Manuscrit auteur, publi dans "1er Workshop Ville-Management La performance publique locale : composants et mesures , Paris : France (2005)"

Working paper

Les objectifs de performance et

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

lobjectivit de la notion de performance

Workshop VM Dcembre 2005 La performance publique locale : composants et mesures

Ville - Management
http://www.ville-management.org

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

Les objectifs de performance et lobjectivit de la notion de performance

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Franois Cellier Professeur au Conservatoire National des Arts et Mtiers, Intec 40, rue des jeneurs 75 002 Paris francois.cellier@wanadoo.fr Stphanie Chatelain-Ponroy Matre de confrences au Conservatoire National des Arts et Mtiers, Intec 40, rue des jeneurs 75 002 Paris stephanie.chatelain@cnam.fr

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

Performances technologiques, performances sportives, performance boursire, rsultat obtenu par un cheval de course selon le Robert, la performance apparat comme un des leitmotiv (tymologiquement : motif conducteur) de notre temps. Prsente aujourdhui comme la cl de la rforme de lEtat, la gestion par la performance se dfinit elle-mme par prtrition comme lantithse dun mode de gestion archaque et contreperformant dont lEtat semble tre devenu le symbole. Pourtant lorsquon y regarde de prs, la gestion par la performance dans les administrations recouvre une volution plus quune rvolution dans la conduite des affaires publiques. Elle enrichit la pratique budgtaire sans gommer les spcificits qui fondent et qui caractrisent laction publique. Le mrite remarquable de la loi organique sur les lois de finances est davoir donn forme, clart et cohrence cette nouvelle gouvernance publique dont les principes tendent se rpandre dans lensemble des pays de lOCDE. Parce quelle est un lment de la mondialisation, cette volution parat irrversible. Pourtant le fait quelle fasse lobjet dun consensus international ne suffit pas la fonder en raison ni garantir que toutes les attentes places en elle seront satisfaites.

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

On ne peut qutre frapp cet gard par la faible attention accorde au diagnostic pralable sur ltat de lEtat comme si ce diagnostic allait de soi. En dpit des prcautions conduisant dire que la performance publique ne peut se mesurer en termes financiers comme cela est le cas pour les entreprises, le dficit proccupant des finances publiques nest-il pas la preuve incontestable dun dficit de performance et dabord dun manque defficience de lEtat sur lequel se concentre lessentiel du dficit et de la dette publics ? Cest sur ce prsuppos et sur ce sophisme quil convient, dabord, de revenir si lon veut que la performance ne soit pas simplement un mot dordre mais que ce concept soit rellement porteur de lefficacit quil vise promouvoir en tant dgag de sa gnralit et traduit en objectifs atteignables et souhaitables.

1. Ne nous trompons pas de diagnostic : les performances relatives des administrations publiques ne sont pas la cause principale de la diversit de leurs rsultats financiers
Comme chacun sait, la France ne parvient plus depuis 2002 maintenir le dficit des administrations publiques en de du seuil de 3 % du PIB fix par le pacte de stabilit et de croissance europen. Consquence de ce dficit, la dette publique augmente rgulirement et a franchi depuis 2003 le plafond de 60 % du PIB galement assign, quoique avec moins de force, par les normes europennes. Le dficit affecte quasi exclusivement lEtat dont la dette encore relativement faible il y a vingt ans reprsente les cinq siximes de lendettement public actuel. Les administrations publiques locales ont, quant elles, dgag un excdent de financement sur la moyenne des dernires annes, tandis que les organismes de scurit sociale ont vu se succder les priodes de dficit et de lger excdent la faveur de plans de sauvetage rpts. Il serait, ds lors, tentant de conclure, comme la fait rcemment un ancien ministre, que cest la mauvaise gestion de lEtat qui conduit la catastrophe et den dduire

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

que le remde est dans une amlioration du rapport cot- performance de ses services : Les entreprises font 4 % de productivit par an. Pourquoi lEtat ne serait-il pas capable den faire autant ? . Il peut tre galement de bonne guerre, comme la fait un lu local minent en raction aux dclarations rcentes du ministre du budget, dopposer lincurie de la gestion tatique la saine gestion des collectivits locales. Pourtant la ralit est loin dtre aussi tranche. Si de telles opinions ne sont pas dpourvues de fondement, elles passent ct des ressorts principaux expliquant la situation des diffrentes catgories dadministrations publiques dont aucun lment ne permet de dire quils rsident dans des diffrences de performances ou dans une drive des cots des services de lEtat par rapport ceux des autres administrations publiques. Si tel tait le cas, on pourrait sattendre, en effet, ce que laugmentation des dpenses de lEtat, corriges des transferts de comptences intervenus depuis la dcentralisation, ait t relativement plus marque que celle des autres administrations publiques. Or, la ralit indique quau contraire les efforts de matrise de la dpense ont t plus soutenus du ct de lEtat sur cette priode. Selon les donnes de la comptabilit nationale, la part des dpenses de lEtat dans le produit intrieur brut a diminu en vingt ans de deux points et demi (de 25,2 % en 1982 22,8 % en 2003) tandis que celle des dpenses des administrations publiques locales a augment de deux points (de 8,5 % en 1982 10,5 % en 2003) et celle des administrations de scurit sociale de trois points (de 22,2 % en 1982 25,4 % en 2003). Les dpenses ralises par les collectivits territoriales au titre des comptences transfres par lEtat ont t values, en dernier lieu, 14 Mrds soit 1 % du PIB en 2001 par la commission dvaluation des charges transfres. Les transferts de comptences expliquaient donc, avant la nouvelle vague de transferts initie en 20041 avec le transfert aux dpartements de la comptence en matire de RMI, environ la moiti de laugmentation des dpenses des administrations publiques locales intervenue depuis les lois de dcentralisation. Ces transferts de charges nexpliquaient quune fraction encore plus faible de la diminution des dpenses de lEtat sur la priode, puisquils taient compenss hauteur de 12,7 Mrds par le transfert de ressources financires de lEtat. Seule la fraction couverte par la fiscalit transfre et non par des dotations avait contribu allger les charges de lEtat hauteur de 0,4 % du PIB. Les efforts de limitation des dpenses de lEtat ont donc t significatifs au cours des vingt dernires annes et cela dautant plus que ses charges ont, par ailleurs, t greves par limpact des compensations des allgements de fiscalit locale et de charges sociales consentis au cours de la priode. Quasi inexistantes en 1982 (o elles reprsentaient 0,1 % du PIB) le cot des compensations des allgements de fiscalit locale atteignait 1,5 % du PIB (21,6 Mrds ) en 2002. Le cot des mesures dexonration de charges sociales prises en charge par lEtat reprsentait un montant sensiblement quivalent (23,3 Mrds en 2004).
Sous rserve de limpact du transfert des services rgionaux de voyageurs aux rgions au 1er janvier 2002 (environ 0,1 % du PIB) et de limpact sensiblement quivalent du remplacement de la prestation spcifique dpendance par lallocation personnalise dautonomie au 1er janvier 2002 la charge des dpartements.
1

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

On peut regretter que le traitement de ces compensations, tantt incluses dans les dpenses de lEtat tantt exclues de ces dpenses et comptabilises en minoration de recettes, varie selon les cas et selon les annes2 ce qui ne permet pas davoir une vision exacte de lvolution des dpenses correspondant aux services et aux politiques de lEtat proprement dites. Mais celle-ci ne peut qutre en recul plus marqu que ce quindique lvolution de lensemble des dpenses de lEtat. Leffort de rduction des dpenses de lEtat a donc t sensible et, cependant, le solde de lEtat sest dgrad, beaucoup plus sensiblement que celui des administrations de scurit sociale dont les dpenses ont, pourtant, fortement augment et alors que le solde des administrations publiques locales sest amlior malgr un relatif accroissement de leurs dpenses. Do vient ce paradoxe ? Il tient au fait que lEtat assume lessentiel du poids de la stabilisation des prlvements obligatoires3, travers la diminution relative de ses propres recettes fiscales et sous la forme des allgements de fiscalit locale et de charges sociales dont le montant rappel plus haut reprsente globalement prs des quatre cinquimes du dficit de lEtat.

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Les rsultats financiers divergents des diffrentes catgories dadministrations publiques tiennent, avant tout, leur rle dissymtrique dans la politique budgtaire et aux rgles budgtaires distinctes qui les caractrisent. LEtat assume la responsabilit de la politique conomique et son budget nest pas astreint une rgle lgale dquilibre, au contraire des administrations publiques locales dont les budgets doivent tre strictement quilibrs4 comme doivent ltre des degrs divers les budgets des autres personnes publiques. Cette asymtrie des rgles du jeu, jointe lobjectif de stabilisation des prlvements obligatoires constamment raffirm depuis plus de vingt ans, fait peser sur lEtat une contrainte particulire. De la sorte, on serait tent de dire, en forant peine le trait, que le budget de lEtat est en dsquilibre parce que les rgles budgtaires font que lEtat a vocation assumer les dsquilibres des administrations publiques, les comptes des
2

Pour les collectivits locales, une partie de ces compensations est traite en fiscalit transfre, lautre fraction, dont la plus importante correspondant la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, restant comptabilise dans les dpenses de lEtat En ce qui concerne les organismes de scurit sociale, la rintgration dans le budget de lEtat du fonds pour le financement de la rforme des cotisations patronales (FOREC) a fait diminuer le taux de prlvement obligatoire de ces organismes de prs de 1,5 % en 2004, celui de lEtat augmentant dautant. Le projet de transfrer dfinitivement cette charge aux organismes de scurit sociale moyennant le transfert dimpts de lEtat, examin dans le cadre de la loi de finances pour 2006, devrait, sil est adopt, conduire revenir sur cette diminution du taux de prlvement obligatoire des organismes de scurit sociale par une correction rigoureusement inverse. 3 En vingt ans, la part des prlvements obligatoires de lEtat dans le PIB a diminu de prs de trois points (de 19 % en 1982 15,6 % en 2003 et 16,3 % en 2004 aprs rintgration du FOREC), tandis que celle des administrations publiques locales a augment de prs de un point et demi (3,5 % en 1982 5,1 % en 2003 et 5,3 % en 2004) celle des administrations de scurit sociale augmentant de prs de trois points (18,3 % en 1982 21,8 % en 2002 et 20,5 % en 2004 aprs retrait du FOREC) (source : comptes nationaux en base 1995 pour la priode 1982 2003, comptes nationaux en base 2000 pour 2004, le changement de base introduisant de petites corrections qui sajoutent aux incertitudes rsultant du traitement variable des compensations). 4 Lquilibre na pas, ici, le mme sens que pour le budget de lEtat puisquil tient compte des emprunts. Aussi, nest-ce pas tant lquilibre des recettes et des dpenses qui importe que lapplication de la rgle dor qui veut que les emprunts ne puissent excder le montant des investissements, rgle dont le respect implique que la dette ne puisse excder sur longue priode un multiple calculable du niveau des investissements.

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

administrations publiques autres que lEtat devant tre, pour ce qui les concerne, quilibrs. Tout montre que ces rgles du jeu budgtaires ont aujourdhui atteint leurs limites et quil devient de plus en plus difficile lEtat dassumer ce rle au fur et mesure que sa place dans la sphre publique diminue. Diffrents rapports rcents ont fait ressortir limpossibilit de continuer dans cette voie. Lors de sa confrence de presse du 21 juin 2005, le ministre dlgu au budget a, ainsi, rappel qualors que lEtat avait tenu ces dernires annes les engagements de dpenses quil avait pris dans le cadre du programme triennal de finances publiques soumis la commission europenne, lvolution des dpenses des administrations publiques locales et celle des organismes de scurit sociale avaient t rgulirement suprieures aux prvisions. Afin de rendre plus crdibles les objectifs de rduction du dficit structurel, linstauration dune confrence annuelle des finances publiques, regroupant les reprsentants de lEtat des organismes de scurit sociale et des collectivits territoriales, a t annonce pour dbattre du schma pluriannuel de finances publiques sur lequel la France sengage .

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Le sujet de la solidarit entre les politiques publiques soulve de multiples questions, dont celle du bien fond et des implications du plafonnement des prlvements obligatoires, qui dpassent de beaucoup lobjet de cette contribution. De mme nest-il pas davantage question de se prononcer, partir de donnes globales, sur les performances relatives de lEtat, des collectivits territoriales ou des organismes de scurit sociale ni de minimiser, en la matire, les avantages que prsente a priori la gestion dcentralise du point de vue de la satisfaction des besoins locaux. On se contentera ici de considrer comme tabli le rsultat modeste mais solide selon lequel les performances relatives des administrations publiques ne sont pas la cause principale de la diversit de leurs rsultats financiers. Ds lors, sil est lgitime de rechercher des gains de productivit dans les administrations de lEtat, en prenant dailleurs pour rfrence les activits de services plutt que lindustrie, il serait vain dattendre de ce moyen une rsorption significative du dficit de lEtat. Miser principalement sur ce moyen serait supposer que les effectifs de lEtat pourraient tre rduits sans dommage des deux tiers, puisque tel tait le montant que reprsentait encore ce dficit en 2004 en proportion de la fraction du budget consacre la rmunration des agents de lEtat (hors cotisations sociales fictives imputes). Cest en sattaquant aux causes de ce dficit que celui-ci pourra tre jugul, avec la difficult que peut prsenter le caractre irrversible de certaines dcisions de politique budgtaire qui ont contribu le creuser. Ce point de vue raisonn sur ce que lon peut attendre de la gestion par la performance en termes de gains budgtaires est aussi celui qui se dgage des tudes internationales sur la gouvernance publique . Ainsi dans une tude dj ancienne que lOCDE a dcid de republier en 2003, aprs avoir pass en revue les diffrentes thories tendant expliquer pourquoi la part de la dpense publique augmente dans lconomie, le professeur Aaron Wildawsky concluait qu au lieu de se mettre en qute du Graal

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

budgtaire le meilleur moyen dinciter les services dpensiers raliser des conomies restait encore dtablir des plafonds de dpenses5.

2. Ces critres doivent tre enrichis pour apprhender les performances des administrations publiques
La difficult apprhender et mesurer la performance nest pas propre aux administrations publiques. Cest une question rcurrente dans les organisations, publiques comme prives, qui peinent souvent dfinir avec prcision ce que recouvre ce terme vaste. En effet, si lon considre en gnral que la performance se traduit par la ralisation des objectifs de lorganisation, cette apparente simplicit se heurte trs rapidement la nature et la varit de ces objectifs. La nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aot 2001, qui prendra son plein effet le 1er janvier prochain, sest empare de cette question. On sait quen effet, travers la nouvelle architecture du budget, cette loi poursuit un objectif de rnovation en profondeur de la gestion publique autour des notions de performance et de responsabilisation. La LOLF ne sapplique videmment pas directement aux collectivits territoriales, puisquelle concerne le budget de lEtat et indirectement les oprateurs des politiques de lEtat. Cependant, la diffusion dune culture de responsabilit des gestionnaires et de pilotage par la performance semble un objectif partag par lensemble des collectivits publiques et rien ne soppose sur le fond ce que la logique poursuivie par le Parlement travers la LOLF soit transpose aux budgets locaux afin dclairer davantage le vote des assembles dlibrantes sur les budgets et damliorer linformation sur leur excution. Ainsi, les parlementaires6 en mission sur la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances devaient, entre autres axes de travail, examiner la question de lextension ventuelle des principes de la LOLF aux collectivits territoriales. Cette question, qui avait t pose ds la discussion de la loi organique, recouvre deux enjeux principaux : celui de politique budgtaire au sens large, cest--dire de lorganisation des relations financires entre lEtat et les collectivits territoriales, et celui de lamlioration des outils budgtaires et comptables des collectivits en vue dune gestion publique plus efficace. Cest cette dernire question qui nous intresse plus spcialement aujourdhui car elle touche particulirement aux questions relatives la performance. Voyons donc quelle dfinition donne la LOLF de la performance. La LOLF comporte des obligations dinformation sur le sens et les rsultats des diffrentes politiques publiques finances par le budget de lEtat : les performances de laction publique doivent dsormais tre prsentes en associant chaque programme des indicateurs permettant dapprcier les rsultats recherchs et ceux obtenus. Entrer dans
5

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Aaron Wildawsky, Matriser les dpenses publiques : la thorie de la limitation des dpenses, revue de lOCDE sur la gestion budgtaire, volume 2,n 4, 2003. 6 Nomms le 7 mars 2005 par le Premier ministre.

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

cette logique de gestion par la performance suppose tout dabord de se poser la question de savoir pour qui et pour quoi l'administration agit, quelles sont ses ambitions et comment elle compte les raliser. Autrement dit, il faut avant tout sefforcer de dfinir les dimensions de sa performance. La performance est en effet multidimensionnelle, limage des buts organisationnels, mais aussi subjective car dpendant de la nature des observateurs de lorganisation et des rfrents choisis pour son apprciation. La dfinition de la performance dpend galement de la fonction de production qui prsente dimportantes particularits dans les organisations complexes, ce qui est le cas de la plupart des organisations de service public. 2.1. La performance est multidimensionnelle,

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

La performance possde autant de facettes quil y a dobservateurs dune organisation et de rationalits prsentes dans lorganisation7. On peut ainsi identifier une performance financire, mais aussi sociale, environnementale, oprationnelle, etc. De ce fait, la performance ne peut tre dfinie dun seul point de vue (oprationnel, social, financier, etc.), mais comme un dosage de toutes ces dimensions. La difficult majeure tient au fait que les champs de la performance ne se recoupent pas forcment et quil peut mme y avoir des antagonismes entre ces diffrentes facettes. Dans des organisations assumant des missions de service public, ces questions sont encore plus prgnantes. En effet, contrairement une organisation prive dont les relations avec lenvironnement sont presque entirement domines par des considrations conomiques8, lorganisation publique vit de faon permanente le conflit entre trois grands types de rationalits : Une rationalit politique, lie la fois aux missions de service public ( dfendre et reprsenter ltranger les intrts de la France , par exemple) et la volont des lus de satisfaire leurs administrs. Cette rationalit sexprime sous la forme dobjectifs defficacit socio-conomique ; Une rationalit conomique, lie la ncessit de rguler, de contrler les dpenses publiques, qui est traduite en objectifs defficience de la gestion ; Une rationalit oprationnelle, cest--dire manant du personnel prestataire de service, qui se manifeste par des objectifs de qualit de service.

Cette coexistence de diffrentes rationalits a deux consquences principales : Dune part, elle oblige le contrle de gestion quitter le cadre presque exclusivement comptable pour prendre en compte des indicateurs et des outils de mesure, qualitatifs ou

De plus, ces multiples observateurs, porteurs de diffrentes dfinitions de la performance, peuvent se situer lintrieur ou lextrieur de lorganisation et le contrle extrieur est dautant plus fort que les organisations en sont dpendantes pour lacquisition de leurs ressources. 8 Et pour laquelle, par consquent, les critres de rentabilit, de performance financire, de productivit occupent une place centrale.

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

physiques, adapts chacune de ces facettes et permettre ainsi de piloter lensemble des dimensions de la performance et des aspects stratgiques de lactivit. Dautre part, elle rend ncessaire une entente sur les objectifs poursuivre et les rsultats prioritaires atteindre pour chaque programme, cest--dire quelle oblige les parties prenantes saccorder sur la notion de performance et de rsultats, internes et externes. En cela, elle porte en elle les germes de conflits possibles sur la dfinition et lvaluation de ces rsultats. 2.2. lie la fonction de production

Dans les organisations complexes, ce qui est le cas de la plupart des organisations de service public, cette question de la performance est intimement lie la double fonction de production. Les organisations publiques ralisent le plus souvent une mission en distribuant un produit qui ne peut tre dfini que de faon abstraite9, et pour lequel il est, par consquent, extrmement difficile de mesurer le volume dactivit et donc de dfinir des cots. Il est tentant, devant une telle difficult, de retenir lunit oprationnelle concourant la ralisation premire de lorganisation10 comme indicateur dactivit et objet de cot. Ce faisant, on ne sintresse pas la vritable prestation mais au moyen de production de cette prestation et lon dtourne lattention des gestionnaires qui perdent de vue lincidence de leurs actions sur la socit. Se cre donc un dcalage entre les dirigeants politiques (et la population), qui raisonnent en fonction des rsultats, et les gestionnaires des organismes dEtat qui administrent sur la base des produits. Tout l'enjeu pour la dfinition des programmes et de leurs cibles de rsultats est de dissocier la mesure de lactivit (la production) a priori mesurable et contrlable par les gestionnaires, des indicateurs et cibles de rsultats (les impacts), dont une partie ne dpend pas de la seule activit des administrations mais aussi du contexte socio-conomique. Cette relation entre produit (output) et impact (outcome) peut tre formalise au travers de la double fonction de production : une premire fonction dbouche sur la production dunits duvre (ralisation premire), mais cest la seconde qui, par la prestation quelle fournit, produit un impact sur lenvironnement. Par exemple, la mission dun hpital nest pas de produire des journes dhospitalisation (premire fonction de production), mais de contribuer lamlioration de la sant publique11. Et ces deux lments ne sont pas ncessairement lis de faon univoque.

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Elvation du niveau de connaissance, dmocratisation de la culture, amlioration de ltat de sant dune population, etc. 10 Une heure de cours, une visite dans un muse, une journe dhpital, etc. 11 Cette mission thrapeutique peut se doubler - dans le cas des CHU par exemple de missions denseignement, de recherche, de prventionce qui complique encore le dbat sur la dclinaison des missions en objectifs.

Working paper WM dcembre / 2005

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

Environnement Etat 0

Moyens prlevs sur lenvironnement

Fonction de production n1

Ralisations

Impact sur lenvironnement

Environnement modifi

Fonction de production n2

La double fonction de production12

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Cette particularit de la production des organisations complexes implique de sintresser la notion dimpact pour rendre compte de leur performance et suppose une description dtaille et prcise de ce que chaque programme est cens accomplir. 2.3. et recouvre trois dimensions dans la LOLF

Ce caractre multidimensionnel et complexe de la performance apparat dans la dfinition sous tendue par la loi organique de la performance dans ladministration de lEtat : la recherche constante dun accroissement de lefficacit des politiques publiques, de la qualit du service rendu, celui-ci devant tre rendu au meilleur cot 13. Sont ainsi identifies trois dimensions de la performance, associes aux trois points de vue ports par la reprsentation nationale (lusager, le citoyen et le contribuable) : Une dimension portant sur la qualit de service, qui rend compte des attentes des usagers (internes ou externes), est mesure par des indicateurs tels que les dlais de rponse, le pourcentage de dossiers traits respectant les dlais rglementaires (programme Amnagement, urbanisme et ingnierie publique ) ou la qualit de laccueil dans une structure. Entre donc ici en jeu la question de la certification des lments de performance par une source indpendante de l'administration concerne ; Une dimension tenant lefficacit socio-conomique qui sintresse au bnfice attendu de l'action de l'tat pour le citoyen et la collectivit, exprim en termes de modification de la ralit conomique, sociale, environnementale, culturelle et sanitaire, cest--dire en terme dimpact final des actions sur lenvironnement. Les objectifs associs cette dimension sont, par exemple, la promotion dune gale probabilit daccs des diffrentes classes sociales aux formations de lenseignement suprieur

12 13

Adapt de A. Burlaud, C. Simon, Comptabilit de gestion, 2003, page 342. La lettre de la rforme budgtaire, juillet 2004.

Working paper WM dcembre / 2005

10

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

(programme Vie tudiante ), le taux de personnes ayant bnfici dune mesure daccompagnement social renforc accdant un emploi (programme Politiques en faveur de linclusion sociale ) ou le taux d'lucidation des dlits de voie publique (programmes Police Nationale ). Ces objectifs sont mesurs partir de donnes statistiques relatives la gestion administrative compltes par des enqutes spcifiques (par exemple, les acquis des lves diffrents stades du cursus scolaire). Une double difficult menace ces critres qui doivent la fois ne pas se limiter une simple mesure des produits de l'activit administrative (par exemple, le nombre de bnficiaires d'un dispositif d'intervention), et ne pas se traduire en une mesure d'impact trop gnrale ou trop influence par l'volution du contexte gnral (par exemple, le taux de chmage) ; Une dimension rendant compte de lefficience (ou de lefficacit de la gestion) qui exprime les proccupations du contribuable en matire doptimisation des moyens employs en rapportant les produits obtenus (ou l'activit ralise) aux ressources consommes. Loptimisation des fonds publics peut alors tre obtenue soit par laccroissement des produits des activits publiques pour un mme niveau de ressources, soit par la diminution des moyens pour un mme niveau dactivit. Les objectifs defficience peuvent tre, par exemple, le nombre daffaires traites par magistrat quivalent temps plein et par type de juridiction (programme Justice judiciaire ).

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Diffrents cueils doivent tre vits en tenant comptes des limites intrinsques de chacun de ces critres mais aussi des contradictions potentielles entre ces trois axes de la performance : une augmentation de lefficience ne saccompagne par forcment dun progrs de lefficacit socio-conomique, ni dune amlioration de la qualit des prestations. Il importe donc que le compte rendu de performance fasse une place quilibre chacun de ces critres. On remarquera que, selon cette dfinition, la performance est dfinie non comme un absolu mais comme une recherche constante damlioration . Ce caractre volutif peut permettre de concilier les objectifs, mais il marque bien aussi les limites de lexercice. Dans labsolu, en effet, une qualit plus grande constitue toujours un motif de facturation dun prix plus lev. Et la distinction peut tre difficile faire, en volution, entre des variations sur lchelle de la qualit et sur celle des prix, ainsi que chacun a pu en faire lexprience. Matriser la dpense publique et diffuser les principes de la gestion par la performance est une stratgie financire qui sadresse a priori lensemble des administrations. La politique budgtaire, au sens macro conomique comme celui du pacte de stabilit et de croissance de lUnion europenne, ne distingue pas selon les catgories dadministrations publiques. Il reste que ce pacte nimpose pas par lui-mme de limitation au poids de la dpense publique dans lconomie. Celle-ci rsulte de la dfinition dun seuil tolrable de prlvements obligatoires, dont le niveau nest pas moins arbitraire que celui du seuil de dficit public. Tout au moins y aurait-il lieu de distinguer selon les origines trs htrognes de ces prlvements, qui ne peuvent tous tre mis en relation avec des

Working paper WM dcembre / 2005

11

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

services, en particulier pour ce qui relve de la fonction de redistribution assure par les administrations publiques (retraites, prestations familiales et sociales). Les rflexions conduites autour et partir de la loi organique sur les lois de finances peuvent et devraient donc logiquement inspirer laction des collectivits territoriales ainsi que leurs efforts pour introduire les principes du contrle de gestion dans leur fonctionnement. Parmi ces rflexions, il convient de citer, en particulier, le rapport Cannac 14 sur la qualit des services publics dont les enseignements adresss prioritairement aux services de lEtat apparaissent galement valables pour lensemble des services publics. Parmi les facteurs de la qualit des services publics mis en vidence par ce rapport, la proximit avec les destinataires des prestations, dont ce rapport souligne juste titre que la gratuit ne leur confre pas seulement des droits mais galement des devoirs, est certainement lavantage de la gestion dcentralise. Pour les autres facteurs, telles que lattention accorde aux processus et la transparence sur les rsultats et les performances, les collectivits territoriales ne jouissent pas a priori dun avantage comparatif aussi vident. Les informations relatives leurs procdures de prparation et darbitrage budgtaire, certes varies, font ressortir que la place des indicateurs autres que financiers y reste souvent limite. De mme si des collectivits ou certaines associations professionnelles ont dvelopp des indicateurs de gestion, ceux-ci restent le fruit dinitiatives diverses dont le dtail et les rsultats ne sont pas rendus publics. La transposition pure et simple du dispositif de la loi organique aux collectivits territoriales soulverait sans doute des difficults techniques, telle que la ncessit de maintenir une claire sparation entre les sections de fonctionnement et dinvestissement et celle, pour les communes, de voter leur budget selon une prsentation fonctionnelle adapte, ce que la trs grande majorit dentre elles na pas estim devoir retenir jusqu prsent. Pour autant un enrichissement des procdures budgtaires des collectivits territoriales, sous la forme dune justification des crdits au premier euro et de lajout dun systme dobjectifs et dindicateurs, inspir des principes par la LOLF pourrait tre certainement envisag en vue de contribuer la transparence de laction et la performance de la gestion locale. La prise en compte de lefficacit de la dpense publique serait dailleurs cohrente avec le dveloppement des comptences dcentralises et laugmentation du poids des dpenses des administrations publiques locales. Certains outils et indicateurs de performance pourraient galement tre harmoniss afin de fournir, comme en matire financire, des lments de comparaison entre les collectivits. Enfin, le dbat dorientation budgtaire organis par les collectivits territoriales pourrait tre considrablement enrichi par la donne dindicateurs de performance tout comme le dbat dorientation budgtaire au Parlement devrait ltre, lavenir, par la prsentation des projets annuels de performance. Telle semble tre, dailleurs, la stratgie suivie par les pouvoirs publics. Ainsi, lors de la prsentation du projet de loi de finances 2006 devant le Comit des finances locales, le ministre dlgu au Budget et la rforme de ltat estimait que pour poursuivre lassainissement des finances publiques, leffort de ltat devait saccompagner dune mobilisation de tous, et notamment des collectivits territoriales travers leur implication
14

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Yves Cannac, La qualit des services publics, La documentation franaise, 28 octobre 2004.

Working paper WM dcembre / 2005

12

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

dans la rforme de la taxe professionnelle, par leur participation une confrence annuelle des finances publiques, mais aussi par des exprimentations, dans les collectivits volontaires, de mcanismes budgtaires inspirs de la LOLF. Dans une telle perspective, il serait galement logique que les entreprises qui sont dimportants oprateurs des politiques publiques locales soient galement associes ces efforts travers une amlioration du partage des gains de productivit raliss dans la gestion de ces services. * * *

Cette tentative pour cerner certaines des limites et potentialits de la gestion par la performance laisse subsister de nombreuses interrogations. De lordre de la connaissance : dans quelle mesure laugmentation de la dpense publique rsulte-t-elle principalement des cots internes des services publics non marchands (quelle part pour les services marchands et pour la redistribution de revenus dans la dpense publique, quelle part pour les prestations externes dans les cots des services) ? Ainsi, pour un mnage, il peut tre indiffrent que le renchrissement du cot de la vie provienne du prix dun service public ou de la fiscalit, alors que sa perception des questions touchant la couverture sociale et de retraite laquelle il contribue mais dont il bnficie est ncessairement dune autre nature. De lordre de la mthode : sur la possibilit dagrger des indicateurs de natures diffrentes pour en dgager une apprciation synthtique, et sur la mesure ellemme et sa fiabilit, on ne saurait ignorer les enseignements fournis par les mthodes statistiques ou de comptabilit de gestion, leurs apports et leurs limites. Par ailleurs, dans le secteur local, sur les questions du dveloppement du contrle de gestion en direction des satellites comme sur laspect, plus nglig, de la tarification des services publics locaux, quels principes et mthodes mettre la disposition des collectivits ? Ces pistes ne se veulent pas conclusives. Dans lesprit de cet article, il sagit la fois de se dmarquer dun certain dogmatisme aussi bien que dune forme de pragmatisme suivant lequel si elle ne rsout pas tous les problmes, la gestion par la performance ne peut quamliorer les choses. Si lon ne peut qutre daccord avec cette dernire opinion, il faut assurment aller plus loin. La loi organique sur les lois de finances y invite clairement.

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Bibliographie Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) no 2001-692 du 1er aot 2001. Burlaud A., Simon C., Comptabilit de gestion, Vuibert, 2003.

Working paper WM dcembre / 2005

13

F. Cellier, S. Chatelain-Ponroy / Objectivit de la notion de performance

Camby J-P., La rforme du budget de l'Etat : la loi organique relative aux lois de finances, LGDJ, 2002. Cannac Y., La qualit des services publics, La documentation franaise, 28 octobre 2004. Cellier F., Gestion comptable et financire des collectivits territoriales, CNAM-INTEC, 2005. Cellier F., Chatelain-Ponroy S., Gestion comptable et budgtaire de lEtat, Les apports de la LOLF, CNAM-INTEC, 2005. Cop J-F., ministre dlgu au Budget la rforme de ltat, Porte parole du gouvernement, Prsentation du projet de loi de finances 2006, Comit des finances locales du 27 septembre 2005. Direction de la rforme budgtaire, Les objectifs et les indicateurs de performance, Mmento, 12 dcembre 2003. Lambert A., Migaud D., La mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances, Rapport au gouvernement, La documentation franaise, septembre 2005.

halshs-00206090, version 1 - 16 Jan 2008

Snat, rapport dinformation, n220, 2 mars 2005. Snat, rapport dinformation, n2161, 16 mars 2005. V.A., La dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs, Guide mthodologique pour lapplication de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001, juin 2004.

Working paper WM dcembre / 2005

14