , institutions locales et aux systmes de pouvoir en place sur le territoire. Les dveloppeurs qui animent des dmarches dappui au dveloppement local reprochent souvent ces systmes de pouvoirs de ne pas prendre en compte lintrt public . Ils ont donc souvent la tentation dignorer ou de contourner ces autorits locales, traditionnelles, lues ou administratives, pour travailler directement et exclusivement la base . Mais cette posture permet rarement dinitier des dynamiques locales durables, ou dintervenir sur des espaces gographiques significatifs . En dernier ressort les systmes de pouvoir locaux ont la peau plus dure que les projets. ( moins daccorder la priorit des dmarches dducations populaires , trs en amont de laction et la ralisation dinfrastructures. Ces dmarches sont sans doute un des leviers insuffisamment utiliss du dveloppement local).

Dveloppement local, collectivit territoriale, dcentralisation

volutions
De lopposition Historiquement, les ides du dveloppement local sont apparues la marge des pratiques des pouvoirs publics en matire de dveloppement, voire en opposition avec ces dernires : en France elles sont nes une poque o les collectivits locales taient plus quaujourdhui sous la tutelle de ltat. Elles ont t portes par des personnes qui se rclamaient de territoires dont lidentit tait nie par les dcoupages administratifs existants. Leur promotion a t assure par des partisans de la dmocratie directe qui contestaient le fonctionnement autoritaire de certains lus ; au Sud elles se sont dveloppes en opposition aux projets de dveloppement dcids du haut vers le bas par des administrations centralises et omnipotentes, sans concertation avec les populations. Vers la rconciliation De nombreux pays en dveloppement mettent aujourdhui en uvre des rformes dites de dcentralisation. Ces rformes sont souvent inities sur les conseils des bailleurs de fonds. Elles visent la cration de nouvelles collectivits locales ou le renforcement de lautonomie de celles qui existent dj. Elles sefforcent dinstaurer une nouvelle rpartition des comptences entres celles-ci et ltat central. Cette nouvelle rpartition doit contribuer renforcer la dmocratie, amliorer la gouvernance, et rapprocher les centres de dcision des citoyens. Les communes sont souvent la pierre angulaire de ces rformes, censes rconcilier dveloppement local et gestion des collectivits publiques.

Dfis

Cette rconciliation est effective dans les intentions. Pouvoirs publics et bailleurs de fonds associent de plus en plus systmatiquement renforcement des collectivits locales et dmarches de dveloppement local. Les ONG qui dveloppent de telles dmarches ne le font plus sans prendre en compte les reformes de dcentralisation en cours dans les pays ou elles interviennent.

Nanmoins cette rconciliation ne va pas toujours de soi. Elle affronte (au moins3) trois dfis : La cohsion des territoires communaux Lespace communal nest pas toujours un territoire qui facilite spontanment les dmarches de dveloppement local. Les communes sont parfois de cration rcente, issues de redcoupages successifs, ou bien encore dconsidres par de trop longues priodes de sous-administration. En dehors de lespace urbain, elles apparaissent souvent comme la runion, voire la juxtaposition, de communauts et de territoires villageois bien plus cohrents quelles4 (avec, videmment des nuances selon les modes dorganisation sociale, et les formes doccupation de lespace rural). Dans ces conditions, lenjeu des dmarches de dveloppement local est parfois de renforcer la cohsion territoriale de la commune. La concertation entre lus et populations Llection des responsables communaux, et le rle prpondrant attribu aux communes en matire de dveloppement rural ne garantissent, ni la transparence, ni la concertation, et encore moins la participation des populations. Or celles-ci constituent les qualits de base des dmarches de dveloppement local. Elles impliquent la mise en uvre de mcanismes de concertation, qui peuvent tre activs spcifiquement dans le cadre dun projet particulier, ou mis en place de faon plus structurelle pour assurer une interface rgulire entre lus et citoyens. Ces mcanismes de concertation ne vont pas toujours de soi dans les socits fortement hirarchises o tous les individus nont pas galement accs la parole. Ils sont galement difficiles mettre en place dans les pays o les dbats politiques sont particulirement tendus. Les comptences, les ressources et les capacits de gestion des communes Bien souvent, les rformes dites de dcentralisation dfinissent les nouvelles comptences (responsabilits et champs dintervention) aux communes sans leur donner les moyens de les exercer. Ces moyens dpendent dune nouvelle
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Entre autres des diffrences de conception, pour certains bailleurs projet de dveloppement local nest pas trs diffrent de projet intelligent de financement dinfrastructures sociales ., ou de financement des collectivits territoriales . Les ONG, du moins dans certains pays, mettent laccent sur la participation des acteurs locaux et la globalit de la dmarche.

rpartition des recettes publiques entre ltat et collectivits territoriales, et dune augmentation des recettes fiscales. Lune et lautre sont souvent difficiles mettre dans le contexte conomique et politique de la plupart des pays en dveloppement. Les communes nouvellement cres ou politiquement rhabilites disposent donc rarement de budgets dinvestissement et de fonctionnement, et des comptences correspondant aux missions qui leur sont attribues. Ce constat suscite deux remarques : laction des lus ruraux du Sud dpend beaucoup de leur talent fdrer les forces vives de leurs communes (notamment les associations). Ils ne sont pas principalement, comme le sont parfois les lus du Nord, des gestionnaires de budgets publics ; les moyens des communes (budgets et ressources humaines) dpendent souvent de projets financs par les bailleurs de fonds. Les modalits dintervention de ces projets - bailleurs , constituent donc un enjeu majeur pour la russite des rformes de dcentralisation. Elles sont les unes et les autres dterminantes pour les dmarches de dveloppement local.

Un enjeu pour les ONG

Les ONG ne peuvent se dsintresser de cet enjeu. Elles doivent pouvoir participer aux dbats quil suscite, moins sur la base de position dogmatique, et plus partir de leurs propres expriences de terrain. Cela implique, de mon point de vue : quelles saffrontent sur la mise en uvre de projets de dimension significative ; quelles conduisent ces projets en dialoguant avec les institutions locales . La collaboration avec ces dernires doit se situer au centre de leur exprimentation. (Cela implique de travailler sur des territoires suffisamment vastes) ; quelles inscrivent leurs projets dans les logiques des rformes de dcentralisation conduites par ltat ; quelles capitalisent leurs expriences, notamment en direction de leurs partenaires publics. En satisfaisant ces quatre conditions, la relative indpendance et lexpertise des ONG devraient leur permettre de contribuer intelligemment aux dbats conduits par leurs partenaires institutionnels sur les questions qui lient la dcentralisation et le dveloppement local, et de contribuer la construction de

relations, de synergies entre dynamiques associatives locales et dynamiques sociopolitiques communales.