La participacin poltica es una modalidad de otras formas de hacer viva la condicin ciudadana, y est referida al ejercicio poltico de elegir

y ser electo, actuar en los espacios pblicos donde es crucial la organizacin...

Participacin poltica en una sociedad multitnica

El desarrollo humano implica tambin la posibilidad de que las personas puedan tomar parte activa en los procesos y en las decisiones que afectan sus vidas y la de los colectivos de los cuales forman parte. La participacin poltica permite esa injerencia en el gobierno de la vida pblica y colectiva de una sociedad. Es tanto una libertad instrumental, pues su ejercicio permite el logro de otras libertades inherentes al desarrollo humano (liberarse de la esclavitud de la discriminacin, la pobreza, la ignorancia o del hambre) como un elemento constitutivo del mismo; es decir, que tiene un valor por s mismo, pues confiere a las personas la posibilidad de ejercer su capacidad de agencia ms all del mbito de su vida privada. Es una modalidad, entre otras, de realizar la condicin ciudadana. El referente temporal de este captulo es el perodo 1985-2005 y se examinan tres formas de participacin poltica: la electoral, la participacin en el funcionariado pblico y las modalidades de hacer poltica a travs de la organizacin y movilizacin social.

Captulo

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
197

1. El punto de partida: el reconocimiento del carcter multitnico de Guatemala

La participacin poltica de la poblacin guatemalteca en general, pero de los indgenas en particular, ha sido difcil en el marco de un Estado monista, fundado en la ideologa liberal de la homogeneidad nacional, como fuera expuesto en los captulos previos. La situacin ha empezado a ser distinta pero no totalmente favorable todava. Las demandas por participar o influir polticamente en una nacin multitnica han planteado un doble desafo: al Estado para que acepte la diversidad tnico-cultural, y a la poblacin indgena para que se organice y luche por sus derechos. Los problemas para lograrlo se originan en las condiciones de subalternidad, exclusin y desigualdad en las que han venido desarrollando su existencia social. Guatemala es un buen ejemplo de cmo las desigualdades sociales se convierten en desigualdades polticas. Sin embargo, a nivel mundial, la historia es elocuente acerca de cmo las personas han tenido que luchar por los derechos que les corresponden. La piedra angular de esa lucha ha sido siempre el activismo poltico y los movimientos populares, es decir, los movimientos nacionales de liberacin, los movimientos campesinos, de mujeres, de poblaciones indgenas. Es despus, sobre la base de los logros populares, que se formalizaron y legalizaron e institucionalizaron posteriormente esos derechos.1

PNUD (2000:29).

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

En Guatemala, la historia de los esfuerzos de amplios segmentos de la poblacin por la inclusin poltica es la espinosa crnica del proceso de la ciudadanizacin: hasta hace poco ms de 40 aos, se calcula que no eran ciudadanos cerca del 75% de la poblacin: no votaban ni los analfabetos, ni las mujeres, ni los pobres. La ampliacin de la presencia poltica maya y de otros sectores subalternos, es un proceso lento y lleno de contratiempos, un camino que ya se empez a recorrer. Una nueva poca empieza despus de la masacre indgena (1980-83) que desestructur buena parte de su vida comunal y castig su organizacin civil. Dos hechos son importantes en este punto de partida. Por un lado, la reaccin de la poblacin indgena frente a la violencia, que los llev a acciones positivas, respuestas de organizacin y participacin. Por el otro, la Constituyente en 1985 y la Constitucin promulgada en 1986. sta proclama la libertad y la igualdad

en dignidad y derechos de todos los guatemaltecos.2 Reconoce la nacionalidad para todos y sobre esa base otorga la ciudadana universal a los mayores de dieciocho aos, sin ms limitaciones que las que establecen la Constitucin y la Ley.3 La Carta Constitucional establece derechos y deberes cvicos y polticos y entre estos ltimos consigna los derechos polticos de elegir y ser electo, optar a cargos pblicos y participar en actividades polticas.4 Por otra parte, el reconocimiento de la realidad multitnica no se hizo sin que ello implicara para los constituyentes de 1985 el adoptar una actitud protectora frente a los indgenas: Guatemala est formada por diversos grupos tnicos entre los que figuran los grupos indgenas de ascendencia maya. El Estado reconoce y respeta sus formas de vida, costumbres, formas de organizacin social, idiomas y dialectos.5 Es sta la adopcin implcita de un compromiso multicultural del Estado.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

2. El problema fundamental: la baja participacin electoral de las y los guatemaltecos

La Constitucin establece la nacionalidad guatemalteca para todos los que nacen en el pas y la ciudadana para los nacionales que teniendo mayora de edad cumplan con el requisito de inscribirse en el padrn electoral para poder ejercer la ciudadana plena. sta es una condicin embarazosa especialmente para quienes estn distantes cultural y fsicamente del clima administrativo-legal del gobierno, como los indgenas o ladinos rurales. El trmite requiere obtener, primero, la cdula de vecindad con fotografa incluida, en la municipalidad de origen y con ella inscribirse en el padrn electoral en la cabecera departamental. Esta doble diligencia muchos no la hacen por falta de oportunidad, tiempo o dinero. El ejercicio de los derechos polticos se viene produciendo desde hace varias dcadas, en especial a partir de la revolucin de 1944, en que se reconoce la ciudadana universal. No obstante el ejercicio del voto lo practica slo una minora, estando Guatemala en los niveles ms bajos del mundo.

2 3

Constitucin Poltica de la Repblica de 1985, Art. 4. Ibdem, Art. 147. 4 Ibdem, Art. 136. 5 Ibdem, Art. 66.

198

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Cuadro No. 9.1. Poblacin con Cdula de Vecindad y empadronamiento 2000

Fuente: INGEP con base en ENCOVI 2000.

Idea Internacional (2001:15). En esta clasificacin, Costa Rica ocupa la posicin 14, Nicaragua la 56, Honduras la 92 y El Salvador la 114.

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

199

Participacin poltica en una sociedad multitnica

La cuestin clave de la democracia guatemalteca no radica en una baja participacin ladino/ indgena sino en la reticencia de todos, en el desinters generalizado de la ciudadana. Esta actitud generalizada no radica propiamente en que los ciudadanos no votan sino en el hecho que no se inscriben. El clculo de la abstencin electoral debe ser hecho, como sucede en otras partes, relacionando el total de nacionales mayores de edad con el nmero de los que votan. Esa es la abstencin primaria y se conoce como abstencin secundaria la relacin entre los que estn en el padrn electoral y votan. En tanto stos son siempre menos, la abstencin primaria siempre ser mayor.

En la clasificacin internacional6 sobre participacin electoral, hacia mediados de los noventa, Guatemala ocupaba el lugar 158 de un total de 163 pases, con un promedio de participacin primaria del 29.6%. Haciendo un recorrido histrco, segn clculos de abstencin secundaria, en el ao 1950, la participacin fue del 71.6%; diez aos despus baj a 53.8% y para la Constituyente de 1985 alcanz el 69.3%. En esos 35 aos el nmero de votantes subi de 417,570 a 1,907,771. Desde 1985, la abstencin fue aumentando en las sucesivas elecciones generales de 1990, 1995 y 1999 a 54.4%, 48.8% y 53.4% respectivamente. En las ltimas elecciones (2003) votaron 2,937,169 ciudadanos sobre un total de 5,073,282 inscritos, es decir una abstencin secundaria de 42.1% y primaria del 51%. En esas elecciones, el 44% de empadronados y el 43% de votantes fueron mujeres.

3. La etnicidad no es determinante en el comportamiento electoral

Los datos electorales no han desagregado la participacin por etnicidad. Para recoger esta dimensin, ha sido necesario recurrir a encuestas como ENCOVI 20007. Otra opcin es analizar los municipios de acuerdo con la pertenencia tnica de su poblacin. El cuadro 9.2 muestra, de manera desagregada, el comportamiento de varias comunidades lingsticas indgenas, por empadronamiento y votacin, en las dos ltimas elecciones. Destacan varios hechos: primero, slo uno de cada tres indgenas est inscrito como ciudadano pero de ellos, casi dos votan, por lo que no hay relacin entre empadronamiento y voto. Como ejemplo, la comparacin de la eleccin del 2003, en que el promedio nacional de participacin fue del 58% y para los indgenas, un punto mayor, el 59%. Segundo, no existe ninguna relacin funcional entre empadronarse y votar, lo que se traduce en una independencia relativa en la decisin ciudadana de sufragar. La grfica 9.1 completa la informacin del voto indgena: los indgenas se inscriben menos, pero los inscritos votan ms que los no indgenas empadronados.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

Cuadro No. 9.2. Empadronamiento y votacin segn grupo tnico Elecciones de 1999 y 2003 En porcentajes

Fuente: TSE, FLACSO, cuadro de anlisis de las elecciones de 1999 y 2003, con base en los municipios con ms del 50% de poblacin maya.

Vase Anexo Estadstico, cuadro Ge_10.

200

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

No es posible precisar el nmero de guatemaltecos mayas que votaron en las elecciones de 2003. Se pueden calcular indirectamente algunas formas de participacin en los mbitos departamental y municipal. El anlisis comparativo que propone Grisales Cardona8, demuestra que en los cinco departamentos con ms poblacin indgena (85.7% promedio), la participacin electoral fue un 3% mayor que en los departamentos con menos indgenas. La participacin promedio en los primeros fue del 61% y en estos ltimos, del 58%.

Un dato ms puede reforzar la evidencia relativa de las diferencias de comportamiento a partir del factor tnico. El departamento con mayor poblacin indgena, en el pas, Solol, tiene el ms alto ndice de participacin nacional, un 70% (un 17% ms alto del promedio nacional) y el departamento con menor poblacin maya, El Progreso, slo un 37% de participacin. La conclusin basada en el anlisis departamental arroja diferencias menores pero con una ligera ventaja a favor de votantes indgenas frente a los no indgenas.

Grfica No. 9.1. Asistencia electoral en elecciones 2003 segn auto-identificacin tnica y educacin En porcentajes

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
201

Fuente: VI Estudio realizado por AID/LAPOP/ASIES sobre la cultura democrtica de los guatemaltecos, 2004.

A continuacin, con base en informacin censal de 2002, se comparan los 15 municipios con el porcentaje de participacin electoral total ms baja, en un extremo y en el otro, los quince municipios donde la participacin fue ms alta. La comparacin se realiza con las variables tnica, lugar de residencia, educacin y condicin de

pobreza. El mtodo da resultados de tendencia, aproximados y muy relativos, pues debe tomarse en cuenta que no se analiza el comportamiento de ciudadanos indgenas/no indgenas sino de municipios con las ms altas y las ms bajas cotas de votacin en las elecciones nacionales de 2003, como aparecen en el cuadro 9.3.

Grisales (2003) en Senz (2005:221).

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Cuadro No. 9.3. Bloque de 15 Municipios con ms alta y ms baja participacin electoral (2003) segn densidad indgena/ladina, urbana, escolaridad, pobreza y pobreza extrema

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

Fuente: TSE, Censo de Poblacin y Habitacin 2002 y FLACSO.

202

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

No se encuentra ninguna relacin fuerte entre la variable independiente, baja y alta participacin electoral y las otras a las que se les supone, normalmente, algn valor explicativo, concluyente. Es posible, sin embargo, proponer algunos comentarios relacionales de la participacin indgena/no indgena en el ejercicio electoral: El primero es que el mito del abstencionismo indgena tiene poco asidero aqu. De los 15 municipios con la tasa de participacin electoral ms baja (menor del promedio nacional que es del 56%) hay ocho municipios con alta presencia no indgena. A su vez, en los municipios con la ms alta participacin en las urnas, todos son municipios con los ms altos porcentajes de poblacin indgena. La conclusin es que esta poblacin tiene un razonable ejercicio del derecho poltico del sufragio, similar o superior al del ciudadano no indgena, por lo que no puede sostenerse que unos votan ms que los otros.9 En un ejercicio aparte se obtuvo el coeficiente de correlacin de Pearson entre etnia y participacin y dio un resultado de 0.209, que es una relacin dbil.10

con el factor tnico es positiva si se compara el bloque de municipios con ms participacin electoral y los ms urbanos, pero es imprecisa con el primer grupo de municipios (baja participacin electoral y alta densidad indgena). El coeficiente de Pearson entre urbanizacin y participacin es de 0.395, que es razonablemente alto. El tercer supuesto, muy generalizado por cierto, es que la participacin es mayor entre ciudadanos con mayor educacin, en este caso con un promedio de aos de escolaridad ms alto. En general, cuantos ms recursos cognitivos y de informacin dispone un individuo, ms propenso ser a participar.12 Es sabido que la poblacin indgena tiene menos educacin en el total de guatemaltecos; si se comparan los municipios cuyos ciudadanos tienen una mayor participacin frente a los que tienen menos en relacin con el promedio de escolaridad (3.0),13 la conclusin es que esa relacin es dbil pero a favor del primer grupo de municipios. Se concluye as que el factor educativo influye poco en la decisin de votar; los ciudadanos con ms educacin lo hacen en una proporcin ligeramente mayor, frente a los que no la tienen. Vase la grfica 9.1, supra, que ofrece resultados dispares entre educacin primaria/secundaria/ universitaria. Ello se debe a que en la encuesta se concentr un alto nmero de graduados universitarios. El coeficiente de Pearson entre participacin y educacin fue apenas de 0.168. Esto se explica, en parte, por que la poblacin guatemalteca, en general, tiene pocos grados de escolaridad.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
203

El segundo supuesto es que en Guatemala el voto es predominantemente urbano, siendo el pas ms rural de Amrica Latina (salvo Hait) y con la poblacin indgena mayoritariamente campesina. Es ms alto el nmero de votantes en el medio urbano? Los resultados son positivos pero no aplastantes. La cuanta del voto es relativamente ms importante en los municipios de ms alta proporcin urbana, donde hay nueve municipios que estn por arriba del promedio nacional de urbanizacin (que se considera hoy da en un 45%11). En cambio, Finalmente el supuesto que tradicionalentre los municipios con baja participacin, hay trece mente predica una fuerte asociacin negativa por abajo del promedio de urbanizacin, lo que entre el ejercicio del derecho al voto y las confirma los resultados del primer bloque. La relacin condiciones de pobreza (en general), sabiendo
9

A esta conclusin llega Senz (2003:223) comparando resultados departamentales en las elecciones de 2003, al igual que Lehoucq y Wall (2001), en Torres-Rivas y Gonzlez (2001: 125-7), quienes realizan un hallazgo similar pero empleando un modelo de regresin de mnimos cuadrados ordinarios (MCO). 10 La correlacin de Pearson se hizo con todos los municipios del pas. 11 El porcentaje de poblacin urbana corresponde a un nmero aproximado que depende de la definicin de lo que es rural/urbano. El 45% es aproximado y es el utilizado hoy da por el INE. 12 Son numerosas las investigaciones que confirman una relacin positiva entre educacin y sufragio. Por ejemplo los trabajos estadsticos de Barreiro (2004: 66) y Powell (2004:23). 13 Se refiere al promedio de aos de la escuela primaria, cuyo total es de 6.

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

que esta condicin tambin afecta ms a la poblacin indgena. Hay una relativa importante independencia entre esas categoras, pues los municipios con alto o bajo porcentaje de participacin, es decir, con posiciones polares, exhiben un porcentaje de pobres muy parecido. Es la certeza elemental de que en una sociedad de pobreza generalizada, este factor no explica de forma convincente comportamientos diferenciales en el uso de los derechos polticos. La abstencin, se ha dicho ya, es alta y ello supone que en general no votan los pobres, sean indgenas o no. El coeficiente de Pearson entre participacin poltica y pobreza, en este caso, es negativa, -0.111 y menor si se relaciona con pobreza extrema (-0.052).

pacin electoral de ciudadanos indgenas y no indgenas, segn diversas condiciones, el comportamiento electoral pareciera depender de otros factores concurrentes que varias investigaciones han descubierto, tales como el grado de la organizacin institucional local, la distancia de los centros de votacin para un promedio significativo de personas, el tamao fsico y demogrfico del municipio, la dinmica que alcanza la campaa electoral en niveles de competencia, la polarizacin o recursos utilizados, el compromiso poltico personal articulado al grupal, la exposicin a los efectos directos de los medios de comunicacin y otros.14 Pero, en igualdad de circunstancias, el factor tnicocultural no es decisivo en la explicacin de la A partir del conjunto de explicaciones com- abstencin/participacin poltica; influye ms la parativas hechas anteriormente sobre la partici- condicin urbana, menos el nivel educativo y la condicin de pobreza.

14

Lehoucq y Wall (2001) en Torres-Rivas y Gonzlez (2001:139).

204

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Grfica No. 9.2. Participacin electoral, desarrollo humano y etnicidad

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
Fuente: Elaborado con datos del INE, TSE y PNUD. Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005 205

4. El derecho poltico a ser electo

La otra dimensin en el mbito de los derechos polticos reside en la posibilidad de ser electo; participar como candidato y ser escogido para puestos pblicos, de autoridad. El derecho a ser electo es un reconocimiento formal, pero su ejercicio efectivo requiere condiciones sociales y culturales que actualmente no existen plenamente para los grupos indgenas. Hay varios niveles de autoridad. El municipal es el ms popular; en 2003, haban 331 municipios, de los cuales 158 tenan mayora de electores indgenas. El cuadro 9.4 muestra el nmero de alcaldes indgenas que han sido electos a partir del inicio de la democracia electoral en 1985. En este ao se alcanz el mayor nmero de indgenas electos, con 128. Hay que recordar que el movimiento popular del 20 de octubre de 1944 restableci la autonoma municipal y dio el voto a los analfabetos varones, lo que permiti que hubiese alcaldes indgenas. El cuadro 9.4 informa sobre alcaldas ganadas por candidatos mayas en municipios de mayora de esta poblacin, de lo que se deduce lo siguiente: sucede con ms frecuencia la postulacin y la victoria de indgenas a cargos municipales en municipios donde esta poblacin tiene mayora; en 2003 el 78% son alcaldes mayas. Dos, a juzgar por las diferencias porcentuales (lnea horizontal inferior) en estos municipios tambin hay alcaldes no indgenas, como en Quich, donde la mitad de alcaldes son ladinos. Y tres, marginalmente, un indgena puede ganar en un municipio donde ellos no son mayora, como en Izabal y Escuintla.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

Cuadro No. 9.4. Alcaldes indgenas electos y nmero de municipios con ms del 50% de poblacin indgena15 por departamento 1985, 1990, 1995, 1999 y 2003

Fuente: Elaboracin con base en las memorias del Tribunal Supremo Electoral e INE.

15 Las diferencias en los totales y porcentajes en las dos ltimas filas se deben a que se han incluido los 13 municipios de Escuintla, por el caso de Paln y faltan los municipios indgenas de Jocotn y San Luis Jilotepeque, en Jalapa y Chiquimula.

206

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Recuadro No. 9.1.

La Asociacin Guatemalteca de Alcaldes Indgenas La importancia numrica de los Alcaldes indgenas llev a la creacin de la Asociacin Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indgenas, en 1996 y que ha obtenido el reconocimiento legal. Los alcaldes se integran por invitacin y contaba, en 2004, con 104 socios. Incorpora tambin a un pequeo grupo de responsables de Alcaldas indgenas, herederas del antiguo sistema de municipalidad dual. La AGAI no tiene una agenda propia en relacin con la Asociacin Nacional de Municipalidades y no ha alcanzado an la etapa de foro coordinado con una agenda indgena comn que oriente el poder local para solucionar sus problemas propios.

Por inferencia, en municipios con mayora no indgena, cuyo nmero no aparece en el cuadro, la victoria de un candidato maya es improbable. Estos resultados podran sugerir una cierta polarizacin tnica electoral pero de escaso valor, pues la totalidad de ganadores en las cinco

elecciones, 589 indgenas, pertenecieron a partidos polticos diversos y competitivos, como lo muestra el cuadro 9.5. La DCG, PAN, FRG y Comits Cvicos representan el 69% del total de alcaldas indgenas y han participado en no menos de 4 de los 5 procesos electorales en el perodo de estudio.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
207

Cuadro No. 9.5. Alcaldas indgenas segn partidos polticos o comits cvicos 1985-2000

FUENTE: Elaboracin propia con base en informacin del Tribunal Supremo Electoral.

No existe an una valoracin general de lo que significa la participacin y las victorias indgenas en el poder local, en la nada despreciable suma de ms de cien alcaldes indgenas en cada perodo, cantidad que es casi un tercio de los municipios totales del pas. El votante indgena lo hace porque el candidato es indgena o por su particular preferencia poltica? Si concurren ambas motivaciones, cul pesa ms? Y el electo, cmo conduce su gestin?

No hay an respuesta a tales interrogantes, en las que habra que profundizar para saber ms sobre comportamientos que sin duda son tanto electorales como polticos. El mapa poltico del pas se va completando al advertir la importancia que cobran los cuatro grupos indgenas mayoritarios: el 71% de las alcaldas les pertenecen as, en orden descendente y segn los cuatro procesos electorales: Kaqchikel, 133 alcaldes; Kiche, 124; Mam, 120 y Qeqchi, 44. Esta informacin, de la grfica 9.3 puede compararse con la que ofrece el cuadro 9.2, relativa a inscripcin y voto general de estos grupos lingsticos.

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Grfica No. 9.3. Nmero de alcaldas indgenas en las 4 comunidades lingsticas ms importantes 1985 - 2003

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

Fuente: Elaboracin con datos del TSE e INE.

Una dimensin particular de la participacin poltica la cre la Ley Electoral con la modalidad de los comits cvicos como instancia menor aunque paralela a los partidos polticos. Segn la Ley Electoral, los comits cvicos pueden ser un instrumento alternativo

de presencia ciudadana en el mbito local. En principio, los comits han surgido, crecientemente, en municipios con mayora de poblacin indgena, en apoyo de candidatos indgenas. Vase la grfica 9.4, que exhibe los resultados para estos candidatos.

Grfica No. 9.4. Comits cvicos inscritos en el pas y en departamentos indgenas 1985 - 2003 Nmero de alcaldas

Fuente: Elaboracin con datos del TSE.

208

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

La confianza de los ciudadanos en la democracia se apoya en los partidos polticos. La experiencia hasta ahora deja un saldo que debe ser valorado: los comits han tenido baja capacidad de ganar elecciones, adems de una vida poltica limitada, de hecho y legalmente. El respaldo popular del electo por un comit ha sido dbil, lo que ha dejado al alcalde en la soledad o en brazos de algn partido. Se reconoce, no obstante, casos excepcionales como el del comit cvico Xel-J, cuya vida data de varias dcadas atrs, ms que la de muchos partidos polticos, y que tuvo a su cargo la administracin de la ciudad de Quetzaltenango durante dos perodos consecutivos de gobierno y en donde polticos de la etnia Kiche jugaron un papel protagnico. En cuanto a los diputados indgenas, sean los de la lista nacional, o los distritales, en los cinco eventos electorales (1985-2003) se han electo 145 diputados en la Lista Nacional, de los que slo 6 han sido indgenas; entre los diputados distritales se han electo 538, de los que 41 han sido mayas, es decir, un porcentaje del 4% y el 8% respectivamente. La baja representacin es ms evidente en el caso de los distritales pues segn la ley, cada departamento es un distrito electoral, en que por eleccin directa se elige en forma proporcional. Hay 9 departamentos donde ms del 50% son indgenas (4.6 millones de personas) lo cual se traduce en la posibilidad de aumentar ese 8%, pero sin que necesariamente deba ser, por la compulsin estadstica, un 50%. El punto crtico es que los partidos presenten ms candidatos indgenas pues slo as la poblacin podr elegirlos o no. La discrepancia entre electores mayas y mayas electos es de naturaleza histrica y poltica. Recientemente, el Encuentro Permanente para la Participacin de los Pueblos Indgenas realiz una proyeccin sobre el nmero de diputados mayas que

debieran elegirse segn la poblacin maya por departamento. Vanse dos ejemplos, Alta Verapaz tiene un 93% de poblacin maya y 9 diputados disponibles, por lo que 8 debieran ser mayas pero slo se eligieron dos (2003). En ese mismo ao, conforme el total de electores mayas, debieron elegirse 31 diputados en la Lista Nacional y slo fueron dos.16 En contraposicin, existe la visin de que no es un argumento razonable el que apela al sofisma de la mayora estadstica como un derecho, y no lo es ni para lo tnico ni para lo de gnero u otra presencia que reclama, ex nihilo, slo por su peso numrico un derecho poltico. Es decir, se argumenta que el nmero de electos no depende de su condicin tnica, en una democracia representativa, sino de su calidad electoral y por ello, que los ciudadanos voten por ellos. Por consiguiente, desde esta visin, el recurso a la llamada discriminacin positiva es circunstancial. Lo que ocurre hasta hoy es el resultado de una dialctica perversa entre la discriminacin real y la retrica multicultural. En el mercado de la poltica, esa tensin baja cuando se eligen algunos diputados indgenas, aunque ello tiene ms un carcter emblemtico, en el sentido de que son electos por partidos que no tienen propuestas programticas con contenido tnico. En consecuencia, los alcaldes o diputados indgenas responden a un programa propio de una cultura que se pretende homognea. Una situacin similar ocurre con los pocos candidatos vicepresidenciales que ha habido en estos tiempos y cuya figuracin simblica es parecida a la de los diputados. Esas postulaciones tampoco han sido propuestas por partidos o alianzas ganadoras; son candidatos de pequeos partidos. En un eventual supuesto contrario, cabe la duda si su victoria significase realmente un acceso a cuota alguna de poder.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
209

Conforme a la Agenda Relativa a la Participacin Poltica de los Pueblos Indgenas, de donde se toma la informacin anterior, se agregan los siguientes datos, argumentando una falta de inclusin equitativa: sobre 567 diputados electos en 5 elecciones, solo 53 han sido indgenas (2004:12 y 13).

16

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Cuadro No. 9.6. Porcentaje de diputados indgenas y no indgenas

FUENTE: Elaboracin propia con base en informes del Tribunal Supremo Electoral.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

5. Otras formas de participacin poltica

La democracia, siendo electoral como ocurre en esta poca, tambin abre espacios de oportunidad para que aparezcan de manera creativa otros modos de participacin poltica, otras formas de aproximarse al poder, de influir desde la dimensin pblica. Se habla de presencia poltica en tanto el referente sea el Estado y se haga poltica aunque no necesariamente partidaria; lo poltico es el juego de intereses colectivos que se relacionan como expresin de una voluntad de influir en las decisiones pblicas y no es necesariamente electoral. Una experiencia no bien documentada se refiere a la participacin de indgenas en el funcionamiento cotidiano de los partidos polticos, a su presencia en los rganos de direccin, especialmente en los Comits Ejecutivos Nacionales. El Cuadro 9.7 es una muestra de la dbil presencia indgena en los partidos polticos, especialmente en los ms importantes por su caudal electoral. El partido poltico es el instrumento para que la participacin como ciudadano elegible se realice. El sistema partidario es dbil en Guatemala y an ajeno a la emergente ciudadana maya, salvo para algunos grupos o personalidades que lo hacen por iniciativa propia. Ha habido en el ltimo tiempo dos tipos de proyectos relativos a la relacin etnia/ partido. Uno, son iniciativas que los partidos polticos existentes toman para incluir en su direccin y/o en sus programas a lderes o temticas referidas a los problemas de los indgenas. Esto forma parte de una etnicizacin de la poltica que se produce en varios niveles. Otro, son iniciativas muy preliminares para formar un partido maya, pero que no han prosperado a la fecha. Debe mencionarse la iniciativa de formar un Partido Indgena en 1976, que surgi aliado a la Democracia Cristiana, el Frente de Integracin Nacional (FIN) que declar su voluntad de reconstruir un poder indgena; termin apoyando al Frente Amplio que encabez el general Lucas Garca en las elecciones de 1978. Posteriormente, tampoco se cumpli con inscribir al partido, sino que adems, en el conflicto armado interno, se asesin a muchos de los dirigentes del FIN.17

17

Vase una descripcin ms amplia en Taracena (2004:181-183).

210

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Cuadro No. 9.7. Participacin de los indgenas en Comits Ejecutivos Nacionales de Partidos Polticos

9
Fuente: Elaboracin Jaime Cubil con base en datos del Foro de Partidos Polticos y Red de Indgenas Inter Partidarias. (*) No mencionan. (**) Secretaras indgenas.

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

211

Participacin poltica en una sociedad multitnica

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

La participacin poltica de ciudadanos con una conciencia tnica como tal es an muy escasa, pero est planteada como un desafo a la multiculturalidad de la nacin. Por ejemplo, la iniciativa para formar una asociacin poltica que surgi a comienzos de 1998 con el nombre de Moloj por parte de un destacado grupo de mujeres indgenas. Rigoberta Mench, una de las organizadoras, declar que es el momento de educar a nuestras mujeres jvenes para que se atrevan a participar en la poltica nacional... El proyecto se ha propuesto entrenar, educar a nuevas generaciones de mujeres indgenas para su participacin poltica, para su formacin ciudadana y ocupar espacios que siempre nos han negado por ser mujeres y por nuestro origen tnico indica el documento, al recordar, como ejemplo, que de 3.245 cargos de eleccin en las municipalidades, slo 6 son mujeres y slo una ha sido gobernadora.18 Otro tema de debate es el referido al mbito espacial en el que se mueven los intereses mayas. Se dice, por una parte, que ellos estn ms o menos atados a los problemas locales por la posibilidad de influir as directamente en sus destinos personales o de la comunidad. Otros, afirman que es creciente la identidad nacional de la dirigencia maya y en consecuencia su inters no se detiene en la

democracia local sino en lo nacional. Por de pronto, es polticamente importante la presencia maya en los mbitos del poder municipal19, por intermedio de los cabildos abiertos y por la participacin en los Consejos de Desarrollo. Como parte del proceso de democratizacin de la sociedad reviste creciente importancia la dimensin municipal, que recoge los intereses comunales en un momento en que el Estado patrocina activamente polticas de descentralizacin y empiezan a tener vigencia la ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la ley general de Descentralizacin y las reformas al Cdigo Municipal. Las tres leyes tienen el propsito comn, expresado desde pticas distintas, de promover la participacin popular. Los Consejos de Desarrollo empiezan a funcionar como instancias de participacin multisectorial, aunque todava con algunas dificultades para que en su funcionamiento puedan cumplir los objetivos bsicos. De manera ms especfica la creacin de los Consejos de Desarrollo, en sus cinco niveles, se apoya en, y promueve la participacin de la poblacin indgena y no indgena en la gestin pblica del desarrollo, tomando en cuenta principios de unidad nacional, multitnica, pluricultural y multilinge de la nacin guatemalteca.

Documento Mujeres Mayas en la Lucha Poltica, copia informativa, s/f. Se ha dicho, como una deduccin problemtica, que el voto local es mayor en la primera vuelta que en la segunda, porque el inters del ciudadano indgena por las autoridades locales es mayor. Lo cierto es que la segunda vuelta es una eleccin presidencial.
19

18

212

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Cuadro No. 9.8. Consolidado del estado de situacin de los Consejos Municipales y Comunitarios de Desarrollo 2005

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
213

Fuente: Registro del Departamento de Fortalecimiento de Consejos de Desarrollo de la Subsecretara para la Descentralizacin de la CEP.

El cuadro 9.8 presenta una informacin actualizada de los Consejos Comunitarios (COCODES) y Municipales (COMUDES) de Desarrollo, en donde puede verse la potencialidad que tiene para atraer la participacin popular maya y no indgena. Esa integracin an es dbil en lo que se refiere a la representacin indgena, especialmente de mujeres. La representatividad social se confronta con la lgica del clientelismo y conductas patrimoniales que muchas veces vienen desde el centro poltico, la ciudad capital.

La experiencia consultada, no obstante lo anterior, apunta a la actividad que en el mbito local crece e incorpora a nuevos sectores. Hay un creciente aunque desigual dinamismo en los Comits Locales y en el trabajo municipal.20 En el cuadro 9.9 se presentan los departamentos cuyos municipios tienen ms del 50% de poblacin maya. Hay una significativa correlacin entre el nmero de COMUDES y el de municipios indgenas.

20

Es numerosa la bibliografa sobre el tema. El PNUD organiz en junio, 2004, el Taller sobre Multiculturalidad, Pueblos Indgenas y Gobernabilidad, donde se realizaron balances crticos sobre el papel de los Consejos de Desarrollo, cf: pp. 21-22, 116 y 117.

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Cuadro No. 9.9. Nmero de COMUDES segn departamento

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
Fuente: Cuadro anterior y datos del TSE, preparado por R. Adams.

6. El funcionario indgena y la institucionalidad del Estado

Existen otras formas de conexin participativa entre el ciudadano y el Estado. A diferencia de los derechos polticos que se ejercen frente al Estado, hay otras modalidades de participacin el nombramiento en el que la funcin se realiza en el interior del Estado. Esto se refiere al que ocupa un cargo en una de las instancias jerrquicas de gobierno, donde el poder se realiza en funcin del nivel de esas jerarquas. Aqu la presencia maya ha venido creciendo y ello es importante por su eventual potencialidad de cambiar paulatinamente la direccin de las polticas pblicas. Funciona ya una Coordinadora Interinstitucional Indgena del Estado (CIIE), integrada por indgenas que laboran en 16 dependencias del Estado.

214

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Muchas oficinas o dependencias gubernamentales se han venido creando por presin de, o como demandas planteadas por las organizaciones mayas. Es sin duda, slo el inicio, de poco tiempo y que tiende a crecer y responden, muchas veces, a compromisos de los Acuerdos de Paz o derivaciones de los mismos. Algunos analistas hablan ya de una etnocracia, con el mismo nimo apocalptico de los que se refieren a la mayanizacin del Estado. Pero la participacin maya a la que se refiere este apartado, ocurre todava en el interior de una lgica restrictiva, irresistiblemente condicionada, dictada por la naturaleza tradicional del Estado monista. En el perodo bajo anlisis, ha habido tres ministros indgenas en distintos gabinetes de gobierno: uno en Educacin y dos en Cultura, y siete viceministros, cuatro en esos ministerios, ms Salud y Medio Ambiente. A partir de 2000, ha habido siete embajadores, un magistrado en el Tribunal Supremo Electoral y otro en la Corte Suprema de Justicia. En niveles inferiores de gobierno hay ventanas de participacin, hay ms funcionarios mayas que por lo general tienen como pblico-meta a los indgenas. Esta nueva poca se inici hace 10 aos con medidas afirmativas de pluriculturalidad, con la instalacin de Comisiones Paritarias, derivadas de los Acuerdos de Paz, que han desempeado un papel decisivo en la sugerencia de polticas sobre educacin, idiomas, justicia, participacin, sitios y lugares sagrados y la memoria histrica. Otras ventanas de participacin se han abierto en forma de instituciones o dependencias estatales dirigidas por mayas y/o en su provecho. Dependientes de la Presidencia de la Repblica est el Consejo Asesor Indgena, de reciente formacin; una Unidad de Pueblos Indgenas dentro de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (2005), una Unidad de Desarrollo y Pueblos Indgenas dentro de la Secretara de la Paz, entidad que ha desarrollado acciones de seguimiento y promocin de los Acuerdos de Paz. Tambin son unidades adscritas a la Presidencia, las siguientes:

La Defensora de la Mujer Indgena DEMI, creada en julio de 1999, con la funcin de atender situaciones de vulnerabilidad, indefensin y discriminacin de la mujer indgena y promover acciones de defensa, pleno ejercicio de sus derechos y propuestas de polticas pblicas. La DEMI tiene un consejo consultivo de representantes maya, garfuna y xinca y una responsable nombrada por el presidente de la Repblica. La Defensora tiene oficinas en Petn, Suchitepquez, Huehuetenango, Quetzaltenango, El Quich, y Cobn. La Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas, creada en octubre de 2002 con integrantes propuestos por organizaciones indgenas, con la misin de asesorar mecanismos de combate a la discriminacin y ser un mecanismo de dilogo y de informacin. Los ltimos dos gobiernos han dado muestras de impulsar la lucha contra el racismo y la discriminacin de forma ms institucionalizada. El actual Consejo Asesor Indgena para la Presidencia fue instalado el 31 de marzo de 2005 con el mandato de orientar polticas contra la discriminacin con respaldo presidencial. Pone nfasis en la sensibilizacin interna del Estado e incluye sanciones administrativas, campaas educativas y acciones afirmativas. El Fondo de Desarrollo Indgena FODIGUA cuya institucionalizacin ha conocido muchos obstculos. Fue establecido en 1994 sobre la propuesta de un sistema ad hoc de participacin social indgena y de planificacin participativa. El FODIGUA ha conocido reiteradas crisis, algunas de carcter financiero, que han llevado a varios intentos de reestructuracin. ste es el ms pequeo de los 14 fondos existentes. Hay otras numerosas ventanas por lo menos en 6 ministerios de gobierno, creadas con estatutos diversos para la atencin de propsitos multiculturales: en el Ministerio de Trabajo se cre un Departamento de Pueblos Indgenas; en el Ministe-

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
215

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

rio de Medio Ambiente y Recursos Naturales una Unidad de Polticas Mayas y una Unidad de Pueblos Maya, Garfuna y Xinca; en el Ministerio de Cultura y Deportes una Unidad de Lugares Sagrados y Prctica de la Espiritualidad Maya; en la Comisin Nacional de reas Protegidas una Unidad de Asuntos Indgenas, y en el Ministerio de Educacin un viceministerio de Educacin Bilinge y una Direccin de Educacin Bilinge Intercultural.

se cre la Fiscala de los Pueblos Indgenas y en la Procuradura General de la Nacin se estableci una Secretara Especfica de Asuntos Indgenas.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

La Defensora de Pueblos Indgenas en la Oficina del procurador de los Derechos Humanos PDH, fue creada luego de la retirada de MINUGUA para continuar procesos de observacin y como una unidad permanente en la supervisin, promocin y tutela de derechos Indgenas. Esta Defensora constituye un enlace con Se establecieron Oficinas de Polticas Mayas en el las organizaciones, instituciones y comunidades mayas Instituto de Ciencia y Tecnologa Agrcola del Ministerio y tiene una dinmica propia e independiente y un de Agricultura y tambin en el Instituto Nacional de equipo humano en crecimiento. Bosques. Se fortaleci el Consejo Nacional del Pueblo La Academia de Lenguas Mayas de Guatemala Maya en Ambiente, Recursos Naturales y Agropecuarios. ALMG es la nica institucin autnoma El Cdigo Municipal y la ley de Consejos de Desarrollo indgena; fue creada a mediados de los ochenta pero determinan espacios de participacin indgena a su reconocimiento jurdico fue de octubre de 1990. diversos niveles, aunque no establece mecanismos de La ALMG es reconocida como mxima entidad en representacin. Est en proceso de construccin este la promocin y desarrollo de las lenguas mayas y nuevo sitio de participacin en instancias vinculadas a dispone de una organizacin propia en cada una la vida de la comunidad. de las 22 comunidades lingsticas. En 2003 el El Ministerio de Gobernacin cre una Oficina Estado le concedi en usufructo la antigua de Carcter Multitnico en la Polica Nacional, residencia del ministro de defensa y en concesin reestructurada en 1997 para dar cumplimiento a los la frecuencia del canal 5 de televisin; para su laAcuerdos de Paz como un proyecto de fortalecimiento bor, en el 2004, el Estado le asign un presupuesto institucional promovido por MINUGUA. La OCM de 28 millones de quetzales. planifica polticas internas de no discriminacin y Adems de la participacin electoral, en educativas en la academia policial con un curso sobre partidos polticos o como parte del funcionariado multiculturalismo y el Convenio 169. En el 2004 el del Estado, existen organizaciones sociales diversas 16% de policas era indgena y el 2.56% mujeres. que buscan o tienen formas de participacin poltica En el Poder Judicial hay varias iniciativas. Se como grupos de presin en defensa de los intereses estableci una Comisin de Asuntos Indgenas como de ciertos sectores sociales, tales como organizauna agenda institucional en el Organismo Judicial. ciones campesinas y sindicatos, pero tambin de Se crearon Juzgados de Paz Comunitarios, en cinco organizaciones gremiales y de mujeres. La caracmunicipios lingsticos diferentes, con jueces terizacin tnica de estas organizaciones tiene que bilinges y con autoridad para usar normas ver con la de los sectores que representan: existen consuetudinarias. El Instituto de la Defensa Pblica muchos ms indgenas en organizaciones campesiPenal cuenta con diez oficinas regionales y un nas y menos en las sindicales o de maestros, programa de Defensoras Indgenas como puente mientras que en las empresariales hay ms para la coordinacin entre el sistema estatal y el presencia de criollos y personas de origen europeo sistema jurdico indgena. En el Ministerio Pblico o norteamericano.21

21

Pero, a cambio, es interesante la alta presencia de Kiches en la Cmara de Comercio de Quetzaltenango.

216

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

En general, se puede hablar de una presencia variada prcticamente en todas. Esto en cambio s ocurre con poblacin indgena y sobre todo con la maya, a travs de gran cantidad de asociaciones, instituciones, y actores diversos actan buscando un cambio poltico en pro de sus intereses. Segn un estudio reciente22,

existen ms de 300 entidades en el pas que se pueden considerar como organizaciones indgenas, de las cuales destacan 40 organizaciones mayanistas, cuya mayora ha logrado perdurar ms de 10 aos, lo que prueba su capacidad de sostenibilidad, fortalecimiento institucional y beligerancia o protagonismo.

7. La sociedad civil maya y su participacin poltica

Es importante documentar que existen otras modalidades de presencia pblica, con eventuales efectos polticos, de organizaciones indgenas. Un importante movimiento asociacionista de carcter tnico no poltico se ha desarrollado en Guatemala en diversos momentos. No ha sido una experiencia organizativa que haya tenido un crecimiento sostenido y ascendente. Ms bien, se caracteriza por haber atravesado momentos de mayor presencia, que luego disminuyen. Actualmente se encuentran funcionando numerosos grupos que tienen en comn que demandan el reconocimiento positivo de los Derechos Humanos Indgenas23, individuales y colectivos; y realizan diversos movimientos a favor de sus reivindicaciones tnicas. Todo ello, organizaciones y movilizaciones, ya forman parte del escenario de la vida pblica nacional y se convierten as en un factor antes ignorado y ahora gozando de plena legitimidad. surgimiento del actual movimiento maya. ltimamente, tiende a confundirse movimiento con organizacin. En general, un movimiento social es una forma de accin colectiva que implica la preexistencia de un conflicto, un problema, que trata de resolverse a travs de la movilizacin. El movimiento social surge porque existen tensiones estructurales que generan la vulneracin de determinados derechos.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
217

Hubo movilizacin indgena en el pasado colonial y republicano. Interesa sealar, no obstante, la que hubo recientemente y que constituye por sus elementos inditos, un momento de fractura o un punto de partida de una nueva poca. Es el hecho que la historia del movimiento indgena est asociada, por un breve perodo, al conflicto armado interno y a la movilizacin revolucionaria que finaliz en 1996. Como es sabido, la mayora de las bases sociales de la guerrilla fueron en la etapa ms importante de la insurgencia (1980/82), masas indgenas.24 Se trata de un hecho de trascendencia histrica que este 7.1. El movimiento maya Informe no puede explorar, pero que debe ser La organizacin y la protesta de los indgenas tiene registrado por los efectos que tiene en esta sociedad muchos aos de haberse iniciado. Algunos sealan multitnica y que permite sacar, en inters del los aos 70 del siglo XX como el perodo de Informe, dos conclusiones de efectos diacrnicos:

Cojti (2005:7). Por Derechos Humanos Indgenas se entiende, no slo la gama de derechos inherentes a la persona humana (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales) sino tambin los derechos colectivos y especficos inherentes a los pueblos indgenas (identidad, territorialidad, autogobierno, derechos de representacin, etc.). En Guatemala, debido a la inercia de la guerra fra, a la divisin entre luchas sociales y luchas tnicas, y a la participacin en coordinadoras y redes sociales, las organizaciones indgenas que slo presentan demandas sociales y econmicas, muchas veces no se considera que estn haciendo luchas indgenas. Algunas de ellas han afirmado que efectivamente no trabajan el tema indgena. 24 Bastos y Camus (2003:279) y Cayzac (2001:216).
23

22

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

a) La brutalidad de la represin experimentada por los indgenas a manos del ejrcito que no hizo sino estimular la rebelda y la bsqueda de otras formas de organizacin y presencia, apoyadas en los Acuerdos de Paz. La historia de la organizacin y del movimiento indgena encuentra aqu una lnea divisoria, pues su dinmica cambia despus de firmados, en el clima del peace-building, de la presencia de Minugua y el incremento de la presencia de la cooperacin internacional. b) La participacin en el movimiento insurgente procesa una experiencia de unidad poltica entre ladinos e indgenas; lo que a su vez permite encontrar un doble perfil en la actuacin como indgenas y como campesinos, una conciencia tnica y otra de clase, unificadas en el breve perodo de su insurgencia, pero prolongadas en este momento como las dos vertientes ideolgicopolticas que separan al movimiento maya. Hay varias organizaciones que hoy da proyectan su trabajo con una doble representacin de intereses tnicos y clasistas como ya se dijo, en el que unos se identifican como indgenas y otros como campesinos o ambos ya que no hay contradiccin ninguna, porque su condicin de pobreza vuelve comn sus intereses y sus derechos. El caso del Comit de Unidad Campesina CUC lo prueba con su trayectoria circular, pues surge como una organizacin campesina vinculada a una de las organizaciones guerrilleras en 1978. En su desarrollo recoge demandas indgenas y los incorpora a la lucha reivindicativa. En el postconflicto, el CUC mantiene su naturaleza campesina, pero suma demandas por el respeto a los derechos humanos y otros esfuerzos por la paz; y en el ltimo tiempo, recoge de nuevo, adems, una dimensin tnica. Este tipo de experiencias son importante en el desarrollo de las identidades tnicas a partir de desigualdades y/o de diferencias que dinamizan muchos movimientos sociales.

resolver a partir de la redefinicin de sus capacidades de representacin y legitimidad. Estas, no slo en los trminos de la disyuntiva culturalista/clasista exacerbada por la aguda pobreza que sufre la poblacin maya, sino porque hay problemas con el predominio de la lgica territorial o la razn lingstica, la versin panmaya y/o la hegemona Kaqchikel y Kiche. Hay tambin una estratificacin socioeconmica que divide, reforzada por la distancia rural/urbana en la que la educacin desempea una funcin segmentadora; adems, hondas divisiones religiosas y otras no ideolgicas pero s partidario-electorales entre los mayas que, junto a los ladinos, hacen poltica. Y todo esto escindido por la ptica modernizadora del gnero, del papel que las mujeres indgenas han venido desempeando. Esta diversidad debe ser atada por un movimiento unitario capaz de ser al mismo tiempo representativo y legtimo.

7.2. La mujer maya: organizacin y movimiento

Las organizaciones de mujeres mayas son recientes. En la investigacin de Cojt aparecen ms de 48 entidades y dos coordinadoras: la Unin Nacional de Mujeres Guatemaltecas (UNAMG) y Moloj de la Agenda Poltica de las Mujeres Mayas. La presencia de mujeres en actividades locales o municipales es creciente y no exige educacin formal ni bilingismo, pero el liderazgo s lo vuelve necesario. Una maestra, una profesional, o una funcin espiritual (ajqij) facilitan el liderazgo femenino.

La historia de la resistencia cvica frente a las dictaduras militares fue iniciada y encabezada por mujeres indgenas y ladinas. Las iniciativas tomadas en torno a la defensa de los derechos humanos empezaron aun antes del advenimiento de la democracia; el liderazgo femenino fue capaz de enfrentar la represin en aspectos tan sensibles como Actualmente, la organizacin y el movimiento los secuestrados y los desaparecidos. Mujeres maya se encuentran en una etapa que podra indgenas fundaron organizaciones como el GAM y calificarse de transicin por los desafos que debe la CONAVIGUA, que alentaron la resistencia y

218

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

estimularon a otros sectores, hombres y mujeres, a la doble carga de trabajo, pues el hogar sigue siendo la denuncia de las violaciones a los derechos bsicos su responsabilidad.26 del ciudadano. Todava hoy da, algunas mujeres Por otra parte, muchas mujeres mayas no indgenas estn en la primera fila de las luchas sienten o creen que sus necesidades y demandas sociales y polticas. estn resueltas por organizaciones encabezadas por La participacin organizada de las mujeres mujeres ladinas. Algunas las consideran de corte indgenas es un paso de gran importancia, pues por feminista, las ven con paternalismo y buscan su ese mecanismo, logran un proceso de empodera- asimilacin a su modo de ser y actuar occidenmiento y crecimiento personal. Sin embargo, una talizado, sin consideracin a la diferencia que inencuesta realizada a 25 liderezas indgenas revel que, troduce la diversidad cultural. Adems, dentro del en temas culturales, ellas se consideran incluidas seno de las propias organizaciones de mujeres se porque las demandas las favorecen pero reconocen reproducen las relaciones desiguales de poder.27 No que el movimiento no respeta su condicin y las obstante, es de reconocer que los primeros pasos, a mantiene subordinadas.25 An ms, los objetivos de veces los ms difciles, se han dado: un largo camino las organizaciones no incluyen reivindicaciones de aparece por delante. gnero; no reconocen sus intereses en los planteamientos de movilizacin indgena. Adems, el liderazgo poltico de las mujeres mayas es desvalorizado e invisibilizado con mayor fuerza que el de la mujer no indgena. En esto interviene el etnocentrismo, el racismo y el machismo. Pese a que en los ltimos aos se perciben ya cambios de actitud en la sociedad guatemalteca, respecto a que el mbito de la mujer no slo es el del hogar, sino tambin el pblico, la idea de que su papel fundamental est vinculado al hogar y a la crianza sigue vigente y explica en gran medida por qu su participacin en partidos polticos y comits cvicos sigue siendo baja. Y cuando ocurre, stas ocupan cargos de menor jerarqua e inclusive de asistencia a sus colegas partidarios. Son realmente pocas las mujeres que han logrado trascender a cargos de mayor importancia y, cuando ello ocurre, lo hacen en condiciones de mayor desventaja que sus colegas hombres, siendo que deben hacerlo venciendo los comentarios y cuestionamientos permanentes a su idoneidad para ejercer la funcin y manteniendo, generalmente,

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
219

7.3. Cooperacin y dependencia: la ayuda internacional a la organizacin indgena

La presencia de donantes extranjeros para el pueblo maya slo despus de 1992 cobra importancia.28 Tuvo, desde entonces, dos destinos principales: apoyo a lo que podra llamarse la economa indgena, y cooperacin en la revitalizacin tnica que se manifiesta en las mltiples formas de organizacin y movilizacin. Los recursos internacionales no condicionaron pero han ayudado desde aspectos diversos al incremento de la participacin indgena y con ello a la gestacin de una nueva conciencia tnica. Es difcil calificar no slo estos resultados culturales y polticos sino precisar las cantidades de la ayuda misma. Fue decisiva, por ejemplo, en la formacin de la Coordinadora del Pueblo Maya de Guatemala COPMAGUA, que fue la principal instancia interlocutora del pueblo indgena y el

25 26

Monzn citado por Cojti (2005:14). Vase por ejemplo Moloj (2003). 27 Monzn (2004). 28 La afirmacin aparece en Porras (2005:1).

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

gobierno, con ocasin de la firma de la paz. Se discute sobre el papel efectivo de la cooperacin externa como el sostn financiero del movimiento tnico, pero se est de acuerdo en que, cualesquiera que hayan sido los montos totales, sta ha sido una ayuda fundamental. Tambin es motivo de debate las estrategias aplicadas por los donantes, que incluyen ONG internacionales, gobiernos y otras agencias.29

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

Guatemala ha empezado un movimiento de cambio entre la poblacin indgena, una de cuyas dimensiones es la organizacin y participacin social y poltica. Hace un cuarto de siglo no haba una situacin de efervescencia en el sentido de agitacin de los nimos, renovacin de actitudes, redefinicin de identidades. En esos cambios culturales y simblicos, la organizacin social del pueblo maya ha sido clave. En buena medida, la cooperacin internacional ha sido decisiva La cooperacin sueca (2001-05) seala que los en promover la participacin. beneficios dependen de cmo se enfrenten los desafos econmicos; los noruegos parten de la base de que el desarrollo y los derechos humanos estn 7.4. La bsqueda de lo colectivo estrechamente vinculados. El criterio de que los maya y su estructura orgnica cambios sociopolticos en las comunidades indgenas slo pueden realizarse junto con Se define como organizacin indgena a aquellas transformaciones estructurales es sostenido por los entidades que estn dirigidas por indgenas y que han donantes de la Unin Europea.30 Otra modalidad presentado acciones y planteamientos, en el campo de ha sido apoyar el cumplimiento de los Acuerdos de los derechos humanos, para los pueblos indgenas. No Paz, especialmente el indgena (reasentamiento y se consideran, bajo esta denominacin, a las entidades reinsercin, asistencia a programas de educacin, indgenas tradicionales como cofradas, alcaldas salud y derechos humanos). Dos rasgos importantes indgenas, consejos de ancianos, comits pro mejorade la ayuda son que slo se han apoyado proyectos mientos pues stas son anteriores al actual movimiento locales/regionales31 y no nacionales, y de preferencia indgena y han estado activas en los niveles local y regional. No se incluye a todas las organizaciones los que tienen un contenido culturalista. indgenas existentes, pues varias de ellas as como sus Finalmente, es oportuno indicar que hay sectores lderes, no aparecen registradas en ninguno de los mayas que no ven ni con simpata ni con utilidad la estudios considerados que sirvieron de base para cooperacin externa y sus efectos. Hacia 1993, la Unin ordenar la informacin que aqu aparece. Una revisin Europea realiz una encuesta sobre la situacin y la cuidadosa de los registros depurados muestra que hay capacidad de gestin de proyectos de desarrollo de las 328 organizaciones, de las cuales 317 son Mayas, 5 organizaciones indgenas en Centroamrica. Para los Xinkas y 6 Garfunas. Entre los Xinkas, se ha construido grupos tradicionalistas, la cooperacin era un arma el Consenso del Pueblo Xinka para agrupar las diversas doblemente negativa, el caballo de Troya de la iniciativas, mientras que entre los Garinagu o occidentalizacin adems de ser desmovilizadora, Garfunas, ONEGUA -Organizacin Negra Guatepaternalista y de objetivos oscuros. malteca- sera la ms representativa.32 De aquel total, La conclusin que se deriva, necesariamente pro- slo unas 40 pueden considerarse de mayor permanenvisional, pero fundada en resultados visibles, es que en cia, activismo y representatividad.33

Porras, op. cit. Porras, op. cit. pp. 19-20. 31 Se habla de discriminacin pues algunos departamentos indgenas del noroccidente son mltiplemente escogidos, lo que no ocurre en el oriente del pas. 32 Encuentro Permanente para la Participacin Poltica de los Pueblos Indgenas -ENPI- (2004:13). 33 Vase Cojti (2005:2).
30

29

220

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Solo 4 de las 40 organizaciones son de mujeres y ocho tienen un mbito de trabajo regional o en municipios del interior. El resto se concentra en la ciudad capital girando en torno a organismos y dependencias del gobierno central, o de la cooperacin internacional. Lo importante, es poder identificar la naturaleza de estas organizaciones. Slo cinco de ellas responden a lo que en lenguaje coloquial se califica como populares, por reivindicar demandas socioeconmicas en vista de las condiciones de vida de los indgenas; ellas son organizaciones de masas. El resto, la mayora, son de tendencia culturalista porque luchan en torno a reivindicaciones de tipo cultural y son organizaciones de elite, de intelectuales o cuadros tcnicos.34

derechos y obligaciones, en un ambiente favorable al desarrollo humano. Reivindican un Estado cuyas polticas multiculturales formen parte de un compromiso permanente con la nacin multitnica. Algunos intelectuales mayas hablan de la descolonizacin del pueblo maya o enfatizan la plena vigencia de los derechos colectivos y plantean como proyectos de futuro el pluralismo tnico en la desigualdad o en la igualdad. Ninguna organizacin hasta ahora se mueve tras demandas de autonoma poltica como algo ligado a un proyecto nacional. A la atencin de los temas anteriores, se suman otros de naturaleza inmediata como los del racismo y la discriminacin, la restitucin de tierras y las polticas de resarcimiento, la educacin bilinge intercultural, derechos de participacin y representacin en diversos niveles, derechos de gnero, a la salud y la educacin. Sin embargo, la efectividad de la lucha tras esos objetivos est condicionada por la persistencia real y efectiva de numerosos problemas de sobrevivencia y cuya inmediatez ocupa el tiempo de muchas de esas organizaciones. Existe cierta dispersin de objetivos aunque la tendencia ms reciente pareciera orientarse a incluir tanto aspectos socioeconmicos como tnico-culturales. A las urgencias por el funcionamiento (bsqueda de fondos) se agrega el inters por la bsqueda de relaciones con afines a fin de alcanzar algn nivel superior de unidad. No se olvide que en las organizaciones mayas perduran los rasgos de cobertura local, cantonal, de caseros; o bien barrios, zonas o cascos municipales.36

De hecho, muchas organizaciones nacen y mueren como expresin de un momento de gran dinmica social y poltica en donde su naturaleza reivindicativa puede confundirse. Aparecen como un abanico de particularidades pero con un tronco comn, su raz mayista. Y han tendido a agruparse en coordinadoras de diverso nivel que les da mayor fuerza orgnica. El liderazgo es otro aspecto que debe ser tomado en cuenta a partir de los datos que se han mencionado. El estudio en mencin, logr identificar un ncleo bsico de 20 personas, de las que 7 son mujeres y 4 pertenecen a la tendencia popular, lo que significa que la elite maya dirigente de las organizaciones sociales est conformada, sobre todo por varones, urbanos y con una orientacin culturalista. Se trata de un grupo intelectual, con autoridad ms social que poltica y ms local y regional Esta presencia comunal es muy importante en que nacional. Algunos de ellos tienen reputacin y este momento de la vida poltica de Guatemala, pues vnculos en el exterior.35 el trabajo de base constituye una buena escuela de entrenamiento administrativo, financiero y en el 7.5.Caractersticas y dinmica manejo de asambleas, reuniones y hasta conocimiento de asuntos sociales y polticos. No es slo social del mayismo la actividad prctica lo que se valora sino el hecho No es difcil sealar el contenido de las organiza- que sta es una actividad ciudadana de carcter ciones mayas, que pertenecen al mundo de la pblico. Hoy da hay en las zonas rurales del pas sociedad civil. Se forman para luchar por una una creciente actividad en la que empiezan a sociedad nacional donde el pluralismo tnico adopte participar las mujeres, y cuya militancia en asuntos modelos de plena participacin igualitaria en tnicos enriquece la organizacin.
34 35 36

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica
221

Ibdem. Ibdem. Cojt, op. cit., pp. 3 y 4.

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Recuadro No. 9.2.

COPMAGUA Un buen ejemplo es una experiencia organizativa en que la relacin no fue poltica sino como sucede con la mayora del movimiento indgena, se produjo de forma compleja frente al Estado. La creacin de COPMAGUA en mayo de 1994 fue un resultado del inters de varias organizaciones mayas que actuaban con aspiraciones, objetivos y orientaciones diversas y que buscaban la colaboracin entre ellas para asegurar mayor representatividad frente al Estado. Su historia no puede hacerse aqu pero se menciona como proyecto unitario y por sus esfuerzos para la firma del AIDPI y la instrumentacin de sus acuerdos. Y se menciona tambin por las razones de su fracaso, donde aparecen contradictorios impulsos en su direccin, el fracaso de la Consulta Popular, la cada en la burocratizacin y la an difcil coincidencia entre los dispersos organizaciones indgenas.

9
Participacin poltica en una sociedad multitnica

La organizacin en redes o coordinadoras constituye una experiencia colaboradora en temas unificados de las demandas indgenas y en la interlocucin con el gobierno. En el 2003 existan en el nivel central un total de 6 coordinadoras de segundo grado, 4 de tercer grado y una macro coordinadora. En el 2005, algunas dejaron de funcionar (COPMAGUA, MENMAGUA, NIM POPBIL), otras continan en sus campos de trabajo (CNEM, COMG) y otras estn en proceso de formacin.37 Salvo excepciones, las coordinadoras de tipo regional o departamental son recientes y son importantes porque plantean necesidades de las comunidades lingsticas y por su interaccin con las organizaciones de la capital. Como la mayora de decisiones se toman en el gobierno central, las

organizaciones mayas funcionan en la Regin Metropolitana, en la ciudad capital, donde presionan, negocian y participan. Es esta la oportunidad de sealar que existen relaciones con el exterior, vnculos de solidaridad con, y pertenencia al movimiento indgena internacional tales como el Consejo Internacional de Tratados Indios, Consejo Indgena de Centroamrica, Fundacin Abya Yala para el Autodesarrollo Indgena, y otras. Por otra parte, el Estado guatemalteco tiene 3 delegados indgenas en foros internacionales: en la Organizacin de Estados Americanos -OEA-, en el Foro Permanente de Cuestiones Indgenas de la Organizacin de las Naciones Unidas -ONU- y en el Consejo Ejecutivo de la UNESCO.

8. Luces y sombras en la participacin poltica

sta ha sido una aproximacin al escenario de la mltiple participacin poltica de grupos indgenas en la estructura del Estado nacional. Las relaciones polticas son relaciones de poder que contribuyen a definir la etnicidad y no se agotan en las diversas formas de participacin que han quedado descritas. Votar y ser votado en elecciones municipales, legislativas o presidenciales es el ejercicio ciudadano frente al Estado. Ser nombrado para un desempeo
37

funcional, de diversa jerarqua, es tambin una funcin ciudadana en el interior del Estado. Ambas son modalidades de la vida poltica en una nacin multitnica y democrtica, tipos de participacin abiertos a indgenas y no indgenas. Se discute por parte de algunos antroplogos que esa participacin corresponde a una estrategia neoliberal de asimilacin cultural y cooptacin poltica. Por su amplitud y cantidad se est

Ibdem.

222

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

Desde otra vertiente de interpretacin, la participacin indgena dentro de la institucionalidad del Estado, en los espacios que se han abierto y en los que estn por establecerse, dirigidas por, o en provecho de indgenas puede verse como un avance, como posibilidades de incorporarse al ejercicio de la administracin pblica y con ello entender y aprender el funcionamiento del Estado monista. No obstante, el funcionario indgena encuentra en su labor espacios que tienen su propio lmite, el que establece la concepcin del monismo jurdico, el monolingismo, la nocin de homogeneidad monocultural que subyace en la legislacin vigente, en el sistema poltico, en el ejercicio de la vida pblica. En suma, su faena la realiza en el interior de lo que se llama en lenguaje tcnico, la estructura nacional que organiza y condiciona el funcionamiento del Estado. Por consiguiente, la sola presencia de funcionarios indgenas en su estructura, no asegura un cambio cualitativo en la forma de ser y de hacer del Estado guatemalteco.
38

Con las elecciones actuales, hay sin duda una inferiorizacin de las formas propias de organizacin, representacin y ejercicio del poder, propios de la cultura maya; de forma paralela se plantea a los indgenas un desafo del mundo ladino, el que significa acceder a escenarios desconocidos o complejos como la organizacin y funcionamiento de los partidos polticos, la vida en el interior del Congreso Nacional, el ejercicio funcionario en la burocracia pblica. En suma, el reto vital de participar en un universo de significados y prcticas de calidad diversa, propios de otra cultura poltica, de lo occidental que incluso a muchos no indgenas, les resulta problemtico socializar. El balance no es de ninguna manera negativo. Slo seala insuficiencias. La democracia en Guatemala se est desarrollando gracias a la presencia de ciudadanos indgenas y no indgenas, hombres y mujeres. Tal como lo propone este Informe, el paulatino surgimiento de un Estado plural y una nacin multicultural debera dar amplias oportunidades a todos por igual, para el ejercicio del poder.

Hale, Ch., en Paz y democracia en Guatemala: los desafos pendientes. Fundacin PROPAZ. Guatemala, 2005, pp. 55-77.

Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala 2005

223

Participacin poltica en una sociedad multitnica

formando lo que llaman una categora de indio permitido, aceptado por el mundo ladino y blanco porque aquel acept la configuracin racial y cultural del Estado nacional. El anlisis del indio permitido no se encuentra an bien desarrollado, pero se plantea inicialmente como una nueva forma institucional y socio-cultural en que el racismo, en ltima instancia, se expresa. En esta perspectiva no se critica al indgena que participa, sino al Estado que lo invita a participar. Se argumenta que es un nuevo racismo institucional, con cara pluralista y hasta simptico, que bloquea con ms eficacia an, los anhelos libertadores del pueblo indgena en su conjunto.38 La historia de Guatemala est llena de experiencias de indios permitidos. La participacin, hoy da, ocurre en un clima nacional e internacional distinto, democrtico e inicialmente permisivo. Esto ltimo es consciente tanto por parte de sectores oficiales y de la sociedad civil como por parte de los indgenas, sus intelectuales, organizaciones y movimientos.

Por otro lado, aunque hasta ahora pasos importantes se han dado en materia electoral, todava se practican elecciones sin representacin que casi corresponden a un tipo de participacin obligatoria. Para que haya representacin en la sociedad poltica, deben existir en la sociedad civil intereses orgnicos representables; pero eso no ocurre slo con los indgenas, tambin con las mujeres, con los ladinos pobres. Ellos y ellas son electos por partidos polticos con o sin ideologas o programas, que en todo caso no incluyen estrategias tnicas o de gnero. Mientras un/a lder indgena o mujer sea candidato/a de un partido sin una propuesta tnica o de gnero y sin grupos que la respalden, habr una eleccin pero sin representacin. Los comits cvicos parecieran sortear este contratiempo, pero no lo logran porque son soluciones de oportunidad de muy corto plazo.