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VEEDURIA DISTRITAL UNIVERSIDAD DEL VALLE

CAPACITACION INTERINSTITUCIONAL PARA EL FOMENTO DE LA PARTICIPACION Y EL CONTROL SOCIAL GUIA PARA LA FORMACION DE SERVIDORES PUBLICOS

Bogot D.C., Septiembre de 2005

Universidad del Valle Ivn Enrique Ramos C. Rector Daro Henao R., Decano, Facultad de Humanidades Coordinacin Acadmica: Fabio E. Velsquez C. Equipo de Redaccin: Adolfo Alvarez R. Anglica Otlora C. Fabio E. Velsquez C. Con la colaboracin de: Nelsy Lasso Gilberto Lpez Veedura Distrital Mara Consuelo del Ro M. Veedora Distrital Salvador Mendoza Surez Viceveedor Distrital Martha Pardo Carrero Veedora Distrital Delegada para la Participacin y los Programas Especiales Liliana Mara Zapata Bustamante Veedora Distrital Delegada para la Contratacin Jaime Armando Gil Tovar Veedor Distrital Delegado para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal Jairo Enrique Bulla Romero Veedor Distrital Delegado para la Atencin de Quejas y Reclamos

PRESENTACION
Dentro de las funciones que ejerce la Veedura Distrital, una de las de mayor trascendencia tiene que ver con la capacitacin de la ciudadana en general, en los aspectos relacionados con la participacin ciudadana y especficamente en materia de control social como una forma de participacin. No menos importante es la formacin y capacitacin de los funcionarios de la administracin distrital en materia de participacin, no solamente porque ellos conforman, tambin, la ciudadana, sino porque a ellos corresponde facilitar, fomentar y propiciar la participacin ciudadana. La participacin ciudadana se encuentra en la base del propsito de formar nuevos y mejores ciudadanos, comprometidos con su propio futuro y desarrollo, el de la ciudad y el de Colombia. El ciudadano, consciente de su propio papel y de su responsabilidad como miembro activo de una comunidad, es la base para la construccin de una sociedad ms justa, ms equitativa, ms solidaria, ms tolerante y ms democrtica. Es la piedra fundacional para el logro del propsito enunciado en el Plan de Desarrollo de la actual administracin: una BOGOT SIN INDIFERENCIA. Pobre papel hara la administracin de la ciudad, y particularmente la Veedura Distrital, si en su quehacer como rgano de control preventivo no previera, al mismo tiempo, formar a la ciudadana y a los funcionarios encargados de prestar su apoyo a los mismos ciudadanos. En algunos casos la participacin de los ciudadanos se ha traducido en un campo de enfrentamiento entre la ciudadana, de una parte, y los funcionarios, de la otra. Nada ms errado que esta interpretacin. La verdadera participacin se concibe como la herramienta que permite trabajar mancomunada y consensuadamente a la administracin y los gobernantes de una parte, y de la otra la ciudadana, para construir conjuntamente el futuro deseado, en procura de la satisfaccin de las ms apremiantes necesidades de la poblacin, utilizando ms racional y eficientemente los recursos pblicos. Este es el gran reto que hoy enfrenta no solamente la ciudad, sino el pas entero. La administracin Distrital y la Veedura Distrital, conscientes de la necesidad de formar un nuevo tipo de ciudadano y de funcionario que es, como qued dicho atrs, antes que nada ciudadano, miembro activo y relevante de una comunidad, entrega la presente publicacin dirigida a los funcionarios capitalinos, que tienen como misin procurar hacer realidad la participacin con responsabilidad y construir una nueva ciudad fundada en los principios de la Democracia Participativa. Con el concurso de la Universidad del Valle, se ha elaborado y planificado el Programa de Formacin Dirigida a los Servidores Pblicos del Distrito Capital en Participacin Ciudadana

y Control Social que se dirige, en su primera fase, a la formacin y capacitacin de 1.200 funcionarios de la ciudad que tienen que ver directamente con el desarrollo de la participacin ciudadana y el control social. La presente publicacin es, solamente, parte de la tarea que nos hemos impuesto y conforma el material de apoyo necesario para culminar felizmente el propsito. El programa comprende dos etapas: la primera orientada a formar un grupo de 30 funcionarios multiplicadores, encargados de apoyar el proceso de capacitacin, y la segunda, la capacitacin de los funcionarios de toda la administracin del Distrito Capital. El programa de formacin y capacitacin ha sido estructurado en 4 mdulos de estudio que se reflejan en el contenido del presente manual: 1. Fundamentos conceptuales, ticos y polticos de la participacin y el control social. 2. Fundamentos normativos de la participacin y el control social a la gestin pblica. 3. mbitos e instrumentos del control social de la gestin pblica. 4. Funcin pblica, servidores y tica del servicio pblico. Los mdulos han sido diseados para abordar los aspectos actuales y relevantes que constituyen, el eje de las ms importantes transformaciones del Estado y de la sociedad. El mdulo 1, a travs de los temas La Democracia y sus Formas, Participacin y Control Social, Fundamentos Polticos del Control Social y El Control Social Desde la Perspectiva de los Derechos, se orienta a brindar a los participantes las bases conceptuales, identificar los elementos polticos de la participacin y el control social, con el propsito de sensibilizarlos para que coadyuven al fortalecimiento de la democracia mediante el desarrollo de actitudes y valores coherentes con el respeto y la defensa de lo pblico. El mdulo 2 pretende sensibilizar a los funcionarios sobre la existencia de un conjunto de derechos ciudadanos orientados precisamente al ejercicio consciente de su propia ciudadana mediante el conocimiento del marco normativo pertinente. Para ello desarrollar los temas La Apuesta de la Constitucin por la Participacin y el Control Social, Desarrollos Normativos en materia de Participacin Ciudadana, Desarrollos Normativos en Materia de Control Social, Normas Distritales sobre Participacin y Control Social y, Desarrollos Legislativos Sobre Transparencia y Publicidad de la Gestin Pblica. Con el mdulo 3, la pretensin es abocar el examen de los instrumentos y los escenarios del control social, a travs del desarrollo de los temas Qu se Controla?: los mbitos del Control Social, Desde dnde se Controla?: los Escenarios de Control y, Las Herramientas para el Ejercicio del Control Social. El mdulo 4, al desarrollar los temas Funcin Pblica e Institucionalidad Democrtica, Los Servidores Pblicos: Exigencias y Responsabilidades, Retos del Ejercicio de la Funcin Pblica, Conductas y Prcticas Contrarias a la Funcin Pblica, Legislacin y Polticas Respecto del

Servicio Pblico y Declaracin de Responsabilidades del Servidor Pblico, busca mostrar la importancia de la labor de los servidores pblicos para la consolidacin de la institucionalidad democrtica y generar una profunda reflexin y cuestionamiento de las actitudes, valores y prcticas que debilitan la funcin y el servicio pblico. Para la Veedura Distrital constituye un enorme orgullo continuar en el cumplimiento de las metas propuestas en el Plan de Desarrollo y dotar a la administracin y a los habitantes de la ciudad una valiosa herramienta para la construccin de sus sueos.

MARA CONSUELO DEL RO MANTILLA Veedora Distrital.

Mdulo 1
Fundamentos Conceptuales y Polticos de la Participacin y el Control Social

Introduccin La Democracia y sus Formas Participacin y Control Social Fundamentos Polticos del Control Social El Control Social desde la Perspectiva de Derechos

FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y POLITICOS DE LA PARTICIPACION Y EL CONTROL SOCIAL

INTRODUCCION
El control social es una forma de participacin ciudadana a travs de la cual la ciudadana, individualmente o a travs de iniciativas colectivas, ejercen una funcin crtica sobre el comportamiento de los agentes pblicos, estatales y no estatales. Constituye, en tal sentido, un instrumento de regulacin de la accin pblica y, ms especficamente, de la Administracin Pblica, que opera en funcin de los diversos intereses que circulan en el seno de una sociedad especfica. El creciente inters por fortalecer las prcticas de control social de la gestin pblica en las sociedades modernas como una forma de ejercicio de la ciudadana1 est estrechamente relacionado con la discusin actual sobre el carcter, el alcance y los rasgos de la democracia en contextos de transformacin socioeconmica y poltica (globalizacin, sociedad-red, nuevos movimientos sociales, prdida de influencia de los estados nacionales). Ms concretamente, surge de la acogida cada vez mayor del modelo de democracia participativa como una respuesta adecuada a las deficiencias del modelo de democracia liberal representativa, dominante durante varios siglos en los pases de occidente2. En este mdulo se presenta ese debate como punto de partida y teln de fondo para entender el concepto de control social, su alcance, sus rasgos ms importantes y su significado para la democratizacin de la gestin pblica. Esa discusin, sin embargo, no agota el universo de referentes que es preciso tener en cuenta para comprender el concepto de control social. Otra dimensin importante es la de los fundamentos tico-polticos del control ciudadano de la gestin pblica, los cuales permiten entender por qu esa prctica ciudadana es una conducta deseable y necesaria para fortalecer la democracia.
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Sobre el concepto de ciudadana pueden ser consultados los siguientes libros: MARSHALL, T.H. y BOTTOMORE, Tom, Ciudadana y clase social, Madrid: Alianza Editorial, 1992; VARIOS, Inclusin social y nuevas ciudadanas. Condiciones para la convivencia y seguridad democrticas, Bogot: Departamento Administrativo de Bienestar Social Pontificia Universidad Javeriana, 2003; HERNANDEZ, Andrs (compilador), Republicanismo Contemporneo. Igualdad, democracia deliberativa y ciudadana, Bogot: Siglo del Hombre Editores CIDER, 2002; MOUFFE, Chantal, El retorno de lo poltico. Comunidad, Ciudadana, pluralismo, democracia radical, Barcelona: Paids Ibrica, 1999; QUIROGA, Hugo, VILLAVICENCIO, Susana y VERMEREN, Patricia (compiladores), Filosofas de la ciudadana. Sujeto Poltico y Democracia, Rosario: Homo Sapiens Ediciones, 2001. 2 Tal discusin est registrada en toda su amplitud en el libro de David Held, Modelos de Democracia, Madrid: Alianza Editorial, 1999 y en la introduccin del libro de Boaventura de Sousa Santos (org.), Democratizar a democracia. Os caminhos da democracia participativa, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.

Finalmente, un tercer componente del enfoque se refiere a la perspectiva de derechos. El control social es entendido como el ejercicio del derecho ciudadano a incidir en los asuntos pblicos y a exigir, a travs de esa intervencin, el cumplimiento de sus derechos. La atencin por parte de las autoridades y de los rganos de la administracin pblica de la voz ciudadana no es un favor que se le hace a la ciudadana, sino el cumplimiento de un derecho consagrado constitucionalmente. En consideracin a lo anterior, este mdulo est estructurado en cuatro partes: en la primera se examina la nocin de democracia y se presenta el debate sobre los modelos de democracia representativa y democracia participativa; en la segunda parte, se exponen los conceptos de participacin y control social y se analizan los principales rasgos de ambas nociones. En la tercera seccin se sealan los fundamentos ticos y polticos de la participacin y el control social. Finalmente, en la ltima parte se aborda el tema del control social desde la perspectiva de los derechos humanos.

OBJETIVOS
Brindar a los participantes las bases conceptuales acerca de las nociones de participacin y control social. Identificar los fundamentos tico-polticos de la participacin y el control social de la gestin pblica. Sensibilizar a los participantes sobre la importancia del control social para el fortalecimiento de la democracia desde la perspectiva de derechos. Propiciar en los participantes la apropiacin de conceptos y el desarrollo de actitudes y valores coherentes con la defensa y respeto de lo pblico.

1. LA DEMOCRACIA Y SUS FORMAS 1.1. Los fundamentos de la democracia como rgimen poltico Ms que ahondar en las diferentes nociones de democracia que se encuentran en los textos especializados, interesa en este momento identificar sus rasgos bsicos y los conceptos con los cuales se encuentra asociada. A ese respecto, es necesario distinguir la democracia como proyecto poltico, como paradigma filosfico y como realidad; muchos equvocos y cuestionamientos al orden y a las instituciones democrticas derivan de la confusin o de la no separacin entre esos planos. Por eso es necesario precisar el sentido de la democracia como proyecto y paradigma, partiendo del reconocimiento de la vigencia y de la fuerza de la democracia como proyecto, aceptado casi por todas las corrientes de pensamiento poltico. En efecto, se ha asistido a su justificacin desde diferentes visiones polticas y filosficas, desde el pensamiento tradicional liberal hasta el pensamiento socialista y de izquierda, de lo cual las obras de autores como Norberto Bobbio, Alain Touraine y una plyade pensadores sociales constituyen un buen ejemplo3. Esto ha llevado a una importante profusin de la teora democrtica, incluso antes de la cada del muro de Berln, segn una frase premonitoria de

Textos referenciados en este mdulo.

Bobbio en el sentido de que en la batalla de cerca de dos siglos entre el liberalismo y el socialismo triunf la democracia4. Guy Hermett plantea en una interesante sntesis que respecto de la concepcin macro sobre la democracia se enfrentan dos escuela de pensamiento y dos sensibilidades militantes. Las primeras conciben la democracia como un mero mecanismo de gobierno desprovisto de miras sociales o histricas, mientras que las segundas la interpretan por el contrario menos como un dispositivo institucional que como un proyecto de sociedad destinado a promover la realizacin tanto personal como colectiva de todos los ciudadanos5. Desde otro enfoque, el contraste es, en palabras de Bobbio, entre democracia formal o sustancial o, tambin, entre democracia poltica y democracia social. Se trata de dos miradas que expresan tensiones no slo tericas sino prcticas, pero que coexisten tambin en los procesos histricos y polticos concretos. Para efectos del anlisis, entendemos la democracia como un rgimen poltico que busca resolver los problemas de legitimidad y legalidad del ejercicio del poder en una sociedad dada. Segn l, la legitimidad se relaciona con los orgenes y con el ejercicio del poder 6; implica que este ltimo sea reconocido y aceptado como poder vlido, no slo por tener sustento en la fuerza. En la democracia, a diferencia de otros regmenes polticos, su legitimidad viene dada por el derecho del pueblo y del ciudadano a intervenir en la conformacin y en la orientacin de los poderes pblicos. Esto se expresa en la afirmacin categrica de que la democracia es el poder del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. La legitimidad democrtica implica, por lo tanto, un poder constituido de acuerdo con la voluntad popular o, al menos, de la mayora- y libremente aceptado; sobre el papel, cada ciudadano y cada ciudadana tienen igual derecho a participar en su conformacin. En correspondencia con este origen los poderes pblicos son aceptados y respetados por el pueblo. Pero este concepto, que parece tan claro y que es el punto de partida del paradigma democrtico, est en dificultad. Para Giovanni Sartori, por ejemplo, el problema del poder no es tanto la titularidad cuanto el ejercicio: en concreto el poder es de quien lo ejerce, de quien est donde se encuentran las palancas del poder; se puede llegar entonces a una situacin en la cual democracia es poder del pueblo, sobre el pueblo y gobierno del pueblo sobre s mismo y agrega- el punto dbil de todo el edificio est en las correas de transmisin del poder (...) la eleccin y la representacin son el equipo instrumental sin el cual la democracia no se realiza; pero al mismo tiempo son el taln de Aquiles7. Esto nos remite a la tensin entre democracia directa y democracia representativa, la primera aparentemente ms cercana del ideal democrtico y la segunda como aplicacin del principio de la soberana popular en sociedades de masas y complejas, cuya eficacia y legitimidad como se ver luego- estn ligadas a la congruencia de las formas de eleccin y de representacin con la capacidad del pueblo de decidir e incidir en los poderes pblicos y en las polticas pblicas. As, los temas de la participacin en la conformacin
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Referido por BOVERO, Michelangelo, Las Desilusiones de la Democracia, en SANTANA, Pedro (compilador), Las Incertidumbres de la Democracia, Bogot: Ediciones Foro Nacional por Colombia, 1995, p. 92. 5 HERMETT, Guy, Cultura y Democracia, Bogot: Instituto Luis Carlos Galn y Unesco, 1995, p. 21-23. 6 BOBBIO, Norberto y BOVERO, Michelangelo, Origen y Fundamentos del poder Poltico, en Enlace, Mxico: Grijalbo, 1990, p. 22-30. 7 SARTORI, Giovanni, Qu es la democracia? Bogot: Altamir Ediciones, 1994, p. 22.

del poder y del reconocimiento de titularidad son puntos de partida en la construccin democrtica y su complemento se refiere a la existencia de formas y prcticas que permitan acercar a los titulares, a los ciudadanos y ciudadanas, a su ejercicio en formas directas o indirectas, manteniendo su capacidad de condicionar y controlar en forma continua a quienes lo detentan y ejercen en su nombre. Un aspecto central de la legitimidad democrtica se refiere a la construccin de una sociedad libre, no oprimida por un poder poltico discrecional e incontrolable, ni por una oligarqua cerrada; en otras palabras, una sociedad en la cual los gobernantes responden a los gobernados. Esto implica posibilidades de control de ese poder que, como poder pblico, debe estar al servicio de los ciudadanos. Este punto est relacionado con lo que Bobbio denomina el principio de la legalidad, segn el cual existe un lmite para la accin del estado y un reconocimiento de derechos de los asociados, que configuran el Estado de Derecho como principio regulador de la democracia. Recuadro N 1.1

LAS CARACTERISTICAS DEL ESTADO DE DERECHO


La existencia de un conjunto de reglas para la conformacin del poder que institucionalizan la soberana popular, la existencia de diversos poderes, su separacin funcional, sus relaciones y el tipo de equilibrio entre ellos; La existencia de un conjunto de normas que condicionan todo acto del Estado, le fijan lmites a su actuacin y a la de los funcionarios pblicos e impiden los abusos de poder; El monopolio de la fuerza por el Estado y el uso legtimo de la misma para garantizar los derechos ciudadanos y proteger la soberana nacional. El reconocimiento de los derechos ciudadanos y, en particular, su defensa frente al propio Estado, como derechos inalienables e inviolables; el establecimientos de los deberes o los lmites al ejercicio de la libertad; La igualdad ante la ley y la igualdad de derechos de todo ciudadano(a); La existencia de normas procedimentales, como el debido proceso y el derecho a la defensa y otras referidas a las formas de dirimir los conflictos y litigios en la sociedad civil.

Por Estado de Derecho escribe Bobbio- se entiende en general un Estado en el que los poderes pblicos son regulados por normas generales (las leyes fundamentales o constitucionales) y deben ser ejercidos en el mbito de las leyes que los regulan. El Estado de Derecho refleja la vieja doctrina de la superioridad del gobierno de las leyes sobre el gobierno de los hombres 8. Ese poder regulado y sometido a reglas, que implica el reconocimiento de derechos de los ciudadanos, deviene autoridad democrtica, cuya contrapartida son los deberes de los ciudadanos y la interiorizacin por cada uno de ellos del sentido de las reglas y de la institucionalidad democrtica. El Estado de Derecho puede consistir en un estado mnimo que le coloca lmites al poder y reconoce las libertades individuales postuladas por la Revolucin Francesa (ideal del pensamiento liberal tradicional), o en un estado mximo, por ejemplo, el denominado Estado Social de Derecho (propuesto por las corrientes socialdemcratas). En este caso los principios
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BOBBIO, Norberto, Liberalismo y Democracia, Mxico: F.C.E., 1993, p.18.

del Estado de Derecho apuntan no slo a garantizar las libertades sino tambin a promover la igualdad (la equidad) y los derechos humanos en su acepcin ms amplia, como los derechos sociales, econmicos, culturales y colectivos. Esto nos lleva al segundo enfoque, es decir al que privilegia el tema de los fines, del para qu de la democracia, precisamente como sistema que busca hacer realidad los reclamos de libertad e igualdad, que en la modernidad tienen su expresin emblemtica en la cultura y las instituciones de los derechos humanos. Para Touraine, esta es la democracia cultural. Sus objetivos principales son en primer lugar, disminuir las distancias sociales, lo que supone un fortalecimiento del control social y poltico de la economa; en segundo lugar, garantizar el respeto de la diversidad cultural y la igualdad de los derechos civiles y sociales para todos; y, en tercer lugar, tomar en consideracin las demandas de quienes no deben quedar reducidos a la condicin de consumidores de atenciones, educacin o informacin 9; para l la libertad del sujeto es el principio central sobre el cual se apoya la democracia y esta no puede reducirse a un laisser faire-laisser passer cultural (...) La defensa de la libertad debe ser activa, asegurar la igualdad de oportunidades, crear las condiciones para el reconocimiento mutuo y facilitar tambin el surgimiento de la conciencia de pertenencia a una sociedad libre10. No obstante afirmar que la concepcin de Bobbio sobre la democracia es institucionalista, Toruraine coincide con l en que los tres elementos esenciales de toda democracia son la limitacin del poder, la representatividad social de los dirigentes polticos y la ciudadana11. Guy Hermett, retomando a Toruraine, postula la idea de democracia arbitral, en la cual convergen las dos lgicas, como mecanismo y como valor, en continua tensin, lo que la hace incierta, y recuerda a Clauss Offe, para quien la democracia significaba procedimientos ciertos con resultados inciertos. En esta misma direccin, para la filsofa Victoria Camps la democracia representa un procedimiento para tomar decisiones justas sobre lo que debe ser hecho o evitado en el seno de una comunidad (...) El sistema democrtico no predetermina resultados buenos, pero los hace ms probables o, por lo menos, hace ms excusables los resultados mediocres o malos12. As, la democracia es un mecanismo formal sin otro contenido que el respeto mutuo debido entre las personas, la adhesin de principio a la idea de que, en cuanto humanos, todos somos iguales y libres13. Estas definiciones hacen nfasis en los principios morales que guan el procedimiento democrtico en relacin con los fines que persigue en la toma de decisiones, o sea, los de decidir bajo el principio de lo justo, funcin principal del procedimiento formal.

1.2. Democracia representativa y democracia participativa


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TOURAINE, Alain, Podremos vivir juntos?, Buenos Aires: F.C.E., 1997, p. 257. Idem. 11 Opus. Cit. Pag 258 12 CAMPS, Victoria, Paradojas del Individualismo, Barcelona: Drakontos, Editorial Crtica, 1993, p. 76. 13 Idem.
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Segn David Held, los modelos de democracia pueden ser clasificados en dos grandes categoras: la democracia directa o participativa y la democracia liberal o representativa14. Define la primera como un sistema de toma de decisiones sobre los asuntos pblicos en el cual los ciudadanos estn directamente involucrados; la democracia representativa es entendida como un sistema de personas elegidas segn reglas predeterminadas, que tienen el encargo de representar los intereses y/o los puntos de vista de los ciudadanos dentro del esquema de un rgimen legal. Cada una de esas categoras ha tenido modalidades de desarrollo a lo largo de la historia, pero conservan cada una su propia unidad de principios. En la era moderna, la democracia representativa se impuso como modelo dominante. En su origen, los sistemas representativos fueron creados fundamentalmente por dos razones15: en primer lugar, para evitar que las instituciones y las decisiones pblicas cayeran presas de las pasiones de los distintos grupos o facciones existentes en el seno de la ciudadana. Se parta del supuesto de que las personas son por naturaleza egostas y ambiciosas, lo que las llevara a buscar el poder para favorecer sus intereses16. En segundo lugar, para incorporar a todos los sectores de la sociedad a travs de sus representantes y de un sistema de frenos y contrapesos que garantizaran el equilibrio en la toma de decisiones pblicas. De esa forma, a travs del mecanismo de representacin y del sistema de contrapesos (divisin de poderes y multiplicidad de intereses) se evitara el dominio incluso, la tirana- de un grupo o faccin (mayoritaria o minoritaria) de la sociedad sobre los dems. En otras palabras, la democracia representativa no fue diseada para que la ciudadana gobernara directamente (el gobierno del pueblo) sino, por el contrario, para alejar a la ciudadana de las decisiones pblicas e impedir que stas fueran producto de la imposicin de una faccin sobre otras. El sistema representativo garantiza la eleccin de una lite autnoma que, a travs de la deliberacin, estara en capacidad de identificar el inters pblico. Sera ese el mejor camino para conseguir y asegurar el bien comn. La democracia adquiere, as, un carcter deliberativo; pero esa deliberacin no se desarrolla entre ciudadanos, sino entre lites polticas. Estas deben competir por el voto ciudadano en una especie de mercado poltico en el que los representantes hacen ofertas programticas y los ciudadanos eligen a quienes creen que mejor los representarn en las instancias de toma de decisin. Los representantes actan como productores de la actividad pblica y los ciudadanos como consumidores. Los representantes son responsables ante el pblico, por lo que estn sometidos al escrutinio ciudadano a travs de elecciones peridicas. Estas operan como un sistema de sanciones y recompensas para que los elegidos acten en funcin del bien comn. El control social se ejerce a travs de las elecciones. Por tanto, los representantes deben ser receptivos a las demandas del electorado, responder por sus actos a travs de la rendicin de cuentas y estar dispuestos a ceder su lugar cuando el electorado as lo decida.
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Ms adelante se har la distincin entre democracia directa y democracia participativa. HERNANDEZ, Andrs, Enfoque conceptual para el anlisis de la pltica de participacin ciudadana en Bogot, Bogot, Universidad de los Andes, 2003 (mimeo). 16 Se observa en ese supuesto una fuerte influencia del pensamiento liberal clsico en la estructuracin de la democracia representativa, aunque no fue ese su nico referente de inspiracin.

Recuadro N 1.2

LOS PRINCIPIOS LIBERALES DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA


Ciudadano guiado por intereses personales. La mayora de los ciudadanos estn lejos de poder evaluar las acciones del gobierno debido a la extensin y complejidad de estas ltimas. La clave del gobierno es el liderazgo poltico, no la soberana popular ni el inters general. La negociacin sustituye la deliberacin. Valoracin positiva de la apata poltica de los ciudadanos. Concentracin del debate democrtico en las cuestiones de procedimiento. Pluralismo como forma de incorporacin de los partidos y de la competencia entre las lites. Ciudadana de baja intensidad.

Un elemento que reforz la hegemona conceptual y poltica de la democracia representativa es la percepcin de que la representatividad constituye la nica solucin posible al problema de la toma de decisiones en las democracias de gran escala. Como lo seala Bobbio17, el modelo de intervencin directa de los ciudadanos en la toma de decisiones, propio de las antiguas ciudadesEstado, no tiene aplicabilidad en sociedades de masas, precisamente por su tamao. Por lo tanto, es preciso recurrir a un mecanismo que sea incluyente y, a la vez, prctico. La representacin poltica llena esas dos exigencias: de una parte, los rganos de representacin reflejan la distribucin de intereses del conjunto del electorado; de otra, facilita la toma de decisiones al circunscribirla a un nmero limitado de personas. Esto llev a que en los sistemas democrticos se diera gran relevancia a los procesos electorales y, por tanto, a las cuestiones de procedimiento. Esa concepcin hegemnica de la democracia se extendi rpidamente en el mundo, pero gener progresivamente varios problemas, especialmente como resultado de los cambios en la economa internacional, de la prdida de autonoma de los Estados nacionales y de la fragmentacin y la creciente desigualdad en el seno de las sociedades y entre pases. Entre ellos cabe sealar los siguientes: La crisis en las formas de mediacin poltica: los partidos muestran tendencias hacia la oligarquizacin y la clientelizacin, debido a la fuerte presin de los intereses privados y al poder del patrimonialismo. Esto ha conducido a una prdida de confianza de los ciudadanos en las organizaciones polticas y en sus agentes y a una reduccin significativa de identificacin con tales agrupaciones. El dficit en la rendicin de cuentas: las elecciones constituyen cada vez menos un instrumento idneo para que el ciudadano castigue o premie a los representantes polticos, pues cuenta con herramientas cada vez ms dbiles para asegurar que los elegidos cumplan su deber. No existe ningn mecanismo de control que impida a los representantes cambiar sus frmulas programticas y sus promesas electorales. Ellos gozan de un amplio margen de maniobra, una vez que son elegidos y el ciudadano poco puede hacer para evitar esa situacin. Adems, los volmenes de informacin que tiene a su alcance el ciudadano son reducidos, lo cual lo deja sin elementos para juzgar el comportamiento de sus representantes.
BOBBIO, Norberto, El futuro de la Democracia, Mxico: F.C.E., 1986.

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La baja representatividad de los elegidos: La heterogeneidad creciente de la sociedad lleva a que los sistemas de representacin poltica sean cada vez menos capaces de abarcar el espectro total de intereses que juegan en su seno. El sistema poltico se vuelve incapaz de incorporar a todos los grupos sociales y de asegurar la representacin de todos los puntos de vista. Algunos grupos sufren mayor perjuicio que otros en este aspecto: las mujeres, las minoras tnicas y religiosas, los jvenes y los grupos vulnerables. Los bajos niveles de participacin: La representacin trae consigo un cierto desestmulo a la intervencin de la ciudadana en los asuntos pblicos. Se tiende a pensar que la incidencia en tales asuntos se limita a la responsabilidad de elegir sus representantes y nada ms. Del lado de estos ltimos, se buscan los mecanismos para desestimular o restringir el alcance de la participacin de ciudadanos y ciudadanas en los asuntos pblicos, bajo el pretexto de que, como representantes, cuentan con la confianza de estos ltimos para tomar las decisiones. La creciente influencia de la burocracia en las decisiones colectivas: En las democracias modernas, la burocracia tiene un peso relevante en el conjunto del sistema poltico. Dos problemas presenta este estamento: de un lado, manejan modelos universales de decisin, incompatibles con la diversidad de situaciones, procedimientos y opiniones que circulan en la sociedad. De otro, no parecen ser capaces de manejar la compleja informacin relacionada con la gestin pblica. En ambas circunstancias, se deteriora la calidad de la democracia.

Estos problemas de la democracia representativa llevaron a algunos pensadores y dirigentes polticos a reivindicar la democracia directa como nica va para que los ciudadanos incidieran en las decisiones pblicas y evitaran la intermediacin de agentes polticos que distorsionaban su voluntad soberana. En la era moderna, pensadores como Rousseau y Marx o, ms recientemente, algunas corrientes comunitaristas, reivindican la intervencin directa de ciudadanos y ciudadanas en las decisiones pblicas. Este planteamiento, sin duda fiel a los postulados clsicos de la democracia, presenta sin embargo problemas desde el punto de vista procedimental. En efecto, esta forma de ejercicio democrtico slo es posible en pequeos grupos o comunidades. En sociedades complejas y de masas como las de hoy, la intervencin directa de la ciudadana en las decisiones pblicas es casi que impracticable. Por esa razn, se tiende actualmente a buscar formas intermedias que aseguren, de un lado, el respeto a la soberana popular y, de otro, los mecanismos para la toma de decisiones en sociedades de gran tamao. En otras palabras, un sistema en el cual participacin y representacin puedan ir de la mano y se conjuguen en un modelo que satisfaga los principios esenciales de la democracia. Esa es la pretensin de la democracia participativa, un modelo en el cual los mecanismos de representacin se complementan con mecanismos e instancias de participacin directa de los ciudadanos en la toma de decisiones y en el diseo de las polticas pblicas. Pero existe otra razn de parte de los defensores de la democracia participativa para reivindicar su validez. Segn ellos, los arreglos participativos emergen como respuesta a los vacos mostrados por la democracia representativa clsica. En tal sentido, la democracia participativa es concebida como una nueva gramtica de las relaciones entre la sociedad y el Estado, cuyo eje articulador es el perfeccionamiento de la convivencia humana. Su inters no se centra tanto en los procedimientos aunque considera que son relevantes- sino en aspectos ms sustantivos

relacionados con la convivencia entre grupos y personas econmica, social y culturalmente diferentes, y con la posibilidad de deliberar y definir participativamente los asuntos pblicos. Recuadro N 1.3

LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Segn Emir Sader, las experiencias polticas que se agrupan bajo el rtulo de democracia participativa se caracterizan por la afirmacin del Estado de derecho, del planeamiento participativo, de la responsabilidad social de las empresas, de la participacin de las mujeres en la lucha poltica y de la reivindicacin de los derechos sociales. Le apuestan a una profundizacin de las relaciones entre los ciudadanos y las decisiones del poder poltico y a un rescate de los grupos minoritarios como actores sociales. Le apuntan a una reforma democrtica del Estado en el sentido de acercamiento de los gobernantes a los gobernados y de control de los segundos sobre los primeros. Las iniciativas de democracia participativa buscan rescatar la dimensin pblica y ciudadana de la poltica, sea a travs de la movilizacin de sectores sociales interesados en la realizacin de polticas pblicas, presionando a las autoridades para que tengan en cuenta sus puntos de vista y sus necesidades, sea a travs de la transformacin/flexibilizacin de las instituciones representativas para que abran las puertas a la voz de los ciudadanos. SADER, Emir, Para outras democracias, en SANTOS, op.cit., pp. 651 y ss.

El modelo de democracia participativa se apoya en tres consideraciones bsicas: El reconocimiento de la pluralidad humana y el rechazo a toda forma homognea, nica, universal, de organizacin de la sociedad. Las sociedades modernas son demodiversas, es decir, estn conformadas por grupos humanos que poseen caractersticas geogrficas, econmicas y socioculturales bien diferentes (hombres y mujeres; blancos, negros, mulatos y mestizos; nios, jvenes y adultos; ricos y pobres; sectores vulnerables y sectores protegidos, etc.). Ese rasgo es significativo en los arreglos institucionales y en el funcionamiento del sistema democrtico. La diversidad es criterio para el diseo de instancias y mecanismos de participacin (espacios para la juventud, para las mujeres, para los adultos mayores, para los discapacitados, etc.), as como en la definicin de procedimientos para la toma de decisiones. De otra parte, y como consecuencia de dicha diversidad, la democracia es concebida como una forma sociohistrica, es decir, configurada en el espacio y en el tiempo, que, en consecuencia, no se rige por unas supuestas leyes naturales, sino por la especificidad de cada sociedad y de cada momento. En consecuencia, el factor que da sentido a esta nueva gramtica de las relaciones entre el Estado y la sociedad es un elemento de indeterminacin que consiste no tanto en no saber quin ser el nuevo ocupante de una posicin de poder, sino la posibilidad permanente de inventar nuevas formas de relacin entre ambos. El fortalecimiento de la esfera pblica: La esfera pblica es el espacio en el cual los excluidos mujeres, minoras tnicas, trabajadores, etc.- pueden problematizar en pblico la condicin de desigualdad que experimentan en la esfera privada. Las acciones pblicas permiten a los individuos y a los grupos de los cuales hacen parte cuestionar su exclusin de los arreglos polticos a travs de un principio de deliberacin y de insercin social segn el cual slo son vlidas aquellas normas-acciones que cuentan con el asentimiento de todos los

individuos participantes en una discusin racional18. Para ser plural la poltica tiene que contar con el asentimiento de los actores en procesos de discusin y deliberacin. La democracia participativa se apoya as en un componente deliberativo y de accin asociado al hecho bsico del pluralismo, lo que establece un nexo entre forma y sustancia de la democracia, entre procedimientos y participacin poltica19. Es, pues, en la esfera pblica donde se construyen los grandes consensos y se acuerdan las reglas de juego para la actuacin colectiva. La ciudadana de alta intensidad: Otro elemento clave en la nocin de democracia participativa es el papel de los movimientos sociales en la institucionalizacin de la diversidad cultural y en la resignificacin de la poltica. Varios autores, entre ellos Escobar, Alvarez, Dagnino20, plantean que la poltica es un campo de disputa en torno a la significacin cultural de las prcticas sociales. En tal sentido, la accin organizada de distintos sectores de la sociedad contribuye al fortalecimiento de la poltica, en la medida en que intentan transformar las prcticas dominantes, incrementar la ciudadana y asegurar la insercin de los excluidos en la esfera pblica. La intervencin de ciudadanos y ciudadanas en esta ltima constituye as uno de los fundamentos de la democracia participativa.

La participacin ciudadana en los asuntos pblicos intenta resolver el problema de la relacin entre representacin y diversidad cultural y social, en tanto permite la expresin de todos los sectores sociales, especialmente los que tradicionalmente han sido excluidos de las decisiones pblicas, complementando de esa manera los tradicionales canales de representacin poltica. La democracia participativa modifica las formas de relacin entre la sociedad y el Estado a travs de la insercin progresiva de nuevos actores sociales en la escena pblica, en la deliberacin poltica y en la toma de decisiones. La participacin puede constituirse en elemento de ruptura de formas tradicionales de democracia a travs del fortalecimiento del tejido asociativo y de la multiplicacin de espacios de deliberacin poltica y social. As, nuevos actores cuentan con nuevos espacios para la deliberacin poltica y para la construccin de estrategias de inters colectivo. Esa movilizacin ciudadana se convierte, adems, en un poderoso factor de control social de la gestin pblica, orientado a mejorar el desempeo de los gobiernos en trminos de honradez, eficiencia y eficacia. Esas potencialidades requieren de un factor desencadenante: la existencia de organizaciones y movimientos sociales que cuestionen las prcticas de exclusin social y transformen en esa medida la relacin entre la sociedad civil y el Estado. Es decir, que sean practicantes y, por tanto, constructores de una nueva gramtica social. La democracia participativa no excluye los mecanismos de representacin poltica. Segn Held, es posible y deseable encontrar una perspectiva que integre esos dos modelos. Esto implica una consideracin de la democracia como un fenmeno de doble cara, relacionado a la vez con la reforma del poder estatal y con la reestructuracin de la sociedad civil. Representacin y
18

HABERMAS, Jrgen, Between facts and norms, Cambridge, MIT Press, 1995, citado por Santos y Avritzer, op.cit., p. 52. 19 Experiencias como el presupuesto participativo en Brasil o, para no ir ms lejos, los planes de vida en las comunidades indgenas del Cauca o las Asambleas Constituyentes Municipales en Colombia expresan este nexo entre procedimientos (cmo definir prioridades y asignar recursos para suplir necesidades) y participacin (actores, intereses y deliberacin en el escenario pblico). 20 ESCOBAR, Arturo, ALVAREZ, Sonia y DAGNINO, Evelina, Poltica cultural & Cultura Poltica. Una nueva mirada sobre los movimientos sociales latinoamericanos, Bogot: Taurus, 2001.

participacin no pueden ser excluyentes sino complementarias. Es en dicha complementariedad donde cada una de ellas encuentra su mayor potencial. Recuadro N 1.4

LOS PRINCIPIOS DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA


Diversidad social y cultural de las sociedades modernas. Defensa del autogobierno y de la participacin directa de los ciudadanos y las ciudadanas en las decisiones pblicas. Existencia de ciudadanos virtuosos y activos interesados permanentemente en los asuntos pblicos. Defensa de la participacin ciudadana en todos los temas de inters colectivo. La deliberacin ciudadana como base para la toma de decisiones. El fortalecimiento del espacio pblico como lugar de encuentro entre los diversos actores sociales y polticos para la construccin de consensos.

Como lo sealan Santos y Avritzer, el manejo de la complejidad cultural (reconocimiento de nuevas identidades) y administrativa (local-nacional-global) de las sociedades modernas exige arreglos que no pueden resolverse exclusivamente mediante la institucionalidad representativa. Esta debe coexistir y complementarse con los procesos de participacin ciudadana en las decisiones pblicas. La complementariedad implica una articulacin ms profunda entre los dos modelos. Implica, por ejemplo, el reconocimiento por parte del gobierno de que el control social de la gestin pblica y los procesos de deliberacin pblica pueden sustituir parte de los procesos de representacin y deliberacin propios de la democracia representativa. Esta debe flexibilizarse para integrar en el debate poltico-electoral las propuestas de reconocimiento cultural y de inclusin social. Ello supone una decisin poltica de los agentes estatales de ampliar la participacin a travs de la instauracin de formas participativas de deliberacin y de toma de decisiones que antes eran detentadas por las autoridades. El Estado tiene entonces que transformarse en una arena de deliberacin y en un lugar de experimentacin distributiva y cultural. La sociedad debe entender que ella es parte del problema y de la solucin y que la clave reside en la bsqueda innovadora de nuevos arreglos institucionales y de una nueva gramtica social, basada en principios de pluralismo, reconocimiento del otro, convivencia pacfica, justicia social y equidad, que transforme sus relaciones con el Estado. En otras palabras, la democracia participativa implica nuevas actitudes de los servidores pblicos de apertura a la iniciativa social, la creacin de escenarios para el encuentro con la ciudadana y la definicin de estrategias que propicien la activa intervencin de esta ltima en las decisiones pblicas. Supone, en sntesis, un nuevo tipo de Estado abierto a la voz ciudadana y dispuesto a romper el monopolio de las decisiones en favor de la deliberacin y la intervencin ciudadana en la esfera pblica.

EJERCICIO
En Bogot, la aplicacin del acuerdo 13 de 2000, que reglamenta la planeacin local, ha producido desde su aplicacin en 2001 una serie de tensiones entre los ediles y los consejeros de planeacin local en torno al carcter vinculante de las decisiones tomadas en los encuentros ciudadanos. Los consejeros reclaman la aplicacin del artculo 18 de dicho Acuerdo, el cual seala que las decisiones de los encuentros ciudadanos no pueden ser modificadas por las autoridades de planeacin. Por su parte, los ediles reclaman autonoma para aprobar los planes y, en consecuencia, la posibilidad de modificarlos antes de adoptarlos. En otras palabras, el Acuerdo 13 ha dado pie a una tensin y, por momentos, a un conflicto entre la democracia representativa (ediles) y la democracia participativa (consejeros de planeacin local) Responda en un pequeo ensayo de un mximo de dos pginas las siguientes dos preguntas y comntelas en un grupo de discusin: a. Cules son en su opinin las causas de que esa tensin se haya producido? b. Cul sera la mejor forma de resolverla de manera que participacin y representacin se complementen, en lugar de excluirse? c. A partir del anlisis de este caso, identifique las principales debilidades de la democracia participativa en Colombia, consagrada por la Constitucin de 1991.

2. PARTICIPACION Y CONTROL SOCIAL


2.1. La Participacin Ciudadana Segn la Constitucin de 1991, la participacin es un elemento fundamental en la consolidacin del Estado democrtico (artculo 103, Constitucin Poltica de 1991). A travs de ella se propicia el ejercicio de los derechos, la expresin y defensa de intereses, la intervencin en asuntos comunes y, en general, en el manejo del poder poltico y de la administracin pblica. El concepto de participacin alude al proceso mediante el cual una persona o un grupo interviene en una situacin dada para incidir en su desarrollo y destino final. En tal sentido, se habla de formar parte de o tomar parte en. Cuando esa participacin opera en la esfera pblica (es decir, en los escenarios en los cuales diferentes actores se encuentran para deliberar, confrontar sus ideas, construir reglas de juego sobre dimensiones especficas de la vida colectiva y/o construir acuerdos) en funcin de intereses especficos (sociales, territoriales, institucionales, etc.) se la denomina participacin ciudadana21. La participacin ciudadana es un proceso complejo, es decir, combina una gran cantidad de elementos (actores, momentos, escenarios, instrumentos, intereses, imaginarios, escalas, universos, intencionalidades, etc.), lo que hace que su comprensin sea difcil y que su desarrollo y sus resultados como todo proceso democrtico- sean en un buen porcentaje inciertos. No obstante, es posible precisar algunas de sus principales dimensiones. En primer lugar, es
21

Se la suele distinguir de la participacin poltica, entendida como mecanismo por el cual el ciudadano puede acceder al ejercicio, conformacin y control del poder poltico en funcin de intereses globales, es decir, del conjunto de la sociedad.

necesario referirse a los posibles sentidos de la participacin ciudadana. En efecto, hay quienes la conciben como un aporte de los distintos grupos de la sociedad a la solucin de sus propios problemas, sin que ellos tengan incidencia sobre las decisiones polticas que afectan el proceso. En otras palabras, la gente participara, por ejemplo, aportando mano de obra para la construccin de una infraestructura, sin tener la posibilidad de incidir en la decisin sobre asuntos como quines son los beneficiarios de esa obra, qu recursos van a ser empleados y qu plazos son los adecuados para su ejecucin. La gente es, en consecuencia, utilizada para hacer un aporte econmico que le traer un beneficio social, sin incidir en los factores de decisin sobre su entorno. Este es un sentido instrumental de la participacin. Recuadro N 1.5

QUE ES LA PARTICIPACION CIUDADANA?


La participacin ciudadana puede ser entendida como el proceso mediante el cual diferentes actores (sociales, econmicos, polticos), en funcin de sus necesidades, intereses, recursos y motivaciones, intervienen en el escenario pblico con la intencin de obtener bienes y servicios pblicos o de incidir en la definicin de los asuntos colectivos y, por esa va, mantener, reformar o transformar su propio entorno. La participacin es la accin de individuos o grupos, para conocer, decidir, acompaar y vigilar los asuntos pblicos de una sociedad a travs de la manifestacin de problemas, el diseo, discusin, proposicin y prctica de soluciones, el control y la vigilancia de las acciones y la defensa y promocin del inters general.

Otros la conciben como una forma de legitimar decisiones tomadas en forma autoritaria o para sumarse a un proyecto social y/o poltico sobre el cual la poblacin participante no tiene ninguna incidencia. Existen gran cantidad de ejemplos de gobiernos nacionales, regionales y locales en Amrica Latina que han hecho uso de la participacin ciudadana para legitimar su propio poder antes que para incorporar a la poblacin en las decisiones de poltica pblica. En este caso, opera un sentido legitimador de la participacin. Finalmente, hay quienes le otorgan a la participacin ciudadana un lugar central en la gestin pblica como un instrumento democrtico para que la poblacin pueda decidir o incidir de manera sustantiva en las decisiones que la afectan y contribuir a generar bienestar para todos y todas. En este caso, se habla de un sentido democrtico de la participacin. Otro concepto central es el de los niveles de la participacin. La informacin del gobierno a los ciudadanos es una manera de involucrarlos en la cosa pblica. La consulta de opiniones a partir de la deliberacin es otro nivel. Un tercero puede ser la iniciativa. Por medio de ella, un individuo o un grupo organizado puede realizar propuestas sobre un aspecto determinado de la vida colectiva, para que sean tenidas en cuenta en las decisiones pblicas. Otros niveles de mayor alcance y, adems, de mayor complejidad son, la concertacin de acuerdos, la decisin sobre temas especficos, la gestin de procesos y la fiscalizacin de la gestin pblica. Mediante la primera, los actores que intervienen en un proceso determinado construyen acuerdos sobre temas de controversia que interesan a todos. Mediante la decisin se adoptan lneas de conducta que deben ser ejecutadas por un agente pblico. La gestin es el manejo, por parte de la comunidad, de recursos para el logro de metas especficas, una vez que stas han sido definidas. Finalmente,

la fiscalizacin se refiere al control ciudadano de las conductas de los agentes encargados de ejecutar acciones de inters pblico, sean ellos estatales o no. La importancia de tomar en cuenta los diferentes niveles de la participacin ciudadana reside en el hecho de que ellos identifican su posible alcance en determinadas circunstancias y ponen de presente la diversidad de sus posibles resultados. Si esos niveles se combinan con los distintos momentos del ciclo de las polticas pblicas, como se muestra en el recuadro N 1.6, se puede tener una idea ms clara de la complejidad de las dinmicas participativas. Recuadro N 1.6

LOS NIVELES DE LA PARTICIPACION CIUDADANA Y LOS CICLOS DE LA POLITICA PUBLICA


Ciclo/Niveles Informacin Consulta Iniciativa Concertacin Decisin Identificacin del problema Estudio de alternativas Decisin Ejecucin Seguimiento y Evaluacin Gestin Fiscalizacin

Una tercera dimensin de la participacin se refiere a las condiciones para su funcionamiento. Dos de ellas son relevantes, aunque no son las nicas. En primer lugar, un entorno socio-poltico favorable. Este alude al conjunto de opciones que brinda un sistema poltico en relacin con las cuales los actores toman la decisin de participar en la bsqueda de bienes pblicos. Entre tales opciones pueden mencionarse el grado de apertura del sistema poltico a las demandas sociales y a la protesta ciudadana, la presencia o ausencia de grupos de apoyo a los actores participantes, el grado de unidad de las lites polticas y la capacidad del gobierno para instrumentar sus planes y programas. Estos elementos alteran los costos y la rentabilidad de la accin colectiva, de manera que estimulan o frenan la participacin. En segundo lugar, la existencia de actores interesados en participar, que cuenten con recursos y motivaciones para intervenir en el escenario pblico. Los sujetos pueden aprovechar un entorno favorable en la medida en que estn en condiciones de actuar en forma colectiva. Para ello es fundamental examinar su grado de articulacin, de homogeneidad/heterogeneidad, la densidad del entramado de sus relaciones, en otras palabras, la consistencia de su identidad como grupo. El anlisis de este aspecto incluye aspectos como los niveles de organizacin de los participantes, los liderazgos, las redes de compromiso establecidas y los recursos (informacin, saber, logsticos, materiales, etc.) de los cuales disponen como grupo para involucrarse en un proceso participativo. La forma como se relacionan el entorno poltico (favorable o desfavorable) y las identidades sociales (fuertes o dbiles), da lugar a una tipologa de la participacin que puede ser til para la comprensin de los procesos participativos y para su promocin (Ver recuadro N 1.7).

Recuadro N 1.7

TIPOS DE PARTICIPACION
CONDICIONES Identidad Social Fuerte Identidad Social Dbil Entorno Poltico Favorable Participacin sustantiva Participacin formal y/o instrumental Entorno Poltico Desfavorable Participacin reivindicativa y/o contestataria No Participacin

La existencia de un entorno poltico favorable y de identidades colectivas slidas da lugar a la participacin sustantiva, es decir, un tipo de accin a travs de la cual los actores sociales y el Estado comparten el anlisis de las demandas sociales, acuerdan las acciones necesarias para satisfacerlas y las ponen en marcha en forma conjunta. Este tipo de participacin opera generalmente a travs de espacios y mecanismos de dilogo, concertacin y de formas de cooperacin para la accin. Cuando, existiendo un ambiente poltico institucional favorable, las identidades colectivas se muestran dbiles, la participacin se vuelve formal y/o instrumental. La primera coloca el nfasis en las formas, en el cumplimiento de normas por s mismo, no tanto en los contenidos de la participacin. La segunda surge de una relacin utilitaria y asimtrica entre Estado y actores sociales, en la que el primero involucra a la poblacin en la gestin local a fin de reducir costos de inversin o ganar legitimidad poltica sin que la poblacin tenga un lugar importante en la toma de decisiones. En ambos casos, el Estado tiende a controlar el proceso e imprimirle la orientacin que ms le conviene. Un tercer tipo de participacin es la reivindicativa y/o contestataria. Su caracterstica ms importante es la cooperacin social para enfrentar al Estado o para presionarlo en torno a la consecucin de bienes pblicos. Supone una fuerte iniciativa social, lo cual a su vez implica identidades sociales slidas, y un sistema poltico cerrado a las demandas sociales. Puede concluir en formas de negociacin y concertacin, pero tambin en formas autoritarias de exclusin. Finalmente, cuando el entorno poltico es desfavorable y las identidades sociales dbiles, el resultado es la no participacin, la desmovilizacin social en torno a bienes pblicos y el desinters del sistema poltico por propiciar la intervencin ciudadana. En ese caso, se abre el camino a otras formas de relacin entre la sociedad y el Estado: el clientelismo, el populismo, el autoritarismo, el asistencialismo, el tecnocratismo o una combinacin de ellas.

EJERCICIO
A partir de su experiencia como servidor pblico en Bogot seale uno o dos ejemplos de los cuatro tipos de participacin ciudadana que aparecen en el Recuadro N 1.7. Examine en cada uno de ellos los actores, el o los escenarios en los que ellos actan y las principales motivaciones de cada uno de ellos para participar. 2.2. El Control Social 2.2.1. Concepto y enfoques La intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos es un fenmeno que se ha ido acrecentando en el mbito poltico. El inters por la cosa pblica ha pasado del puro ejercicio electoral, propio de la democracia representativa, a nuevos escenarios y temas de la poltica y a una nueva conciencia de la ciudadana, que se corresponde con los principios de la democracia participativa. Los ciudadanos y las ciudadanas no quieren limitar sus derechos polticos y sociales a la eleccin de sus representantes (incluso de los mejores); su nuevo rol tambin involucra una nueva relacin con el Estado y los gobernantes, el acompaamiento de los mismos para participar, incidir, vigilar y controlar las decisiones polticas, a favor tanto del inters general como de los intereses corporativos e individuales. En este nuevo modelo, los ciudadanos deben ser mucho ms proactivos, asumir la gestin de diversos asuntos pblicos, y actuar como fiscalizadores y veedores del funcionamiento del aparato del Estado22. En esa lnea, el control social es entendido como una modalidad de participacin ciudadana que permite a las personas individualmente consideradas y a las organizaciones de la sociedad civil influir en los asuntos del Estado, con el propsito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de la gestin pblica y de sustraerlo de la apropiacin privada. Sus contenidos hacen referencia, bsicamente, a actividades ciudadanas de vigilancia, seguimiento, evaluacin, crtica y sancin23. La discusin sobre el carcter y el alcance del control social ha sido abordada desde tres enfoques: el enfoque electoral, el enfoque de competencia o de mercado y el enfoque de doble va, este ltimo asociado a los desarrollos conceptuales de la democracia participativa. a. El enfoque electoral: Asume que la responsabilidad de la administracin solo puede ser exigible ante los representantes electos y, por tanto, slo se concreta en los procesos electorales. Este enfoque presupone la separacin entre la poltica y la administracin, as como la primaca de aquella sobre sta. Parte de la idea de que la administracin pblica es neutral y, en consecuencia, hace un uso imparcial del poder que detenta. En este caso, el nico instrumento con el que cuenta la ciudadana para expresar la satisfaccin o la insatisfaccin con la
22

VARELA B., Edgar, Manual de control fiscal, participacin ciudadana y lucha contra la corrupcin, Cali: Contralora Santiago de Cali, 2003. 23 Corporacin Transparencia por Colombia. Cuaderno No. 8. El control social de la administracin pblica en Colombia: Aproximaciones, Bogot, 2004.

administracin pblica son las elecciones. En ltimas, se supone que el pblico no necesita ocuparse de la administracin porque el aparato burocrtico siempre encontrar la manera ms eficiente de implementar las polticas pblicas. Recuadro N 1.8

TIPOS DE CONTROL
Existen tres grandes categoras de control: el control institucional, el control poltico y el control social. 1. El Control institucional es ejercido por rganos estatales constitucional y legalmente creados para trabajar sobre cuatro aspectos:

Control Administrativo: Es realizado por las propias instituciones estatales a travs de sus oficinas de control interno (art. 209, C.N. y Ley 87 de 1993). Control Fiscal: i) Interno: Desarrollado por la propia administracin (Art. 268 y 269, C.N.); ii) Externo: Lo realizan las Contraloras (nacional, departamentales, municipales y distritales) (Art. 272, C.N., Ley 80 de 1993, Decretos 2251/93, 313/94, 679/94, 855/94 y 1985/94 que reglamentan la Ley 80/93). Realiza la vigilancia fiscal, posterior y selectiva. Control financiero, de gestin y resultados. Control Jurisdiccional: Ejercido por las diversas autoridades de la rama judicial, bien sea mediante la actividad de la Jurisdiccin Ordinaria (Corte Suprema de Justicia, Magistrados de Tribunales de Distrito Judicial, Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecucin de penas, especializados y promiscuos. Art. 234 y 235 de la C.N y Ley 270/96), de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa (Consejo de Estado, Tribunales de lo Contencioso Administrativo y Jueces Administrativos Arts. 236 a 238 de la C.N. ), de la Jurisdiccin Constitucional (Nueve Magistrados de la Corte Constitucional Arts. 239 a 245 de la C.N), de la Jurisdiccin de Paz (jueces de paz), de la Jurisdiccin de las comunidades indgenas (autoridades de los territorios indgenas), de la Fiscala General de la Nacin (Fiscal General de la Nacin, Fiscales Delegados, Seccionales, etc.- Arts. 249 a 253 de la C.N.) y del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Administrativa y Sala Jurisdiccional Disciplinaria a nivel nacional y Consejos seccionales en las capitales de departamentos. Arts. 254 a 257). Busca prevenir y sancionar conductas tpicas, antijurdicas y culpables. Control Disciplinario: i) Interno: realizado por las oficinas de control disciplinario interno de cada entidad (Art. 2, Ley 734 de 2002); ii) Externo: Lo realiza el Ministerio Pblico (Art. 277, C.N.) a travs de la Procuradura General de la Nacin (Art. 118 y 278, C.N., Ley 734 de 2002), la Defensora del Pueblo (Art. 281 a 284, C.N., Ley 24 de 1992), las Personeras (Ley 136 de 1994 y Ley 734 de 2002) y el Consejo Superior de la Judicatura (Art. 254 y 256, C.N.). Vigilan la conducta de los servidores pblicos en busca de la guarda y la promocin de los derechos humanos y del inters pblico.

La Veedura Distrital es un rgano de control de carcter preventivo, segn lo estipulado en el Acuerdo 24 de 1993, expedido por el Concejo de Bogot. Es un rgano nico en el pas. El control poltico es ejercido por los rganos de representacin poltica: el Congreso de la Repblica (Art. 114, 135, 174, 175 y 178), las Asambleas departamentales, los Concejos municipales y distritales y las Juntas Administradoras Locales. Busca prevenir el ejercicio arbitrario y negligente de la funcin pblica de los miembros del gobierno y contribuir de esa manera al mejor desempeo de estos ltimos en el ejercicio de sus responsabilidades polticas. El control social es realizado por los ciudadanos directamente o a travs de sus organizaciones

sociales y comunitarias, veeduras, comits de vigilancia y dems rganos creados para tal efecto. Busca vigilar y controlar la gestin pblica, los resultados de la misma y la prestacin de los servicios pblicos suministrados por el Estado y por los particulares, siempre en funcin del inters colectivo.

Los electores en este caso tienen un medio directo para corregir la situacin mediante el mecanismo de las elecciones para castigar a los gobernantes con la no reeleccin. Sin embargo es sabido que las elecciones son un mecanismo extremadamente imperfecto para exigir responsabilidad a los agentes pblicos; adems, la eficiencia no es consustancial al aparato burocrtico y la implementacin de las polticas, lejos de ser un procedimiento meramente tcnico, es inherentemente poltica.24 b. El enfoque de mercado: Plantea que la rendicin de cuentas es aquella que puede ser exigida por los consumidores actuando en su propio inters. El mercado -mejor que los polticosexpresa las verdaderas preferencias de los ciudadanos; esto implica la competencia en el interior de la administracin pblica y la posibilidad de que los consumidores de sus servicios eliminen aquellas entidades que no satisfagan sus necesidades o sus expectativas. Recuadro N 1.9

RECEPTIVIDAD, RENDICION DE CUENTAS Y DESTITUCION


Segn Giovanni Sartori, la representacin electiva, propia de la democracia representativa, se deriva de tres aspectos:

Receptividad (responsiveness): los representantes escuchan al electorado y ceden a sus demandas; Rendicin de cuentas (accountability): los representantes han de responder, aunque difusamente, por sus actos; Posibilidad de destitucin (removability): los representantes pueden ser apartados de sus cargos mediante el castigo electoral.

Aunque este enfoque puede ser visto como una garanta para el consumidor, presenta sin embargo algunos problemas: en primer lugar, las sanciones del mercado establecen la accountability de los funcionarios pblicos slo respecto de aquellos ciudadanos que poseen los recursos reconocidos por el mercado. De hecho, no habiendo una distribucin equitativa de recursos en la sociedad, el uso de mecanismos de precio no opera como un real mecanismo de control democrtico. Adems, un sistema de servicios pblicos que enfatiza el intercambio mediado por un pago como mecanismo de control refuerza no slo la iniquidad, sino la propia irresponsabilidad social al asentar una relacin directa entre uso, pago y control. Otros problemas del modelo se pueden sintetizar en la extrema individualizacin de los mecanismos de expresin, la relegacin de la participacin a micro espacios (la escuela, el hospital, etc.), la despolitizacin de los sujetos sociales y el reforzamiento del poder de la Administracin pblica en detrimento de los ciudadanos y de la propia poltica.

24

CUNILL, Nuria, Responsabilizacin por el control social, Cuaderno de Ciencias Sociales, N 128, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), 2003.

c. El enfoque de doble va: Se le conoce as porque, por un lado, la administracin, mediante el ejercicio de rendicin de cuentas, informa y participa a la ciudadana de sus acciones y decisiones debidamente justificadas en el bien comn; y, por otro, la ciudadana, a travs de un ejercicio activo de participacin, solicita a la administracin cuentas de sus actividades de manera preventiva o como resultado de la presencia de anormalidades en el desarrollo de las funciones de la administracin pblica. Este enfoque es innovador pues propone la participacin inmediata de la sociedad en el control del Estado, contrariamente a la forma preconizada por el modelo de democracia representativa. De esta manera, el control social se deriva de la ampliacin de la esfera pblica y del adelgazamiento de los lmites entre el Estado y la sociedad, en la ptica de profundizar la democracia. Su finalidad no es otra que incrementar la eficiencia de la actividad gubernamental, la transparencia de los actos de la administracin pblica y la democratizacin del sistema poltico. Recuadro N 1.10

LAS PREGUNTAS DEL ENFOQUE DE DOBLE VIA


Nuria Cunill propone algunas preguntas que concretan el enfoque de doble va:

Quin controla? Cualquier actor, individual o colectivo, que acte en funcin de intereses pblicos o susceptibles de ser defendidos como tales. Cmo se realiza el control? Mediante el monitoreo sobre acciones y decisiones tanto pasadas (resultados) como futuras (formacin de decisiones y polticas) y en condiciones de autonoma. Con qu recursos? Los recursos para forzar la observancia de los deberes administrativos pueden ser directos (veto, elecciones, deliberacin pblica) o indirectos (acciones consagradas jurdicamente y recursos administrativos susceptibles de ser activados por una institucionalidad contralora y judicial). Dnde? El control puede ser desplegado sobre el ncleo estratgico de la funcin administrativa, servicios pblicos (individuales/ red, estatales/ no estatales), teniendo en cuantas los tipos de estructuras organizativas.

El control social requiere de dos condiciones para su ejercicio: a. La institucionalizacin: Los procesos de control social requieren lograr un punto de equilibrio en este aspecto. En efecto, sucede que a mayor institucionalizacin, ms se ve comprometido su alcance, en razn de su probable dependencia del aparato de Estado, lo que le resta a sus agentes autonoma y objetividad para ejercer libremente y sin coaccin las acciones de vigilancia. Por otro lado, si la prctica del control social no es legitimada por el Estado, sus agentes dejarn de ser reconocidos por este ltimo y slo tendrn la persuasin como nico elemento de presin, lo cual tambin limitara su alcance y eficacia. b. La disponibilidad de recursos: el control social requiere de herramientas o mecanismos para su ejercicio, as como el acceso a la informacin sobre los actos de la Administracin. Los mecanismos pueden ser directos o indirectos. Entre los directos la Constitucin Poltica de Colombia establece el voto, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, como mecanismos de participacin ciudadana (Artculo

103). As mismo define los recursos indirectos relacionados con las acciones consagradas jurdicamente y los recursos administrativos susceptibles de ser activados por una institucionalidad contralora y judicial. Este tipo de instrumentos para el ejercicio del control social dependen a su vez de otro elemento: el acceso a la informacin. La informacin es, a la vez, formadora de opinin pblica y base para el conocimiento de las acciones de la administracin por los ciudadanos. Si no hay acceso a la informacin, es imposible saber las actuaciones de la administracin pblica y ejercer el control social efectivo. 2.2.2. Los Actores del Control Social El control social puede ser ejercido por cualquier individuo o grupo que acte en funcin del inters pblico. En tal sentido, es un campo abierto a la intervencin de muy diversos actores. Entre estos, pueden ser mencionadas las siguientes categoras de agentes de control social de la gestin pblica: Ciudadanos y ciudadanas de manera individual: La participacin es un derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas sin discriminacin de sexo, raza, grupo tnico, religin, situacin econmica o social; esto ha sido contemplado en la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 y se han establecido los mecanismos para garantizar el ejercicio activo de la participacin y el control social en la legislacin nacional y distrital (Ver Mdulo 2). Comunidades, Organizaciones no Gubernamentales (ONG), Cmaras de Comercio, Universidades y Asociaciones Gremiales que por iniciativa apropia llevan a cabo veeduras ciudadanas u otras formas de control social a la Administracin pblica: Las veeduras estn consagradas como mecanismo de control social a la administracin pblica en varias disposiciones normativas, entre ellas la recientemente expedida Ley 850/03. Instancias institucionalizadas de participacin ciudadana y control social convocadas por el Estado: Tienen entre sus varias funciones la de ejercer control a la gestin pblica. Por ejemplo, los Consejos de Cultura o los Consejos de Planeacin. Instancias institucionalizadas concebidas nicamente para realizar control social: Entre ellas pueden mencionarse las Veeduras en Salud y los Comits de Desarrollo y Control Social de los servicios pblicos. Los Medios de Comunicacin: Han venido desarrollando experiencias de control en diferentes mbitos de la gestin pblica, pues sus caractersticas los convierten en un mecanismo apto para esta labor. Aparte de la capacidad intrnseca de los medios para hacer control social, la Ley 190/95 incluy un captulo especial sobre su intervencin en la lucha contra la corrupcin, en donde se reconoce su importancia como actores claves.

PARA PENSAR Y RESOLVER


Un ciudadano llamado Pedro ha llegado a su oficina a contarle el siguiente caso: En su barrio se llev a cabo la construccin del saln comunal que hace muchos aos esperaban para la realizacin de los eventos sociales, recreativos, polticos, etc. Al cabo de unos meses las obras se detuvieron y el saln comunal qued sin terminar. Nadie da razn de lo que pas pero corre el rumor de que los recursos se terminaron. Pedro slo quiere saber qu sucedi y qu debe hacer al respecto. Qu hara usted como funcionario para ayudar a Pedro?: 1. Recomendarle que se dirija a otra entidad en la que puedan darle la informacin que necesita. 2. Darle a conocer los diferentes mecanismos que puede utilizar individualmente para que Pedro presente algn tipo de recurso administrativo o judicial. 3. Decirle que hay instituciones encargadas de hacer el seguimiento a dichos proyectos por lo que debe irse a su casa tranquilo y dedicarse a otros asuntos. 4. Decirle que para ser escuchado es mejor que se una con los vecinos de su barrio y se organicen para protestar por lo sucedido. 5. Otra, cul?

3. FUNDAMENTOS POLITICOS DEL CONTROL SOCIAL


3.1. Esfera pblica, lo pblico y diferentes formas de abordarlo Por diversas razones, conceptos como lo pblico, la esfera pblica, el inters pblico han ganado espacio en el lenguaje contemporneo y en particular en los pases que se reclaman democrticos. En esta seccin se pretende sealar algunos aspectos del significado de tales trminos y las implicaciones que tiene la existencia de la esfera pblica en la construccin y el fortalecimiento de una sociedad y una institucionalidad democrticas. Norberto Bobbio plantea dos connotaciones de lo pblico: de un lado, los asuntos de inters comn que incumben a todos; de otro lo que es manifiesto, abierto al pblico, realizado frente a los espectadores, por tanto, contrario a lo oculto o lo secreto25. Los asuntos de inters comn tienen que ver con cuestiones que se relacionan con la vida de todas las personas y que de una u otra forma afectan o pueden afectar la supervivencia y la convivencia en una determinada sociedad. Por ejemplo, asuntos como la preservacin del medio ambiente, el aprovechamiento y el uso de los recursos y del territorio de una nacin, la seguridad, la paz, la educacin de las nuevas generaciones; la superacin de problemticas y dramas que atentan contra el bienestar y la propia convivencia, como la pobreza, el desempleo, las violencias, entre otras. O dicho en un lenguaje ms propositivo y optimista, la bsqueda del desarrollo o el bienestar humano y de una mejor calidad de vida para todas las personas, hacen parte de los asuntos de inters comn. Esos asuntos pblicos se manifiestan en dos planos: como cuestiones abordadas por el Estado o frente a la cuales este tiene responsabilidades precisas, o como cuestiones que preocupan u ocupan a la sociedad civil y son objeto de su accin. No se trata de dos esferas separadas; por el
25

BOBBIO, Norberto, Estado, Gobierno y Sociedad, Breviarios del Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997, pp. 11-43. Ver tambin del mismo autor, El futuro de la democracia, Mxico: FCE. 2001. p. 95.

contrario, pueden estar vinculadas entre s, sea en trminos de intercambio y comunicacin creativas o como un campo de tensin y conflicto, precisamente en torno a la forma como el Estado (o sus agentes de turno) o tambin la sociedad poltica, por una parte, y la sociedad civil, por otra, tematizan, priorizan o enfrentan esos problemas y retos comunes. Algunos autores, para referirse a la anterior dicotoma, se refieren a lo pblico estatal y lo pblico no estatal. Lo pblico estatal incluye, el funcionamiento de las instituciones estatales, el comportamiento de sus rganos, entidades y de quienes en un momento dado tienen la responsabilidad de su operacin (servidores pblicos o encargados de la cosa pblica). Tambin el manejo de las instituciones pblicas, su intervencin sobre los problemas y conflictos, lo que hacen o dejan de hacer, hacen parte del universo de los asuntos pblicos. Igualmente son o deben entenderse como parte de los asuntos pblicos sus obligaciones y responsabilidades, derivadas tanto de las propias regulaciones (Constitucin y Leyes), como de los compromisos polticos (programas, planes etc.), que en mayor o menor grado pueden corresponder a intereses comunes. En este sentido, lo pblico estatal se concibe dentro del campo de lo poltico y del conjunto de procesos y tensiones que le son propias. Lo pblico no estatal est vinculado al surgimiento de una esfera de debate, de comunicacin y conocimiento de asuntos de inters general, o de aquellos temas que, apropiados y posicionados por la sociedad civil o por movimientos sociales y polticos, ganan relevancia e importancia, al colocar problemas de la sociedad o de la comunidad, como objetos del debate, de discusin y como temas de preocupacin de la sociedad. Muchos mbitos de accin de los Estados modernos, en los que se han desarrollado polticas pblicas, comenzaron siendo temas resaltados por los movimientos sociales y polticos, y se convirtieron en objetos de la propia intervencin y accin del estado; por ejemplo, la salud, la proteccin del trabajo, la vivienda, el medio ambiente etc. Recuadro N 1.11

UNA NOCION DE ESFERA PBLICA


El concepto de esfera pblica ocupa una posicin central en la teora habermasiana como escenario de formacin de la voluntad colectiva. Es el espacio del debate pblico, de la confrontacin de los diversos actores de la sociedad civil. Se trata de un espacio pblico autnomo, que presenta una doble dimensin: por un lado, desarrolla procesos de formacin democrtica de la opinin pblica y de la voluntad poltica; por otro, se vincula a un proyecto de praxis democrtica radical, donde la sociedad civil se torna una instancia deliberante y legitimadora del poder poltico, donde los ciudadanos son capaces de ejercer sus derechos pblicos subjetivos. (VIEIRA, Liszt, Ciudadana y control social,en BRESSER, Luis Carlos y CUNILL, Nuria (editores), Lo pblico no estatal en la reforma del Estado, Buenos Aires: CLAD-Paids, 1998, pp. 229-230).

Existe un largo debate sobre la relacin entre lo pblico y lo privado, particularmente respecto de la preeminencia de una u otra dimensin. Es obvia en la sociedad moderna la pertinencia de una esfera de intereses privados -como aquellos asuntos de inters particular o personal, que en ltimas es la esfera de la propia libertad de las personas en la bsqueda de la satisfaccin de sus necesidades. Pero en relacin con la preeminencia de una u otra, existen posturas contrastantes: de un lado, quienes sostienen que lo pblico debe supeditarse a lo privado por ejemplo el

pensamiento liberal clsico; de otro, quienes defienden la primaca de lo pblico sobre lo privado las llamadas corrientes comunitaristas. Segn Bobbio, la primaca de lo pblico sobre lo privado ha asumido diversas formas, de acuerdo con las diferentes maneras bajo las cuales se ha manifestado, sobre todo en el ltimo siglo, la reaccin a la concepcin liberal del estado y la derrota histrica aunque no definitiva, del Estado mnimo. La supremaca de lo pblico se basa en la contraposicin del inters colectivo al inters individual, y en la necesaria subordinacin, hasta la eventual supresin, del segundo al primero; adems en la irreductibilidad del bien comn a la suma de los bienes individuales, y por tanto en la crtica de una de las tesis ms comunes del utilitarismo elemental. La primaca de lo pblico adopta diversas formas de acuerdo con las diversas maneras en que se entiende el ente colectivo la nacin, la clase, la comunidad del pueblo- a favor del cual el individuo debe renunciar a su autonoma. No es que todas las teoras de la supremaca de lo pblico sean histrica y polticamente las mismas, pero es comn a todas ellas, el principio de que el todo es primero que las partes26. Como individuos y personas nacemos y crecemos como partes de un todo (una nacin-estado, una comunidad, una ciudad, una familia), del cual derivamos, costumbres, valores, haberes materiales y espirituales, tradiciones e incluso sus propios dramas y problemas. Por tanto, ante todo somos seres sociales y, a pesar de nuestra tendencia a negarlo o desconocerlo, como productos de ese todo nos debemos a l. Pero la dinmica de la sociedad moderna y las propias formas de supervivencia, ampliamente vinculadas al mercado y a la iniciativa individual o privada, conducen y presionan la individualizacin, que muchas veces se expresa o se vive como literal individualismo, el cual nos hace olvidar que ante todo somos seres sociales, lo que implica que nuestro destino, nuestros logros, nuestra existencia y felicidad estn vinculados con los de nuestros conciudadanos. Recuadro N 1.12 OTRAS CONNOTACIONES DE LO PUBLICO
Recursos y patrimonio pblico: Se refiere a aquellos haberes y activos que pertenecen al Estado y, por lo mismo, su utilizacin y destino interesan a todos. Son recursos pblicos los ingresos que el Estado percibe por concepto de impuestos, prstamos o donaciones, o aquellos recibidos por instituciones privadas que atienden servicios pblicos como la salud o la educacin. El patrimonio pblico viene a estar representado en diferentes bienes (edificaciones, obras pblicas, equipamientos, obras de arte) y recursos (naturales, institucionales, de infraestructura). Espacio pblico: son todas las reas que dentro de un territorio pueden ser disfrutadas por todas las personas, para satisfacer necesidades especficas: movilizarse, estar, descansar, contemplar. Por ejemplo vas pblicas, andenes, parques, plazas, los ros, etc. Bienes pblicos: se dice de aquellos bienes o servicios a los cuales tiene derecho toda persona, por el slo hecho de existir y de vivir en una sociedad o pas, en tanto hacen parte de las condiciones bsicas para una vida digna. Por ejemplo la salud y el saneamiento bsicos, la educacin, la seguridad, son bienes pblicos.

26

BOBBIO, Norberto, op. cit. p. 27-28.

Lo Pblico
..(el) lugar donde todo sucede, donde se prueba el amor, la identidad se afirma; la justicia es destino, la verdad horizonte; compromiso la libertad. All nace la tolerancia, luce la solidaridad, florece el dilogo, crece la fortaleza, acontece la responsabilidad27

En sntesis, las sociedades contemporneas han visto crecer y han potenciado el desarrollo de ambas esferas, tanto de una esfera privada, fundada en el reconocimiento y proteccin de las libertades, como de una esfera pblica. Incluso, el mercado, que muchos identifican con los intereses privados, requiere la existencia de unos mnimos comunes (reglas, valores, instituciones y polticas de intervencin) sin los cuales simplemente no hubiera sido posible su desarrollo actual. PARA LA REFLEXIN Respecto de la primaca de lo pblico o de lo privado, qu argumentos o justificaciones se pueden presentar a favor o uno u otro?: a) Ubicados en un plano general o social? b) Ubicados en el contexto de una institucin pblica, de una entidad Estatal o del Distrito? 3.2. Lo pblico, la poltica y la democracia La esfera pblica, por contener asuntos de inters comn, es un campo en el que se expresan los conflictos y tensiones de una sociedad, pero al mismo tiempo donde es posible y necesario construir alternativas frente a los mismos. La discusin, la confrontacin en los marcos legales e institucionales, la elaboracin de propuesta y la bsqueda de soluciones, la movilizacin de energas y esfuerzos para lograr superar problemas y conflictos hacen parte de la poltica, como ejercicio y accin colectiva en pro del bien comn. En este sentido la poltica est estrechamente vinculada a la existencia de lo pblico, a su defensa, fortalecimiento y mejoramiento. Por otra parte, desde y en la poltica se construye lo pblico, tanto lo pblico estatal como lo pblico en tanto espacio civil y ciudadano. La democracia aparece como un sistema poltico en el cual los ciudadanos intervienen en los asuntos pblicos y hacen de la accin poltica la mxima expresin de la condicin de hombres libres. La poltica como bsqueda del bien comn y la democracia como el escenario o espacio en la cual ella tena su pleno ejercicio.

27

JARAMILLO, Juan C. y BELTRAN, Gladis, El lugar donde todo sucede. Las aventuras de los caballeros del mandala, Bogot: Norma, 1998, p.121.

Recuadro N 1.13

EL SIGNIFICADO DE LA POLTICA
Ante todo la poltica hace referencia esencialmente a la esfera de lo pblico (H. Arendt), es decir, a aquellos hechos o procesos de inters comn, o colectivos, en cuanto afectan o se relacionan con la existencia de toda la comunidad, con los problemas fundamentales de la sobrevivencia, la convivencia colectivas, el uso del territorio, la sostenibilidad de las sociedades y sobre los cuales estn impelidas a tomar decisiones, para consolidarse y permanecer. La poltica es una actividad de elevado inters para los grupos humanos, para las sociedades y las naciones, en cuanto de ella depende cmo se definen, se priorizan y enfrentan los problemas colectivos inmediatos: econmicos, sociales, ecolgicos; cmo se responde a esas demandas y conflictos y a favor de quin? cmo se acta frente al presente y se evala o prev el futuro? quines participan en las decisiones, qu intereses se promueven, se protegen o se afectan? cmo se toman decisiones para dar respuesta a los problemas o asuntos pblicos? La poltica pone en accin una multiplicidad de intereses (de clases, grupos, naciones, regiones, etc.). Pero en los marcos de una sociedad democrtica la poltica significa concertar, crear condiciones institucionales, econmicas o sociales para alcanzar fines que correspondan a intereses y aspiraciones de sectores mayoritarios del pueblo y la ciudadana o a intereses ms generales del conjunto de la sociedad.

En la actualidad, existen sntomas que indican que la poltica, no slo en Colombia sino en el mundo, ha venido siendo dominada por la supremaca de intereses particulares, individuales, de grupo o de gremio, conduciendo a lo que algunos denominan la corporativizacin de la poltica, dominada por prcticas corruptas e individualistas. Otros hechos muestran la clientelizacin de la poltica, prctica que la introduce en una lgica mercantil: la poltica como oferta o demanda no de grandes proyectos e ideales sino como medio de intercambio de favores por lealtades. Para algunos tericos incluso, es de la naturaleza de la poltica y de los fenmenos del poder la tendencia a su corrupcin: el poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente28; por ello parece indispensable la construccin de un sistema de reglas y valores que logre moderar sus efectos perversos y al mismo tiempo potenciar su sentido transformador, renovador y constructor de nuevas formas de convivencia. Hoy la democracia se encuentra asediada por nuevas tendencias como el pensamiento neoliberal y la globalizacin, las cuales reducen sensiblemente el poder del Estado para asegurar a sus asociados condiciones de convivencia y bienestar. No obstante, es evidente que es en el mbito de la poltica donde las sociedades pueden pensar y construir alternativas a los conflictos de la poca, incluido el contraste entre mercado y Estado29.

28

Tomada de una carta de Lord Acton a M. Creogton, en 1887, esta mxima se ha convertido en una idea fuerza comentada en diferentes textos. 29 ALVAREZ, Adolfo, Introduccin al estudio de la democracia y los derechos humanos, Lectura del curso de Constitucin Poltica de Colombia, Cali: Universidad del Valle, Septiembre 2004.

PARA LA DISCUSION
En qu sentido la poltica es o debe ser la construccin de lo pblico? Qu aspectos de la poltica convencional la que se realiza a diario- se oponen a la construccin y defensa de lo pblico? Qu hacer frente a la tendencia de las personas y de los grupos a colocar sus intereses particulares o de grupo por encima de los intereses colectivos o generales? Desde donde usted trabaja es posible hacer algo para transformar esa situacin? Cmo ve o juzga usted la poltica? La considera innecesaria o necesaria y por qu?

3.3. La Ciudadana y lo pblico Todas las personas nos sentimos, en primer lugar, habitantes de un territorio o de un pas y nos definimos por la existencia directa en cuanto producimos, consumimos, trabajamos, estudiamos, vivimos en determinados sectores de la ciudad o del campo, nos movemos y desplegamos mltiples actividades vinculadas a la lucha por sobrevivir y por vivir dignamente. Sentimos y experimentamos que parte de nuestra vida se realiza en escenarios privados, pero as mismo estamos forzados a relacionarnos con lo pblico. En otras palabras no somos slo habitantes sino tambin ciudadanos. Eso implica, de una parte, la capacidad de disfrutar y exigir derechos que son reconocidos a todos y todas, pero igualmente de cumplir con los deberes bsicos que se derivan de nuestra pertenencia a una comunidad y a una sociedad. Parte de esos deberes y esos derechos tienen que ver con la forma como se asume y se apropia lo pblico. Nos hacemos ciudadanos y ciudadanas precisamente en relacin con lo pblico, en tanto nos interesa, nos preocupa y nos ocupa; nos movilizamos y actuamos en relacin con los asuntos y problemas pblicos. La democracia, requiere ciudadana movilizada y manifestada en forma concreta y proactiva en relacin con lo pblico, en primer lugar aportando al fortalecimiento de lo pblico, protegiendo y cuidando lo pblico (los recursos, los bienes, el espacio), pero tambin construyendo espacio y esfera pblica (aportando ideas, desarrollando proyectos y participando en actividades de inters comn y en la vida poltica). Esto es otra forma de hablar de participacin ciudadana, a cuyas formas, niveles y condiciones ya se hizo referencia en la primera parte de este mdulo. Existen factores que motivan la presencia y la accin ciudadana respecto de lo pblico e igualmente factores de desmotivacin y desestmulo. Entre los primeros se cuenta, en primer lugar, la existencia de canales y mecanismos concretos de participacin; en segundo lugar, la existencia de polticas y programas concretos a nivel local e institucional y, en tercer lugar, la existencia de un mnimo de cultura participativa y de organizacin social. En cuanto a los segundos, cabe mencionar, en primer lugar, los derivados de la debilidad de la organizacin ciudadana y la limitacin de recursos para la accin (informacin, medios de trabajo, etc.); en segundo lugar, los factores propiamente institucionales, que limitan la participacin y, finalmente, las propias resistencias de quienes ejercen funciones pblicas, que por diversas razones temen o rechazan la participacin.

PARA LA DISCUSIN
Desde su experiencia como ciudadano(a) y como servidor(a) pblico(a), qu tanto desarrollo tiene en Colombia la ciudadana como actor pblico? En qu formas concretas se expresa? Qu factores operan como estimulantes y cules como freno a la accin pblica de los ciudadanos?

4. EL CONTROL SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS


4.1.Los Derechos Humanos y la Democracia El desarrollo del paradigma de los derechos humanos, que expandi el sentido de la libertad y la dignidad humana implic un salto en el concepto y el sentido de la ciudadana, involucrando una amplia gama de derechos: civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales, tanto individuales como colectivos. De all que el sentido de la democracia pueda repensarse desde la ptica de los derechos humanos. Los derechos humanos son valores, ideales y condiciones, moral, poltica y jurdicamente exigibles para el logro del Bienestar, la realizacin y desarrollo pleno de las personas. En otras palabras, los derechos humanos como conquista jurdica, poltica, tica y social representan el reconocimiento de la dignidad humana; su desarrollo y evolucin en los ltimos dos siglos expresan la propia expansin, el crecimiento y los logros efectivos respecto de qu es la dignidad humana30. La exigibilidad de los derechos implica responsabilidades estatales, gubernamentales e institucionales, pero tambin en muchos casos ciudadanas: Jurdicas, porque los derechos hacen parte de convenios y pactos internacionales, firmados y aceptados por el Estado; porque estn incluidos como compromisos y propsitos del Estado en la Constitucin Poltica, que prevalece sobre toda norma, y porque tambin hacen parte del ordenamiento legal positivo. Polticas, porque su proteccin y vigencia son reclamados por los ciudadanos y hacen parte de los compromisos del Estado en sus diferentes niveles. Por ejemplo el Distrito Especial de Bogot defini y construy el Plan de Desarrollo, tomando como eje y como norte los derechos humanos, lo que expresa una clara decisin y voluntad poltica en el sentido de que los derechos humanos (su materializacin y garanta) sean el criterio motor de la accin pblica del Distrito. Eticas, porque interpelan la conciencia tica de cada persona, de gobernantes, de los actores polticos y sociales y particularmente el sentido de responsabilidad en su cumplimiento por corresponder a valores esenciales a la vida en comn.

Histrica y polticamente, la comprensin sobre qu son los derechos humanos ha determinado el horizonte de la democracia como aspiracin de forma de gobierno y de vida. Por tanto, democracia y derechos humanos son dos realidades biunivocamente relacionadas en su historia,
30

Ibid.

en su fundamento filosfico y poltico y en su existencia viva. La democracia en su sentido ms integral y moderno slo es cierta si existe desarrollo pleno de la cultura y las instituciones los derechos humanos. Estos slo son efectivos en un rgimen de democracia integral. El reconocimiento de las libertades y de los derechos individuales, polticos y civiles como ideales de la Revolucin Francesa y, luego, de los derechos sociales y colectivos que se fueron plasmando en las diversas Declaraciones de Derechos del siglo XIX y XX, que configuraron las denominadas generaciones de Derechos, afectaron en sus fundamentos a los regmenes democrticos. Los derechos civiles y polticos son la columna del Estado de derecho y de la democracia liberal clsica. Los derechos sociales, econmicos y culturales hacen parte y tienen su mxima realizacin en los Estados del Bienestar y en los regmenes social-democrticos, que construyeron los proyectos avanzados de Estado Social de Derecho. Esos derechos, que proceden de una lucha de ms de 200 aos, librada en el terreno poltico, tico y cultural, se fueron incorporando en las Declaraciones Universales y en las Constituciones Nacionales, as como en mltiples declaraciones y convenios internacionales. La Constitucin Colombiana recoge buena parte de esos desarrollos y se perfila como una de las constituciones modernas ms garantistas y prolficas en materia de enunciacin de derechos humanos. Recuadro N 1.14

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y LA CIUDADANIA SOCIAL


El equilibrio entre libertades (Estado de Derecho) y bsqueda de ms equidad, menos desigualdades y ms oportunidades sociales, econmicas y culturales (Estado del Bienestar) est contenido en el concepto de Estado Social de Derecho que, como ya se dijo, representa un estadio avanzado de la cultura y las instituciones de los derechos humanos. Si, de una parte, el Estado de Derecho liberal y la Declaracin de Derechos Humanos de la Revolucin Francesa contribuyeron a la construccin del ciudadano, en tanto ser libre y con iguales derechos, el Estado social de derecho y la plena vigencia de los derechos humanos en su sentido integral han dado pi a la ciudadana social, es decir al reconocimiento de las personas como sujetos de derechos plenos, no slo a la libertad, sino a la equidad, como una forma elevada de justicia. Por ello, la democracia en su sentido moderno o es integral o, como democracia parcial y formal, est amenazada y condenada a la prdida de legitimidad y al retroceso a hacia regmenes autoritarios. As lo indica la experiencia de algunos pases de Amrica Latina y lo revela el estudio sobre la democracia en el continente, que seala el desencanto de la mayora de ciudadanos con una institucionalidad democrtica que no ha dado respuesta a las exigencias bsicas de bienestar31.

La democracia moderna y avanzada supone la realizacin plena de la cultura de los derechos humanos legada por estos 200 aos de lucha, pero su desarrollo corresponde a las dinmicas de organizacin y lucha poltica realizada en cada pas, que ha permitido en mayor o menor grado materializarlas y consolidarlas, en primer lugar en las Constituciones, en sus desarrollos legales y jurisprudenciales, pero especialmente en polticas y gestin pblica realizadas por los estados y gobiernos.

31

PNUD, La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanos, Buenos Aires: 2004. El Informe seala que casi dos terceras partes de los ciudadanos y ciudadanas de nuestros pases estn dispuestos a apoyar gobiernos no democrticos con tal que resuelven los problemas de subsistencia.

TALLER PARA TRABAJAR EN GRUPO


Qu tipo de ciudadana est implcita en la Carta Constitucional de Colombia? Qu grado de desarrollo y aplicacin tienen los derechos humanos postulados en la carta constitucional? Cmo se explica el contraste entre postulados constitucionales y los logros o desarrollos concretos en materia de garanta y cumplimiento de derechos? 4.2. El Control social como derecho Si una de las dimensiones de la democracia como procedimiento y como legalidad tiene que ver con el control del poder y si la democracia es en primer lugar expresin de la soberana popular, es decir, de un poder cuyo origen es la voluntad ciudadana y popular, es apenas obvio que el control social aparezca como un desarrollo moderno, absolutamente coherente con la democracia como regla, como procedimiento y como fin. Como regla, por cuanto el control del poder debe entenderse en toda su extensin como el hecho de que los poderes pblicos son poderes regulados por la ley, respecto de sus fines y medios, pero tambin porque el pueblo, de quien emana ese poder pblico, debe tener la potestad de controlar ese poder en cuanto a sus fines, medios y efectos. En este sentido la Constitucin Colombiana representa una importante expansin de ese sentido democrtico al declarar en su prembulo y en diversos artculos el reconocimiento de la capacidad del pueblo para ejercer el control del poder, a travs, por ejemplo, de la revocatoria del mandato y del establecimiento de mecanismos y formas de democracia directa y participativa. El derecho al control social, hace parte de los derechos polticos y est directamente ligado al principio de la soberana popular. En tal sentido, el pueblo mantiene el poder de exigir resultados, de controlar a quienes ejercen poder en su nombre, lo cual implica el derecho a tener informacin, a exigir transparencia y publicidad de los actos de gobierno, a hacer seguimiento a la gestin pblica en diferentes niveles. Por otra parte, el control social debe ubicarse como un desarrollo igualmente moderno del sentido de los derechos, en tanto puede operar como medio e instrumento de exigibilidad o para hacer efectivos el conjunto de derechos establecidos en la Constitucin a travs del ejercicio de instrumentos como las acciones populares, las acciones de cumplimiento, la tutela, el derecho de peticin y de diferentes instancias participativas32. La experiencia reciente en Colombia y en otros pases muestra que la participacin ciudadana a travs de formas de control social ha contribuido al desarrollo y ejecucin de programas y polticas sociales en el mbito local y territorial. Por otra parte, en tanto el control social se asocia a la descentralizacin y a las formas de la democracia local, se convierte en una forma efectiva de descentramiento del poder y de acercamiento del poder pblico a los ciudadanos, incluso abriendo espacio a formas de

32

En los mdulos 2 y 3 se desarrolla en forma ms amplia los alcances de diferentes instrumentos e instancias de ejercicio del control social y su relacin con derechos o reas especficas del bienestar y de la administracin pblica.

autogestin y a una mayor cooperacin y compromiso ciudadanos en la construccin y ejecucin de programas pblicos. El derecho al control social implica, de un lado, responsabilidades para quienes ejercen funciones pblicas, en tanto los diferentes derechos demandan la disponibilidad y la apertura no slo para dar respuestas formales sino para articular en forma positiva la gestin al ejercicio ciudadano y comunitario. De otro, implica responsabilidades de parte de quienes desde la comunidad realizan el control social, en trminos de la exigencia de imparcialidad, veracidad y espritu colaborativo.

PARA CONSULTAR
BOBBIO, Norberto, Estado, Gobierno y Sociedad, Breviarios del Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997, pp. 11-43. LEVY, Evelyn, Control Social y Control de Resultados: un balance de los argumentos y de la experiencia reciente, en BRESSER, Luis Carlos y CUNILL, Nuria, Lo pblico no estatal en la reforma del Estado, Buenos Aires, CLAD Paids, 1998.

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Mdulo 2
Fundamentos Normativos de la Participacin y el Control Social a la Gestin Pblica

Introduccin La Apuesta de la Constitucin por la Participacin y el Control Social Marco Normativo de la Participacin Ciudadana Marco Normativo del Control Social Normas Distritales sobre Participacin y Control Social Desarrollos Normativos sobre Transparencia y Publicidad de la Gestin Pblica

FUNDAMENTOS NORMATIVOS DE LA PARTICIPACIN Y EL CONTROL SOCIAL A LA GESTIN PBLICA

INTRODUCCIN
Las nociones de participacin y control social necesitan de un grado de institucionalizacin y reconocimiento por parte del Estado para que su efectividad y alcance tengan lugar en el sistema democrtico. En este sentido, el establecimiento de un marco legal que defina la participacin y el control en trminos de derechos, deberes y mecanismos para la accin, permite precisar las relaciones posibles entre los ciudadanos y el Estado, as como acotar la amplitud de los espacios de participacin y el alcance de las iniciativas sociales frente a la administracin pblica. Sin embargo, el reconocimiento formal de la participacin como derecho y como deber de la ciudadana, y del Estado como promotor y garante de su cumplimiento, tal como lo ha establecido la Constitucin poltica, no ha sido suficiente para provocar un cambio profundo en la cultura poltica de los actores sociales y polticos, evidencindose una gran brecha entre la norma y la accin, entre lo formal y lo real. As, pese al volumen de las normas que reglamentan el ejercicio de la participacin en los diferentes mbitos y sectores de la poltica nacional, distrital y local, y del establecimiento de un gran nmero de instrumentos, colectivos e individuales, para la accin, como se tratar de mostrar en este Mdulo, el alcance de las iniciativas de participacin contina ligado ms a un modelo de democracia representativa que a uno de democracia participativa, reducindose a la deliberacin pblica, a la presentacin de recomendaciones y a la intervencin del ciudadano como un agente externo para la vigilancia de la gestin pblica, sin que ello redunde en la participacin como poder real y efectivo en la toma de decisiones. En este sentido, el conocimiento que tanto la ciudadana como los funcionarios pblicos tengan de las herramientas jurdicas que existen en el campo de la participacin y el control social, permite un mejor desenvolvimiento de los roles de unos y otros en el ejercicio democrtico y la posibilidad de ir cambiando gradualmente las practicas polticas que hasta ahora se han venido imponiendo. Por este motivo, el Programa de formacin para servidores Pblicos contiene este mdulo, dedicado a la exploracin y conocimiento de las normas relacionadas con la participacin y el control social en el marco de la legislacin nacional y distrital, como mecanismo para fortalecer el papel del servidor pblico en su rol de facilitador del ejercicio de la participacin democrtica y de la promocin y defensa de los derechos de los ciudadanos. El mdulo est estructurado en cinco partes: en la primera se examina la innovacin introducida por la Constitucin de 1991 en materia de participacin ciudadana y de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. La segunda seccin presenta una sntesis de las instancias de participacin creadas y reglamentadas por la Constitucin y por normas nacionales y locales. En la tercera parte, se realiza el mismo ejercicio con respecto a los espacios para el ejercicio del

control social. La cuarta parte est dedicada a examinar las normas distritales sobre participacin y control social. Finalmente, en la ltima parte se mencionan algunas leyes y decretos sobre transparencia de la gestin pblica. OBJETIVOS Sensibilizar a los funcionarios pblicos sobre la existencia de un conjunto de derechos ciudadanos para el ejercicio de la participacin y el control social de la gestin Pblica. Presentar el marco normativo general de la participacin y el control social para su conocimiento por parte de los servidores pblicos en aras de fomentar, promocionar y fortalecer su prctica en todos los niveles y sectores de la vida poltica y social del pas.

1. LA APUESTA DE LA CONSTITUCION POR LA PARTICIPACION Y EL

CONTROL SOCIAL
1.1. La participacin en la Constitucin de 1991. A partir de la Constitucin de 1991, el Estado colombiano inscribe la participacin como un elemento inherente a la construccin democrtica y se define como un estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. (Artculo 1). La instauracin de este modelo democrtico, en el cual la participacin aparece como principio de organizacin y como fin esencial del Estado33, de acuerdo a lo consignado en la Carta Poltica, abre un nuevo camino y propicia la consolidacin de una democracia ms participativa e incluyente34. Adems, de manera complementaria el artculo 103 establece la posibilidad de constituir mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin, de concertacin, de control y de vigilancia de la gestin pblica que se establezcan35.
33

Artculo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia del orden justo. 34 Esta apuesta es afn con el planteamiento de Norberto Bobbio, para quien las sociedades modernas buscan actualmente los mejores medios para transitar hacia un modelo de organizacin poltica en que la democracia formal se vuelva ms real, la democracia poltica se extienda a la sociedad y la democracia representativa se complementen con mecanismos de democracia directa. Se pretende pues, la complementacin de los dos modelos democracia representativa y directa-, aprovechando las virtudes del sistema representativo e incorporando las ventajas de la participacin ciudadana, todo lo cual estructura la base del esquema de democracia participativa. 35 VEEDURIA DISTRITAL, Participacin y control social de lo pblico, Bogot, 2002.

La Carta otorga un lugar central a la participacin en el nuevo esquema de organizacin poltica en cuanto la erige en principio fundante del Estado y en fin esencial de su actividad, lo cual implica para sus autoridades el deber de facilitarla y promoverla en las distintas esferas de la vida y el de fomentar la participacin de la ciudadana en los procesos de toma de decisiones que conciernan al destino colectivo36. En su artculo 40, la Constitucin reconoce los derechos polticos que asisten a los colombianos, sealando las diversas formas de ejercerlos. Tales derechos aluden a la posibilidad de intervenir en la formacin de los rganos estatales, en el control de los dirigentes polticos y en el desempeo de funciones pblicas. La parte final del artculo, segn el cual las autoridades garantizarn la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de la administracin pblica, es un reconocimiento real, elevado al rango constitucional, del derecho que le corresponde a la mujer con base en el principio de igualdad, que no se hallaba debidamente consagrado en la constitucin de 188637. En este sentido, la participacin ciudadana y, especficamente, el control social han sido reconocidos dentro del marco jurdico y se han ido extendiendo a los diferentes mbitos que hasta hace poco eran vistos como de intervencin exclusiva del aparato estatal y en los que los ciudadanos y las ciudadanas no jugaban ms que un papel pasivo como usuarios(as) de servicios, como sujetos excluidos de la deliberacin y la concertacin de las decisiones pblicas o como actores externos de las acciones de la administracin pblica. 1.2. El Control Social en la Constitucin de 1991 La Constitucin de 1991 instaur un nuevo modelo participativo y erigi las bases para asentar las formas, los mbitos y los niveles de intervencin de los ciudadanos en los asuntos del Estado. Dentro de dichos niveles (ver mdulo 1) el de fiscalizacin posee singular importancia en cuanto permite al ciudadano (individualmente o de manera asociada) no slo participar en el proceso previo a la toma de decisiones, sino tambin ejercer vigilancia sobre el cumplimiento de las decisiones tomadas. En este sentido, la Carta Poltica de 1991 incluye el derecho de la ciudadana a participar con libertad en la conformacin y ejercicio del poder poltico pero tambin en su control. Se obra mediante el principio de responsabilidad ciudadana y de corresponsabilidad frente al Estado para garantizar un sistema poltico ms incluyente, democrtico y transparente en el que la ciudadana es considerada parte activa tanto en su gestin como en el control de esta ltima. El control social ha sido reconocido en la Constitucin mediante la creacin de mecanismos democrticos de representacin en las distintas instancias de control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan (Artculo 103). De esta forma, la Constitucin da un voto de confianza al ciudadano en su autodeterminacin democrtica para que controle las formas y los contenidos de la gestin del Estado. Cumplindose la doble intervencin que se da en los Estados sociales de derecho, que es la intervencin del Estado en la sociedad y de la sociedad en el Estado38.
36

GMEZ Sierra Francisco, Constitucin poltica de Colombia Anotada, Bogot Leyer, 2005. Ver tambin VELASQUEZ, Fabio, Una democracia participativa para Colombia, en Revista Foro, N 16, Bogot, Diciembre de 1991. 37 Idem

La posibilidad de ejercer ese derecho se apoya en el principio constitucional de la libre expresin de ideas por parte de la ciudadana (Artculo 20). De otra parte, el Artculo 23 permite presentar peticiones respetuosas a la autoridad, mientras que el Artculo 92 permite que cualquier persona natural o jurdica solicite a la autoridad competente la aplicacin de sanciones penales o disciplinarias a aquellos agentes o servidores pblicos que incumplan con sus deberes o violen las normas vigentes en ejercicio de su cargo. El instrumento ms importante de participacin ciudadana en el control fiscal que la Constitucin poltica le brinda al ciudadano est consagrado en el artculo 270 de la Constitucin Poltica, por el cual se establece que la ley organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica que se cumplen en los diversos niveles administrativos y sus resultados. Estos mecanismos definen las acciones que los ciudadanos, en el ejercicio de sus derechos, pueden adelantar para vigilar y controlar la gestin de la administracin pblica. Cabe aclarar que el control de la administracin trasciende la participacin individual a formas representativas como las veeduras ciudadanas, las organizaciones sociales y las Organizaciones No Gubernamentales, formales e informales; adems, no se limita a la deliberacin sobre las decisiones de los asuntos pblicos sino a la vigilancia de los resultados de la ejecucin de dichas decisiones. Tampoco se limita a la vigilancia del ejecutivo, sino que incluye tambin el seguimiento a las dems ramas del poder pblico. Otro instrumento definido en la Constitucin es el derecho de las personas y organizaciones a acceder a los documentos pblicos, salvo en los casos que establezca la ley (Artculo 74). Aqu la Carta Poltica consagra el derecho a la informacin, condicin indispensable para el control a la gestin pblica, tal y como se seal en el Mdulo 1. Otras alusiones al control social en la Carta Poltica se refieren a las funciones de vigilancia asignadas a entes especficos, concretamente a las Juntas Administradoras Locales, las cuales tienen la funcin de vigilar la prestacin de los servicios municipales en su jurisdiccin territorial y las inversiones que se realicen con recursos pblicos (Artculo 318), y a la fiscalizacin de las empresas estatales que prestan los servicios pblicos (Art. 369). Cabe sealar que la Constitucin no especifica ningn requisito para el ejercicio de la participacin y el control social de la gestin pblica, salvo el de ser ciudadano o ciudadana en pleno goce de sus derechos y sin ninguna inhabilidad legal para hacerlo 39. Como se seal en el mdulo anterior, cualquier persona, a ttulo personal o en representacin de un grupo u organizacin, puede intervenir en acciones de vigilancia de la gestin pblica.

38

Contralora General de la Repblica. Participacin Ciudadana. Mecanismos de participacin ciudadana, Contralora Delegada para la Participacin Ciudadana, 2000. 39 Hablamos de ciudadano no tanto en el sentido formal-legal, es decir, los mayores de 18 aos portadores de la cdula de ciudadana, sino ms bien de las personas que, an siendo menores de edad, intervienen en los escenarios pblicos de participacin y control. En ese sentido, jvenes y nios pueden ejercer control social.

Recuadro No. 2.1

AMBITOS DE INTERVENCION CIUDADANA ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCION POLITICA


a) Vida Poltica: La Constitucin cre una serie de espacios para fortalecer la democracia
poltica, a travs de unos mecanismos legales desarrollados por la Ley 134 de 1994 (Ley Estatutaria de Mecanismos de Participacin) y la Ley 131 del mismo ao que consagra el voto programtico. b) Vida Administrativa: La Constitucin abre la posibilidad a la ciudadana en general y a grupos especficos, por ejemplo, las mujeres, los jvenes, los usuarios de la salud o de los servicios pblicos, los indgenas o los afrodescendientes, de incidir en las decisiones que afectan sus vidas y en las polticas pblicas destinadas a contribuir a su bienestar. Por ejemplo, pueden participar en los procesos de planeacin o contratacin, o hacer parte de comits, juntas o consejos, como los consejos de juventud, de cultura o de poltica social. c) Vida social y econmica: En la medida en que la dinmica econmica y social obliga a generar espacios de deliberacin y de concertacin de las condiciones laborales y prestacionales bsicas de la poblacin, la Constitucin estimula la asociatividad y el fortalecimiento de organizaciones sociales que permitan la defensa de intereses econmicos y sociales, en el marco de la bsqueda del bien comn. d) Administracin de justicia: En este campo, los ciudadanos pueden participar de manera activa a travs de instrumentos como la amigable composicin, el arbitramento o los jueces de paz, los cuales le permiten a la sociedad, a travs de lderes con alto reconocimiento y probidad, administrar justicia con fundamento en la equidad.

PARA INVESTIGAR
Lea los artculos 38, 39, 86, 87, 88, 90, 112 y 369 de la Constitucin Poltica y en un ensayo corto de dos pginas analice la relacin de esos artculos con el control social de la gestin pblica. 2. MARCO NORMATIVO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA La participacin ciudadana ha sido reconocida en la Constitucin poltica de Colombia de 1991 como uno de los derechos ciudadanos en el ejercicio, conformacin y control del poder poltico. En este sentido, el ciudadano para hacer efectivo este derecho puede elegir y ser elegido, tomar parte en las elecciones, los plebiscitos, referendos, consultas populares y todas aquellas formas de participacin democrtica existentes. Adems, puede constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas y difundir libremente sus ideas y programas; y hacer uso de los mecanismos de participacin ciudadana y control social que establece la ley. A partir del establecimiento de las pautas constitucionales, se han desarrollado y formalizado los espacios de participacin ciudadana y se han reglamentado para los diferentes sectores de la gestin pblica y del funcionamiento del Estado. Las diferentes leyes y decretos sobre el tema proporcionan un amplio soporte jurdico a las iniciativas y procesos de participacin en el marco constitucional y brindan las pautas, mecanismos, reglas y criterios de participacin a los actores (individuales o grupales). Adems, precisan los alcances y mbitos de intervencin sobre las decisiones del aparato estatal.

Existe una gran cantidad de normas sobre participacin ciudadana, consagradas en leyes ordinarias, estatutarias y orgnicas, expedidas principalmente durante la dcada del 90 del siglo pasado. Su caracterstica es la dispersin y la heterogeneidad de campos, instrumentos, actores, momentos y funciones que asignan a la intervencin ciudadana en los asuntos pblicos40. A continuacin se presenta una clasificacin que agrupa esas normas, con el propsito de tener una idea de conjunto sobre ellas. 1. Mecanismos de intervencin directa en la toma de decisiones El artculo 103 de la Constitucin Poltica establece que los mecanismos de participacin ciudadana son el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, los cuales son reglamentados por las Leyes 131 y 134 de 1994 y 741 de 2002. Iniciativa Popular legislativa y normativa ante las corporaciones pblicas: (Artculo 2 Ley 134 de 1994) Es el derecho poltico de un grupo de ciudadanos de presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la Repblica, de ordenanza ante los concejos municipales o distritales y de resolucin ante las juntas administradoras locales y dems resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamenten, segn el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporacin pblica correspondiente. Referendo: Es la convocatoria que se le hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurdica o derogue o no una norma ya vigente. El referendo puede ser nacional, regional o departamental, distrital, municipal o local. Referendo derogatorio: (Artculo 4 Ley 134 de 1994) Es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolucin local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideracin del pueblo para que ste decida si lo deroga o no. Referendo aprobatorio: (Artculo 5 Ley 134 de 1994) Es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolucin local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporacin pblica correspondiente, a consideracin del pueblo para que ste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente.

Revocatoria del mandato: Es un derecho poltico, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde en virtud de que no han cumplido con su programa de gobierno. El Plebiscito: Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la Repblica, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisin del Ejecutivo.

40

VELASQUEZ, Fabio y GONZALEZ, Esperanza, Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot, Fundacin Corona, 2003.

Consulta Popular: Es la institucin mediante la cual una pregunta de carcter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la Repblica, el gobernador o el alcalde, segn el caso, a consideracin del pueblo para que ste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisin del pueblo es obligatoria. Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas deben ser sometidas a consideracin popular mediante ley aprobada por el Congreso de la Repblica. Cabildo Abierto: Es la reunin pblica de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de inters para la comunidad.

Espacios de participacin sectoriales

En esta categora se agrupan los espacios que propician la participacin ciudadana en el manejo de sectores especficos de la gestin pblica. Pueden ser mencionados los siguientes: Educacin: Las normas vigentes estimulan la participacin democrtica en la vida escolar en asuntos relacionados con la adopcin y verificacin del reglamento escolar, la organizacin de las actividades culturales, deportivas, comunitarias, sociales y artsticas (Ley 115 de 1994/ Decreto 1860 de 1994). Salud: La participacin ciudadana es tenida como uno de los principios bsicos que rige el servicio de salud. Existe un reconocimiento de los derechos de la comunidad para participar en los procesos de formulacin y elaboracin de planes, programas y proyectos, toma de decisiones, administracin y gestin, relacionados con los servicios de salud (Decretos 1216 de 1989 y 1416 de 1990, Ley 10 de 1990). Adems, promueve el ejercicio de los derechos y deberes en salud para propender por la conservacin de la salud personal, familiar y comunitaria y aportar a la planeacin, gestin, evaluacin y veedura en los servicios de salud (Decreto 1416 de 1990 y 1757 de 1994, Ley 100 de 1993). Servicios pblicos domiciliarios: La norma reglamenta los Comits de Desarrollo y Control Social de los servicios pblicos domiciliarios, los cuales tienen funciones de fiscalizacin y de representacin, a travs de los vocales de control, en las Juntas Directivas de las entidades pblicas municipales que prestan dichos servicios. (Ley 142 de 1994/ Decreto 605 de 1996 y Decreto 1429 de 1995; decreto 2517 de 1999). De igual manera, la ley reglamenta la conformacin de las Juntas de Vigilancia para velar por la gestin y prestacin de los servicios pblicos municipales cuando estos no se presten por medio de entidades descentralizadas (Ley 136 de 1994). Cultura: La ley 397 de 1997 ordena la conformacin de los Consejos Municipales de Cultura, instancias mixtas en las que tienen asiento representantes de las administraciones municipales y de los grupos culturales, artsticos, educativos, juveniles, estudiantiles y del sector privado. Tiene funciones de iniciativa y consulta sobre polticas pblicas en el sector, as como de gestin de procesos. Esa misma norma reglamenta la representacin de los grupos culturales en la Junta Directiva de las Casas de Cultura.

Recreacin y Deportes: La ciudadana puede participar a travs de representantes en las Juntas Municipales de Deportes, espacios en los que se definen polticas y programas del sector. Las Juntas tienen adems, funciones de vigilancia y gestin (Ley 49 de 1983 y Ley 181 de 1995). Medio Ambiente: La Ley 99 de 1993 cre los Consejos Municipales Ambientales, instancia que incluye representantes de la administracin municipal y de la poblacin. La misma norma se refiere a las Audiencias Pblicas para el otorgamiento de licencias ambientales41. Prevencin de desastres: La atencin y la prevencin de desastres son reconocidas como campos de intervencin ciudadana. Para tal efecto, el Decreto 93 de 1998 cre los Comits Locales de Prevencin de Desastres, encargado de esa tarea y de producir informacin para la ciudadana y para la mejor atencin de eventos de esa naturaleza. Seguridad ciudadana y convivencia: La ley 62 de 1993 cre las Comisiones Municipales de Polica y participacin ciudadana con funciones de iniciativa en el diseo de polticas de seguridad ciudadana y convivencia. Son espacios mixtos con representacin de la administracin municipal y la ciudadana. Posteriormente, fueron creados los Consejos Municipales de Paz, organismo convocado por las autoridades y conformados por los grupos, instituciones y ciudadanos(as) que trabajan por la paz y la convivencia (Ley 434 de 1998.

1.

Espacios de participacin de grupos poblacionales

Esta categora incluye los espacios creados para que distintos grupos de poblacin, en condiciones de vulnerabilidad y exclusin o no, intervengan en defensa de sus intereses y contribuyan a la formulacin de polticas pblicas que los afectan o para el conjunto de la ciudad. Mujeres: La norma promueve la adecuada y efectiva participacin de la mujer a la que tiene derecho en todos los niveles de las ramas y dems rganos del poder pblico y en las instancias de decisin de la sociedad civil (Ley 581 de 2000) Afrocolombianos: La ley 70 de 1993 Impulsa la participacin de las comunidades negras y sus organizaciones, respetando su autonoma, en las decisiones que las afectan y en las de toda la nacin. La norma crea el Consejo Comunitario de las Comunidades Negras, rgano de cobertura nacional. Indgenas: Se reconoce a los pueblos indgenas el derecho a decidir sus propias prioridades y a participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (Ley 21 de 1991). Tambin promueve la asociacin de los pueblos indgenas para posibilitar su participacin y el fortalecimiento de su desarrollo econmico social y cultural (Decreto

41

Ms adelante se har referencia a las audiencias pblicas como instrumentos al servicio del control social.

1088 de 1993). La ley 152 de 1994 cre el Consejo Consultivo de Planificacin de territorios indgenas con funciones de iniciativa y fiscalizacin de los planes locales. Jvenes: La norma busca promover la formacin integral del joven y de su participacin activa en la vida nacional, en lo social, en lo econmico y poltico como joven y ciudadano, en la perspectiva del respeto y promocin de los derechos propios de los jvenes. La ley 375 de 1997 cre los Consejos Municipales de Juventud con funciones de iniciativa en materia de polticas pblicas y de fiscalizacin de la gestin pblica en aquellas materias que son de su inters. Comunidades campesinas: Se promueve la participacin de los productores agropecuarios y pesqueros en las decisiones que los afecten, la celebracin de audiencias pblicas y la creacin del Consejo Municipal de Desarrollo Rural como instancia superior de concertacin el cual debe contar con la mayor participacin y representacin comunitaria. (Ley 101 de 1994). Apoyo y promocin de la participacin de las organizaciones campesinas en la reforma agraria (Ley 160 de 1994). Desplazados por la violencia: La Ley 387 de 1997, en atencin a la importancia del desplazamiento forzoso de grandes masas de poblacin de sus sitios de origen hacia otras zonas del pas, cre los Comits Municipales de desplazados, conformado por representantes de la Administracin Municipal, de instituciones no gubernamentales y de organizaciones sociales y de desplazados. Personas en situacin de discapacidad: Los Decretos 1068 de 1997 y 276 de 2000, de la Presidencia de la Repblica, crearon y reglamentaron el Comit Consultivo Nacional de las personas con limitaciones. En el Distrito, el Acuerdo 16 de 1994 cre el Consejo Distrital de Discapacidad, conformado por representantes de entidades distritales y de los grupos de las personas en situacin de discapacidad. Posteriormente, el Decreto 801 de 1995 lo conforma de nuevo y el Acuerdo 22 de 1999 reform la norma anterior asignando voz y voto a los representantes de dichos grupos. Los Consejos Locales fueron creados mediante el Acuerdo 02 de 2000. Posteriormente, el Acuerdo 137 de 2004 cre el Sistema Distrital de Atencin Integral de Personas en condicin de discapacidad.modificando el Acuerdo 22 de 1999. Espacios de participacin en el diseo de polticas, planes y contratacin de proyectos

1.

En este grupo de normas caben aquellas que definen instancias, procedimientos, actores y condiciones para la participacin de los ciudadanos y ciudadanas en el diseo y la ejecucin de planes y proyectos de desarrollo. Entre ellos se encuentran: Los Consejos de Planeacin: Fueron creados por la Ley 152 de 1994. Son instancias que operan en los niveles nacional, departamental y municipal. En el nivel municipal, estn conformadas por representantes de diferentes sectores sociales y econmicos. Su funcin es doble: de un lado, promover la participacin ciudadana para la discusin de la propuesta de plan de desarrollo que presenta el Alcalde al inicio de su mandato, proceso que se concreta en la elaboracin de un concepto sobre dicha propuesta y en su

presentacin a la Administracin distrital o municipal; de otro, el seguimiento a la ejecucin de los planes y programas de desarrollo42. Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural: Son espacios mixtos en los que participan representantes de la administracin municipal y de los sectores campesinos organizados y de entidades que trabajan en el desarrollo rural. Fueron creados por la Ley 101 de 1993 y deben ser reglamentados en su composicin, funciones y operacin por los Concejos Municipales. Su funcin es la concertacin de programas y proyectos de desarrollo rural que estimulen la produccin en el campo y generen bienestar para sus habitantes. Los Consejos Consultivos de Ordenamiento Territorial: Fueron creados por la ley 388 de 1997 que ordena la elaboracin y aprobacin de los planes de ordenamiento territorial en todos los municipios colombianos. Participan en l funcionarios de la administracin municipal y representantes de las organizaciones gremiales, ecolgicas, profesionales, cvicas y comunitarias vinculadas al desarrolle territorial y urbano. Son rganos de consulta sobre los temas de ordenamiento territorial y ejercen funciones de vigilancia en esa materia. Las Comits Municipales de Integracin y Desarrollo de la Comunidad: Es un espacio mixto de concertacin de polticas y programas de desarrollo comunitario, creado por el decreto 0646 de 1992. Trabaja en el diseo de polticas sociales y de integracin comunitaria. Deben ser creados y reglamentados por Acuerdo Municipal. Los Consejos Municipales de Poltica Social: Es otra instancia mixta en la que participan representantes de la administracin municipal, del ministerio pblico y de la comunidad. Fueron creados por el Decreto Ley 1137 de 1999 y deben ser reglamentados en cada municipio por el respectivo Concejo o por decreto del Alcalde. Su funcin es recoger iniciativa en materia de poltica social, propiciar la coordinacin de las entidades pblicas y la concertacin con representantes de la sociedad civil en materia de programas sociales. Tienen tambin funciones de vigilancia de la ejecucin de las polticas sociales municipales. Las Juntas Administradoras Locales: Aunque en un principio fueron concebidas como espacios de participacin ciudadana, actualmente operan, especialmente en las ciudades grandes e intermedias, como rganos de representacin poltica territorial (de comunas y corregimientos). Tienen diversas funciones, tanto de promocin de la participacin como de iniciativa en materia de programas y proyectos de desarrollo y, en Bogot, de aprobacin de los planes de desarrollo de las localidades. Tambin tienen funciones de vigilancia de la Gestin pblica. Las Juntas tienen rango constitucional y fueron reglamentadas por las leyes 11 de 1986 y 136 de 1994. Deben ser reglamentadas en cada municipio por el respectivo Concejo.

42

Esta segunda funcin se deriva de la jurisprudencia emanada de la Corte Constitucional a travs de su sentencia C524, de julio e 2003.

EJERCICIO
Identifique cul o cules de los espacios de participacin ciudadana mencionados en las pginas anteriores tiene relacin directa o indirecta con la entidad donde usted trabaja. Luego, responda las siguientes preguntas: Cules son las funciones que la ley les atribuye? Cmo estn conformados? Qu tipo de actividades realizan en Bogot? Cree que ese espacio est cumpliendo la funcin para la cual fue creado? Por qu? En cuanto a la contratacin, la Ley 80 o Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica dispone los principios y las reglas que rigen los contratos de las entidades estatales. Tales principios son los de la transparencia, la economa y la responsabilidad (ver Mdulo 3). La norma establece los tipos de contratos, las pautas en materia de responsabilidad contractual, es decir, aquellas que rigen la conducta de los actores involucrados en la contratacin estatal (el contratante, el contratista y el interventor), los requisitos exigidos para la adjudicacin y celebracin de contratos, el control de la gestin contractual y la solucin de controversias contractuales. La ley dispone en su artculo 66 que todo contrato que celebren las entidades estatales estar sujeto a la vigilancia y el control ciudadano. En consecuencia, las asociaciones cvicas y afines pueden denunciar ante las autoridades competentes las acciones u omisiones de los servidores pblicos o de los particulares que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratacin estatal. Para tal efecto, el gobierno nacional y los de las entidades territoriales deben definir mecanismos y sistemas de estmulo a la vigilancia ciudadana de la actividad contractual y promover con Universidades y centros de investigacin el estudio y anlisis de las gestiones contractuales realizadas. El decreto 2170 de 2002, que reglamenta la ley 80 de 1993, modifica el decreto 885 de 1994 y dicta disposiciones en aplicacin de la ley 527 de 1999, se refiere a la transparencia de la gestin contractual y establece las pautas sobre participacin ciudadana en la contratacin estatal a travs de las veeduras ciudadanas. Dicta, adems normas, sobre seleccin objetiva y sobre la contratacin por medios electrnicos.

3. MARCO NORMATIVO DEL CONTROL SOCIAL


En diferentes niveles de la legislacin colombiana se han incluido las normas que crean, reglamentan y promocionan el control social a la gestin pblica, muy ligadas a las normas y mecanismos de participacin. Existen dos tipos de espacios relacionados con el ejercicio del control social de la gestin pblica: de un lado, aquellos escenarios de participacin que, aunque no fueron creados para ese propsito exclusivo, tienen no obstante funciones de vigilancia de la gestin pblica. De otro, aquellos espacios cuya funcin especfica es la del control social. De otra parte, la legislacin reglamenta una buena cantidad de instrumentos (o recursos) para el ejercicio del control social. A continuacin se presenta una sntesis de las normas que cobijan los

escenarios y los instrumentos, pues el Mdulo 3 presenta con mayor detalle sus contenidos y alcances. Recuadro N 2.2

CONTENIDOS DE LA LEY 80 DE 1993

Disposiciones generales: definicin de entidades, servidores y servicios pblicos; los fines de la contratacin estatal; derechos y deberes de las entidades estatales y de los contratistas; consorcios y uniones temporales; inhabilidades e incompatibilidades para contratar; competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales; tratamiento y preferencia de las ofertas nacionales; registros de proponentes Los principios de la contratacin estatal: transparencia, economa y responsabilidad; la ecuacin contractual; el deber de seleccin objetiva; los procedimientos de seleccin; la publicacin de los actos y sentencias sancionatorias. El Contrato Estatal: tipos de contratos; concesiones; contenido y forma del contrato estatal; el perfeccionamiento del contrato; operaciones de crdito pblico; la urgencia manifiesta y el control de la contratacin de urgencia. La Nulidad de contratos: Causales de nulidad absoluta; la nulidad relativa, la nulidad parcial. La Responsabilidad contractual: responsabilidad de las entidades estatales, de los servidores pblicos, de los contratistas, consultores, interventores y asesores; la accin de repeticin; responsabilidad penal de los particulares; la infraccin de las normas de contratacin y las sanciones. La Liquidacin de los contratos: ocurrencia y contenido; liquidacin unilateral. El control de la gestin contractual: La intervencin del Ministerio Pblico; participacin de la Fiscala; el control fiscal; la participacin comunitaria. La solucin de las controversias contractuales: uso de mecanismos de solucin directa; la clusula compromisoria; el recurso de anulacin contra el laudo arbitral; colaboracin de las asociaciones profesionales y las Cmaras de Comercio; Arbitramento y pericia tcnicos. Disposiciones varias: contratos de exploracin y explotacin de recursos naturales, adecuacin de estatutos; derogatoria y vigencia.

Segn el estudio de Velsquez y Gonzlez43, tres de cada cinco escenarios de participacin creados por la ley tienen funciones de fiscalizacin de la gestin pblica, tanto global como sectorial. El cuadro 2 presenta los espacios y las normas que poseen dichas funciones. Los escenarios de participacin creados exclusivamente para realizar control social a la gestin pblica son bsicamente tres: las Juntas de Vigilancia, creadas por la Ley 136 de 1994; los Comits de Desarrollo y Control de los Servicios Pblicos, creados por la ley 142 de 1994 y reglamentados a travs del Decreto 2517 de 1999; y, finalmente, las veeduras ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 200344.

43 44

VELASQUEZ, Fabio y GONZALEZ, Esperanza, op. cit., captulo 2. En el Mdulo 3 sobre mbitos e instrumentos del control social de la gestin pblica se har una presentacin resumida de los contenidos de estas normas.

Cuadro 2 ESCENARIOS DE PARTICIPACION CON FUNCIONES DE CONTROL SOCIAL


Escenario Junta Municipal de Educacin Gobiernos escolares Ligas de usuarios de la salud Comits de Etica Hospitalaria Comits de Participacin Comunitaria en Salud Consejo Municipal de Cultura Junta Municipal de Deportes Consejo Municipal de Paz Consejo Consultivo de planificacin de Territorios Indgenas Consejo Municipal de Juventud Consejo municipal de Desarrollo Rural Consejos de Planeacin Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial Comits Municipales de Integracin y Desarrollo de la Comunidad Consejo Municipal de Poltica Social Juntas Administradoras Locales Norma que lo cre Ley 115 de 1994 Ley 115 de 1994 Decreto 1416 de 1990 Decreto 1757 de 1994 Decreto 1216 de 1989 y 1416 de 1990 Ley 397 de 1997 Ley 181 de 1995 Ley 434 de 1998 Ley 152 de 1994 Ley 375 de 1997 Ley 101 de 1993 Ley 152 de 1994 Ley 388 de 1997 Decreto 646 de 1992 Decreto Ley 1137 de 1999 Ley 11 de 1986; Ley 136 de 1994 Tipo de Funciones Consulta, iniciativa, fiscalizacin Informacin, consulta, iniciativa, decisin, gestin, fiscalizacin Consulta, iniciativa, concertacin, decisin (participacin en las Juntas directivas de las EPS), fiscalizacin Informacin, iniciativa, fiscalizacin Consulta, iniciativa, concertacin, decisin, gestin, fiscalizacin Iniciativa, concertacin, gestin, fiscalizacin Iniciativa, concertacin, gestin, fiscalizacin Iniciativa, concertacin, gestin, fiscalizacin Iniciativa y fiscalizacin (de planes locales) Iniciativa y Fiscalizacin Consulta, iniciativa, concertacin, fiscalizacin Consulta, iniciativa, fiscalizacin Consulta, iniciativa, fiscalizacin Iniciativa, concertacin, gestin, fiscalizacin Iniciativa, concertacin, decisin, fiscalizacin Consulta, iniciativa, decisin (en algunas ciudades), fiscalizacin

Finalmente, adems de los mecanismos y los espacios de participacin y control social, la ciudadana cuenta con un conjunto de recursos jurdicos que aseguran una mayor efectividad de su accin. El cuadro 3 enumera esos dispositivos para el caso colombiano, con su respectiva base constitucional y legal. Cuadro 3 RECURSOS PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL
Tipo de Recurso Revocatoria del Mandato Interposicin de quejas y reclamos Denuncia Accin de nulidad Base constitucional y legal C.N., Art. 40 y 103; Leyes 131 y 134 de 1994 y 741 de 2000 Leyes 190 y 200 de 1995 Cdigo de procedimiento penal Cdigo Contencioso Administrativo; Decreto 2304 de 1989

Derecho de peticin Accin Popular Accin de Cumplimiento Accin de Tutela Consulta Previa Audiencia Pblica

C.N., Art. 20,23, 73 y 74; Cdigo Contencioso Administrativo; Decreto 2150 de 1995; ley 190 de 1995; ley 489 de 1998; Decreto 266 de 2000. C.N., Art. 88; ley 472 de 1998 C.N., Art. 87; Ley 393 de 1997 C.N., Art. 86; Dec. 2591/1991 y 306/1992 C.N., Art. 20; Decreto 2130 de 1992; ley 99 de 1993; Decreto 1320 de 1998; Ley 21 de 1991; Convenio 169 de la OIT C.N., Art. 273; Ley 80 de 1993; Decreto 287 de 1996; Decreto 2170 de 2002; Ley 99 de 1993; Ley 489 de 1998; decreto 2696 de 2004

4. NORMAS DISTRITALES SOBRE PARTICIPACION Y CONTROL SOCIAL


A comienzos de la dcada del noventa, se avanz en la institucionalizacin y reglamentacin de los mecanismos e instancias de participacin creados por la Constitucin de 1991 y sus desarrollos legislativos. Durante la dcada fue diseada en Bogot una infraestructura participativa amplia y compleja, al tenor de lo dispuesto por las normas nacionales. En el siguiente cuadro se presentan las instancias de participacin existentes y las normas que las reglamentaron45 Cuadro 4

INSTANCIAS DE PARTICIPACIN EN BOGOT


INSTANCIA DE PARTICIPACION Juntas Distrital de Educacin Foros Educativos Distritales Gobiernos Escolares Asociaciones o Ligas de Usuarios de salud Comit de tica Hospitalaria Comits de Participacin Comunitaria en salud (COPACOS) Consejo Municipal (Distrital) de Seguridad Social en Salud Comit de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos Consejo Distrital y Consejos Locales de Cultura Junta Administradora Seccional de Deportes Comits Locales de Control Social para el manejo de parques Comit Distrital para la prevencin y atencin de desastres Consejo Ambiental Distrital Comisin Municipal (Distrital) de Polica y participacin ciudadana Comisin Consultiva Distrital de Comunidades
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Normas reglamentarias Ley 115 de 1994 Ley 115 de 1994 Decreto 1860 de 1994 Decreto 1757 de 1994 Decreto 1416 de 1990 Ley 100 de 1993 Ley 142 de 1994; Acuerdo 21 de 2001 Decreto 221 de 2002 Ley 18 de 1995; Acuerdo 17 de 1996 Acuerdo 78 de 2002 Ley 46 de 1988; Decreto distrital 723 de 1999 Acuerdo 19 de 1996 Decreto 1028 de 1994 y Ley 62 de 1993 Acuerdo 18 de 1998

VELSQUEZ, Fabio, La Participacin Ciudadana en Bogot. Mirando el presente, pensando el futuro, Coleccin Cultura Democrtica, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2003.

Afrobogotanas Consejo Distrital y Consejos Locales de Juventud Consejo Distrital para la atencin a la poblacin desplazada Consejo Distrital y Consejos Locales de personas en situacin de discapacidad Consejos de Planeacin Consejo Distrital de Desarrollo Rural Consejo Consultivo de Ordenamiento Comit Municipal (Distrital) de Integracin y Desarrollo de la Comunidad Consejo Distrital y Consejos Locales de Poltica Social Juntas Administradoras Locales

Decreto 89 de 2000 Acuerdo 02 de 1998 Acuerdos 02 de 2000 y 137 de 2004 Acuerdo 12 de 1994 y Acuerdo 13 de 2000 Ley 101 de 1994 Decreto 1021 de 2000 Decreto 0646 de 1992 Decreto 679 de 2001 Decreto 1421 de 1993

En materia de control social, el Concejo de Bogot expidi el Acuerdo 142 de 2005, por medio del cual se adoptan mecanismos e instancias para apoyar y promover en el mbito distrital las Veeduras Ciudadanas y se dictan otras disposiciones. El Acuerdo precisa el concepto de veedura ciudadana, establece los principios que guan su conducta en el control de la gestin pblica, les asigna funciones especficas, al tenor de las directrices de la ley 850 de 2003 y crea la Red Institucional de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas, de la cual forma parte el Consejo Distrital de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas. Otro Acuerdo importante para el desarrollo del control social en la ciudad es el Acuerdo 131 de 2004, por medio del cual se establecen los informes de rendicin de cuentas de la gestin contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus localidades y los entes descentralizados. El Acuerdo seala la obligatoriedad de dicha rendicin de cuentas, los momentos en que debe ser realizada, los contenidos de los informes, los eventos que es preciso organizar y la publicacin de los respectivos informes. Como puede observarse, Bogot no se queda atrs del pas en cuanto a la infraestructura institucional para la participacin. Ha reglamentado un buen nmero de instancias de intervencin ciudadana en campos muy diferentes. Incluso, ha creado espacios que no existen en el nivel nacional, como los Comits Locales de Control social para el manejo de la red de ms de cuatro mil parques que existen en la ciudad, o los Acuerdos sobre rendicin de cuentas y veeduras ciudadanas. Por supuesto, como seala Velsquez46, por momentos esa infraestructura es desaprovechada y muestra en su funcionamiento una serie de fisuras que impiden una mayor efectividad en el logro de los fines de cada una de las instancias. Actualmente, la Administracin Distrital, en cabeza del Alcalde Luis Eduardo Garzn, disea una poltica distrital de participacin, en la cual juega un papel muy importante el Sistema Distrital de Participacin como dispositivo para el manejo de esta infraestructura. El propsito es que la ciudadana haga un uso eficiente de esos espacios y logre superar las fisuras actualmente existentes, en particular en lo que tiene que ver con la desarticulacin entre los niveles distrital y local de la participacin, de un lado, y con las tensiones que existen entre los agentes participativos, que forman parte de esas instancias, y los agentes polticos (concejales y ediles).

46

Ibid.

5. DESARROLLOS LEGISLATIVOS SOBRE PUBLICIDAD DE LA GESTION PUBLICA

TRANSPARENCIA

Al hablar de transparencia de la gestin pblica se hace referencia a la publicidad de los actos pblicos y a la creacin de las condiciones para que dichos actos puedan ser conocidos por cualquier persona, grupo o institucin, una de ellas probablemente el ms importante- la informacin; sin esta, cualquier iniciativa ciudadana no slo queda frustrada sino que no tendra el sustento necesario para llevarse a cabo. En este sentido, la Constitucin de 1991 establece que las entidades administrativas deben informar pblicamente sobre los proyectos de decisiones que afecten a todos o a algunos grupos y escuchar previamente sus opiniones. El decreto 1122 de 1999 establece, para una serie de casos, la obligacin de publicar con antelacin no inferior de 15 das a la fecha de su expedicin todos los proyectos de regulaciones que pretendan adoptarse mediante acto administrativo de carcter general; establece la fecha lmite para la recepcin de las observaciones, sugerencias o propuestas alternativas; y determina que slo vencido el plazo se podrn expedir las regulaciones con una motivacin que d cuenta razonada de la aceptacin o rechazo. Por otra parte, la ley 489 de 1998 consagra la posibilidad de las audiencias pblicas (Art. 33) para discutir aspectos relacionados con la formulacin, ejecucin o evaluacin de polticas y programas a cargo de las entidades pblicas. La ley deja a la discrecionalidad de la Administracin decidir la conveniencia y oportunidad de tal convocatoria. Se dispone igualmente que las comunidades y las organizaciones puedan solicitar la realizacin de audiencias pblicas, aunque sin que la solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan carcter vinculante para la Administracin. La Ley 190 de 1995 se refiere a la necesidad de promover la publicidad de la informacin para favorecer el ejercicio del control social y la participacin ciudadana. El Decreto 978 de 1999 reglamenta la Comisin Nacional de Moralizacin y su reestructuracin. La ley 734 de 2002 (Cdigo Disciplinario Unico) establece los derechos y deberes de los servidores pblicos, entre los cuales la obligacin de atender las quejas y reclamos de los ciudadanos y dar a conocer pblicamente los informes de gestin de la entidad a la que pertenecen. No obstante la creacin y reglamentacin de espacios y mecanismos de participacin y control de la administracin pblica, debido a la existencia de una cultura ciudadana aptica a los asuntos de la poltica y el gobierno, cualquier avance normativo es insuficiente para lograr el objetivo. Aunado a ello, la excesiva reglamentacin y la exigencia de condiciones imposibles de cumplir en la prctica, para acudir a los mecanismos de participacin, incide sobre el alcance de las iniciativas ciudadanas. Luis Guillermo Nieto Roa ejemplifica esta situacin mencionando cmo en los pases ms adelantados en la prctica de la democracia directa, el elemento sobresaliente es la facilidad que se ofrece a los ciudadanos para acudir a los mecanismos de participacin: Parece absurdo, por ejemplo, que en naciones con elevados niveles de cultura poltica y cuya poblacin votante es dos o tres veces mayor, como Suiza, sea suficiente el apoyo de cien mil firmas para provocar procesos de reforma a la Constitucin, mientras entre nosotros, notoriamente rezagados en la

comprensin y asimilacin de los deberes ciudadanos, y la tercera parte en el volumen electoral, se requiera un milln de firmas, lo que significa que, en comparacin, cuantitativamente en Colombia es 30 veces ms difcil, sin tener en cuenta la enorme diferencia cualitativa en cuanto a la cultura de la participacin47. Debido a estos inconvenientes propios de las normas consignadas en la Constitucin, reglamentadas por leyes y Decretos y de la conciencia poltica del ciudadano colombiano, as como a la falta de conocimiento de los recursos jurdicos existentes para ejercer el control sobre las acciones del Estado, se han visto menguadas -por no decir inexistentes- las prcticas de control social en pro de la eficiencia y la transparencia de la gestin pblica. Si bien es cierto que existe un avance en cuanto a la creacin de nuevos canales y mecanismos para el ejercicio del control social, inscritos en la Constitucin de 1991, tambin lo es, que todava nos queda un largo camino por recorrer antes de que estos tengan la efectividad con cuya presuncin fueron creados. Por este camino, resaltamos la labor del servidor pblico como facilitador de los procesos sociales de su divulgacin y conocimiento. El problema se ha dicho en muchas ocasiones- no es de normas sino de actores. Tanto la ciudadana como los agentes estatales deben conjugar esfuerzos para que la participacin se convierta en un eje estructurante de la poltica pblica y de la gestin en la ciudad, y se convierta en un medio adecuado para el mejor funcionamiento del aparato pblico y, en ltimas para el logro de una ciudad ms amable, ms moderna y ms humana.

PARA REFLEXIONAR
Desde su prctica cotidiana como servidor pblico, cuales cree que son las limitaciones para que la ciudadana haga uso de las instancias de participacin existentes en Bogot? En qu espacios cree que existen ms debilidades para la accin democrtica y por qu? Qu grupos o individuos cree que son ms vulnerables en el ejercicio de la participacin? Desde su calidad de servidor pblico, cmo cree que puede intervenir para mejorar estos problemas?

PARA CONSULTAR
VELASQUEZ C., Fabio, Una democracia participativa para Colombia, en Revista Foro, N 16, Diciembre de 1991, pp. 60-72.

47

NIETO Roa, Luis Guillermo, Ley Estatutaria de Mecanismos de Participacin (134 de mayo de 1994) Texto y comentarios, en Participacin ciudadana, Poder Local, Descentralizacin, Bogot, Organizacin para el Desarrollo Territorial ORDETER , 1996.

BIBLIOGRAFIA
CONTRALAORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Participacin Ciudadana. Mecanismos de participacin ciudadana, Contralora Delegada para la Participacin Ciudadana, 2000. GOMEZ Sierra Francisco, Constitucin poltica de Colombia Anotada, Bogot Leyer, 2005. NIETO Roa, Luis Guillermo, Ley Estatutaria de Mecanismos de Participacin (134 de mayo de 1994) Texto y comentarios, en Participacin ciudadana, Poder Local, Descentralizacin, Bogot, Organizacin para el Desarrollo Territorial ORDETER , 1996. VEEDURIA DISTRITAL, Participacin y control social de lo pblico, Bogot, 2002. VELASQUEZ, Fabio, Una democracia participativa para Colombia, en Revista Foro, N 16, Bogot, Diciembre de 1991. VELSQUEZ, Fabio, La Participacin Ciudadana en Bogot. Mirando el presente, pensando el futuro, Coleccin Cultura Democrtica, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2003. VELASQUEZ, Fabio y GONZALEZ, Esperanza, Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot, Fundacin Corona, 2003.

Mdulo 3
Ambitos e Instrumentos del Control Social a la Gestin Pblica

Introduccin Qu se controla? Los Ambitos del Control Social Desde dnde se controla? Los escenarios del Control Social Las Herramientas para el ejercicio del Control Social

AMBITOS E INSTRUMENTOS DEL CONTROL SOCIAL A LA GESTION PUBLICA

INTRODUCCION
La ciudadana tiene un campo extenso para el ejercicio del control social de la gestin pblica, como se mostr en el mdulo 2 (marco normativo). El mandato constitucional consagrado en el artculo 270 de la Carta y los posteriores desarrollos legislativos le entregan a la ciudadana una amplia gama de posibilidades para vigilar el desempeo de las autoridades pblicas y hacer seguimiento y evaluacin a los resultados de su gestin. Dada la profusin de normas que reglamentan la intervencin ciudadana en la gestin pblica a travs del ejercicio del control social, as como su dispersin y el alcance diverso de cada una de ellas, es importante introducir un elemento de ordenamiento de los campos de intervencin y de los instrumentos de los cuales puede hacer uso, de manera que el servidor pblico pueda construir un mapa conceptual del alcance de la accin ciudadana en este terreno y dar las respuestas adecuadas a las inquietudes y propuestas que provienen de la sociedad en aras del mejoramiento de la gestin. No sobra recordar que el control social es, ante todo, un derecho y que, en contrapartida, los servidores pblicos tienen la obligacin de crear las condiciones adecuadas para su ejercicio y de dar las respuestas que satisfagan las inquietudes de sus agentes. El propsito de este mdulo es precisamente aportar los elementos para dibujar ese mapa conceptual y sealar algunas directrices prcticas que vuelvan cada vez ms fluida la relacin entre la administracin pblica y la ciudadana48. Para tal efecto, est organizado en tres secciones definidas en torno a tres preguntas: qu se controla? (los mbitos del control social); desde dnde se controla? (los escenarios del control social); y, finalmente, con qu instrumentos se ejerce el control? (los recursos). OBJETIVOS Examinar los mbitos de control social de la gestin pblica y los instrumentos que la ciudadana puede emplear para hacer efectivo ese derecho. Aportar algunas recomendaciones prcticas que permitan una respuesta gil y oportuna de los servidores pblicos a las inquietudes ciudadanas.

48

Los temas de este mdulo sern desarrollados tomando como referencia los rasgos de la gestin pblica municipal, que, en el caso de Bogot, contempla la doble dimensin distrital y local. En consecuencia, no se tendrn en cuenta aspectos relacionados con otros niveles de la gestin pblica.

1. QU SE CONTROLA? LOS AMBITOS DEL CONTROL SOCIAL


Existen muchas formas de clasificar los mbitos del control social de la gestin pblica, es decir, los conjuntos de procesos y acciones pblicas que se convierten en objeto de inters de los actores del control social. Una de ellas es la que obedece a un criterio sectorial. Habra tantos campos de intervencin ciudadana como sectores de inversin pueden ser identificados en un momento determinado en la gestin pblica. La vigilancia ciudadana podra hacerse a la gestin y los resultados en la educacin, la salud, los servicios pblicos, el ambiente, la seguridad ciudadana, la vivienda, etc. Podra decirse que la lista se vuelve interminable y, de alguna manera, arbitraria pues los sectores podran ser agrupados de muy diferentes modos. En ese sentido, no es muy til una clasificacin sectorial pues termina por dispersar -ms que por aglutinar- los campos del control social. La nica ventaja que tendra este criterio de clasificacin es que la gran mayora de los planes estn formulados en forma sectorial y las metas propuestas corresponden a programas y proyectos definidos por sectores o grupos de sectores49. Una segunda clasificacin es la que toma como referente el criterio de escala del universo de procesos o acciones que son objeto de la vigilancia ciudadana. Se hablara en tal caso de por lo menos tres mbitos de control social: Control micro: est orientado a proyectos especficos, territorialmente localizados (generalmente no superan la escala vecinal o, si acaso, barrial), que tienen alguna implicacin para determinadas comunidades y que conllevan una inversin de pequea escala. En estos casos, el proyecto es mirado en s mismo, con un comienzo y un final, de manera que la vigilancia social no establece necesariamente relaciones entre ese proyecto y otras acciones de la administracin pblica. Interesa observar esas acciones delimitadas en el tiempo y en el espacio, la forma como son ejecutadas, los recursos empleados y los resultados obtenidos. Control meso: se refiere principalmente a proyectos o programas de mediana envergadura, de carcter sectorial, poblacional y/o territorial (nivel local o interlocal). Implican montos de inversin de cierta consideracin y generalmente tienen efectos colaterales (externalidades) que obligan a quienes realizan el control social a establecer la relacin entre el proyecto o programa observado y otros programas y proyectos que forman parte de la accin pblica, tanto local como supra-local. En razn de que el campo de vigilancia es mayor y, en consecuencia, ms complejo, se exige a la poblacin que fiscaliza una mnima capacidad tcnica que no necesariamente poseen todas las personas. Control macro y mega: En este caso, el control social observa procesos de gran magnitud, complejos en su estructura, en los que interviene una gran variedad de actores. Pueden ser macro o megaproyectos de envergadura urbana e, incluso, regional, nacional e internacional, o planes de desarrollo, que pueden ser mirados tanto desde el punto de vista de la gestin (insumos y proceso) como de los resultados (productos e impactos). Este tipo de vigilancia implica un cierto conocimiento tcnico por parte de quienes la realizan y una capacidad de negociacin con las autoridades pblicas para hacer valer sus inquietudes y propuestas. Ello no significa que pueda ser realizado exclusivamente por especialistas. Por el contrario,

49

El Plan de Desarrollo de Bogot avanza un poco en esta lnea pues agrupa la accin distrital para el prximo cuatrienio en tres grandes ejes (social, urbano regional y de reconciliacin) y un objetivo (gestin pblica humana).

cualquier persona puede ejercer este tipo de control. Lo que ocurre es que entre ms herramientas tenga a la mano y sepa manejar para analizar la informacin, mejores resultados podr obtener. Esta clasificacin es muy til cuando se trata de definir la envergadura y el alcance del control social, as como los tiempos y los recursos necesarios (tcnicos, de informacin, logsticos, humanos, econmicos, etc.) para llevarlo a cabo. En cada caso, los niveles de informacin son diferentes, el nmero de actores involucrados cambia y los resultados esperados son tambin distintos. Una cosa es hacer seguimiento a un proyecto barrial o vecinal y otra a un megaproyecto urbano, por ejemplo, de infraestructura, o a los resultados de un plan de desarrollo, sea local o distrital. No significa esto, sin embargo, que el control social tenga mayor valor en el segundo caso que en el primero. Ambas iniciativas son igualmente vlidas desde el punto de vista del derecho ciudadano a vigilar la gestin pblica y de sus implicaciones para la gestin pblica y para la poblacin. Slo que su envergadura y, en consecuencia, los recursos involucrados y su impacto son de diferente magnitud. Un tercer tipo de clasificacin de los mbitos de control social, emparentado con el primero de ellos (sectorial), toma como referente las dimensiones de la gestin pblica. En tal sentido, el control puede realizarse sobre los siguientes mbitos: 1. Poltico: Fiscalizacin del desempeo de los agentes polticos responsables del gobierno de la ciudad. Tales agentes deben asegurar el logro del bien colectivo y adelantar una gestin pblica que beneficie a todos y todas, especialmente a los ms necesitados y a las poblaciones vulnerables. Aunque el mecanismo ms importante para el ejercicio de esa funcin es la eleccin peridica de quienes han de ocupar los cargos pblicos, existen otros instrumentos, como los incluidos en la ley 134 de 1994, la mayora de los cuales tambin emplean el voto como mecanismo de decisin (consultas populares, referendo, plebiscitos, revocatoria del mandato). 2. Administrativo: En este caso, el control est dirigido a la planeacin y al manejo de los recursos para el logro de los objetivos de la gestin. Tiene que ver con procesos de diseo de polticas pblicas, definicin de prioridades en materia de programas e inversiones, consistencia de los planes, programas y proyectos, gestin de los recursos, especialmente financieros, eficacia de la accin estatal y efectividad de sus resultados. 3. Social: En este mbito, el control ciudadano vela por el cumplimiento de las metas de la inversin pblica, en el sentido de equidad, justicia y beneficio para las poblaciones vulnerables. Igualmente, se preocupa por la prioridad dada a la inversin social frente a otros tipos de inversin y por el desempeo de los gestores pblicos para el cumplimiento de las metas sociales trazadas en el plan de desarrollo. Un cuarto criterio de clasificacin es el ciclo de la gestin pblica. En este caso, los mbitos de control social se delimitan segn el momento del ciclo50. En un sentido amplio, ese ciclo comprende los siguientes pasos:
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Gestin Presupuestal y Contratacin Administrativa, Cartilla 1, Serie El Derecho a Participar, Bogot, Defensora del Pueblo/Contralora de Cundinamarca, 1997.

a. Formulacin del programa de gobierno: La ciudadana juzga polticamente la conveniencia o inconveniencia del programa de gobierno de cada uno de los candidatos y a travs del voto decide su preferencia. Aqu, el control social es de carcter principalmente poltico (anlisis de conveniencia o inconveniencia del programa para la ciudad, habida cuenta de sus problemas, necesidades y potencialidades; uso del voto para seleccionar el mejor programa), aunque puede contemplar aspectos tcnico-administrativos (qu metas ofrece el programa de gobierno, qu consistencia interna tiene este ltimo, cmo se disea la gestin de los recursos, qu cambios administrativos propone el programa, etc.). La ciudadana puede solicitar a los candidatos explicaciones sobre su programa de gobierno, expresar sus necesidades y aspiraciones y llegar a acuerdos sobre lo que ms le conviene a la ciudad. b. Formulacin del Plan de Desarrollo51: El plan de desarrollo, como seala la ley 152 de 1994, debe traducir el programa de gobierno en objetivos, metas, estrategias e instrumentos concretos para su realizacin. En este caso, la ciudadana ejerce un control al examinar la propuesta de plan, antes de ser aprobada por el Concejo, y opinar sobre l, a travs del Consejo de Planeacin y de otras instancias de participacin y representacin poltica, haciendo las sugerencias que crea convenientes y poniendo de presente las consecuencias -positivas y negativas- que la aplicacin del plan puede tener sobre la ciudad. As, mediante el control social, la ciudadana puede examinar la pertinencia, la coherencia, el alcance, las debilidades y las posibles consecuencias del plan de desarrollo. En la medida en que el plan de desarrollo incluye un programa de inversiones, ste puede tambin ser objeto del control ciudadano en cuanto a su monto, distribucin, fuente de recursos y beneficiarios del gasto pblico. c. Elaboracin del presupuesto: Para que los planes y programas de la Administracin se conviertan en realidad, se requiere elaborar un presupuesto, es decir, una relacin anticipada de los dineros que recibir el municipio por diferentes conceptos (rentas propias, transferencias, crditos, venta de activos, donaciones, etc.) y de la manera como tales ingresos sern gastados. El presupuesto es una proyeccin hecha por vigencias fiscales y sirve de soporte a los gastos de la administracin. Todo gasto debe contar con su respectiva disponibilidad presupuestal y debe ser aprobado por el Concejo mediante Acuerdo o por el Alcalde, mediante decreto, en caso de que el Concejo no lo haga. La ciudadana puede en este caso presentar observaciones ante el Concejo de la ciudad, cuyo procedimiento est reglamentado en la ley 136 de 1994 (artculo 77). d. La ejecucin del plan: Este es el momento ms importante del ciclo de la gestin pblica, pues se refiere a la ejecucin del presupuesto a travs de la realizacin de proyectos especficos en distintas reas de la gestin. La ciudadana tiene all un terreno muy amplio para el ejercicio del control social. Puede vigilar la eficiencia de los responsables de cada accin en el uso de los diferentes recursos, la apertura a la participacin ciudadana, la eficacia en el logro de metas, tanto fsicas como de inversin, y los impactos de corto, mediano y largo plazo, que generan las distintas acciones. Pero tambin puede construir miradas y conclusiones sobre el conjunto de la gestin y sus resultados, tanto en trminos de productos como de su efectividad en el propsito de mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Como se ver luego, esta tarea implica

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Aplicable tambin a los planes de ordenamiento territorial y a la formulacin de planes y polticas sectoriales y poblacionales.

conocimientos, saberes, voluntades y capacidades para discernir el alcance de las acciones pblicas y su posible efecto en la vida colectiva. En esta clasificacin, las tres primeras categoras (vigilancia sobre los programas de gobierno, sobre los planes de desarrollo y sobre la elaboracin del presupuesto) son conocidas como control ex ante o control preventivo. La cuarta categora (ejecucin del plan) es un ejemplo de control ex post o de resultados. Un componente nuclear del control social de la ejecucin de planes y programas de desarrollo es la contratacin. Los contratos estatales son un acuerdo de voluntades entre la Administracin y un particular u otro ente administrativo, con el fin de satisfacer necesidades especficas de la administracin o de la comunidad. Es, adems, un acto jurdico, regido por normas especficas, que, por tanto, genera obligaciones consignadas en la ley. A travs de la contratacin el Estado cumple sus fines esenciales, garantiza la prestacin de los servicios y da cumplimiento a los derechos ciudadanos. Las administraciones pblicas han venido desarrollando en todo el mundo una serie de dispositivos jurdicos y tcnicos para vigilar la contratacin y evitar la corrupcin, por ejemplo, sistemas de informacin de fcil acceso, normas anti-corrupcin, mecanismos de transparencia y sanciones severas para quienes violen los principios esenciales de la contratacin (la responsabilidad, la economa y la transparencia). La comunidad, a travs de los diferentes mecanismos de participacin y control social, debe ejercer la vigilancia y control sobre las actuaciones de la administracin en las fases precontractual, contractual y postcontractual. Recuadro N 3.1

LOS PRINCIPIOS DE LA CONTRATACION


Segn el artculo 209 de la Constitucin colombiana, la funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones. De ese mandato se derivan los tres principios de la contratacin pblica:

c) Transparencia: Este principio busca garantizar la imparcialidad, la igualdad de oportunidades y


la seleccin objetiva a travs de la publicidad de los actos relacionados con el proceso de contratacin. Se pretende que los particulares conozcan las condiciones de la contratacin, sus requisitos, los sistemas de calificacin, las condiciones de competencia y las reglas de juego que rigen los contratos. d) Economa: Mediante este principio se busca que los procesos de contratacin definan los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para seleccionar la propuesta ms favorable para la realizacin de un proyecto determinado. De esa manera, se asegura que la actividad contractual contribuya al logro de los fines el Estado, a la prestacin adecuada de los servicios pblicos y al cumplimiento de los derechos de los ciudadanos. e) Responsabilidad: Los servidores pblicos tienen la obligacin de de asegurar el cumplimiento de los fines de la contratacin, vigilando la correcta ejecucin del objeto contratado. Para tal fin, debe regir su conducta por criterios ticos y de responsabilidad sobre sus actos administrativos.

Esta clasificacin, basada en el ciclo de la gestin pblica es til en la medida en que define momentos especficos del control social y los escenarios e instrumentos ms adecuados en cada uno de ellos, tanto los que estn incluidos en la norma como los que no. Adems, permite una cierta coordinacin entre las prcticas de control ciudadano y el desarrollo de la accin pblica por parte de las entidades estatales y de los entes no gubernamentales. Las distintas clasificaciones de mbitos del control social que han sido presentadas no son excluyentes entre s. En otras palabras, es posible combinar dos o ms criterios, lo que puede facilitar la mejor comprensin de sus diferentes grados de complejidad. En el cuadro 1 se muestra un ejemplo de combinacin entre la clasificacin segn el ciclo de gestin y segn la escala. El cruce de ambas categoras da lugar a un conjunto muy rico de posibilidades de fiscalizacin ciudadana. Un ejercicio similar se puede hacer con otros criterios de clasificacin. Cuadro 1 AMBITOS DE CONTROL SOCIAL SEGN EL CICLO DE LA GESTION Y LA ESCALA DEL EJERCICIO
Ciclo/Escala
Formulacin del programa de gobierno Formulacin del plan de desarrollo Elaboracin del Presupuesto Ejecucin del Plan

Micro
Anlisis de propuestas para resolver problemas o demandas especficas en un territorio, sector o poblacin Anlisis de proyectos del plan Asignacin de presupuesto a proyectos Gestin y resultados de la ejecucin de proyectos. Contratacin

Meso
Anlisis de programas sectoriales o poblacionales Anlisis de programas

Macro o Mega
Anlisis de las orientaciones estratgicas del programa de gobierno Mirada del plan en su conjunto (pertinencia, coherencia, conveniencia, prioridades, orientacin del gasto) Suficiencia de la inversin, distribucin sectorial, fuentes y destinatarios. Seguimiento al plan, cronograma, ejecucin de inversiones, logro de metas, calidad en la prestacin de los servicios, generacin de impactos.

Distribucin sectorial y/o territorial de la inversin Programas de escala local e interlocal. Control a la ejecucin de polticas sectoriales, territoriales y poblacionales.

PARA RESOLVER
Cul de los criterios de clasificacin de los mbitos de control social es el ms adecuado para caracterizar el ejercicio de control social que realiza la ciudadana con respecto a la misin y las acciones que ejecuta la entidad distrital a la cual usted pertenece? Por qu? Realice una caracterizacin de los ciudadanos y ciudadanas que con mayor frecuencia realizan control social de las actividades que ejecuta su dependencia. Refiera dicha caracterizacin a: 1. Aspectos demogrficos: Sexo, edad, nivel educativo, lugar de residencia, etc. 2. Niveles de organizacin: actan individualmente o a travs de organizaciones? 3. Recursos con los que cuentan (informacin, tiempo, dinero, conocimiento de

derechos, uso de instrumentos jurdicos y administrativos, etc.). 4. Actividades que realizan para el ejercicio del control social

2. DESDE DNDE SE CONTROLA? LOS ESCENARIOS DE CONTROL


En el Mdulo 1 se definieron los actores del control social. La pregunta que surge es desde qu escenarios o instancias pueden ejercer esos actores su derecho a vigilar la gestin pblica. A ese respecto, pueden distinguirse tres escenarios: el de la opinin pblica, el de las instancias institucionales de participacin ciudadana que, aunque no fueron creadas para desarrollar exclusivamente actividades de control social, tienen funciones en ese campo; y, finalmente, los espacios, institucionales o no, creados exclusivamente para ese fin. Sobre los escenarios de participacin ciudadana que tienen funciones de fiscalizacin ya se hizo una mencin en el mdulo 2 (marco normativo). Estos espacios fueron creados para otro fin (iniciativa y concertacin de polticas pblicas o de programas especficos para un sector o poblacin), aunque la norma les confiere atribuciones en el campo de la fiscalizacin de la gestin pblica. Por ejemplo, las Juntas Administradoras Locales tienen como una de sus funciones vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos pblicos (Constitucin Poltica, Artculo 318). Pero las JAL no fueron creadas exclusivamente como rganos de control social. Lo mismo puede decirse de los Consejos de Planeacin. Son esencialmente instancias de consulta e iniciativa, pero recientemente una sentencia de la Corte Constitucional los defini como organismos permanentes con funciones de seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo, tanto en el nivel nacional como territorial. Igual cosa podra decirse de los espacios incluidos en el cuadro 2 del Mdulo sobre el marco normativo. Por ese motivo, en esta seccin la mirada se concentra en los otros dos espacios: la opinin pblica y aquellos creados especficamente para el ejercicio del control de la gestin pblica. 1. La Opinin Pblica

La opinin pblica es uno de los componentes ms destacados de la moderna cultura de masas. En trminos generales, puede entenderse como la discusin y expresin de los puntos de vista del pblico (o los pblicos) sobre los asuntos de inters general, dirigidos al resto de la sociedad y, sobre todo, al poder52. El escenario de la opinin pblica es, pues, el escenario de la discusin, es decir, de la confrontacin de ideas, interpretaciones, opiniones, miradas provenientes de diversos sectores de la sociedad. Es pblica, en tanto debe ser expresada, conocida, independientemente de la forma bajo la cual es comunicada. El debate propio de este escenario supone el intercambio de puntos de vista, es decir, de construcciones ms o menos racionales, segn el caso, sobre temticas de inters compartido. Segn Habermas, esta es la arena para la construccin de consensos entre diferentes, base para el funcionamiento de los sistemas democrticos.

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MONZON ARRIBAS, Cndido, La opinin pblica. Teoras, conceptos y mtodo, Madrid: Tecnos, 1990, p. 137.

Los puntos de vista se vuelven pblicos, adems, en el sentido de que expresan miradas de la realidad elaboradas por sujetos que intervienen en el escenario para intercambiarlos y tratar de imponerlos, dado que se trata de cuestiones que han llegado a ser relevantes para el conjunto o para segmentos especficos de una sociedad. Son expresados para que sean conocidos y se conviertan en elementos de juicio para la toma de decisiones53. La opinin pblica no es un escenario neutral. En l se juegan intereses de grupos sociales, agentes econmicos y actores polticos. Es, por tanto, una arena para la confrontacin de intereses, en la que se tejen relaciones de poder gracias a las cuales unos intereses se imponen sobre otros. En consecuencia, la opinin pblica tiende a tomar rumbos impuestos por algunos de sus actores: los partidos, los gremios empresariales, las organizaciones sociales o los medios masivos de comunicacin. Incluso, tiende a ser manipulada por alguno de esos intereses, que tienden a construir una imagen pretendidamente universal de consenso en torno a sus propios puntos de vista. En ese sentido, la opinin pblica es tambin un escenario de luchas de poder y por el poder, aunque no necesariamente por el poder poltico. As, lo que hoy opera es un clima de opinin, fuertemente marcado por estrategias de comunicacin, que busca, ms que generar consensos, producir un conjunto de temas de atencin pblica, es decir, complejos de sentido ms o menos indeterminados, acerca de los cuales se puede discutir. Tales temas establecen el universo de sentido de las experiencias y conductas, opiniones y decisiones. Sin temas, se caera en un vaco de opinin, en la incomunicacin generalizada, en la carencia de sentido y prdida de identidad de una asociacin poltica54. En este terreno de intercambio de discursos y de confrontacin de intereses y opiniones uno de los temas es precisamente el desempeo de los agentes gubernamentales y de la administracin pblica55. Desde ese escenario los individuos como tales o como agentes o voceros de un determinado grupo, institucin o sector, pueden elaborar juicios acerca del desarrollo y los resultados de la gestin, que pueden tener trascendencia en la opinin pblica en la medida en que fluyan fcilmente y logren sensibilizar a otros sectores de opinin. Este ltimo aspecto explica en buena medida por qu en el escenario de la opinin pblica los medios masivos de comunicacin tienen una fuerte influencia en la construccin de universos de sentido y en la conduccin de la opinin sobre temas como los del control social de las autoridades pblicas. De hecho, los medios de comunicacin en varias ciudades del pas estn involucrados en iniciativas de seguimiento a los planes y programas pblicos. Por ejemplo, en Bogot el programa Bogot cmo vamos?, o en Cali, el Laboratorio de Observacin de la Gestin Pblica. Tambin juegan un papel muy importante en este escenario las encuestas de opinin. Ellas tienen la ventaja de agregar opiniones y mostrar tendencias cuantitativas que marcan referentes de
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VELASQUEZ, Fabio, Ciudad y Participacin, Cali, Universidad del Valle, 1996, pp. 31 y ss. Ibid., p. 37. 55 Es un tema que ha ganado sintona en la opinin pblica a raz de los cambios introducidos por el modelo de democracia participativa, que ha logrado que la ciudadana se interese progresivamente por los asuntos pblicos. El desempeo de las autoridades locales, as sea solamente desde la ptica de intereses particulares, constituye sin duda hoy da un universo de sentido para importantes sectores de la poblacin en la ciudad.

opinin y constituyen cada vez ms un elemento de juicio para la toma de decisiones y para el diseo de estrategias de actuacin pblica. Tienen, por supuesto, la desventaja de que sus resultados pueden ser objeto de mltiples interpretaciones, lo que las vuelve muy vulnerables a la manipulacin por parte de diferentes sectores, especialmente los medios masivos. La ventaja de este tipo de escenario es que es abierto. Todos y todas pueden intervenir, as sea a ttulo individual, y proponer balances sobre el desempeo de las autoridades pblicas y formular propuestas para mejorarlo. La desventaja es que las asimetras de poder son cada vez mayores y, por tanto, hay grupos cada vez ms poderosos que controlan la opinin pblica y la orientan segn sus particulares intereses. 2.2. Los espacios creados para el ejercicio del control social En Colombia han sido creados por la ley o por normas de carcter local un conjunto de escenarios dedicados de manera exclusiva o casi exclusiva- al control social de la gestin pblica. A continuacin se examinarn tres de ellos: las Juntas de Vigilancia, los Comits de Desarrollo y Control Social de los servicios pblicos domiciliarios y las veeduras ciudadanas. A. Las Juntas de Vigilancia La ley 136 de 1994, sobre modernizacin de la organizacin y el funcionamiento de los municipios, dedica su captulo VIII a la participacin comunitaria. El artculo 144 crea las Juntas de Vigilancia, encargadas de velar por la gestin y prestacin de los servicios pblicos municipales56 cuando stos no se administren o presten por intermedio de entidades descentralizadas. Las Juntas deben poner en conocimiento del personero, el contralor municipal y dems autoridades competentes las anomalas que encuentren. Para que puedan cumplir con esa tarea, la ley 136 ordena a las autoridades municipales encargadas de los servicios pblicos dar suficientes facilidades a las Juntas de Vigilancia. Estas pueden citar a sus reuniones a los empleados que consideren convenientes, solicitarles informes escritos o verbales y recibir a quienes quieran poner en su conocimiento hechos de inters para la entidad en la cual actan. Los resultados de su trabajo debern ser entregados al Alcalde, al Concejo y a los empleados competentes, con las debidas recomendaciones y crticas formuladas. Tambin deben poner en conocimiento de los jueces o del Ministerio Pblico los hechos que consideren del caso. Tambin las juntas deben rendir cuentas a la ciudadana sobre la labor que cumplen y los resultados de su gestin. La conformacin de las Juntas, su organizacin y reglas de funcionamiento deben regirse por la reglamentacin que expida el Gobierno Nacional. En todo caso, la Ley 136 de 1994 seala en su artculo 146 que los miembros de las Juntas de Vigilancia tendrn un perodo de tres aos y no podrn ser reelegidos para un perodo siguiente. El sistema que debe seguirse para su eleccin es el del voto y el cociente electoral, de conformidad con el artculo 263 de la Constitucin Poltica. Las Juntas de Vigilancia no han tenido un desarrollo muy notorio en el pas. No obstante, existen algunas experiencias, por ejemplo, el programa de la Contralora General de la Repblica para
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Los servicios pblicos municipales se refieren a aquellos que son competencia de los municipios, no solamente a los domiciliarios.

crearlas y fortalecerlas a travs de programas de capacitacin para que desarrollen labores de vigilancia a la administracin pblica. En Bogot, el Instituto de Desarrollo Urbano emplea esa figura para la vigilancia de sus obras. El Acuerdo 7 de 1987 o Estatuto de Valorizacin para Bogot cre y estableci las funciones para las Juntas de Vigilancia. Posteriormente, el Acuerdo 25 de 1995 modific sus funciones y composicin. Este ltimo Acuerdo estableci que la Junta de Vigilancia est integrada por tres representantes de la comunidad y funcionarios del Distrito. Es decir, es una figura diferente a la contemplada en la ley 136 de 1994, segn la cual las Juntas de Vigilancia son espacios de participacin ciudadana para el control de la prestacin de servicios, en las que tienen asiento representantes de la sociedad organizada, lo que impide que participen en ellas servidores pblicos en calidad de tales. B. Los Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos57 Los Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos Domiciliarios (en adelante CDCS) fueron creados por la Ley 142 de 1994, en desarrollo del artculo 369 de la Constitucin Poltica y reglamentados por el decreto 1429 de 1995. Segn estas normas, los Comits estn conformados por un nmero de miembros que resulta de dividir la poblacin total del municipio o Distrito por diez mil, pero no puede ser inferior a cincuenta. En el caso de Bogot, los Comits no pueden estar conformados por menos de doscientos miembros. Pueden participar usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales del respectivo servicio pblico domiciliario que vaya a vigilar. La iniciativa de conformacin de los Comits corresponde a sus futuros miembros. Cada comit elige entre sus miembros a un Vocal de Control como representante del Comit ante la entidad prestadora del servicio que vaya a vigilar, ante las entidades territoriales y las autoridades nacionales. El perodo de los miembros y de los Vocales es de dos aos58. Recuadro N 3.2

LAS FUNCIONES DE LOS CDCS


Proponer planes y programas a las empresas de servicios pblicos domiciliarios. Velar por la concertacin entre la comunidad, las empresas prestadoras de servicios y los municipios y distritos. Solicitar modificaciones a las decisiones en materia de estratificacin. Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio con recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos, examinar los mecanismos de reparto de tales subsidios y proponer las medidas que crean pertinentes al respecto. Solicitar al Personero la imposicin de multas hasta de diez salarios mnimos mensuales a las empresas que presten servicios pblicos domiciliarios en su territorio por las infracciones a la ley de servicios pblicos, cuando ello se derive en perjuicio para los usuarios.

Los Vocales de Control tienen como funciones informar a los usuarios sobre sus derechos y deberes en la materia; recibir sus informes, atender consultas y tramitar quejas planteadas por el Comit; rendir informe al Comit sobre los anteriores aspectos y desarrollar las acciones necesarias para el cumplimiento de sus deberes.
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Ver VELASQUEZ Fabio, La participacin ciudadana en Bogot. Mirando el presente, pensando el futuro, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2003. 58 Este perodo pocas veces se cumple, pues al terminar el tiempo establecido, el mandato se extiende hasta no elegir un nuevo Vocal.

Los CDCS deben brindar informacin a los usuarios de los servicios pblicos sobre sus derechos y deberes, atender consultas y tramitar quejas, plantear iniciativas de programas y proyectos a las empresas prestadoras, vigilar la prestacin del servicio correspondiente y facilitar procesos de concertacin entre las empresas, la comunidad y las autoridades locales. Los Comits no tienen capacidad decisoria, salvo en lo relacionado con la participacin de los vocales en las Juntas Directivas de las empresas oficiales de servicios pblicos. Para el logro de sus objetivos, los CDCS realizan distintos tipos de actividades: reuniones peridicas, segn se convenga en el reglamento interno elaborado por el Comit; eventos pblicos de informacin sobre derechos y deberes de los usuarios en general; campaas de promocin de los Comits y convocatorias a la comunidad para que se unan a estos ltimos; estudio de casos y trmite de quejas ante los entes respectivos, y vigilancia de la gestin municipal en materia de servicios pblicos. En Bogot, los Comits operan principalmente a escala local; la mayora de ellos han sido creados para que representen a los usuarios de una determinada Localidad ante una empresa de servicios pblicos. Segn el Decreto 1429 de 1995, los Departamentos deben coordinar con las autoridades municipales o distritales y con la Superintendencia de Servicios Pblicos la promocin, conformacin y capacitacin de los Comits. La misma norma seala que la Superintendencia debe disear y poner en funcionamiento el Sistema de Vigilancia y Control, como apoyo a los Comits. En el caso de Bogot, la Oficina de Personeras Jurdicas se encarga de registrarlos. La Administracin Distrital, por su parte, deleg responsabilidades de promocin y capacitacin del los Comits en la Veedura Distrital, especficamente en la Veedura Delegada para la Participacin, la que coordina sui accin con otras entidades, en particular las. Empresas Distritales de Servicios59. El criterio de la Veedura Distrital y de las oficinas de participacin ciudadana de las Empresas de Servicios Pblicos es que el control social es importante y necesario en la medida en que se vigila el uso de los recursos pblicos, que son los recursos de todos, y se promueve una actitud propositiva de la gente frente a los asuntos de inters colectivo. Incluso, la Veedura ha hecho un esfuerzo importante por construir una nocin de control social que vaya ms all del concepto de vigilancia y apunte hacia una visin ms integral, ms ligada al proceso de construccin de lo pblico60. As, a pesar de las crticas a la Administracin Distrital, los Vocales son conscientes de
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No obstante, los niveles de articulacin de las dependencias del Distrito en lo que se refiere al control social no son los ideales, por lo que la labor de los CDCS y de sus vocales se dificulta por momentos. 60 En un estudio realizado hace dos aos por la Alcalda Mayor de Bogot, los vocales de control opinaban que ni el gobierno distrital ni las autoridades locales apoyan suficientemente la participacin ciudadana en la ciudad ni, en particular, a los CDCS. Dos terceras partes de los Vocales de Control encuestados opinan que el gobierno Distrital no apoya la participacin ciudadana y quienes opinan que s, otorgan una calificacin baja a dicho apoyo (2.8 en una escala de 1 a 7). En opinin de los vocales, esa falta de apoyo se debe principalmente a que a los polticos no les interesa la participacin ciudadana (42.9%) y a que el gobierno distrital no tiene una poltica clara de participacin para ofrecer a la ciudadana (28.6%). La opinin sobre el apoyo a los CDCS es ms contundente: para nueve de cada diez Vocales encuestados el Alcalde Distrital no ha brindado apoyo a los Comits. Las razones en este caso son parecidas: para un 42.1%, el Alcalde Mayor no entiende la importancia de los CDCS y para un 26.3% el Alcalde no tiene una poltica clara de participacin para la Localidad. Ver VELASQUEZ, Fabio, La participacin ciudadana en Bogot. Mirando el presente, pensando el futuro, captulo 3.

que tienen en la Veedura y en las Empresas de Servicios Pblicos un respaldo y un apoyo para la realizacin de sus tareas. No existe una cifra exacta actualizada sobre el nmero de CDCS que existen en Bogot. En el estudio de Velsquez se seala que, segn datos entregados por la Oficina de Personeras de la Alcalda existan en 2003 cerca de 80 comits, aunque no todos funcionando. El mismo estudio indica que solamente estaban funcionando cerca de 3761. De un listado de 69 comits proporcionado por la Secretara General de la Alcalda se concluye que estn localizados en 13 de las 20 Localidades de la ciudad (Antonio Nario, Bosa, Suba, Engativ, San Cristbal, Usaqun, Rafael Uribe Uribe, Barrios Unidos, Kennedy, Fontibn, Chapinero, Ciudad Bolvar y Usme). Suba, con 14 Comits, Ciudad Bolvar con 11 y Kennedy con 10 son las Localidades que concentran el mayor nmero de Comits (prcticamente la mitad de los creados y registrados). Barrios Unidos cuenta solamente con uno. El 59.4% de los Comits fueron creados para hacer control social al Servicio de Acueducto y Alcantarillado; el 57.9% para fiscalizar la empresa de telecomunicaciones; el 55% vigilan la prestacin del servicio de energa. Los servicios vigilados por una menor proporcin de Comits son el de Aseo (42%) y Gas Natural (39.1%). Recuadro N 3.3

PERFIL DE LOS VOCALES DE CONTROL


La representacin en los Comits de Desarrollo y Control Social es fuertemente masculina: un conteo de los vocales de control elegidos en 67 Comits confirma esta tendencia: 58 (81.7%) son hombres y solamente 13 (18.3%) son mujeres. Dos de cada tres Vocales se encuentran entre los 45 y los 65 aos. La poblacin joven brilla por su ausencia. Solamente el 19% de los Vocales tiene menos de 45 aos, pero todos son mayores de 26. As, desde un punto estrictamente sociodemogrfico, el universo de vocales est conformado por personas adultas y masculinas, lo que eventualmente incrementa del ejercicio de liderazgos tradicionales. Los Vocales tienen una escolaridad alta: 42.9% de ellos accedieron a la educacin universitaria y 4.8% han realizado estudios de postgrado. Dedican una parte importante de su tiempo al Comit: el 52.5% de los encuestados dedican ms de 20 horas semanales y el 14.3% entre 13 y 20 horas. Este dato es relevante no slo desde el punto de vista de la generacin de ingresos (una tercera parte de los vocales encuestados declararon estar desempleados), sino porque la gran mayora (95%) quieren seguir realizando su labor y una buena parte de ellos (71.4%) estaran dispuestos a dedicar ms tiempo a su funcin de representantes de los usuarios. En general, se trata de personas experimentadas en el ejercicio de la participacin ciudadana. El 57.1% de los Vocales encuestados llevan ms de 8 aos en esos trajines y solamente un 19% son inexpertos (menos de tres aos en el ejercicio de la representacin ciudadana). Diez de ellos participan en otras instancias de participacin (consejos de planeacin local, instancias de los sectores de educacin y salud, y 18 hacen parte de una organizacin cvica o cultural. En contraste, muy pocos han sido funcionarios pblicos (seis de veintiuno). VELASQUEZ, Fabio, La Participacin Ciudadana en Bogot. Mirando el presente, pensando el futuro, Bogot: Alcalda Mayor, 2003.

Cada Comit tiene su propia composicin y dinmica. Algunos vocales hablan de 7.000 afiliados. Otros se refieren a los 200 de ley. No tienen una frecuencia fija de reuniones e, incluso, algunos
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Ibid.

comits estn desactivados. Solamente operan sus vocales de control. En algunos casos, los vocales ejercen por un perodo mayor al establecido por la ley, pues, una vez concluido su mandato, no se cita a Asamblea para elegir el nuevo Vocal. El estudio mencionado realiz una encuesta a veintin vocales; de ellos, once llevan entre uno y tres aos ejerciendo su papel; otros siete tienen ms de siete aos, lo que significa una dosis importante de experiencia. Los Comits no tienen en el Distrito un interlocutor definido, lo que ha generado malestar entre los Vocales de Control. Eso explica probablemente por qu su actitud frente a la Administracin es generalmente contestataria y reivindicativa, ms que propositiva. De todos modos, los vocales estn convencidos de la importancia de su funcin y seguros de que gracias a su trabajo se han reducido de manera drstica los niveles de corrupcin en Bogot. Recientemente, los Vocales de Control vienen realizando esfuerzos para crear un rgano de representacin nacional de sus intereses, que d fuerza a su trabajo en todo el pas y permita su reconocimiento por parte de las autoridades pblicas.

PARA RESPONDER
Qu estrategias pondra en marcha usted para transformar la actitud contestataria y reivindicativa de algunos vocales de control de los servicios pblicos frente a la Administracin Distrital? 2.3. Las Veeduras Ciudadanas La ley 850 de 2003 define las veeduras ciudadanas como el mecanismo democrtico de representacin que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestin pblica, respecto a las autoridades administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y rganos de control, as como de las entidades pblicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carcter nacional o internacional que operen en el pas, encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio pblico (Artculo 1). Esta definicin contiene tres elementos de gran importancia: en primer lugar, las veeduras ciudadanos son entendidas como instancias de representacin de los ciudadanos para el ejercicio del control social. Esto plantea la cuestin de su representatividad y de los mecanismos que la propia ley dispone- para asegurar dicha representatividad. En segundo lugar, el control puede ejercerse sobre las conductas pblicas de un amplio universo de autoridades (administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y rganos de control). Es decir, la veedura ciudadana no se restringe al desempeo de la rama ejecutiva del poder pblico, sino que copa el conjunto de las ramas del poder. Finalmente, la veedura puede ejercerse sobre entidades gubernamentales y no gubernamentales de carcter nacional o internacional, encargadas de la ejecucin de proyectos o de la prestacin de servicios, siempre y cuando sean empleados dineros pblicos. En otras palabras, las organizaciones no gubernamentales y las entidades del sector privado que presten un servicio o

ejecuten un programa o proyecto con fondos pblicos pueden ser tambin objeto de la vigilancia ciudadana. No existe ninguna restriccin sobre las personas o entidades que pueden conformar una veedura. Es un derecho universal que, por tanto, cubre a todas las personas que tengan la iniciativa de manera individual o en forma colectiva. Lo que s se exige a quienes tengan esa iniciativa es utilizar procedimientos democrticos para la eleccin de los veedores y elaborar un acta, luego de elegidos, que deber ser inscrita ante la Personera Distrital o ante la Cmara de Comercio. Las Veeduras Ciudadanas pueden ejercer vigilancia sobre los siguientes asuntos:

La gestin Administrativa: se trata de examinar si la gestin se rige por el inters general y si cumple con los principios de de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad, y publicidad. La correcta aplicacin de los recursos pblicos, es decir, la forma como estos se asignan segn las disposiciones legales vigentes. El logro de resultados: cumplimiento de metas, especialmente de cobertura poblacional. Calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones pblicas. Contratacin pblica, al tenor de las normas vigentes.

Las veeduras ciudadanas deben actuar acogindose a varios principios: - Principio de Democratizacin. Las veeduras deben obrar en su organizacin y funcionamiento en forma democrtica y participativa definiendo claramente que sus integrantes tienen iguales derechos y obligaciones y que las decisiones se tomarn preferentemente por consenso o en su defecto por mayora absoluta de votos. - Principio de Autonoma. Las veeduras se constituyen y actan por la libre iniciativa de los ciudadanos, gozan de plena autonoma frente a todas las entidades pblicas y frente a los organismos institucionales de control, por consiguiente los veedores ciudadanos no dependen de ellas ni son pagados por ellas. En ningn caso los veedores pueden ser considerados funcionarios pblicos. - Principio de Transparencia. A fin de garantizar el ejercicio de los derechos, deberes, instrumentos y procedimientos consagrados en esta ley, la gestin del Estado y de las veeduras debern asegurar el libre acceso de todas las personas a la informacin y documentacin relativa a las actividades de inters colectivo de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en las normas vigentes sobre la materia. - Principio de Igualdad. El acceso de las veeduras a los espacios de participacin en el control de la gestin pblica, as como la utilizacin por ellas de los instrumentos y procedimientos previstos en esta ley y las dems normas vigentes, se har siempre en condiciones de igualdad y de respeto a la diversidad. - Principio de Responsabilidad. La participacin de las veeduras en la gestin pblica se fundamenta en la colaboracin de los particulares, sus organizaciones y las autoridades pblicas en el cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, el ejercicio de los derechos y deberes que a

cada uno le son propios conlleva la obligacin de responder en cada caso frente a sus miembros, la sociedad y el Estado. - Principio de Eficacia. Los derechos, deberes, instrumentos y procedimientos establecidos en esta Ley debern contribuir a la adecuacin de las acciones pblicas, a la satisfaccin de las necesidades colectivas y al logro de los fines del Estado social de derecho. - Principio de Objetividad. La actividad de las veeduras deben guiarse por criterios objetivos que impriman certeza a sus conclusiones y recomendaciones y las alejen de toda posible actitud parcializada o discriminatoria. - Principio de Legalidad. Ya sea en acciones emprendidas en forma directa o acciones adelantadas con el concurso de rganos pblicos de control, las acciones de las veeduras ciudadanas se deben realizar de conformidad con los medios, recursos y procedimientos que ofrecen las leyes y los estatutos de la entidad, en el caso de las organizaciones de la sociedad civil. Recuadro N 3.4

FINES DE LAS VEEDURIAS CIUDADANAS


Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupcin en la gestin pblica y la contratacin estatal; Fortalecer los procesos de participacin ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en la gestin de los asuntos que les ataen y en el seguimiento y control de los proyectos de inversin; Apoyar las labores de las personeras municipales en la promocin y fortalecimiento de los procesos de participacin ciudadana y comunitaria; Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de la accin pblica; Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la funcin pblica; Entablar una relacin constante entre los particulares y la administracin por ser este un elemento esencial para evitar los abusos de poder y la parcializacin excluyente de los gobernantes; Democratizar la administracin pblica; Promocionar el liderazgo y la participacin ciudadana.

Para el logro de sus fines, las veeduras ciudadanas pueden hacer uso de todos los recursos constitucionales y legales a su alcance. Las autoridades estatales y las privadas objeto de veedura debern proporcionar la informacin necesaria y hacer pblicas sus decisiones. Los veedores no slo gozan de derechos (a la informacin a ser escuchados por las autoridades pblicas, etc.), sino tambin deberes relacionados con la recepcin de iniciativas ciudadanas, la rendicin de cuentas a la ciudadana sobre el avance de los procesos de control social, la definicin de las reglas de juego que rigen sus relaciones internas, la realizacin de audiencias pblicas y la informacin a las autoridades sobre las fuentes de financiacin de su actividad. Un elemento novedoso e importante de la ley 850 de 2003 es la creacin de mecanismos para la conformacin de redes de veeduras ciudadanas y redes de apoyo institucional a las veeduras. La

Red Institucional de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas qued conformada de la siguiente manera: Recuadro N 3.5

LAS FUNCIONES DE LAS VEEDURIAS CIUDADANAS


a) Vigilar los procesos de planeacin, para que conforme a la Constitucin y la ley se d participacin a la comunidad; b) Vigilar que en la asignacin de los presupuestos se prevean prioritariamente la solucin de necesidades bsicas insatisfechas segn criterios de celeridad, equidad, y eficacia; c) Vigilar por que el proceso de contratacin se realice de acuerdo con los criterios legales; d) Vigilar y fiscalizar la ejecucin y calidad tcnica de las obras, programas e inversiones en el correspondiente nivel territorial; e) Recibir los informes, observaciones y sugerencias que presenten los ciudadanos y organizaciones en relacin con las obras o programas que son objeto de veedura; f) Solicitar a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores, autoridades contratantes y dems autoridades concernientes, los informes, presupuestos, fichas tcnicas y dems documentos que permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas, contratos o proyectos; g) Comunicar a la ciudadana, mediante asambleas generales o en reuniones, los avances de los procesos de control o vigilancia que estn desarrollando; h) Remitir a las autoridades correspondientes los informes que se desprendan de la funcin de control y vigilancia en relacin con los asuntos que son objeto de veedura; i) Denunciar ante las autoridades competentes los hechos o actuaciones irregulares de los funcionarios pblicos.

La Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la Defensora del Pueblo y el Ministerio del Interior, prestarn su apoyo y concurso a las veeduras ciudadanas y a las redes que las agrupan en todo lo relativo al apoyo legal y a la promocin de la vigilancia, para tal efecto, podrn acordar mediante convenios interadministrativos, acciones conjuntas en las materias antes mencionadas. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, como parte del mejoramiento de la Gestin Pblica en el orden nacional, disear metodologas de evaluacin de la Gestin Pblica, orientada a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las veeduras ciudadanas y de las redes que las agrupan y suministrar la informacin pertinente sobre los planes institucionales y la evaluacin del Estatuto Anticorrupcin. La Escuela Superior de Administracin Pblica ser institucin de apoyo en el sistema para la organizacin de los programas de capacitacin que demanden la veedura ciudadana y las redes que las agrupan, para cuyo efecto, los organismos antes mencionados, tendrn en cuenta dicha institucin como instrumentos de ejecucin de sus programas en esta materia. Los organismos de planeacin en sus diferentes niveles y mbitos de accin, suministrarn la informacin sobre los planes, programas y proyectos adoptados y organizarn sesiones amplias de explicacin o instrumentos masivos de divulgacin sobre los recursos asignados, beneficiarios y metodologas de seguimiento y evaluacin de los mismos. El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participacin, adscrito al Ministerio del Interior contribuir e impulsar las campaas de conformacin de veeduras y redes y las capacitar para el ejercicio de la vigilancia, de la misma manera adelantar evaluaciones de los logros alcanzados por ellas y coordinar la red institucional de apoyo a las veeduras y ejercer las dems funciones por la ley.

Finalmente, la ley 850 cre el Consejo Nacional de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas, del cual hacen parte un delegado de la Procuradura General de la Nacin, un delegado de la Contralora General de la Repblica, un delegado de la Defensora del Pueblo, dos delegados de las redes de veeduras ciudadanas de orden nacional, dos delegados de las redes de veeduras ciudadanas de orden municipal y dos delegados de la redes no territoriales de veeduras ciudadanas. El Consejo evaluar las polticas que ejecutarn las instituciones pblicas nacionales en materia de veeduras Ciudadanas. El Acuerdo 142 de 2005, emanado del Concejo Distrital, reglament la ley 850 para Bogot. El Acuerdo se acoge a las definiciones, principios, fines y funciones de las veeduras ciudadanas, tal y como aparecen en la ley 850 de 2003. Crea la Red Institucional Distrital de Apoyo a las Veeduras ciudadanas, la cual qued integrada por la Veedura Distrital, la Personera de Bogot, D.C., la Contralora Distrital, la Secretara de Gobierno, el Departamento Administrativo de Accin Comunal, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital y la Universidad Distrital. Son funciones de esta red: a. Establecer las polticas pblicas institucionales para promover, apoyar e impulsar los espacios necesarios para el control social. b. Brindar asesora legal para garantizar la eficacia del control social de la gestin pblica. c. Disear metodologas de evaluacin de la gestin pblica, orientadas a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las veeduras ciudadanas. d. Disear los programas de capacitacin que demanden las veeduras ciudadanas. e. Suministrar la informacin sobre los planes, programas y proyectos adoptados, as como los recursos que hayan sido asignados. El Acuerdo cre el Consejo Distrital de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas, integrado por el Veedor Distrital o su delegado, que lo ser el Viceveedor Distrital, el Personero de Bogot o su delegado, que lo ser el Personero Auxiliar, el Contralor de Bogot o su delegado, que lo ser el Contralor Auxiliar, el Secretario de Gobierno de Bogot o su delegado, que ser el Subsecretario de Gobierno, y dos delegados de las redes de veeduras ciudadanas del orden distrital. Son funciones del Consejo: a) Evaluar la ejecucin de las polticas que ejecutarn las instituciones pblicas distritales en materia de veeduras ciudadanas, respetando los principios de autonoma y democratizacin, establecidos en la Constitucin Poltica y en la Ley 850 de 2003. b) Sugerir a la Red Institucional Distrital de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas, lineamientos de polticas, la adopcin de mecanismos e instrumentos que hagan ms eficaz la labor de las veeduras, con el fin de que sean adoptados por la Administracin Distrital. El Acuerdo 142 introduce como novedad la creacin del Registro Unico de Veeduras Ciudadanas del Distrito Capital, tarea asignada a la Personera Distrital.

3. LAS HERRAMIENTAS PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL


La ciudadana cuenta con un buen nmero de herramientas para el ejercicio del control social. Segn Cunill, tales herramientas pueden ser agrupadas en dos grandes categoras: las que proveen a la ciudadana de instrumentos de accin directos e indirectos sobre la Administracin pblica, y las que proporcionan informacin sobre los actos administrativos y sus razones62. En la primera categora pueden ser contemplados los siguientes instrumentos: Revocatoria del mandato: es un derecho poltico, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. Este se encuentra consignado en la Constitucin de 1991 y reglamentado en la Ley 134 de 1994. La revocatoria del mandato est ligada a la existencia del voto programtico (Ley 131 de 1994 estatutaria del voto programtico reformada por la Ley 741 de 2000 y el artculo 259 de la Constitucin Poltica), por medio del cual quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que present al inscribirse como candidato. Si, como lo consagra la Constitucin, para el caso de los alcaldes y gobernadores, y la ley estatutaria del voto programtico, el mandatario presenta ante los electores defendiendo y comprometindose al cumplimiento de un programa de gobierno y lo incumple sin ninguna justificacin, los electores o miembros de su respectivo partido o movimiento poltico tendrn el derecho a revocarle el mandato. Recursos Administrativos y judiciales: Los recursos administrativos son ms accesibles, ms directos y ms sencillos de utilizar que la revocatoria del mandato. Ellos pueden derivar en la reversin de una decisin o de una poltica, una compensacin, una explicacin, etc. La legislacin colombiana ha inscrito este tipo de recursos mediante los cuales el ciudadano comn puede ejercer control, por ejemplo, la presentacin de quejas ante la Procuradura General de la Nacin o las entidades del Ministerio Pblico, la apelacin, los recursos de reposicin, la denuncia, la accin de nulidad, etc. Acciones ciudadanas en defensa del inters pblico: constituyen un medio para forzar al Poder Judicial a involucrarse en los temas pblicos. Constituyen mecanismos de los cuales dispone la ciudadana para someter un asunto pblico o proteger un derecho, sobre todo, ante los rganos jurisdiccionales63. Pueden mencionarse las siguientes: El derecho de peticin: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin. El legislador podr reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales (Artculo 23 Constitucin Poltica). El nico lmite que impone la Constitucin para no poder ser titular del derecho de obtener resolucin a las peticiones es que stas hayan sido formuladas de manera irrespetuosa.

62

CUNILL, Nuria, Responsabilizacin por el control social, en Cuaderno de Ciencias Sociales, N 128, San Jos de Costa Rica, FLACSO, 2003, p. 46. 63 Ibid.

Acciones Populares: Son medios procesales para la proteccin de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Mediante las acciones populares se busca proteger derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salud pblica, el ambiente y la moralidad administrativa. Acciones de Grupo: Son aquellas acciones impuestas por un nmero plural o un conjunto de personas que renen condiciones uniformes respecto de una misma causa que gener perjuicios individuales para dichas personas. La accin de grupo se ejerce exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnizacin de los perjuicios (Artculo 88 Constitucin Poltica y Ley 472 de 1998). Accin de Cumplimiento: Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. Es la accin que se tramitar mediante procedimiento sumario y gil, con trminos perentorios, impulsada por las personas, naturales o jurdicas, contra la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la Ley o acto administrativo o contra particulares que acten o deban actuar en ejercicio de funciones pblicas. El fallo deber ordenar el cumplimiento de la ley o del acto administrativo omitidos64. Accin Tutela: La accin de tutela est propuesta como un mecanismo procesal complementario, especfico y directo que tiene por objeto la proteccin concreta e inmediata de derechos constitucionales fundamentales, en una determinada situacin jurdica, cuando estos sean violados o se presente amenaza de su violacin, sin que se pueda plantear en esos estrados discusin jurdica, sobre el derecho mismo. (Artculo 86 Constitucin poltica y Decreto 2591 de 1991). Consulta Previa: Con el fin de garantizar que las decisiones se acojan a un criterio de bien comn, antes de tomar una de ellas se debe informar a la ciudadana para que manifieste su opinin. El servidor pblico debe escuchar a cualquier ciudadano u organizacin no gubernamental que represente los intereses de una comunidad que se pueda ver afectada por esa decisin. La consulta es obligatoria en materia ambiental y frente a decisiones que afecten a poblaciones indgenas y otros grupos tnicos. Audiencia Pblica: En procesos contractuales para aclarar pliegos o trminos de referencia debe llevarse a cabo una audiencia pblica dentro de los tres das hbiles siguientes a la apertura de la licitacin, con el fin de precisar su contenido y alcances. La adjudicacin del contrato puede tambin realizarse en una audiencia pblica. Para asuntos ambientales se debe celebrar con anticipacin al acto que le ponga trmino a la actuacin administrativa, bien sea para la expedicin, la modificacin o la cancelacin de un permiso o licencia ambiental. El objetivo en todos los casos es informar pblicamente sobre los proyectos de decisiones que afecten a todos o a algunos grupos, as como escuchar sus opiniones.

El cuadro 2 presenta una sntesis de las caractersticas ms importantes de las herramientas descritas en esta primera categora. La segunda categora comprende los instrumentos que proporcionan informacin sobre los actos administrativos y sus razones. Dos de ellas son importantes: la rendicin de cuentas y el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a acceder libremente a la informacin pblica.
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CAMARGO, Pedro Pablo, La Accin de Cumplimiento, Bogot, Editorial Leyer, 2001.

Sobre la rendicin de cuentas se har una mencin en el Mdulo 4. Aqu cabe sealar simplemente que es una prctica deseable para incrementar la transparencia de la gestin pblica y una oportunidad para que la ciudadana pueda conocer el carcter y las razones de las acciones y decisiones pblicas. Aunque no existe una legislacin nacional sobre el tema (salvo la ley orgnica de planeacin que obliga al ejecutivo a presentar informes anuales a los rganos de representacin poltica sobre los avances del plan de desarrollo), en Bogot se aprob el Acuerdo 131 de 2004 que obliga al Alcalde Mayor a presentar un informe de rendicin de cuentas en marzo de cada ao. El Alcalde Garzn llev a cabo su primer ejercicio de rendicin de cuentas en 2005, al tenor de lo dispuesto en el Acuerdo 131. La experiencia fue importante pues permiti la presencia de un nmero importante de ciudadanos y ciudadanas para escuchar el informe de las autoridades distritales y locales sobre la gestin realizada en el primer ao de gobierno. Fue adems, una oportunidad para que estas ltimas escucharan las inquietudes de la poblacin. El proceso tuvo el acompaamiento permanente de la Veedura Distrital, tal y como lo indica el Acuerdo 131. El acceso a la informacin es uno de los temas claves del control ciudadano a la gestin pblica. Sobra sealar la importancia de la informacin para la comprensin de los procesos que ocurren en nuestro entorno. En el estudio de Velsquez y Gonzlez sobre la participacin ciudadana en Colombia, aparece la falta de informacin como uno de los mayores obstculos si no el principal- para el desarrollo y la consolidacin de la participacin ciudadana 65. Con mayor razn, esto es vlido para el ejercicio del control social. Poco a poco las autoridades pblicas y la ciudadana en general han tomado conciencia de lo importante que es contar con datos precisos sobre lo que ocurre en el entorno y fundamentar de esa manera las decisiones de gestin pblica. La multiplicacin de pginas web de las diferentes entidades estatales es sntoma de una nueva cultura de la informacin sobre asuntos pblicos de inters general. La entrega de informacin a travs de medios masivos de comunicacin, de carteleras ubicadas en sitios determinados para tal fin, de boletines y otros documentos, parece ser una conducta cada vez ms frecuente de dichas entidades y de los servidores pblicos En el nivel nacional, la Contralora General de la Repblica cre el Sistema de Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal SICE. (www.sice-cgr.gov.co), como uno de los instrumentos claves en la lucha anti-corrupcin. El SICE, creado mediante la ley 598 de 2000, opera como una central que maneja la informacin relativa al mercado de bienes y servicios que usualmente contrata el Estado a travs de sus instituciones o de los particulares que manejan recursos pblicos. En l se registran datos de los compradores, de los proveedores, de los precios que el mercado ofrece y de los procesos de contratacin que se adelantan. El acceso al SICE es pblico a travs de la pgina web. En ella se encuentra el enlace desde el cual la ciudadana informada e interesada en controlar lo que es suyo puede interactuar con el sistema y, entre otras cosas, presentar sus denuncias frente a presuntos hechos de corrupcin en el proceso de contratacin. Bogot cuenta, adems, con una herramienta muy poderosa de informacin, Contratacin a la vista, a la que se puede acceder en las pginas web de las

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VELASQUEZ, Fabio y GONZALEZ, Esperanza, op. ci.t

distintas dependencias de la Alcalda. Es ste un medio de vigilar la contratacin del Distrito, unificando la informacin de todas las entidades en materia contractual. Hoy da, las ciudades ms grandes cuentan con sistemas de informacin sobre finanzas, proyectos, contratacin y otros temas de inters ciudadano. Bogot maneja dos tipos de sistemas de informacin de inters para la ciudadana, que han sido claves como insumos para el proceso de rendicin de cuentas: a. El Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo bajo un enfoque de gestin pblica orientada a resultados SEGPLAN. Este sistema, que maneja el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD), se desprende de los mandatos de la Constitucin Poltica, la ley 152 de 1994 y el Acuerdo 12 del mismo ao. Toma los Planes de accin de las entidades distritales como la herramienta base para la evaluacin de resultados en torno al Plan de Desarrollo. La idea se concreta en el Plan Por la Bogot que queremos (1998), el cual establece como una de sus metas la implementacin de un sistema de seguimiento al PD bajo un modelo de gestin orientado a resultados en las entidades distritales. El sistema pretende identificar los logros concretos, verificables y medibles que cristalizan los compromisos asumidos por la Administracin, tendientes a dar soluciones integrales a las necesidades de la ciudadana. Tales resultados expresan los cambios reales de la situacin inicial medidos en trminos de productos, efectos e impactos generados a partir de los objetivos definidos en el Plan de Desarrollo. Bajo estas consideraciones, el SEGPLAN es concebido como la articulacin estratgica de conceptos, principios, procedimientos e instrumentos con que cuenta la administracin distrital para adelantar los procesos de planeacin, programacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin que hacen parte de la gestin pblica, orientndola hacia el cumplimiento del Plan de Desarrollo. El sistema genera informacin bsica para el seguimiento y la auto-evaluacin de las entidades en relacin con los compromisos asumidos en el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo. De esa manera, contribuye al logro de una mayor eficiencia y eficacia de la administracin pblica distrital en el cumplimiento de sus obligaciones y resultados. De otra parte, permite la coordinacin institucional de las entidades distritales para el logro de las metas del plan, facilita la transparencia y el control social de los resultados de la gestin pblica en trminos del cumplimiento de los compromisos del gobierno distrital, posibilita la rendicin de cuentas del gobierno distrital ante las distintas autoridades e instancias y ante la ciudadana en general y disminuye los costos de transaccin de la Administracin Distrital requeridos para el logro de los resultados esperados con la ejecucin del plan de desarrollo. b. El Presupuesto Orientado a Resultados (POR) Este sistema es de iniciativa y manejo de la Secretara Distrital de Hacienda. Es una herramienta concebida para que la ciudadana tenga acceso a informacin que le permita analizar en detalle los objetivos y metas que las entidades esperaban cumplir.

El POR se implement en 2000 para las entidades que conforman el nivel central y los establecimientos pblicos. El POR es una herramienta gerencial en la que se expresa de forma explcita la relacin entre las prioridades de poltica y la asignacin del gasto. Ofrece informacin sobre los productos que entregan las entidades y los resultados hacia los que est orientado el gasto, especificando cules son los beneficios que la comunidad recibe. El POR consta de varios formatos que permiten a las entidades dar sentido a la programacin y a la ejecucin presupuestal, mediante la definicin de prioridades de la administracin, objetivos organizacionales, productos para cumplir los objetivos, medidas de desempeo para la gestin de las entidades, indicadores y metas para los objetivos y los productos, y del marco y contexto de la gestin en el que se explica la priorizacin de objetivos y productos, se expresan las estrategias, resultados de la gestin de la vigencia anterior y proyeccin para la siguiente vigencia presupuestal.

PARA CONSULTAR
Ley 850 de 2003, sobre Veeduras Ciudadanas en Colombia.

BIBLIOGRAFIA
CAMARGO, Pedro Pablo, La Accin de Cumplimiento, Bogot, Editorial Leyer, 2001. CUNILL, Nuria, Responsabilizacin por el control social, en Cuaderno de Ciencias Sociales, N 128, San Jos de Costa Rica, FLACSO, 2003. Gestin Presupuestal y Contratacin Administrativa, Cartilla 1, Serie El Derecho a Participar, Bogot, Defensora del Pueblo/Contralora de Cundinamarca, 1997. MONZON ARRIBAS, Cndido, La opinin pblica. Teoras, conceptos y mtodo, Madrid: Tecnos, 1990. VELASQUEZ, Fabio, Ciudad y Participacin, Cali, Universidad del Valle, 1996. VELASQUEZ Fabio, La participacin ciudadana en Bogot. Mirando el presente, pensando el futuro, Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, 2003. VELASQUEZ, Fabio y GONZALEZ, Esperanza, Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot, Fundacin Corona, 2003.

Cuadro 2 CARACTERSTICAS BSICAS DE LOS INSTRUMENTOS JURDICOS


Derecho invocado Quin Destinatario y utilidad lo interpone? Informacin, libertad de expresin, Ciudadanos y servidores pblicos. Se solicita a entidades o autoridades pensamiento y opinin. segn la materia. Art. 20 C.N. Pueden convocar a Consulta previa: Sirve para conocer y opinar sobre el Es facultativo de cada entidad u contenido bsico, el propsito y los El presidente. organismo administrativo de la alcances de las decisiones de la rama ejecutiva en el orden nacional Administracin. Los ministros. (Decreto 2130 / 1992 Art. 1) Para informar a los interesados Los directores de depar-tamen Es obligatorio en materia ambiental sobre decisiones de inters general tos administrativos. (Art. 76 de la Ley 99 / 1993 y y permitir que la comunidad se Decreto 1320 / 1998) sensibilice y apropie del proyecto (lo Los directores, presidentes o cuida, lo mejora). gerentes de entidades descen Debe aplicarse para evaluar el tralizadas. impacto por la explotacin de los Para permitir a los interesados recursos naturales dentro del contribuir con sus conocimientos a la Los superintendentes. territorio habitado por comunidades configuracin de los proyectos o negras (Decreto 1320 / 1998) programas a implementar. Los jefes de entidades. Es obligatorio frente a decisiones que afecten a los pueblos indgenas y a otos grupos tnicos, segn la Ley 21 / 1991 y Convenio 169 de la OIT (Organizacin Internacional del Trabajo). Los gobernadores. Mecanismo y Marco legal CONSULTA PREVIA Ante quin se solicita? Este mecanismo es facultativo para las entidades del Estado Colombiano, sin embargo, es de carcter obligatorio en materia ambiental.

Derecho invocado Quin y utilidad lo interpone? Sirve para garantizar los principios Pueden solicitarla: de objetividad y transparencia En el proceso contractual: los Para las que tienen que ver fundamentales en la adjudicacin proponentes en una licitacin con procesos contractuales: de contratos. o contrato. Art. 273 de la En las decisiones ambientales: el Constitucin Nacional Se realiza con el propsito de Procurador General de la Nacin Ley 80 / 1993 artculos 25 debatir, llegar a un acuerdo o o su Delegado para Asuntos y 30 tomar decisiones sobre asuntos que Ambientales, el Defensor del Decreto 287 / 1996 son de inters general, aspectos Pueblo, el Ministro del Medio Decreto 2170 / 2002 relacio-nados con la formulacin, Ambiente, las autoridades am ejecucin y evaluacin de polticas bientales, los gobernadores, los Para las que se relacionan y programas a cargo de la entidad, alcaldes, por lo menos 100 per con decisiones ambientales: en especial cuando este de por sonas o 3 organizaciones sin ni Ley 99/1993, art. 72 medio la afectacin de derechos o mo de lucro. intereses colectivos. En las audiencias pblicas de los Para las de procesos de procesos de control social: los control social: miembros de las veeduras ciu Ley 489de 1998, captulo dadanas, los representantes de VIII, artculos 32 y 33. entidades del Estado o privadas que ejecuten recursos del Estado Para las consultas pblicas o presten un servicio pblico, de carcter tarifario: ciudadanos y Organizaciones Decreto 2696 del 24 de sociales. Agosto de 2004 En las audiencias de carcter tarifario: las Comisiones de Regulacin.

Mecanismo y Marco legal AUDIENCIA PBLICA

Destinatario Le compete asumir la audiencia a: -

Ante quin se solicita?

Ante los representantes de las entidades oficiales o En los procesos contrac privadas que ejecutan recursos del Estado o tuales: Todas las entida presten un servicio pblico. des estatales, empresas comerciales e industriales del Esta-do, en cabeza del director o quien este dele gue. En materia ambiental: El Ministro del Medio Am biente o Las Corporacio nes Autnomas Regiona les segn el caso, de acuerdo a lo establecido en la Ley 99/1993 En el ejercicio de control social: La entidad pblica objeto de control social y La Contralora General de la Repblica.

Mecanismo y Marco legal DERECHO DE PETICIN Art. 20, 23, 73 y 74, C.N. Decreto 01/1984. Art. 5, 33 y 75 Cdigo Contencioso Administrativo Decreto 2150/1995, artculo 16 Ley 489/1998 art. 35, Ley 190/1995, arts. 17, 18 y 53

Derecho invocado y utilidad

Quin lo interpone?

Destinatario

Ante quin se solicita?

Interpuesto por una persona o Todas las personas que tengan un comunidad sirve para que se preste inters particular o general en un servicio que corresponda a las relacin con los asuntos pblicos. funciones de la entidad, con el fin de solventar necesidades de tipo comunitario. Solicitado por una persona sirve para que se le preste un servicio que corresponda a las funciones de la entidad, con el fin de solventar necesidades de tipo individual. Para solicitar informacin a las autoridades para el cono-cimiento de una actuacin en un acto concreto y determinado por parte de estas. Para solicitar ante las autoridades que expresen su opinin, su concepto o dictamen sobre determinada materia relacionada con sus funciones o con situaciones de su competencia. Para peticin de copias o consulta de documentos. Derecho invocado y utilidad Para la defensa de derechos de la colectividad: proteccin del medio ambiente, el inters y la moralidad pblicos, de la seguridad y servicios pblicos y sociales, del patrimonio cultural, de los consumidores.

Servidores pblicos o privados A la entidad destinataria del derecho de peticin. a quienes se les ha adjudicado la prestacin de un servicio. Plazos para la respuesta: 15 das para informacin; Tambin pueden ser empresas 30 para concepto. prestadoras de servicios pblicos.

Mecanismo y Marco legal ACCIN POPULAR (Colectiva, nmero plural de personas) Artculo 88 C.N. Ley 472/1998

Quin lo interpone?

Destinatario

Ante quin se solicita? Cuando se trata de entidades pblicas y personas privadas que ejercen funciones pblicas es competencia en primera instancia los jueces administrativos y en segunda instancia la competencia corresponder a la seccin primera del tribunal contencioso administrativo al que pertenezca el juez de primera instancia. Cuando el origen del presunto responsable sea privado, conocern en primera instancia los jueces

1. Cualquier persona natural o El particular, persona natural o jurdica. jurdica, o la autoridad o servidores pblicos cuya 2. ONGs, organizaciones sociales accin u omisin amenace, y comunitarias. viole o haya violado el derecho o inters colectivo. En caso de 3. Entidades pblicas con existir la vulneracin o la funciones de control, intervencin amenaza y no se conoce el y vigilancia, siempre que la responsable, el juez que lleve amenaza o vulneracin a los el caso deber identificarlo.

derechos e intereses colectivos no se haya originado en su accin u omisin. 4. El Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los personeros distritales y municipales, los alcaldes y dems servidores pblicos que tengan como funcin promover la proteccin y defensa de los derechos e intereses colectivos. Los legitimados para ejercer las acciones populares pueden hacerlo por s mismos o a travs de un apoderado.

civiles del circuito y en segunda instancia la competencia le corresponde a la sala civil del tribunal del distrito judicial al que pertenezca el juez en primera instancia.

Mecanismo y Marco legal ACCIN DE TUTELA (personal, individual y subjetiva) Artculo 86 Constitucin Nacional. Decreto 2591/1991 y 306/1992 Decreto 1382 de 2000 (reparto de la accin de tutela)

Derecho invocado y utilidad Sirve para proteger todos los derechos fundamentales constitucionales de forma directa e inmediata, cuando no existe otro medio eficaz para su defensa.

Quin Destinatario lo interpone? Cualquier persona natural o El ente estatal o persona que jurdica que sufre el perjuicio. vulnere o ponga en peligro cualquier derecho Terceras personas que no son fundamental afectadas (vecinos, amigos, una entidad de derechos hu manos, etc.), que actan a nombre del afectado. Si se trata de alguien que no pueda interponerla por s sola (como los nios, los ancianos y las personas con alguna in capacidad) un apoderado, el personero municipal, el De fensor del Pueblo o su repre sentante, la pueden presentar a su nombre (agente oficioso).

Ante quin se solicita? Se interpone ante cualquier juez ubicado en un juzgado o tribunal del lugar donde ocurra la amenaza o violacin del derecho fundamental. Reparticin: Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pblica del orden nacional, sern repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura. A los Jueces del Circuito o con categoras de tales, le sern repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pblica del orden departamental. A los Jueces Municipales les sern repartidas las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pblica del orden distrital o municipal y contra particulares. Las acciones de tutela dirigidas contra la aplicacin de un acto administrativo general dictado por una autoridad nacional sern repartidas al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, siempre que se ejerzan como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Cuando la accin de tutela se promueva contra ms de una autoridad y stas sean de diferente nivel, el reparto se har al juez de mayor jerarqua. Cuando la accin de tutela se promueva contra un funcionario o corporacin judicial, le ser repartida al respectivo superior funcional del accionado. Si se dirige contra la Fiscala General de la Nacin, se repartir al superior funcional del Juez al que est adscrito el Fiscal. Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, ser repartido a la misma corporacin y se resolver por la Sala de Decisin, Seccin o Subseccin que corresponda

Mecanismo y Marco legal ACCIN DE CUMPLIMIENTO Art. 87 C.N. Ley 393 /1997

Derecho invocado y utilidad

Quin lo interpone?

Destinatario La autoridad administrativa que debe cumplir la norma o acto Administrativo y contra particulares que en ejercicio de funciones pblicas, incumplan una norma o un acto administrativo.

Ante quin se solicita? Ante un juez administrativo y el Tribunal contencioso administrativo de la jurisdiccin al cual pertenece el demandante.

Derechos individuales o colectivos Todas las personas mayores o que consten en acto administrativo. menores de edad, naturales o jurdicas; servidores pblicos, en Sirve para hacer cumplir una norma o especial procuradores, el Defensor acto administrativo que impone del Pueblo y sus delegados, deberes y obligaciones a una entidad personeros, contralores y las que est reacia a cumplirlos. Sin organizaciones sociales y ONGs. embargo no aplica para normas que establezcan gastos. Se puede exigir la observancia de las leyes, decretos-leyes, decretos reglamentarios, ordenanzas departamentales y decretos del gobernador, acuerdos municipales y decretos de los alcaldes, acuerdos y decretos de establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta.

QUEJA (mbito disciplinario) Ley 200/1995 Ley 190/1995 Estatuto anticorrupcin

Sirve para solicitar correccin o Todo ciudadano, comunidad sancin de conducta del servidor funcionario pblico. pblico que ha incumplido deberes y se ha extralimitado en el ejercicio de sus deberes y responsabilidades.

Ley 734 de 2002, cdigo disciplinario nico

o El funcionario pblico que acta irregularmente en el desempeo de Siguiendo el proceso regular, ante el superior del servidor, oficinas de sus funciones. Control Interno y dems entes de Control: Procuradura, Personera o la Veedura, en sus instancias nacionales y regionales.

Mecanismo y Marco legal DENUNCIA mbito penal y disciplinario La reglamentacin de la denuncia est contenida en el Cdigo de Procedimiento Penal (arts 25, 27, 28, 43 y 327) y los delitos contra la administracin pblica estn regulados en el Cdigo Penal (arts. 133 y siguientes).

Derecho invocado y utilidad Sirve para exigir investigacin y sancin de las conductas irregulares de particulares o servidores de la Administracin pblica, que atentan contra el inters y el patrimonio pblico o contra derechos, por las instancias judiciales correspondientes.

Quin lo interpone? Toda persona mayor o menor de edad que est en conocimiento de un delito cometido por particulares o servidores pblicos.

Destinatario?

Ante quin se solicita? Ante los organismos de control: Procuradura Gene-ral de la Nacin o Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica.

Representantes legales de una entidad o servidores pblicos, por el ejercicio ilegal de sus funciones, o contra personas naturales mayores o menores de edad cuyas conductas Adems los servidores pblicos sean violatorias de la ley. tambin estn obligados a denunciar.

Tambin ante la Fiscala General de la Nacin, que aunque constitucionalmente no est determinada como un organismo de control ya que pertenece al poder judicial, desarrolla acciones desde su rea de influencia en contra de la corrupcin.

Mdulo 4
Funcin Pblica, Servidores y Etica de la Funcin Pblica

Introduccin Funcin Pblica e Institucionalidad Democrtica Servidores Pblicos: Exigencias y Responsabilidades Retos del Ejercicio de la Funcin Pblica Conductas Contrarias a la Funcin Pblica Legislacin y Polticas Respecto del Servicio Pblico

FUNCION PUBLICA, SERVIDORES Y ETICA DEL SERVICIO PUBLICO


INTRODUCCION
La ampliacin significativa de las posibilidades que tienen los colombianos y las colombianas desde fines de la pasada dcada del ochenta para ejercer su derecho a vigilar la gestin pblica plantea la pregunta sobre las conductas que deben desarrollar los servidores pblicos en el ejercicio de su funcin en ese nuevo contexto participativo. Esta pregunta no es banal si se tiene en cuenta que durante mucho tiempo el Estado colombiano cultiv una cultura de la funcin pblica ligada a conceptos como los de cierre institucional a la voz ciudadana, predominio de los imaginarios tecnocrticos y relaciones de tipo clientelar entre los agentes polticos y la sociedad, especialmente en el caso de los sectores econmica, social y culturalmente ms vulnerables. Los nuevos desarrollos conceptuales y prcticos de la democracia, muy ligados a una nocin de ciudadana activa en el escenario pblico (Mdulo 1), la transformacin de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, especialmente a partir de la expedicin de la nueva Constitucin poltica en 1991, propiciadas entre otras cosas, por una normatividad generosa en trminos de participacin y control social (Mdulo 2) y el diseo de espacios e instrumentos muy concretos para el ejercicio de este ltimo (Mdulo 3) requieren como complemento la precisin sobre el nuevo significado de la funcin pblica y lo que de l se desprende en trminos de los patrones de conducta de los servidores pblicos y de las polticas y los programas gubernamentales para promoverla y protegerla. Este ltimo es precisamente el objetivo del presente mdulo. El mdulo est estructurado en cuatro partes: en la primera se examina el concepto de funcin pblica en el contexto de la nueva institucionalidad democrtica. La segunda seccin ofrece un anlisis de las exigencias a las que deben responder hoy los servidores pblicos en Colombia, en el nuevo contexto poltico y cultural institucional. La tercera seccin se centra en la identificacin de los principales retos que tiene ante s la funcin pblica. Finalmente, se examinan las prcticas de los servidores contrarias al nuevo paradigma de la funcin pblica. OBJETIVOS Presentar en forma sucinta el significado y el alcance de la funcin pblica y su articulacin con la labor de los servidores pblicos. Mostrar la importancia, las caractersticas y las condiciones de la labor de los servidores pblicos para la consolidacin de la institucionalidad democrtica. Mostrar las exigencias ticas del ejercicio del servicio pblico y motivar en los servidores y servidoras el sentido tico en el ejercicio de sus funciones pblicas. 6. Motivar a la reflexin y cuestionamiento de las actitudes, valores y prcticas que debilitan la funcin y el servicio pblico. 7. Brindar una informacin sobre programas que desarrolla el Estado colombiano y el Distrito Capital en su lucha contra tales actitudes y prcticas.

1. FUNCIN PBLICA E INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA


Una parte importante del desarrollo del constitucionalismo moderno es la consolidacin del concepto de funcin pblica, derivado en forma directa de la propia idea de Estado de Derecho, que segn Bobbio, es un Estado en el que los poderes pblicos son regulados por normas generales (las leyes fundamentales o constitucionales) y deben ser ejercidos en el mbito de las leyes que los regulan66. Para l, el Estado de derecho refleja la doctrina de la superioridad del gobierno de las leyes sobre el gobierno de los hombres. Esta regulacin del Estado no slo implica colocarle lmites a su poder sino tambin precisar su misin y sus funciones, respecto de la vida asociada y determinar en forma relativamente imperativa los instrumentos a travs de los cuales ejerce sus funciones. Los Estados modernos y democrticos despliegan esas funciones a travs de un conjunto de rganos, producto de la conocida frmula de separacin de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) establecida bajo los principios de controles y contrapesos, y de colaboracin para el logro de los fines del Estado. De all se deriva un complejo andamiaje de reglas, instituciones, instancias y entidades de carcter pblico y un ejrcito de funcionarios, responsables de hacerlo operar. A travs de est mquina tambin definida como Administracin Pblica el Estado democrtico apunta a lograr sus fines polticos, sociales, econmicos y culturales y a consolidar el propio Estado-nacin. En este sentido la Administracin Pblica, sus elementos constitutivos (jurdicos, de capital humano, operativos), la gestin y el ejercicio de la funcin pblica deben entenderse como un medio del que dispone el Estado para cristalizar sus objetivos. La funcin pblica est, por tanto, subordinada al conjunto de arreglos institucionales, culturales, tcnicos y polticos que determinan su ejercicio; el despliegue o cumplimiento de la funcin pblica debe materializar y traducir en hechos y resultados las obligaciones del Estado en general y de cada institucin o dependencia en particular; en tal sentido, ha de traducir el poder del estado en actos y resultados, en concordancia con sus fines y obligaciones, de los cuales son sujetos directos y activos los servidores pblicos. Por todo lo anterior, el ejercicio y el cabal cumplimiento de la funcin pblica son un soporte de la legalidad y la legitimidad del Estado. De la legalidad, en cuanto cumplimiento de las exigencias del estado de derecho, en toda su extensin: poder sometido a reglas lmites, funciones precisas y garanta de proteccin y efectividad de derechos de los ciudadanos y cumplimiento de deberes. De la legitimidad, en cuanto a travs de ellas se responde a las demandas, exigencias y expectativas de ciudadanos y ciudadanas y el Estado, sus rganos de poder y sus funcionarios, validan su razn de ser no slo por ser poder derivado del pueblo, sino por estar al servicio del pueblo. Parte del desgaste y de los cuestionamientos al Estado y la democracia modernos, de los que no escapa Colombia, residen en la presencia de hechos, situaciones o condiciones que revelan ineficiencia, ineficacia y, en algunos casos, desviacin de la funcin pblica, cuyo resultado ha sido no slo la prdida de legitimidad y credibilidad, sino el fortalecimiento de corrientes ideolgicas y polticas promotoras en unos casos de la racionalizacin y en otros del desmonte del Estado y la funcin pblica.
BOBBIO, Norberto, Liberalismo y Democracia, Mxico, F.C.E, p.18.

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Recuadro No. 4.1

LA CONSTITUCION COLOMBIANA Y EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA


La Constitucin colombiana marca un horizonte poltico e institucional preciso al ejercicio de las funciones pblicas y a la actuacin de las autoridades y los servidores pblicos. En esa direccin, la Carta establece en el Artculo 2: Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin. El Artculo 6 establece el principio de responsabilidad derivado del ejercicio de funciones pblicas: Los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa y por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones. El Captulo II define los elementos de la funcin pblica, en particular la condicin de servidor pblico, en el sentido de que no habr empleo pblico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y no podrn ser inscritos como candidatos a cargos de eleccin popular, ni elegidos, ni designados como servidores pblicos, ni celebrar personalmente o por interpuesta persona contratos con el Estado quienes hayan sido condenados en cualquier tiempo por la comisin de delitos que afecten el patrimonio del Estado, tampoco quien haya dado lugar como servidor pblico por su conducta dolosa o gravemente culposa, as calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparacin patrimonial, salvo que asuma con su patrimonio el valor del dao (Artculo 122). En el Artculo 209 se establecen los principios de la funcin pblica: La funcin pblica est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones.

2. SERVIDORES PUBLICOS: EXIGENCIAS Y RESPONSABILIDADES


2.1. Los servidores pblicos y la burocracia Los servidores pblicos poseen dos rasgos bsicos: en primer lugar, de acuerdo con un enfoque positivo y administrativo, son personas investidas de una cierta autoridad y poder en virtud del ejercicio de una funcin pblica, de lo cual se derivan responsabilidades polticas y administrativas en la consecucin del bien pblico. En segundo lugar, tienen una funcin clave en el sentido de acercar el Estado al ciudadano, de hacer visible y tangible el Estado y sus polticas como expresin del inters comn. En la literatura sociolgica la labor de los servidores pblico ha sido relacionada con el concepto de burocracia, que literalmente significa el poder del oficinista o del servidor. Max Weber, uno de los fundadores de la sociologa moderna, le asign una gran importancia a esta figura en la sociedad moderna, forma tpica de la que denomin dominacin legal67. La burocracia es una organizacin de tipo jerrquico que tiene una estructura piramidal, cuyo desarrollo pleno se logr en la era moderna.
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La dominacin legal es, para Weber, un tipo de dominacin legtima cuyo rasgo central es la racionalidad: tiene por fundamento la creencia en la validez de la legalidad de los reglamentos establecidos racionalmente y en la legitimidad de los jefes designados de acuerdo con la ley. Ver WEBER, Max, Economa y Sociedad, Mxico: F.C.E., 1970.

Para Weber, la expansin de la burocracia es inevitable en las sociedades modernas, ya que la autoridad burocrtica es la nica forma de enfrentarse a las necesidades administrativas de los grandes sistemas sociales. Su desarrollo est ligado a la expansin de la economa monetaria, la racionalizacin del Derecho, la masificacin de la sociedad, la intervencin estatal en la actividad humana y, sobre todo, el desarrollo de la racionalizacin tcnica. En tal sentido, la burocracia, como modelo de organizacin, es el sistema ms eficiente y eficaz. Democratizacin y burocracia van a la par. Es una tendencia que se explica por el amplio reclutamiento de funcionarios, en todas las capas sociales, con criterios de seleccin racional. Pero la burocracia est al servicio del gobierno, es decir, al servicio del programa de los partidos en el poder. Los empleados no deciden la poltica general. Pero pueden tener una influencia importante en ella. Son un medio, no un fin. Recuadro N 4.2

CARACTERISTICAS DE LA BUROCRACIA SEGUN WEBER


La existencia de servicios definidos y, por tanto, de competencias rigurosamente determinadas por las leyes o reglamentos, de manera que las funciones estn claramente divididas y distribuidas, as como los poderes de decisin necesarios para la realizacin de las tareas correspondientes. La proteccin de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. La jerarqua de las funciones: el sistema administrativo est estructurado en servicios subalternos y en puestos de direccin, con posibilidad de apelar desde el procedimiento legal inferior al superior. El ingreso se hace por concurso, examen o ttulo, lo que exige de los candidatos una formacin especializada. Libre seleccin y compromiso contractual. Remuneracin regular del funcionario bajo la forma de sueldo fijo y de un retiro cuando deje de servir a la institucin. El derecho de la autoridad a controlar el trabajo de sus subordinados. La posibilidad de ascensos de los funcionarios segn criterios objetivos y no a la discrecin de la autoridad. La separacin completa entre la funcin y el individuo que la realiza.

La burocracia es una dimensin necesaria, en tanto hace parte del surgimiento de las organizaciones pblicas y privadas; es un medio para el desarrollo de procesos de produccin y distribucin de bienes, servicios y actividades diversas en las sociedades modernas. Las organizaciones, en sus diversas dimensiones (estratgica, tecnolgica, humana, cultural, estructural, de poder, comunicacin), son creaciones sociales y su formacin esta vinculada a las propias culturas y tradiciones del entorno. De esto no escapa el Estado y su andamiaje. Lo que ocurre es que con el crecimiento de tales organizaciones el concepto de burocracia ha adquirido connotaciones negativas relacionadas con su baja eficiencia, su autorreferenciacin (operacin en funcin de los intereses de sus miembros) y su transformacin en un fin en s mismo68.

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Desde que fue acuado el concepto en el siglo XVIII, la burocracia ha sido vista con cierto desprecio, lo que perdura hasta hoy. Weber no pretende calificar, sino mostrar sus rasgos como sistema de organizacin social y sus efectos en el funcionamiento de la sociedad moderna.

PREGUNTAS PARA LA DISCUSIN


De acuerdo con las categoras y conceptos enunciados, discuta los siguientes puntos: 4. Desde su experiencia, cules son los factores o circunstancias que le restan ms legitimidad a la funcin pblica en Colombia? 5. En relacin con la confrontacin planteada respecto del carcter de la burocracia como un poder contrario o autnomo respecto de los propios fines del Estado, qu reflexiones propone? Segn su experiencia, qu tanto se verifica esta hiptesis? 6. Qu implicaciones tiene lo anterior con respecto al tema de la funcin pblica segn lo planteado por el enfoque constitucional? 2.2. Los servidores pblicos en el ordenamiento jurdico Los rasgos anteriores muestran dos nfasis coincidentes respecto de la misin de quienes laboran dentro del Estado: servidores pblicos, como sinnimo de personas dedicadas al servicio pblico o de personas que ejecutan funciones pblicas determinadas por la ley. La Constitucin establece una clasificacin inicial respecto del concepto de servidor pblico: Son servidores pblicos los miembros de las corporaciones pblicas, los empleados, los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (Artculo 123). En el Derecho Pblico colombiano se ha establecido de tiempo atrs la diferenciacin entre empleados y trabajadores del Estado:

Empleado Pblico: Persona nombrada para ejercer un empleo y que est posesionada en el mismo. El vnculo con la administracin es de carcter legal y reglamentario. Trabajador Oficial: Tienen esta calidad quienes se encuentran vinculados al Estado por medio de un contrato de trabajo. Lo son por regla general quienes laboran en una Empresa Industrial y Comercial del Estado exceptuando los empleos de direccin, confianza y manejo69.

La Ley 190 de 1995 (Estatuto Anti-corrupcin), en su Artculo 18 considera para todos los efectos de la ley penal como servidores pblicos a: Los miembros de la Fuerza Pblica Los particulares que ejercen funciones pblicas permanentes o transitorias Los funcionarios, empleados y contratistas del Banco de la Repblica Las personas que administran los recursos provenientes de las contribuciones fiscales o parafiscales, tarifas, impuestos, tasas, valores y los dems consagrados en el artculo 338 de la Constitucin Nacional.

La Ley 80 de 1993, para efectos de responsabilidad penal, extiende el concepto de servidores pblicos a interventores, consultores, asesores y contratistas. La ley 734 de 2002 (Cdigo Disciplinario Unico) incluye dentro de la categora de servidores pblicos disciplinables a los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participacin mayoritaria.
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Esta clasificacin es vlida tanto a nivel del Estado central como de los entes territoriales.

Las responsabilidades de los servidores pblicos varan en correspondencia con el tipo y nivel de la funcin pblica ejercida; por ejemplo, la responsabilidad poltica y administrativa del alcalde, elegido por voto popular, respecto de la que tiene un empleado de la administracin Distrital, es superlativa, en trminos cualitativos y cuantitativos. Las responsabilidades jurdicas son correspondientes a las polticas, pero hay un mbito comn referido a prohibiciones y delitos contra la administracin que tocan a todos los servidores pblicos, independientemente de su rango. Si bien se podra afirmar que a mayor nivel de responsabilidad poltica mayor la obligacin de coherencia con los valores del servicio pblico, la responsabilidad tica confronta a todo servidor pblico. Sobre esto se volver ms adelante. Recuadro No. 4.3

LAS RESPONSABILIDADES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA


Del ordenamiento constitucional, legal y administrativo se derivan responsabilidades de diferente naturaleza en el ejercicio de la funcin pblica.

Polticas, relacionadas con la coherencia con el orden democrtico, sus principios y ante todo con el vnculo que une ese ejercicio con el pueblo, los ciudadanos y ciudadanas. Administrativas, o en relacin con la funcin, entidad, cargo o competencia especfica ejercida. Disciplinarias, relacionadas con la violacin de la Constitucin o la ley, la derivacin de indebido provecho patrimonial en ejercicio de las funciones del cargo, la obstruccin de investigaciones que realice la Procuradura o una autoridad administrativa o jurisdiccional o la negligencia en la sancin de empleados a su cargo cuando stos cometan faltas disciplinarias. Penales, derivadas de exigencias y restricciones legales, que condicionan la actividad. Est en cabeza de la Fiscala General de la Nacin. Civiles Fiscales, relacionadas con la administracin financiera del Estado. ticas, derivadas de la conciencia respecto de principios y valores comunes vinculadas a la defensa de lo pblico y a interese ms generales.

La Constitucin establece el principio de la responsabilidad y deriva en la ley y en los reglamentos especficos la determinacin de las responsabilidades administrativas y jurdicas de la mayor parte de los servidores pblicos, exceptuando los elegidos y altos dignatarios de las ramas del Estado, para quienes sus obligaciones y las condiciones del ejercicio de sus funciones vienen determinadas por la propia Constitucin; pero igualmente la Ley ha reglado y desarrollado estos postulados para instituciones y servidores pblicos de eleccin popular, como Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, etc. Segn el Artculo 124 de la Carta, la ley determinar la responsabilidad de los servidores pblicos y la manera de hacerla efectiva. El artculo 6 complementa y precisa en un sentido clave el alcance de la responsabilidad del servidor pblico: Los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa y por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones.

El artculo 127 establece en materia de incompatibilidades que los servidores pblicos no podrn celebrar, por s o por interpuesta persona, o en representacin de otro, contrato alguno con entidades pblicas o con personas privadas que manejen o administren recursos pblicos, salvo las excepciones legales. A los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdiccin, autoridad civil o poltica, cargos de direccin administrativa, o se desempeen en los organismos judicial, electoral, de control, les est prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias polticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. Los empleados no contemplados en esta prohibicin podrn participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que seale la ley. Hay que aclarar que la responsabilidad, actualmente, no solo alcanza y compromete la situacin personal de un servidor pblico, sino que puede extenderse an hasta el mbito Patrimonial del Estado y del Servidor Pblico. Por eso el artculo 90 de la Constitucin Nacional, precepta que el Estado responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparacin Patrimonial de uno de tales daos, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aqul deber repetir contra este. Similar responsabilidad civil se consagra en el artculo 77 del Cdigo Contencioso Administrativo cuando dice que sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nacin y a las Entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones pblicas, los funcionarios sern responsables de los daos que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones. 2.3. La Carrera Administrativa La carrera administrativa, establecida por el Artculo 125 de la Constitucin, es el conjunto de normas, polticas, procesos y prcticas para regular el empleo pblico (ingreso, permanencia, ascenso, desvinculacin) y algunos aspectos de la gestin pblica. La seleccin debe hacerse segn principios de mrito, libre concurrencia, igualdad de ingreso y no discriminacin, publicidad, transparencia, especializacin, garanta de imparcialidad, confiabilidad, eficacia y eficiencia. Recuadro No. 4.4

DEFINICIN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA


El Artculo 27 de la Ley 909 de 2004 define as la carrera administrativa: La carrera administrativa es un sistema tcnico de administracin de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administracin pblica y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio pblico. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se har exclusivamente con base en el mrito, mediante procesos de seleccin en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminacin alguna.

Segn el principio de igualdad para el ingreso a los empleos de carrera, debe brindarse igualdad de oportunidades, sin discriminacin de ninguna ndole, particularmente por motivos de credo poltico, raza, religin o sexo; de la misma forma, para el ascenso, la estabilidad y la capacitacin

de quienes pertenezcan a la carrera, las organizaciones y entidades garantizarn que los empleados participen con criterio de igualdad y equidad. Segn el principio del mrito, el acceso a cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarn determinados por la demostracin permanente de las calidades acadmicas y la experiencia, el buen desempeo laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a la carrera y de los aspirantes a ingresar a ella. Los principios que orientan la permanencia en el servicio estn contemplados en el artculo 37 de la ley. Son los siguientes:

Mrito: Principio segn el cual la permanencia en los cargos de carrera administrativa exige la calificacin satisfactoria en el desempeo del empleo, el logro de resultados y realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la funcin pblica y la adquisicin de nuevas competencias que demande el ejercicio de la misma; Cumplimiento: Todos los empleados debern cumplir cabalmente las normas que regulan la funcin pblica y las funciones asignadas al empleo; Evaluacin: La permanencia en los cargos exige que el empleado pblico de carrera administrativa se someta y colabore activamente en el proceso de evaluacin personal e institucional, de conformidad con los criterios definidos por la entidad o autoridad competente; Promocin de lo pblico: Es tarea de cada empleado la bsqueda de un ambiente colaborativo y de trabajo en grupo y de defensa permanente del inters pblico en cada una de su actuaciones y las de la Administracin Pblica. Cada empleado asume un compromiso con la proteccin de los derechos, los intereses legales y la libertad de los ciudadanos.

La carrera administrativa aplica a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados; en las Corporaciones Autnomas Regionales; en las personeras; en las entidades pblicas que conforman el sistema general de seguridad social en salud; aplica igualmente al personal administrativo de las instituciones de educacin superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educacin primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, as como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores. 3. RETOS DEL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA El Artculo 40 de la Constitucin Colombiana establece entre los derechos ciudadanos acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos; se trata de un derecho no totalmente realizado por las caractersticas del sector pblico colombiano y las lgicas que han dominado en gran medida el acceso de las personas al empleo pblico, especialmente en aos recientes. En efecto, hasta hace poco el empleo fue en ciertos sectores de la administracin estatal sinnimo de estabilidad, remuneraciones aceptables e, incluso, status social, pero estas distinciones han sido tocadas por las transformaciones del sector, en particular la reforma de la administracin pblica, las polticas de ajuste fiscal y de reduccin del tamao del Estado, que han determinado la

desaparicin de entidades, la reduccin de plantas de personal y otros cambios que han limitado ese derecho. Pero, incluso antes de que los procesos de reforma cobraran fuerza slo podan acceder a un empleo pblico estable y de calidad un porcentaje limitado de ciudadanos y ciudadanas, de tal forma que este derecho lleg a convertirse en cierta medida en un privilegio. No es el objeto de este texto bsico analizar estos procesos, sus fundamentos e impactos, pero parece necesario plantear que las reformas tuvieron como justificacin, fuera de las razones fiscales e institucionales, las propias debilidades que se afianzaron en el imaginario de la opinin pblica -con razn o sin razn- respecto de la ineficiencia, la ineficacia y, en algunos casos, el desgreo y la corrupcin en el servicio pblico. Es evidente que se trata de un proceso que no ha terminado y que, particularmente en el contexto de dominacin y penetracin de la ideologa neoliberal, sigue buscando debilitar o cuestionar el servicio pblico con base en una especie de frmula o idea fuerza segn la cual lo pblico estatal es costoso e ineficiente y propicia la corrupcin, mientras lo privado representara el paradigma de lo eficiente, rentable y transparente. Frmula puesta en cuestin en diversos procesos privatizaciones, paso de subsidio a la oferta al subsidio de la demanda- que no han conducido a eliminar la corrupcin ni la ineficiencia y que, en cambio, han profundizado factores de inequidad. Lo que se plantea como reto a los servidores pblicos, ms all del debate sobre los fundamentos e impactos de estas tendencias, es la defensa de las instituciones y la reafirmacin de la vigencia, validez y pertinencia, social, institucional y econmica de los servicios, actividades y funciones realizadas por las entidades estatales. Enfrentar con xito tal reto slo es posible a partir de resultados y logros concretos en el desarrollo de la funcin pblica, particularmente en su relacin con los ciudadanos y la comunidad en general. En concreto, se requieren al menos tres condiciones o presupuestos del servicio pblico: la profesionalidad, la identidad y el sentido tico. 3.1 La profesionalidad Es un hecho ampliamente conocido -casi un lugar comn- que asistimos a una poca de profundo cambio tecno-cientfico que est afectando todos los rdenes de la vida social y particularmente la organizacin y el mundo del trabajo, en todos los sectores econmicos e institucionales. La informatizacin, el impacto de las nuevas tecnologas en los procesos productivos y reproductivos, en la produccin de bienes y servicios han modificado las formas tradicionales de organizacin y de produccin. Pero, a pesar de todos estos cambios, el trabajo humano mantiene su centralidad. Al respecto seala Victoria Camps: El trabajo no desaparece. Por el contrario, y segn Adam Schaff, es la motivacin fundamental de los actos humanos en la sociedad contempornea () ha ocurrido un cambio en el ethos del trabajo (...) la ocupacin laboral es el signo de identidad personal, todo el mundo aspira a la profesionalizacin, a ser un buen experto en su oficio (...) la profesionalidad es el criterio social de la excelencia personal. Ser un buen mdico, un buen arquitecto, un buen modisto, un buen cantante. No importa cul sea el oficio, ni casi el sexo, sino la calidad profesional de quien lo ejerce. El buen profesional se hace trabajando. Sea o no productivo su

trabajo (...) lo cierto es que vale en tanto praxis, actividad gratificante, que adems recibe un reconocimiento social como lo mereca la dedicacin a la poltica en el mundo griego70. Si bien esta misma autora advierte sobre los peligros de la profesionalizacin absoluta y de la alienacin en y por el trabajo, concluye que La profesionalizacin ser una virtud pblica en la medida que sirva a los intereses comunes de la sociedad 71. Precisamente, este es un rasgo que por definicin se espera que tenga el servicio pblico, por su conexin con el ejercicio de funciones pblicas, con la promocin y defensa de intereses colectivos. As, la profesionalidad se convierte en una condicin no slo de la excelencia personal, sino tambin del propio servicio. Por otra parte, las exigencias de modernizacin e innovacin en la gestin pblica tienen como presupuesto la profesionalidad, a la vez que como factor dinmico y creativo por excelencia. La profesionalidad descansa, de un lado, en la propia vocacin, esfuerzo e inters de cada persona y viene dada por una historia personal, en general llena de sacrificios y esfuerzos, pero igualmente de gratificaciones. Pero es evidente que las instituciones, desde su propia misin, proyeccin y polticas ofrecen el soporte para motivar y potenciar los esfuerzos y capacidades individuales, en relacin con lo cual existen avances en la comprensin de lo que significa la gestin moderna y humana del recurso humano, como base de las organizaciones y de las instituciones exitosas. 3.2 La identidad La identidad es uno de los rasgos ms propios de la existencia del ser humano en la poca contempornea. Se plantea, tanto en el mbito individual como grupal, corporativo y colectivo, como condicin de realizacin y de proyeccin en la vida y en la dinmica social. Se refiere a los atributos que dan sentido de pertenencia a un colectivo, a la memoria que une pasado, presente y futuro. Pero no se trata de un asunto sencillo. Parte de la complejidad de la vida moderna se expresa en la multiplicidad de identidades, en funcin de marcas como gnero, pertenencia a una nacin, etnia, raza, afiliaciones polticas o religiosas, trabajo y hasta simpata con expresiones deportivas. Claramente se trata de niveles diferentes que unas veces se integran y articulan y otras entran en tensin: El individuo y el grupo se refuerzan mutuamente en el proceso de formacin de identidades individuales y colectivas. Hace falta que existan identidades nacionales, tnicas, profesionales, ideolgicas, religiosas para que los individuos las adquieran y, por decirlo as, se adscriban a ellas, escojan entre las que se les ofrece, quines quieren ser72. La identidad adems se construye en relacin con otros, a partir del reconocimiento de lo que soy y represento. La identidad, respecto de una entidad pblica, implica sentido de pertenencia y adhesin a los fines y a la funcin que cumple como entidad del estado que tiene una misin y unos propsitos determinados. Otra forma de referirse al punto es hablar de conciencia corporativa, en tanto apropiacin de la misin y de los objetivos institucionales que distinguen la organizacin y que le dan legitimidad y sentido a su existencia, pero sobretodo por la actuacin coherente con la filosofa y la apuesta institucional, que cada entidad u organizacin tiene o debe tener.

70 71

CAMPS, Victoria, Virtudes Pblicas, Tercera edicin, Madrid, Espasa Calpe, 1996, p 97-98. Ibid. 72 Ibid., p. 153

Hay una expresin popular que recoge ese idea: ponerse la camiseta, en el da a da, para afianzar y proyectar la institucin en la relacin con su contexto, su espacio vital y social. En esencia, esto se traduce en legitimidad y reconocimiento que, como se ha sealado, es esencial a la accin pblica. En lenguaje empresarial se afirma que hay que dar un vuelco al trabajo de las empresas hacia el servicio al cliente; respecto del servicio y la funcin pblica, esto significa servir a los y las ciudadanas, a la comunidad, a las organizaciones sociales y gremiales que demandan o requieren la atencin o respuesta a diferentes requerimientos. Los relacionados con el control social, en particular, tienen especificidades muy concretas: informar, tomar en consideracin, recoger los puntos de vista, recibir quejas e incluso a veces, responder cuestiones no pertinentes o fuera de contexto, hechas por la ciudadana y la comunidad. 3.3. El sentido tico La tica tiene dos sentidos: el primero se refiere a la capacidad para discernir lo que es correcto de lo que es incorrecto, lo bueno de lo malo, lo adecuado de lo inadecuado. El segundo se refiere a la accin, es decir, al propsito de hacer lo que es correcto, lo que est bien y es pertinente. En cuanto teora, la tica puede definirse como la filosofa moral, cuyo objeto es estudiar las reglas morales y su fundamentacin, es decir, proveer criterios para analizar la moral vivida en la vida cotidiana, utilizando para ello los mtodos y el lenguaje propios de la filosofa. La reflexin tica, es fundamental para la existencia humana y para la vida en sociedad, por cuanto brinda orientaciones para la vida cotidiana, ayuda a la toma de decisiones, a decidir lo que es adecuado o a evaluar las decisiones y la justificacin de las diversas acciones (personales, de grupo, privadas o pblicas). La moral hace referencia a una forma de comportamiento humano que comprende un sistema de normas, principios y valores, y un aspecto prctico o de actos que se ajustan a dicho sistema. Supone la interiorizacin de esas normas en cada persona, que las acata libre y conscientemente por conviccin ntima. Todo acto moral implica motivo, intencin, decisin, medios y resultados. El desarrollo de la moralidad en una persona, grupo o comunidad supone la capacidad de analizar y evaluar las motivaciones, la pertinencia de los medios y, sobre todo, la consecuencia de los actos. Desarrollar la capacidad de juicio moral implica la reflexin tica y es la conexin entre la moral como un mbito ms individual y particular y la tica como mbito ms amplio que nos conecta con lo pblico. La llamada modernidad tiene entre una de sus caractersticas el pluralismo moral, es decir la aceptacin de multiplicidad de sistemas morales, vividos y asumidos por las personas, las familias e incluso grupos sociales pertenencia a credos, etc.-. Pero simultneamente demanda la aceptacin de unos mnimos ticos, que garanticen la preservacin de la vida comn y la convivencia. Desde la antigedad se han ensayado mnimos ticos o morales: ama a tu prjimo como a ti mismo; considera al ser humano como un fin y no como un medio; no hagas a otros lo que no quieras que te hagan a ti. Existe una relacin entre la ley, las normas o principios morales y la cultura, en cuanto son o implican formas de regulacin de la conducta humana. Cada una tiene su propio mbito y dinmica. Y coexisten. En un contexto que postula un ideal pluralista en lo moral y lo cultural, la relacin entre las tres es clave para la convivencia social.

En sociedades multiculturales y segmentadas socio-econmicamente existe divorcio entre los tres sistemas. Se presentan tensiones y contradicciones que pueden lesionar la convivencia y debilitar o limitar la capacidad del Estado social de derecho. El resultado puede ser sociedades ms anmicas (sin referentes normativos) y ms violentas. Por ejemplo, la aprobacin moral y cultural de comportamientos ilegales. O la aprobacin cultural de comportamientos individualistas, que muchas veces afectan el inters pblico. La aprobacin moral y cultural a la tendencia a no cumplir con las reglas y las normas, o simplemente la aceptacin como normal por el desinters en lo pblico. Un reto por tanto, en una sociedad que necesita el pluralismo cultural y moral, se refiere a cmo avanzar hacia una moral cvica y una cultura ciudadana que simultneamente reivindique la exigencia de derechos y el cumplimiento de la ley y de los deberes; que moral y culturalmente no apruebe comportamientos ilegales o no rechace la vigencia de la norma y que asuma la existencia de deberes con el bien comn y con lo pblico. Todas las personas hacen parte de una comunidad y en forma directa e indirecta la vida de cada quien est vinculada al destino comn y, por tanto, al desarrollo de una esfera pblica. De all se deriva precisamente la exigencia de una tica cvica y de una tica de lo pblico. La tica cvica se refiere al conjunto de valores que nos permiten vivir en una sociedad moralmente pluralista y que permite a los distintos grupos no slo coexistir, no slo convivir, sino tambin construir la vida juntos a travs de proyectos compartidos y descubrir respuestas comunes a los desafos a los que se enfrentan, pero sobre todo vivir dignamente. Esos valores se pueden resumir en: el reconocimiento de los derechos humanos fundamentales, el respeto al otro, a la diferencia, en el recurso a las normas y al del dilogo como base de solucin a los conflictos y en la defensa y respeto de lo pblico. Esto ltimo implica precisamente una tica de lo pblico. Recuadro N 4.5

LA ETICA CIVICA
La tica cvica contendr entonces aquellos mnimos de justicia por debajo de los cuales una sociedad no puede caer sin perder su moralidad () cuyos rasgos son en principio los siguientes: 1) es una realidad social y no un constructo filosfico () porque consiste en un conjunto de valores que ya comparten los grupos de esa sociedad (); 2) Vincula a las personas en tanto ciudadanos (); 3) Es dinmica. Es la cristalizacin de los valores compartidos por distintas propuestas de vida buena tica de mximos- y por la cultura poltica propia del Estado de derecho (); 4) Es una tica pblica () en cuanto su cumplimiento puede exigirse moralmente a la sociedad; 5) es una tica de los ciudadanos propia de la sociedad civil e implica una concepcin de la justicia73.

La tica de lo pblico tiene dos sentidos: de una parte, en relacin con lo pblico estatal y, de otra, con lo pblico no estatal. Confronta a los ciudadanos en su comportamiento frente a ambas dimensiones de lo pblico. Pero tambin a quienes han sumido o tienen la responsabilidad de gestionarlas. En este sentido la tica de lo pblico interpela y cuestiona en forma directa a quienes ejercen funciones o responsabilidades pblicas, en la gestin de instituciones y programas a travs de los cuales se ejercen las funciones del Estado, en particular la oferta de bienes y servicios pblicos. Implica, el respeto, la defensa y la proteccin de lo pblico, en los
73

CORTINA, Adela, Educacin en valores y responsabilidad cvica, Bogot: Editorial el Bho, 2002, p. 50, 102103.

dos sentidos: en cuanto bienes, patrimonio y recursos pblicos, pero tambin en cuanto esfera de intereses comunes, en cuanto espacio comn de discusin, de interaccin y comunicacin. La tica de lo pblico implica diversos valores como la honestidad, la transparencia, la integridad, la rendicin de cuentas y especialmente la responsabilidad. En esencia, podra sealarse que la tica de lo pblico tiene como ncleo y eslabn clave el principio de responsabilidad74 en tanto exigencia de cumplimiento de los deberes, de los propsitos y funciones pblicas, orientadas precisamente a garantizar y proteger derechos de los ciudadanos, la convivencia, la justicia y los bienes pblicos fundamentales. Implica valorar la consecuencia de los actos y de las omisiones en el ejercicio de las funciones. Recuadro No. 4.6

LOS MOMENTOS DE LA ETICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA


El momento kantiano: Consiste en sealar sin ambages que cualquier persona es un fin en s misma y no puede ser tratada como un simple medio (No manipulars). El momento aristotlico: Considera la actividad de la administracin pblica como una actividad social, que precisa sentido y legitimidad social. Implica que los servidores pblicos asuman hbitos regidos por los principios de desinters, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia, honestidad y liderazgo. El momento organizativo: La administracin pblica ha de contar con una clara cultura organizativa, es decir, un sistema de creencias sobre las que asienta su poltica y acciones. Esas creencias se plasman en valores como la profesionalidad, la eficiencia, la eficacia, la calidad en el producto final, la atencin y el servicio al ciudadano, la imparcialidad y la sensibilidad suficiente como para percatarse de que l es centro de esa actividad, quien da sentido a su existencia. El momento weberiano: Es el momento de la incorporacin de una tica de la responsabilidad convencida y creativa. El servidor pblico debe ser responsable, no slo de sus decisiones sino tambin de las consecuencias de estas ltimas sobre los afectados por su accin.

La honestidad interpela a los funcionarios pblicos y a los ciudadanos respecto de la probidad y el manejo adecuado, es decir conforme a la ley y a la Constitucin, de los recursos pblicos en el ejercicio de funciones y procesos a su cargo. Implica no defraudar el patrimonio ni los bienes pblicos, no engaar a las personas, destinatarias de su accin, ni a sus propios colegas. La integridad implica actuar en concordancia con los valores, principios y la misin del servicio pblico y de la respectiva institucin. La transparencia, implica la veracidad en la informacin sobre procesos, funciones, recursos y la actuacin conforme a reglas y procedimientos establecidos y no mediante decisiones casusticas o arbitrarias. La rendicin de cuentas, es un desarrollo de la responsabilidad en cuanto a la exigencia de dar cuenta de las acciones y las funciones ejercidas, as como de las obligaciones y compromisos propios de la funcin que se ejerce frente a las propias instituciones y a la comunidad destinataria de las acciones.

74

El principio de responsabilidad, en tanto es proporcional al poder, a la informacin y al conocimiento que se tiene, no slo interpela a los servidores pblicos, sino tambin a los distintos actores sociales, a los ciudadanos, a los empresarios, a los acadmicos e intelectuales, a los medios de comunicacin, a los polticos y a los gobernantes.

GUIA DE PREGUNTAS
En grupo responda las siguientes preguntas: Cul es la autoimagen como funcionarios o servidores pblicos respecto a la profesionalidad, la identidad y el sentido tico? Cul es la imagen que prevalece entre los ciudadanos y usuarios de los servicios y del trabajo que realizan los servidores pblicos? Construyan el perfil de un servidor pblico ideal. Qu obstculos o limitantes encuentran para el logro de ese perfil? Qu declogo acordara y se comprometeran a aplicar en el ejercicio de sus funciones pblicas? Qu obstculos o limitaciones consideran que pueden existir para el logro del perfil ideal de funcionario pblico y qu sugieren hacer para superarlos?

4. CONDUCTAS CONTRARIAS A LA FUNCION PUBLICA


Pese a las normas que deben orientar el accionar de los servidores pblicos, en Colombia la funcin pblica se encuentra empaada por las actuaciones o delitos en que incurren algunos servidores pblicos o particulares que temporalmente cumplen funciones pblicas. Estos actos que alimentan el fenmeno de la corrupcin, si bien rebasan la esfera de las instituciones pblicas y estatales, a travs de mltiples articulaciones con lo privado y, sobre todo, con la esfera poltica y con aspectos de la cultura, producen impactos sobre el propio Estado y sus instituciones. En efecto, los diferentes hechos de corrupcin implican malgasto, desvo, prdida de recursos pblicos, inadecuada prestacin de servicios o desatencin e incumplimiento de deberes institucionales respecto de la comunidad, acentan los problemas de eficacia y eficiencia y, en ltimas, llevan a incumplir los fines pblicos y las garantas propias del Estado Social de Derecho. El resultado es la prdida de legitimidad de este ltimo y el afianzamiento de lgicas que conducen hacia su debilitamiento o reduccin, en tanto alimentan la conviccin en la opinin pblica de que lo pblico estatal es sinnimo de corrupcin, conduciendo a validar socialmente proyectos en favor de la privatizacin y el desmonte de la accin estatal.

Cuadro 1 DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACION PUB LICA TIPIFICADOS POR LOS SERVIDORES PUBLICOS (segn el cdigo penal Ley 599 de 2000 y sus reformas)
Artculo Art. 397 Delito Peculado por apropiacin: Apropiacin en provecho suyo o de un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que ste tenga parte o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administracin, tenencia o custodia se le hayan confiado por razn o con ocasin de sus funciones. Peculado por extensin: DESAPARECE ESTA FIGURA EN EL ACTUAL CDIGO PENAL Sancin Prisin de seis a quince aos, multa equivalente al valor de lo apropiado sin que supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por el mismo trmino. Si lo apropiado supera un valor de doscientos salarios mnimos legales mensuales vigentes, dicha pena se aumentara hasta en la mitad. La pena de multa no superar los cincuenta mil (50.000) salarios mnimos legales mensuales vigentes. Si lo apropiado no supera un valor de cincuenta salarios mnimos legales mensuales vigentes, la pena ser de cuatro a diez aos e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por un trmino y multa equivalente al valor de lo apropiado. Art. 398 Peculado por uso: El servidor pblico que indebidamente use o permita que otro use bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte, o bienes de particulares cuya administracin, tenencia o custodia se le haya confiado por razn o con ocasin a sus funciones. Peculado por aplicacin oficial diferente: El servidor pblico que d a los bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte, cuya administracin, tenencia o custodia se le haya confiado por razn o con ocasin de sus funciones, aplicacin oficial diferente de aquella a que estn destinados, o comprometa sumas superiores a las fijadas en el presupuesto, o las invierta, o utilice en forma no prevista en ste, en perjuicio de la inversin social o de los salarios o prestaciones sociales de los servidores Peculado culposo: El servidor pblico que respecto a bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de particulares cuya administracin, tenencia o custodia se le haya confiado por razn o con ocasin de sus funciones, por culpa d lugar a que se extraven, pierdan o daen. Prisin de uno a cuatro aos e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por el mismo trmino.

Art. 20

Art. 399

Prisin de uno a tres aos, multa de diez a cincuenta salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilidad para el ejercicio de derecho y funciones pblicas por el mismo trmino.

Art. 400

Prisin de uno a tres aos, multa de diez a cincuenta salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin para el ejercicio de funciones pblicas por el mismo tiempo sealado.

Art. 402

Omisin del agente retenedor o recaudador: El agente retenedor o autorretenedor que no consigne las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de retencin en la fuente dentro de los dos meses siguientes a la fecha fijada por el Gobierno Nacional para la presentacin y pago de la respectiva declaracin de retencin en la fuente o quien encargado de recaudar tasas o contribuciones pblicas no las consigne dentro del trmino legal. En la misma sancin incurrir el responsable del impuesto sobre las ventas que, teniendo la obligacin legal de hacerlo, no consigne las sumas recaudadas por dicho concepto, dentro de los dos meses siguientes a la fecha fijada por el Gobierno Nacional para la declaracin y pago de la respectiva declaracin del impuesto sobre las ventas. Tratndose de sociedades u otras entidades quedan sometidas a las mismas sanciones las personas naturales encargadas en cada entidad del cumplimiento de dichas funciones Destino de recursos del tesoro para el estmulo o beneficio indebido de explotadores y comerciantes de metales preciosos: El servidor pblico que destine recursos del tesoro para estimular o beneficiar directamente o por interpuesta persona, a los explotadores y comerciantes de metales preciosos, con el objeto de que declaren sobre el origen o procedencia del mineral precioso. En la misma pena incurrir el que reciba con el mismo propsito los recursos del tesoro, o quien declare produccin de metales preciosos a favor de municipios distintos al productor. Concusin: El servidor pblico que abusando de su cargo o de sus funciones constria o induzca a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero o cualquier otra utilidad indebidos, o los solicite. Cohecho propio: El servidor pblico recibe para s o para otro dinero u otra utilidad, o acepta promesa remuneratoria, directa o indirectamente, para retardar u omitir un acto propio de su cargo, o para ejecutar uno contrario a sus deberes oficiales. Cohecho impropio: El servidor pblico acepta para s o para otro, dinero u otra utilidad o promesa remuneratoria, directa o indirecta, por acto que ejecuta en el desempeo de sus funciones. Tambin incurre en este delito el servidor pblico que reciba dinero u otra utilidad de persona que tenga inters en asunto sometido a su conocimiento.

Prisin de tres a seis aos y multa equivalente al doble de lo no consignado sin que supere el equivalente a cincuenta mil salarios mnimos legales mensuales vigentes.

Art. 403

Prisin de dos a cinco aos, en multa de cien a quinientos salarios mnimos legales mensuales vigentes, e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por cinco aos.

Art. 404

Art. 405

Prisin de seis a diez aos, multa de cincuenta a cien salarios mnimos legales mensuales vigentes, e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas de cinco a ocho aos. Prisin de cinco a ocho aos, multa de cincuenta a cien salarios mnimos legales mensuales vigentes, e inhabilitacin de derechos y funciones pblicas por el mismo termino de la pena principal. Prisin de cuatro a siete aos, multa de cincuenta a cien salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin de derechos y funciones pblicas de cinco a ocho aos. Prisin de dos a cinco aos, multa de treinta a cincuenta salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin de derechos y funciones pblicas por cinco aos.

Art. 406

Art. 407

Cohecho por dar u ofrecer: El que d u ofrezca dinero u otra utilidad a servidor pblico.

Art. 408

(De la celebracin indebida de contratos) Violacin del rgimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades: El servidor pblico que en ejercicio de sus funciones intervenga en la tramitacin, aprobacin o celebracin de un contrato con violacin al rgimen legal o a lo dispuesto en normas constitucionales, sobre inhabilidades o incompatibilidades. Inters indebido en la celebracin de contratos: El servidor pblico que se interese en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operacin en que deba intervenir por razn de su cargo o de sus funciones. Contrato sin cumplimiento de requisitos legales: El servidor pblico que por razn del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos. Trfico de influencias de servidor pblico:. El servidor pblico que utilice indebidamente, en provecho propio o de un tercero influencias derivadas del ejercicio del cargo o de la funcin, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de servidor pblico en asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer. Enriquecimiento ilcito: El servidor pblico que durante su vinculacin con la administracin, o quien haya desempeado funciones pblicas y en los dos aos siguientes a su desvinculacin obtenga, para si o para otro, incremento patrimonial injustificado, siempre que la conducta no constituya otro delito. Prevaricato por accin: Es cuando el servidor pblico profiere resolucin, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley.

Prisin de tres a seis aos, multa de cincuenta a cien salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin de derechos y funciones pblicas por cinco a ocho aos. Prisin de cuatro a doce aos, multa de cincuenta a doscientos salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas de cinco a doce aos.

Art. 409

Prisin de cuatro a doce aos, multa de cincuenta a doscientos salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas de cinco a doce aos. Prisin de cuatro a doce aos, multa de cincuenta a doscientos salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas de cinco a doce aos Prisin de cuatro a ocho aos, multa de cien a doscientos salarios mnimos legales mensuales vigentes, e inhabilitacin de derechos y funciones pblicas por cinco a ocho aos. La pena ser de seis a diez aos de prisin, multa equivalente al doble del valor del enriquecimiento sin que supere el equivalente a cincuenta mil salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin de derechos y funciones pblicas por el mismo trmino de la pena principal. Prisin de tres a ocho aos, multa de cincuenta a doscientos salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin de derechos y funciones pblicas de cinco a ocho aos. Prisin de dos a cinco aos, multa de diez a cincuenta salarios mnimos legales mensuales vigentes, e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por cinco aos. Multa y prdida del empleo o cargo pblico.

Art. 410

Art. 411

Art. 412

Art. 413

Art. 414

Prevaricato por omisin: Es cuando el servidor pblico omite, retarda, rehsa o deniega un acto propio de sus funciones Abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto: El servidor pblico que fuera de los casos especialmente previstos como conductas punibles, con ocasin de sus funciones o excedindose en el ejercicio de ellas, cometa acto arbitrario e injusto.

Art. 416

Art. 417

Abuso de autoridad por omisin de denuncia: El servidor pblico que teniendo conocimiento de la comisin de una conducta punible cuya averiguacin deba adelantarse de oficio, no de cuenta a la autoridad.

Multa y prdida del empleo o cargo pblico. La pena ser de dos a cuatro aos de prisin si la conducta punible que se omitiere denunciar sea de las contempladas en el delito de omisin de denuncia de particular. Multa y prdida de empleo o cargo pblico. Prisin de uno a tres aos de prisin, multa de quince a sesenta salarios mnimos legales mensuales vigentes, e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por cinco aos. Multa y prdida del empleo o cargo pblico, siempre que la conducta no constituya otro delito con pena mayor.

Art. 418

Revelacin de secreto: El servidor pblico que indebidamente d a conocer documento o noticia que deba mantener en secreto o reserva. Si de la conducta resultare perjuicio

Art. 419

Art. 420

Art. 421

Utilizacin de asunto sometido e a secreto o reserva: El servidor pblico que utilice en provecho propio o ajeno, descubrimiento cientfico, u otra informacin o dato llegados a su conocimiento por razn de sus funciones y que deban permanecer en secreto o reserva. Utilizacin indebida de informacin privilegiada: Estar incurriendo en este delito el servidor pblico que como empleado o directivo o miembro de una junta u rgano de administracin de cualquier entidad pblica, que haga uso indebido de informacin que haya conocido por razn o con ocasin de sus funciones y que no sea objeto de conocimiento pblico, con el fin de obtener provecho para si o para un tercero, sea este persona natural o jurdica Asesoramiento y otras actuaciones ilegales: El servidor pblico que ilegalmente represente, litigue, gestione o asesore en asunto judicial, administrativo o policivo.

Multa y prdida del cargo pblico.

Multa y prdida del cargo pblico. Si el responsable fuere servidor de la rama judicial o el Ministerio pblico la pena ser de uno a tres aos, e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por cinco aos. Multa y prdida del empleo o del cargo pblico.

Art. 422

Intervencin en poltica: El servidor pblico que ejerza jurisdiccin, autoridad civil o poltica, cargo de direccin administrativa, o se desempee en los rganos judicial, electoral, de control, que forme parte de comits, juntas o directorios polticos, o utilice su poder para favorecer o perjudicar electoralmente a un candidato, partido o movimiento poltico. Empleo ilegal de la fuerza pblica: El servidor pblico que obtenga el concurso de la fuerza pblica o emplee la que tenga a su disposicin para consumar acto arbitrario o injusto, o para impedir o estorbar el cumplimiento de orden legtima de otra autoridad. Omisin de apoyo: El agente de la fuerza pblica que rehse o demore indebidamente el apoyo pedido por autoridad competente, en la forma establecida por la ley.

Art. 423

Art. 424

Prisin de uno a cuatro aos, multa de diez a cincuenta salarios mnimos legales mensuales vigentes e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas de cinco aos. Prisin de uno a cuatro aos e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por cinco aos.

Art. 428

Abuso de funcin pblica: El servidor pblico que abusando de su cargo realice funciones pblicas diversas de las que legalmente le corresponden Asociacin para la comisin de un delito contra la administracin pblica: El servidor pblico que se asocie con otro, o con un particular, para realizar un delito contra la administracin pblica. Favorecimiento de la fuga: El servidor pblico encargado de la vigilancia, custodia o conduccin de un detenido o condenado que procure o facilite su fuga

Prisin de uno a dos aos e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por cinco aos. Prisin de uno a tres aos.

Art. 434

Art. 449

Prisin de cinco a ocho aos e inhabilitacin para el ejercicio de derechos y funciones pblicas por el mismo trmino.

PARA DISCUSION Y TRABAJO EN GRUPO


Qu valores respecto de lo pblico se expresan y se promueven desde las instituciones en las que ustedes trabajan? En qu hechos o procesos concretos se manifiestan? Identifique algunas conductas o prcticas contrarias a esos valores. Cules y por qu cree usted que se dan? Qu sugerencias puede hacer para fortalecer una tica de lo pblico desde su entidad? Cules considera usted las principales causas de la corrupcin en el sector pblico? A travs de qu estrategias cree que se puede eliminar o erradicar este flagelo? En su entidad existen estrategias y acciones para superar posibles situaciones de ineficiencia y corrupcin? Explquelas.

5. LEGISLACION Y POLITICAS RESPECTO DEL SERVICIO PUBLICO Frente a la eclosin de comportamientos y prcticas contrarios a la buena administracin pblica, existe una prolfica produccin legal y reglamentaria, orientada a definir tanto derechos como deberes, a tipificar actos irregulares y dolosos e igualmente a su sancin. Entre las principales normas pueden ser mencionadas las siguientes: Cdigo Disciplinario Unico (Ley 734 de 2002), aplicable a todos los servidores pblicos. Contempla derechos, deberes, prohibiciones, situaciones de inhabilidad e incompatibilidad. Se mencionan las conductas que configuran faltas disciplinarias asociadas con actos de corrupcin y para las cuales se prev fuertes sanciones. Ley de Carrera Administrativa (Ley 909/2004) que, entre otras consagraciones, extiende su campo de aplicacin a los colombianos con doble nacionalidad y a los extranjeros residentes en nuestro pas; dentro de los principios rectores se recogen los de moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad, publicidad, igualdad y mrito. Nuevo Cdigo Penal (Ley 599 de 2000) y sus posteriores reformas.

Existe adems un amplio conjunto de leyes, decretos y directivas presidenciales con las cuales se quiere educar a la sociedad, brindar estmulos a los funcionarios honestos, brindar espacios de

participacin ciudadana y castigar a los corruptos. Oscar Villegas Garzn75 muestra algunos de estos: La creacin de la Consejera Presidencial para la Administracin Pblica que tiene dentro de sus funciones la referente al Plan de Transparencia "Para Volver a Creer" que constituye el ms slido propsito que se haya realizado para edificar una estrategia global de lucha contra la corrupcin. El Estatuto Anticorrupcin, integrado por un cuerpo normativo de prevencin, control y represin de la corrupcin administrativa. El lavado de activos y el enriquecimiento ilcito son delitos que tienen asignadas drsticas sanciones. La Eliminacin de Trmites: iniciativa encaminada a suprimir requisitos, procedimientos y rituales administrativos innecesarios e inoficiosos que eran fuente generadora de actos de corrupcin; es indispensable rescatar el valor tico de la confianza, retomar el principio de la buena fe en todas sus dimensiones. A travs de la decisin de "Profundizacin de la Poltica de Simplificacin de Trmites" se quiere avanzar mucho ms en esa lnea. La Ley 412 de 1997, por medio de la cual se aprueba la "Convencin Interamericana de lucha contra la corrupcin". En el derecho interno, la extradicin y la declaratoria de extincin de bienes adquiridos de manera ilcita son medidas complementarias. A ellos se suma la figura del soborno transnacional. La creacin del Consejo Nacional Transparente, cuerpo mixto al que confluyen el sector pblico y representantes del sector privado, organizaciones no gubernamentales, trabajadores, la academia. Tiene asignada como funcin esencial promover la participacin de empresarios y sociedad civil en la lucha contra la corrupcin administrativa, de manera conjunta con el Gobierno. Con los Cdigos de Transparencia Empresariales se quiere motivar al sector privado para que colabore en la lucha contra la corrupcin, para que denuncie los hechos que conozca y se abstenga de ofrecer o entregar cualquier estipendio para obtener la adjudicacin de contratos. A estas iniciativas se deben adicionar mecanismos encaminados a alcanzar el mejoramiento de los servicios a los usuarios externos de las entidades pblicas, la democratizacin de la informacin por la va de la actualizacin pedaggica y la transparencia en la gestin pblica; los programas presidenciales Trato Hecho, el Sistema de Informacin Normativo y de Procesos (Sinpro) y la Unidad de Eficiencia apuntan en estas direcciones. El Banco de Exitos de la Administracin Pblica Colombiana es una herramienta de modernizacin y mejoramiento institucional que tiene como objetivo compartir casos, experiencias y estrategias gerenciales exitosas con el fin de ser aplicadas a otras entidades pblicas para dar solucin a sus problemas de organizacin y gestin pblica, de lograr

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VILLEGAS, Oscar, op. Cit..

una Administracin Pblica ms eficiente y eficaz y se erige en un instrumento de transformacin hacia una cultura de excelencia. La evaluacin de resultados hace parte importante de este proceso; la rectificacin de medidas y la creacin de nuevos mecanismos permite ampliar el marco de nuestra accin a partir de situaciones como, por ejemplo, la falta de conocimiento por parte de los funcionarios encargados de prevenir y sancionar acerca de los instrumentos y procedimientos existentes. El soporte ciudadano en este empeo es indispensable; de all el nfasis dado a herramientas como el derecho de peticin y el fortalecimiento y sistematizacin de las Oficinas de Quejas y Reclamos y de Atencin al Usuario. La Declaracin juramentada de Bienes y Rentas y Actividad Econmica Privada es otra herramienta importante en la lucha contra la corrupcin. Para llevar a cabo un verdadero control y seguimiento a esta obligacin se cre el Sistema para el Control y Seguimiento de la Declaracin de Bienes y Rentas de los Servidores Pblicos, punto de informacin computarizado que permite detectar y realizar un control preventivo de las posibles actividades ilcitas en que pueden incurrir los servidores pblicos. PARA TRABAJAR EN GRUPO Y SOCIALIZAR Qu avances concretos existen en su institucin respecto de: aspectos como Sistema de informacin al ciudadano, Oficina de quejas y reclamos y otros aspectos de la gestin relacionados con la promocin del control social? Respecto el desarrollo de la normatividad legal qu tanto cree que est contribuyendo a prevenir y atacar los delitos contra la administracin pblica? Qu logros y qu limitaciones encuentra en estos instrumentos? Existen prcticas o experiencias concretas en su entidad o institucin respecto de medidas o procesos tendientes a lograr ms transparencia y a prevenir la corrupcin?

Existen, adems, algunos programas cuyo desarrollo, tanto en el nivel nacional como distrital, pretende enfrentar de manera contundente las amenazas que cunden permanentemente sobre el ejercicio de la funcin pblica. Pueden sealarse dos en especial: A. El Programa anti-corrupcin de la Vicepresidencia de la Repblica: Combina varias estrategias orientadas a pblicos y entidades diferentes. Entre las principales se encuentran las siguientes: Cultura de la Legalidad: La cultura de la legalidad es la aceptacin de las normas por parte de todos los ciudadanos. Aceptar las normas debe ser un acto conciente para lo cual es necesario conocer el sentido de las normas y su importancia. El Programa Presidencial trabaja en este momento en el diseo de una estrategia para dar a conocer en el pas experiencias exitosas de formacin en Cultura de la Legalidad y en la formulacin de una poltica pblica que promueva un cambio en el comportamiento ciudadano para lograr el cumplimiento de la ley. Adems de estos instrumentos el Programa Presidencial distribuye entre los miembros de comits de seguimiento y entre funcionarios y lderes comunales un libro preparado por Conciencia Colombia que se llama tica Pblica:

Como promover una Cultura de la Legalidad. Se ha desarrollado un trabajo con estudiantes de noveno grado en todo el pas para afianzar esa cultura. Adis a las trampas: Los Ministerios de Educacin Nacional, y de Cultura; el Banco de la Repblica y el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, con la colaboracin del Fondo de Cultura Econmica disearon el proyecto Adis a las Trampas. La campaa convoc a los nios y jvenes entre los 6 y los 16 aos para que se despidan de las trampas con un dibujo o una pintura. Esta es la segunda vez que se realiza la convocatoria en Colombia. Durante el primer ao 57.402 nios se vincularon a la campaa, mientras que en esta segunda versin 99.939 menores participaron de la jornada. La estrategia comprende tambin programas y cuas radiales. Plan de promocin de valores ticos entre los nios (Plan V): El objetivo poblacional del Plan V son los nios, nias y jvenes entre los 6 y los 14 aos, profesores y directivos de planteles educativos pblicos y privados, a travs de talleres para resolver dilemas ticos. El Plan V busca recrear la vivencia de valores a travs de actividades educativas, reforzando el concepto de valores como el respeto, la responsabilidad, la honestidad y la solidaridad. Estrategia Regional: La Estrategia Regional busca adelantar con los departamentos, capitales de departamentos, Corporaciones Autnomas Regionales y alguno municipios adicionales, un seguimiento al cumplimiento de polticas pblicas que fomentan la transparencia en la administracin, con la participacin de la sociedad civil, la Fiscala General de la Nacin, los rganos de control, el Consejo Superior de la Judicatura y la Defensora del Pueblo, entre otros actores. Los principales instrumentos utilizados en la estrategia regional son los Pactos de Transparencia (ver infra), las Comisiones Regionales de Moralizacin (Ley 190 de 1995), los Consejos Comunales y los comits ciudadanos de seguimiento al cumplimiento de los pactos. Control ciudadano: El Programa Presidencial en coordinacin con el Ministerio del Interior, la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeacin, el Programa Presidencial Colombia Joven, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y la ESAP, adelantan un trabajo de formacin a las personas que ejercen el control social ciudadano. Coordinacin interinstitucional: El programa, en coordinacin con la Contralora General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin, la Fiscala General de la Nacin, el Consejo Superior de la Judicatura y el Gobierno nacional coordinan su accin para el cumplimiento del Estatuto Anticorrupcin. El trabajo de coordinacin en la rama ejecutiva est enfocado a: (a) fortalecer el Control Interno, (b) adelantar polticas nicas en materia de publicidad de la informacin de las entidades a travs de la web, (c) realizacin de audiencias pblicas, (d) rendicin de cuentas, (e) fortalecimiento de los sistemas de informacin que permitan indicadores de gestin y seguimiento de las actividades de la administracin pblica.

B. Los Pactos de Transparencia: son un acuerdo de voluntades suscrito por el alcalde municipal, el gobernador departamental, o el director de una Corporacin Autnoma Regional, por una parte, y por la otra parte la ciudadana, a travs de sus organizaciones representativas. El Programa Presidencial acta como testigo de ese acuerdo de voluntades. La autoridad que suscribe el Pacto por la Transparencia se compromete a permitir el acompaamiento de la ciudadana para verificar el cumplimiento de los compromisos derivados del pacto y garantizar la publicidad de las actuaciones pblicas.

En Bogot, en el Programa Bogot, transparente y efectiva del actual Plan de Desarrollo, se encuentra prevista la coordinacin de esfuerzos para garantizar la transparencia de la administracin y enfrentar la corrupcin detectando las disfunciones e irregularidades. En este contexto, el 12 de abril de 2004, se suscribi, entre la Veedura Distrital y las alcaldas locales, con la presencia de Lus Eduardo Garzn, Alcalde de la Ciudad y de Mara Margarita Zuleta Gonzlez, Directora del Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, un Pacto por la Transparencia, cuyo propsito fundamental consiste en aunar esfuerzos para el mejoramiento de la gestin de las administraciones locales, especialmente en lo relacionado con el manejo de los recursos destinados a seguridad y convivencia ciudadana, transporte y trnsito, salud pblica, bienestar social y obras de desarrollo urbano. En cumplimiento de este acuerdo corresponde a las partes involucradas velar por la transparencia y eficiencia de la gestin, identificar prcticas corruptas y promocionar la participacin ciudadana mediante el ejercicio del el control social a la gestin pblica. Con el fin de constituir el pacto en un instrumento efectivo para el mejoramiento de la gestin pblica en las localidades de la ciudad, la Veedura Distrital dise y ejecuta, una estrategia que considera componentes que tienen que ver con la divulgacin del acuerdo, el seguimiento a los compromisos de las partes y, con un nfasis muy importante, de acompaamiento y asesora permanentes a los alcaldes locales y a sus equipos de trabajo con el fin de transferirles conocimientos, herramientas y metodologas, entre otros instrumentos, todos ellos conducentes a que la gestin local sea transparente, efectiva y con la participacin incidente de la ciudadana mediante el ejercicio del control social cualificado y propositivo. La Veedura Distrital ha realizado una tarea de divulgacin de los pactos en las Localidades a travs de eventos ldico-festivos en cada una de ellas y del uso de medios masivos de comunicacin. De igual manera, ha diseado estrategias de seguimiento a los pactos y de incorporacin de la ciudadana en esa tarea de monitoreo y evaluacin, especialmente de aquellos puntos considerados como crticos. El pacto fue ratificado por las actuales alcaldesas locales el 6 de agosto de 2005. C. El Plan Nacional de Formacin para el Control Social a la Gestin Pblica: es una inicia tiva de coordinacin interinstitucional liderada por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP). El Plan desarrolla lo estipulado en la ley 489 de 1998, en particular, las respon sabilidades asignadas al DAFP, a la ESAP y al Ministerio del Interior. Participan la Procuradura general de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la Defensora del Pueblo, el Progra ma Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, la Red de Solidaridad Social, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud, la Superintendencia de Servicios P blicos, la Veedura Distrital, la Escuela Superior de Administracin Pblica y el DAFP. El Plan pretende compartir y complementar visiones en torno a la cultura de la participacin, el control y la vigilancia de lo pblico. Busca fortalecer y desarrollar nuevas competencias en los ciudadanos, los servidores pblicos y las autoridades gubernamentales con el fin de hacer efectiva la intervencin social en el control de lo pblico. El Plan tiene tres objetivos:

Fortalecer la capacidad de diversos actores sociales e institucionales para que realicen procesos organizados y eficaces de control a la gestin pblica. Promover y acompaar el control social a la gestin pblica aprovechando alianzas estratgicas con organizaciones estatales y de la sociedad civil en los entes territoriales. Evaluar el proceso formativo y su impacto en el ejercicio del control social a la gestin pblica a travs de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin.

El plan contempla actividades de formacin (fortalecimiento de valores democrticos) y de capacitacin (generacin de habilidades y capacidades) para el ejercicio del control social. Las principales estrategias que ha puesto en marcha el Plan son las siguientes: Articular la oferta estatal de formacin para el control social con las demandas locales. Disear una oferta de formacin y capacitacin de amplia cobertura. Sensibilizacin permanente. Formacin especializada en control social a la gestin. Accin conjunta y concertada para una oferta de capacitacin nacional. Evaluacin permanente.

Para garantizar la accin interinstitucional que permita la ejecucin del plan, este defini como actores claves el Comit Interinstitucional de Participacin, las entidades pblicas con responsabilidades frente al control social organizadas en red y el programa presidencial de lucha contra la corrupcin. La Contralora General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo y las Personeras prestarn asesora y brindarn la informacin necesaria para la ejecucin del plan. El DAFP ser el dinamizador interinstitucional. La Veedura Distritala tiene la responsabilidad de difundir y aplicar el plan en Bogot. D. Herramientas para prevenir la corrupcin: La Veedura Distrital en desarrollo de su funcin preventiva, presta colaboracin a las entidades pblicas mediante la entrega de instrumentos dirigidos a la autorregulacin institucional tales como: PACTOS DE INTEGRIDAD: Conjunto de acciones de visibilidad, de carcter tico y tcnico orientadas a garantizar la objetividad, igualdad y transparencia en los procesos contractuales. Se desarrollan en torno a procesos contractuales y en la ejecucin contractual y buscan generar un cambio cultural para la transparencia y la efectividad de la gestin contractual del Distrito Capital. Con la suscripcin de estos pactos se busca: o Minimizar los riesgos de ineficiencia y comportamientos corruptos que puedan presentarse. o Coordinar la actividad de las personas que intervienen en el proceso contractual. o Eliminar deficiencias de informacin. o Garantizar la definicin y el mantenimiento de condiciones objetivas y transparentes y o Garantizar la estructura de unas reglas claras y justas que permitan la participacin en igualdad de condiciones.

Los pactos comprenden un conjunto de acciones: De Visibilidad: relacionadas con la publicidad de las diferentes actuaciones y decisiones que se surten dentro de un determinado proceso. Se publican los prepliegos, pliegos y minuta del contrato, para permitir el conocimiento pblico de la intencin de contratar; se realizan foros y audiencias pblicas para mejorar las condiciones de participacin; se da publicidad a las respuestas a las preguntas y observaciones, adendos y aclaraciones, resultados de la evaluacin, decisin de adjudicacin, texto del contrato y proclamas ticas. De Carcter Etico: construccin de compromisos colectivos de contenido tico que estimulen la confianza pblica en la actuacin de funcionarios y particulares interesados en una licitacin o concurso mediante la suscripcin de proclama institucional de integridad con funcionarios y asesores externos, pacto de confidencialidad con el equipo evaluador, pactos de probidad con proponentes y pacto de integridad del contratista, interventor y la entidad. De Contenido Tcnico: Es la interaccin entre los funcionarios y la Veedura Distrital. Se aplica un mapa de riesgos, para la identificacin y evaluacin de las condiciones de vulnerabilidad del proceso contractual y se revisan los componentes tcnico, jurdico y financiero de los pliegos o trminos. Estos pactos ayudan a mejorar la gestin contractual de las entidades distritales y alcaldas locales. MAPAS DE RIESGOS: Permiten la identificacin y evaluacin de los riesgos concurrentes en la contratacin, la definicin de roles y responsabilidades de los distintos actores y la construccin de acuerdos de gestin por cada uno de ellos, con el propsito de minimizar el impacto de los riesgos. Se logra superar la visin tradicional que ve en el procedimiento contractual solo una serie de pasos rutinarios y formales. Su virtud radica en generar una conciencia colectiva sobre las deficiencias y vulnerabilidades que encierra cualquier proceso de contratacin, visualiza estrategias y permite concertar compromisos institucionales de gestin para superar dichas deficiencias, los cuales deben ser monitoreados en el tiempo para garantizar su cumplimiento. El pleno conocimiento de los riesgos permite la preparacin y adecuada estructuracin de los proyectos y las reglas de contratacin, para una ptima toma de decisiones. La aplicacin e implementacin de las herramientas anteriormente descritas cobran especial importancia en la medida en que las unidades ejecutivas de localidades UEL y las localidades podrn optimizar las condiciones de efectividad, transparencia y visibilidad de sus procesos de contratacin. Recuadro No. 8

BASE LEGAL DEL PROGRAMA DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCION


Decreto 2591 de 1991. Se reglamenta la Accin de Tutela consagrada en el art. 86 de la C.N, Decreto 306 de 1992. Se reglamenta el decreto 2591/91 (Accin de Tutela). Ley 01 de 1992 Juntas Administradoras locales (desarrolla los arts. 260 y 318 de la C.N.) Ley 04 de 1992 Empleados pblicos. Rgimen salarial y prestacional.

Ley 27 de 1992 sobre administracin de personal (desarrolla el Art. 125 de la C.N) Ley 35 de 1993 Instituciones financieras. Intervencin, regulacin. Ley 42 de 1993 sobre Control Fiscal financiero. Se organiza el sistema. Ley 56 de 1993 sobre gestin fiscal en entidades territoriales (desarrolla los Arts. 272 y 299 de la C.N.) Ley 80 de 1993 sobre contratacin estatal. (Decretos 2251/93, 313/94, 679/94, 855/94 y 1985/94 que reglamentan la Ley 80/93) Ley 87 de 1993 sobre control interno en las entidades estatales. Ley 107 de 1994 reglamenta el art. 41 de la C.N. estudio obligatorio de la C.N y la instruccin cvica. Ley 130 de 1994 sobre estatuto de los partidos polticos. Ley 131 de 1994 Revocatoria del Mandato. De Alcaldes y Gobernadores Ley 134 de 1994 sobre mecanismos de participacin ciudadana. Ley 136 de 1994 sobre modernizacin de los municipios. Ley 141 de 1994 que crea el Fondo Nacional de Regalas. Ley 142 de 1994 sobre servicios pblicos domiciliarios. (Modificada por la ley 689/01 y especialmente sobre el control social de los servicios pblicos domiciliarios) Ley 144 de 1994 se establece el procedimiento de prdida de investidura de los congresistas. Ley 179 de 1994. Ley orgnica de presupuesto. Modifica la ley 38 de 1989 Acto legislativo N 01 de 1996. Modifica los arts. 299 y 300 de la C.N. Asamblea Deptal Decreto 111 de 1996. Estatuto sobre presupuesto. Compila las leyes 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y ley 225 de 1995. Ley 270 de 1996. Ley estatutaria de la administracin de Justicia Ley 286 de 1996 Servicios pblicos domiciliarios. Subsidios. Modifica la Ley 142 y 143 de 1994 Ley 332 de 1996 Se modifica ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones. Ley 333 de 1996 de extincin de dominio sobre bienes adquiridos en forma ilcita. Ley 344 de 1996 Gasto pblico. Normas tendientes a la racionalizacin del gasto pblico3 Ley 362 de 1997 Modifica Cdigo Procesal del Trabajo. Ley 393 de 1997 que desarrolla el artculo 87 de la C.N. (Accin de Cumplimiento). Ley 411 de 1997 administracin pblica (convenio para condiciones de empleo) Ley 412 de 1997 Convencin interamericana contra la corrupcin Ley 443 de 1998 sobre carrera administrativa. Ley 472 de 1998 sobre acciones populares y de grupo. Ley 475 de 1998 sobre control interno. Que cre la Ley 5 de 1992 y 186 de 1995 Ley 489 de 1998 sobre organizacin de entidades nacionales. Ley 594 de 2000 o Ley General de Archivos. Ley 610 de 2000 sobre trmites de procesos de responsabilidad fiscal. Ley 617 de 2000 sobre racionalizacin del gasto pblico (Reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgnica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin). Ley 668 de 2001 sobre el da Nacional de Lucha contra la Corrupcin. Ley 678 de 2001 sobre responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado. Ley 689 de 2001 por la cual se modifica parcialmente la ley 142 de 1994 (Servicios Pblicos Domiciliarios). Ley 715 de 2001 sobre competencias y recursos. Ley 734 de 2002 sobre Cdigo nico Disciplinario. Ley 793 de 2002 sobre extincin de dominio. Ley 850 de 2003 sobre Veeduras Ciudadanas. Ley 970 de 2005 por la cual se aprueba la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin

PARA COMPLEMENTAR DAFP, Gua para la rendicin de cuentas de la Administracin Pblica a la ciudadana, Bogot, Mayo de 2005.

ANEXO DECLARACION SOBRE LAS RESPONSABILIDADES DEL SERVIDOR PBLICO76 1. Comprometerse profunda y efectivamente con la naturaleza y fines esenciales del Estado, del cual es agente, y con los principios generales que rigen la funcin administrativa. 2. Dedicarse por entero a la consolidacin de una Administracin Pblica efectiva y democrtica con fundamento en el principio del servicio pblico como el derecho ciudadano, no como gratitud de los agentes del Estado. 3. Prestar el servicio pblico de su competencia con supeditacin de los intereses particulares al inters general. 4. Asumir con honradez su compromiso para con la sociedad y para con el Estado, identificndose con los fines esenciales de ste, con la misin y objetivos de su entidad y con las funciones del cargo a travs del cual se hace concreto su servicio a la comunidad. 5. Desarrollar las aptitudes exigidas por su cargo y las actitudes de innovacin y respeto por las personas, con miras al mejoramiento de la calidad del servicio pblico. 6. Adoptar una clara voluntad de comprensin, respeto y defensa por el entorno, cultural y ecolgico, en el cual presta su servicio. 7. Actuar con especial sensibilidad frente a los nios, los ancianos y las personas desvalidas o minusvlidas que demanden el servicio pblico. 8. Convertirse en modelo de virtudes ciudadanas, mediante el acatamiento, en su conducta pblica y privada, de las normas positivas y consuetudinarias en las cuales se fundamenta la convivencia civilizada de los colombianos. 9. Asumir una actitud pedaggica hacia el ciudadano, en lo que respecta a los derechos y deberes de ste frente a la sociedad, al Estado y al servicio pblico. 10. Ejercer las funciones de su cargo de tal manera que sus motivaciones y procedimientos sean transparentes y faciliten, en consecuencia, el ejercicio del derecho ciudadano de controlar los actos del Gobierno y de la Administracin Pblica.

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VILLEGAS, Garzn Oscar. La lucha contra la corrupcin en Colombia. El Quindo: Un ejemplo de transparencia y eficiencia para el pas.

BIBLIOGRAFIA
BOBBIO, Norberto, Liberalismo y Democracia, Mxico, F.C.E, 1998. CAMPS, Victoria, Virtudes Pblicas, Tercera edicin, Madrid, Espasa Calpe, 1996. CORTINA, Adela, Educacin en valores y responsabilidad cvica, Bogot: Editorial el Bho, 2002. VILLEGAS, Garzn Oscar. La lucha contra la corrupcin en Colombia. El Quindo: Un ejemplo de transparencia y eficiencia para el pas. WEBER, Max, Economa y Sociedad, Mxico: F.C.E., 1970.

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