CONDIES E PERSPECTIVAS DO PLANEJAMENTO NO NORDESTE

Fernando Pedro*

QUESTO DO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE

Preliminares O planejamento do desenvolvimento econmico e social do Nordeste volta cena com o movimento de reabertura da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), o que representa um momento de responsabilidade do Estado com a sociedade civil e no pode ser confundido com uma outorga de ajuda regio, nem com um ato de poder de um ministrio. A reabertura da Sudene vem junto com expectativas de novas polticas pblicas, mais sensveis pobreza crtica e crnica, e com a disposio de rgos de classe de participarem mais efetivamente na discusso da regio.1 Deve ser a retomada de polticas concebidas na regio e no a mera reabertura de um rgo pblico. preciso rever do que se fala, se de planejamento como modo de poltica econmica, que compreende a reflexo sobre os problemas sociais e econmicos dos destinos do pas, ou se de planejamento como mera prtica burocrtica de administrao oramentria. O planejamento como modo da poltica econmica tornou-se internacionalmente aceito quando a ento jovem Unio Sovitica copiou tcnicas do exrcito alemo na Primeira Guerra Mundial e transformou-as no centro de um estilo de poltica econmica. O declnio e a queda do modo autoritrio de planejamento correspondeu ao prestgio da gesto econmica baseada em negociaes e contratos do grande capital, que substituiu o planejamento realizado pelo Estado pelo planejamento conduzido pelas multinacionais. O aspecto de internacionalidade tornou-se dominante. Ficou claro que o exerccio do planejamento est historicamente situado, tal como qualquer outro componente do funcionamento da sociedade econmica contempornea. Assim, o contexto atual da anlise e da poltica econmica, por definio, o da estruturao mundial da economia, que tem sido vista como uma nova ordem mundial. Isso no significa que o capital financeiro antes no fosse internacional, seno que muda*

Livre-Docente da UFBA. Diretor geral do Instituto de Pesquisas Sociais. Professor da Universidade Salvador e da Faculdade Integrada da Bahia. fcpedrao@terra.com.br
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O XXI Congresso das Entidades de Economistas do Nordeste, realizado em Porto Seguro em agosto de 2003, dedicou-se ao Nordeste e Ordem Mundial, concluindo com uma carta que foi enviada ao Ministrio da Integrao Nacional, argindo a necessidade de uma poltica regional que reflita a sociedade da regio e sua situao nos quadros internacional e nacional.

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ram as condies da internacionalidade, com diferentes margens de autonomia para as naes, para as empresas e para os trabalhadores. A nova ordem mundial uma mutao dessa internacionalidade. Define-se como um sistema globalmente integrado, em que o poder gravimtrico dos capitais opera captando os diversos ncleos de demanda nas diversas partes do mundo e em que a esfera financeira opera sobre uma unificao das denominaes monetrias. As condies de reproduo da fora de trabalho surgem como um mero subproduto dessa estratgia do capital, pelo que o funcionamento do sistema tende a gerar crescentes excluses sociais, cujos efeitos negativos podem ser tratados por polticas suplementares de emprego ou como problemas ligados expanso da violncia e do uso de drogas. Impe-se, portanto, fundamentar o planejamento numa viso atualizada dos processos sociais. Aparentemente, os diagnsticos da questo regional so cumulativos, implicando que h um conhecimento sempre maior que antes, quer dizer, que as polticas pblicas so progressivamente mais eficazes. Esta, entretanto, uma presuno que no leva em conta as perdas de conhecimento, na forma da qualidade do dilogo da poltica econmica e da qualidade de documentos e informaes; e dos descaminhos da anlise que, freqentemente, acumulam observaes irrelevantes e equvocos. Tampouco leva em conta a descontinuidade das polticas, que envolve a frustrao de programas que se interrompem e os efeitos negativos da descontinuidade das aes. Estas consideraes aqui so necessrias. Ao longo do tempo, o Nordeste tem sofrido notveis perdas, conseqentes da falta de continuidade da anlise e das polticas gerais e especficas, assim como tem sido objeto de uma infinidade de programas de pouca imaginao, repetitivos e destinados a satisfazer objetivos pessoais de alguns polticos. A subordinao dos interesses da regio a interesses pessoais um problema que se renova, junto com a transformao das velhas oligarquias em grupos de poder econmico e poltico que controlam as opes de aplicao de capital e o acesso ao crdito, do mesmo modo como controlaram o acesso gua desde o incio do perodo colonial. O prprio projeto regional de industrializao passa por diversas leituras, cujos aspectos tcnicos, tais como a construo de complexos industriais, em moda na dcada de 80, so substitudos pela integrao de cadeias produtivas na dcada de 90, porm sem grande mudana substantiva. Sai Hirschmann, entra Porter, continua uma leitura schumpeteriana superficial do crescimento voluntarista, em que os fatores subjetivos superam as condies histricas do mercado. Como se as iniciativas de integrar conjuntos de indstrias acontecessem em ambientes neutros, onde no houvesse oligoplios nem monoplios, nem houvesse grande e pequeno capital. Nesse contexto de expanso conduzida pela indstria, o desenvolvimento de regies, entendido como um processo que depende da fixao de riqueza, acompanhada de elevao das condies de vida da maioria, torna-se um resultado condicionado pela volatilidade dos capitais e pelo envelhecimento tecnolgico dos componentes do sistema

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produtivo. Trata-se do desenvolvimento de um sistema que nunca mais o mesmo, em que as inter-relaes entre a esfera da produo e a da comercializao so conduzidas pelos interesses mercantis. Por isso, impe-se rever a conceituao de desenvolvimento econmico, para separar os resultados da formao de produto e renda, dos resultados da fixao da capacidade de produo, e para distinguir os incrementos de renda dos incrementos na capacidade de captar renda.2 Trata-se de ligar a formao de renda capacidade para conduzir a formao de renda, articulando a formao de capital com a captao e com a qualificao do trabalho. Nesse contexto crtico, colocam-se as polticas voltadas para o desenvolvimento, especialmente em sua forma mais integrada, que a do planejamento econmico e social, com suas perspectivas a longo e a mdio prazos. Uma desculpa do empobrecimento do planejamento no Brasil, difundida pelos setores mais conservadores incorporados ao planejamento, a inutilidade de se trabalhar com uma viso em longo prazo quando a poltica econmica est presa aos dados e s condies do equilbrio a curto prazo.3 Desse modo, descarta-se que a viso a curto prazo precisa de um referencial a longo prazo, para identificar restries e estabelecer prioridades. Os fundamentos histricos da questo Nordeste O objeto destas reflexes a regio Nordeste.4 O que se entende hoje como uma questo Nordeste parte essencial da formao social do Brasil, reveladora de sua desigualdade mais profunda, e que tem variado ao longo do tempo, segundo a expresso dessa regio no plano internacional e no conjunto nacional, contribuindo para a acumulao de capital em geral ou, simplesmente, no que responde pela sustentao de sua populao. Todos sabemos que o corte internacional sempre foi determinante da constituio do corpo da economia nacional, mas no necessariamente est claro como nem quanto. A recuperao dos elementos essenciais do discurso sobre o Nordeste pressupe, entre2

Sem discusso explcita, substituiu-se a compreenso de desenvolvimento como transformao social dos sistemas produtivos, pela compreenso de desenvolvimento como expanso prolongada dos sistemas produtivos.
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Algumas manifestaes mais claras nessa direo encontram-se nos escritos de Mrio Henrique Simonsen (1998), intitulados Ensaios analticos, especialmente nos seus captulos 11, 12 e 14. Uma verso mais recente, supostamente no ortodoxa, menos imaginativa, encontra-se em Carvalho, Souza, Sics, De Paula e Studart (2000), em sua Economia monetria e financeira. A hipostasia da substncia na representao financeira do capital tornara-se um totem do neoclassicismo brasileiro, desde quando a anlise oficial optou por substituir a anlise da realidade econmica pela dos sinais financeiros do mercado, perpetrada pela equipe da administrao Collor, identificada com Zlia de Mello, Fonseca, Arida, Maia e outros no incio da dcada de 90.
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A identidade dessa regio parece que repousa sobre razes muito mais profundas que as que se oficializaram, desde o Segundo Imprio, como constitutivas da imagem essencial do Nordeste. A grande mobilidade dos povos indgenas uma referncia de uma regio cuja ocupao variou decisivamente ao longo dos sculos. Leituras melhor informadas sobre os processos de ocupao e povoamento nos sculos XVI e XVII do maior peso pluralidade de presenas europias que o reconhecido pela imagem tradicional de uma regio solidamente instalada pela raiz lusitana. H uma identidade formada sobre a base da vida pastoril, tanto como h uma identidade do mundo das lavouras. A complexidade do Nordeste colonial ainda resiste leitura da sociedade capitalista de hoje, porque a simplificao favorece apenas ao projeto cultural unificador das oligarquias.

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tanto, que os fundamentos histricos da questo Nordeste sejam esclarecidos e adequadamente incorporados na compreenso de sua atualidade. Os fundamentos objetivos e subjetivos da questo Nordeste surgem do reconhecimento do papel do capital e do trabalho constitutivos do Nordeste na formao do sistema capitalista de produo em geral e na economia brasileira em particular. Esse papel da regio sempre foi significativo desde o incio do perodo colonial, na formao de riquezas que foram transferidas para a formao do capitalismo mercantil avanado europeu e que, adiante, contriburam, mais do que se costuma reconhecer, para a formao do capitalismo industrial. No Brasil, o papel do Nordeste tem que ser avaliado por sua participao na formao do mercado de capitais e no mercado de trabalho, e no s pelos resultados verificados de produo. A reviso da compreenso do Nordeste torna-se imperativa como correo de curso para os possveis novos esforos de planejamento. preciso superar a viso tradicional do Nordeste como uma unidade indiferenciada por uma outra, que reconhea a complexidade do sistema produtivo e da sociedade, desde a etapa colonial de uma economia mercantil exportadora e da industrializao desigual, com a participao de capitais e de trabalho do Nordeste no sistema produtivo na prpria regio, em outras regies e na esfera internacional. O Nordeste no um recanto inerte da economia nacional, seno uma regio perpassada por diversos tipos de dinamismo, com uma complexa participao em escalas mais amplas da economia mundial. Observa-se que a imagem simplificada do Nordeste mostra essa regio como produtora de algumas matrias-primas exportveis, tais como cacau, algodo, sisal, babau, fibras e leos, alm do consagrado acar, sem levar em conta o papel do Nordeste como exportador de alimentos no Brasil em seu conjunto, nem como fonte de recursos pesqueiros, menos ainda pela totalidade de sua participao na formao de capital na economia brasileira e na formao de seu mercado de trabalho. Entretanto, justamente atravs desses dois aspectos gerais que se pode reconduzir a discusso sobre o Nordeste aos seus devidos termos. Este ajuste necessrio para estabelecer uma linha contnua do sistema produtivo da regio, desde sua fase colonial, ao longo dos sucessivos modos como ela tem interagido com a formao da economia brasileira em seu conjunto. A funo exportadora sempre foi fundamental na estruturao do Nordeste, tendo compreendido, de modo combinado, uma funo exportadora para o exterior e outra para o resto do pas, onde a principal funo dinmica de exportao de bens foi para o exterior, enquanto a principal funo exportadora de capitais e de trabalho foi para o resto do pas. Esse quadro se modificou com o declnio da economia do Nordeste, desde o advento da Repblica, alterando-se de novo com o aparecimento de setores novos com crescente capacidade exportadora desde a dcada de 1960, com o incremento de segmentos de produo internacionalizados e com o aumento da funo exportadora de capitais e trabalho para o exterior. A relao entre o componente de relaes internacionais e de produo local modificase ao longo do tempo, obrigando a rever conceitos sobre o dinamismo da produo dirigida para exportao e da produo de produtos de consumo regional, que eventual-

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mente se expande e se exporta. No quadro geral das transformaes mais recentes das regies do Nordeste, h diversas novas concentraes de capital. Encontra-se grande nmero de modificaes da produo rural, que compreendem modernizao, diversificao da produo e aparecimento de segmentos exportadores no tradicionais. A pobreza permanece como principal trao da estruturao social, mas encontra-se em referncia com a expanso de novos setores de criao de riqueza, que devem ser analisados no contexto da internacionalidade da economia. No conjunto, considerando que a economia do Nordeste sempre funcionou mediante a combinao de um componente internacionalizado com um componente local, de produo para subsistncia ou, em todo caso, com escassa capacidade de acumular, sua participao na economia nacional tem que ser avaliada em sua magnitude e em sua composio, em termos de participao na formao de capital e no mercado de trabalho; e no apenas por seus resultados finais medidos em participao no produto social. Essa correo indispensvel para fazer face nova necessidade de dar uma cara institucional viso social da questo do Nordeste, quando se precisa rever os fundamentos regionais da prpria questo nacional. Uma das principais limitaes do planejamento realizado nas dcadas de 1950 e de 1960 foi uma escassa ateno aos fundamentos sociais da economia da regio e a falta de uma anlise cultural e de classes que situasse os programas e projetos econmicos. Desde ento houve uma ruptura entre uma perspectiva acadmica, em que convivem posturas ortodoxas e simplificadoras com abordagens socialmente conscientes, e uma contradio entre abordagens burocrticas simplificadoras e abordagens tecnocrticas renovadoras. Mas a regio, como tal, foi desvestida de suas funes de pensar suas polticas econmicas, que se tornou uma tarefa apropriada por rgos federais. O esvaziamento financeiro dos municpios teve um importante papel nesse conjunto, em que as instituies localmente responsveis perderam posio como participantes efetivas da poltica econmica e social. A rigor, o planejamento regional tornou-se contraditrio com a tendncia concentrao de poder no Ministrio da Fazenda. Mas esse crescente controle do governo federal sobre estados e municpios no um desdobramento do movimento geral da globalizao, seno que parte de um processo brasileiro de concentrao de poder poltico, junto com a concentrao das receitas pblicas e o desenvolvimento de mecanismos de relacionamento direto do governo federal com os municpios, passando por cima dos governos estaduais ou simplesmente ignorando-os. Depois do desencadeamento da avalanche conservadora da dcada de 90,5 poder hoje o Brasil fazer caso omisso de sua composio regional e de sua concentrao urbana,
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O Nordeste foi particularmente penalizado pela simplificao ortodoxa que se estendeu por toda a dcada de 90, ao longo de trs administraes que, praticamente, desqualificaram o planejamento regional em prol de uma concentrao macroeconmica das polticas setoriais e regionais.

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quando enfrenta problemas de excluso social e de difuso da criminalidade e da violncia? Como, no entanto, colocar essa questo nacional em termos das regies? Certamente j no mais como de regies residuais, que so, progressivamente, diludas no processo de produo da unidade nacional, seno como elementos ativos que interagem com essa produo. Historicamente, a produo de uma viso totalizante do Nordeste, para substituir a viso administrativa colonial6 e as vises parciais formadas nas sedes das provncias, , justamente, o resultado da participao dos nordestinos no processo nacional, mediante eventos locais e em processos que se vem como nacionais, porque transcendem a escala da regio. a emergncia de um corpo cultural e de interesses que se faz representar, desde o incio, como uma identidade fragmentada pelo colonialismo e polarizada pelo controle da terra. Ressalte-se que nesta anlise torna-se imperativo tratar o colonialismo como uma projeo do poder centralizado na esfera internacional, que se renova, assumindo novas formas e incluindo novos elementos tecnolgicos e ideolgicos. Nesta perspectiva, o Brasil, hoje, alvo de novas investidas de colonialismo por parte de diversos pases europeus e dos Estados Unidos. O Estado Novo inaugurou o estilo de um poder central que governou atravs de poderes consulares no Nordeste, depois copiado e institucionalizado no perodo de autoritarismo de 1964 a 1984. Mas foi a partir de 1950 que se produziu uma viso poltica e tecnoburocrtica do Nordeste, que passou a uma viso de identidade e de futuro para os integrantes da regio. Tal viso focaliza-se nos aspectos comuns contra as diferenas e passa a produzir uma ideologia do desenvolvimento dessa regio, que se define como uma perspectiva pblica de sociedade subnacional que se reconhece como parte do conjunto nacional. Nessa perspectiva, as contradies internas dessa regio e de sua insero no conjunto nacional so postas de lado para facilitar a operacionalidade burocrtica. um movimento que se irradia desde a superfcie do poder at os fundamentos ideolgicos e culturais da formao tradicional, combinando atualizaes do autoritarismo em suas bases locais e em seus mecanismos consulares com interesses do grande capital (CARVALHO, 1987). Posteriormente, o pas tem passado por transformaes do seu sistema produtivo e do seu sistema poltico, que se traduzem em alteraes dos papis que desempenham as diversas regies, onde avultam os imperativos do sistema em seu conjunto sobre os determinantes de cada regio, mas onde tambm surgem novas motivaes de cada regio, em que cada uma passa a perceber objetivos prprios, que persegue em paralelo s tendncias do pas em seu conjunto. Nesse novo contexto, o Nordeste se destaca por

Na construo de uma viso crtica atual no Brasil, indispensvel rever os fundamentos da sociedade capitalista brasileira em seu bero colonial, dentre outras razes pelo modo como o centro nacional de poder opera uma simplificao do universo social, que passa a ser visto por seus traos comuns e quase nunca pelos elementos que testemunham sua complexidade.

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combinar diversas vises prprias, das diversas foras polticas que o integram, com os papis que lhe so atribudos pela estrutura federal de poder.7 A verdadeira complexidade do problema Hoje, distinguem-se dois planos ou nveis da questo Nordeste, em que o primeiro corresponde ao alargamento das diferenas de formao de capital e de renda entre o Nordeste e as regies mais ricas do pas e, o segundo, resulta de tendncias contraditrias do prprio crescimento do Nordeste, onde os resultados gerais de crescimento de produto e renda encobrem movimentos de retrocesso da industrializao e de fragilizao de importantes setores da produo rural, e uma queda do multiplicador de emprego dos investimentos superior dos estados mais ricos. O novo crescimento econmico obtido mediante expanso de setores modernos, cujo efeito emprego inferior mdia dos setores prsperos no sul do pas, junto com uma importante renovao da composio das empresas da regio, com maior subordinao das decises de capital. O mercado da regio torna-se mais subalternizado, vendo-se que as empresas formadas na regio em sua maioria passam a controle externo ou emigram. Em conseqncia disso, diminui relativamente o nmero de empregos para trabalhadores qualificados, com os resultados de salrios inferiores aos correspondentes nas regies mais ricas do pas, e de emigrao dos trabalhadores qualificados para o sul do pas e para o exterior. Este argumento tem que ser analisado luz da escassez de oportunidades de emprego nas metrpoles do Sudeste, especialmente em So Paulo e no Rio de Janeiro,8 mas isso no invalida a observao bsica relativa ao significado da escassez de oportunidades de emprego para trabalhadores qualificados no Nordeste. No conjunto, esses movimentos descrevem uma incapacidade do Nordeste para reter os capitais que ali se formam e para fixar os capitais que ali chegam. Tal incapacidade vem a constituir o principal mecanismo de subalternidade, que cria novas modalidades e condies de dependncia. No h como ignorar que a industrializao do Nordeste, tal como proposta em programas pblicos, surge como um objetivo reflexo, que se limita a aproveitar as oportunidades derivadas de programas de grandes capitais e no necessariamente como portadora de objetivos prprios definidos no horizonte de transformao da estrutura produtiva da regio.

Nestas reflexes preciso distinguir entre o poder concentrado na estrutura do governo federal e o poder concentrado na esfera federal de influncia, onde se inclui a capacidade do poder federal de induzir aes locais e de comandar decises da esfera local de poder. A viso das regies que se forma na esfera federal de poder a que se constri mediante uma combinao de interesses regionais com o controle da mquina federal. No Brasil h, claramente, um bloco hegemnico no qual pesa, decisivamente, a combinao da concentrao industrial com a expanso dos capitais na produo rural.
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No momento em que este trabalho elaborado, a imprensa noticia que, no Rio de Janeiro, 15.000 pessoas se apresentaram para inscrever-se, j no primeiro dia, para pleitear oportunidades de substituio de garis, com remunerao prevista no superior a dois salrios mnimos e meio. A mesma reportagem mostrava que muitos desses candidatos so pessoas com nvel universitrio e que se encontram desempregadas h mais de um ano.

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A complexidade da questo regional do Nordeste revela-se, progressivamente, atravs das transformaes que acontecem no eixo da relao entre os planos interno e externo da questo, envolvendo a formao de capital e de sua fora de trabalho, compreendendo seus componentes de trabalho qualificado e no qualificado, dados os movimentos positivos e negativos de migraes, e, ainda, compreendendo as margens de autonomia de deciso com que a regio opera. A formao do produto social um aspecto terminal desse processo de reproduo do sistema produtivo e de sua autonomia. O significado dessa interdependncia foi relegado a um segundo plano ou foi mesmo desconsiderado. Em sua ausncia, formou-se e consolidou-se uma anlise regional constituda apenas pelos aspectos positivos do processo e que no olha para a relao entre formao de capital e formao de produto, mas apenas para aspectos terminais, tais como a realizao de projetos e o financiamento de empresas.9 No entanto, esses so apenas aspectos superficiais de um processo cujas razes esto na reproduo do sistema produtivo e na reproduo e qualificao da fora de trabalho. A simplificao da viso social do planejamento, com sua conseqente reduo a questes tcnicas operacionais localizadas, resulta em sua desqualificao como meio de transformao social. Esse esvaziamento da complexidade do problema levou, eventualmente, a anlises e a polticas regionais que tomam como referncia aspectos generalizados do crescimento econmico ou que se limitam a referncias generalizadas do desempenho da economia da regio, tal como ele se reflete em seus agregados macroeconmicos. No entanto, as transformaes da economia da regio no so necessariamente refletidas por esses dados. O desempenho da regio pode ser mais bem apreciado por aspectos que descrevem os movimentos de formao de capital e de trabalho na regio, com suas conseqncias na formao do produto e na distribuio da renda. O Nordeste tem sido um grande exportador de capital e de trabalho qualificado para diversos destinos, desde o sul do pas Europa e aos Estados Unidos, em nmeros cada vez maiores. H uma diferena estrutural entre a composio dos recursos que saem e a dos que entram: do lado dos que saem, a sada de capitais significa uma interrupo da capacidade de realizar investimentos na regio, enquanto que os recursos que entram vm somente aproveitar oportunidades de aplicao de recursos em setores e em linhas de atividades j reconhecidas como rentveis. No relativo formao de capital h, por sua vez, dois aspectos a observar: os de entrada e sada de capitais no sistema produtivo, com resultados que se materializam

Observa-se que a maior parte das polticas de desenvolvimento do Nordeste, nas ltimas dcadas, girou em torno de financiamentos de projetos de investimento, que se distanciaram, progressivamente, da noo prioritria da criao de uma estrutura produtiva mais diversificada e melhor adaptada a um aproveitamento social e ecologicamente mais adequado, resultando em financiamento de empresas socialmente indiferentes ou mesmo socialmente nocivas. As polticas regionais de desenvolvimento, principalmente representadas pelo Finor, passaram a ser mero mecanismo de reforo financeiro de empresas sediadas no Nordeste, dando lugar a novas condies de concentrao de capital.

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na atualizao ou no envelhecimento do capital, e na incorporao ou na evaso do capital formado na regio. As esferas da formao do capital Nestas condies, distinguem-se duas grandes esferas da formao do capital, com seus respectivos desdobramentos, que so as da formao dos capitais de grande escala, diretamente ligados internacionalidade da economia e que tm a capacidade de se deslocarem acompanhando o mercado, e a dos capitais de pequeno porte, que se reproduzem nas escalas de mercado em que se encontram e que no tm a capacidade de controlar tecnologia e finanas de modo suficiente a deslocar-se no mercado para crescer. Alarga-se a diferena entre essas esferas da formao de capital no Nordeste, em que os capitais que se formam na esfera onde h essa capacidade de se adaptar ao crescimento do mercado fluem para fora da regio, seja como parte dos movimentos de empresas j integradas na esfera internacional, seja na figura de empresas que emigram para terem acesso a mercados onde h crescimento da demanda. Entrementes, a outra esfera da formao de capital se reproduz na escala delimitada pelo crescimento e pela distribuio da renda disponvel no Nordeste. O argumento relativo qualificao da gesto dos capitais foi at hoje pouco explorado, mas de enorme importncia para que se expliquem os rumos seguidos pela formao de capital no Nordeste, por permitir examinar questes tais como as diferenas de desempenho entre empresas semelhantes, bem como de fracasso de setores tradicionais de baixa tecnologia, mas de alta rentabilidade. A funo modernizadora dos rgos de fomento levou a alguns resultados significativos, mas resvalou num aspecto essencial da questo que a estrutura autoritria do poder na gesto do capital e do patrimnio. A acumulao no trabalho A acumulao no trabalho, ou a ampliao da fora de trabalho qualificado, o outro lado da questo anterior. A capitalizao nas pessoas resulta em qualificao do trabalho. Grosso modo, a qualificao de trabalho ocorre nas margens permitidas pelo engajamento de trabalhadores em atividades produtivas, do que resulta uma segmentao da qualificao em trs esferas ou nveis, que tambm se desdobram, que so daquela qualificao que surge da repetio e possvel aprimoramento de atividades tradicionais, da qualificao que se introduz com atividades novas e da qualificao resultante de programas especficos de treinamento. H uma condio da qualificao dos trabalhadores que tm acesso a nveis e perfis de educao adequados para lhes permitir deslocarem-se entre condies de participao no mercado correspondente a suas aspiraes de renda e prestgio. Somente uma parte minoritria do trabalho qualificado no Nordeste pode ser absorvida pelo sistema produtivo nessas condies. A outra parte obrigada a adaptar-se a rendimentos inferiores aos correspondentes ao seu nvel de qualificao, ou induzida a deslocar-se para se engajar em outros lugares, no pas e no exterior. Este segundo grupo tem crescido nos

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ltimos anos, com a concentrao da renda e a monopolizao dos mercados no Nordeste, bem como com a frustrao de projetos de industrializao em diversos pontos da regio. Tal movimento se acentua desde o incio da dcada de 90, retomando um padro de emigrao que prevalece desde o comeo da industrializao do pas at a modernizao da economia nordestina transcorrida no perodo de 1950 a 1980. A concentrao do capital no Nordeste envolve uma elevada rotao na propriedade dos capitais, alm da revitalizao de alguns grupos tradicionais da regio, com a formao de algumas empresas de grande porte, mas com uma notvel interligao entre a formao de capital e a reproduo do poder poltico. A ascenso de empresas empreiteiras de obras pblicas e de capitais em setores tradicionais, especialmente na produo aucareira e no controle da produo irrigada, so os principais traos dessa nova expanso do capital. O acesso ao crdito e ao controle de oportunidades de financiamento torna-se um dos principais mecanismos dessa acumulao concentrada. A educao tem um papel central nesse processo, pelo tipo de educao que se oferta sociedade nordestina e pela distribuio social dos servios de educao. O sistema educativo cresce numericamente na base, principalmente atravs do crescimento do ensino privado; entretanto, afetado negativamente pela diminuio relativa da pesquisa, conseqente da falta de pesquisa no segmento que se expande. Relativamente s regies mais ricas do pas, o Nordeste perde posio, pela perda objetiva de capacidade para ganhar espao na qualificao do trabalho que, em ltima instncia, atinge a qualificao na gesto do capital. As perspectivas do sistema produtivo preciso distinguir as perspectivas da formao de capital e da expanso do capital da regio. A diferena dada pelos movimentos do capital formado na regio, tanto pela migrao direta de capitais como pelo controle dos investimentos por interesses externos. Tambm preciso distinguir entre a formao do produto social e a formao da renda. A diferena est na propriedade das rendas dos capitais, das quais uma parte crescente de interesses de fora da regio. No conjunto, h uma formao de capital que se transfere para fora da regio, tanto como h um produto social que se converte em renda que passa para fora da regio. Finalmente, h uma crnica emigrao de capitais, que toma a forma de empreendimentos dos capitais formados no Nordeste em outras partes do pas e de emigrao de empresas. Mais uma vez, o exemplo da produo aucareira decisivo. No novo mapa das migraes da produo de cana-de-acar no pas10 e da produo de acar com alta tecnologia, verifica-se que a expanso da

Na compreenso dos problemas de desenvolvimento do Nordeste indispensvel considerar as migraes das culturas capitalistas, especialmente cana-de-acar, soja, caf e algodo, que tm tido um papel decisivo nos movimentos de valorizao e desvalorizao de terras, e tm funcionado como mecanismos de privatizar os benefcios sociais de investimentos pblicos.

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produo aucareira em Alagoas, um dos estados mais pobres da Federao, se realiza mediante investimentos de alta tecnologia, com produo irrigada no vale do Rio So Francisco11 e mediante investimentos em usinas de tecnologia de ponta em So Paulo. A tudo isso se soma que o Nordeste, desde o sculo XVI, tem sido explorado por um sistema produtivo que usa seus recursos de modo predatrio, destruindo sua capacidade de produo, especialmente nas reas potencialmente mais importantes, que so as bacias dos rios. A atitude predatria atinge os recursos humanos e os recursos fsicos. O desmatamento e a destruio ecolgica de cabeceiras de rios tem aqui um papel essencial na definio das perspectivas do sistema produtivo. O sentido de perenidade do conjunto dos sistemas de produo e de recursos jamais foi levado a srio no Nordeste, porque aqui o sistema de produo foi montado sobre as bases do capital mercantil, que sempre viu os recursos fsicos como reservas cuja reposio irrelevante. H, portanto, uma questo relativa adequao do estilo da formao do sistema produtivo do Nordeste com seu sistema de recursos naturais. O desmatamento, hoje, responde a condies de explorao predatrias, determinadas por modos igualmente predatrios de praticar a pecuria e realizar a pequena produo.12 Ao considerar essa questo, torna-se evidente a necessidade de colocar as perspectivas do planejamento nessa regio, no contexto das condies concretas sobre as quais se fundamentam possveis processos de planejamento. O
DESAFIO ATUAL DO PLANEJAMENTO

Ao social e representao O planejamento hoje tem de ganhar legitimidade perante a sociedade organizada e j no cabe apenas como um mecanismo de eficincia direta e imediata. Os problemas de produo de energia e de controle da gua so os mais representativos nesse sentido, porque combinam os de habitabilidade da regio e de formao de capital. A tradio de planejamento maior no Nordeste que em qualquer outra parte do pas. No entanto, aqui tambm, mais que em qualquer outra regio, h uma perda de memria institucional, que reflete a incompatibilidade entre a reproduo do sistema de poder e a racionalidade do planejamento. A memria institucional aparece como a continuidade funcional das instituies e como o registro do que elas fazem. Nos cinqenta

11 A produo irrigada de acar no vale do Rio So Francisco complementa o exemplo da nota anterior. Trata-se do uso macio de gua de um suprimento notoriamente restrito e obtido sem qualquer tipo de tributao. 12 A falta de investimentos em longo prazo nos estabelecimentos agropecurios, tais como cisternas e cata-ventos, surpreende primeira vista, mas o resultado de sculos de viso imediatista da produo e de falta de viso de conjunto na explorao dos recursos de cada estabelecimento.

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anos de experincia de planejamento vrias instituies foram criadas, tiveram definies de funes, perderam funes e desapareceram, assim como seus trabalhos foram desvirtuados, descontinuados ou mesmo destrudos.13 O planejamento representa a modernizao e a racionalidade operacional das polticas pblicas, que resultam em direcionamento dos usos de recursos para objetivos publicamente decididos, descobrindo as contradies entre objetivos formais e objetivos reais do destino dos recursos pblicos. Por isso, justamente a prtica do planejamento que exacerba no Nordeste as contradies de interesse que puderam ser diludas na escala das administraes estaduais dos estados que se tornaram mais ricos. Periodicamente, acumulam-se os sinais de que o planejamento apropriado pela perspectiva operacional do poder, que opera mediante uma articulao, no necessariamente uma aliana, do poder oligrquico com a tecnoburocracia. Por isso, o planejamento surge com o descrdito antecipado de um isolamento tecnicista. Isso porque planejar sempre envolveu certa capacidade de agir e de representar os segmentos significativos da sociedade. Planejar tambm significa representar composies de poder, com seus elementos de coeso e seus conflitos. O planejamento chegou ao Nordeste como a representao de uma linguagem autoritria modernizadora que se formou no Estado Novo, representando uma ideologia nacionalista tecnicista.14 O culto da modernizao estava referendado por referncias vagas, ainda que identificadas com a viso de mundo da oligarquia brasileira. O culto da modernizao e o favorecimento da tecnologia, vistos como meio de alcanar a modernizao, so traos essenciais da formao de uma identidade moderna, separada ou antagnica daquela identidade subalterna, formada no contexto subordinado da sociedade ps-colonial, que procurou seus caminhos prprios no Imprio. A ampliao do trabalho no escravo significou o aparecimento de representaes de interesses que no se resumiam mais na relao de classes da sociedade oligrquica. A identificao de polticas de desenvolvimento, entendidas como polticas que respondem aos interesses de maiorias, um modo de reconhecimento de posies de classe, isto , da aliana dos segmentos modernizadores da indstria, do comrcio e da agricultura com os grupos urbanos de rendas mdias. As polticas de crescimento econmico que contribuem para a concentrao de renda e capital no podem ser consideradas como polticas de desenvolvimento, limitando-se a atualizar a concentrao de renda da regio.

13 H inmeros exemplos reveladores da gravidade desses fatos, tais como a perda das avaliaes de projetos de desenvolvimento no Banco do Nordeste, a perda da cartografia elaborada pela Sudene, a perda do material dos projetos de desenvolvimento rural integrado, a destruio de diversas bibliotecas especializadas, alm da perda do material de inmeras pesquisas sobre a regio.

Provavelmente, o ponto de partida do perfil ideolgico da poltica do Estado Novo foi uma carta enviada pelo general Gis Monteiro a Getulio Vargas. A definio de um estilo de nacionalismo nesse perodo esteve associada ao bem conhecido autoritarismo paternalista que, entretanto, compreendeu certo tipo de valorizao social, que no pode ser ignorada.

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Os aspectos superficiais e profundos do planejamento As iniciativas de planejamento representam uma mudana qualitativa da poltica econmica, que pode se tecnificar, permanecendo, entretanto, no nvel superficial do tratamento do bvio, sem superar o lugar comum da combinao de medidas de fomento e de assistncia social; ou que podem avanar a uma reflexo dos fundamentos do atraso, da desigualdade e do autoritarismo e procurar trabalhar sobre os prprios mecanismos de mudana. No h como planejar sem se desenvolver uma anlise objetiva da realidade social e no h como planejar sem fazer opes. A questo do significado real do planejamento regional se decide, justamente, pelo papel que se lhe atribui, se de mero encaminhador local de polticas nacionais ou se dotado da capacidade de dirigir-se aos fundamentos sociais e econmicos da questo regional. A verso superficial do planejamento torna-se, inevitavelmente, funcional continuidade do modo vigente de formao de capital, levando tecnologia e financiamento para os setores que j tm a capacidade de acompanhar as referncias da demanda atual. Na prtica, significa organizar-se para sustentar as tendncias inerciais de transformao da regio. Essa necessidade de trabalhar com a mudana significa que o planejamento tem de estar fundamentado numa anlise social, isto , tem de trabalhar com observaes e hipteses sobre a formao de classes, conflito e fundamentao cultural, ou seja, tem de se apropriar de uma viso atualizada do que o Nordeste, para poder dispor de hipteses significativas sobre os conflitos e ajustes com que se movem as relaes econmicas na regio. A fragilidade do velho planejamento, nesse sentido, notria, justificada no incio pelo desconhecimento geral da regio por parte da tecnoburocracia, mas revelando, desde ento, um preconceito do modo de pensar herdado da viso oligrquica, que sempre se considerou proprietrio da nica viso vlida de autoconhecimento.15 Assim, o planejamento praticado pela Sudene, tal como pelos demais rgos regionais, tornou-se um trabalho defensivo, voltando-se para iniciativas menos conflitivas ou que poderiam contar com o apoio das classes mdias, sem enfrentar os fundamentos do atraso em conflitos de interesse e em movimentos regionais de reconcentrao de capital. Num ponto da trajetria desse planejamento regional questionou-se claramente essa necessidade de uma teoria do conflito, como uma linha de explorao dos aspectos

O controle da terra no Brasil passa por extensas e profundas transformaes dos grupos detentores da propriedade fundiria e dos que combinam o controle fundirio com o da comercializao. H uma complexa modernizao dos capitais envolvidos com a produo rural, que se realiza no meio rural e fora dele, em combinaes de atividades que so determinadas pelas polticas de exportao e pelas polticas de compras dos supermercados. O desenvolvimento do complexo agroindustrial, percebido por vrios autores desde a segunda metade da dcada de 1970, passou por modificaes decisivas, em que se destacam a diversificao e internacionalizao dos grandes capitais da produo rural, e a expanso da pequena produo, que deixa de ser uma atividade residual e passa a integrar o mercado.

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latentes do planejamento regional. Uma contribuio significativa nesse sentido foi a de Igncio Rangel que, desse modo, assumia uma linha alternativa do discurso positivo marcado pelas contribuies de Rmulo Almeida e, em menor grau, de Stephen Robock. O planejamento inevitavelmente revelaria diferentes ordens de conflito, estruturadas em torno dos interesses condutores da formao de capital. No se poderia planejar ignorando as condies histricas da mudana. A mudana surge de duas fontes: o descompasso entre as polticas tradicionais de crescimento e os interesses do capital e a contradio entre a sustentao de estruturas polticas capazes de se sustentarem e as polticas sociais tradicionais. Referncias constantes e variveis do planejamento Nas condies de hoje, o planejamento tem de trabalhar com diferentes escalas e composies de objetivos especficos, tendo em vista os objetivos gerais de reverter tendncias negativas de crescimento e os objetivos da formao de capital e de emprego e da distribuio de renda, bem como os de aproveitar tendncias positivas. Tambm tem de trabalhar com a compreenso dos interesses envolvidos no processo social da economia, com seus componentes de conflito e de convergncia. Os objetivos do planejamento so sempre positivos, mas devem ser alcanados mediante combinaes de reduo de efeitos negativos e incorporao de efeitos positivos. So sempre combinaes de objetivos com prazos e margens de incerteza, com possibilidades de acerto e de erro, que dependem de condies culturais e de engajamento dos grupos sociais envolvidos. Antes que de um processo tcnico, trata-se de um processo social, que incorpora solues tcnicas e que depende do processamento social das tcnicas. A crise da racionalidade instrumental das polticas pblicas, apontada por Habermas (1987) como um desdobramento na deslegitimizao do capitalismo tardio (HABERMAS, 1972), registrava de fato o absolutismo lgico j descrito por Adorno (1963) como uma necessidade orgnica de um sistema que precisava de um respaldo positivista suficiente para descartar ou minimizar os questionamentos ticos. No corao do problema est a necessidade de encontrar um discurso que justifique a perpetuao da desigualdade, que algo como revalidar o utilitarismo de Bentham num mundo de presses sociais crescentes. A palavra-chave deste novo mundo incerteza e a maior dificuldade do planejamento de representao. A instabilidade do sistema produtivo traduz-se em aumento das margens de incerteza do capital, portanto em menor confiabilidade das projees em que se apia a poltica econmica. Torna-se necessrio chegar a um estilo de planejamento baseado em premissas flexveis e em horizontes mveis de resultados previstos. As tendncias negativas esto referenciadas pela emigrao de capitais e de trabalho em suas diversas formas e pela perda relativa de condies operacionais dos sistemas

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de infra-estrutura. As tendncias negativas, portanto, so relativas ao desempenho do pas, em seu conjunto, e so valores absolutos, no que representam perdas substantivas dos componentes do sistema produtivo da regio. Assim, um mesmo conjunto de metas tem sucessivos e diferentes valores, em sucessivos e diferentes momentos do planejamento, frente a algumas restries permanentes. Nesse sentido, conceber e realizar uma poltica hdrica para o Nordeste, e conseguir que seus resultados no sejam apropriados pelas oligarquias da regio, um objetivo que qualifica os demais, tanto como o objetivo geral de alcanar melhores resultados nas relaes com o exterior um objetivo que explica os custos sociais da modernizao rural. Reverter tendncias negativas uma estratgia historicamente essencial no Nordeste. Entretanto, torna-se um desafio cada vez mais complexo, que se confronta com formas incontroladas de concentrao social e territorial do capital. Objetivos mais restritos de alterar tendncias j so objetivos estratgicos do que no pode deixar de ser feito nem adiado. A questo central da concentrao social e territorial do capital impe a necessidade de que se trabalhe sobre grandes linhas de poltica e que se evite a pulverizao de capital.

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